Sentencia
C-369/99
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de la Corte
"La acción
pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos
extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el
legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices
constitucionales. Lo que se pretende mediante la acción de
inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no
los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que
excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones
legislativas absolutas : si no hay actuación, no hay acto que comparar con
las normas superiores ; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser
sujeto de control". Es decir, que de encontrarse acertada la afirmación
del actor, en el sentido de que el legislador en efecto se abstuvo de regular
en su estatuto orgánico el juicio de indignidad por mala conducta, tal omisión
cabría dentro de la caracterización de las omisiones absolutas, pues no habría
acto que pudiera ser objeto de control y como tal sobre la misma, esta
Corporación carecería de competencia.
PROCESO POR
INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS-Juicio de responsabilidad política no penal/PROCESO
POR INDIGNIDAD-No se aplican normas penales contra altos funcionarios
Si se tiene en
cuenta que el artículo 29 de la
Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas, y que el proceso por indignidad es
"un juicio de responsabilidad política", para el cual el Reglamento
del Congreso prevé un trámite específico, que incluye que la acusación que se presente como tal
deba ser probada, que la garantía del derecho a la defensa del acusado se
respete, y que si hay lugar a ello eventualmente se produzca la imposición de
una sanción tan drástica como la destitución del empleo, o la privación
temporal o absoluta de los derechos políticos, es claro que a dicho trámite no
le son aplicables las normas de carácter penal previstas para otro tipo de
juicios. Encuentra la Corte que la remisión al artículo 441 del Código de
Procedimiento Penal, que expresa el artículo 6º de la Ley 273 de 1996, acusado por el actor, es
contraria a la Constitución Política, en cuanto judicializa como penal un
proceso de carácter político.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 339 (parcial), 341 (parcial), 353,
364 y 366 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”; y contra el artículo 6 de
la Ley 273 de 1996 “Por la cual se modifica el Reglamento del Congreso en
cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.
Actor: Carlos
Adolfo Arenas Campo
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santa Fe de Bogotá
D.C., mayo veintiseis (26) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano CARLOS ADOLFO ARENAS CAMPO demandó
la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 339 (parcial), 341
(parcial), 353, 364 y 366 de la Ley 5 de 1992, “Por la cual se expide el
Reglamento del Congreso, el Senado y
Cámara de Representantes”, y del artículo 6 de la Ley 273 de 1996 “Por
la cual se modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de
altos funcionarios”.
Por Auto del 27 de julio de 1998, el Magistrado
Sustanciador decidió admitir la demanda en relación con los artículos 364 y 366
de la Ley 5a. de 1992 y contra el artículo 6 de la Ley 273 de 1996. En dicha
providencia aclaró, que en relación con el artículo 364 de la Ley 5a. de 1992,
se admitió la demanda contra dicha norma, salvo contra la expresión “no tendrá
sin embargo facultades de sujeto procesal”, sobre la cual esta Corporación ya
se pronunció declarándola inexequible a través de la Sentencia C-386 de 1996,
la cual hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
También en dicha providencia el Magistrado
Sustanciador rechazó la demanda contra los artículos 339, 341 y 353 de la Ley
5a. de 1992, por recaer sobre todas esas disposiciones jurídicas el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, pues sobre su contenido esta Corporación ya se
pronunció en anteriores oportunidades declarándolas exequibles.[1]
El Magistrado Sustanciador ordenó la fijación en lista
del negocio y el traslado del expediente al Señor Procurador General de la
Nación, para efectos de recibir el concepto de su competencia y dispuso enviar
las comunicaciones respectivas al señor Presidente de la República y al
Ministro del Interior.
Contra la decisión del Magistrado Sustanciador, de
rechazar la demanda contra los artículos 339 parcial, 341 parcial, 353 y 364
parcial de la Ley 5a. de 1992, el actor, a través de comunicación recibida el 3
de agosto de 1998, interpuso ante la Sala Plena de esta Corporación recurso de
súplica, el cual fue rechazado por la misma a través de Auto de fecha 26 de
agosto de 1998, del cual fue ponente el H. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa,
providencia a través de la cual se confirmó en su integridad el numeral 3 de la
parte resolutiva del Auto del 27 de julio de 1998.
Con fecha 6 de noviembre de 1998, el señor Procurador
General de la Nación, a través de oficio DP-816[2],
le manifestó a la Sala Plena de esta Corporación, que se encontraba impedido
para conceptuar en el caso de la referencia, por cuanto “... uno de los motivos
de impedimento se refiere al interés que puede existir en la decisión que habrá
de proferir ese alto tribunal, situación en la que me encuentro respecto de las
disposiciones demandadas en la presente oportunidad, toda vez que el artículo
364 impugnado establece la intervención del Procurador General de la Nación,
por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos especiales que
adelante el Congreso de la República contra altos funcionarios del Estado, en
cumplimiento de lo preceptuado en el numeral 7 del artículo 277 de la
Constitución Política.”
Sobre dicho impedimento la Sala Plena de esta
Corporación se pronunció a través Auto de fecha 12 de noviembre de 1998[3],
en el que resolvió no aceptarlo.
Una vez cumplidos todos los trámites propios de esta
clase de actuaciones, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II. EL TEXTO DE LAS
DISPOSICIONES ACUSADAS
Se transcriben a continuación los
artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992 y 6 de la Ley 273 de 1996, cuya
demanda se admitió.
LEY 5ª. DE 1992
“Por la cual se expide
el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”.
“......
Artículo 364. Intervención de la
Procuraduría. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus
delegados y agentes, podrá intervenir en este proceso para cumplir las
funciones señaladas en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución.
Artículo 366. Remisión a otros
estatutos. Todo vacío procedimental de la presente ley será suplido por las
disposiciones del Código de Procedimiento Penal.
LEY 273 DE 1996
“Por la cual se
modifica el Reglamento del Congreso en cuanto al juzgamiento de altos
funcionarios”
“.....
Artículo 6. Intervención de la
Procuraduría. Los requisitos sustanciales de la resolución de acusación, si a
ello hubiere lugar, serán los establecidos en el artículo 441 del Código de
Procedimiento Penal”.
III. LA DEMANDA
a. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
El demandante considera que las disposiciones acusadas
vulneran lo dispuesto en los artículos 2, 4, 175, 178 y 278 de la Constitución
Política.
b. Fundamentos de la
demanda
El actor sustenta su demanda en los argumentos que se
resumen a continuación:
Las normas demandadas, dice, devienen
inconstitucionales, “...no por razón de su texto en si mismo considerado, sino
como resultado de dos factores convergentes en el contexto normativo del cual
hacen parte..”
El primer factor, señala, es una omisión que se
configura dada la forma parcial e incompleta como el legislador reguló lo
concerniente al juicio especial que le corresponde adelantar al Congreso cuando
se trata de altos funcionarios del Estado. En su opinión, las normas del
capítulo cuarto del Reglamento del Congreso, del cual hacen parte las
disposiciones acusadas, circunscriben y limitan las facultades especiales de
investigación y acusación que el Constituyente le atribuyó a la Cámara de
Representantes, al ámbito del derecho penal, ignorando que el mismo
ordenamiento superior, a través del artículo 175-2 de la C.P., “...prevé un
proceso especial de “indignidad por mala conducta”, que es autónomo en sí
mismo, pues puede recaer sobre conductas no delictuosas ni disciplinables, pero
si atentatorias de la responsabilidad política inherente a la investidura de
Presidente de la República, dando origen ...a una etapa investigativa en la
Cámara, y llegado el caso a un eventual juzgamiento ante el Senado, [el cual]
por su naturaleza jurídica no tiene por qué sujetarse necesariamente y en toda
su extensión, a las normas del Código de Procedimiento Penal, como erróneamente
lo pretenden las normas acusadas”
El segundo factor lo denomina el actor “una distorsión
consecuencial, la cual explica de la siguiente manera: “...la omisión señalada
produce en el contenido de determinadas disposiciones una alteración
sobreviniente, dándoles un alcance que no tendrían si el conjunto normativo
hubiera desarrollado en todos sus aspectos la norma superior. En efecto, aunque
en su escueta literalidad los artículos demandados resulten ajustados a los
preceptos constitucionales, tal como lo declaran formalmente las sentencias
invocadas para justificar la causal de “cosa juzgada”, lo cierto es que en la
práctica, y ante la ausencia de normas regulatorias del ejercicio de las
facultades de investigación y acusación de la Cámara en causas de indignidad
presidencial, tales normas específicas se convierten en verdaderos obstáculos
para que la voluntad del Constituyente, plasmada en una norma claramente
preceptiva como el artículo 175-2 C.P., alcance su plena eficacia.”
Anota el demandante, que la omisión legislativa, según
el derecho constitucional comparado, no puede reducirse a un simple “no hacer”,
su contenido, dice, se extiende a no hacer aquello a lo que constitucionalmente
se estaba obligado, lo que implica que en el caso específico que se analiza se
traduzca en desatender una “orden de legislar”, esto es una exigencia única y
concreta, “no indefinida en el tiempo ni en la materia”.
En esa perspectiva, agrega, se entiende por qué esa
orden deberá cumplirla el legislador a través de una ley orgánica, a la cual,
según el artículo 151 de la Constitución, “...debe sujetarse el Congreso para
el ejercicio de la actividad legislativa en aquellas materias que la misma
disposición señala en forma taxativa.”
Es claro pues, concluye el demandante, “...que la
omisión del legislador al abstenerse de desarrollar a plenitud las normas a las
cuales debe sujetarse el Congreso en ejercicio de las funciones judiciales que
le corresponden y que deben incluir la regulación expresa de las facultades de
investigación y acusación por hechos que pueden llegar a configurar en sí
mismos -y no como efecto derivado de la comisión de delitos- , indignidad
presidencial por mala conducta, da origen a la inconstitucionalidad del
Estatuto o conjunto normativo en cuestión, que al resultar trunco o incompleto
desconoce el mandato de organicidad impartido de manera concreta por el
Constituyente.”
Procede luego el demandante a presentar algunos cargos
específicos contra las normas acusadas, distintos a los ya descritos :
En el caso concreto del artículo 364 de la Ley 5a. de
1992, que establece que el Procurador General de la Nación, por sí o por medio
de sus delegados o agentes, podrá intervenir en los procesos que adelanten las
Cámaras contra altos funcionarios del Estado, para cumplir los fines señalados
en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución, norma superior que le
brinda la opción de intervenir por si o por medio de aquellos, en los procesos
y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en
defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y
garantías fundamentales, manifiesta el actor, que su contenido desconoce el
también mandato superior del numeral 2 del artículo 278 de la Carta, según el
cual le corresponde directamente al Procurador emitir conceptos en los procesos
disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial,
pues la norma atacada confundió las dos modalidades de intervención en una
sola, dejando a discreción del titular del Ministerio Público, una función que
le es inherente y que le corresponde ejercer a él directamente.
En lo relacionado con el artículo 366 de la Ley 5a. de
1992, que establece que todo vacío procedimental de esa ley se suplirá con las
disposiciones del Código de Procedimiento Penal, manifiesta el demandante que
dicho precepto constituye “...un cerrojo que coarta y limita el ejercicio del
poder de investigación y acusación de la Cámara de Representantes y el de
juzgamiento del Senado...”, pues reduce al ámbito de lo penal el carácter de la
norma supletoria.
Tal remisión se entendería -agrega el demandante- si
el Estatuto orgánico del Congreso en materia del juicio especial previsto para
los altos funcionarios del Estado, “...hubiera desarrollado en su integridad
los mandatos del Constituyente, vale decir no solo en cuanto al de la acción
disciplinaria y, en particular, en cuanto a la acción para indagar y deducir
responsabilidad política al Presidente en caso de indignidad por mala
conducta.”
Dicho artículo, además, anota el actor, no contribuye
a llenar vacíos normativos, como pretendió el legislador y por el contrario
conduce directamente a que el ejercicio de la función de investigación y
juzgamiento se restrinja al ámbito de lo penal, lo que implica que dado su
carácter fragmentario y omisivo devenga inexequible, por violación directa de
los artículos 175 y 178 de la Constitución, e indirecta de los artículos 2 y 4
del mismo ordenamiento.
Por último, aunque el actor no presenta cargos
concretos contra el artículo 6 de la Ley 273 de 1996, dada la estructura y
contenido de la demanda, se concluye que en esencia son los mismos a los que
alude al analizar el citado artículo 366 de la Ley 5a. de 1992.
IV. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación, dentro del
término establecido para el efecto, rindió el correspondiente concepto en el
proceso de la referencia, en el cual le solicitó a esta Corporación declarar
exequibles las normas acusadas, solicitud que respaldó en los argumentos que se
resumen a continuación:
En primer lugar, al referirse a la presunta omisión
legislativa que según el actor vicia de inconstitucionalidad la ley orgánica
del Congreso, dado que dicha Corporación
no desarrolló a través de ella el mandato de los artículos 175-2 y 178-3
de la Carta Política, manifiesta el Procurador que tal argumento carece de
fundamento constitucional por cuanto, aún admitiendo en gracia de discusión la
alegada omisión, la Corte carecería de competencia, según su propia
jurisprudencia, para conocer de ese tipo de acusación, pues plantea una omisión
genérica que se produce cuando el Congreso no desarrolla un mandato de la
Constitución. Señala, que frente a esa situación, según lo ha expresado esta
Corporación, es imposible efectuar el control de constitucionalidad, pues
materialmente no existe un acto sobre el cual pueda ejercerse.
Pero además, sostiene el Ministerio Público, en el
caso específico que se analiza no existe tal omisión, pues el Congreso, a
través del capítulo cuarto del título IV de la Ley 5a. de 1992, reguló lo
concerniente al “juzgamiento de los altos funcionarios del Estado”, previendo
el procedimiento a seguir cuando dicha Corporación deba ejercer funciones
judiciales, el cual, dice, “...es aplicable tanto para los casos en que se
investiguen delitos comunes como en los casos de indignidad en el ejercicio del
cargo.”
Ninguno de los preceptos de la Ley 5a. de 1992, que se
refieren al juicio especial contra altos funcionarios del Estado, excluye la
posibilidad que tiene el Congreso de la República, de “...ejercer la atribución
constitucional de investigar y juzgar políticamente, por causas de indignidad,
a los funcionarios amparados con fuero.” Por el contrario, de manera expresa a
través del artículo 329 de la citada Ley 5a. de 1992, se admite la competencia
de las Cámaras en esta materia, pues en dicha norma se señala la procedencia de
las denuncias o quejas contra altos dignatarios, por delitos cometidos en
ejercicio de sus funciones, por indignidad, por mala conducta, o
por delitos comunes.
Aclara el Procurador, que tampoco la Ley 273 de 1996,
que modificó el Reglamento del Congreso, descarta la aplicación de las normas
de procedimiento, en las causas que deben seguir las Cámaras en los procesos de
responsabilidad política por indignidad o por mala conducta.
Sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6 de la Ley 273 de 1996, que remite al Código de Procedimiento Penal
para llenar los vacíos que se puedan
presentar en los juicios que contra altos funcionarios del Estado deba
adelantar el Congreso, que según el actor restringen la competencia de dicha
Corporación exclusivamente a las causas delictivas, “enervando la facultad
constitucional de las Cámaras para enjuiciar políticamente a dichos
funcionarios”, señala el Ministerio Público, que ellas se ajustan en todo al
ordenamiento superior, como quiera que
están orientadas a desarrollar los
principios superiores de legalidad, favorabilidad, debido proceso y derecho a
la defensa, con el objeto de que los dignatarios cobijados con fuero especial,
que estén implicados en causas de indignidad, cuenten con todas las garantías
procesales que les aseguren un adecuado juzgamiento.
La remisión a las normas de procedimiento penal, anota
la vista fiscal, es acorde con la particular naturaleza del proceso de
indignidad por mala conducta, que no sólo tiene carácter político, “...en
cuanto corresponde al Congreso la supervigilancia de la gestión oficial
encomendada a los altos dignatarios, sino también punitivo, puesto que la
actuación de las Cámaras culmina con la imposición de sanciones, que al tenor
del artículo 175-2 de la Constitución, pueden consistir en la destitución del
empleo, la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos.”
V. INTERVENCION
OFICIAL
Ministerio del Interior
El abogado Francisco Beltrán Peñuela, actuando como
apoderado del señor Ministro del Interior, defendió la constitucionalidad de
las disposiciones acusadas, con base en los siguientes argumentos:
Según el interviniente, no es cierto que el legislador
haya incurrido en una omisión inconstitucional al expedir las normas que
regulan los juicios que le corresponde adelantar al Congreso, a través de las
Cámaras, contra los funcionarios con fuero constitucional, pues éstas consagran
el procedimiento a seguir cuando dichas personas incurran en delitos comunes y
en conductas que puedan implicar responsabilidad política al comprobarse
indignidad por mala conducta.
En cuanto a la remisión que algunas de las normas
acusadas hacen al Código de Procedimiento Penal, cuyos preceptos se entienden
supletorios ante los vacíos del Estatuto Orgánico del Congreso, cuando se trate
de juicios contra los altos funcionarios del Estado que deban adelantar las
Cámaras, en opinión del representante del Ministerio del Interior, no es
admisible el argumento del demandante, en el sentido de que ello implique que
el Congreso sólo pueda adelantar procesos de carácter penal, pues no existe
norma alguna que así lo disponga, o que le impida a esa Corporación adelantar
juicios políticos por indignidad o por mala conducta de las personas con fuero
especial.
Concluye el interviniente manifestado, que “...si bien
es cierto el artículo 366 de la Ley 5a. de 1992, nos remite al Código de
Procedimiento Penal, cuando exista vacío procedimental, no es de recibo afirmar
que dicha remisión sea sólo para los casos en los que se investigan hechos
punibles, [pues] es dable aplicar dicha normatividad a los juicios políticos
por indignidad derivada de la mala conducta de los funcionarios ya referidos, y
de ninguna manera existe restricción legal al respecto.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
Competencia
Esta Corporación
es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992, ley orgánica que contiene
el Reglamento del Congreso y de las Cámaras, y 6 de la Ley 273 de 1996, que lo
modificó, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución
Política.
Segunda. La
materia de la demanda.
El demandante, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 174, 175 y 178 de la constitución
Política, distingue tres clases de conductas atribuibles a los altos
dignatarios del Estado protegidos con fuero, que pueden dar lugar a que las
Cámaras adelanten procesos o juicios especiales contra los mismos; ellas son:
i) conductas que configuren delitos cometidos en ejercicio de funciones; ii)
conductas que configuren la comisión de delitos comunes ; y iii) conductas
que aunque no constituyan delito ni falta disciplinaria pueden constituir
causal de indignidad por mala conducta.
En su opinión, el
legislador al expedir la ley orgánica que contiene el Reglamento del Congreso y
de cada una de las Cámaras, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 151 de
la Constitución, debió regular los procesos a seguir en cada uno de esos casos,
y no limitarse, como lo hizo según él, a reglar los juicios que se adelanten
cuando se configuren causas criminales, pues tal omisión, dice, se convierte en
un obstáculo insalvable que le impide a la Cámara de Representantes, adelantar
la labor de instrucción que le corresponde, y de ser el caso presentar
acusación formal al Senado, cuando los altos dignatarios, especialmente el
Presidente de la República, incurran en conductas que si bien no configuran
delitos ni faltas disciplinarias, si pueden constituir causal de indignidad por
mala conducta.
Remitiéndose a las
actas del Congreso de la República, el actor caracteriza el juicio de
responsabilidad por indignidad de la siguiente manera:
“...un Presidente
de la República puede violar la Constitución y las leyes sin cometer delitos de
los que define el Código Penal, pero haciéndose indigno por mala conducta.
“...la indignidad
por mala conducta de que trata el artículo 97, numeral 2 de la Carta [se
refiere obviamente a la Carta de 1886, sin embargo, el artículo 175 numeral 2
de la Constitución de 1991, es exactamente igual], no puede ser calificada ni
juzgada ni sancionada sino por el Senado de la República...”
“...la indignidad
por mala conducta tiene conexiones con el código Penal y también con la moral,
con la ética y con el decoro, pues su naturaleza reprimible se refiere
esencialmente al carácter y jerarquía de quien incurre en ella.
“ De modo que el
Senado no solamente es competente para juzgar [al acusado] en cuanto a la
violación de las leyes, sino que su poder de administrar justicia en casos como
el que se trata [juicio político por indignidad] le es exclusivo, indelegable y
no expuesto a colisiones de ninguna naturaleza.”[4]
En su criterio, de
conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la Carta Política, que le
ordena al legislador expedir una ley orgánica que contenga el Reglamento del
Congreso y de cada una de las Cámaras, ley a la cual, dada su jerarquía, el
legislador debe supeditar el ejercicio
de su actividad en las materias específicas que ésta desarrolle, dicha
Corporación debió establecer en la Ley 5a. de 1992, el procedimiento a seguir
cuando los altos funcionarios del Estado a los que se refieren las normas
superiores citadas[5],
incurran en conductas que puedan dar origen a un juicio por indignidad.
No hacerlo, anota,
implica omitir una “orden de legislar” que el Constituyente le impartió directa
y expresamente, omisión legislativa que haría inconstitucional la ley orgánica,
y paralelamente atribuirle un sentido a las normas que ella contiene, contrario
al ordenamiento superior, en la medida en que hacen imposible desligar de la
legislación penal los juicios de indignidad por mala conducta, en aquellos
casos en que no obstante no ser tipificadas como delitos o faltas
disciplinarias, si pueden y deben acarrear sanciones como las que consagra el
numeral 2 del artículo 175 de la Carta, cuando provienen de un alto
funcionario, que tiene la responsabilidad de ejercer su cargo con dignidad y
decoro, so pena de atentar contra la dignidad misma de las instituciones que
representa y contra los intereses de la Nación.
En ese contexto,
la remisión que los artículos 366 de la Ley 5a. de 1992 y 6 de la Ley 273 de 1996, hacen a las normas
del Código de Procedimiento Penal, contribuyen, según el demandante, a impedir
que se cumplan los preceptos del Constituyente, específicamente los contenidos
en los artículos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta Política, en la medida en que
restringen, al ámbito de lo penal, la función del Congreso cuando se trata de
adelantar juicios especiales contra altos funcionarios del Estado, cobijados
con fuero especial, desconociendo que también puede y debe realizarlos cuando
conozca de causas de indignidad por mala conducta.
En cuanto a la
acusación del actor contra el artículo 364 de la Ley 5a. de 1992, ella se
refiere a que su contenido equipara la función que el Constituyente le atribuyó
al Procurador General de la Nación, a través del artículo 277 superior, la cual
puede ejercer discrecionalmente y por sí o por medio de sus delegados o
agentes, con el mandato consagrado en el artículo 278-2 de la C.P., que le
impone la obligación a él directamente, de emitir concepto en los procesos
disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero, lo cual
contradice y desconoce el último de los citados preceptos de la Carta.
En síntesis, el
actor señala una presunta omisión constitucional a partir de la cual solicita
la declaratoria de inexequibilidad de todas las normas acusadas, y una acusación
específica el artículo 6 de la ley 273 de 1996.
Tercera. Las
omisiones legislativas absolutas están excluidas del control constitucional que
le corresponde ejercer a esta Corporación.
La acusación del
actor, como quedó anotado, se refiere a que el legislador incurrió en una
omisión legislativa, al no regular, en la ley
orgánica que contiene el Reglamento del Congreso y de cada una de las
Cámaras, el juicio de indignidad por mala conducta, al que se refiere el
numeral 2 del artículo 175 de la Constitución, juicio autónomo que en las
disposiciones acusadas se confunde con aquellos que se originan en presuntas
conductas criminales, sometidas como tales al ordenamiento penal.
Tal omisión, señala
el demandante, vicia de inconstitucionalidad los preceptos legales impugnados,
cuyo contenido en sí mismo, aclara, no contraría el ordenamiento superior, pues
les atribuye un sentido que transgrede los mandatos específicos de los
artículos 174, 175-2 y 178-3 de la Carta Política, en la medida en que obliga a
las Cámaras a remitirse a las normas jurídicas que rigen el procedimiento
penal, para calificar y juzgar conductas que si bien no necesariamente
constituyen delitos o faltas disciplinarias, sí configuran causales de
indignidad, propiciando entonces que éstas últimas queden excluidas de la
posibilidad de ser conocidas, juzgadas y de ser el caso, sancionadas por el
Congreso, tal como lo ordena la Constitución.
Ese tipo de
omisión, que implica la abstención por parte del legislador de regular una
materia en concreto, cabe dentro de lo que la doctrina denomina una omisión
absoluta, figura sobre la cual esta Corporación ha dicho lo siguiente:
“Al analizar cada
una de las funciones consagradas en el artículo 241 de la Constitución,
advierte la Corte que ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar
la actividad legislativa por fuera de los términos señalados en la norma
precitada. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite
realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales.
“Lo que se
pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el
legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la
Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que
se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas : si no hay actuación,
no hay acto que comparar con las normas superiores ; si no hay actuación,
no hay acto que pueda ser sujeto de control.“ (Corte Constitucional, Sentencia
C-543 de 1996, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz)
Es decir, que de
encontrarse acertada la afirmación del actor, en el sentido de que el
legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto orgánico el juicio de
indignidad por mala conducta, tal omisión cabría dentro de la caracterización
de las omisiones absolutas, pues no habría acto que pudiera ser objeto de
control y como tal sobre la misma, esta Corporación carecería de competencia.
Por lo dicho, el
cargo de omisión legislativa que formuló el actor contra los artículos
impugnados, específicamente contra los artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992,
por las razones antes expuestas, conducen a la Corte a declararse inhibida
respecto de él. La Corte, al tomar esta decisión no considera necesario
detenerse a examinar los argumentos adicionales señalados por el actor.
Cuarta.- Cargo Específico de Inconstitucionalidad
contra el artículo 6º de la ley 273 de 1996
Presenta el actor un cargo específico contra el
artículo 6º de la ley 273 de 1996, “Por la cual se modificó el Reglamento del
Congreso en cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”, al considerar que al
remitir dicha norma al artículo 441 del
Código de Procedimiento Penal para lo relacionado con “los requisitos
sustanciales de la resolución de acusación”, lo que hizo el legislador fue
coartar y restringir el alcance de la competencia que el Constituyente le
otorgó al Congreso en esa materia, pues la norma cuestionada impide que dicho
organismo asuma el conocimiento y
desarrollo de causas de indignidad por mala conducta, las cuales, anota,
difícilmente pueden ajustarse a la normativa penal, pues no siempre constituyen
delitos ni faltas disciplinarias.
Si se tiene en
cuenta que el artículo 29 de la
Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, el cual se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas, y que el proceso por indignidad es
“un juicio de responsabilidad política”,
para el cual el Reglamento del Congreso prevé un trámite específico, que
incluye que la acusación que se presente
como tal deba ser probada, que la garantía del derecho a la defensa del acusado
se respete, y que si hay lugar a ello eventualmente se produzca la imposición
de una sanción tan drástica como la destitución del empleo, o la privación
temporal o absoluta de los derechos políticos, es claro que a dicho trámite no
le son aplicables las normas de carácter penal previstas para otro tipo de
juicios.
En síntesis, encuentra la Corte que la remisión al
artículo 441 del Código de Procedimiento Penal, que expresa el artículo 6º de
la Ley 273 de 1996, acusado por el
actor, es contraria a la Constitución Política, en cuanto judicializa como
penal un proceso de carácter político, por lo que lo declarará inexequible.
En mérito de lo
expuesto, la corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
Declararse INHIBIDA respecto de los cargos que por omisión legislativa
presentó el actor contra los artículos 364 y 366 de la Ley 5a. de 1992.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 6º de la ley 273 de 1996.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Magistrada
(E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-369/99
PROCESO POR
INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Desconocimiento (Salvamento de voto)
Con todo
respeto, me aparto de la sentencia. La doctrina sentada por la Corte
Constitucional en esta materia había sido cuidadosa en distinguir los
denominados juicios por indignidad, de los que por causas penales podían
incoarse contra los altos dignatarios que gozaran de fuero constitucional. En
relación con estos últimos, el reconocimiento de la reserva de ley, autoriza al
Legislador para adoptar requisitos sustanciales similares a los previstos en el
Código de Procedimiento Penal. No se trata en realidad de ningún gesto de
generosidad constitucional, pues sustraer las formas legales del proceso a un
juicio que tiene raíz penal, viola el debido proceso y desconoce la reserva de
ley, además de que hacerlo sepulta la aludida distinción constitucional. A mi
juicio, esta sentencia se inscribe en la línea de desconocimiento de la cosa
juzgada constitucional.
PROCESO POR
INDIGNIDAD CONTRA ALTOS FUNCIONARIOS-Aplicación de normas penales (Salvamento de voto)
La Corte olvida
su doctrina constante sobre la actuación del Congreso, a la que se otorgó el
carácter de presupuesto de procedibilidad de la acción penal, en los juicios
motivados por causas penales. En lo sucesivo, respecto de este tipo de juicios,
en lugar de las formas establecidas por la ley, se impondrá la actuación libre
de los investigadores, juzgadores y acusadores, que se moverán en el terreno de
la pura política, esto es, al margen de cualquier cauce o procedimiento que no
sea el que en cada momento y en relación con cada caso impongan las mayorías.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 339 (parcial), 341 (parcial), 353,
364 y 366 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”; y contra el artículo 6 de
la Ley 273 de 1996 “Por la cual se modifica el Reglamento del Congreso en
cuanto al juzgamiento de altos funcionarios”.
Actor: Carlos
Adolfo Arenas Campo
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Con todo respeto, me aparto de la sentencia. La
doctrina sentada por la Corte Constitucional en esta materia había sido
cuidadosa en distinguir los denominados juicios por indignidad, de los que por
causas penales podían incoarse contra los altos dignatarios que gozaran de
fuero constitucional. En relación con estos últimos, el reconocimiento de la
reserva de ley, autoriza al Legislador para adoptar requisitos sustanciales
similares a los previstos en el Código de Procedimiento Penal. La Constitución
se refiere de manera expresa a la acusación por delitos comunes y por delitos
cometidos en ejercicio de funciones, como motivos autónomos que alimentan las
investigaciones y juicios que, por lo menos en una primera fase, se adelantan
por las cámaras. Si el Legislador, en ciertos aspectos, ofrece a los
investigados o procesados garantías análogas a las establecidas en el estatuto
ordinario procesal, ello no puede ser objeto de censura. Hacerlo significa
desconocer la esencia garantista del debido proceso, la cual sobra decirlo
ampara también a los funcionarios con fuero. La mayoría rechaza, sin oponer
argumento alguno, este afán garantista del Legislador, que desestima porque a
su juicio "judicializa como penal un proceso de carácter político".
La Corte olvida su doctrina constante sobre la actuación del Congreso, a la que
se otorgó el carácter de presupuesto de procedibilidad de la acción penal, en
los juicios motivados por causas penales. En lo sucesivo, respecto de este tipo
de juicios, en lugar de las formas establecidas por la ley, se impondrá la
actuación libre de los investigadores, juzgadores y acusadores, que se moverán
en el terreno de la pura política, esto es, al margen de cualquier cauce o
procedimiento que no sea el que en cada momento y en relación con cada caso
impongan las mayorías. La no "judicialización" equivale en la
práctica a la "no regulación legal", puesto que en términos absolutos
se ha extendido la condición política de estos juicios incluso hasta abarcar el
momento procesal que escapa a la competencia del Legislador Orgánico.
Paradójicamente, la distinción que sustentaba la demanda -juicios por
indignidad y juicios por violación de la ley penal-, que consentía al actos
denunciar una obra legislativa incompleta como que la regulación sólo recaía
sobre los juicios penales y no obstante a ella se le daba carácter universal
proyectándola incorrectamente a los juicios por indignidad, termina disuelta
por la sentencia que, al contrario, le concede carácter universal a la
"informalidad" que aparentemente le atribuye a los juicios por
indignidad pero cobijando dentro de su seno a los juicios que tienen como base
un presunto comportamiento delictivo. No se trata en realidad de ningún gesto
de generosidad constitucional, pues sustraer las formas legales del proceso a
un juicio que tiene raíz penal, viola el debido proceso y desconoce la reserva
de ley, además de que hacerlo sepulta la aludida distinción constitucional. A
mi juicio, esta sentencia se inscribe en la línea de desconocimiento de la cosa
juzgada constitucional, que señalé en mi salvamento de voto a la sentencia
SU-047 de 1999, a cuyo texto me remito. De ahí la tosquedad intelectual
-imposible de asimilar- de esta suerte de concordancia que intenta la Corte
construir a partir de su fallo anterior.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
[1] La Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-385 de 1996, declaró exequible el inciso segundo del artículo 339 y el artículo 341 de la Ley 5a. de 1992, salvo la expresión “acusación” de éste último, respecto de la cual ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-222 de 1996 ; de otra parte, a través de la Sentencia C-148 de 1997, declaró constitucional, íntegramente, el artículo 353 de dicha Ley.
[2] Folios 62 y 63 del Expediente.
[3] Folios 65 a 67 del Expediente.
[4] Senado de la República,
Providencia del 9 de diciembre de 1958, Juicio de responsabilidad adelantado
contra el General Gustavo Rojas Pinilla.
[5] Los altos funcionarios a los que se refieren las normas constitucionales son : el Presidente de la República, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación.