Sentencia
C-786/12
DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECIAN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA ACTORES EN ACCIONES
POPULARES Y GRUPO-No
se incurrió en vicios de
forma
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE TRAMITE-Caducidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Requisito esencial del
trámite legislativo y su configuración en el artículo 161 de la
Constitución Política/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD- Importancia/LEY-Reglas constitucionales y legales de carácter
procedimental relativas a su trámite/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Es
predicable
y
exigible
del procedimiento surtido por
las comisiones accidentales
de conciliación
COMISION DE CONCILIACION-Ambito
de competencia funcional
TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia de votación nominal y pública
consagrada en los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política/VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO- Regulación
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Argumentos constitucionales que
sustentan la
regla general
La jurisprudencia constitucional ha expuesto que existen al menos dos tipos
argumentos constitucionales que sustentan la regla general de la votación
nominal y pública: (i) la vigencia del principio de supremacía constitucional, y (ii) la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la legislación.
Al respecto ha expuesto: “En cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según
lo
explicado, existe un
mandato constitucional
expreso
y
definido, según el cual la regla general para la expresión de la voluntad congresional
es la votación
nominal
y
pública. Por
ende, solo aquellas
excepciones previstas en
la ley
quedan
incorporadas a la
aplicación de
la votación ordinaria. El
artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso de excepciones.
Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional
que se
hiciera
una interpretación
flexible de
estos tipos exceptivos, pues
ello llevaría
a
contradecir
el mandato
constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de
cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados. Además,
carecería de sentido
que
mientras el
legislador orgánico, en cumplimiento
del
mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla
general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que
tiende a desconocer la prescripción superior. De otro lado, dicha
hermenéutica flexible
llevaría
a
que cada vez
que en
el procedimiento
legislativo se esté ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en
el artículo
133 de la Constitución. Frente
al segundo grupo de argumentos, se tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador
prevé enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar
aplicaciones analógicas a las mismas. Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una
regla
general de
raigambre constitucional”.
PRINCIPIOS DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y EL
IN DUBIO PRO LEGISLATORIS-Jurisprudencia constitucional
Cuando se trata de analizar la constitucionalidad de una norma debido a la ocurrencia de
vicios de procedimiento en
el
trámite legislativo, la
Corte Constitucional ha
expresado que
debe tener en
cuenta los
principios
de
instrumentalidad
de las formas;
y el in dubio pro legislatoris.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-
Interpretación de reglas constitucionales sobre formación de las
leyes/FORMAS
PROCESALES-No tienen un valor
en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin
sustantivo/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS PROCESALES Y LA POSIBILIDAD DE
SANEAMIENTO
DE VICIOS
EN LA
FORMACION
DE LAS LEYES-No toda vulneración
de una regla sobre la formación de las
leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la
ley
y su declaración de inconstitucionalidad/LEY-Posibilidad de saneamiento de vicios en su formación/PROYECTO DE LEY-Características de los vicios
de carácter sustancial
En cuanto al principio de instrumentalidad de las formas en el procedimiento legislativo, si bien esta Corporación ha reconocido la importancia que tienen
las
reglas que
gobiernan el
trámite
de
las
leyes
en el Congreso
de
la República para la realización de los postulados del Estado constitucional y
democrático de Derecho, como quedó reseñado en el acápite anterior; ha puntualizado igualmente que
estos requisitos constitucionales y legales que
regulan el proceso
de
formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del
fin sustantivo que cumplen. Lo anterior, dado que estos procedimientos no tienen un valor en sí mismos, sino que constituyen los medios o presupuestos de carácter procedimental para el aseguramiento de los fines materiales del
Estado constitucional y democrático de Derecho. En este sentido, la Corte ha señalado
que“(…) las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y
deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…)”, y por tanto, este principio enunciado tiene plena aplicación en la interpretación
de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Así
mismo, ha expuesto
que
“no cualquier
falla
procedimental constituirá vicio de
inconstitucionalidad, pues en virtud del principio de instrumentalidad de las
formas algunos defectos
pueden
ser intrascendentes,
otros
pueden ser
suplidos
por mecanismos
expresamente previstos en las normas
vigentes,
otros pueden ser saneados a lo
largo del proceso legislativo y otros serán
vicios subsanables bajo ciertas condiciones. Así pues, no toda irregularidad
en el
trámite
del proyecto
da
lugar a la
materialización de un
vicio
de procedimiento. De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a
la
inexequibilidad de la ley o
el proyecto de ley, definidos como “vicios de
carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso
de formación de la voluntad
democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura
básica institucional diseñada por la Carta , lo que a su vez remite en últimas,
a la infracción de la ley 5ª de 1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo”.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-
Consecuencias complementarias en interpretación
de reglas constitucionales sobre formación
de las leyes
En desarrollo del principio de instrumentalizad de las formas,
la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que de éste se derivan al menos
dos
consecuencias, que pueden parecer contradictorias, pero que, en
realidad,
son plenamente
complementarias: De
un lado, la
Constitución
consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y
valores materiales
(CP arts 1º
y 2º), y señala explícitamente que
en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228). Por ello,
esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales
que esas
reglas pretenden realizar. (…) Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación
de
las
leyes
en
particular,
sean irrelevantes
y
puedan
ser
ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas,
precisamente porque son las formas o procedimientos a través de los cuales
se protegen los
valores sustantivos significativos.
Por ello,
aunque
la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el
respeto de esas normas
procedimentales no ha
perdido
su
importancia, precisamente para asegurar los valores superiores que estas disposiciones de
carácter
procedimental protegen.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance del examen respecto
de irregularidades/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas
para determinar si
un
vicio de
procedimiento tiene la entidad suficiente como para afectar la
constitucionalidad de una norma/DEBATE
PARLAMENTARIO-
Escenario deliberatorio propio en donde deben plantearse las
irregularidades de trámite/CONGRESISTA-Debe advertir la circunstancia que considere susceptible de afectar el trámite o de lesionar su
derecho de participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario
político de los
debates/DEBATE
PARLAMENTARIO- Escenario propio para plantear vicios de procedimiento
La Corte ha fijado las reglas para determinar si un vicio de procedimiento
tiene
la entidad suficiente como para
afectar la
constitucionalidad de
la norma así emanada. Al respecto, ha sostenido que de conformidad con lo que
establecen el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, y el artículo 45º
del Decreto 2067 de 1992, la gravedad de la irregularidad ocurrida en el
trámite legislativo se debe determinar
atendiendo a los siguientes criterios: (i) si ese
defecto
es de suficiente
entidad como
para constituir
un vicio
susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación
del mencionado vicio
durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue
convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso
y al
Presidente para
que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se
presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de
conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando
siempre el principio de razonabilidad. Adicionalmente, ha sostenido esta Corte que el debate
parlamentario, es el escenario deliberativo propio, en donde deben plantearse las irregularidades de trámite, ya que este escenario exige de los participantes una actitud activa en el ejercicio de sus derechos y de sus
obligaciones.
En este
sentido,
ha
expresado
que los congresistas “deben advertir las circunstancias que consideren susceptibles de afectar el trámite o
de lesionar su
derecho de participación y emplear, con
un
mínimo
de diligencia y vigor, las herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su
alcance en
el escenario político
de los debates”.
CONGRESISTA-Falta de diligencia en curso de debate no puede suplir la omisión trasladando la controversia a instancia de control
constitucional/CONGRESISTA-Actitud
reticente
en el
curso
de
los
debates del proyecto, constituye comportamiento contrario al deber de
diligencia que no puede invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a pre-constituir un vicio, como tampoco es
admisible la omisión negligente de quien, por cualquier razón no justificada,
se margina del
debate y solo cuando éste
ha concluido,
después
de la
votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a consideración de
la
corporación, a través de los mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar
determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión
trasladando la
controversia, que
debió surtirse en
el curso del
debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo,
la Corte
ha señalado que
no existe vicio
de
procedimiento
con
aptitud para provocar la
declaratoria
de
inexequibilidad de
una norma, cuando no se tramita
una proposición,
si quien
la presentó
no puso la
diligencia necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a
la misma.
Por consiguiente, la
Corte ha considerado que
las
actitudes
reticentes de los congresistas en el curso de los debates y las constancias
posteriores a la conclusión
del mismo
y
a
la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.
PRINCIPIO IN DUBIO PRO LEGISLATORIS-
Aplicación/PRINCIPIO PRO LEGISLATORIS-Aplicación cuando
existe una
duda razonable acerca
de la
ocurrencia de un vicio
de procedimiento
La Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en caso
de duda
razonable acerca de
la
ocurrencia de un vicio de procedimiento,
aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático. Al respecto, la Corte afirmó lo siguiente: “En definitiva, se tiene que el aviso previo es un requisito constitucional respecto del cual se han precisando algunos elementos que se han ido flexibilizando, pero en los que siempre debe estar
presente la
claridad sobre cuando
se va
a producir la votación. En tal sentido, debe
precisarse que establecer reglas claras sobre la forma en que deben realizarse los anuncios es de notable importancia, en la medida en que, tras la existencia de este requisito yace una variedad considerable de principios constitucionales
tales
como
el
principio
democrático
y
su interpretación acorde con el
principio in dubio pro legislatoris”. Así las cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuando quiera que no exista
certeza acerca de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe
ser resuelta a favor del Legislador.
GACETA DEL CONGRESO-Medio oficial, adecuado e idóneo para materializar el principio de
publicidad/GACETA DEL CONGRESO-
Medio de prueba idóneo para determinar la configuración de un vicio de
trámite legislativo
El medio de prueba idóneo para determinar la configuración de un vicio de trámite, es la Gaceta
del Congreso, de conformidad con lo dispuesto en la Ley
5ª de 1992, específicamente en los artículos 36 y el artículo
47 que trata sobre
los deberes del Secretario General de cada Cámara numerales 2, 4 y 11. De
esta manera, es el Secretario de cada Cámara quien da fe de todo lo que
ocurre en el debate y votación de los Proyectos de Ley. Por tanto, la Gaceta
del Congreso es el medio oficial, adecuado e idóneo para materializar el
principio de publicidad, y se debe respetar, por cuanto en él se consigna todo
lo
que sucede en el trámite legislativo, lo cual lo convierte en prueba válida
para evidenciar
cada uno
de
las fases y actuaciones
dentro del
proceso
legislativo. En suma, la Corte encuentra que al plantearse la falta de certeza respecto
de
que la
fecha de
publicación del informe de conciliación sea diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso referidas, la Corte debe hacer prevalecer la información consignada en las Gacetas del Congreso, ya que otro tipo de pruebas, tales como escritos, aclaraciones o certificaciones aportadas dentro del proceso, son posteriores al trámite legislativo mismo y no tienen
la fuerza
probatoria necesaria para
desvirtuar la
información
consignada en la Gaceta del Congreso, que constituye la publicación oficial
de ese órgano legislativo. Por esta razón, la Corte debe atenerse a la fecha de
publicación que aparece en las Gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial
de comunicación
e información de
esa Corporación.
Referencia: expedientes D-8929, D-8930,
D-8935
y D-8936
Acción Pública de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “Por medio de
la
cual se derogan artículos de la Ley 472
de 1998 Acciones
Populares
y Grupo”.
Actor: Eduardo Quijano Aponte
y otros
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., diez (10)
de
octubre de dos mil
doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de
la
Constitución Política, los ciudadanos demandantes solicitan a la Corte que
declare la
inexequibilidad de la
Ley
1425 de 2010.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe la
norma
demandada
según publicación
en el
Diario Oficial
No
47.937 de 29 de
diciembre
de 2010.
“LEY 1425
DE
2010
(Diciembre 29)
Diario
Oficial No. 47.937
de 29
de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se
derogan artículos de la
Ley
472 de 1998
Acciones
Populares y Grupo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39
y 40 de la Ley 472 de 1998.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente Ley rige a
partir de su
promulgación y deroga y modifica
todas
las
disposiciones
que le
sean
contrarias.”
III. LA DEMANDA
Los expedientes D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936 fueron acumulados para
que
se tramitaran conjuntamente para ser decididos en la misma Sentencia. Estas demandas alegan que la Ley 1425 de 2010 vulnera la Constitución
Política, por
las
siguientes razones:
1. Los
expedientes
D-8929,
D-8930
y
D-8935
argumentan que
existe
violación del artículo 161 de la
Constitución Política al haberse vulnerado durante
el trámite legislativo
que culminó con la
Ley 1425
de
2010,
el
principio de publicidad de la actividad legislativa, y que igualmente se vulnera
la Ley 5ª de
1992 en su artículo
36.
Sostienen que en segundo debate en el Senado surgieron discrepancias en
torno al texto del proyecto, el Senador ponente presentó la enmienda en donde se pretendía modificar, no derogar, los artículos 39 y 40 de
la Ley 472 de
1998, lo cual fue aprobado por la Plenaria del Senado el 7 de diciembre de
2010. Al existir una diferencia en el texto con lo aprobado en la Cámara se
procedió con el trámite de
conciliación establecido en el artículo 161 de la
Constitución Nacional.
Una vez surtido,
se publicó el informe
de
las
conciliaciones el día 14 de diciembre de 2011 en las Gacetas del Congreso
Números 1081
y
1082, a horas de la realización del debate del texto de la
Conciliación en cada una de las Plenarias de las
Cámaras correspondientes,
ese mismo día 14
de diciembre.
Argumentan que el texto fue debatido y aprobado por las Plenarias de ambas Cámaras Legislativas el día 14 de diciembre, incumpliéndose con la obligación de publicación en la Gaceta del Congreso del mencionado informe con por lo menos un día de anticipación, sin haber dado a los parlamentarios y
al público en general tiempo para conocer del proceso legislativo en esa etapa.
Por
lo anterior, consideran que eso inhabilitaba a las Cámaras para sesionar y discutir ese proyecto al no dejar transcurrir el plazo mínimo establecido por la
Constitución, incurriendo en un
vicio de procedimiento que hace el trámite inconstitucional, por violación, grave
e insubsanable,
del
principio de
publicidad y del principio de legalidad establecido por el articulo 149 de la
Constitución Política.
Encuentran que el proceso de publicidad de la actividad del legislativo da la posibilidad al ciudadano de ejercer control sobre la actividad institucional,
como un medio para realizar dicha
fiscalización.
Este
principio
se
hace efectivo fundamentalmente por medio de la Gaceta del Congreso, tal como lo ordenan los artículos 35 y 36 de la Ley 5ª de 1992. Este principio es igual de
esencial para los legisladores y junto con el principio de pluralismo político se
asegura la transparencia y fiscalización de la actividad legislativa, lo cual ha sido puesto
de relieve por la
jurisprudencia constitucional.
2. De otra parte, la demanda del expediente D-8936 alega vulneración de los
artículos
133, 146, 157
y
129 de la
Constitución Política.
Al respecto,
argumenta que
en la
sesión
del 9 de junio
de
2010
se
trasgredieron los artículos citados porque, como consta en las grabaciones de la sesión, “la
mayoría de los representantes que en el acta aparecen como supuestamente votando, no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, contestando
individualmente
y
de
forma nominal
y
pública,
por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de
la
sesión”. Argumentan que el secretario fue quien consignó los votos en las
actas
sin
que estos correspondieran
a
los
emitidos
por
los
congresistas.
Mencionan que la
Corte Constitucional en su jurisprudencia ha indicado que en el proceso de constitucionalidad se debe tener en cuenta la grabación de la sesión como prueba
de
lo que
allí
realmente
sucedió.
Afirman que la
información que se desprende de la
grabación de la sesión en cuestión, es
diferente a la que aparece en las actas, y que la primera debe
prevalecer y desvirtuar lo consignado por el secretario, en razón a que la misma no sufre de conflicto de intereses ni subjetividad. Sostiene que en la grabación se constata
que
solamente votaron 8 Representantes a la Cámara contestando individual y
de forma nominal y pública, que la Comisión Primera consta de 35 miembros,
razón por la cual debieron votar la mitad más uno para cumplir con el quórum. Por lo anterior, considera que se incurrió en un vicio de forma y fondo grave e insubsanable que contrarían
los arts. 133, 146 y 157 de la CN.
3. Los actores
debieron realizar
la subsanación de las demandas, de conformidad con lo ordenado en Auto del 2 de febrero de 2012. Al presentar la subsanación de las mismas, aducen su procedencia, argumentando que los cargos que se alegan no han sido resueltos de fondo por esta Corporación, ya que en la Sentencia C-911 de 2011 la Corte decidió inhibirse frente a las mismas objeciones constitucionales
enervadas. Reiteran y desarrollan los argumentos expuestos respecto de la violación del principio de publicidad, de
conformidad con el artículo 161 de la CP, y la votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 146 y 157 de la CP, razón por la cual
consideran que es necesario declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de
2010 por vicios de forma.
4. A las demandas
anexan
como prueba los siguientes documentos:
- Copia autenticada de la certificación expedida por la imprenta nacional de
Colombia en Bogotá el 10 de mayo de 2011, con número de expedición 1600-
114-11
(folios
88-89 y 92-93).
- Grabación electrónica de audio y video que se hizo durante la sesión del 09 de junio
de 2010 en
la
Comisión Primera de
la Cámara (folio 96).
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio
de
Justicia y
Derecho
El Ministerio de Justicia y Derecho intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad para defender la Ley 1425 de 2010 y solicitar a la Corte
Constitucional declararse inhibida para tomar una decisión de fondo o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la norma, con base en las siguientes consideraciones:
(i) Afirma que el problema jurídico a resolver se centra en establecer si se
incurrió en vicios de procedimientos en la Ley demandada.
Al respecto, indica que
la Corte Constitucional en Sentencia C-730 de 2011 resolvió declarar la Ley 1425 de 2010 exequible, y que en ese pronunciamiento consideró entre otros
aspectos
el carácter subsanable de eventuales
vicios de
trámite, conforme al principio de instrumentalidad de
las formas,
y que adicionalmente, los cargos ahora nuevamente presentados por vicios de forma fueron declarados ineptos
por
la Corte en Sentencia C-911 de 2011.
(ii) El Ministerio hace un recuento del proceso de formación de la norma demandada. Observa que “[e]n la integración de las comisiones de
conciliación, debe darse un apropiado balance entre los valores de participación y eficacia, pues ambos son necesarios para la adecuada marcha de la actividad legislativa. El primer valor: la participación, se realiza con el principio de composición política plural, según el cual debe haber presencia de los distintos
partidos
o
movimientos
políticos
representados
en el
Congreso. El segundo valor: la
eficacia, se realiza con la presencia en la comisión de personas
que conozcan
el tema
a
conciliar, sea
porque
son autores o ponentes del proyecto, o sea porque intervinieron en la comisión o en la
Plenaria e hicieron
reparos, propuestas u observaciones al mismo”.
(iii) Considera que los actores han basado sus razonamientos en argumentos
de índole no constitucional por lo que la Corte se debe inhibir de resolver el alegato. En criterio del Ministerio, el demandante del expediente D-8929 no explica con “certeza, precisión, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia por qué, a la luz de las disposiciones de la Constitución Política y
de la jurisprudencia constitucional, el término de un día que se considera se incumplió se debe contar de esa manera (24 horas)”. Por tanto, sostiene que
el actor no satisfizo las exigencias mínimas para activar el control abstracto de constitucionalidad sentadas por
la jurisprudencia
constitucional. De
igual forma, considera que las demandas de los expedientes D-8930 y D-8935 no
indican cómo la presunta irregularidad, entre la publicación de la conciliación
en la Gaceta
del Congreso y el momento
en
que
fueron
materialmente publicadas, afectó
el principio
de publicidad.
(iv) De otra parte, el Ministerio sostiene que la demanda del expediente D-
8936 sustenta los cargos de inconstitucionalidad “en
razones
meramente subjetivas, abstractas y generales, sin que se plantee razón especifica alguna
de inconstitucionalidad, distinta de citar textualmente las normas superiores que se consideran violadas y de plantear reflexiones meramente subjetivas de
parte del actor frente a una extensa transcripción de múltiples pronunciamientos jurisprudenciales”.
Por lo tanto, afirma que no se cumplen con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia de las razones de vulneración de las normas superiores incoadas,
exigidos por
el art. 2 del Decreto Ley 2067
de 1991 y en los
términos
señalados por la
Corte.
(v) Concluye que “las razones de inconstitucionalidad expresadas por los
accionantes
en los expedientes referenciados
no
son pertinentes, especificas ni suficientes, pues no se plantea un verdadero juicio de inconstitucionalidad que permita un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”. Por lo anterior, el Ministerio solicita una decisión inhibitoria de la
Corte frente
a los
cargos señalados
en
las demandas.
2. Ministerio
de Hacienda
y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público intervino
dentro del
proceso de la referencia a través de apoderada judicial, para solicitar a la Corte que se
declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
exequibilidad de las
normas acusadas por carencia actual de objeto. Para fundamentar lo anterior, expuso los siguientes argumentos:
(i) Afirma, en cuanto a la publicación del informe de conciliación, que “la
corte
constitucional
ha
manifestado en varias
ocasiones
que el principio
democrático, soporte del
Estado Social de Derecho, opera a favor de la constitucionalidad de una norma acusada de inexequibilidad con base en
tales argumentos y a la prevalencia del principio in dubio pro legislatoris”, Menciona la Sentencia C-076 de 2012 para sustentar lo expresado. Sostiene que con base en la aplicación de los principios de conservación del derecho e in dubio pro legislatoris, la fecha de publicación del informe de conciliación es la que figura en las Gacetas Nos. 1081 y 1082 de 2010, es decir el 13 de
diciembre
de 2010.
(ii) Indica,
en cuanto a los
medios de
prueba
idóneos
para probar la
configuración de un vicio de trámite, que el medio de prueba idóneo para
demostrar cualquier irregularidad que se presente es la Gaceta del Congreso, lo cual está dispuesto en la Ley 5ª de 1992, específicamente en el articulo 47
los
deberes del Secretario General de cada Cámara numerales 2, 4 y 11,
además del artículo 36 de la misma Ley. Con
base en lo anterior, concluye que es el Secretario de cada Cámara quien da fé de todo lo que ocurre en el debate
y votación de los Proyectos de Ley convirtiéndose en una especie de notario
del trámite
legislativo.
(iii) Asegura que la Gaceta del Congreso es el medio utilizado e idóneo para
materializar el principio de publicidad y que se debe respetar, por cuanto en él
se consigna todo lo que sucede en el
trámite legislativo, lo cual lo convierte en la única prueba válida para evidenciar cada uno de los pasos y acontecimientos que se
presentaron. Para fundamentar lo anterior, cita las Sentencias C-179 de 2002, C-307 de 2004 y C-538 de
2010.
(iv) De otra parte, analiza la exigencia de adelantar una votación nominal y publica,
sosteniendo
que “El cargo
esta
formulado en
términos vagos
e
imprecisos, pues el demandante no informa en qué Gaceta consta el vicio que
aduce como sustento
de
la solicitud
de declaratoria de inexequibilidad”.
Señala que en la Gaceta No. 380 de 2010
en donde se consignó el Acta No. 34 de la Sesión del 9 de junio de 2010, correspondiente al debate en Comisión de la Cámara de Representantes de la norma acusada, consta que existió votación nominal del título del proyecto, de la aprobación del informe de ponencia y de la
consideración de que el proyecto pasara a segundo debate. Con el texto pretende demostrar
que
el recurso
de adelantar una
votación
nominal y pública se cumplió a cabalidad en el trámite de la norma acusada, lo cual concuerda
con lo
expuesto por la Corte
Constitucional en Sentencia C-880 de
2011.
3. Departamento
Nacional de Planeación
El Departamento
Nacional de Planeación intervino
a través de apoderado judicial
para solicitar a la
Corte que
declare
estarse a lo
resuelto
en las Sentencias C-730 y C-911 de 2011,
y
subsidiariamente solicita
declarar
exequible le Ley 1425
de 2010, por las siguientes
consideraciones:
(i) Anota que en la demanda afirman que se vulneró el principio de publicidad de la actividad legislativa transgrediendo los artículos 161 de la Constitución
Política
y 36 de la Ley 5ª de 1992.
(ii) Aduce que respecto de la Ley
1425
de 2010 ya se han adoptado decisiones en las que se ha encontrado la norma ajustada al ordenamiento colombiano, en
la Sentencia C-630 de 2011 se declaró exequible la Ley 1425 de 2010; en las Sentencias C-631, C-687, C-688 de 2011 y C-050 de 2012, se decidió estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011. En Sentencia C-730 de 2011 se declara también la exequibilidad de la norma en cuestión. En la Sentencia C-
902 de 2011 además de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-630 de ese
mismo año, se desató el cargo en torno a la reserva de Ley estatutaria. En
Sentencia C-911 de 2011 se adoptaron estas determinaciones (1) estarse a lo
resuelto en
la Sentencia C-630
de
2011,
(2)
estarse a lo
resuelto
en la
Sentencia C-730 de 2011, (3) declararse inhibida para
resolver sobre las
razones relativas
a
la votación del
proyecto de
Ley en la
Cámara
de
Representantes, el transcurso del termino de quince días entre al segundo
debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado, la
discrepancia entre la fecha nominal de la Gaceta del Congreso y su fecha material
de
impresión,
el transcurso
del
término
de
un día entre la
publicación
del informe de conciliación y su debate
en la
Plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la falsa motivación del proyecto de Ley, la violación de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada
constitucional,
y
la supresión de instituciones legales
sustantivas; y (4)
declarar
exequible la Ley 1425 de 2010 por los demás vicios de trámite examinados
en la
Sentencia.
Por lo anteriormente expuesto, considera que existe cosa juzgada por lo que solicita a la Corporación estarse a lo resuelto en las Sentencias C-730 y C-911 de 2011.
(iii) Adicionalmente, sostiene que el informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso
No. 1082 el 13 de diciembre de 2010 en
medio
electrónico, y la conciliación fue realizada al día siguiente. La impresión en
papel se hizo el día 14, lo cual no impide considerar la validez del medio electrónico, reconocida en la Ley 527 de 1999 y reforzada con la Ley 1437 de
2011, y respecto de
lo cual ya se ha pronunciado
la
Corte Constitucional.
(iv) Indica
que los defectos en
la formación de una
norma no siempre
invalidan la actuación surtida, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, a menos que los mismos sean de un carácter tal que altere la decisión tomada en uno u otro sentido, lo cual está plasmado en la propia Ley
5ª de 1992 en su artículo 2º y 5º, en donde se consagran “una
serie de lineamientos que guían los procedimientos que se surten en el Congreso de la republica, en salvaguarda del principio democrático y entendimiento que los mismos
están destinados
a garantizar una finalidad”.
(v) Finalmente concluye que, con base en lo ya determinado por la Corte Constitucional, así como en el objetivo y finalidad de los procedimientos, el cargo
formulado
no está llamado a prosperar.
4. Defensoría
del Pueblo
La Defensoría del
Pueblo intervino a través del
Defensor Delegado para
Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, para analizar
la demanda por inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, basándose en las
siguientes consideraciones:
(i) Sostiene que en una aclaración emitida por la Subgerencia de Producción
de la Imprenta Nacional, mediante el oficio 1600-114-11 del 10 de mayo de
2011, se dice que el oficio 1600-046-11, por error involuntario, se tuvo en
cuenta la fecha de la Gaceta y no la fecha de la minuta, es decir, que la Gaceta No. 1081 fue impresa el 14 de diciembre de 2010 a las 7:30 horas y la Gaceta No. 1082 fue impresa ese mismo día a las 11:15 horas. Este documento lo
encuentra la defensoría como fundamental y válido desde el punto de vista
probatorio, por cuanto la fotocopia del oficio
tiene el sello de autenticación impuesto por
el Notario 65 del
Circulo de Bogotá,
reuniendo éste los requisitos legales para
ser medio de prueba.
(ii) Argumenta que el artículo 156, en concordancia con el 157 de la Ley 5ª de
1992, de naturaleza legal, no contiene un término o plazo de tiempo expreso o específico, razón por la cual la publicación en la Gaceta puede tener un lapso de horas, días y hasta minutos, siempre y cuando la impresión en la Gaceta se
haga con antelación a la discusión.
(iii) En relación con el artículo 161 CP, afirma que no se puede desconocer la
connotación especial que reviste este artículo dado que hace referencia a una
etapa específica de la formación legal, por lo que esa etapa del proyecto tiene un carácter especial. Menciona que en esta norma superior se establece la
necesidad de publicación del informe de conciliación, por lo menos con un día
de anticipación al debate, requisito anexado por el Constituyente mediante el artículo 9 del
Acto Legislativo
No.
01 de 2002.
A este respecto, aduce que los requerimientos establecidos en la reforma al artículo 161 CP se encaminan al establecimiento de un ‘mínimo temporal’ que
permita
al Legislador
conocer el
informe
de
conciliación con
la debida
antelación. Este plazo a la
vez impide que
por
vía
de
interpretación se
adicionen condiciones o requisitos de eficacia que la norma no contempla o
autoriza. Por lo tanto, para la Defensoría la realización del debate el mismo día de la publicación del informe de conciliación en la Gaceta del Congreso,
viola
el artículo 161
de la
CP, al
no mediar por
lo menos ese
mínimo
establecido por el
mencionado artículo.
(iv)
Afirma que las licencias de
interpretación no
pueden
dejar llevar
al intérprete hasta el punto de negar lo que la norma afirma expresamente y hacerle decir lo que ella evidentemente no dice. La publicación se hizo el día
14 de diciembre, no el día anterior como el artículo 161 lo exige, es decir se publicó el mismo día del debate, por lo anterior la Defensoría comparte la
apreciación del demandante en el sentido de que el término establecido es un
requisito perentorio
e
ineludible del
trámite legislativo
respecto de la
Comisión de Conciliación.
(v) Advierte que el principio de publicidad se materializa al publicarse en el periódico oficial, la
Gaceta
del Congreso,
las actividades
de
Cámara
y
Comisiones, de conformidad con lo previsto en el artículo
157 de la CP, al
igual que
en el artículo 156 del
reglamento del Congreso.
(vi) Concluye que “el principio democrático supone la garantía del principio
de publicidad en el desarrollo del procedimiento legislativo, el cual permite la
realización del
derecho a la
participación de las fuerzas políticas
que integran el congreso durante el transcurso del trámite legislativo, y de la
sociedad que ejerce control y veeduría al proceso legislativo. Lo anterior es posible si se garantiza la aplicación efectiva de los requisitos y condiciones que la Constitución y la ley han establecido para el trabajo legislativo, tales como los que establecen las normas reseñadas en la ley 5ª de 1992 y de la
misma Constitución. Por tanto, no es posible desconocer que la publicidad es un principio
medular y un
elemento esencial
dentro
de la
actividad
de
creación legislativa y que su desconocimiento afecta de
forma esencial el procedimiento de producción
legal
y
su
contenido
normativo. Fue
la necesidad de garantizar el principio democrático y el derecho a la participación, lo que motivo al constituyente a modificar el artículo 161 del
texto superior.”
Con fundamento en lo expuesto, la Defensoría del Pueblo, manifiesta que
coadyuva la pretensión de los accionantes y solicita a esta Corte declarar que la
Ley
1425 de 2010 es
inexequible.
5. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia intervino dentro
del presente
proceso de Constitucionalidad, rindiendo el siguiente concepto sobre la norma demandada:
(i) Señala que hay jurisprudencias relativas a la exigencia constitucional de requisitos previos formales para
expedir leyes como la Sentencia C-730 de
2011 en donde se manifiesta la existencia del “principio de la instrumentalización de las formas constitucionales”. A este respecto, sostiene
que
no comparte que “la instrumentalización de las previstas constitucionales formas’ corresponde a un principio constitucional, pero sí que las formas
procesales alinean el sendero teleológicamente
destinado
a
lograr su
ontológico objetivo de respetar los principios que configuran ésta especie de
estado.”
(ii) Señala que el artículo 57 de la Carta Política, es la norma superior que contiene las reglas y requisitos para que un proyecto sea ley. En este sentido,
afirma
que
la omisión de la
publicación objeto
de
las
demandas, no
corresponde con la que consagra el último artículo citado, pues se refiere a lo
dispuesto en el art 161 Superior. Sostiene que tal omisión literalmente no
conduce
a
declarar la
inexequibilidad de la norma, y agrega
que tal publicación no fue absolutamente omisiva, porque ella se hizo de conformidad con
la Ley 5ª de 1992, en la Gaceta oficial y se hizo antes de la reunión
parlamentaria fijada
para
conocer
y aprobar o no
el
texto
conciliado. Evidenció que en los libelos no se relata que los parlamentarios se quejaran
por esa irregularidad procedimental, por lo que se desprende que previamente a su reunión los
miembros del Congreso
conocieron la existencia
del
proyecto.
Concluye por tanto que no se incurrió en el vicio de forma alegado por los
demandantes.
6. Universidad Sergio
Arboleda
La Universidad Sergio Arboleda
intervino
dentro de la
presente acción pública
de inconstitucionalidad para solicitar a la
Corte que declare inexequible la Ley
1425 de 2010, con base
en las siguientes
observaciones:
(i) Señala
que
los actores alegan que la Ley 1425
de 2010
vulneró los artículos
161, 149, 133, 146, y 157 de la Carta Política y los artículos 36, 129 y 130 de la
Ley
5ª de 1992.
(ii) Comenta
que la
Corte tuvo la
oportunidad
de
pronunciarse sobre la
exequibilidad
de la Ley en cuestión en
las Sentencias C-630, C-631, C-730, C-
911 en el año 2011, en la que declaran la exequibilidad de la Ley, pero en aspectos distintos a la impugnación que por medio de las demandas se enerva, razón
por
la cual no se
puede hablar de
cosa juzgada material
o formal.
(iii) Aduce que la violación del artículo 161 de la CP es evidente, por cuanto
el certificado de la Imprenta Nacional, que obra en el expediente, demuestra que la impresión de la Gaceta ocurrió el mismo día del debate aprobatorio en
cada Cámara, “lo cual supera por defecto la norma constitucional que exige como
mínimo un día de anticipación”, por consiguiente existe un vicio de
inexequibilidad.
(iv) De otra parte, sostiene que en la
demanda donde se
objeta vulneración a
la exigencia
de
votación
nominal y pública,
hay una afirmación gravísima,
relativa a que nuestros legisladores habrían incurrido en una conducta fuera de
la
licitud que debe acompañar a sus actuaciones. Así, la demanda afirma que, los representantes que en el acta aparecen supuestamente votando, no votaron
ni contestaron individualmente y de forma nominal y pública, lo cual, en su concepto, se aprecia en las grabaciones de la sesión ya que
no
se nota su presencia, ni su voto. Además sostiene, que la falta de quórum constituye un vicio
de forma que impone la
declaratoria de inexequibilidad de la
Ley, pero si se comprueba la votación exigida por la norma, el hecho de que no se hubiera realizado en forma nominal y pública no desnaturaliza el voto, con lo cual el
cargo del demandante quedaría
en
una conjetura sin respaldo.
(v) Finalmente, concluye que la Ley debe ser declarada inexequible ya que se
vulneró el artículo 161 de la CP, al desconocerse la obligación de publicidad del proyecto
con un
día de
anticipación
al debate aprobatorio
del texto conciliado en
cada una de las Cámaras.
7. Universidad Externado de
Colombia
La Universidad Externado de Colombia intervino dentro del presente proceso para solicitar a la Corte
inhibirse de decidir en el fondo por ineptitud de la
demanda o subsidiariamente declarar exequible la norma acusada, con base en los siguientes
argumentos:
(i) Advierte que en Sentencia C-911 de 2011, se estudiaron vicios de forma de
la Ley 1425 de
2010 relativos a (a)
la falta de votación nominal, (b) el incumplimiento del término de un día entre la publicación del informe de conciliación y
del debate en la Plenaria del Senado y (c) la elusión del debate legislativo en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, porque la
votación no fue pública. Frente a esto, la Corte Constitucional se inhibió por
encontrar que la demanda era inepta, al no haberse cumplido la carga de argumentar, como era que los supuestos vicios vulneraron el principio de
publicidad y la exigencia de votación nominal y pública, y las disposiciones de la Constitución Política
que le sirven de sustento. Menciona lo anterior, porque en los expedientes en análisis, se repiten los mismos argumentos y supuestos como fundamento de inconstitucionalidad, y por lo tanto, en este
caso, se debe exigir un mayor esfuerzo argumental, ya que en la sentencia
antes
mencionada, la Corte señaló que su formulación “no cumple con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia”.
(ii) En
criterio
del ente
académico,
la argumentación
expuesta
por los demandantes en
la subsanación de las
demandas,
ordenada por
la Corte Constitucional
en Auto del
2
de
febrero
de
2012, es deficiente y no se
incluyen nuevos fundamentos que sustenten sus demandas. A su juicio, el demandante debe expresar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados
con un ineludible ejercicio
argumentativo.
(iii) Indica que “el presente caso, gira en torno a los temas de forma que
dieron lugar
a
la Sentencia C-911
de 2011, sustentados
en
la misma
argumentación, ya
calificada de incompleta
e
impertinente
por Sentencia judicial que dio lugar a la inhibición de la corte”. Por lo tanto, al evidenciar
la
Universidad que el fundamento de aquella demanda de inconstitucionalidad
es exactamente igual que la aquí planteada y que tanto la argumentación de
aquél y de éste siguen adoleciendo de las mismas falencias al no expresar las
razones por las que dichos textos se encuentran vulnerados, considera que la decisión de
inhibición
debe ser igual
en este caso.
(iv) Finalmente, sostiene que en el presente caso no hay
prueba de que se haya
vulnerado el contenido del
principio de publicidad en la tramitación de los proyectos de ley
en
el
sentido de haberse impedido
la formación
de
la voluntad democrática, por lo cual solicita en forma subsidiaria la exequibilidad
de la norma.
8. Universidad Libre
La Universidad
Libre intervino dentro
del
presente
proceso, teniendo en
cuenta las siguientes consideraciones:
(i) Indica que el concepto se rinde de manera hipotética, asumiendo como
verdaderos los hechos que argumentan los demandantes, teniendo en cuenta
que
las objeciones que se formulan a la Ley 1425 de 2010 se encaminan a simples vicios
de trámite.
(ii) Afirma respecto a la violación del art. 161 de la CP, que con base en la fecha
oficial de las Gacetas del Congreso No. 1081 y 1082 de 2010, ésta indica que la publicación se hizo el 13 de diciembre de 2010, por lo que no
advierte
irregularidad,
pero que,
conforme
a
la aclaración que
le hizo el
subgerente de producción de la Imprenta Nacional a la ciudadana Edna Yiced Martínez mediante
oficio 1600-114-11 del
10 de mayo de 2001, la publicación
del texto conciliado del proyecto de Ley se hizo el mismo día en que éste fue votado, con lo que se viola el inciso segundo del art. 161 de la CP. Si esto fuera
así, se estaría en presencia de la violación simultánea de dos principios constitucionales, como son el de publicidad y el de democracia representativa, esto último, si es el caso de que los legisladores no se enteraron del texto final que sería sometido a su consideración después de pasar el proyecto por la
Comisión de Conciliación.
(iii) Respecto de la
violación de
los
artículos 133, 146 y 157 de la CP, sostiene
que
la Corte debe verificar, conforme a las pruebas allegadas al proceso, si en la votación del 09 de junio de 2010 de la Comisión Primera Constitucional
permanente de la Cámara de Representantes, de los 35 votos posibles apenas
se registraron 8. De ser así, considera que es evidente que no había quórum suficiente para sesionar ni deliberar, ya que para decidir, conforme al citado artículo 146
Superior, se necesitaba que
por lo menos
19
de
los
35 representantes estuvieran presentes. En consecuencia, a su juicio, la Corte
debe definir si en la valoración probatoria prevalece el Acta de la sesión o se
da mayor aptitud demostrativa a la grabación
correspondiente.
(iv) Concluye que, de llegar a comprobar la Corte las irregularidades formales denunciadas,
y
en
tanto las encuentre
trascendentes frente
al
principio democrático
y de publicidad,
debe declarar inexequible
la Ley 1425
de 2010.
9. Intervención Ciudadana
El ciudadano Henry Sanabria Santos interviene para solicitar la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 en referencia, con base en los
siguientes
argumentos:
(i) Realiza en su intervención un resumen del trámite legislativo que se llevó a cabo en las Plenarias de Cámara y Senado, lo cual dio como resultado, tras la
conciliación
del texto,
que se
decidiera
adoptar
legítima
y
libremente
el proyecto que fue promulgado como Ley 1425 de 2010, la cual fue sancionada
por el Presidente de
la República.
(ii) Observa que el trámite surtido por el proyecto de ley que dió origen a la
norma acusada, respetó fielmente los preceptos del artículo 161 Superior, ya que las votaciones del texto del proyecto conciliado se realizaron pasado un
día
desde la publicación del mismo. Por lo tanto, concluye, que se está en
presencia de una ley ampliamente discutida en el interior del Congreso de la
República y en la discusión se escucharon todas las fuerzas democráticas allí
representadas. En consecuencia, sostiene que no hay razón para que se quiera
minar el trámite legislativo con base en supuestas irregularidades inexistentes
o intrascendentes que no afectaron la publicidad necesaria de todo proyecto de
ley.
(iii) Por otra parte, afirma que en la Gaceta oficial del Congreso No. 380 de
2010, puede observarse la votación del proyecto de Ley 056 de 2001-Cámara,
y que allí se plasma que asistieron los
35 representantes, por lo que estaba más que
superado el
quórum decisorio,
cumpliendo
lo preceptuado
por los artículos 133 y 157 constitucionales y los concordantes y complementarios
129 y 130 de la ley 5ª de 1992. Aduce que con lo anterior se constata que, de las actas de la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes, no incurrió ésta en ningún vicio de orden procedimental referido a la ausencia
de quórum decisorio.
Finalmente solicita que se declare exequible la Ley 1425 de 2010 por no resultar
contraria con ningún postulado de naturaleza constitucional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento a lo
dispuesto
en
los artículos 242,
numeral 2º
y
278, numeral 5º de la
Constitución Política, el Señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto 5377 del 01 de Junio de 2012, solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-911 de 2011, en relación con las demandas D-8929, 8930, 8935 y 8936, en contra de la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998- acciones populares
y de grupo”.
El problema jurídico, que considera hay que resolver es si el proceso de
formación de la Ley 1425 de 2010 se ajustó a lo previsto en los artículos 133,
146, 157 y 161
Superiores.
En el desarrollo del análisis jurídico la Vista Fiscal presenta las siguientes consideraciones:
(i) Advierte que en el concepto 5186 del 18 de julio de 2011, rendido en el
trámite de los expedientes
D-8534,
D-8535
y
D-8548
(acumulados),
el Ministerio Público solicitó a la Corte declarar exequible la Ley 1425 de 2010
por cargos
similares
a
los
planteados en
esta
oportunidad, por
lo cual
y
teniendo que cuenta que el Ministerio Público no cuenta con la grabación a la
que
se alude en la demanda, reitera lo dicho en ese concepto. De esta manera,
el Señor Procurador reproduce lo expuesto en el concepto mencionado, en el cual se transcribe textualmente lo consignado en la Gaceta del Congreso No.
380 de 2010, del Acta 34 del 9 de junio de 2010 de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, en cuya información no hay
prueba de que se haya desconocido el quórum decisorio como lo afirma el demandante, sino todo lo
contrario.
(ii) Adicionalmente sostiene que en Sentencia C-911 de 2011, la Corte se inhibió de pronunciarse, entre otros, sobre los cargos relacionados con la votación
del proyecto de Ley
en la
Cámara de Representantes, sobre la
discrepancia entre la fecha nominal de la Gaceta del Congreso y su fecha
material de impresión, y sobre el transcurso del término de un día entre la publicación del
informe
de
conciliación
y
su
debate en
la Plenaria
del
Senado, por considerar que el actor no satisfizo en estos puntos las exigencias
mínimas para activar el
control abstracto de
constitucionalidad.”
Por lo anterior solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-911 de 2011, en relación con las demandas D-8929, 8930, 8935 y 8936, contra la
Ley
1425 de 2010.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
de
la Corte
De conformidad con lo
dispuesto
en
el artículo
241, numeral 5o.
de
la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir
definitivamente
sobre la
demanda de
inconstitucionalidad de la
referencia, pues
las expresiones acusadas hacen
parte
de una Ley, en este caso, de
la Ley 1425 de 2010.
2. La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta
dentro
del término
constitucional
Los demandantes en los expedientes D-8929, D-8930, D-8935 y D-8936 ahora
acumulados, formularon cargos de inconstitucionalidad contra la Ley acusada, por vicios de trámite en su proceso de formación. De acuerdo con lo prescrito
en el
numeral
3º del
artículo
242 de la
Carta
Política,
las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado a partir
de la publicación
del respectivo
acto.
En el caso objeto de examen, la Sala constata que la Ley 1425 de 2010 fue
publicada en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010, y que
las
demandas de inconstitucionalidad
fueron presentadas
el 16 de diciembre de
2011, es decir, cuando todavía no había vencido el término constitucional mencionado. Por lo anterior, la Corte concluye que se cumple con el requisito
temporal establecido en la Carta Política para ejercer la acción de inconstitucionalidad por vicios
de forma.
3. Asunto
bajo
revisión
3.1 Las demandas contenidas en los expedientes acumulados consideran que
la Ley
1425 de 2010
vulnera
la Constitución Política,
por
las siguientes
razones:
(i) En los expedientes D-8929, D-8930 y D-8935, se demanda la Ley 1425 de
2010 por existir violación del artículo 161 de la Constitución Política, así
como el articulo
36 de
la Ley 5 de 1992,
al contravenir
el
principio
de
publicidad de la actividad legislativa, debido a que la
publicación del texto
conciliado no cumplió con el término previsto por la norma constitucional. Lo anterior, ya que el informe de conciliación no se publicó con por lo menos un
día
de antelación a los debates surtidos
en las
Plenarias.
(ii) De
otra
parte,
en
el expediente
D-8936
se
alega vulneración
de
los
artículos 133, 146 y 157 de
la Constitución Política, por transgresión de la
exigencia constitucional de votación nominal y pública en la sesión del 9 de junio de 2010 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, razón por la
cual se argumenta que
se incurrió en un
vicio de forma grave e insubsanable.
3.2 Las intervenciones dentro
del presente
proceso de constitucionalidad,
presentaron diversas solicitudes a esta Corporación: (i) algunos intervinientes
-Ministerio de Justicia y del Derecho,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Universidad Externado de Colombia -, solicitaron la inhibición
de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda, y subsidiariamente, la declaratoria de
exequibilidad de la
Ley
1425 de 2010;
(ii)
otros
intervinientes - Departamento Nacional de Planeación-, solicitaron a la Corte estarse a lo
resuelto en las Sentencias C-730 y
C-911 de 2011, y subsidiariamente declarar exequible la Ley 1425 de 2010; (iii) algunos otros
intervinientes –como la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Sergio Arboleda y la intevención ciudadana-, solicitaron la constitucionalidad de la ley demandada
al encontrar que no existe vulneración de precepto constitucional alguno; (iv) finalmente, algunas intervenciones –Defensoría del
Pueblo y la Universidad
Libre-, solicitaron a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la ley demandada.
3.3 El Procurador General de la Nación, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º
y 278, numeral 5º de la Constitución Política, mediante concepto 5377 del 01 de Junio de 2012, solicitó a la Corte estarse a
lo resuelto
en la
Sentencia C-911 de
2011.
4. Problema jurídico
y esquema de resolución
En el presente caso la Corte debe resolver si la Ley 1425 de 2010 vulnera la
Constitución Política en sus
artículos 161,
133, 146
y
157,
al haberse
presuntamente desconocido en su trámite legislativo el principio de publicidad y la exigencia de votación nominal y pública, debido a la falta de publicación
del texto conciliado con por lo menos un día de anticipación a su discusión y
aprobación por las plenarias, así como por las presuntas irregularidades en la
votación de la sesión del 9 de junio de 2010 de la Comisión
Primera de la
Cámara
de Representantes.
Para resolver este problema, la Sala deberá abordar de
manera preliminar (i) la
existencia de cosa juzgada
constitucional, y (ii) la aptitud sustantiva de la demanda.
Superados
estos
dos análisis
y
en
caso de no configurarse
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y existir verdaderos cargos de constitucionalidad, la Sala entrará a analizar de fondo el problema jurídico planteado. Para ello (iii) recordará el fundamento constitucional del principio
de publicidad y su consagración en el artículo 161 CP; (iv) la exigencia de votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 146 y 157
CP; (v) esbozará las reglas jurisprudenciales sobre el principio de instrumentalidad
de
las formas e in dubio pro
legislatoris;
(vi)
para
finalmente, analizar los cargos de constitucionalidad en contra de la Ley 1425
de 2010.
5. Cuestiones Preliminares: configuración de cosa juzgada constitucional y aptitud sustantiva de
la demanda.
5.1 En el presente
asunto,
la Sala debe analizar si se
configura
o
no
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, ya que esta Corte ha pronunciado
en diferentes oportunidades a la Ley 1425 de 2010: en la Sentencia C-630 de
2011, C-631 de 2011, C-687 de 2011, C-688 de 2011, C-730 de 2011, C-880
de 2011 y C-050 de 2012.
De esta manera, como a la fecha existen varias
decisiones al
respecto, para abordar
un análisis de fondo es necesario
examinar
previamente el alcance de
dichos fallos
y determinar si ha
operado la cosa juzgada constitucional. Igualmente, corresponde establecer si frente a
otras acusaciones las demandas cumplen los requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo.
(i) En la sentencia C-630 de 20111 la Corte analizó diferentes cargos de
inconstitucionalidad por vicios de fondo en contra de la Ley 1425 de 2010,
como
el desconocimiento de la prohibición de
regresividad de los derechos sociales; la violación del principio de igualdad; y la afectación de la eficacia del derecho al debido proceso; con lo cual se vulneraban los artículos 1º, 2º,
4º, 13, 29, 88, 93, 95, 243 y el Título XIII de la Constitución, así como el
artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales. En esta sentencia, la Corte decidió “Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por
medio
de
la cual
se derogan
artículos de la
Ley 472
de
1998 Acciones
Populares
y Grupo’, por las razones analizadas.”
(ii) Mediante la Sentencia C-631 de 20112 la Corte se pronunció en relación con presuntos cargos por violación de los artículos 1°, 2, 6°, 13, 29, 53 y 58,
40, 49, 72, 88, 95-2, 83, 138 y 189-9, 153, 209 y 229, 243, 365, 256-4. 268-2,
277-5 y 343, violación de Tratados Internacionales, encontrando que no se habían presentado verdaderos
cargos de constitucionalidad en la mayoría de ellos, y decidiendo “Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-
630 de 2011 que declaro exequibles los artículos 1° y 2° de la ley 1425 de
2010.”
(iii) En la Sentencia C-687 de 20113 la Corte se pronunció en relación con
demandas por cargos relativos a la vulneración de los artículos 1º, 2º, 4, 5, 13,
29, 88, 89, 90, 92, 93, 94, 95, 157-4, 158, 189-9, 229 y 243 de la Constitución Política. En esta sentencia la
Corte decidió “ESTARSE a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley
1425 de 2010” por los cargos analizados en esa oportunidad, y respecto de los cargos restantes encontró que no constituían verdaderos cargos de constitucionalidad, razón por
la cual existía
ineptitud sustantiva de la
demanda.
(iv) A través de la Sentencia C-688 de 20114 la Corte decidió “ESTARSE a lo
resuelto
en la
Sentencias C-630 de 2011, mediante
la cual se
declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010” en relación con los cargos analizados en
dicha oportunidad y que fueron nuevamente demandados, y consideró que existía ineptitud de las
demandas respecto de otras
acusaciones.
1 M.P. Maria Victoria Calle Correa.
2
M.P. Mauricio González Cuervo.
3
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
4 Ibidem.
(v) En la Sentencia C-730 de 20115 la Corte se refirió a cargos por vicios de trámite
en
el
proceso de formación
de
la Ley
1425 de 2010, por
(i) la
introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, desconociendo el artículo 179 de la Ley 5 de
1992; (a) la indebida conformación de la Comisión
Accidental
de Conciliación
en el Congreso, por violación del artículo 161 de la Constitución y de los artículos 177, 179 y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992; (b) la falta de votación nominal y pública del proyecto en la Cámara de Representantes, desconociendo los artículos 133 y 157 Superiores; inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva
de
la demanda; (c)
la violación del
principio de
publicidad en el trámite legislativo, violando los artículos 144, 160 y
161
de la Constitución, entre otros motivos por el Incumplimiento del término de un día
entre la publicación del informe de conciliación y el debate en la plenaria del
Senado; y otros cargos por vicios de fondo en la Ley 1425 de 2010. En esta
sentencia la Corte decidió “Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley
1425 de 2010,
por los cargos por
vicios de fondo consistentes
en la
desnaturalización de
las acciones
populares por
la eliminación
de los
incentivos económicos y la violación del derecho de acceso a la administración de justicia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-730 de 2011, mediante la cual se declaró
EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de trámite relativos a la conformación
de
la Comisión
Accidental de Mediación en el Congreso de la República, consistentes en que
no se nombró por parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores,
ponentes,
o que
hubiesen
participado
en las
discusiones
en
el
Pleno
del
proyecto de ley; no se garantizó la participación de minorías o de bancadas;
y no se cumplió la disposición de la Ley Orgánica
que
exige que los miembros
de las comisiones de conciliación provengan de las Comisiones Permanentes donde
se ha
venido tramitando el
proyecto.
Tercero.- Declararse INHIBIDA para resolver sobre las razones relativas a
la votación del
proyecto
de ley en la
Cámara
de Representantes, el
transcurso del término de quince días entre el segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado, la discrepancia entre la
fecha nominal de la Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el
transcurso del
término de un
día entre
la publicación
del informe de
conciliación y su debate en la plenaria del Senado, la aludida elusión del
debate legislativo, la falsa motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada constitucional, y la supresión de
instituciones legales
sustantivas.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 por los demás cargos por vicios de trámite examinados en la presente sentencia -consistentes en la
introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la Plenaria del Senado de la República, la composición plural de la Comisión Accidental
de Mediación, la elaboración y publicación del acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010-, y por el cargo por vicio de fondo por
vulneración
del principio de igualdad.” (Resalta la Sala)
5
M.P. Maria Victoria Calle Correa.
(vi) Con ocasión de la Sentencia C-880 de 20116 la Corte
decidió “ESTARSE
A LO RESUELTO en las Sentencias C-630 y C-730 de 2011, en las cuales se
declaró la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010, por los cargos en ellas analizados”, y encontró que respecto de los cargos restantes existía ineptitud
sustantiva de
la demanda que le
impedía pronunciarse de fondo.
(vii) En la Sentencia C-902 de 20117 la Corte consideró que existía cosa
juzgada constitucional frente a la
mayoría
de cargos planteados en
la demanda, respecto
de lo ya
decidido
en la Sentencia C-630 de
2011, de manera que había operado la cosa juzgada constitucional, y frente al cargo por la presunta violación
de la cláusula de reserva de ley estatutaria –art.152 C.P.-,
esta Corporación encontró que este cargo no debía prosperar. En
consecuencia, la Corte resolvió
“Primero.- ESTARSE a lo resuelto en la Sentencias C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley
1425 de 2010, por los cargos analizados en esa sentencia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, en relación con el cargo
de violación de la reserva
de ley estatutaria.”
(viii) Mediante la Sentencia C-911 de 20118 se analizaron cargos por vicios de
forma, como (a) la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de
ley
por la plenaria
del
Senado de
la República, por
desconocimiento del artículo 179 de la Ley
5 de
1992; (b) la indebida conformación de la Comisión
Accidental de Conciliación en el Congreso, cargos que la Corte encontró que
no debían prosperar; (c) la falta de votación nominal y
pública del proyecto en
la Cámara de Representantes, cargo respecto del cual la Corte se inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda; (d) la violación del principio de publicidad en el trámite legislativo –arts.144, 160 y 161- por desconocer, entre
otros, el término
de
un
día entre
la publicación
del
informe de conciliación y el debate en la plenaria del Senado; cargo
frente al cual la
Corte se inhibió de pronunciarse sobre este argumento;
(e) la aludida elusión
del debate legislativo ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes
-arts 157
a
160 de la
CP-, respecto del
cual se inhibió
igualmente. De otra parte se
presentaron otros cargos por vicios de fondo.
Respecto
de
estos
cargos
la Corte
resolvió “Primero.- ESTARSE
A
LO RESUELTO en la sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010,
por los cargos
por vicios
de
fondo consistentes
en
la desnaturalización
de las
acciones populares
por la
eliminación de los incentivos económicos y la violación del derecho de acceso
a la administración de
justicia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-730 de 2011, mediante la cual se declaró
EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los
cargos por vicios de trámite relativos a la conformación
de
la Comisión
Accidental de Mediación en el Congreso de la República, consistentes en que no se nombró por parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores,
6
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
7
M.P: Jorge Iván
Palacio Palacio.
8 M.P. Maria Victoria
Calle Correa.
ponentes,
o que
hubiesen
participado
en las
discusiones
en
el
Pleno
del
proyecto de ley; no se garantizó la participación de minorías o de bancadas;
y no se cumplió la disposición de la Ley Orgánica
que
exige que los miembros
de las comisiones de conciliación provengan de las Comisiones Permanentes donde
se ha
venido tramitando el
proyecto.
Tercero.- Declararse INHIBIDA para resolver sobre las razones relativas a
la votación del
proyecto de
ley en la
Cámara
de Representantes, el
transcurso del término de quince días entre el segundo debate en la Cámara
de Representantes y el primer debate en el Senado, la discrepancia entre la fecha nominal de la Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso
del término
de
un día
entre la
publicación del
informe
de conciliación y su debate en la plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la falsa motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada constitucional, y la supresión de
instituciones legales
sustantivas.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 por los demás cargos
por
vicios de trámite examinados en la presente sentencia -consistentes en la
introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la Plenaria del Senado de la República, la composición plural de la Comisión Accidental
de Mediación, la elaboración y publicación del acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010-, y por el cargo por vicio de fondo por
vulneración
del principio de igualdad.” (Énfasis de
la Sala)
(ix) En la Sentencia C-914 de 20119 la Corte conoció de cargos por vicios de trámite, por (a) la Participación y voto de un senador que supuestamente aceptó recusación, cargo
respecto del
cual se inhibió; (b)
vicio en el trámite de
la
enmienda al proyecto votado en primer debate de Senado, omitiéndose su
devolución
a la Comisión
Primera respectiva, respecto de lo cual encontró que
se configuraba cosa juzgada constitucional respecto de la Sentencia C-911 de
2011; (c) vicio de trámite en la conformación de la Comisión de Conciliación,
respecto de lo cual se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C- 730 de 2011; (d) la violación de reserva de ley estatutaria respecto de lo cual encontró que existía igualmente
cosa
juzgada constitucional. Igualmente
se presentaron
cargos por vicios
materiales, respecto de los cuales la Corte se estuvo a lo
resuelto la Sentencia C-630 de 2011. De esta forma, en este pronunciamiento
la
Corte decidió “ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-630 de
2011, C-730 de 2011 y C-911 de 2011 que declararon EXEQUIBLE la Ley
1425 de 2010, por los cargos considerados en la
presente demanda.”
(x) Finalmente, en la Sentencia C-050 de 201210 la Corte conoció de cargos respecto
de vicios de
fondo,
por (a) desconocimiento
del
principio de
progresividad; (b) violación del principio de solidaridad;
(d) vulneración de los principios de igualdad y de acceso a la administración de justicia; y iv) violación del principio de eficacia. En este pronunciamiento, la Corte decidió
9
M.P. Mauricio González Cuervo.
10 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
“ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-630 de 2011, mediante la cual
se
declaró EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010,
por los cargos de violación a
los
principios de igualdad,
progresividad y solidaridad y del
derecho de acceso a
la administración de
justicia.
(xi) Del recuento realizado concluye la Sala que en la presente ocasión no se
configura el fenómeno de la cosa juzgada material, por cuanto (a) si bien la presente demanda se dirige contra la misma normatividad contenida en la Ley
1425 de 2010, antes varias veces demandada; (b) en esta ocasión se enervan
cargos por vicios de forma ocurridos durante el trámite legislativo de la ahora
Ley
1425 de 2010, respecto de los cuales no se ha pronunciado de fondo esta
Corporación.
En este sentido, se evidencia que si bien los cargos relativos a la violación del
principio de publicidad –art.161 C.P.-
por
desconocimiento
del término
mínimo de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate
en la Plenaria del Senado; y por vulneración de la votación nominal y pública
del Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes –art.133 y 157 CP-;
fueron alegados en anteriores oportunidades –Sentencias C-730 de 2011 y C-
911 de 2011-, la Corte no se ha pronunciado de fondo en relación con los
mismos, ya que en las anteriores ocasiones, ha decidido inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda respecto de estos cargos, que son los mismos que
ahora se impetran nuevamente. Por consiguiente, se constata que si bien existe identidad de la norma acusada, se enervan nuevos cargos de
inconstitucionalidad por vicios
de forma, frente a los cuales
no
existe
pronunciamiento de fondo alguno
por
parte de esta
Corporación.
5.2 Ahora bien, la Corte debe determinar si en el presente caso existe aptitud
sustantiva de la demanda para poder pronunciarse de fondo respecto de los cargos enervados, ya que varios intervinientes solicitan a
la Corte inhibirse,
dado que la argumentación para fundamentar los cargos es similar o análoga a la presentada en anteriores oportunidades, que dieron lugar a las Sentencias C-
730 y C-911 de 2011, en donde la Corte se inhibió para pronunciarse respecto de idénticos cargos a los
impetrados ahora, por cuanto encontró que existía
ineptitud sustantiva de las demandas.
Sin embargo, en esta nueva oportunidad, la Sala encuentra que los cargos presentados por vulneración
del artículo 161 CP, por la no publicación del
informe de conciliación con por lo menos un día de anticipación a los debates de las plenarias; y por desconocimiento de la exigencia de votación nominal y pública en la aprobación de primer debate del Proyecto de Ley No. 056 de
2009 Cámara,
en
la Comisión Primera
de
la Cámara de Representantes,
cumplen con las exigencias formales y sustanciales para constituir verdaderos
cargos de constitucionalidad. De esta manera, la Corte considera que en las
demandas se esbozan argumentos que cumplen con los requisitos mínimos de
claridad, certeza, pertinencia y suficiencia, los
cuales plantean un verdadero juicio de inconstitucionalidad y logran despertar en el juez constitucional un
mínimo de duda razonable acerca de la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010 por la ocurrencia de presuntos vicios de forma en la tramitación de esta ley en
el órgano legislativo. Por lo anterior, esta Corporación se pronunciará de fondo
sobre los cargos
enervados.
6. El principio de publicidad como requisito esencial del trámite legislativo y su consagración en el
artículo 161
CP
La regla democrática propia del
Estado constitucional obliga
a
que las decisiones adoptadas por el poder legislativo estén precedidas de la aplicación de un
procedimiento
reglado,
que garantice
la adecuada
formación de
la voluntad democrática del Congreso. Uno de los supuestos que preceden a
dicho procedimiento es el principio de
publicidad.11
El artículo 157 Superior establece que ningún proyecto será ley sino cumple
con
los requisitos de (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii)
haber sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada cámara, salvo los casos en
que el reglamento
del
Congreso permita que
sesione conjuntamente; (iii)
haber
sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y (iv) haber obtenido la sanción
del Gobierno.
La jurisprudencia de
esta
Corporación
ha
destacado la
importancia del
principio de publicidad y su
intrínseca
conexidad
tanto analítica como
normativa con la realización del principio democrático y la significación que
en el contexto de un Estado constitucional y democrático de Derecho, tienen
las distintas
normas constitucionales y legales que regulan el procedimiento de
formación de las leyes.12
Sobre ese particular, la jurisprudencia constitucional ha expresado que las
normas que, tanto
en
la Constitución
como en la
Ley
Orgánica del Reglamento del Congreso, regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso deliberativo, participativo, regulado,
transparente, igualitario, en el cual puedan intervenir de una manera pluralista
las
diferentes corrientes del pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan la
representación
popular, y en
el cual
las
decisiones normativas tienen una
presunción de corrección
normativa.
Lo anterior, en razón a que precisamente estas decisiones legislativas han sido el
resultado
de la
deliberación democrática que
cumple
con una
serie
de requisitos mínimos y presupuestos normativos básicos de carácter
procedimental, cuya finalidad no es otra que garantizar que las decisiones en
el espacio
democrático sean fruto de una reflexión
ponderada.13
En este sentido, todas las reglas constitucionales
y
legales
de carácter procedimental relativas al trámite de las leyes en el Congreso, se orientan a
asegurar que pueda cumplirse el debate y la aprobación en debida forma y que se atienda a la realización de unos principios sustantivos, entre los cuales cabe destacar la garantía para la formación y
expresión de la voluntad legislativa de
11 Ver Sentencia C-840 de
2008, M.P.Jaime Córdoba Triviño.
12 Ver Sentencias C-473
de
2004 y C-168 de 2012, entre otras.
13 Consultar Sentencias C-760 de 2001 y
Sentencia C-760 de 2001, entre otras.
manera libre e ilustrada; el respeto, tanto de la regla mayoritaria, como de los derechos de las minorías; la suficiencia de las oportunidades deliberativas; y
de manera especial para el caso bajo estudio, la
publicidad de los asuntos
debatidos, no solo como presupuesto para
el debate entre
los congresistas, sino
como
derecho de la ciudadanía general, y respeto de la función representativa
y deliberativa que
cumplen
los
congresistas.14
En armonía con lo anterior, en la Ley 5ª de 1992 se establecen los principios
que
se tendrán en cuenta para la interpretación y la aplicación del reglamento
del Congreso15, señalando, en primer lugar, que sus normas, sin perjuicio de la
corrección formal de los procedimientos, “(…) deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso”. Se enuncia, a continuación, el principio de corrección formal de los procedimientos, cuyo objeto es “(…) subsanar los vicios de procedimiento
que sean
corregibles, en
el entendido
que así
se
garantiza no sólo la
constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los
derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones
y
votaciones.” Se consigna
luego
la regla
de
las
mayorías orientada a que la aplicación del reglamento se haga “(…) en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común.” Finalmente, la
norma alude a la regla de las
minorías, según
la
cual el reglamento garantiza el derecho constitucional
de
éstas a ser
representadas,
a
participar
y
a
expresarse. 16
De esta manera, la Corte ha sostenido y reiterado que la debida conformación de la voluntad democrática del
legislativo está supeditada a un presupuesto epistemológico, esto es, a la debida y cumplida
información, publicidad y
conocimiento de los asuntos que se debaten. De esta manera, para que las
cámaras puedan adoptar una
decisión
informada y deliberada sobre los proyectos de ley, deben establecerse mecanismos idóneos y suficientes para que los parlamentarios conozcan el contenido de las iniciativas.
Es bajo esta
lógica que la Constitución y la jurisprudencia constitucional han establecido y
desarrollado
el
alcance
de
la obligación
relativa a que
el
procedimiento legislativo cumpla
con el principio de
publicidad,
entendido como la
obligación de que el proyecto de ley sea publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión correspondiente, de acuerdo a lo ordenado en el numeral primero del artículo 157 C.P., precepto replicado por el artículo
156 del Reglamento del
Congreso.17
Así las cosas, el
principio de publicidad es predicable
y
exigible
del procedimiento surtido
por las comisiones accidentales de conciliación. Así, de conformidad con
lo previsto
en el artículo 161
C.P., cuando
surgieren
discrepancias entre
las cámaras
respecto
de
un proyecto de ley, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
14 Ver Sentencia C-168 de
2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
15 Ley
5ª
de 1992, artículo 2º.
16 Ver Sentencia C-168
de 2012, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
17 Consultar las sentencias C-688 de 2002 y C-951 de 2001, entre otras.
senadores
y representantes, quienes reunidos conjuntamente, conciliarán los
textos. El inciso segundo de esta norma superior, establece que el informe de
conciliación debe ser publicado con al menos un día de antelación a su debate y aprobación
por
las Plenarias.
En caso
que éstas
improbaren el
texto
conciliado, se
archivará el proyecto. 18
En este orden de ideas, la competencia de la comisión de conciliación se
circunscribe a la presencia de una discrepancia entre los textos aprobados por
cada Plenaria, lo
que obliga
a
la integración
de
una célula accidental interparlamentaria que resuelva la controversia, a través de una nueva fórmula de articulado que, respetuosa del principio de unidad de materia, supere la
discrepancia. Para cumplir con este propósito, deberán preparar un informe, el cual debe ser necesariamente publicado en la Gaceta del Congreso, con por lo menos un día de anticipación al debate y aprobación en las Plenarias, para ser
puesto a consideración de
las cámaras19, de conformidad con el
mandato superior.
7. La exigencia de votación nominal y pública consagrada en los artículos
133, 146 y 157 de la Constitución Política
El artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009,
obliga a que el voto de los congresistas sea nominal y público, excepto en los casos que determine la
ley. “Esta regla general,
como
lo ha
explicado la
Corte, se justifica en el propósito del Constituyente derivado de 2009 de fortalecer el sistema de partidos e imponer
mayores niveles
de razonabilidad
y transparencia
al trabajo legislativo”.20
En ese sentido, la
jurisprudencia
constitucional
ha
expresado que “la exigencia, como regla general, del voto nominal y público en los debates
legislativos,
se
encuadra en
la consecución de los
fines centrales de la
reforma constitucional de 2009. Esta
ha sido la posición de la Corte al
analizar los objetivos y los instrumentos contenidos en dicha enmienda a la Carta
Política”. 21
De otra parte, la Ley 1431 de 2001 fue expedida ante la necesidad de regular
las
excepciones legales a la regla general de voto nominal y público. Esta ley
de naturaleza orgánica, reformó los aspectos pertinentes a las votaciones en la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (R.C.). El artículo 2º de esta
normatividad
modificó
el artículo
130 R.C.,
en el
sentido de indicar que
“como regla general las votaciones [serán] nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen.” Así mismo, estipuló los mecanismos, que permiten a las cámaras satisfacer esa
exigencia constitucional.
A su vez, el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 modificó el artículo 129 R.C.,
18 Ver Sentencia C-840 de
2008, M.P.Jaime Córdoba Triviño.
19 Ibidem.
20 Auto A-032 de 2012,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, ver también la Sentencia C-141 de 2010.
a efectos de regular el concepto de votación ordinaria, explicar cómo se lleva
a cabo y, en especial, presentar el listado taxativo de excepciones a la regla
general, de origen
constitucional, de votación nominal
y pública.
Como se observa, el Legislador Orgánico ha previsto un listado taxativo de
modalidades de votación ordinaria, lo cual es apenas resultado del carácter exceptivo a los tipos de votación diferentes a la nominal y pública, impuesto
por el artículo 133 C.P.
En tal sentido, aquellas actuaciones
del Congreso que
no se hallen descritas en dicho listado, se comprenden subsumidas en la regla
general que prevé la mencionada norma superior. Esto salvo que se trate de
votaciones secretas, también expresamente identificadas por la
legislación
orgánica.22
La jurisprudencia constitucional ha expuesto que existen al menos dos tipos
argumentos constitucionales
que sustentan la regla general de la votación nominal y pública: (i) la vigencia del principio de supremacía constitucional, y (ii) la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la legislación.23 Al respecto ha
expuesto:
“En cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según lo explicado, existe
un mandato constitucional expreso y definido, según el cual la regla general para
la
expresión de
la voluntad
congresional es la
votación
nominal y pública. Por ende, solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan
incorporadas a la aplicación de la votación ordinaria. El artículo 129 R.C.
ofrece un listado preciso y
minucioso de excepciones. Resultaría a todas
luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación
flexible de estos tipos
exceptivos, pues ello llevaría
a
contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados. Además, carecería de
sentido que mientras el
legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha
regla
general de
forma
detallada, la
Corte realice una
interpretación
extensiva
que tiende
a
desconocer la
prescripción superior. De otro
lado,
dicha hermenéutica
flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté
ante decisiones
unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133
22 El artículo
3º
de la Ley 1431/11 modificó el Reglamento del Congreso en materia de
votaciones secretas, del
modo
siguiente:
“Artículo 131. Modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo
3º.
Votación secreta. No
permite identificar la forma como vota el Congresista. Las rectificaciones solo serán procedentes cuando el número de votos recogidos no sean igual al
de los votantes.
Esta votación solo se presentará en los siguientes eventos:
a) Cuando se deba hacer elección;
b) Para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos.
Aprobado la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, la leyenda “Sí” o “No”, y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según el orden alfabético de su apellido, para
que deposite la papeleta en la urna dispuesta para
el
efecto. Previamente el Presidente designará una comisión escrutadora.”
de la Constitución. 24
Frente al segundo grupo de argumentos, se tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador prevé enumeraciones
taxativas, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas a las mismas.
Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una regla general de raigambre constitucional”.25
Con fundamento en los criterios normativos expuestos, la Sala concluye que
las
votaciones en el trámite
legislativo debe llevarse de forma nominal y pública, en tanto (i) es la regla general para las votaciones
del Congreso, según lo señala el artículo 133 C.P. y el artículo 130 R.C.; y (ii) no se encuentra dentro de las
excepciones previstas
en el
artículo 129 R.C.26
8. Principios
de instrumentalidad
de las formas y el
in dubio pro
legislatoris
Cuando se trata de analizar la constitucionalidad de una norma debido a la
ocurrencia de vicios
de
procedimiento
en
el
trámite
legislativo, la
Corte Constitucional
ha
expresado
que debe tener en
cuenta los principios
de instrumentalidad
de las
formas;
y el in dubio pro legislatoris.
8.1 En cuanto al principio de instrumentalidad de las formas en el
procedimiento legislativo, si bien esta Corporación
ha reconocido la importancia que tienen las reglas que gobiernan el trámite de las leyes en el Congreso de la República para la realización de los postulados del Estado constitucional y democrático de Derecho, como quedó reseñado en el acápite
anterior; ha puntualizado igualmente que estos requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad
obstruir
o
dificultar
tal
proceso, sino que
deben
interpretarse
al servicio del
fin
sustantivo que
cumplen.
Lo anterior, dado que
estos procedimientos no tienen un valor en sí mismos, sino que constituyen los
medios o presupuestos de carácter procedimental para el aseguramiento de los
fines materiales
del Estado
constitucional y democrático de
Derecho.27
En este sentido, la Corte ha señalado que“(…) las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…)”28, y por
tanto,
este
principio
enunciado tiene plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. 29 Así mismo, ha expuesto que “no cualquier falla
procedimental constituirá
vicio de inconstitucionalidad, pues en virtud del principio de instrumentalidad de las formas algunos defectos pueden ser intrascendentes, otros pueden ser suplidos por mecanismos expresamente
24 Ibidem.
25 Auto A-032 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
26 Ibidem.
27 Ver al respecto las Sentencias
C-055 de 1995 y
C-168 de 2012,
entre otras.
28 Sentencia C-737 de 2001.
29 Ver Sentencia C-168
de 2012, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
previstos en las normas vigentes, otros pueden ser saneados a lo largo del
proceso legislativo y otros serán vicios subsanables bajo ciertas condiciones. Así pues, no toda irregularidad en el trámite del
proyecto da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento.
De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad de la ley
o
el proyecto de ley, definidos como “vicios de
carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o
valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad
democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta , lo que a su vez remite
en últimas, a la infracción de la ley 5ª de 1992 u otras prescripciones que
regulen el procedimiento
legislativo.”30 (Resalta la
Sala)
En desarrollo de este principio enunciado, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que de éste se derivan al menos dos consecuencias, que pueden
parecer contradictorias, pero que, en realidad, son plenamente
complementarias: De un lado, la Constitución consagra un
Estado social de
derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts 1º y 2º), y
señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en
cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. (…) Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la
aprobación de las leyes en particular,
sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque son las formas o
procedimientos a través
de los
cuales se
protegen los
valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas
de aprobación de las leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia, precisamente para asegurar los valores superiores que
estas disposiciones de
carácter procedimental protegen.31
Es por ello que, al analizar la trascendencia de un vicio de forma, es preciso
tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto
integral del trámite
legislativo, por
cuanto como se expresó, no
toda
vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la
Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea
ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad.
Como consecuencia
de
lo anterior, la
Corte
ha
fijado
las reglas
para determinar si un vicio de procedimiento tiene la entidad suficiente como para afectar
la constitucionalidad de la
norma
así
emanada. Al
respecto,
ha sostenido que de conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo
30 Sentencia C- 277 de 2007, con ocasión del examen de una demanda de
inconstitucionalidad dirigida
contra el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por
el
cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política”.
31 Sentencia C-737 de
2001
24132 de la Constitución, y el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992,33 la gravedad de la irregularidad ocurrida
en
el
trámite legislativo
se
debe determinar
atendiendo a los siguientes
criterios: (i) si ese
defecto
es
de suficiente entidad como para constituir un
vicio
susceptible de afectar
la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe
la
Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio
durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la
Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que
subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe
determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad.34
Adicionalmente, ha sostenido esta Corte que el debate parlamentario, es el escenario
deliberativo
propio, en donde
deben
plantearse las
irregularidades de
trámite, ya que este escenario exige de los participantes una actitud activa en
el ejercicio de sus
derechos
y
de
sus obligaciones. En
este sentido, ha
expresado que los
congresistas “deben advertir
las
circunstancias que
consideren susceptibles de afectar el trámite o de lesionar su derecho de participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las
herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario
político de los debates”35.
Por tanto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada
a
pre-constituir
un vicio,
como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por cualquier razón no
justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido, después de
la
votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a consideración
de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar
determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión
trasladando
la controversia, que debió surtirse
en
el curso del
debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la
Corte ha
señalado
que no
existe vicio de procedimiento
con
aptitud para provocar la declaratoria de inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien
la presentó no puso la diligencia
32 Constitución Política, Artículo 241, Parágrafo:
“Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad
del
acto.”
33 Artículo 45º del Decreto 2067 de 1992: Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables
en
la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad
que lo profirió para que
dentro del término que
fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido
el
término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. Dicho término no podrá ser superior a treinta días
contados a partir del momento en que
a autoridad está en capacidad de
subsanarlo.”
34 Ver Sentencias C-370
de
2004 y C-168 de 2012.
35 Sentencia C-168 de 2012.
necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a la misma.36
Por consiguiente, la Corte ha considerado que las actitudes reticentes de los congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la
conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos
contrarios
al
citado deber
de
diligencia,
que no pueden
invalidar la expresión legítima
de la voluntad
democrática.
De esta
manera, ha concluido
que en
principio,
es en
el propio debate, empleando la mecánica que la Constitución y la Ley han previsto para ello, en
donde deben tramitarse las discrepancias y hacerse valer las garantías que el procedimiento legislativo ha previsto. Solo aquellas irregularidades que
trasciendan ese ámbito,
o,
porque
habiendo
sido planteadas, no
fueron atendidas, o porque fueron inadvertidas, o
porque no tuvieron ocasión de expresarse, tendrían la virtualidad de plantearse como eventuales vicios de procedimiento.37
8.2 A su vez, en diversas oportunidades, la Corte ha aplicado el principio in
dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por
un
cuerpo
deliberante,
como
lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras,
de una manifestación del principio democrático.
Al respecto, la
Corte
afirmó
lo siguiente:
“En definitiva, se tiene que el aviso previo es un requisito constitucional
respecto del cual se
han precisando
algunos
elementos que
se
han ido flexibilizando, pero en los que siempre debe estar presente la claridad sobre cuando se va a producir la votación. En tal sentido, debe precisarse que
establecer reglas claras sobre la forma en que deben realizarse los anuncios es de notable importancia, en
la medida en que, tras la existencia de este requisito yace una variedad considerable de principios constitucionales tales
como
el principio democrático y su interpretación acorde con el
principio in
dubio pro legislatoris.”38 (negrillas
y subrayado agregado).
Así las cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual, cuando quiera que
no exista
certeza acerca de
la existencia de un
vicio
de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del Legislador, en tanto que salvaguarda de
la
decisión
mayoritaria.
9. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1425
de 2010
Con fundamento en las consideraciones expuestas, pasa la Corte a
continuación a analizar los cargos de inconstitucionalidad por vicios de forma
36 Sentencia C-1040 de 2005.
37 Ver Sentencia C-168
de 2012, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
38 Sentencia C- 665 de 2007, con ocasión del examen de una supuesta irregularidad en materia de anuncio
previo
a votación.
enervados en contra de la
Ley
1425 de 2010.
9.1 Violación del principio de publicidad, de conformidad con el artículo
161 C.P.
(i) De acuerdo con el relato
de las demandas, no
obstante haber sido publicado
el informe de la comisión de
conciliación en las Gacetas del Congreso No.
1081 y 1082 de 2010, ambas con fecha del 13 de diciembre de 2010, el Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional aclaró que las Gacetas del
Congreso referidas fueron impresas el día 14 de diciembre de 2010 a las 07:20 am, y a las
11:15 am, respectivamente.
Esta irregularidad, estaría desconociendo una formalidad a través de la cual se busca proteger el principio de
publicidad, el cual es elemento esencial del carácter democrático
que debe estar presente en el procedimiento de elaboración de las disposiciones legislativas en un Estado igualmente democrático.
Por lo
anterior,
concluyen
que
el
publicar
el
informe de conciliación el
mismo día
de
la realización
del debate
en
las plenarias,
representa un vicio de forma en el trámite de la ley que se estudia, de carácter
grave e insubsanable.
(ii) Corresponde a la Sala en esta oportunidad determinar si existe violación del
principio de publicidad consagrado en el artículo 161 de la Constitución
Política, por haberse desconocido el
término constitucional para la publicación
del informe presentado por la Comisión de Conciliación que se conformó para solucionar las discrepancias que presentaba el Proyecto de Ley 056 de 2009
Cámara y 169 de 2010 de Senado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 161 Superior, que una vez sancionado, se convirtió en la Ley 1425 de
2010.
Así, el artículo 161 de la Constitución exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y
votación. El
informe de conciliación del proyecto de ley 056 de 2009 Cámara y 169 de
2010 Senado, aparece publicado en las Gacetas del Congreso No. 1081 y
1082, ambas del 13 de diciembre de 2010, mientras que la sesión en la que se discutió y votó el informe tuvo lugar el 14 de diciembre de ese año, es decir,
un día después de la publicación del mismo. Los accionantes afirman que se presentó un vicio de procedimiento en razón a que el informe de conciliación
no fue publicado realmente el 13 de diciembre, sino el 14 de diciembre de
2010, de conformidad con el escrito de aclaración anexada de la Imprenta
Nacional.
Para determinar la prosperidad o no de este cargo la Sala debe estudiar las
actuaciones procedimentales probadas dentro del presente proceso de constitucionalidad, respecto del procedimiento legislativo de la Ley 1425 de
2010.
(iii) En cuanto a las actuaciones procesales probadas dentro de la presente acción constitucional, respecto del procedimiento legislativo de la Ley 1425
de 2011,
la Sala comprueba que las
cámaras legislativas
aprobaron
en segundo debate el proyecto
de ley que ahora se demanda. La Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Ley 056 de 2009 en Plenaria el día 5 de octubre de 2010, y el Senado de la República aprobó el Proyecto de Ley 056
de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado, el día 7 de diciembre del mismo año. En razón a que existieron discrepancias entre uno y otro texto aprobado, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 161 Superior, se conformó una
Comisión Accidental de Conciliación, con el ánimo de acordar un único texto
que deberían
aprobar las plenarias de Senado
y Cámara.
La Comisión de Conciliación finalizó y presentó su informe, el cual fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 1081 y No. 1082 de fecha 13 de diciembre de 2010. El debate y votación del informe de conciliación se llevó a cabo el día 14 de diciembre de 2010, siendo aprobado este mismo día en ambas plenarias, según consta en Acta No. 33
de
la sesión ordinaria
del día 14 de diciembre de 2010, publicada
en Gaceta No. 78 del 10
de marzo de 2011.
(iv) La Sala evidencia que en este caso se presenta una discrepancia entre la fecha de las Gacetas del Congreso No. 1081 y 1082 de 2010 y un escrito de
aclaración de la Imprenta Nacional en donde aparece la fecha de su efectiva
impresión por parte de esa entidad. En efecto, de un
lado las demandas
afirman que, no obstante haber sido publicado el informe de la Comisión de Conciliación en las Gacetas del Congreso de fecha 13 de diciembre de 2010, en
realidad la fecha real de impresión, de conformidad con
el escrito de
aclaración de la Imprenta Nacional, es el día siguiente, esto es, el 14 de diciembre de 2010. Para demostrar lo expuesto, aportan escrito
del subgerente de producción en el que aclara que el informe de conciliación se imprimió el
día
14 de diciembre de 2010 a las 7:20 am, en la Gaceta 1081 de 2010, y
a las
11:15 am, en la
Gaceta
1082 de 2010.
(v) En consecuencia, esta Corporación encuentra que la demanda plantea una incertidumbre inicial
respecto
de la
fecha de
publicación del
informe de conciliación, pero que de un análisis del material probatorio aportado por los
actores, no se logra demostrar que
el informe
de
conciliación
haya sido publicado en una fecha diferente a la que figura oficialmente en las Gacetas
del Congreso mencionadas, por las
siguientes
razones:
(a) En efecto, las demandas aportan escrito expedido por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional en el que aclaran la fecha de impresión de las Gacetas No. 1081 y 1082 de 2010, en las que se publicó el informe de conciliación
elaborado
por
la comisión accidental
conformada para
ese efecto. El texto
de la mencionada
certificación reza
lo siguiente:
“Me permito aclarar la respuesta dada en el oficio mencionado, debido
a un error involuntario se tuvo en cuenta la fecha de la gaceta y no la
fecha de la minuta, fecha real de impresión de las gacetas como se
corrigen a
continuación:
· La gaceta 1081/10 (Senado), fue impresa el día 14 de diciembre de
2010, a las 07:20 horas.
· La gaceta 1082/10 (Senado), fue impresa el día 14 de diciembre de
2010, a las 11:45 horas”
Observa la Corte
que existe
una
discrepancia entre la
fecha del
13 de
diciembre de 2010 que aparece en las Gacetas del Congreso No. 1081 y 1082 de 2010, y el escrito de aclaración expedido por la Imprenta Nacional sobre la impresión de esa
publicación.
(b) Sin embargo, la
Corte constata
que el informe
de
conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 1082 del 13 de diciembre de 2010
en medio
electrónico,
y
el
debate
y
aprobación
del texto
conciliado
fue realizada al día siguiente. Así, si bien la impresión en papel pudo haberse
realizado el día 14 de diciembre, este hecho no impide considerar la validez constitucional de la publicación
realizada en medio electrónico, reconocida,
validado y refrendada por la jurisprudencia de esta Corporación en diversos pronunciamientos. De esta manera, de entrada la Corte no observa que se haya presentado
violación del principio de
publicidad.
(c) Adicionalmente, en materia probatoria, respecto de la ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite de aprobación de las leyes y las reformas
constitucionales, la Corte Constitucional debe aplicar no sólo los principios de
la libertad probatoria y la sana crítica, tal y como lo hace cualquier juez, sino además tener presentes los principios de instrumentalidad de las formas; y el
in dubio pro legislatoris.
De esta manera, como se observó, al existir una incertidumbre inicial respecto de la fecha de publicación del informe de conciliación, y de conformidad con
los principios de instrumentalidad de las formas y el in dubio pro legislatoris,
la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la Corte debe atenerse a la
fecha que se consignó en las Gacetas del Congreso de la República, como publicación oficial del
Congreso39.
En efecto, la Corte ha podido establecer dentro de las pruebas aportadas al
presente proceso,
la fecha de publicación del
informe de conciliación,
estableciendo que la fecha de publicación del informe de conciliación de los proyectos 169 de 2010 de Senado y 056 de 2009 de Cámara se realizó el 13
de diciembre de 2010, según consta en las mismas Gacetas, que constituye la
publicación oficial que
informa de la
fecha
en que
se
llevó a cabo
una actuación del
Congreso.
Reitera la Sala que el medio de prueba idóneo para determinar la configuración
de un
vicio de trámite,
es
la Gaceta
del Congreso, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, específicamente en los
artículos 36 y el artículo 47 que trata sobre los deberes del Secretario General de cada Cámara numerales 2, 4 y 11. De esta manera, es el Secretario de cada Cámara quien da fé de todo lo que ocurre en el debate y votación de los Proyectos de
Ley.
39 Ver
Sentencia C-076 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.
Por tanto, la Gaceta del Congreso es el medio oficial, adecuado e idóneo para
materializar el principio de publicidad, y se debe respetar, por cuanto en él se consigna todo lo que sucede en el trámite legislativo, lo cual lo convierte en prueba válida para evidenciar cada uno de las fases y actuaciones dentro del proceso legislativo.40
En suma, la Corte encuentra que al plantearse la falta de certeza respecto de
que
la fecha de publicación del informe de conciliación sea diferente a la que figura en las Gacetas
del Congreso referidas, la Corte
debe hacer prevalecer
la información consignada en las Gacetas del Congreso, ya que otro tipo de pruebas, tales como escritos, aclaraciones o certificaciones aportadas dentro
del proceso, son posteriores al trámite legislativo mismo y no tienen la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la información consignada en la Gaceta del Congreso, que constituye la publicación oficial de ese órgano legislativo. Por esta razón, la Corte debe atenerse a la fecha de publicación que aparece en las Gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial de comunicación e
información de esa Corporación.41
De otra parte, de conformidad con el principio de instrumentalidad de las
formas, los defectos en la formación de una norma no siempre invalidan la
actuación surtida42, a menos que
los mismos
sean
de
un carácter
y
una
envergadura tal que altere la decisión tomada en uno
u otro sentido, lo cual no se observa en el presente caso, en donde la Sala no advierte afectación de la
información de los
Congresistas respecto
del texto conciliado en
las
votaciones plenarias, de manera que en este caso no se constata vulneración
de la conformación de la
voluntad
democrática.
(d) De conformidad con lo expuesto, es de concluir que en el caso planteado
ante la Corte, por tratarse de una acusación por vicios de procedimiento en la
elaboración de una ley, en donde se plantea una falta certeza inicial respecto de la publicación del informe de conciliación dentro del término previsto por el artículo 161 CP, la Sala constata no sólo la efectiva publicación del texto conciliado por medios electrónicos
dentro del
término constitucional, sino
que al dar aplicación a los principios de instrumentalidad de las formas, el in dubio pro legislatoris y el principio de conservación del derecho, así como a
la validez
de la
ley
elaborada por el
Congreso de la
República, de conformidad con la presunción de constitucionalidad que se predica de la
misma43, colige que no existió la vulneración del principio de publicidad
alegado en
la demanda.
En suma, la
Sala
evidencia que no existen
elementos
probatorios que
demuestren la existencia de una actuación que desconozca el artículo 161 de la Constitución Política. Por lo anterior,
debe concluirse que la acusación carece
del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la Ley
40 Ver Sentencias C-179 de 2002, C-307 de 2004 y C-538 de 2010.
41 Al respecto remitirse a la Sentencia C-076 de 2012,
M.P. Humberto Sierra Porto.
42 Consultar las Sentencias
C-288 y C- 317 del 2012.
43 Ver Sentencia C-076 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.
1425 de 2010 por vicios de procedimiento en la publicación del informe de
conciliación. De esta forma, se declarará la exequibilidad de la Ley 1425 de
2010 respecto
del cargo ahora estudiado.
9.2 Violación del requisito de votación nominal y pública, de conformidad
con los artículos 133, 146 y 157 de la
Constitución Política
(i) La demanda considera
que
existe vulneración
de los artículos 133, 146, 157 y 157
de la Constitución Política, ya que en la
sesión
del 9 de junio de 2010 de
la Comisión Primera
de
la Cámara
de
Represenantes “la mayoría de
los representantes
que en el
acta
aparecen como
supuestamente
votando, no
votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, contestando individualmente y de forma nominal y pública, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de la sesión”.
Se
afirma que el secretario fue quien consignó los votos en las actas sin que
estos
correspondieran a los
emitidos
por los
congresistas, y que en las grabaciones se constata que solamente votaron 8 Representantes a la Cámara
contestando
individual y de forma nominal
y
pública, mientras que
esa
comisión consta de 35 miembros, por lo que en consecuencia, se evidencia
que
se incurrió
en un
vicio de forma y fondo
grave e insubsanable.
En este sentido, la demanda argumenta que de conformidad con la grabación de audio
y video de
la sesión del
9
de junio
de
2010,
solo
votaron
los
siguientes
Representantes:
(i) por
el
SI Oscar
Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Duran, José Tayron Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba Suárez, Orlando Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano y Gustavo Hernán Puentes
Díaz; y (ii) por el NO, el Representante David Luna. De esta manera, sostiene que solo votaron 8 Representantes de los 35 que conforman la Comisión Primera Constitucional, de manera que no se cumplió
con el
quórum, ni con
la
votación nominal y pública exigida.
(ii) Corresponde a la Sala resolver en el presente caso si existe vulneración del requisito
constitucional de votación nominal y pública, tal
y
como
lo establecen los artículos 133, 146 y 157 Superiores, vicio que habría ocurrido
en el primer debate del proyecto
de Ley 056 de
2009
Cámara, en la Cámara de
Representantes.
(iii) A partir de los criterios normativos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala encuentra que las votación de la sesión del 9 de junio
de 2010, de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, debió llevarse de forma nominal y pública, en tanto (a) es la regla general para las
votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133 C.P. y
el artículo 130
R.C.; y (b) no se encuentra dentro de las excepciones previstas en el artículo
129 R.C. antes
transcrito.
(iv) Del material probatorio allegado al presente proceso de constitucionalidad, la Sala evidencia que el Proyecto de Ley 056 de 2009
Cámara, fue discutido y votado
en
sesión del
9
de
junio de 2010 de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de conformidad con la
Gaceta del Congreso No. 380 del día jueves 24 de junio de 2010, en donde se encuentra publicada
el Acta No. 34 del 9 de junio
de 2010.
Constata así mismo la Sala, que de conformidad con lo consignado en la
Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley No.
056 de 2009, Cámara, tal y como venía propuesto en la ponencia, fue votado
por dieciocho (18) Representantes así: por el SI dieciséis (16) Representantes, y por
el NO dos
(2) Representantes.
Los Representantes que votaron por el SI fueron: Oscar Arboleda Palacio,
Carlos Enrique Ávila Durán, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús
Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo
Gálvez Mejía, Jorge
Homero Giraldo, Orlando Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique
Soto Jaramillo, Germán Varón
Cotrino.
Los Representantes que votaron por el NO fueron: David Luna Sánchez y
Carlos Arturo
Piedrahita
Cárdenas.
Comprueba igualmente la Sala que en la Gaceta del Congreso en mención, el título del proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, fue votado por veinte (20)
Representantes, así: dieciocho (18) por
el SI y dos (2) por el NO.
Los Representantes que votaron por el SI fueron: Oscar Arboleda Palacio,
Carlos
Enrique
Ávila Durán, Roy
Leonardo
Barreras Montealegre, José
Thyrone
Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la
Peña
Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Anibal
Guerra de la Rosa, Jorge
Humberto Mantilla
Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo
Hernán
Puentes Díaz,
Heriberto
Sanabria
Astudillo, Carlos Enrique
Soto Jaramillo, Germán Varón
Cotrino
y William Vélez Mesa.
Los Representantes que votaron por el NO fueron: David Luna Sánchez y
Carlos Arturo
Piedrahita
Cárdenas.
Finalmente, ante la pregunta de si “¿Quiere la Comisión que este Proyecto pasa
a
segundo
debate?” la votación
fue
de
veinte (20)
Representantes: dieciocho (18)
Representantes por
el SI y dos (2) por el
NO.
Los Representantes que votaron por el SI fueron: Oscar Arboleda Palacio,
Carlos
Enrique
Ávila Durán, Roy
Leonardo
Barreras Montealegre, José
Thyrone
Carvajal Ceballos, Juan
de
Jesús
Córdoba,
Fernando de la
Peña
Márquez, Carlos Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Anibal
Guerra de la Rosa, Jorge
Humberto Mantilla
Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad,
Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes
Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo,
Carlos
Enrique Soto
Jaramillo, Germán Varón
Cotrino
y William Vélez Mesa.
Los Representantes que votaron por el NO fueron: David Luna Sánchez y
Carlos Arturo
Piedrahita
Cárdenas.
Esta información consignada en la Gaceta No. 380 de 2010 del Congreso es
refrendada por certificado expedido por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes a esta Corporación, el diez (10) de abril de
2012 (folios
178 a 185 del cuaderno principal).
(v) De otra parte, en la grabación de audio y video de la sesión del 9 de junio de 2010, la Sala observa que de conformidad con lo consignado en la Gaceta
del Congreso No. 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley No. 056 de
2009, Cámara, tal
y
como
venía propuesto en
la ponencia, fue votado
finalmente por dieciocho
(18)
Representantes así: por el SI dieciséis (16)
Representantes, y por el NO dos (2) Representantes. Por
el SI votaron los siguientes Representantes a la
Cámara:
Oscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan de Jesús Córdoba, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Arturo
Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam Alicia Paredes Aguirre, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique
Soto Jaramillo, Germán
Varón Cotrino.
Por el NO votaron los Representantes: David Luna Sánchez y Carlos Arturo
Piedrahita Cárdenas.
La Sala comprueba así mismo, en la grabación de audio y video, que el título del proyecto de Ley
056
de
2009 Cámara
fue
votado por
veinte
(20) Representantes así: dieciocho (18)
por el
SI
y dos (2) por el
NO.
Por el SI votaron los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo
Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan
de Jesús Córdoba, Fernando
de la Peña Márquez, Carlos
Arturo Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Anibal Guerra de la Rosa, Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam
Alicia Paredes Aguirre,
Gustavo
Hernán Puentes Díaz, Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón Cotrino
y William Vélez
Mesa.
Por el NO votaron los Representantes: David Luna Sánchez y Carlos Arturo
Piedrahita Cárdenas.
Finalmente, en la grabación se observa que ante la pregunta de si “¿Quiere la Comisión
que este Proyecto pase a segundo debate?”
la votación fue de
veinte
(20)
Representantes: dieciocho (18) Representantes por el SI y dos (2) por el
NO.
Por el SI votaron los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Carlos Enrique Ávila Durán, Roy Leonardo
Barreras Montealegre, José Thyrone Carvajal Ceballos, Juan
de Jesús Córdoba, Fernando
de la Peña Márquez, Carlos
Arturo
Gálvez Mejía, Jorge Homero Giraldo, Orlando Anibal Guerra de la Rosa,
Jorge Humberto Mantilla Serrano, Rosmery Martínez Rosales, Karime Mota y Morad, Myriam
Alicia Paredes
Aguirre,
Gustavo Hernán
Puentes
Díaz,
Heriberto Sanabria Astudillo, Carlos Enrique Soto Jaramillo, Germán Varón
Cotrino y
William Vélez
Mesa.
Por el NO votaron los Representantes: David Luna Sánchez y Carlos Arturo
Piedrahita Cárdenas.
(vi) De esta manera la
Sala comprueba que
no existe la discrepancia, ni contradicción planteada en la demanda, entre la información consignada por el
Secretario en el Acta No. 34 de la sesión del 9 de
junio de 2009 de la
Comisión Primera de la Cámara, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 380
de 2010, respecto de la votación del Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, en
la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y la grabación de audio y video de dicha sesión. Por el contrario, la Sala constata que
tanto en la Gaceta del Congreso, como
en
la grabación, se observa que
la sesión cuestionada cumplió tanto con el quórum deliberatorio como con la votación nominal y pública exigida por los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución
Política.
De esta manera, la Sala colige, que dado que la grabación de audio y video
privilegió la captación de la mesa directa y del Secretario de la Comisión, la
demanda se basó en especulaciones respecto de la presencia o no y sobre la efectiva votación nominal y pública de los Representantes, especulaciones que no pueden ser objeto de
análisis constitucional y mucho menos prosperar.
(vii) Adicionalmente,
es
preciso
recordar, tal y como
lo ha
expuesto la
jurisprudencia
de
la Corte, que
los
vicios de
trámite deben
alegarse
en principio dentro del mismo trámite legislativo por parte de sus participantes
naturales, los congresistas.
Así,
si
un congresista
observa que
dentro
del trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al Secretario
una
verificación del quorum, a efectos de que conste dentro del acta, y de esta
forma probar lo sucedido.44
En el caso concreto, como se evidencia de la lectura del Acta de la Sesión del
9 de junio de 2009 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y
también de la grabación de audio y video de dicha sesión, ningún congresista solicitó verificar la votación para la aprobación del Proyecto de Ley 056 de
2009, con lo cual, lo expresado por el Secretario y consignado en el Acta No.
34 del
9 de junio
de 2010, publicado en la Gaceta No. 380 del día jueves 24 de junio de
2010, se tiene por
cierto.
(viii) En síntesis, la Sala evidencia que
no existen elementos para desvirtuar
la
constitucionalidad de la votación para aprobación el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, en la Comisión Primera Constitucional,
actuación que no
desconoce los artículos 133 y 157 de la Constitución Política. Por lo anterior,
44 Consultar las Sentencias
C- 1040 de 2005 y
C- 502 de 2007.
debe concluirse que la acusación carece del sustento necesario para demostrar la
inexequibilidad
de la
Ley 1425 de 2010
por
vicios de procedimiento
respecto del incumplimiento de votación nominal y pública en
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, razón por la cual la Sala declarará
exequible, respecto del
cargo
ahora estudiado, la Ley 1425
de 2010.
10. Conclusión
En conclusión, la Corte encuentra que los cargos en contra de la Ley 1425 de
2010 por presunta vulneración del principio de publicidad, por desconocer el término de publicidad del informe de conciliación contenido en el artículo
161 de la Constitución Política, y por desconocimiento de la exigencia de votación nominal y pública, consagrada en los artículos 133, 146 y 157 de la Carta, no deben prosperar, y así lo declarará en la parte
resolutiva de esta
providencia judicial.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto,
la Corte Constitucional
de
la República de
Colombia, en nombre del pueblo
y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se
derogan artículos de la Ley 472
de 1998 Acciones Populares y Grupo”, por
los cargos por vicios de forma en el trámite legislativo analizados en esta sentencia, relativos a la vulneración del principio de publicidad, de
conformidad con el artículo 161 CP; y a la violación de la exigencia de votación nominal y pública, consagrado en los artículos 133, 146
y 157 de la
Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA Magistrado
Con aclaración
de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEXEY JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración
de voto
NILSON PINILLA PINILLA Magistrado
Con aclaración
de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA Magistrado
ponente
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General