Sentencia No.
C-179/94
LEY ESTATUTARIA-Quórum
para aprobación
La Corte
Constitucional quiere llamar la atención de las dos Cámaras legislativas, para
que en el futuro observen mayor cuidado y diligencia en la aprobación de leyes
de la índole de la que hoy se revisa, específicamente en lo que respecta al
resultado de la votación con la cual se aprueba cada una de las disposiciones
que conforman dichos ordenamientos. Pues por requerir las leyes estatutarias
para su aprobación, modificación o derogación, la mayoría absoluta de los
miembros que conforman cada una de las comisiones y plenarias del Congreso,
dicho quórum debe aparecer claramente determinado. No basta entonces que se
diga que fue aprobado por mayoría absoluta, sino que debe dejarse constancia
del número de senadores o representantes que así lo decidieron.
ESTADO DE DERECHO-Concepto
El Estado de
derecho es una técnica de organización política que persigue, como objetivo
inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. A la
consecución de ese propósito están orientadas sus instituciones que, bajo esta
perspectiva, resultan ser meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser
evaluada según cumplan o no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón
de ser.
ORDEN PUBLICO
El régimen de
libertades, suprema ratio del Estado de derecho, tiene como supuesto necesario
la obediencia generalizada a las normas jurídicas que las confieren y las
garantizan. A ese supuesto fáctico se le denomina orden público y su
preservación es, entonces, antecedente obligado de la vigencia de las
libertades. Formular una definición lógicamente satisfactoria de orden público
es empresa desalentadora, pues el ingrediente evaluativo que en ella va
implícito, impide ganar una noción objetiva, universalmente reconocible. De
allí el peligro de usarla como condición o límite del ejercicio de un derecho,
pues cada vez que se procede de ese modo, y en ocasiones resulta inevitable
hacerlo, se libra su inmensa forma vacía a la discreción de un funcionario que
con su propio criterio ha de llenarla. El único control de su evaluación,
entonces, estará constituído por el telos del Estado de derecho y éste, preciso
es admitirlo, es también pasible de más de una valoración.
EFICACIA DEL
DERECHO
Quizás lo más
sensato, para trazar un límite que resulta ineludible, es construir la noción a
partir de otra, no exenta de dificultades pero menos problemática, como lo es
la de eficacia del derecho. El derecho es eficaz, desde esta perspectiva,
cuando consigue moldear la conducta de los destinatarios conforme al propósito
que lo informa. Cuando tal ocurre, no hay duda de que al estado de cosas resultante
podemos llamarlo orden, no importa cuán plausible o censurable se nos antoje.
Así entendida esa noción, se confunde con la de paz. En todo caso, la eficacia
del derecho es siempre relativa, pues siempre hay un amplio margen de
desobediencia compatible con su funcionamiento y con la convivencia que busca
propiciar. Si el ordenamiento jurídico fuera absolutamente eficaz, habría
trocado su naturaleza de control normativo por la de técnica contralora causal,
que no toma en cuenta la libertad del destinatario, sino que la suprime.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Justificación
El derecho es
siempre compatible con un cierto grado de desobediencia y no puede ser de otro
modo. Pero cuando ese grado de desobediencia, permisible e inevitable, es
traspuesto, la convivencia se torna difícil y hasta imposible, especialmente
cuando son las normas reguladoras de conductas sin las cuales la coexistencia
no es pensable, las que están comprometidas. Cuando tal ocurre, el desorden se
ha sustituído al orden. ¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No es posible
determinarlo con entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces,
cuando se requiere el criterio autorizado y prevalente del órgano de la
comunidad que ha de verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha producido
o su advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado
los Estados de excepción. Los Estados de excepción o de turbación del orden
exigen, entonces, normas que se adecuen a la nueva situación. Se trata, de
normas generalmente más drásticas, vale decir, de un poder disuasivo mayor y
más restrictivas de la libertad jurídica.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Normas de excepción
No obstante su
naturaleza restrictiva, dentro de un Estado de derecho las normas de excepción
han de mantener el sello que a éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante,
no obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a control en todos los
actos que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la restricción de las
libertades y derechos fundamentales ha de tener como propósito esencial la
preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruídos
sino provisoriamente limitados, con el propósito de que la obediencia al
derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la vigencia plena de
que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de
los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales
se restringen, en beneficio de esos mismos bienes. Esa circunstancia brinda un
insustituíble criterio de control de los actos del gobernante investido de
poderes excepcionales, y es ése el criterio que ha de guiar a la Corte en el examen
de constitucionalidad de la presente ley estatutaria. Prescindir de ese
criterio, conduce a trocar el Estado de derecho en una forma de organización
política que lo contradice y desnaturaliza.
LEY ESTATUTARIA-Modificación/LEY
ESTATUTARIA-Derogatoria
Si bien es cierto
que las leyes estatutarias se caracterizan por tener una estabilidad mayor que
las ordinarias, éllo no puede entenderse como que son inmodificables o que
deban permanecer incólumes para siempre, lo que implicaría la parálisis o
estaticidad de la actividad legislativa en este campo. Además, no puede dejarse
de lado que algunas de las circunstancias que inciden notablemente en la
adopción de medidas especiales en épocas de excepción, obligan al legislador a
ajustar la normatividad existente a esos ritmos cambiantes para que no resulte
obsoleta o inaplicable. De la expresión "una ley estatutaria"
contenida en el artículo 214-2 de la Carta, a la que aluden los intervinientes
mencionados, no se deduce de ninguna manera que únicamente se puede expedir una
sóla ley sobre los estados de excepción, sino que no pueden regir varios
estatutos reguladores de dichos estados en forma simultánea. Pero es claro que
las leyes estatutarias pueden ser modificadas o derogadas por otras de igual
categoría, tal como lo autoriza el artículo 153 de la Carta, las cuales
obviamente deben ceñirse a la Constitución en cuanto a su trámite y contenido.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Declaratoria
La declaración de
los estados de excepción sólo puede tener ocurrencia, cuando se presenten una o
varias de las circunstancias que consagra la Constitución, y como último
recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que pongan en
peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del Estado, la
convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave e inminente
del orden económico, social o ecológico del país, o la grave calamidad pública,
las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la
Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas resultan ciertamente
insuficientes.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Controles
Antes que los
controles legislativos que se establecen en el proyecto de ley que se revisa,
existen, desde luego, los controles derivados de las normas constitucionales y
los tratados internacionales, a los cuales debe sujetarse el Gobierno.
PREVALENCIA DE
TRATADOS INTERNACIONALES
Conviene precisar
el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido de
señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los
tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos
cuando tales instrumentos internacionales prohiben su limitación en los estados
de excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalencia o superioridad
de los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario
que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un
derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohiba
durante los estados de excepción". El artículo 93 de la ley fundamental
debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem,
que prohibe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales
durante los estados de excepción. La condición para que esos tratados o
convenios internacionales rijan a plenitud, es que no contraríen la
Constitución, de manera que sólo deberán acatarse aquéllos que no vulneren sus
preceptos.
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO/IUS COGENS
El derecho
internacional humanitario, según la doctrina, "está compuesto por un
conjunto de normas, que limitan, por razones humanitarias, el derecho de las
partes en conflicto de escoger libremente los métodos y los medios utilizados
en la guerra o que protegen a las personas y a los bienes afectados o que
puedan ser afectados como consecuencia del conflicto. "Los principios del
derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en
sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético mínimo aplicable
a situaciones de conflicto nacional o internacional, ampliamente aceptado por
la comunidad internacional, hacen parte del Ius Cogens o derecho
consuetudinario de los pueblos. En consecuencia, su fuerza vinculante proviene
de la universal aceptación y reconocimiento que la comunidad internacional de
Estados en su conjunto le ha dado al adherir a esa axiología y al considerar
que no admite norma o práctica en contrario. No de su eventual codificación
como normas de derecho internacional,como se analizará con algún detalle mas
adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la ratificación o adhesión
que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a los Instrumentos
Internacionales que recogen dichos principios.
DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO/NORMA INTERNACIONAL QUE CONSAGRA DERECHOS-Aplicación
La Constitución no
solamente ordena respetar el derecho internacional humanitario durante los
estados de excepción, sino que también permite que se apliquen las normas internacionales
sobre derechos, que sean inherentes a la persona humana, a pesar de que no los
consagre el Ordenamiento Supremo, lo cual quedó consignado en el artículo 94
ibídem, que prescribe: "la enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no
debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona
humana, no figuren expresamente en ellos".
ESTADO DE GUERRA
EXTERIOR-Limitaciones/PRINCIPIO
DE RECIPROCIDAD
El aparte subrayado
lesiona el artículo 212 de la Constitución Nacional, disposición ésta que no
consagra limitación a las atribuciones con que cuenta el Gobierno durante el
estado de guerra exterior, distintas a las "estrictamente necesarias para
repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la
guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad"; en consecuencia,
el legislador no podía válidamente estatuir otras, como la de la
"reciprocidad". Por tanto, la expresión "atendiendo el principio
de reciprocidad por parte del Estado con el cual exista conflicto", será
declarada inexequible por infringir abiertamente el mandato constitucional.
DERECHO
LEGISLADO/DERECHO CONSUETUDINARIO
Ha de hacerse un
reparo de técnica jurídica en relación con la expresión "derecho
positivo" que aparece en el inciso 2o. del mismo artículo 3o. que se
estudia, la cual debería sustituirse por la de "derecho legislado",
pues como se recordará, tanto el derecho legislado como el consuetudinario son
formas del derecho positivo. Sin embargo, esta circunstancia en nada afecta la
constitucionalidad de la norma.
DERECHO A ELEGIR-Restricción/DERECHO
A SER ELEGIDO-Restricción/DEBATES DE CARACTER ELECTORAL-Suspensión
En lo que respecta
al parágrafo primero, en el cual se garantiza la libre y pacífica actividad
política, conviene aclarar que bien puede el Gobierno durante los estados de
excepción, suspender algunos eventos electorales en razón de la grave situación
de alteración del orden público, que impide su realización; sin que ello
signifique la violación del derecho que tiene todo ciudadano de elegir y ser
elegido. Por el contrario, considera la Corte que es precisamente en defensa de
ese derecho que se permite la suspensión de los debates de carácter electoral, en
épocas de turbación del orden público, como sería el caso, de guerra exterior,
conmoción interior o emergencia económica, social o ecológica, pues de llevarse
a cabo una elección en tales circunstancias, podrían presentarse situaciones
distorsionantes del libre ejercicio del sufragio.
AMNISTIA-Concesión/INDULTO-Concesión/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia
En cuanto a
concesión de facultades al Gobierno para decretar "amnistías o indultos
generales" por delitos políticos y conexos, la Corte estima que esta norma
es contraria a la Constitución, porque la facultad conferida al Congreso de la
República por el numeral 17 del artículo 150, es exclusiva e indelegable.
Conceder amnistías o indultos generales, por delitos políticos, es una medida
eminentemente política, que implica interpretar la voluntad de la nación. Si el
Congreso, con el voto de la mayoría exigida por la Constitución, dicta esta
medida, será porque interpreta el sentimiento de la inmensa mayoría de los ciudadanos
y si la niega, será porque no existe ese sentimiento. Por todo lo anterior, no
tendría sentido sostener que lo que solamente puede hacer el Congreso de la
República con esa mayoría especial, pueda decretarlo el Presidente de la
República por su sola voluntad. La concesión de amnistías e indultos generales,
es asunto de la mayor importancia para la República. Con razón la Constitución
sólo las autoriza cuando existen "graves motivos de conveniencia
pública". Esto hace pensar que la decisión del Congreso debe ser el fruto
de un amplio debate a la luz de la opinión pública. Debate en el cual debe
participar ésta última, a través de los medios de comunicación. No puede una
decisión como ésta, adoptarse de la noche a la mañana por medio de un decreto, y
ser fruto sólamente de la voluntad del Presidente de la República. Existe una
sola diferencia entre la Constitución anterior y la actual: la obligación
impuesta ahora al Gobierno de informar al Congreso sobre los indultos que haya
concedido.
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites/DERECHOS
FUNDAMENTALES-Núcleo esencial/JUEZ CONSTITUCIONAL-Función/PRINCIPIO
PRO FAVOR LIBERTATIS
Con la noción de
núcleo esencial de un derecho fundamental sabemos que a él pertenecen aquellos
elementos sin los cuales el derecho deja de ser lo que es, pero no es
lógicamente posible dar una noción anticipada que satisfaga a plenitud las
exigencias de una definición. Irremediablemente es tarea del intérprete, en
cada caso específico, determinar si una disposición normativa de rango inferior,
vulnera o no el núcleo esencial. Concretamente, incumbe al juez constitucional
verificar, durante la vigencia de los estados de excepción, si un decreto
legislativo del gobierno vulnera o no un derecho fundamental, a fin de emitir
un juicio de constitucionalidad sobre dicho decreto. En esa tarea deben guiar
al intérprete, como criterios insustituibles, el telos del Estado social
de derecho y la razón justificativa del estado de excepción, que apuntan ambos
hacia el disfrute pleno de las libertades por parte de los destinatarios, así,
para lograr ese propósito, haya sido necesario el sacrificio temporal de
algunos aspectos que hacen parte del derecho pero no constituyen su núcleo
esencial. En los casos dudosos, y justamente, por las razones expuestas, el intérprete,
entonces, deberá guiarse por el principio "pro favor libertatis",
pues ha de tener presente que la restricción es lo excepcional, y lo
excepcional (la pena es un claro ejemplo) debe justificarse sin dejar margen a
la duda.
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Limitaciones
Se sostiene que la
parte que dice "limitaciones de los derechos constitucionales" viola
el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta, porque deja en libertad al
Gobierno para referirse a los derechos o libertades fundamentales en general.
La expresión impugnada no viola la Constitución, pues ha de entenderse en los
términos de la Carta y de la ley de la cual forma parte. Tales derechos no son
los intangibles. Lo son sólo aquellos cuya restricción está permitida en todo
tiempo, es decir, aún bajo los estados de excepción. Por otra parte, la misma
norma impone al Gobernante la obligación de exponer las razones por las cuales
un derecho de los que puede ser limitado, lo es, con el fin de demostrar la
conexidad de tal medida con las causas que originaron la perturbación del
orden, indicando los motivos por los cuales ésta se hace necesaria, lo que
viene a constituirse en una garantía más, para que el Gobierno Nacional no
desborde las atribuciones que le compete ejercer en épocas excepcionales, a la
vez que contribuye a que esta Corporación cumpla con mayor rigor y eficacia el
control de los decretos legislativos que con tal objetivo se expidan.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Justificación/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Poderes
en estados de excepción
En nuestro
ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción cuyas
diferencias se establecen en función de sus causas, consecuencias y gravedad,
los que fueron instituidos para hacer frente a situaciones que se juzgan
excepcionales, las cuales no es posible contrarrestar con las medidas
ordinarias que consagran la Constitución y la ley. Es por ello que, durante
tales periodos transitorios, se le confieren al Presidente de la República
mayores poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis,
salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el
funcionamiento normal de las instituciones públicas. Dichos poderes del
Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de
esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así
lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad
de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los
que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se
definen.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Causas/MEDIDAS DE EXCEPCION-Conexidad/DECRETO
LEGISLATIVO-Finalidad
La debida relación
de conexidad que deben guardar las medidas que se dicten durante los estados de
excepción con las causas que originaron la declaración del mismo, es un
requisito constitucional de ineludible cumplimiento. Por tanto, las normas que
se expidan deben estar dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los
acontecimientos perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad
ciudadana, eventos que dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el
fin exclusivo de restablecer el orden
perturbado. Si los decretos legislativos que expida el Presidente de la
República durante los estados excepcionales, no guardan ninguna relación con
las causas que llevaron a su implantación, ni están destinados a conjurar la
crisis que los motivó, ni a contrarrestar el orden perturbado, con el fin de
restablecer la normalidad, que es el permanente deber del Gobierno, dichos
decretos serán declarados inexequibles por exceder los límites
constitucionales.
DECRETO
LEGISLATIVO-Necesidad/MEDIDAS DE EXCEPCION-Justificación
Lo que la norma
pretende es que el Gobierno justifique la necesidad de cada una de las medidas
que dicte durante los estados de excepción, para contrarrestar o poner fin a la
situación de crisis que lo originó, razones que también servirán para analizar
la proporcionalidad, finalidad y eficacia de las mismas. La necesidad de las
medidas de excepción, se puede deducir de dos maneras: ya sea demostrando que
las normas que regulan situaciones similares en tiempo de normalidad son
insuficientes para conjurar la situación anómala; o que las medidas adoptadas
para lograr el restablecimiento del orden perturbado están exclusivamente
destinadas a ese fin. Este requisito es de trascendental importancia, pues de
allí se deriva la posibilidad de impedir que se cometan abusos o extralimitaciones
en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente
indispensables para retornar a la normalidad.
LEY-Suspensión/DECRETO
LEGISLATIVO-Motivación
Es conveniente
que, durante los estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en
tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos
y arbitrariedades por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los
poderes que se les asignan. Con la disposición
legal que se estudia, se acabará la costumbre generalizada, por parte del
Gobierno, de decretar una suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con
la simple fórmula de que se suspenden todas las normas "que sean
contrarias" con las que se expiden, pues de ahora en adelante se tendrá
que indicar expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que son
antagónicos con el estado de excepción, lo cual facilitará el control de
constitucionalidad, y terminará de una vez por todas con la indeterminación de
la normatividad que se suspende, hábito ese que generaba una verdadera
incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los ciudadanos y las
autoridades públicas.
MEDIDAS DE
EXCEPCION-Proporcionalidad
Que las medidas
que se adopten durante los estados de excepción deben ser proporcionales a la
gravedad de los hechos, es una exigencia que el Constituyente ha establecido en
el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta. La proporcionalidad hace relación
a la justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se
dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o
circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que
la proporcionalidad "es la razonabilidad que debe mediar entre la medida
de excepción y la gravedad de los hechos". Esa proporcionalidad debe ser
evaluada por el juez de constitucionalidad, es decir, la Corte Constitucional,
al ejercer el control oficioso de los decretos legislativos expedidos en
cualesquiera de tales periodos, con el fin de determinar su estricta medida.
PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION-Facultad sancionatoria/PRINCIPIO DE NO
DISCRIMINACION-Vulneración
Al autorizar a la
Procuraduría General de la Nación para sancionar a toda clase de funcionarios
públicos que contraríen el principio de no discriminación a que alude la misma
norma en su inciso anterior, es constitucional pero únicamente cuando dicha
facultad se ejerza en relación con funcionarios públicos que carecen de fuero
disciplinario, pues respecto a quienes gozan de éste, el Procurador no tiene
competencia para investigarlos.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Prohibiciones/DERECHOS FUNDAMENTALES-Suspensión
Si bien es cierto
que durante los estados de excepción, el legislador extraordinario está
facultado para restringir o limitar determinados derechos o libertades
fundamentales, no lo es menos que el constituyente le ha negado, en todo caso,
la posibilidad de suspenderlos; pues las garantías constitucionales en los
periodos excepcionales no se extinguen, a pesar de que algunas de ellas sean
objeto de restricciones o limitaciones. Tampoco se le permite al Gobierno
interrumpir el funcionamiento normal de cualquiera de las ramas del poder
público, o modificar o suprimir los entes y las funciones de acusación y
juzgamiento, tal como lo prescriben los artículos 214 en sus numerales 2o. y
3o., y 252 de la Carta; así las cosas, no se puede reformar o modificar el
régimen constitucional, pues él sigue imperando.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Información a organismos internacionales
El legislador
establece obligaciones que al Presidente de la República le imponen Tratados o
Instrumentos Internacionales, que han sido debidamente ratificados por
Colombia, se encuentran vigentes, y por tanto, son de obligatorio cumplimiento,
siempre y cuando no pugnen sus mandatos con las normas de nuestra Carta
Política. Las comunicaciones que se ordenan son actuaciones eminentemente
administrativas que en nada pugnan con los cánones constitucionales, pues son
deberes a los que se obligan los Estados Partes, y que tienen como único fin
cumplir con los objetivos propuestos, cuales son la protección y garantía de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Independencia y compatibilidad
Como cada uno de
los estados de excepción tiene causas propias, los mismos hechos no pueden
invocarse para poner en vigencia uno u otro de tales periodos, pero sí se
pueden configurar al mismo tiempo por hechos separados, estén o no vinculados
entre sí, cada uno de acuerdo con las normas constitucionales que los rigen y
que no permiten confundirlos.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Presencia en el Congreso/PRINCIPIO DE COLABORACION
ARMONICA
La Constitución no
prohibe la presencia del Presidente de la República en el Congreso Nacional, en
ninguna época, de manera que éste bien puede asistir cuando lo considere
conveniente, no sólo en tiempo de normalidad sino también durante los estados
de excepción, en los cuales tiene una misión específica qué cumplir, cual es la
de informar a esa Corporación, sobre la declaración de tales regímenes
transitorios, como de las medidas adoptadas y el desarrollo de los
acontecimientos. Es evidente, entonces, que durante los estados de excepción
operan en forma concordante y colaboradora todos los poderes públicos, como
representantes de la unidad nacional, con el fin de conjurar las situaciones de
crisis y en cumplimiento del artículo 113 de la Constitución, que consagra la separación
de las distintas ramas del poder público y la colaboración armónica para lograr
los fines esenciales del Estado.
DECRETO
LEGISLATIVO-Improcedencia de suspensión provisional
Si es deber de la
Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos legislativos, en los
"estrictos y precisos términos" contemplados en el artículo 241 de la
Constitución, mal puede una ley, como es la que se estudia, establecer la
suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que configura una clara y
abierta violación de la normatividad Suprema.
REPRODUCCION DE
NORMAS-Prohibición
Para la Corte es
evidente que al consagrar el artículo 19, objeto de análisis, la prohibición de
reproducir normas declaradas inexequibles, "a menos que con posterioridad
a la sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la
originaron", este mandato ha de entenderse en los términos consagrados en
el inciso segundo del artículo 243 de la Carta, que textualmente reza:
"Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución".
ACTO
ADMINISTRATIVO-Control automático de legalidad
Se consagra el
control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan
como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los
estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso
administrativa, de acuerdo con la competencia que allí se fija. Estas
disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan
dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al
Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el
cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley. Dicho control
constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es
medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS
Tanto el inciso
3o. del artículo 20 como el inciso 2o. del artículo 56 del proyecto de ley
estatutaria que se estudia, resultan inexequibles al consagrar la figura de la
suspensión provisional de los decretos legislativos.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Función judicial/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad
legislativa
El mandato legal
que se examina, respeta el canon constitucional, ya que atribuye en forma
excepcional (únicamente cuando existan lugares en los cuales no haya jueces o
éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación ejercer sus funciones), a
las autoridades civiles ejecutivas el ejercicio de funciones judiciales,
diferentes a las de "investigar y juzgar delitos", las cuales deberán
ser claramente "precisadas". Dado que el Gobierno debe cumplir dicha
actividad durante los estados de excepción, por medio de decretos legislativos,
queda satisfecha la exigencia del Constituyente, en el sentido de que esta
medida ha de adoptarse por medio de una ley, pues dichos actos jurídicos son
ley en sentido material. Recuérdese además que en dichos periodos
excepcionales, el Presidente de la República asume la potestad legislativa, con
el fin de dictar todas aquellas medidas necesarias para restaurar el orden
perturbado. En cuanto atañe a la precisión de las materias, entiende la Corte
que esta exigencia debe cumplirse cuando se expida el decreto legislativo que
ordene la asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas,
las que deberán dictarse con acatamiento de las normas constitucionales en este
campo, especialmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir
funciones relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos, como que el Gobierno no puede suprimir, ni
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento
ENVIO DE TROPAS AL
EXTERIOR
Resulta obvio
afirmar, que cuando el Gobierno decida enviar tropas a un Estado que está
sufriendo una agresión armada, no es necesario declarar el estado de guerra
exterior en Colombia, pues las hostilidades militares, además de realizarse en
territorios ajenos al nuestro, no atentan contra la independencia, seguridad,
estabilidad o soberanía colombiana, y por consiguiente no se dan las
circunstancias que permiten hacer uso de ese mecanismo excepcional, se trata
simplemente de una labor de apoyo y solidaridad con el país al que se le presta
la ayuda.
EXPROPIACION SIN
INDEMNIZACION/OCUPACION TEMPORAL DE INMUEBLES
El Gobierno
Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en periodo de guerra
exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo
aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los
acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para
el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional
citado, sólo permite la ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para
atender las exigencias de la guerra o para destinar a ella sus productos. Aclarar
que el control jurisdiccional por vía contencioso administrativa, y a petición
de parte, de las decisiones que en esta materia se dicten, está referido única
y exclusivamente a las resoluciones o actos administrativos que se expidan en
relación con la cuantía de la indemnización, y la responsabilidad del Estado,
más no en lo que respecta al decreto legislativo expedido por el Gobierno, pues
como es de todos sabido, este último ordenamiento está sujeto al control de la
Corte Constitucional.
MEDIOS DE COMUNICACION-Restricciones/CENSURA-Inexistencia
En los preceptos
legales enunciados el legislador simplemente está ejerciendo su potestad
punitiva, en el sentido de señalar cuáles son los comportamientos que merecen
ser castigados y la pena a que se hacen acreedores los medios de comunicación
que, en estado de guerra exterior, se encuentren incursos en ellas, facultad
que si bien es cierto es de reserva del legislador en tiempo de paz, no es
menos claro que en periodos de anormalidad, también puede ser ejercida por el
Presidente de la República. Además, obsérvese que los comportamientos que se
reprimen son aquéllos que tienen íntima relación con las operaciones de guerra,
su desarrollo y control.
LIBERTAD DE
COMUNICACION-Límites
Los incisos 3o. y
4o. del artículo 27 y los incisos 2o. y 3o. del literal c) del artículo 38, que
autorizan al Gobierno para suspender los servicios de radiocomunicaciones,
durante los estados de guerra exterior y conmoción interior, no violan la
Constitución, pues si corresponde al Estado regular, controlar y vigilar la
prestación de los servicios públicos en tiempo de paz o de plena normalidad
"con mayor razón ha de tenerlas en tiempos de conmoción o de guerra".
Además, la libertad de comunicación no se ve afectada, ya que no se trata de
suspender un derecho humano ni una libertad fundamental "sino que el
gobierno, en ejercicio de claras facultades constitucionales y legales, está
restringiendo el mal uso de una libertad en aras del bien común, de la conservación
del orden público y de la seguridad ciudadana.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Improcedencia
En lo que atañe al
inciso 5o. del artículo 27 y al inciso también 5o. del literal c) del artículo
38, que consagran la suspensión provisional dentro del proceso de control
constitucional a cargo de esta Corporación, en relación con los decretos
legislativos que expide el Presidente de la República durante el estado de
guerra exterior, son inexequibles en la parte que textualmente rezan: "la
cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho
(48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los
plazos establecidos en la Constitución", pues como se expuso al revisar
los artículos 19 y 20 del presente proyecto de ley, que también instituían
dicha figura jurídica, la ley no puede atribuir a la Corte Constitucional una
competencia que la Constitución no le asigna.
LIBERTAD DE
EXPRESION-Alcance/DERECHOS HUMANOS-Denuncia de violación
La libertad de
expresión está consagrada en el artículo 20 de la Carta como un derecho de
"toda persona", sin distinciones de ninguna clase; en consecuencia,
prohibir solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir la violación
de derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el artículo 13
del mismo ordenamiento, que prohíbe el trato discriminatorio. Los derechos
humanos se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo, raza o
condición; por tanto, por el solo hecho de que una persona haya infringido un
mandato legal, no puede ser despojada de esos derechos que la Constitución no
permite limitar o restringir, aún en periodos de perturbación del orden. Es que a ninguna persona se le puede
prohibir, ni al margen ni dentro de la ley, que denuncie la violación de sus
derechos fundamentales, cualquiera sea el violador.
PERIODISTA-Tribunales
de autorregulación
En cuanto atañe a
los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 27 y 38 literal c), no
comparte la Corte el criterio de algunos de los intervinientes que consideran
que los tribunales de autorregulación violan el artículo 20 Superior, pues a
pesar de que existe un elemento compulsivo para que las agremiaciones
periodísticas se constituyan en tribunales de autorregulación para el ejercicio
del derecho a la información, la ley les da plena autonomía para decidir sobre
lo que deben o no deben informar; en consecuencia, no es el legislador quien
decide sobre estas actividades, sino los propios periodistas, quienes gozan de
libertad para hacerlo, siempre y cuando tal actividad se realice en interés
general, con responsabilidad social y, aunque parezca obvio, siempre y cuando
sus decisiones no vulneren la Constitución ni la ley.
LIBERTAD DE
CIRCULACION-Límites en estado de Guerra Exterior
El derecho a la
libre circulación y residencia puede ser restringido por el legislador pues,
conforme a la Carta, éste opera "con las limitaciones que establezca la
ley" en consecuencia, bien puede el legislador de excepción afectarlos, por
graves motivos de orden público, como sería el caso de guerra exterior. En el
caso bajo estudio, se autoriza al Gobierno para establecer restricciones a la
libre circulación y residencia de las personas, en cualquier área del
territorio nacional, cuando el estado de guerra exterior así lo aconseje y con
la única finalidad de proteger la vida de los habitantes y facilitar las
operaciones propias de dicho periodo excepcional. Cumple así la autoridad el
deber que tiene de proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes,
tal como lo ordena el artículo 2o. de la Carta.
DEBER DEL
CIUDADANO
Uno de tales
deberes u obligaciones es el contenido en el inciso 2o. del artículo 216 de la
Constitución, que ordena a todos los colombianos "tomar las armas cuando
las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y
las instituciones públicas", y una de esas necesidades es precisamente la
contemplada en el inciso primero del precepto legal que se examina, como es el
caso de guerra exterior. Entonces, no hay vulneración de la Carta sino
adecuación a ella. Dicho deber está
íntimamente relacionado con el que tiene toda persona, de "Propender al
logro y mantenimiento de la paz"; y de "Respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales".
SERVICIO MILITAR-Modificación
Esta disposición
se ajusta a la Constitución, concretamente a lo dispuesto en el inciso 3o. del
artículo 216, que permite a la ley, y el Gobierno en épocas de excepción obra
como legislador, determinar las condiciones que "en todo tiempo"
eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo. En
consecuencia, bien pueden modificarse transitoriamente, en los casos de guerra
exterior, las normas preexistentes, que rigen esta materia, y así obligar a
todos los colombianos a cumplir con el deber cívico ciudadano de defender a su
patria, cuando las necesidades públicas así lo exijan. No sobra aclarar que las
normas preexistentes que rigen el servicio militar, quedarían simplemente
suspendidas, pues la facultad legislativa del Presidente de la República
durante los estados de excepción, no le permite derogarlas, ni dictar
disposiciones con vocación de permanencia.
CONTROL POLITICO
EN ESTADO DE GUERRA EXTERIOR-Informes al Congreso
El artículo
reitera la prescripción, consagrada en el inciso tercero del artículo 212 de la
Carta, que ordena al Gobierno rendir informes periódicamente al Congreso de la
República sobre los decretos que expida durante el estado de guerra exterior,
los cuales deben estar debidamente fundamentados, indicando cómo se vienen
desarrollando los acontecimientos, y la aplicación de las medidas dictadas,
todo ello dentro del control político que debe ejercer el Congreso, y que tiene
como objetivo vigilar la debida utilización, por parte del Gobierno, de las
facultades extraordinarias de que goza durante el estado de guerra exterior.
Además, dichos informes servirán también para ilustrar la eficacia o ineficacia
de las medidas y la conexidad de las mismas con las causas que determinaron la
declaratoria de ese mecanismo excepcional.
Este control político que ejerce el Congreso de la República, tiene una
incidencia transcendental en lo que respecta a la responsabilidad que les puede
caber al Presidente y a los Ministros del despacho, ya sea por declarar
determinado estado de excepción, en este caso el de guerra exterior, sin haber
ocurrido las circunstancias que dan lugar a su implantanción, como por el abuso
o extralimitación en el uso de las atribuciones legislativas.
ESTADO DE GUERRA
EXTERIOR-Reforma
o derogatoria de decretos legislativos
El inciso primero
del artículo 32 que se analiza, reproduce el aparte final del inciso 4o. del
artículo 212 de la Carta, que al referirse a los decretos legislativos que
expida el Gobierno durante el estado de guerra exterior, prescribe: "El
Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto
favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara". Cabe
aclarar que la expresión "cualquier época", contenida en este
precepto constitucional, ha de entenderse circunscrita al periodo durante el
cual dure el estado de guerra exterior, pues si los ordenamientos dictados en
estado de guerra dejan de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la
normalidad, mal podría modificarse o derogarse una norma inexistente. Razones
que son predicables de la frase "en cualquier tiempo", a que alude la
norma legal que se examina.
ESTADOS DE EXCEPCION-Facultades
complementarias
La estabilidad de
las instituciones, la seguridad del Estado, o la normal convivencia ciudadana,
pueden verse afectadas tanto en el evento de guerra exterior como durante la
conmoción interior. En consecuencia, es perfectamente viable que las
atribuciones otorgadas al Gobierno durante esta última, puedan utilizarse
también en caso de guerra exterior, sin que con ello se infrinja la Carta.
Además, también pueden existir medidas que sean válidas para los dos estados.
Por ejemplo, cuando se presenta la simultaneidad del estado de guerra y el de
conmoción interna, bien puede el Presidente de la República, en desarrollo de
las facultades de la guerra, expedir decretos legislativos que también sean
aplicables al estado de conmoción interior, siempre y cuando exista la
conexidad debida, de las medidas adoptadas, con las causas que determinaron la
declaratoria de dichos estados.
ERROR DE TECNICA
JURIDICA/LEY ESTATUTARIA-Sujeción a mandatos constitucionales
El legislador en
el precepto que se revisa, al incluir en la parte final la frase que dice
"según lo dispuesto en el artículo 40 de la presente ley", incurrió
en una impropiedad jurídica, pues las leyes estatutarias, como cualquier otra
ley, deben someterse a los mandatos constitucionales, mas no los mandatos
constitucionales a la ley, que es precisamente lo que se lee en dicha norma. Es
este un error de técnica jurídica inaceptable, y que deviene en
inconstitucional por infringir precisamente el artículo 213 de la Carta.
CONMOCION INTERIOR-Suspensión
de normas
Los decretos
legislativos que durante el estado de conmoción interior expida el Gobierno
Nacional, tienen el poder de suspender transitoriamente las leyes que regulen
iguales situaciones en forma contraria o distinta, pero nunca derogarlas o
reformarlas. El legislador de excepción no puede entonces proceder a reemplazar
la legislación existente, la cual sigue imperando, pues sus facultades se
limitan a suspender las normas que sean incompatibles con los estados de
anormalidad.
POLICIA JUDICIAL-Conformación
La policía
judicial, que está conformada por miembros de la Policía Nacional y personal de
otros organismos públicos señalados en la ley, es un cuerpo auxiliar de la
administración de justicia, que colabora en la investigación de los delitos, y
cuya labor es dirigida y coordinada por la Fiscalía General de la Nación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 250-3 de la Carta. La asignación de funciones de policía
judicial a los militares, está prohibida por nuestro Ordenamiento Supremo.
Atribuir a un organismo de origen constitucional competencias que pueden
desvirtuar su estructura y sus objetivos principales, causa grave daño a la
legitimidad del Estado que la Constitución auspicia y promueve.
DERECHO DE
CIRCULACION-Limites
El derecho de
circulación, de acuerdo con la Carta, puede ser limitado por la ley, pero tales
restricciones no pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio. Durante los
estados de excepción, especialmente en el
caso de guerra exterior o conmoción interior, el legislador está autorizado
para establecer restricciones a la libre circulación y residencia de las
personas; en consecuencia, el Presidente de la República, en dichos periodos,
puede válidamente señalar las limitaciones que las circunstancias hagan
aconsejable, por razones de seguridad nacional o de orden público, como para
proteger la vida de las personas, su salud, u otros de sus derechos
fundamentales.
PERMISO ESPECIAL
DE CIRCULACION
El permiso
especial a que se refiere el parágrafo 1o. del literal que se examina, no
vulnera la Constitución, pues este es un procedimiento plenamente válido para
proteger a las personas en su vida, y en su integridad física, dada la grave
situación de orden público que pueda presentarse en determinadas zonas rurales,
que obliga a tomar esta clase de medidas.
TRABAJO FORZADO-Naturaleza/SERVICIO
SOCIAL OBLIGATORIO/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
Los trabajos
forzados se imponen generalmente como una sanción o pena, es decir, que tienen
carácter punitivo, mientras que la prestación de servicios durante épocas
excepcionales, y sólo con el fin de garantizar la vida o la salud de las
personas, es una obligación cívica y el hacerla compulsiva en periodos de
excepción, puede justificarse en vista de las especiales circunstancias que en
ellos se viven, las que hacen demandable una especial solidaridad con la acción
de las autoridades públicas en la consecución del objetivo común, consistente
en el restablecimiento de la paz. La
prestación de servicios técnicos y profesionales se adecua a la Constitución,
pues es deber de la persona y del ciudadano "obrar conforme al principio
de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones
que pongan en peligro la vida o la salud de las personas".
DERECHO DE REUNION-Limitaciones
No les asiste
razón a los intervinientes primeramente citados, pues precisamente la norma que
consideran violada, al regular el derecho de reunión, autoriza a la ley para
"establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el
ejercicio de este derecho" y ésto es lo que el literal d) del artículo 38
estatuye al señalar los casos en los cuales se requiere de permiso previo para
la celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que ellas puedan
contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden público.
INVIOLABILIDAD DE
CORRESPONDENCIA-Orden de autoridad judicial/INTERCEPTACION
DE CORRESPONDENCIA
La orden de
autoridad judicial competente, no tiene que ser necesariamente escrita, lo que
en sentir de esta Corte sería deseable, pero si la Constitución no lo determinó
así, mal puede el intérprete exigirlo creando distinciones en donde el
constituyente no lo hizo. Caso diferente es el contenido en el artículo 28 de
la Carta, disposición en la que sí se exige como requisito indispensable para
realizar detenciones, registrar domicilios, etc., que la orden o mandamiento de
la autoridad judicial competente que así lo estipule, conste por
"escrito". Obsérvese que en el inciso segundo cuestionado, se exige
que la autorización judicial conste por escrito, pues lo que se permite que sea
verbal es la notificación o comunicación de la misma. De ahí que el
Constituyente haya confiado de manera privativa a los jueces, como funcionarios
encargados de administrar justicia, la tarea de ordenar la interceptación o
registro de correspondencia, para evitar la arbitrariedad y el abuso en que
pudieran incurrir autoridades administrativas encargadas de ejecutar esas
medidas, protegiendo a la vez los derechos a la intimidad, a la libertad y a la
tranquilidad, que son precisamente los que se verían amenazados o
vulnerados. Cabe agregar que como el
constituyente defiere al legislador el señalamiento de los casos en que procede
la excepción a que se ha venido refiriendo la Corte, para efectos de interceptar
o registrar correspondencia, obsérvese que la norma sujeta a estudio, señala
claramente dos de ellos, cuales son: "buscar pruebas judiciales" o
"prevenir la comisión de delitos".
DETENCION
PREVENTIVA-Orden de autoridad judicial/ORDEN DE APREHENSION-Escrita
Por regla general
es requisito indispensable para la aprehensión de personas la orden escrita de
autoridad judicial competente, salvo los casos de flagrancia y el contenido en
el inciso 2o. del artículo 28 de la Carta, que para el caso de estudio sería la
necesidad de proteger un derecho fundamental en grave e inminente peligro. La
Constitución exige que todas, absolutamente todas, las órdenes de aprehensión
deben ser "escritas", pero que, no obstante, pueden ser comunicadas
en forma verbal a las autoridades que deben ejecutarlas; sin embargo, en esta
disposición, la expresión "o la comunicación verbal", será retirada
del ordenamiento jurídico, pues parece referirse no a la forma de comunicación,
sino al mandamiento judicial, contrariando así el artículo 28 del estatuto
superior.
DERECHO DE HUELGA-Servicios
Públicos Esenciales
La huelga es un
mecanismo idóneo con que cuentan los trabajadores para promover y defender sus
intereses profesionales, laborales y sociales. No le asiste razón al interviniente,
puesto que la norma impugnada lo que establece es una garantía, al señalar que
"no se podrá restringir el derecho de huelga en los servicios públicos no
esenciales", lo que quiere decir que en los servicios públicos
"esenciales" sí se puede limitar tal derecho, lo que está a tono con
el primer inciso del artículo 56 de la Carta. Determinar cuáles son esos
servicios púbicos "esenciales", es tarea que compete desarrollar al
legislador y que, en efecto, en la ley que se estudia no se hace, circunstancia
que no configura la inconstitucionalidad del mandato que se examina, pues bien
puede expedirse otra normatividad (la que regule los derechos y deberes
fundamentales de las personas) en la que se trate ese punto concreto.
DERECHOS DEL
EXTRANJERO-Limitaciones
Si bien es cierto
que los extranjeros tienen los mismos derechos "civiles" que los
colombianos, es la misma Constitución en el artículo 100, la que permite que
"por razones de orden público", se sometan a condiciones especiales o
se les niegue el ejercicio de determinados derechos civiles y, en el caso a
estudio, se trata precisamente de un estado excepcional cual es el de conmoción
interior, en el que el orden público necesariamente debe estar perturbado.
Además, obsérvese que en el literal acusado, no se alude a los derechos
fundamentales de los extranjeros, sino solamente a sus derechos civiles, con lo
cual la norma se adecua al citado canon constitucional. Sobre la exigencia
constitucional de que tales condicionamientos o limitaciones a los derechos
civiles de los extranjeros deben efectuarse por medio de ley, es un requisito
que la norma impugnada cumple, pues los decretos legislativos que expide el
Presidente de la República durante los estados de excepción son leyes en
sentido material.
EXPULSION DEL
TERRITORIO NACIONAL
Si la medida de
expulsión del territorio opera durante los estados de nomalidad, con mayor
razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando sean los
extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está encaminada
precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión de sus
efectos.
ALCALDE-Suspensión/GOBERNADOR-Suspensión/PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Régimen disciplinario/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad
disciplinaria
Yerran los
intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que en el
numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría
General de la Nación, la facultad de "ejercer preferentemente" el
poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, cualquiera que sea su denominación (trabajadores oficiales, empleados
públicos, funcionarios públicos, servidores públicos, etc.), no es menos cierto
que es la misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que
"en los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o
destituya a los gobernadores, e idéntica atribución se les confiere no
solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en
relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib. En
consecuencia es la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en sentido
material, la que debe determinar los casos que dan lugar a la suspensión de los
gobernadores y alcaldes que contribuyan a la perturbación del orden público,
obstaculicen la acción de la fuerza pública o incumplan las órdenes que emita
su superior, (gobernador y Presidente de la República), para lo cual deberá
señalar el procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará el debido
proceso, permitiendo que los servidores públicos citados, puedan ejercer su
defensa.
ORDEN PUBLICO-Conservación
Si los
gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la
conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les
exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además
de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida
dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de
igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema.
CONMOCION INTERIOR-Recursos
En los estados de
excepción se presentan con frecuencia situaciones o circunstancias que implican
gastos, los que no es posible cubrir con las partidas presupuestales
existentes; por tanto, el Gobierno debe disponer de medios adecuados para
satisfacer dichos requerimientos, sin los cuales no podría cumplir cabalmente
con el restablecimiento del orden o impedir la extensión de sus efectos. Son
éstas, circunstancias especiales que el legislador no puede prever cuando
elabora el presupuesto general de la Nación.
REGALIAS
Resulta ajustado a
la Constitución que el legislador ordinario, en caso de conmoción interior, no
permita afectar sino un pequeño porcentaje de los ingresos provenientes de las
regalías que corresponden a los departamentos, los cuales serán invertidos
exclusivamente en seguridad dentro de la misma entidad territorial, la cual
debe contribuir a financiar los gastos que demande el manejo del orden público
en su jurisdicción.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
Durante el estado
de conmoción interior bien puede el legislador de excepción modificar el
Presupuesto General de la Nación, con el
fin de atender los requerimientos y gastos necesarios que ocasiona la adopción
de medidas destinadas a restablecer el orden público perturbado. Sin embargo,
en materia presupuestal no opera este mismo régimen pues el presupuesto,
modificado en forma temporal por el Gobierno, puede ser reformado por el
Congreso en cualquier tiempo, de manera que si el gasto ya se ha efectuado no
es posible ejercer esta atribución, pero en cambio sobre lo no ejecutado sí,
por cuanto el presupuesto recupera su vigencia íntegra.
PORTE DE ARMAS
Siendo facultad de
la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener el permiso
para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones derivadas de éste,
bien puede el legislador de excepción durante el estado de conmoción interior y
siempre y cuando las circunstancias de alteración del orden público lo
ameriten, suspender dichos permisos, al igual que los que se conceden para el
tránsito de vehículos blindados, medidas que se dirigen exclusivamente a lograr
la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de alguna manera perturben
la tranquilidad ciudadana.
ALLANAMIENTO-Indeterminación
En cuanto a la
posibilidad de efectuar allanamientos masivos o colectivos, comparte plenamente
la Corte los planteamientos hechos por el Defensor del Pueblo, pues la falta de
certeza acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la
comisión de un delito da lugar a la arbitrariedad y el abuso. No se puede
olvidar que la falta de identificación del domicilio, en materia de protección
de la inviolabilidad del mismo, equivaldría a falta de orden en la detención de
las personas. La indeterminación de los domicilios, en las órdenes judiciales,
puede prestarse para violaciones de derechos fundamentales de personas
inocentes.
ALLANAMIENTO SIN
ORDEN JUDICIAL/ALLANAMIENTO-Naturaleza preventiva
El inciso 4o.
tampoco viola el artículo 28 de la Constitución, al permitir que se lleve a
cabo el registro domiciliario sin orden de autoridad judicial competente, dicha
orden no es necesaria en los casos de flagrancia y por motivos fundados, dentro
de los cuales cabe la protección de un derecho fundamental en grave e inminente
peligro, como lo consagra el precepto legal que se estudia.
ALLANAMIENTO CON
ORDEN JUDICIAL-Orden Verbal
El inciso 5o. en
el aparte que dice "verbal o" resulta contrario al artículo 28 de la
Carta, motivo por el cual será declarado inconstitucional. Puesto que si la
orden proviene de autoridad judicial ésta necesariamente debe ser escrita.
CONMOCION INTERIOR-Facultades
Indelegables/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de Funciones
Las facultades que
se le atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción interior son
indelegables, como las de guerra exterior y emergencia económica social y
ecológica, lo cual se deduce de los artículos 212, 213 y 215 de la Carta que
expresamente se refieren al Presidente de la República para que dicte decretos
legislativos en el ejercicio de las facultades excepcionales, los cuales
deberán ser firmados por todos los ministros. Además, la indelegabilidad
también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del despacho,
cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido las
causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se
extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les
atribuyen. Sin embargo, considera la
Corte que el parágrafo 2o. que se examina no se refiere a la delegación de
facultades asignadas al Presidente de la República durante el estado de
conmoción interior, sino a la atribución de competencias a autoridades
administrativas, pues es obvio que para el cumplimiento o ejecución de
determinadas medidas se requiere de la colaboración de autoridades de la rama
ejecutiva, lo cual no viola la Constitución.
CONMOCION INTERIOR-Prórroga
Si la declaratoria
del estado de conmoción interna obedece a grave perturbación del orden público
que atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, se impone como deber del
Gobierno levantar dicho estado tan pronto como hayan cesado las causas que lo
originaron, o cuando la situación de perturbación del orden público haya dejado
de ser grave e inminente.
CONMOCION INTERIOR-Vigencia
de las normas dictadas
Si las normas
dictadas durante el estado de conmoción interior están condicionadas a la
recuperación del orden público, parecería ilógico permitir la aplicación de
algunas de estas con posterioridad a su restablecimiento, no obstante dicha
excepción encuentra justificación en el hecho de que la situación perturbadora
puede continuar a pesar de haberse levantado el estado de conmoción interior,
en razón a que precluyó el término máximo que el Constituyente fijó como tiempo
límite de su duración.
CONMOCION INTERIOR-Derogatoria
o Reforma de medidas
Los decretos
legislativos que expide el Presidente de la República durante el estado de
conmoción interior, son eminentemente transitorios, es decir, que su vigencia
está limitada al periodo de alteración del orden público, y desaparecen ipso
facto cuando se declare restablecido éste, por tanto mal puede asignarse al
Congreso de la República la facultad de reformarlos o derogarlos. No se niega
que también al Congreso incumbe el orden público y pueda tomar medidas
dirigidas a su preservación o restablecimiento, pero siempre que éstas no
pugnen con las que el Presidente ha juzgado adecuadas para ese mismo propósito.
Es facultad exclusiva del Gobierno modificar o derogar la normatividad expedida
durante el estado de conmoción interior, función que el Congreso no le puede
quitar, por ser aquél el responsable constitucional del mantenimiento del
orden. Situación diferente se presenta en caso de guerra exterior o de
emergencia económica, social o ecológica, eventos en los que la Constitución sí
autoriza al Congreso de la República, para modificar o derogar las normas
contenidas en los decretos legislativos expedidos durante su vigencia.
CONMOCION INTERIOR-Tipicidad
transitoria
No puede dejarse
de lado que si es de reserva exclusiva del legislador en tiempo ordinario o de
normalidad, determinar los comportamientos que deben ser castigados o penados,
señalando la correspondiente sanción, bien puede el Presidente de la República,
que durante los estados de excepción asume la potestad legislativa, tipificar
delitos, fijar las penas, aumentar las existentes o disminuirlas, en fin dictar
medidas represivas o no hacer aplicables las normas punitivas ordinarias a
quienes han subvertido el orden, con la única finalidad de restablecer el orden
público turbado, pues el Gobierno cuenta con todas las facultades para hacerlo.
Las normas penales ordinarias tienen vocación permanente; en cambio las normas
expedidas durante el estado de conmoción interior son de carácter transitorio y
dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público. Ciertas
normas penales dictadas durante el periodo de conmoción interna produzcan
efectos de carácter permanente, no equivale a afirmar que por esta
circunstancia tales preceptos tienen vocación de permanencia, pues la
normatividad que dicta el Gobierno en dicho periodo excepcional, como lo ordena
la Constitución en su artículo 213, es eminentemente transitoria, y deja de
regir una vez se haya logrado el restablecimiento del orden perturbado.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
El Constituyente
permite la adopción de este régimen exceptivo no sólo para los casos de
perturbación del orden económico, social y ecológico del país, sino también en
caso de la simple amenaza de los mismos, esto es, que es posible hacer uso de
dicho estado en forma preventiva o precautelativa. Los factores de perturbación
o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser controlada con
la legislación vigente y, por tanto, es indispensable acudir a nuevas medidas
con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han acontecido o que
aún no se han presentado, pero que muy seguramente van a tener ocurrencia en un
lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos antecedentes.
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Naturaleza de los decretos
Los decretos
legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los
dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden
reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida,
hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo
cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación
de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente".
EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Informe al Congreso
El legislador
reproduce el contenido del inciso quinto del artículo 215 de la Constitución,
en el que se faculta al Congreso para examinar el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron la declaratoria del
estado de emergencia, y las medidas
adoptadas para conjurar la crisis, órgano que deberá pronunciarse sobre su
conveniencia y la oportunidad de las mismas. Es éste el control político que
ejerce el Congreso sobre el ejecutivo con el fin de impedir el abuso en el
ejercicio de tal medida excepcional, como la extralimitación en el ejercicio de
las facultades que se le confieren al Presidente de la República en ese periodo
transitorio. Teniendo en cuenta que la convocatoria del Gobierno al Congreso
debe efectuarse dentro de los diez días siguientes a la terminación del estado
de emergencia, el control político que se establece en la Constitución para que
dicho cuerpo colegiado examine el citado informe, se realiza a posteriori, es
decir, una vez se haya restablecido el orden. Sin embargo ello no es óbice para
que el Congreso deduzca responsabilidad al Presidente de la República por actos
dictados fuera de los límites constitucionales y legales.
DERECHOS SOCIALES
DE LOS TRABAJADORES-Naturaleza
Los derechos
sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen
en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos
citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la
salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos
se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a
asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite
desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el
estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que
tal Estatuto confiere a los trabajadores.
SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad
La responsabilidad
de los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes, o por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aparece consignada
en el artículo 6o del Estatuto Supremo, el que defiere a la ley la facultad de
determinarla y señalar la manera de hacerla efectiva (art. 124), a la vez que
consagra en disposición especial (art. 210 C.N.), la responsabilidad de los
presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden
nacional, la cual también deberá estatuir el legislador.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Responsabilidad
La responsabilidad
que se les puede deducir al Presidente de la República y a los Ministros, por
haber declarado el estado de guerra exterior, el de conmoción interior, o la
emergencia económica, social o ecológica, sin haber ocurrido alguno de los
eventos que dan lugar a ello, como por cualquier exceso que hubieren cometido
en el ejercicio de las facultades atribuidas durante los periodos transitorios
citados, como ya se ha dicho, está claramente establecida en nuestro Estatuto
Fundamental en los artículos 214 y 215, normas que también consagran la
responsabilidad de todos los demás servidores estatales que incurran en exceso
en la ejecución de las medidas proferidas durante el régimen de excepción. La
responsabilidad deducible a dichos servidores públicos puede ser política,
civil, administrativa y penal, las cuales se concretarán por las autoridades y
conforme a los procedimientos que rigen para cada una de ellas.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Régimen Disciplinario
De conformidad con
las normas constitucionales, compete a la Procuraduría General de la Nación, en
todo tiempo, ejercer en forma preferente el poder disciplinario sobre la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art. 277-6); y al
Procurador General de la Nación, desvincular del cargo, previa audiencia y
mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las
faltas que expresamente se señalan en el artículo 278 de la Carta, dentro de
las cuales se encuentra la infracción, de manera manifiesta, de la Constitución
y la Ley; en consecuencia el precepto legal que se examina viene simplemente a
reiterar dichas competencias, las que obviamente no sólo rigen durante la época
de normalidad sino también en los periodos de excepción.
PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION-Control en estados de excepción/MEDIDAS
ADMINISTRATIVAS INCONSTITUCIONALES
En cuanto se
refiere a la facultad que se le atribuye al Procurador General de la Nación, de
"sugerir" a las autoridades administrativas que deben revocar o
modificar algunas de las medidas dictadas por éstos durante los estados de
excepción, por ser abiertamente inconstitucionales, a primera vista puede parecer un
contrasentido permitir que quien debe juzgar la conducta de los
funcionarios públicos sea a la vez el que determine si un decreto o acto
administrativo dictado por ellos está o no ajustado a la Carta; sin embargo,
esta es una función que bien puede cumplir la Procuraduría en desarrollo de la
facultad constitucional contenida en el numeral 7o. del artículo 277 cuyo texto
literal es el siguiente: "Intervenir en los procesos y ante las
autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario, en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales".
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
El control
constitucional recae no sólo sobre los decretos declarativos de los tres
estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos
legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le
confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos
transitorios. La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos
legislativos implica el examen no sólo de los requisitos formales sino también
de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la
conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su
implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que
el restableciento del orden perturbado, la proporcionalidad de las medidas, la competencia para
expedirlas, etc.
SUSPENSION
DEFINITIVA DE MEDIDAS EXCEPCIONALES
En el primer
inciso de esta disposición legal, se consagra una medida que es consecuencia
lógica de los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y
emergencia económica, social y ecológica, pues si tales periodos son de
carácter transitorio, y las medidas que se expidan están destinadas única y
exclusivamente a conjurar las situaciones de crisis que dieron origen a su
declaratoria, resulta obvio afirmar que si dichas circunstancias han cesado,
porque se ha cumplido el objetivo, para el cual se decretaron, esto es, el
restablecimiento del orden, es preciso que dejen de regir en forma inmediata,
pues además de innecesarias ya no existe razón válida alguna para continuar
aplicándolas, motivo por el cual el Gobierno deberá proceder a su derogación,
lo cual se aviene con los cánones constitucionales contenidos en los artículos
212, 213 y 215.
SUSPENSION
PROVISIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES
No ocurre lo mismo
con el título y el inciso segundo del precepto legal que se examina, los que
serán declarados inexequibles por consagrar la procedencia del instituto de la
suspensión provisional dentro del proceso de control constitucional de los
decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República durante los
periodos excepcionales, a lo cual se refirió la Corte al revisar el inciso
final del artículo 20 de este mismo
proyecto de ley, el cual fue retirado del proyecto de ley por vulnerar la
Constitución. Por tanto, son predicables los mismos argumentos allí expuestos a
los que cabe remitirse.
ACCION DE TUTELA-Restricción
de ejercicio
No le es permitido
al legislador ordinario o extraordinario en ninguna época restringir, limitar o
suspender el derecho a ejercer la acción de tutela. Por tanto, el artículo 57
del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible con excepción de la
frase final que dice: "salvo cuando el Congreso expresamente lo autorice
mediante ley estatutaria".
LEY ESTATUTARIA DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Suspensión
Es congruente con
la preceptiva constitucional que no se permita la suspensión de la ley
estatutaria que reglamenta los estados de excepción, por medio de un decreto
legislativo dictado con fundamento en las atribuciones que para tales periodos
transitorios le confiere la Carta al Presidente de la República, y no podía ser
de otra manera, pues el querer del constituyente es precisamente el que exista
un estatuto positivo que precise el régimen de anormalidad institucional y que
consagre los límites de las facultades presidenciales y las garantías de
protección de los derechos fundamentales, como las garantías y controles
judiciales; entonces, si son los decretos legislativos los que tienen que
adecuarse a dicha ley, mal podría uno de ellos suspender las normas de las
cuales depende su validez. La conjunción adversativa "o" que aparece
antes de la frase final "por una ley estatutaria", es
inconstitucional pues de acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única y
exclusivamente pueden ser modificadas, reformadas o derogadas por otra del mismo
rango, tal como con lo consagra el artículo 153 de la Constitución Nacional, es
decir, otra ley estatutaria.
LEY-Promulgación
La promulgación no
es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de
poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella
contiene; por consiguiente, es un requisito esencial sin el cual ésta no puede
producir efectos. De la promulgación de la ley depende entonces su observancia
y obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al Gobierno.
REF.: Expediente
No. P.E. 002
Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara
"Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia"
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C., trece (13) abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El Secretario
General del Senado de la República hizo llegar a esta Corporación una vez
aprobado en segundo debate en cada una de las Cámaras Legislativas, el proyecto
de ley estatutaria que se identificó en el Senado de la República con el No.
91/92 y en la Cámara de Representantes con el No. 166/92, intitulado "Por
la cual se regulan los estados de excepción en Colombia", para efectos de
su control constitucional.
Efectuado el
reparto respectivo, el magistrado ponente dictó un auto avocando el
conocimiento del presente asunto y ordenando la práctica de algunas pruebas
destinadas a conocer en su integridad el trámite legislativo surtido por el
proyecto de ley antes mencionado.
Posteriormente se
corrió traslado del negocio al Procurador General de la Nación, quien dentro
del término constitucional fijado, emitió el concepto de rigor.
Cumplidos como
están los trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de
esta índole, procede la Corte Constitucional a emitir pronunciamiento sobre las
normas que conforman el proyecto de ley de la referencia.
II. TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY ENVIADO PARA SU REVISION:
El texto
definitivo del proyecto de ley 91/92 Senado y 166/92 Cámara, aprobado por el
Congreso de la República, se transcribirá dentro de las consideraciones que
hará la Corte.
III. INTERVENCION
CIUDADANA:
Durante el periodo
de fijación en lista, se presentaron varios escritos destinados unos, a
coadyuvar y otros a impugnar la constitucionalidad del proyecto de ley materia
de revisión.
A.- Coadyuvancias.
Los MInistros de
Gobierno, de Justicia y del Derecho, y el Consejero Presidencial para los
Derechos Humanos, presentaron un escrito conjunto en el que piden declarar
ajustado a la Constitución Política el proyecto de ley referenciado, con estos
argumentos:
- La revisión previa de constitucionalidad a que
alude el artículo 153 de la Carta Política, ha de entenderse "previa"
a la sanción presidencial, pues así lo determinó el legislador al desarrollar
dicho mandato constitucional. "Tanto el artículo 39 del decreto 2067 de
1991 como el artículo 108 de la ley 5a. de 1992 coinciden en esta
interpretación, donde el lapso de una legislatura se refiere exclusivamente a
la aprobación por parte del Congreso y no al pronunciamiento de exequibilidad
con objeto de la revisión previa, y donde la revisión de la Corte
Constitucional antecede lógicamente a la sanción presidencial".
- El proyecto de ley estatutaria "ha
traducido a términos mucho más concretos el amplísimo espectro de posibilidades
que traía la fórmula constitucional y, por ello, ha restringido, de manera
legítima, las atribuciones del Presidente, como de manera igualmente legítima
ha procedido a establecer las limitaciones admisibles a los derechos,
libertades y garantías..... y constituye un ejercicio serio y reposado de
racionalización del poder durante las épocas de crisis".
- El artículo 38 del proyecto de ley
"desarrolla el artículo 214 de la Constitución, al facultar al Gobierno
para restringir los derechos fundamentales, siempre y cuando no afecte su
núcleo esencial".
- El proyecto de ley contempla claramente la
necesidad de que las medidas de excepción y su duración resulten estrictamente
indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad
(necesidad-razonabilidad); que respondan a la gravedad de los hechos que
pretenden conjurar (proporcionalidad), con el fin de evitar extralimitación,
exceso y arbitrariedad tanto en el uso de las facultades como en el alcance de
las medidas y sirvan de garantía a los derechos fundamentales.
- La selección de derechos intangibles que
aparece en el proyecto de ley "no es arbitraria, en la medida en que es
más amplia y favorable que la Convención Americana de Derechos Humanos
(artículo 27) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(artículo 4) y en que la restricción de derechos está rodeada de todas las
garantías posibles para no hacer nugatorio de manera definitiva el ejercicio de
los mismos".
- El proyecto de ley autoriza al Gobierno para
"establecer mediante decretos legislativos restricciones a la prensa
escrita, a la radio o a la televisión en seis casos", los cuales señala
expresamente, sin embargo ello no viola la libertad de expresión, de
información, ni pueden considerarse como censura "en la medida en que las
restricciones arriba mencionadas, se sujeten a los principios de finalidad,
necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, éstas se
tornan razonables y no llegan a menoscabar el núcleo esencial del derecho en
mención". Tampoco se infringe la inviolabilidad de las comunicaciones,
pues si bien existe una restricción al derecho a la intimidad, ésta no afecta
su núcleo esencial, pues "se limita exclusivamente al evento de
constituirse en el medio para buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión
de delitos; la ley no permite, y por el contrario es por completo adversa a una
intrusión abusiva en la intimidad de las personas, y es por esto que consagra
unos controles para el ejercicio de esta facultad", como por ejemplo el
contenido en el literal e) del artículo
38 del proyecto de ley.
- En cuanto a las limitaciones a la libertad
"se faculta al Gobierno para autorizar la detención de personas, cuando
existan indicios graves sobre su participación o sobre sus planes de participar
en la comisión de delitos relacionados con las causas de perturbación" y
"aunque existe una evidente restricción al derecho de la libertad, se
rodea al detenido de plenas garantías al ordenarse que sea puesto a disposición
del juez competente dentro de las veinticuatro horas siguientes, para que éste
en el término de treinta y seis horas adopte la decisión correspondiente. De
esta manera se limita el poder de policía a un término específico y se evita
que se pueda vulnerar indefinidamente el derecho".
- En el literal a) del artículo 38 del proyecto
de ley se permite al Gobierno limitar el derecho de circulación y residencia,
lo cual, además de tener un carácter preventivo y no punitivo, tiende a
"garantizar la primacía del derecho a la vida y a la integridad personal,
sobre la órbita de decisión personal del individuo" cuyo fundamento
constitucional se encuentra en el principio según el cual los derechos no son
absolutos y por tanto deben ceder "frente a los de mayor valor en las
circunstancias particulares del caso".
- El proyecto de ley "minimizó las
instrusiones del ejecutivo en el poder judicial" y en cuanto al poder
legislativo merecen destacarse los poderes punitivos del ejecutivo que en el
proyecto se limitan a "la tipificación de nuevas conductas delictivas,
aumento y reducción de penas, modificación de procedimientos y cambios de
radicación de los procesos pero en ningún momento el ejecutivo queda autorizado
a intervenir en la administración de justicia, ni a suprimir la intervención
del Ministerio Público, ni a tipificar delitos por actos legítimos de protesta
social".
B.- Impugnaciones:
Los intervinientes
que impugnan la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, son los que
se reseñan en seguida:
1.- El
ciudadano JAIME HORTA DIAZ, considera que el literal b) del artículo 38 del
proyecto de ley en el aparte que permite que "se pueda imponer la
prestación de servicios técnicos y profesionales", atenta contra la
dignidad humana y el derecho al trabajo "al constituir una especie de
esclavitud o trabajos forzados".
- Los literales e), f) y n) del artículo 38
violan los artículos 15, 28 y 29 de la Constitución Nacional, que exigen orden
judicial para poder interceptar o registrar correspondencia o cualquier
documento, al igual que para proceder a detener a una persona, salvo el caso de
flagrancia, infracción tan evidente que no requiere mayor análisis.
- Igualmente se vulnera el artículo 20 de la
Carta, cuando se establecen limitaciones a los medios de comunicación "en
su derecho de reflejar objetivamente la realidad, es decir, de informar, sin
que se constituyan en causa de la perturbación al promoverla o
propiciarla". Además "las restricciones a la libertad de expresión,
en su modalidad de prensa, ofenden también la libertad de pensamiento y por
tanto la búsqueda del conocimiento que defiende y pregona el preámbulo de la
Carta".
2.- El
ciudadano ALFREDO VAZQUEZ CARRIZOSA, manifiesta que el artículo 5o. del
proyecto de ley en los apartes que dice "ser tan gravosas" y
"que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción", viola
el parágrafo segundo del artículo 214 de la Constitución, disposición general y
absoluta que no "permite hacer distingos sobre las limitaciones de
derechos fundamentales que sean gravosas". Además considera que de acuerdo
con la segunda parte impugnada "existen derechos humanos y libertades
fundamentales que sí pueden ser suspendidos, lo que contraría el texto
constitucional que he citado".
- El artículo 7o. en la parte que dice "En
ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales" del inciso primero y el inciso segundo en su totalidad, son
contradictorios con lo que preceptúa el parágrafo segundo del mismo artículo
que señala "cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos", además de que resultan violatorios del artículo 214
parágrafo 2o. de la Carta, pues el término núcleo esencial "es ambiguo y
se prestaría a considerar que determinada reglamentación de esos derechos o
libertades fundamentales no concierne el núcleo esencial, sino que considera al
derecho o libertad fundamental como una totalidad."
- El aparte del artículo 8o. que dice
"limitaciones de los derechos constitucionales" es impugnado
"porque habla en general de tales derechos o libertades fundamentales, lo
que dejaría en libertad al Gobierno de referirse a esta materia. En síntesis,
el precepto absoluto del artículo 214, parágrafo 2 se encuentra desvirtuado en
el proyecto de ley estatutario que comento".
- El artículo 21 en la parte final es igualmente
inexequible, por cuanto traslada a las autoridades ejecutivas, funciones
judiciales, lo que vulnera la estructura del Estado colombiano, al tenor del
artículo 113 de la Constitución Nacional. "El traslado de funciones
judiciales a entidades administrativas hace írrita la noción del debido proceso
que es sinónima de imparcialidad e independencia respecto de los poderes
deliberantes o ejecutivos, en el juicio penal de las personas".
- En lo que respecta a los artículos 27 y 38-c),
dice que "imponer restricciones a la prensa, la radio y la televisión
implicaría disminuir el fuero de la participación política del ciudadano y
requiere otras modalidades en la ley estatutaria de los estados de excepción,
que permitan encauzar la restricción, tanto sobre la materia como sobre el
tiempo en el cual se ejercite la misma restricción". En punto a los tribunales
de autorregulación que allí se mencionan señala que "es antijurídico
pensar que la Constitución autorice dichos tribunales y que lo haga con el fin
de imponer la autorregulación, término ambiguo y que exigiría un código
sustantivo y de procedimiento para aplicarlo". De la misma manera
considera que es inconstitucional prohibir la divulgación de información sobre
la violación de derechos humanos, dado que éstos no pueden ser restringidos por
mandato de la Constitución "e inconstitucional que el Gobierno pueda
establecer juntas de censores que no fueran previas sino posteriores. Toda
censura de los medios de comunicación es antidemocrática e inconstitucional. La
falta de límites en el tiempo para ejercer estos derechos, agrava la naturaleza
de la norma del proyecto de ley estatutaria".
- El literal g) del artículo 38, vulnera el
artículo 56 de la Constitución que garantiza el derecho de huelga, "la
norma impugnada omite la frase 'salvo en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador'. Tendríamos así una doble omisión: que no se trata
de servicios públicos esenciales y no se hallan definidos por el legislador.
Ambas aclaraciones son importantes para que el proyecto de ley estatutaria
coincida completamente con el texto constitucional. Este proyecto de ley
contempla la restricción del derecho de huelga en los servicios privados que el
Gobierno estime esenciales, cuando la Constitución dice lo contrario".
- En los literales f) y n) del artículo 38 se
consignan disposiciones que violan los cánones 28 y 29 de la Constitución, pues
se permite que "la detención preventiva de personas se haga con
autorización judicial o sin ella y que inclusive se proceda sin orden de
funcionario judicial", lo mismo que para las inspecciones o registros
domiciliarios. Igualmente se consagra "una forma gubernamental de la
detención de personas y del registro domiciliario eludiendo el mandamiento
judicial en ambos casos. Resulta aberrante que esta reglamentación se imponga a
sabiendas de que se vulnera la Constitución actual, tanto en lo que se refiere
a la detención como al registro domiciliario".
- El artículo 44 resuelve conferir facultades
omnímodas al Gobierno en caso de conmoción interior "para imponer un nuevo
Código sustantivo y de procedimiento penal para todos los casos individuales o
sociales que quiera convertir en delito, con la simplificación de
procedimientos y el aumento de las penas correspondientes", lo cual
"destruye la Constitución en lo que respecta a la responsabilidad y la
libertad de opinión de las personas. Sería el caso decir que la dictadura
social no es un principio constitucional y que toda acción del Gobierno debe
estar enmarcada en la Constitución".
3.- Los
ciudadanos RAFAEL BARRIOS MENDIVIL y ALIRIO URIBE MUÑOZ consideran que son
contrarios a la Constitución los siguientes preceptos del proyecto de ley
materia de debate:
- El artículo 27 al autorizar al Gobierno para
establer restricciones a la prensa escrita, la radio o la televisión, suspender
emisiones y proyecciones cinematográficas, sancionar a los infractores y,
autorizar la creación de tribunales de autorregulación; el literal c) del
artículo 38 que igualmente lo autoriza para señalar limitaciones a la radio y
televisión, y constituir tribunales de autorregulación, lo mismo que la
prohibición de que personal al margen de la ley divulgue información sobre
violación de los derechos humanos, vulneran los artículos 1, 2, 5, 13, 20 y 73
de la Constitución Nacional.
Según el artículo
20 de la Carta es obligación del Estado "garantizar la libertad de
información en un doble sentido, de un lado, de los que tienen los medios, la
vocación y la capacidad de informar y, de otro lado, la población que debe recibir
información veraz e imparcial". Someter a censura la información es
atentar contra este precepto constitucional que consagra "uno de los bienes mas preciosos del ser
humano".
Suspender y
sancionar las proyecciones cinematográficas atenta contra la libertad de
expresión y difusión del pensamiento y opinión, al igual que la de informar y
recibir información veraz e imparcial; "extender la prohibición a este
tipo de proyecciones que no están encaminadas a difundir de manera masiva el
pensamiento u opinión es un despropósito que no cabe sino en regímenes
fascistas y autoritarios".
El artículo 73 de
la Carta contempla como obligación del Estado la protección de la actividad
periodística y garantiza la libertad e independencia profesional; "si se
le censura de hecho se está violando la razón de ser de esta actividad".
- Cuestionan los impugnantes también, el literal
c) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria por no definir claramente el
significado de la expresión "al margen de la ley", pues si se
considera que se refiere a la persona procesada penalmente, éste "es un
concepto muy amplio y vago, que se prestaría a distintas interpretaciones....
dejar en el ejecutivo, a su arbitrio, que determine las organizaciones o
personas, que están al margen de la ley, por denunciarlo en lo nacional o en lo
internacional y, a su vez, permitirle que prohiba la difusión de esas
informaciones, es dotarlo, prácticamente sin límites, para que en estado de
conmoción persiga o anule a las personas u organizaciones por atreverse a
denunciarlo por las violaciones de derechos humanos que el Estado cometa a
través de sus agentes".
- Los incisos 2o. y 3o. del literal f) del
artículo 38, al permitir que el Gobierno tenga la facultad de disponer con
orden de autoridad judicial comunicada verbalmente, o sin ella, la detención
preventiva de personas, al igual que la detención basada en indicios, vulnera
el artículo 28 de la Carta, que sólo autoriza la privación de la libertad en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial, lesionando además los
artículos 113 y 228 del mismo ordenamiento, que consagran la separación de las
ramas del poder público y la autonomía e independencia de los jueces.
- El literal d) del artículo 38 del proyecto de
ley al consagrar permiso previo para reuniones y manifestaciones, viola el
artículo 37 constitucional, ya que las protestas populares "son apenas
movimientos defensivos de los sectores populares ante un deterioro violento de
sus condiciones de vida".
- El literal n) del artículo 38 viola los
artículos 15, 28, 29 y 252 de la Carta, al conferirle al Gobierno Nacional la
facultad de registrar domicilios efectuando allanamientos masivos.
- El literal b) del artículo 38 también contraría
la Constitución en sus artículos 11 y 12, al autorizar temporalmente la
ocupación de bienes, atentando contra la vida y la integridad personal de los
particulares. De la misma manera la imposición de trabajos forzados lesiona los
artículos 12, 17 de la ley suprema "porque constituyen un trato cruel, inhumano
y degradante contra las personas a las que afectan. Además es una servidumbre
en favor del Estado". Igualmente la prestación de servicios técnicos y
profesionales obligatorios infringen los artículos 12, 17, 28 y 93 de la Carta.
- El artículo 28 del proyecto de ley al autorizar
al Gobierno para restringir la circulación o residencia de personas, establecer
zonas de circulación y residencia; así como el literal a) del artículo 38 ib,
al obligar a las personas a comunicar con antelación de dos días todo desplazamiento,
como la facultad al Gobierno para expedir permisos especiales, violan los
artículos 24 de la Constitución y 22 de la Convención Americana de Derechos
Humanos. Las limitaciones al derecho de circulación, no pueden ser tales que lo
hagan nugatorio; no basta que la norma consagre que no se puede afectar el
núcleo esencial de esos derechos, cuando a renglón seguido faculta al Gobierno
para hacer esas restricciones. Además, se preguntan, ¿quién va a definir en
cada caso concreto cuál es el núcleo esencial de un derecho fundamental?.
- El literal h) del artículo 38 del proyecto de
ley al establecer limitaciones a los servicios y al consumo de artículos de
primera necesidad, quebranta el derecho a la vida y el principio de igualdad
ante la ley, ya que "hace más gravosas las condiciones de higiene, al
carecer de los servicios indispensables y limita seriamente la obtención de
productos alimenticios indispensables para el mantenimiento y conservación de
la vida".
- El literal k) del artículo 38, al otorgarle
facultad al Presidente de la República para suspender a alcaldes y gobernadores
y a estos últimos para suspender a los alcaldes municipales, viola los
artículos 277-6, 304 y 314 de la Carta, puesto que dicha atribución le fue
asignada al Ministerio Público a quien corresponde vigilar la conducta de los
funcionarios públicos. La norma impugnada permite la arbitrariedad, por que las
sanciones sólo pueden ser impuestas en los casos taxativamente señalados por la
ley y ésta no las contempla.
- El inciso primero del artículo 44 viola el
artículo 252 de la Constitución al autorizar de manera genérica que se
modifiquen las disposiciones procedimentales tanto en materia penal como de
policía y se cambie la radicación de los procesos. "Los códigos penales y
de procedimiento penal tienen vocación de permanencia y no pueden ser
modificados por el ejecutivo en facultades extraordinarias de los estados de
excepción, por ser además facultad exclusiva del Congreso la expedición de
códigos".
4.- El
DEFENSOR DEL PUEBLO, pide la declaratoria de inexequibilidad de los artículos
13, 21, 27, 38 literales c), f) y n) y 44 del proyecto de ley tantas veces
citado, con estos argumentos:
- Sobre el artículo 13 expresa: "el
principio de proporcionalidad consiste en que las medidas que se tomen durante
los estados de excepción deben ser adecuadas a la menor o mayor gravedad de los
hechos. La Constitución impone una concepción restrictiva de las facultades que
tiene el Gobierno para ejercer las acciones tendientes a recobrar la
normalidad..... la ley estatutaria debe desarrollar y concretar estas
facultades del Gobierno y no dejar a su discrecionalidad la determinación de la
proporcionalidad".
- El artículo 21 confiere atribuciones judiciales
a autoridades civiles, violando el artículo 116 de la Carta; además, "el
artículo comentado, no delimita las materias. Lo que hace es facultar al
Gobierno para que mediante decreto legislativo precise las funciones judiciales
a ejercer. Tratándose de una ley estatutaria, y de un tema que debe ser tratado
por ella, no es constitucional dejar al arbitrio del Gobierno la concreción de
las atribuciones".
- Con el inciso primero del artículo 27 y el
literal c) del artículo 38 se "abre paso a la censura que está prohibida
constitucionalmente en Colombia. La posibilidad de establecer restricciones a
las informaciones que 'puedan entorcepecer', da cabida a una apreciación previa
del Gobierno que contraría el artículo 20 constitucional. Aún bajo los estados
de excepción es contrario a la normatividad superior someter a control
preventivo el ejercicio de los derechos fundamentales a las libertades de
expresión, información y comunicación". Y agrega, que "para que el
control a ejercerse se adecúe a la norma suprema, éste deber ser represivo,
para lo cual el legislador deberá erigir en hechos punibles las conductas
antijurídicas, que puedan llegar a realizarse con pretexto u ocasión de ejercer
el derecho fundamental a expresarse, informar y comunicar. De otra manera se
permitiría un control preventivo".
- El inciso segundo del literal f) del artículo
38 al permitir que en circunstancias de urgencia insuperables y cuando haya
necesidad de proteger un derecho fundamental en grave e inminente peligro, la
autorización judicial de la aprehensión preventiva pueda ser comunicada
verbalmente, viola el artículo 28 de la Ley Superior. La permisibilidad de
comunicar verbalmente la autorización judicial "abre paso a la
arbitrariedad por parte de las autoridades, que podrían disponer la aprehensión
preventiva de una persona con base en una orden de captura falsa. Desaparece
así la seguridad que debe proporcionar el Estado al ciudadano que priva de su
libertad, de que su detención es legal".
- El inciso tercero del literal f) del mismo
artículo 38, viola también el artículo 28 constitucional, al conferir facultad
al Gobierno para disponer la aprehensión preventiva sin que medie orden de
funcionario judicial. "La norma superior impide que las autoridades
ejecutivas puedan decretar medidas o imponer sanciones cuya consecuencia sea
afectar el derecho a la libertad. También priva de competencia a las
autoridades de policía para disponer capturas momentáneas o sancionar con
retenimiento".
- El inciso primero del literal n) del citado
artículo 38, viola igualmente el artículo 28 constitucional. Esta norma permite
"que sin que exista una individualización del domicilio y sin que haya una
orden inequívoca se proceda al allanamiento. Es necesario un grado de certeza
acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la comisión del
delito. La norma del proyecto se refiere a varios domicilios no especificados,
ante lo cual los ciudadanos quedan expuestos al arbitrio de las autoridades y
se da paso a los allanamientos indiscriminados".
- El inciso tercero de dicho literal también es
inconstitucional por las mismas razones que se expusieron para sostener la
inexequibilidad del inciso segundo del literal f) del mismo artículo.
- El inciso 4o. del literal n) del artículo 38,
vulnera el artículo 28 constitucional, por los motivos expuestos en relación
con el inciso tercero del literal f).
- El artículo 44 viola el artículo 150-2 de la
Carta, pues "la posibilidad de tipificar conductas penales durante los
estados de excepción, convierte al sistema penal en un apéndice de la respuesta
policiva o militar que se da en las épocas de crisis. La legislación no puede
corresponder a decisiones coyunturales; precisamente la necesidad de
convertirla en el fruto de políticas definidas que obedecieran a propósitos
mediatos claros, llevó al Constituyente a determinar que la expedición y
reforma de códigos en todos los ramos de la legislación, correspondiera al
Congreso".
5.- Los
ciudadanos GUSTAVO GALLON GIRALDO y JOSE MANUEL BARRETO, impugnan la
constitucionalidad de las siguientes disposiciones:
- El artículo 1o. inciso 2o. en la parte que dice
"y las leyes estatutarias correspondientes" sólo en cuanto incluye la
forma plural de sus términos, por violar el artículo 214 -2 de la Carta, que
obliga a que la regulación de los estados de excepción se haga por medio de una
ley estatutaria, "sólo una". "Su carácter fundamental y
omnicomprensivo, y su vocación de permanencia, excluyen la posibilidad de la
existencia de múltiples ordenamientos estatutarios sobre un mismo tema. De ahí
que respecto de una misma materia no pueda existir más que una ley de
naturaleza estatutaria".
- El artículo 6o. del proyecto de ley infringe
los artículos 1, 6, 122, 123 y 214-2 de la Carta. "La enunciación por
aparte de las tres formas de reglamentar los poderes de excepción no crea entre
ellas un espacio desregulado del cual pueda disponer el ejecutivo según su
voluntad. Por ello debe concluírse que la indicación de unos derechos como
intangibles no da lugar a suponer que los derechos que no se hallen entre ellos
puedan ser limitados, como lo da a entender el artículo 6o.
impugnado".
- El artículo 19 en la parte que dice "a
menos que con posterioridad a la sentencia o decisión, hayan desaparecido los
fundamentos que la originaron" viola el artículo 243 de la Carta. "El
proyecto de ley quiere establecer aquí una excepción a la regla general de
acuerdo con la cual, luego de ser declarada inexequible, ninguna norma puede
ser puesta de nuevo en vigencia. Esta prescripción admite un único caso en que
puede dejar de ser observada: la reforma misma de la Constitución".
- El inciso 3o. del artículo 20 del proyecto de
ley infringe el artículo 4o. de la Constitución, porque "impide dar
aplicación a la excepción de inconstitucionalidad durante el periodo en que se
esté surtiendo el trámite del control de constitucionalidad, si la norma no es
suspendida de manera provisional".
- Los incisos 1, 2 y 4 del artículo 27 y los
incisos 1 y 3 del literal c) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria,
desconocen el artículo 20 de la Constitución que consagra como derecho
intangible durante los estados de excepción la libertad de expresión, que
implica también la de informar, "al permitir que el ejecutivo restrinja la
divulgación de informaciones de cierto contenido, la disposición demandada
establece una censura a los medios de comunicación", mecanismo proscrito
en la Constitución de 1991.
Igualmente aducen que no es acertado afirmar
que las normas impugnadas son constitucionales porque no afectan el núcleo
esencial de la libertad de expresión, pues "la intangibilidad del núcleo
esencial sólo es predicable respecto de aquellos derechos que la Constitución
autorice restringir en estados de excepción. Es una limitación al alcance de la
excepción, y opera en el sentido de que, por más excepcionales que sean las
circunstancias, el núcleo esencial de esos pocos derechos restringibles no
puede vulnerarse".
- El inciso primero del artículo 27 y el literal
c) del artículo 38 lesionan el contenido del preámbulo y los artículos 1, 2,
113 y 214 de la Carta, ya que "abre las puertas para revivir el delito de
opinión en Colombia, pues permite al ejecutivo crear sanciones para aquellos
que desconozcan las restricciones que el mismo establezca a la libertad de
expresión. Sin limitación alguna en cuanto a la entidad de las sanciones
imponibles, éstas pueden ir desde los castigos pecuniarios hasta la privación
de la libertad..... el proyecto no sólo da al ejecutivo la facultad de establecer
por vía general las sanciones aplicables, sino que él también podría quedar
investido para determinar si se incurrió en la conducta prohibida y para
imponer el castigo. De esta manera el ejecutivo asume funciones propias de la
rama legislativa y de los jueces, funciones que no le es dable ejercer ni
siquiera durante la vigencia de los estados de excepción (artículos 113 y 214
C.N.)".
- El inciso 4o. del literal c) del artículo 38
autoriza tácitamente para prohibir, a organizaciones o personas supuestamente
al margen de la ley, la divulgación de información sobre violación de derechos
humanos. Discriminación que viola el artículo 20 de la Carta que garantiza a
toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento, sin distinguir
si se encuentra ella o no dentro de la ley, como también resulta contraria a lo dispuesto en el
artículo 13 de la Ley Suprema.
De otra parte consideran los impugnantes que
"el determinar si una persona ha infringido la ley quedaría en manos de
una autoridad administrativa. Esta función está exclusivamente en cabeza de los
jueces, la que ejercen sólo a través de una sentencia y luego de haber cumplido
las formalidades exigidas (artículo 29). Por tanto, antes de la existencia de
una sentencia ejecutoriada no se podrá tener a nadie como delincuente, so pena
de la violación de la garantía esencial de la presunción de inocencia
(artículos 29 y 243 C.N.). Además, la expresión 'personas al margen de la ley',
por su generalidad, puede dar lugar a múltiples interpretaciones".
- El inciso 3o. del artículo 32 en la parte que
dice "salvo que el Congreso expresamente lo faculte para hacerlo",
vulnera los artículos 113 y 214-3 de la Carta; "admitir que el Congreso
pueda desechar su decisión de derogar un decreto -luego de haberlo acordado por
más de las dos terceras partes de sus miembros, en el caso de la guerra
exterior, o por la mitad mas uno de los asistentes, en el caso de la conmoción
interior- coloca al Congreso en una posición de manifiesta debilidad en cuanto
a su posibilidad de intervenir en el control del ejecutivo .....La
concentración excesiva de poder en el ejecutivo en perjuicio del Congreso
destruye el necesario equilibrio que debe existir entre las ramas del poder
público, aún durante los estados de excepción".
- El inciso 3o. del literal a) del artículo 38
desconoce los artículos 24, 13, 113, 214-3 y 29 de la Constitución, por
permitir que se restrinja el derecho de circulación por cualquier motivo
"ya que no define las causas que puedan dar lugar a su imposición. En la
medida en que esta limitación de la circulación pueda ser impuesta sin razón
alguna o por el motivo que a bien tengan disponer las autoridades
administrativas, la disposición se hace discriminatoria. Ello porque se afecta
a algunas 'personas determinadas' sin justificación alguna admisible en una
democracia (artículo 13 CN)".
- El parágrafo 1o. del literal a) del artículo 38
contraría los artículos 13 y 24 de la Carta, al exigir permiso previo para
poder transitar, permiso cuya expedición queda sometido al arbitrio de las
autoridades, que pueden o no expedirlo. "De esta manera los ciudadanos
quedan sometidos a una decisión discrecional, viendo invadida la órbita de sus
libertades de manera no razonable y excesiva por el Estado". Además, se
establece una discriminación por el hecho de vivir o trabajar en deteminada
zona, y "no resulta admisible que a los demás ciudadanos se les impida
circular libremente por sectores del territorio nacional, sobre la base de un
criterio que rompe con el principio de igualdad y que por su irrazonabilidad
obra como una práctica discriminatoria".
- Los incisos 2o. y 3o. del literal f) del
artículo 38 contradicen los artículos 28 y 214-2 de la Constitución, que
consagran el derecho de las personas a ser detenidas sólo en virtud de una
orden escrita de autoridad judicial competente, salvo los casos de flagrancia
definidos en el artículo 32 de la Carta. La norma impugnada no reconoce la
naturaleza del derecho a la libertad personal, tal como se halla consagrada en
el citado artículo 28 Superior, "pues no exige la expedición de una orden
judicial para la privación de la libertad, o al permitir que no se exhiba la
orden escrita, la disposición no respeta el contenido esencial de la
libertad".
El artículo 28 de
la Carta establece "una proscripción de la posibilidad de que autoridades
distintas a las judiciales priven de la libertad a los ciudadanos", norma
que no admite excepción alguna. "A los tribunales, como órganos del Estado
para administrar justicia, no puede quitárseles la competencia exclusiva para
privar de la libertad a las personas. Tampoco puede entregarse a las
autoridades de la rama ejecutiva funciones que residen en cabeza de autoridades
judiciales".
Los intervinientes
también consideran que la disposición citada viola distintos Tratados
Internacionales de derechos humanos, los cuales citan.
- El literal j) del artículo 38 lesiona los
artículos 100, 214-2 y 13 de la Carta, al entregar al ejecutivo la facultad de
limitar los derechos civiles de los extranjeros, materia que sólo puede ser
regulada por la ley, en sentido formal. Por otra parte, la facultad de
"negar" derechos civiles a los extranjeros es contraria al artículo
214-2 de la Constitución que prohibe la suspensión de los derechos
fundamentales durante los estados de excepción y rompe con el principio de
igualdad. "La restricción de los derechos políticos resulta justificable
respecto de los extranjeros en razón de su carencia de ciudadanía. Pero no los
derechos civiles que se derivan del ser humano en tanto que persona, condición
que no deja de tener nadie por ser extranjero. Por ello su restricción es una
medida no justificable y por tanto discriminatoria".
- El literal k) del artículo 38 en la parte que
dice "u obstaculicen la acción de la fuerza pública" contraviene los
artículos 159-3-4-5 y el artículo 315-2 C.N, porque impide que los mandatarios
seccionales y locales puedan oponerse a
operativos militares o policiales, so pena de ser suspendidos en sus cargos, quedando
así "subordinados a los comandantes del ejército y de la policía que
actúen en su jurisdicción", siendo que de acuerdo con la Constitución
"la fuerza pública se halla subordinada a las autoridades civiles".
- El inciso 1o. del literal n) del artículo 38
contraría los artículos 28, 6, 122 y 123 de la Constitución, al crear la
posibilidad legal de practicar allanamientos colectivos, permitiendo la
restricción de los domicilios de los ciudadanos sin razón alguna. "Ello
porque una orden de registro que comprenda genéricamente varios domicilios da
lugar a que se afecten los derechos de las personas que no tengan relación
alguna con los hechos de la perturbación del orden público", violándose de
esta manera el artículo 28 del Estatuto Supremo. De manera que los
allanamientos deben ser dispuestos por orden judicial, la que debe cumplir con
las formalidades legales y "una de ellas es la identificación del
domicilio objeto de registro".
Además la norma
mencionada no define en forma detallada "cuál es el contenido de las
funciones de las autoridades cuando se trata de la práctica de
allanamientos", y en consecuencia la aplicación dependería de la decisión
subjetiva de la autoridad respectiva, lo que excluye cualquier parámetro de
razonabilidad en la medida.
- Los incisos 3, 4 y 5 del literal n) del
artículo 38, violan el artículo 28 de la Constitución que sólo permite la
práctica del registro de los domicilios en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, afectando además el núcleo esencial del derecho
a la inviolabilidad del domicilio. El registro requiere de orden judicial
escrita por autoridad competente, ya que la inviolabilidad del domicilio no
admite restricción alguna.
- El inciso primero del artículo 44 vulnera los
artículos 213 inciso 3, 150 numerales 2 y 10, 212 inciso 4, 213 inciso 1, 214
numeral 4o. y 215 inciso 1o. de la Constitución Nacional. En la norma impugnada
"el gobierno asume la facultad de expedir las leyes que establecen el
régimen de la libertad personal, es decir, el Código Penal y el Código de
Procedimiento Penal.... El régimen restrictivo de la libertad, para ser
legítimo, debe ser en primer lugar el producto de una decisión mayoritaria de
los representantes de los ciudadanos. No puede ser sino competencia de la ley
la elaboración de estos códigos que son la esencia del sistema penal y, con
éste, del aparato de justicia". Y es por ello que el constituyente en el
artículo 150-10 prohibe al Congreso conceder facultades al Gobierno para
expedir Códigos.
La disposición
impugnada, según los intervinientes, contraría el artículo 213 de la Carta,
pues "suspender determinadas leyes no significa asumir plenamente la
potestad legislativa, como sería lo propio de la atribución de tipificar
delitos, aumentar penas o modificar disposiciones procedimentales. La
legislación penal ordinaria no puede ni tiene por qué ser modificada en virtud
del estado de excepción, pues no se ve de ningún modo cómo su suspensión pueda
contribuir a restablecer el orden público que ya ha sido turbado". El
estado de conmoción interior "no
puede dar lugar sino al ejercicio de atribuciones extraordinarias de policía. Y
la definición de la legislación penal sustantiva y procedimental desborda por
completo el marco de las atribuciones de policía, sean ellas ordinarias o
extraordinarias".
IV. CONCEPTO
FISCAL.
El Procurador
General de la Nación emitió su concepto mediante oficio No. 324 del 22 de
octubre de 1993, el que concluye solicitando a la Corte que haga las siguientes
declaraciones, con respecto al proyecto de ley estaturaria sujeta a revisión:
"1. Que es
EXEQUIBLE en cuanto al aspecto formal se refiere, siempre y cuando se allegue
la prueba que se ha echado de menos en la parte considerativa de este concepto.
"2. Que en lo
atinente a su contenido material, es EXEQUIBLE el artículo 11, con los alcances
que deben darse al mismo.
"3. Que son
INEXEQUIBLES también en cuanto a su contenido material, los incisos primero y
segundo del artículo 27; del artículo 38, los incisos primero y cuarto del
literal c), incisos segundo y tercero del literal e), incisos segundo y tercero
del literal f), e incisos tercero, cuarto y quinto del literal n) éste último
sólo en las expresiones 'orden verbal o' y el artículo 44 en su totalidad.
"4. Que en
todo lo demás es EXEQUIBLE el proyecto de revisión analizado".
Los argumentos que
expone el Procurador para fundamentar su solicitud, se pueden resumir así:
- Las leyes estatutarias, conforme a los
antecedentes constitucionales, pueden considerarse como
"cuasi-constitucionales, están por encima de la ley pero no a nivel de las
normas constitucionales; así, podemos afirmar, que por esta vía no puede
reformarse la Carta, toda vez que esta última no la contempla como uno de los
procedimientos para lograr tal efecto".
- Sobre el pronunciamiento que la Corte
Constitucional debe efectuar, señala el Ministerio Público que esta
Corporación, "habilitada por su procedimiento (art. 21 inciso 3o.) para
dar firmeza y valor de cosa juzgada absoluta y definitiva al aspecto formal,
podría dejar abierta la puerta a la demanda posterior del articulado de una ley
estatutaria, únicamente por razones de fondo que no hubieren sido motivo de
examen". La interpretación que hace la Corte es "casi auténtica",
sin embargo se trata "de una interpretación que está por debajo, en
jerarquía, del texto mismo constitucional, el cual es vinculante para todos los
poderes públicos, incluída la misma Corte. De lo anterior se infiere,
necesariamente, que los fallos de exequibilidad de la Corte dejan abierta la
posibilidad de una nueva confrontación con textos constitucionales no tenidos
en cuenta al momento del pronunciamiento inicial".
- En lo que se refiere a leyes estatutarias
"el procedimiento de revisión previa, dada la amplitud del cotejo que se
impone, no es garantía suficiente de confrontación, de polémica pública en
torno al problema que se suscita. A ello se suma el argumento de que el control
integral dispuesto, puede dar ocasión prima facie a la apreciación de la constitucionalidad
de lo revisado, cuando frente a un texto superior en particular o a una
interpretación sistemática no advertida, puede devenir inconstitucional".
- La declaratoria de inconstitucionalidad parcial
de un proyecto de ley estatutaria, vencida la legislatura en que tuvo origen,
impediría que el Congreso rehiciera e integrara las disposiciones que afectó el
fallo de la Corte, lo que sería igual o equivalente a la declaratoria total de
inconstitucionalidad del proyecto. Estima el procurador que, no obstante la
rigidez que se quiso imprimir al trámite de las leyes estatutarias desde el
interior de la Constituyente, "la respuesta que se adoptare para resolver
el interrogante propuesto, debe tener como norte obligado aquel principio que
subyace en la Carta en virtud del cual, hay una prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal".
- En relación con el aspecto formal del proyecto
de ley, el Procurador primero hace alusión al requisito de la aprobación por
mayoría absoluta, para luego señalar que la actuación legislativa no contiene
aún la prueba que dé fe del cumplimiento de este requisito constitucional en
una de las plenarias. Sin embargo dice: "es necesario advertir igualmente
que la prueba recaudada finalmente debería en oportunidades futuras contener
con precisión el dato de si se obtuvo 'la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso' y no la simple referencia a la aprobación 'por la unanimidad de los
Congresistas asistentes a la sesión' alusión que se hace con el llamado oficial
a lista, que ciertamente no puede tenerse como factor determinante de la
mayoría absoluta, ya que muchos de los Congresistas pueden ausentarse luego de
cumplido el llamado a lista".
- A continuación el Procurador hace un completo
estudio, que comprende los siguientes temas: elementos para una visión liberal
de los estados de excepción, los derechos fundamentales en dichos periodos,
derechos -libertades y derechos- institución, contenido de la ley estatutaria
de los estados de excepción, soberanía popular y estados de excepción,
consideraciones para una interpretación sistemática del estado de excepción en
el contexto de la nueva constitución, derechos inalienables de la persona y los
estados de excepción, la teoría del núcleo esencial de los derechos, el núcleo
esencial y los estados de excepción, para luego referirse a las normas que
considera inconstitucionales, así:
- El artículo 6o. viola los artículos 1, 6, 122,
152 y 214-2 de la Carta, "en la medida en que establece, por vía negativa,
una claúsula residual de competencia, una suerte de reserva legal
extraordinaria en cabeza del Gobierno ....el principio liberal clásico
consagrado en el artículo 6o. de nuestra Carta constitucional, según el cual
todo lo que no está prescrito o proscrito está permitido, ha sido concebido en
favor del individuo y no del Estado, y muchísimo menos en favor del Ejecutivo
de excepción.... es el Congreso de la República y no el Presidente el
depositario constitucional exclusivo de la reserva legal-estatutaria (artículos
152 y 214 inc. 2o.) para intervenir, de manera general, en el ámbito de los
derechos fundamentales. Nótese que se trata de una reserva inalienable, no
susceptible de que se la defiera al Ejecutivo mediante el subterfugio de una
habilitación legislativa abierta. En punto a la elaboración de leyes
estatutarias, corresponde al Congreso de la República hacer leyes y no
legisladores estatutarios (sic). En tal sentido el artículo 6o. bajo examen,
resulta, además, violatorio de los artículos 152 y 214, inc. 2o. de la
Constitución".
- Los artículos 27 incisos 1 y 2, y 38 literales
c), e), f) y n) tienen en común que todos o algunos de sus incisos vulneran
ostensiblemente "elementos constitutivos de las garantías absolutas del
núcleo esencial de los derechos a la libertad de información (artículo 20) y a
la libertad personal (artículo 28).... No significa lo anterior, por supuesto,
que sólo bajo este respecto las normas aquí bajo examen resultan lesivas de la
Constitución. También en otros sentidos conexos que habremos de estudiar en
detalle, se presentan las mismas como contrarias a la Carta".
Los incisos 1 y
2o. del artículo 27 del proyecto de ley consagran la censura y limitan la
libertad de información. La prohibición de la censura presenta "la
garantía suprema de que el derecho a la información, a pesar del principio de
institucionalización que significa haber amarrado la libertad correspondiente a
las exigencias de que la misma sea 'veraz e imparcial', siga siendo concebido,
en lo fundamental, como una prolongación de la libertad de expresión, y con
ello, un derecho-libertad en sentido clásico. La censura previa significa,
ciertamente, la muerte de las posibilidades expresivas de la libertad de
información."
Y más adelante
agrega que: "Desde una perspectiva de la libertad de información como
libertad de expresión, quien ha perdido, por obra de la censura, la capacidad
originaria para la definición del sentido de lo que comunica, es objeto y no
sujeto de la comunicación, así que el núcleo esencial de su derecho ha sido
herido de muerte. Quien sólo transmite 'información oficial' es apenas un
instrumento del Estado". Si se considera la libertad de información como
"una prolongación de las libertades de conciencia, de opinión y de
expresión, tenemos que la imposición de la censura previa es, inclusive,
contraria a los dictados del artículo 18 de la Carta, por cuanto es opuesta a
la existencia de condiciones adecuadas para la formación autónoma de
convicciones y de opiniones sobre la base de la libre circulación de
información".
Igualmente
resultan violados los artículos 1o. y 2o. de la Constitución "en la medida
en que la libre circulación de información es un requisito indispensable para
la existencia de una verdadera democracia".
- En relación con el inciso 1o. del literal c)
del artículo 38 del proyecto de ley, manifiesta el Procurador que las mismas
razones expuestas para sostener la inconstitucionalidad de los incisos 1 y 2
del artículo 27, son predicables de la disposición primeramente citada, pues
restringir la divulgación de informaciones significa censurar.
- Sobre los incisos 2 y 3 del literal f) del
artículo 38 del proyecto de ley, expresa que se trata de normas en blanco
"desde el punto de vista de tipificación de las colisiones de derechos que
pueden dar lugar, según las circunstancias, a los ejercicios de sopesamiento
correspondientes. La discrecionalidad de la competencia otorgada por el
Congreso al Ejecutivo es, con ello, enorme y contraria a las exigencias de
legalidad y taxatividad que acompañan al Estado de Derecho en circunstancias de
excepción".
- El artículo 28 de la Carta también resulta
vulnerado con las citadas normas, pues la garantía de la "reserva
judicial" reviste un carácter absoluto en relación con la libertad
personal y con el derecho a la inviolabilidad del domicilio. "La reserva
judicial está asociada no sólo a la exigencia de que sea una autoridad judicial
competente quien dicte el mandamiento escrito para la detención o el encarcelamiento
correspondiente, sino además que la expedición y ejecución de dicho mandamiento
se produzcan por motivos previamente definidos por la ley, y se rodeen de
formalidades legales". La Constitución sólo reconoce una excepción, cual
es la de los casos de flagrancia (art. 32 C.N.).
- Nótese cómo mientras en el inciso 3o. del
literal f) del artículo 38 del proyecto de ley se suspende del todo la garantía
de la reserva judicial, el inciso 2o. apenas la debilita "pero lo hace en
forma tan grosera que la intervención en que dicho debilitamiento consiste debe
ser entendida también como una violación del núcleo esencial del derecho a la
libertad personal". En lo que atañe al inciso 3o. "es por demás,
absurdo que el Estado alegue su propia ineficiencia-vg. la imposibilidad para
conseguir la orden judicial escrita correspondiente- para efectos de justificar
la suspensión de la reserva judicial.... Así las cosas, la necesidad de la
reserva judicial como garantía absoluta
de la libertad personal se explica no sólo por razones ético-jurídicas de carácter
general y en relación con este derecho, sino también por razones que tienen que
ver con nuestra peculiar historia de arbitrariedades, y en relación con
derechos conexos fundacionales como son los derechos a la vida y a la
integridad".
- En lo que atañe a los incisos 3, 4 y 5 del
literal n) del artículo 38 del proyecto de ley dice el Procurador que como en
buena medida los argumentos antes expuestos son aplicables no sólo respecto a
la violación del artículo 28 constitucional sino también en cuanto al derecho a
la inviolabilidad del domicilio y demás derechos fundamentales garantizados a
través de la libertad personal, se limitará a hacer sólo unas pequeñas
consideraciones adicionales.
- Las disposiciones impugnadas estatuyen "en
cabeza de los organismos administrativos de seguridad del Estado una
competencia altamente discrecional, que resulta contraria a la idea del Estado
de Derecho y al principio de legalidad, sobre todo si tenemos en cuenta el
rigor con que debe operar este último durante los estados de excepción",
normas que a la vez violan ostensiblemente la reserva judicial consagrada en el
artículo 28 de la Carta y con ello el núcleo esencial del derecho a la
inviolabilidad del domicilio, como garantía que es de los derechos a la
intimidad y la familia.
En lo que atañe al
inciso 5o. "baste anotar que sólo la expresión 'orden verbal o' resulta en
él, consecuencialmente contraria a los dictados de la Carta".
- Sobre los incisos 2 y 3 del literal e) del
artículo 38 expresa que "El escenario descrito de la reserva judicial,
como garantía de la libertad personal, de conciencia y del derecho a la
intimidad, nos lleva a predicar también la inconformidad con la Carta".
- En relación con la inconstitucionalidad del artículo
44 del proyecto de ley, expresa el Procurador que los decretos legislativos
sólo pueden suspender pero nunca derogar las leyes vigentes, los cuales dejarán
de regir tan pronto como se restablezca el orden público. "La demanda de
que sea el Congreso de la República como legislador ordinario y no el ejecutivo
quien diseñe, por lo menos de manera dominante, la política criminal y el
derecho penal, de cara al futuro y en circunstancias de violencia estructural,
no debe conducir a la pretensión perversa de que las competencias excepcionales
se 'mimeticen' en la Constitución y en la legislación ordinarias."
- En lo que respecta a la parte final de los
incisos 1o. y 2o. del artículo 27 del proyecto de ley, manifiesta el Procurador
que "el modelo de punición concebido para las infracciones contra las
limitaciones gubernamentales a la libertad de información, resulta contrario al
principio de la separación de poderes por cuanto implica que la misma autoridad
que tipifica las faltas impone las sanciones. De esta manera podemos caer,
ciertamente, en el universo perverso de los delitos de opinión, mediante los
cuales un gobierno abusivo puede, eventualmente, proscribir y perseguir a sus
opositores, lo cual es, además, contrario a la idea fundante de la Democracia".
- En lo que atañe a la parte final del inciso 1o.
y el inciso 4o. del literal c) del artículo 38 del proyecto de ley, el
Procurador solicita la inconstitucionalidad, por los mismos motivos que expuso
para sostener la del inciso 1o. del artículo 27, cuya redacción es
prácticamente idéntica.
Y en cuanto al
inciso 4o. señala que "se trata de una norma cuya formulación negativa
autoriza al Gobierno, a contrario sensu, para que suspenda la divulgación de
información sobre violaciones a los derechos humanos cuando ésta provenga de
organizaciones o personas que se encuentren al 'margen de la ley'. Supuesta la
competencia del ejecutivo para tipificar ad-hoc, pero sobre todo para calificar
administrativamente, con base en tipificaciones ocasionales, quién está por
dentro o por fuera de la ley, se vuelve sobremanera peligrosa una disposición
de esta índole, por cuanto puede ser utilizada para combatir la capacidad de
denuncia de los defensores de derechos humanos".
"Los derechos
humanos sólo existen en cuanto puede ser comunicada su violación, y lo que es
tanto o más importante, resulta inhumano prohibirle a alguien, -aún al peor
delincuente- que denuncie las violaciones a los derechos humanos de que es
objeto. No puede el legislador estatutario establecer una suerte de presunción
de derecho, en el sentido de que toda denuncia hecha por quienes se encuentran
al margen de la ley, es por definición falsa. En consecuencia la norma
impugnada viola la idea de dignidad humana, el principio de igualdad y el
carácter universal de la libertad de expresión" (arts. 1, 13 y 20 C.N.).
- En torno al artículo 11 del proyecto de ley, el
Procurador considera que es exequible pues "el sentido natural y obvio de
la disposición que comentamos no puede ser otro que el de exigir al Gobierno
que exponga, en relación con cada decreto legislativo por él expedido, las
razones por las cuales lo considera necesario para alcanzar los fines
propuestos, de manera que le resulte más fácil al juez de constitucionalidad
calificar la proporcionalidad de la medida. Resulta contraria a la Carta
(artículo 213, inciso 2o.), en cambio, una interpretación de la norma en el
sentido de que basta que el Gobierno exprese las razones por las cuales
entiende que la medida es necesaria en relación con los fines propuestos, para
que quede cumplido el requisito de proporcionalidad. Entonces este excelente
criterio de control -acaso el más importante entre los desarrollados por el
constitucionalismo de postguerra- quedaría convertido en una simple
formalidad".
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
a.- Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-8 en concordancia con el 153 de la Carta,
corresponde a esta Corporación ejercer la revisión constitucional del proyecto
de ley estatutaria enviado por el Congreso de la República.
b.- Anotación
previa.
No cree la Corte
que deba referirse de nuevo a los temas preliminares aludidos por el Procurador
General de la Nación en el concepto fiscal, relacionados con la categoría de
las leyes estatutarias, el carácter absoluto o relativo de los fallos de
constitucionalidad, la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad
en el evento del control de leyes estatutarias, pues estos puntos fueron
analizados por la Corporación en recientes sentencias (ver C-011/94 y
C-088/94), y en ellas dejó claramente expuesto su criterio, sin que exista
hasta el momento razón alguna para modificarlo.
c.- Requisitos
formales.
Dado que el
control constitucional que debe ejercer la Corte, en tratándose de leyes
estatutarias, comprende no sólo aspectos de contenido, sino también de forma,
se procederá en primer término a verificar el cumplimiento de estos últimos, de
acuerdo con las exigencias de procedimiento establecidas en la Constitución
para la expedición válida del proyecto
de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara, remitido para su
revisión.
Las leyes
estatutarias, como cualesquiera otras leyes, deben cumplir los requisitos
contemplados en el artículo 157 de la Carta, a saber:
- Haber sido
publicado el proyecto de ley, antes de darle curso en la comisión respectiva.
- Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara, el cual puede surtirse en
sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, en los casos
señalados por el Reglamento del Congreso.
- Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate.
- Haber obtenido la
sanción del Gobierno, requisito que para el caso de las leyes estatutarias sólo
tiene lugar una vez la Corte Constitucional haya efectuado la revisión oficiosa
correspondiente y declarado que sus normas se ajustan a los cánones
constitucionales.
Del mismo modo, en
la expedición de las leyes estatutarias se debe acatar los mandatos contenidos
en los artículos 158 y ss. de la Carta, que tratan sobre unidad de materia,
términos que deben transcurrir entre cada uno de los debates en comisiones y en
plenarias, así como el lapso que debe transcurrir entre el traslado del
proyecto de una Cámara a otra, los trámites de urgencia, etc.
A más de lo
anterior, el Constituyente en el artículo 153 de la Constitución, estableció
requisitos adicionales para efectos de la aprobación, modificación o derogación
de las leyes estatutarias, eventos en los cuales se requiere de la mayoría
absoluta de los miembros del Congreso, además de que su trámite debe surtirse
dentro de una sola legislatura.
De la
documentación remitida por el Congreso de la República se infiere que se
presentaron tres (3) proyectos de ley estatutaria para regular los estados de
excepción en Colombia, así:
- El radicado bajo
el No. 91/92, fue presentado el 28 de julio de 1992 por el Ministro de Gobierno
de la época, doctor Humberto de la Calle Lombana, ante el Senado de la
República, cuyo texto aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 13, de
agosto 4 de 1992.
- El identificado
con el No. 100/92, lo presentó el 4 de agosto de 1992 el Senador Bernardo
Gutíerrez Zuluaga a la Comisión Primera del Senado, y su contenido fue
publicado en la Gaceta No. 23 de agosto
11 de 1992.
- El No. 128/92
fue presentado ante el Senado, en forma conjunta, por los senadores Hernán
Motta Motta y Jario Bedoya Hoyos y por los representantes a la Cámara Manuel
Cepeda Vargas y Octavio Sarmiento Hoyos, pertenecientes a la Unión Patriótica,
proyecto que aparece publicado en la Gaceta 49 de septiembre 2 de 1992.
Ante la existencia
de varios proyectos sobre el mismo tema, se ordenó su acumulación, y es por
ello que a lo largo de su trámite en el Senado, los proyectos de ley
estatutaria quedaron identificados con el No. 91/92, y en la Cámara de
Representantes con el No. 166/92.
Tales proyectos
fueron repartidos a la Comisión Primera del Senado de la República, por
competencia, la que procedió a designar ponente.
El día 9 de
noviembre de 1992, el Presidente de la República, con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 163 de la Constitución, solicitó al Congreso que se
tramitara con urgencia el proyecto de ley acumulado, y dado que éste se
encontraba en la Comisión Primera del Senado, pidió la deliberación conjunta de
las comisiones primeras de ambas cámaras para darle primer debate, lo que
efectivamente ocurrió, pues las sesiones conjuntas se llevaron a cabo los días
11, 12, 17 y 26 de noviembre y 2 de diciembre de 1992 (Actas Nos. 2, 3, 4, 5 y
6), fecha ésta en la que se aprobó el proyecto de ley respectivo. Sobre el
resultado de la votación dicen los secretarios de las Comisiones Primeras de
Senado y Cámara, según consta en oficio No. 137 de julio 14 de 1993, que
"No se puede precisar quiénes votaron en forma afirmativa o negativa, ni
tampoco el número de votos positivos o negativos, pues sobre la votación no se
pidió votación nominal, ni verificación".
No obstante
agregan "que consta en el acta No. 6/92, a petición del señor Presidente
de la Comisión Primera del H. Senado, que la aprobación de los bloques en que
se dividió el articulado de este proyecto para su votación, fue por unanimidad,
con la advertencia también de la Presidencia, que existía el quórum suficiente
para aprobarlo, que se trataba de un proyecto de ley estatutaria".
Dicho proyecto
pasó el 2 de diciembre de 1992 a la Plenaria del Senado con el fin de continuar
su trámite; allí se designó ponente y se procedió a la discusión en sesiones
que se llevaron a cabo los días 16 de diciembre de 1992, 26 de mayo y 1o. y 2
de junio de 1993, siendo aprobado en esta última fecha.
En lo que respecta
al resultado de la votación, dice el secretario general del Senado de la
República en oficio No. 274 de agosto 12 de 1993, que para la aprobación del
proyecto en segundo debate "fue establecido un quórum deliberatorio y
decisorio de 98 senadores".
Una vez aprobado
en el Senado, el proyecto de ley pasó a la plenaria de la Cámara de
Representantes para segundo debate, la cual designó a varios ponentes, siendo
discutido en distintas sesiones y finalmente aprobado el 16 de junio de 1993.
En cuanto al número de votos con que fue aprobado, informa el Secretario
General de ese cuerpo colegiado en oficio No. 132 del 7 de septiembre de 1993,
que "el quórum con el cual fue aprobado este proyecto fue de 158
Representantes asistentes a la Sesión Plenaria".
Al presentarse
algunas discrepancias entre el texto definitivo aprobado por el Senado de la
República y el de la Cámara de Representantes, se designó una comisión
accidental encargada de estudiar los artículos 1, 4, 5, 6, 7, 28, 38, 44, 47 y
51 sobre los cuales versaba la diferencia. Dicha comisión rindió el
correspondiente informe, y una vez debatido fue aprobado por "los 159
miembros asistentes a la sesión plenaria".
Así las cosas,
considera la Corte que el proyecto de ley estatutaria "Por la cual se
regulan los estados de excepción en Colombia", cumple a cabalidad con las
exigencias formales estatuidas en la Constitución, para que pueda convertirse
en Ley de la República.
No obstante lo
anterior, la Corte Constitucional quiere llamar la atención de las dos Cámaras
legislativas, para que en el futuro observen mayor cuidado y diligencia en la
aprobación de leyes de la índole de la que hoy se revisa, específicamente en lo
que respecta al resultado de la votación con la cual se aprueba cada una de las
disposiciones que conforman dichos ordenamientos. Pues por requerir las leyes
estatutarias para su aprobación, modificación o derogación, la mayoría absoluta
de los miembros que conforman cada una de las comisiones y plenarias del
Congreso, dicho quórum debe aparecer claramente determinado. No basta entonces
que se diga que fue aprobado por mayoría absoluta, sino que debe dejarse
constancia del número de senadores o representantes que así lo decidieron.
d. Prevalencia del
derecho sustancial.
Antes de entrar al
análisis de fondo de cada una de las disposiciones que conforman la ley
estatutaria a que se ha hecho alusión, considera pertinente la Corte referirse
al criterio expuesto por el Procurador General de la Nación, en el sentido de
que en la revisión del aspecto formal de la creación de las leyes, debe
prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, punto ya tratado por esta
Corporación en sentencia C-026 de febrero 4 de 1993 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein,
en la cual se expuso la siguiente doctrina, que hoy se reitera:
"...al amparo
de los preceptos constitucionales que hoy nos rigen, las normas que establecen
ritualidades en el trámite de formación de las leyes tienen la misma valía e
importancia y ocupan igual categoría y jerarquía que aquellos que regulan
aspectos sustantivos, de manera que si alguna de esas exigencias o condiciones,
son desconocidas por las Cámaras durante el trámite recorrido para la
expedición de las leyes, corresponde a esta Corporación, previa acusación
ciudadana, retirar del orden jurídico las disposiciones legales que de una u
otra forma lesionen los preceptos del Estatuto Máximo."
"El hecho de
que en la Constitución vigente se haya establecido la prevalencia del derecho sustancial
sobre el procedimental, no significa en modo alguno, que los cánones del mismo
ordenamiento que consagran requisitos formales para la expedición de un
determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite que debe seguirse
para la expedición de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su
integridad, pues tanto los mandatos procedimentales como los sustanciales
forman parte integrante de la Constitución que esta Corporación debe guardar en
su totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben
respetarse".
Aceptar el
argumento del Procurador General sería admitir que en la Constitución existen
normas de distintas categorías, permitiendo de esta manera violar las de menor
jerarquía, lo que es abiertamente contrario a la Constitución. Todos los
preceptos de la Carta, como normas superiores, deben ser acatados en su
integridad.
Compartir el punto
de vista del Procurador sería desconocer precisamente el querer del
constituyente, quien basado en la trascendencia de los asuntos que compete
regular al legislador por medio de las leyes estatutarias, (estados de
excepción, derechos y deberes fundamentales de las personas, instituciones y
mecanismos de participación ciudadana, régimen de los partidos y movimientos
políticos, funciones electorales, administración de justicia), decidió fijarles
unos condicionamientos adicionales a los que se exigen para la aprobación de
cualquier ley, relacionados con el quórum requerido para su aprobación,
modificación o derogación, como la exigencia de que su trámite se lleve a cabo
en una sola legislatura. Si tales requisitos, que son de orden constitucional,
pudieran pretermitirse, ¿qué sentido tendrían las normas que las consagran?.
Recuérdese que esta Corporación debe velar estrictamente por la guarda de la
integridad de la Constitución, no sólo de algunos de sus preceptos.
Así las cosas, las
normas constitucionales que rigen la formación de las leyes estatutarias, deben
observarse estrictamente y, en caso de que alguna de ellas haya sido
incumplida, se analizará si el vicio es subsanable o insubsanable. En el primer
caso la Constitución permite que el proyecto respectivo se devuelva a la
autoridad legislativa correspondiente, para que proceda a enmendarlo o cumpla
la actuación que omitió y, en el segundo evento, lo que procede es la
declaratoria de inexequibilidad.
e. El estado de
derecho y los estados de excepción.
1. El Estado de derecho es una técnica de
organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de los
órganos del poder a la norma jurídica. A la consecución de ese propósito están
orientadas sus instituciones que, bajo esta perspectiva, resultan ser meros
instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser evaluada según cumplan o no, a
cabalidad, la finalidad que constituye su razón de ser.
La constitución rígida, la separación de las
ramas del poder, la órbita restrictiva de los funcionarios, las acciones públicas
de constitucionalidad y de legalidad, la vigilancia y el control sobre los
actos que los agentes del poder llevan a término, tienen, de modo inmediato,
una única finalidad: el imperio del derecho y, consecuentemente, la negación de
la arbitrariedad. Pero aún cabe preguntar: ¿porqué preferir el derecho a la
arbitrariedad? La pregunta parece necia, pero su respuesta es esclarecedora de
los contenidos axiológicos que esta
forma de organización política pretende materializar: por que sólo de ese modo
pueden ser libres las personas que la norma jurídica tiene por destinatarias:
particulares y funcionarios públicos. Desdibujar la frontera que separaba a los
unos de los otros, fue la obsesión del constitucionalismo revolucionario del
siglo XVIII y continúa siendo el leit-motiv del modermo Estado de
derecho.
La libertad, resulta ser entonces el valor
axial del Estado de derecho, a secas, y del Estado social de derecho que,
consciente de que aquélla sólo es posible bajo condiciones de igualdad real,
busca propiciarlas, para que, así, el patrimonio ideológico justificativo de
esa forma de organización política, no sea una mera ilusión.
2. Las instituciones del Estado de Derecho no son,
pues, fines en sí mismas. Su sentido puramente instrumental se esclarece a
plenitud cuando se identifican los bienes que están llamadas a garantizar,
entre los cuales ocupan un lugar axiológicamente privilegiado los derechos
fundamentales que no son otra cosa que ineludibles inferencias del concepto
originario de libertad seguridad, que se incrementa y enriquece en la
medida en que las circunstancias históricas plantean al hombre nuevos retos, y
determinan una mayor complejidad en la acción interferida.
Pero ninguna garantía mejor para la
preservación de esos bienes, que la injerencia de sus titulares en el ejercicio
del poder. Y cuanto más directa e inmediata, tanto mas eficaz.
La democracia surge, entonces, como lógico
corolario del régimen de libertades, justamente, bajo la forma de libertad
participación. De estirpe liberal y democrática es, pues, sin duda, la
filosofía que informa al Estado social de derecho.
La teoría personalista, ínsita a él,
persigue la superación de la tensión dialéctica individuo-sociedad
mediante la concepción del hombre como persona dotada de dignidad (fin en sí
mismo y no medio para un fin), que requiere de la organización social más
perfecta hasta ahora lograda -el Estado- para poder realizarse de manera
plenaria sin interferir en la realización plenaria de los otros. El principio
de libertad formulado por Rawls condensa la realización cabal de esa idea:
"Toda persona tiene derecho a un régimen de libertades básicas que sea
compatible con un régimen similar de libertades para todos".
3. Pero ese régimen de libertades, suprema ratio
del Estado de derecho, tiene como supuesto necesario la obediencia generalizada
a las normas jurídicas que las confieren y las garantizan. A ese supuesto
fáctico se le denomina orden público y su preservación es, entonces,
antecedente obligado de la vigencia de las libertades.
Formular una definición lógicamente
satisfactoria de orden público es empresa desalentadora, pues el
ingrediente evaluativo que en ella va implícito, impide ganar una noción
objetiva, universalmente reconocible. De allí el peligro de usarla como
condición o límite del ejercicio de un derecho, pues cada vez que se procede de
ese modo, y en ocasiones resulta inevitable hacerlo, se libra su inmensa forma
vacía a la discreción de un funcionario que con su propio criterio ha de llenarla.
El único control de su evaluación, entonces, estará constituído por el telos
del Estado de derecho y éste, preciso es admitirlo, es también pasible de más
de una valoración. A título de ejemplo, pueden citarse algunas definiciones
ensayadas por destacados doctrinantes.
Fernando Garrido Falla plantea así la
noción: "Ahora bien, ¿qué es el orden público? Nos contesta la pregunta
HAURIOU diciendo que, en el sentido de la policía, el orden público es el orden
material y exterior; es, sencillamente, un estado de hecho opuesto al
desorden. ...Para HAURIOU son elementos integrantes del orden público: la
tranquilidad, la seguridad y la salubridad públicas".
Enrique Jiménez Asenjo dice:
".... funcionalmente, orden equivale a vida tranquila en la calle; paz en
el interior de una nación o del mundo entero. De este modo Orden Público se
asimila a orden tranquilo, con independencia de todo ideario político o social.
Tranquilidad, paz, seguridad, son palabras que expresan claramente lo que, en
último término, significa o entraña aquella expresión legal".
"Consecuentemente el orden se justifica por sí mismo, y posee
significación propia. Es el valor fundamental de una sociedad organizada".
El distinguido penalista Giuseppe
Maggiore, la desdobla de la siguiente manera: "El 'orden público' no
es el ordenamiento jurídico como sistema de normas y sistema de entidades, que
son los titulares de la norma, ni es tampoco el ordenamiento estatal, es decir,
el sistema particular de normas y entidades que preside el Estado como sujeto
de imputación." "'Orden Público' tiene dos significados:
objetivamente, denota la coexistencia armónica y pacífica de los ciudadanos
bajo la soberanía del Estado y del derecho; subjetivamente, indica el sentimiento
de tranquilidad pública, la opinión de seguridad social, que es la
base de la vida civil. En este sentido, orden es sinónimo de paz
pública".
Quizás lo más sensato, para trazar un límite
que resulta ineludible, es construir la noción a partir de otra, no exenta de
dificultades pero menos problemática, como lo es la de eficacia del derecho.
El derecho es eficaz, desde esta perspectiva, cuando consigue moldear la
conducta de los destinatarios conforme al propósito que lo informa. Cuando tal
ocurre, no hay duda de que al estado de cosas resultante podemos llamarlo orden,
no importa cuán plausible o censurable se nos antoje.
Así entendida esa noción, se confunde con la
de paz. No es casual que el gran teórico del formalismo jurídico y
demoledor crítico del jusnaturalismo, Hans Kelsen, no obstante su afán de
entender e interpretar el derecho al margen de valores, lo defina como un
ordenamiento de paz, situación que adviene cuando quienes detentan el
monopolio de la fuerza dentro de la comunidad, logran el propósito de ser
obedecidos lo que -en un lenguaje impersonal- equivale a esto: cuando el
derecho se cumple. Por que entonces se sabe con certeza quién, cuándo, bajo qué
circunstancias y en qué medida puede usar legítimamente de la fuerza.
Cuando ocurre lo contrario a lo que se ha
descrito, la que se presenta es una situación de anomia, por carencia de
una normatividad capaz de uniformar la conducta de los sujetos destinatarios,
en la medida necesaria para que sea posible la convivencia.
Pero, en todo caso, la eficacia del derecho
es siempre relativa, pues siempre hay un amplio margen de desobediencia
compatible con su funcionamiento y con la convivencia que busca propiciar. Si
el ordenamiento jurídico fuera absolutamente eficaz, habría trocado su naturaleza
de control normativo por la de técnica contralora causal, que no toma en cuenta
la libertad del destinatario, sino que la suprime.
Eso significa que el derecho es siempre
compatible con un cierto grado de desobediencia y no puede ser de otro modo.
Pero cuando ese grado de desobediencia, permisible e inevitable, es traspuesto,
la convivencia se torna difícil y hasta imposible, especialmente cuando son las
normas reguladoras de conductas sin las cuales la coexistencia no es pensable,
las que están comprometidas. Cuando tal ocurre, el desorden se ha sustituído al
orden. ¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No es posible determinarlo con
entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces, cuando se requiere
el criterio autorizado y prevalente del órgano de la comunidad que ha de
verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha producido o su
advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado los
Estados de excepción.
Los Estados de excepción o de turbación del
orden exigen, entonces, normas que se adecuen a la nueva situación. Se trata,
de normas generalmente más drásticas, vale decir, de un poder disuasivo mayor y
más restrictivas de la libertad jurídica.
No obstante su naturaleza restrictiva,
dentro de un Estado de derecho las normas de excepción han de mantener el sello
que a éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor
poder discrecional, está sujeto a control en todos los actos que, dentro de la
nueva situación realice, y 2. la restricción de las libertades y derechos
fundamentales ha de tener como propósito esencial la preservación de esos
mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruídos sino provisoriamente
limitados, con el propósito de que la obediencia al derecho se restaure y las
libertades y derechos recobren la vigencia plena de que gozan en tiempo de
normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de
excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales se restringen,
en beneficio de esos mismos bienes. Esa circunstancia brinda un insustituíble
criterio de control de los actos del gobernante investido de poderes
excepcionales, y es ése el criterio que ha de guiar a la Corte en el examen de
constitucionalidad de la presente ley estatutaria. Prescindir de ese criterio,
conduce a trocar el Estado de derecho en una forma de organización política que
lo contradice y desnaturaliza.
f. Contenido del
proyecto de ley.
Al no existir
vicio de procedimiento en la formación del proyecto de ley estatutaria No.
91/92 Senado y 166/92 Cámara, procede la Corte a examinar las disposiciones que
lo conforman.
Y para efectos de
facilitar el análisis de cada uno de los preceptos que la integran, el texto de
cada artículo se irá transcribiendo a medida que se vaya a examinar.
El citado proyecto
de ley consta de cinco capítulos, así:
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
- Artículo 1o.
"Ambito de la
ley. La presente ley estatutaria regula los estados de guerra exterior,
conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica.
Los estados de
excepción sólo se regirán por las disposiciones constitucionales, los tratados
o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento
jurídico nacional, y las leyes estatutarias correspondientes."
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el término
"leyes estatutarias correspondientes" contenido en dicho artículo es
inconstitucional, por que de acuerdo con el artículo 214-2 de la Carta la
regulación de los estados de excepción sólo debe hacerse por medio de
"una" ley estatutaria, "sólo una".
No comparte la
Corte el criterio de los intervinientes, pues si bien es cierto que dichas
leyes se caracterizan por tener una estabilidad mayor que las ordinarias, éllo
no puede entenderse como que son inmodificables o que deban permanecer
incólumes para siempre, lo que implicaría la parálisis o estaticidad de la
actividad legislativa en este campo. Además, no puede dejarse de lado que
algunas de las circunstancias que inciden notablemente en la adopción de
medidas especiales en épocas de excepción, obligan al legislador a ajustar la
normatividad existente a esos ritmos cambiantes para que no resulte obsoleta o
inaplicable.
De la expresión
"una ley estatutaria" contenida en el artículo 214-2 de la Carta, a
la que aluden los intervinientes mencionados, no se deduce de ninguna manera
que únicamente se puede expedir una sóla ley sobre los estados de excepción,
sino que no pueden regir varios estatutos reguladores de dichos estados en
forma simultánea. Pero es claro que las leyes estatutarias pueden ser
modificadas o derogadas por otras de igual categoría, tal como lo autoriza el
artículo 153 de la Carta, las cuales obviamente deben ceñirse a la Constitución
en cuanto a su trámite y contenido.
No viola entonces
el artículo 1o. del proyecto de ley estatutaria que se revisa, la Constitución
Nacional, y por ello será declarado exequible.
- Artículo 2o.
"Objeto de la
ley. La presente ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al
Gobierno durante los estados de excepción. Estas facultades sólo podrán ser
utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el
mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.
La ley también
tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades
excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos
humanos de conformidad con los tratados internacionales."
El texto de esta
norma se identifica con el contenido del
numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución, que ordena al
legislador expedir una ley estatutaria reguladora de los estados de excepción, la cual debe
contener las facultades que tiene el Gobierno durante dichos periodos, los
controles judiciales y las garantías necesarias para la protección adecuada de
los derechos, de conformidad con los Tratados Internacionales.
De la misma manera
se adecua a lo dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta, el
que se establezca que las facultades que se atribuyen al Gobierno sólo pueden
ser utilizadas cuando existan hechos perturbadores que hagan imposible su
control por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado, pues
"El ámbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas
perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales
del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo
que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o
funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar un límite
crítico. La función de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en
la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales,
actuando en todo caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta
antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus
instituciones se expongan al colapso" (Sent. C-004/92 M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
En consecuencia,
la declaración de los estados de excepción sólo puede tener ocurrencia, cuando se
presenten una o varias de las circunstancias que consagra la Constitución, y
como último recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que
pongan en peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del
Estado, la convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave
e inminente del orden económico, social o ecológico del país, o la grave
calamidad pública, las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas
que consagra la Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas
resultan ciertamente insuficientes.
Finalmente debe
precisarse que antes que los controles legislativos que se establecen en el
proyecto de ley que se revisa, existen, desde luego, los controles derivados de
las normas constitucionales y los tratados internacionales, a los cuales debe
sujetarse el Gobierno.
El artículo 2o.
del proyecto de ley que se estudia no vulnera entonces los preceptos
constitucionales.
- Artículo 3o.
"Prevalencia
de Tratados Internacionales. De conformidad con el artículo 93 de la
Constitución Política, los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos
Humanos ratificados por el Congreso de Colombia prevalecen en el orden interno.
En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario,
como lo establece el numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución. La
enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los
convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros
que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.
En caso de guerra
exterior, las facultades del Gobierno estarán limitadas por los convenios
ratificados por Colombia y las demás normas de derecho positivo y
consuetudinario que rijan sobre la materia, atendiendo al principio de
reciprocidad por parte del Estado con el cual exista conflicto".
Esta disposición,
en el primer inciso, reproduce en forma incompleta el contenido de la primera
parte del artículo 93 de la Carta, puesto que consagra la prevalencia en el
orden interno de los tratados o convenios internacionales sobre derechos
humanos, ratificados por el Congreso, pero omite la frase "y que prohiben
su limitación durante los estados de excepción", circunstancia que en
sentir de esta Corporación no configura violación alguna, ya que al expresar la
norma "de conformidad con el artículo 93 de la Constitución
Política", ha de entenderse en los términos señalados en la Carta.
El artículo 93 de
la Carta, ha sido interpretado por esta Corporación así:
"Ahora bien,
conviene precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el
sentido de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos
consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí,
sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales 'prohiben su limitación
en los estados de excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalencia
o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno,
es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el
reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya
limitación se prohiba durante los estados de excepción".
"Así las
cosas, el artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente
interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohibe la
suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los
estados de excepción......" (Sent. C-295/93 M.P. Carlos Gaviria Diaz).
El precepto que se
examina, también reitera lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 214 de la
Constitución, al ordenar el respeto de las reglas del derecho internacional
humanitario. El derecho internacional humanitario, según la doctrina,
"está compuesto por un conjunto de normas, que limitan, por razones
humanitarias, el derecho de las partes en conflicto de escoger libremente los
métodos y los medios utilizados en la guerra o que protegen a las personas y a
los bienes afectados o que puedan ser afectados como consecuencia del conflicto."
Ch. Swinarski. citado en sent. C-574/92 M.P. Ciro Angarita Barón)
"Los
principios del derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de
Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético
mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional,
ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del Ius Cogens
o derecho consuetudinario de los pueblos. En consecuencia, su fuerza vinculante
proviene de la universal aceptación y reconocimiento que la comunidad
internacional de Estados en su conjunto le ha dado al adherir a esa axiología y
al considerar que no admite norma o práctica en contrario. No de su eventual
codificación como normas de derecho internacional,como se analizará con algún
detalle mas adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la
ratificación o adhesión que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a
los Instrumentos Internacionales que recogen dichos principios. El derecho
internacional humanitario es, ante todo, un catálogo axiológico cuya validez
absoluta y universal no depende de su consagración en el ordenamiento
positivo." (sent. 574/92 antes citada)
La Constitución no
solamente ordena respetar el derecho internacional humanitario durante los
estados de excepción, sino que también permite que se apliquen las normas
internacionales sobre derechos, que sean inherentes a la persona humana, a
pesar de que no los consagre el Ordenamiento Supremo, lo cual quedó consignado
en el artículo 94 ibídem, que prescribe: "la enunciación de los derechos y
garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales
vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la
persona humana, no figuren expresamente en ellos".
De allí se deduce,
entonces, la competencia para que los jueces protejan derechos fundamentales no
estatuidos en la Carta, siempre y cuando sean de aquéllos inherentes a la
persona humana.
Finalmente cabe
agregar que las disposiciones del derecho internacional humanitario que tratan
sobre el manejo de las personas y las cosas vinculadas a la guerra, como las
que señalan la forma de conducir las acciones bélicas, se han establecido con
el fin de proteger la dignidad de la persona humana y para eliminar la barbarie
en los conflictos armados. Estas normas también pueden aplicarse en los eventos
de conflictos bélicos internos.
El inciso 2o. del
artículo 3o. del proyecto de ley objeto de revisión, contempla que en caso de
guerra exterior, las facultades del Gobierno están limitadas por los convenios
ratificados por Colombia y las demás normas de derecho positivo y
consuetudinario que rijan sobre la materia,
"atendiendo el principio de reciprocidad por parte del Estado
con el cual exista conflicto" .
Para la Corte
Constitucional es evidente que el aparte subrayado lesiona el artículo 212 de
la Constitución Nacional, disposición ésta que no consagra limitación a las
atribuciones con que cuenta el Gobierno durante el estado de guerra exterior,
distintas a las "estrictamente necesarias para repeler la agresión,
defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el
restablecimiento de la normalidad"; en consecuencia, el legislador no
podía válidamente estatuir otras, como la de la "reciprocidad". Por
tanto, la expresión "atendiendo el principio de reciprocidad por parte del
Estado con el cual exista conflicto", será declarada inexequible por
infringir abiertamente el mandato constitucional primeramente citado.
De otra parte,
considera la Corporación conveniente anotar, que la condición para que esos
tratados o convenios internacionales rijan a plenitud, es que no contraríen la
Constitución, de manera que sólo deberán acatarse aquéllos que no vulneren sus
preceptos.
Finalmente, ha de
hacerse un reparo de técnica jurídica en relación con la expresión
"derecho positivo" que aparece en el inciso 2o. del mismo artículo
3o. que se estudia, la cual debería sustituirse por la de "derecho
legislado", pues como se recordará, tanto el derecho legislado como el
consuetudinario son formas del derecho positivo. Sin embargo, esta
circunstancia en nada afecta la constitucionalidad de la norma.
Es entonces
exequible el artículo 3o. del proyecto de ley estatutaria que se revisa, salvo
la expresión del inciso final que dice: "atendiendo el principio de
reciprocidad por parte del Estado con el cual exista conflicto", la cual
es inexequible.
- Artículo 4o.
"Derechos
Intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por
Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles; el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia; de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al Habeas Corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.
Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos.
De conformidad con
el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de
limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de
acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados."
Parágrafo 1.
Garantía de la libre y pacífica actividad política. Los derechos a constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a
participar en sus actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser
ejercidos libremente dentro del respeto de la Constitución Política y sin recurrir a ninguna forma de
violencia".
Parágrafo 2. Para
asegurar la efectividad del derecho a la paz, en ejercicio de las facultades
derivadas del Estado de Conmoción Interior, se podrá expedir medidas exceptivas
encaminadas a facilitar la reincorporación de delincuentes políticos a la vida
civil y para remover obstáculos de índole administrativa, presupuestal o
jurídico. En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá conceder, por
graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por
delitos políticos y conexos".
En este artículo
el legislador, valiéndose de la Convención Americana de Derechos Humanos y del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, enuncia una serie de
derechos que califica de intangibles, durante los estados de excepción,
los cuales no pueden ser objeto de suspensión o restricción alguna por el
legislador extraordinario, ya que se consideran como bienes imprescindibles
para la dignidad de la persona humana.
Durante los
estados de excepción, es de común ocurrencia que se afecten ciertos derechos
que la misma Constitución permite restringir o limitar en épocas de normalidad,
valga citar: el derecho de reunión, el derecho de asociación, la libertad de
circulación, etc.; sin embargo, existen otros que en ninguna época pueden ser
objeto de limitación, como los contenidos en la disposición legal que se
estudia, los cuales son considerados como inafectables.
En lo que respecta
al parágrafo primero, en el cual se garantiza la libre y pacífica actividad
política, conviene aclarar que bien puede el Gobierno durante los estados de
excepción, suspender algunos eventos electorales en razón de la grave situación
de alteración del orden público, que impide su realización; sin que ello
signifique la violación del derecho que tiene todo ciudadano de elegir y ser
elegido. Por el contrario, considera la Corte que es precisamente en defensa de
ese derecho que se permite la suspensión de los debates de carácter electoral,
en épocas de turbación del orden público, como sería el caso, de guerra
exterior, conmoción interior o emergencia económica, social o ecológica, pues
de llevarse a cabo una elección en tales circunstancias, podrían presentarse
situaciones distorsionantes del libre ejercicio del sufragio.
En cuanto a
concesión de facultades al Gobierno para decretar "amnistías o indultos
generales" por delitos políticos y conexos, la Corte estima que esta norma
es contraria a la Constitución, porque la facultad conferida al Congreso de la
República por el numeral 17 del artículo 150, es exclusiva e indelegable. Así lo demuestran estas razones:
Primera.- Las normas que
regulan esta materia en la Constitución de 1991, son, en esencia, iguales a las
que existían en la anterior. Basta
compararlas.
Constitución de
1991:
Artículo 150,
numeral 17: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
"....17. Conceder, por mayoría de los dos tercios de
los votos de los miembros de una y otra Cámara y por graves motivos de
conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos
políticos. En caso de que los
favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de
particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere
lugar".
Artículo 201,
numeral 2: "Corresponde al
Gobierno, en relación con la Rama Judicial:
"2. Conceder
indultos por delitos políticos, con arreglo a la ley, e informar al Congreso
sobre el ejercicio de esta facultad. En
ningún caso estos indultos podrán comprender la responsabilidad que tengan los
favorecidos respecto de los particulares".
Constitución de
1886:
Artículo 76,
numeral 19: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes atribuciones:
"19.
Conceder, por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen
cada Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos. En el
caso de que los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil
respecto de los particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones
a que hubiere lugar".
Artículo 119,
ordinal 4o.: "Corresponde al Presidente de la República en relación con la
Administración de Justicia:
"....4o.
Conceder indultos por delitos políticos, con arreglo a la ley que regule el
ejercicio de esta facultad. En ningún
caso los indultos podrán comprender la responsabilidad que tengan los
favorecidos respecto de los particulares, según las leyes".
Tradicionalmente
la Corte Suprema de Justicia sostuvo la tesis de que ésta era una atribución
solamente del Congreso. En una de sus providencias sobre esta materia, afirmó:
"En cambio,
no parece acertado asimilar las medidas de extinción de acciones y penas con
las instituciones de la amnistía y el indulto, en razón de la semejanza de sus
efectos, porque no es válido afirmar que el Gobierno puede decretar amnistías e
indultos, por virtud de que le compete constitucionalmente la guarda y
restauración del orden público, ya que aquellas competencias están atribuidas
por la Constitución como propias del Congreso, según resulta de lo dispuesto en
el artículo 76-19 y en el 119-4.
"En estado de
sitio el Gobierno no sustituye al Congreso en su función legislativa ni en
ninguna de sus atribuciones constitucionales.
Por ello, la Constitución en el artículo 121 aclara que esa Corporación
puede sesionar y ejercer sus facultades constitucionales, porque no hay
incompatibilidad con los poderes del Presidente en tales circunstancias, de
acuerdo con el siguiente texto: "La
existencia del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento normal
del Congreso. Por consiguiente, éste se reunirá
por derecho propio durante las sesiones ordinarias y en extraordinarias cuando
el Gobierno lo convoque".
"Es preciso
considerar, además, que en este campo el Gobierno sólo tiene la potestad para
conceder indultos, nunca amnistías, y "con arreglo a la ley que regule el
ejercicio de esta potestad", es decir, en forma condicionada a específica
ley previa, y no directamente, como facultad constitucional propia, ni menos
fundada en el artículo 121, sino en su condición ordinaria de ejecutor de la
ley.
"De modo que
si el Congreso no ejercita directamente su competencia para amnistiar ni
conceder indulto, ni la transfiere como facultad extraordinaria al Gobierno,
éste no puede, sin usurpar funciones, decretar medidas de ese alcance,
invocando el artículo 121". (Corte Suprema de Justicia, sentencia No.17 de
mayo 10 de 1982, G.J. tomo CLXXI, No.2409, pág. 153).
Esta
interpretación sólo se cambió en 1991, cuando se adoptó el criterio contrario.
Los argumentos, sin embargo, no alcanzan a desvirtuar la tesis tradicional,
como se ve si se analiza lo dicho en sentencia No. 43 de abril 9 de 1991:
"Su
exequibilidad se explica, no sólo por las razones de conexidad ya expuestas,
sino porque el Presidente de la República asume la potestad legislativa
suficiente para poner fin al conflicto que alteró el orden público mediante la
expedición de medidas, que en su apreciación política, sean eficaces y
permanentes. En esa dirección la Corte ha admitido que el Presidente pueda
establecer conductas punibles, modificar la cantidad e intensidad de las
sanciones y derogar los decretos de excepción si estima que han cumplido su
cometido o que resultaron inadecuados. Dentro de esa capacidad legislativa
está, igualmente, la de decretar amnistías e indultos con las mismas
limitaciones que la Constitución dispone para el Congreso, es decir: a) Que se
trate de graves motivos de conveniencia pública; b) Que sean medidas generales;
c) Que la gracia se refiera exclusivamente a delitos políticos y a aquellos que
se cometieron para el propósito único de la acción política. De aquí que de la
conexidad ha de retirarse toda conducta que carezca de vinculación política y
cuyo designio sea el de los delitos comunes; d) Que si 'los favorecidos fueren
eximidos de responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado queda
obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar'; e) Que los actos
(jurisdiccionales o administrativos) de contenido particular mediante los
cuales se aplique la extinción de la acción penal (amnistía) y de remisión de
la pena (indulto) sean proferidos por la autoridad competente, respetando el
principio organizativo del Estado".
"Así las
cosas, la mera exigencia de una mayoría calificada que hace la Constitución
(art. 76, No. 19) no significa la de una reserva legal que impida al Presidente
en uso de las facultades del estado de sitio decretar, por vía general, la
amnistía y el indulto. Son, más bien normas, propias de las atribuciones de la
emergencia aplicables a quienes se acogieron al proceso de paz que, al fin y al
cabo, es el propósito último del artículo 121 de la Constitución."
Y más adelante agregó:
"Es
importante resaltar la distinción constitucional, en cuanto a la competencia en
materia de amnistía e indulto. Ambos se establecen, de manera general, por
leyes del Congreso o mediante decretos de estado de sitio como el analizado. En
lo que hace a la aplicación individual de cada uno de ellos, tenemos que la
amnistía extingue la acción penal y la pena (Cfr. art. 78 del C.P.) y, aunque
la Constitución no trae una norma específica en este punto, se particulariza
con decisiones judiciales, porque se trata de aplicar una ley general, de
culminar un proceso y de definir que frente a la determinación del legislador
al procesado no se le seguirá la causa ni se le impondrá pena alguna por un
hecho que, excepcionalmente y para las personas previstas en la ley, dejó de
ser punible, pero que continuará siendo castigado para los demás casos. El
indulto se aplica, en decisiones de contenido subjetivo, según la regla del
artículo 119 numeral 4o. de la Constitución Nacional por el Presidente de la
República. La misma Constitución atribuye al poder ejecutivo, esta competencia
de manera expresa".
Sostener que
"el Presidente de la República asume la potestad legislativa suficiente
para poner fin al conflicto", no implica que pueda adquirir todas las
competencias propias de las otras ramas del poder público, a su arbitrio. No hay que perder de vista tres hechos
fundamentales: el primero, que durante los estados de guerra y de conmoción
interior, el Congreso está reunido permanentemente; el segundo, que sesiona con
la plenitud de sus facultades constitucionales y legales; y el tercero, que en
los estados de excepción "no se interrumpirá el normal funcionamiento de
las ramas del poder público ni de los órganos del Estado".
Segunda.- La Asamblea
Constituyente entendió que esta facultad de conceder amnistías e indultos
generales quedaba reservada al Congreso
en todo tiempo. Por tal razón,
concedió al Gobierno la autorización de que trata el artículo transitorio 30,
que reza:
"Artículo
transitorio 30.- Autorízase al Gobierno Nacional para conceder indultos o
amnistías por delitos políticos y conexos, cometidos con anterioridad a la
promulgación del presente Acto Constituyente, a miembros de grupos guerrilleros
que se reincorporen a la vida civil en los términos de la política de
reconciliación. Para tal efecto el Gobierno Nacional expedirá las
reglamentaciones correspondientes. Este beneficio no podrá extenderse a delitos
atroces ni a homicidios cometidos fuera de combate o aprovechándose del estado
de indefensión de la víctima".
Es claro que el
conceder esta autorización especial, obedecía a diversas razones, entre ellas
estas: la circunstancia de no existir, durante los primeros meses de vigencia
de la nueva Constitución, un Congreso que pudiera ejercer la facultad de que
trata el numeral 17 del artículo 150; el tratarse de delitos cometidos antes de
la vigencia de la nueva Constitución; y, por sobre todo, la convicción de que
el Gobierno no podía en épocas normales ni durante los estados de excepción,
conceder amnistías o indultos generales por no estar facultado para ello por la
propia Constitución.
Si la Asamblea
hubiera entendido que bastaba al Gobierno declarar el estado de conmoción
interior y dictar un decreto legislativo, para conceder la amnistía o el
indulto generales, no habría otorgado esa autorización, que habría sido
ostensiblemente superflua.
Tercera.- ¿Por
qué ésta es una facultad exclusiva e indelegable del Congreso?
Conceder amnistías
o indultos generales, por delitos políticos, es una medida eminentemente
política, que implica interpretar la voluntad de la nación. Si el Congreso, con
el voto de la mayoría exigida por la Constitución, dicta esta medida, será
porque interpreta el sentimiento de la inmensa mayoría de los ciudadanos y si
la niega, será porque no existe ese sentimiento.
Por todo lo
anterior, no tendría sentido sostener que lo que solamente puede hacer el
Congreso de la República con esa mayoría especial, pueda decretarlo el
Presidente de la República por su sola voluntad.
De otra parte, es
apenas lógico que el Congreso, primer actor en la vida política de la nación,
sea el único llamado a adoptar las medidas de que se trata, políticas en el más
alto grado.
Cuarta.- No se
puede caer en la tentación de considerar baladí la exigencia de la mayoría de
las dos terceras partes de los votos de los miembros de una y otra Cámara. Tal
exigencia no puede tener otra explicación que la de rodear esta medida de las
mayores cautelas, para garantizar que su adopción interpreta la voluntad de las
mayorías políticas de la nación.
Quinta.- Uno
de los propósitos que animaron la reforma de la Constitución en 1991, fue el
fortalecimiento del Congreso. La moción de censura de los ministros, es una de
las manifestaciones de ese ánimo de permitirle al Congreso ejercer a plenitud
el control político. ¿Cómo pretender, a la luz de esta realidad, que el
Constituyente haya querido privar al Congreso, en la práctica, de una de sus
más preciosas facultades? ¿Se le
fortalece, acaso, privándole de sus poderes?
Sexta.- Según
el artículo 213 de la Constitución, dentro de los tres días siguientes a la
declaración o prórroga del Estado de Conmoción Interior, el Congreso se reunirá
por derecho propio, "con la plenitud de sus atribuciones constitucionales
y legales". Esta norma implica lo
siguiente:
a) La facultad consagrada en el numeral 17 del
artículo 150, no la pierde el Congreso, ni la adquiere el Presidente de la
República, por la declaración del estado de excepción;
b) Si el Gobierno
estima necesaria la concesión de amnistías o indultos generales por delitos
políticos y conexos, puede presentar al Congreso el correspondiente proyecto de
ley, acompañado de la manifestación de urgencia. Y será el Congreso, en
ejercicio de la soberanía, como representante del pueblo, según el artículo 3o.
de la Constitución, el que resuelva.
Séptima.- La
concesión de amnistías e indultos generales, es asunto de la mayor importancia
para la República. Con razón la Constitución sólo las autoriza cuanto existen
"graves motivos de conveniencia pública". Esto hace pensar que la
decisión del Congreso debe ser el fruto de un amplio debate a la luz de la
opinión pública. Debate en el cual debe participar ésta última, a través de los
medios de comunicación. No puede una decisión como ésta, adoptarse de la noche
a la mañana por medio de un decreto, y ser fruto sólamente de la voluntad del
Presidente de la República.
Octava.- La
Constitución no autoriza al Presidente de la República, para conceder amnistías
e indultos generales. Este hecho hay que interpretarlo en concordancia con
otras normas de la propia Constitución, para llegar a la conclusión de que
ningún caso puede el Presidente de la República ejercer esta atribución:
a) Según el
artículo 121 "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuye la Constitución
y la ley."
b) De conformidad
con el numeral 3 del artículo 214, durante los Estados de Excepción "No se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado."
c) Durante los
estados de guerra y de conmoción
interior, el Congreso está reunido permanentemente, "con la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales", una de las
cuales es la señalada por el numeral 17 del artículo 150.
Novena.- Es necesario
aclarar que, como lo expresó la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de abril
10 de 1982, el Gobierno, de conformidad antes con el artículo 119, numeral
4o., y ahora con el numeral 2o. del artículo 201, sólo puede conceder indultos
en casos individuales, no generales, de acuerdo con la ley preexistente. A este
respecto, en los últimos años se han dictado las leyes 49 de 1985 y 77 de 1989.
En la 77 de 1989,
por ejemplo, se autorizó "al Presidente de la República para conceder
indultos a los nacionales colombianos de acuerdo con las reglas establecidas en
la presente ley".
Y según el
artículo 8o. de la misma ley, el indulto se concedería "por resolución
ejecutiva suscrita por el Presidente de la República y los Ministros de
Gobierno y Justicia...".
Como se ve, esta
facultad es completamente diferente a la de "conceder amnistías o indultos
generales", reservada al Congreso.
Al respecto,
existe una sola diferencia entre la Constitución anterior y la actual: la
obligación impuesta ahora al Gobierno de informar al Congreso sobre los
indultos que haya concedido.
Por todo lo dicho,
el aparte final del parágrafo 2o. del artículo 4o., será declarado inexequible.
- Artículos 5o.,
6o. y 7o.
"Artículo 5.
Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán
ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la
intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a
la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y
libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de
excepción.
Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el
artículo 29 de la Constitución Política".
El doctor Alfredo
Vázquez Carrizosa, en su intervención, impugna las expresiones "ser tan
gravosas" y "que no pueden ser suspendidos en ningún estado de
excepción", por violar el numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución,
disposición que, en su sentir, no permite hacer distinciones sobre las
limitaciones de los derechos fundamentales, pues se estaría permitiendo que
algunos derechos humanos y libertades fundamentales pudieran ser suspendidos,
lo que es contrario a la norma constitucional.
"Artículo 6.
Ausencia de regulación. En caso que sea necesario limitar el ejercicio de algún
derecho no intangible, no tratado en la ley, no se podrá afectar su núcleo
esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio."
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto consideran que dicho mandato legal
contraría los artículos 1, 6, 122, 123 y 214-2 de la Carta, pues la indicación
de unos derechos como intangibles no da lugar a suponer que los derechos que no
se hallen entre ellos puedan ser limitados.
"Artículo 7.
Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El estado de excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
estados de excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades."
Sobre este
artículo el doctor Vázquez Carrizosa manifiesta que la parte del primer inciso
que dice: "En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales" y el inciso segundo en su integridad, además de
ser contradictorios con lo dispuesto en el párrafo segundo que dice
"cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos", son inconstitucionales, pues infringen el numeral 2o. del
artículo 214 de la Carta, en razón de que la expresión núcleo esencial es
ambigua.
Dado que estos
tres artículos se refieren al núcleo esencial de los derechos y a su limitación
durante los estados de excepción, la Corte se pronunciará en forma conjunta
sobre ellos.
La Constitución
Nacional permite que durante un término transitorio -mientras duren los estados
de excepción- se limiten algunos derechos y libertades ante la necesidad de
combatir ciertos desórdenes o situaciones que alteran el orden público y la
seguridad ciudadana, lo cual se justifica con el fin único de restablecer la
normalidad. El constituyente no contempló tales derechos o libertades públicas,
defiriendo a la ley estatutaria su señalamiento, lo que en efecto se realiza en
el artículo 4o. de la ley que es objeto de análisis.
Los estados de
excepción y el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
Las consideraciones
hechas en la parte introductoria del presente fallo, permiten entender a
cabalidad las normas de la Carta que fijan un límite a la limitación de los
derechos fundamentales bajo el régimen de excepción: que, ni siquiera en
aquéllos cuya restricción está permitida, se vulnere su núcleo esencial. Porque
aún en situaciones de emergencia, el Estado de derecho tiene que dejarse
discernir del Estado autoritario y tiene que orientar su acción política hacia
la consecución de los fines que lo signan y de los que no puede abdicar bajo
ninguna circunstancia, so pena de desnaturalizarse.
Qué es el núcleo
esencial? Consideraciones similares a las que se hicieran a propósito de la
noción de orden público, caben en relación con la de núcleo esencial. Se trata
de un concepto inevitablemente ambiguo, frente al cual todo intento de
definición satisfactoria está avocado al fracaso. Quizás una analogía resulte
útil en el esclarecimiento de la expresión.
H. L. A. Hart ha
señalado cómo en la norma jurídica (la que por estar formulada en lenguaje
natural, participa de la ambigüedad y la equivocidad que a él le son
inherentes), puede distinguirse una zona central o núcleo y una zona de
penumbra. Hacen parte de la primera, los hechos o circunstancias que sin duda
están regulados por la norma. Y de la segunda, aquéllos cuya referencia a la
norma resulta incierta y problemática.
Es posible
ejemplificar unos y otros pero, no lo es encerrarlos en una definición unívoca
y exacta. Otro tanto ocurre con la noción de núcleo esencial de un derecho
fundamental. Sabemos que a él pertenecen aquellos elementos sin los cuales
el derecho deja de ser lo que es, pero no es lógicamente posible dar una noción
anticipada que satisfaga a plenitud las exigencias de una definición.
Irremediablemente es tarea del intérprete, en cada caso específico, determinar
si una disposición normativa de rango inferior, vulnera o no el núcleo
esencial. Concretamente, incumbe al juez constitucional verificar, durante la
vigencia de los estados de excepción, si un decreto legislativo del gobierno
vulnera o no un derecho fundamental, a fin de emitir un juicio de
constitucionalidad sobre dicho decreto.
En esa tarea deben
guiar al intérprete, como criterios insustituibles, el telos del Estado
social de derecho y la razón justificativa del estado de excepción, que apuntan
ambos hacia el disfrute pleno de las libertades por parte de los destinatarios,
así, para lograr ese propósito, haya sido necesario el sacrificio temporal de
algunos aspectos que hacen parte del derecho pero no constituyen su núcleo
esencial. En los casos dudosos, y justamente, por las razones expuestas, el
intérprete, entonces, deberá guiarse por el principio "pro favor
libertatis", pues ha de tener presente que la restricción es lo excepcional,
y lo excepcional (la pena es un claro ejemplo) debe justificarse sin dejar
margen a la duda.
En decisiones
anteriores, tanto en procesos de constitucionalidad como de tutela, esta
Corporación, siguiendo la jurisprudencia extranjera, ha indicado directrices
para interpretar adecuadamente esa expresión tan problemática como
imprescindible. Es del caso, referir a algunas de ellas así:
"....El
núcleo esencial de un derecho fundamental puede definirse como el ámbito
intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los
particulares. ....Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el
contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o
posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como
pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo,
desnaturalizándose. Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado
una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella
parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses
jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y
efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido
esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen
impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la
necesaria protección. ....La interpretación y aplicación de la teoría del
núcleo esencial de los derechos fundamentales está indisolublemente vinculada
al orden de valores consagrado en la Constitución. La ponderación de valores o
intereses jurídico-constitucionales no le resta sustancialidad al núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El núcleo esencial de un derecho
fundamental es resguardado indirectamente por el principio constitucional de
ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho
fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su
libre ejercicio". Sentencia T-426/92 Magistrado Ponente Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
"...Siguiendo
a Peter Haberle, se denomina 'contenido esencial' al ámbito necesario e
irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las
modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el
núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión
sometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas". Sentencia T-002/92
Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.
La noción que de
tales fallos puede inferirse, se encuentra en armonía con los ensayos hechos,
en el mismo sentido, por algunos prestigiosos doctrinantes. Por ejemplo,
Francisco Fernández Segado ha dicho, citando la jurisprudencia española:
"Una primera acepción del núcleo esencial equivale a la 'naturaleza
jurídica de cada derecho', esto es, el modo de concebirlo o configurarlo. en
ocasiones, el 'nomen' y el alcance de un derecho subjetivo son previos al
momento en que tal derecho resulta regulado por un legislador concreto. El tipo
abstracto del derecho persiste conceptualmente al momento legislativo y en este
sentido se puede hablar de una 'recognoscibilidad de este tipo abstracto en la
regulación concreta'. Desde esta óptica, constituyen el contenido esencial de
un derecho subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación
necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo
descrito, sin las cuales el derecho se desnaturalizaría".
"... La
segunda acepción corresponde a 'los intereses jurídicamente protegidos como
núcleo y médula del derecho'. Se puede entonces hablar de una esencialidad del
contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del
mismo que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente
protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente
protegidos. De ese modo, se rebasa o se desconoce el 'contenido esencial'
cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo
dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria
protección".
En consecuencia,
no vulneran la Constitución los artículos 5, 6 y 7 del proyecto de ley que se
revisa.
Teniendo presentes
las anteriores consideraciones, se procederá a examinar la constitucionalidad
de las siguientes normas.
- Artículo 8o.
"Justificación
expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales, de tal manera que permitan demostrar la relación de
conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se
hacen necesarias."
El doctor Vázquez
Carrizosa sostiene que la parte que dice "limitaciones de los derechos
constitucionales" viola el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta,
porque deja en libertad al Gobierno para referirse a los derechos o libertades
fundamentales en general.
La expresión
impugnada no viola la Constitución, pues ha de entenderse en los términos de la
Carta y de la ley de la cual forma parte. Tales derechos no son los
intangibles. Lo son sólo aquellos cuya restricción está permitida en todo
tiempo, es decir, aún bajo los estados de excepción.
Por otra parte, la
misma norma impone al Gobernante la obligación de exponer las razones por las
cuales un derecho de los que puede ser limitado, lo es, con el fin de demostrar
la conexidad de tal medida con las causas que originaron la perturbación del
orden, indicando los motivos por los cuales ésta se hace necesaria, lo que
viene a constituirse en una garantía más, para que el Gobierno Nacional no
desborde las atribuciones que le compete ejercer en épocas excepcionales, a la
vez que contribuye a que esta Corporación cumpla con mayor rigor y eficacia el
control de los decretos legislativos que con tal objetivo se expidan.
Por esas razones,
el artículo 8o. del proyecto de ley estatutaria que se examina, será declarado
exequible.
- Artículo 9o.
"Uso de las
facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas
siempre que se haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se
cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de
incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere
la presente ley."
Esta disposición
en nada lesiona la Constitución, y por el contrario, se ajusta a sus mandatos,
especialmente a lo dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y 215.
En nuestro
ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción cuyas
diferencias se establecen en función de sus causas, consecuencias y gravedad,
los que fueron instituidos para hacer frente a situaciones que se juzgan
excepcionales, las cuales no es posible contrarrestar con las medidas
ordinarias que consagran la Constitución y la ley. Es por ello que, durante
tales periodos transitorios, se le confieren al Presidente de la República
mayores poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis,
salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el
funcionamiento normal de las instituciones públicas.
Dichos poderes del
Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de
esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así
lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad
de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los
que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se
definen.
Así las cosas el
artículo 9o. del proyecto de ley estatutaria que se revisa, no contraría la
Constitución, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 10o.
"Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos."
A pesar de que el
legislador utiliza idénticos términos a los que aparecen en el artículo 213 de
la Carta, regulador del estado de conmoción interior, para hacerlo extensivo a
los demás estados de excepción, éllo no quiere decir que tal condicionamiento
no les sea aplicable, pues si bien es cierto que en caso de guerra exterior o
de emergencia económica, social o ecológica, las causas que permiten su
declaración son claramente distintas, lo cierto es que las medidas que se
dicten durante dichos periodos, deben guardar la conexidad debida con las
situaciones que dieron origen al estado de excepción correspondiente, tal como
lo prescribe el numeral 1o. del artículo 214 de la Ley Suprema, que reza:
"Los decretos legislativos... solamente podrán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado
la declaratoria del estado de excepción".
La debida relación
de conexidad que deben guardar las medidas que se dicten durante los estados de
excepción con las causas que originaron la declaración del mismo, es un
requisito constitucional de ineludible cumplimiento. Por tanto, las normas que
se expidan deben estar dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los
acontecimientos perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad
ciudadana, eventos que dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el
fin exclusivo de restablecer el orden
perturbado.
Sobre este
requisito constitucional existe múltiple jurisprudencia, tanto de esta Corte
como de la Corte Suprema de Justicia cuando tenía la misión de ejercer el control
constitucional, la cual no es necesario transcribir, dada su reiteración y
amplio conocimiento. Basta agregar simplemente, que si los decretos
legislativos que expida el Presidente de la República durante los estados
excepcionales, no guardan ninguna relación con las causas que llevaron a su
implantación, ni están destinados a conjurar la crisis que los motivó, ni a
contrarrestar el orden perturbado, con el fin de restablecer la normalidad, que
es el permanente deber del Gobierno, dichos decretos serán declarados
inexequibles por exceder los límites constitucionales
El artículo 10 del
proyecto de ley que se examina, es entonces, exequible y así se declarará.
- Artículo 11
"Necesidad.
Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las
cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente."
El Procurador General
de la Nación interpreta esta norma en dos sentidos distintos: según el primero,
este artículo sería exequible pues "el sentido natural y obvio de la
disposición que comentamos no puede ser otro que el de exigir al Gobierno que
exponga, en relación con cada decreto legislativo por él expedido, las razones
por las cuales lo considera necesario para alcanzar los fines propuestos, de
manera que le resulte más fácil al juez de constitucionalidad calificar la
proporcionalidad de la medida"; y de acuerdo con la segunda posición, el
artículo sería inexequible, ya que "resulta contraria a la Carta (art. 213
inciso 2o.), la interpretación de la norma en el sentido de que basta que el
Gobierno exprese las razones por las cuales entiende que la medida es necesaria
en relación con los fines propuestos, para que quede cumplido el requisito de
proporcionalidad. Entonces este excelente criterio de control -acaso el más
importante entre los desarrollados por el constitucionalismo de postguerra-
quedaría convertido en una simple formalidad".
Para la Corte es
claro que la interpretación ajustada a la Constitución, es la primera que hace
el Procurador, y que conduce a la exequibilidad del artículo 11 del proyecto de
ley que se examina, pues lo que dicha norma pretende es que el Gobierno
justifique la necesidad de cada una de las medidas que dicte durante los
estados de excepción, para contrarrestar o poner fin a la situación de crisis
que lo originó, razones que también servirán para analizar la proporcionalidad,
finalidad y eficacia de las mismas.
La necesidad de
las medidas de excepción, se puede deducir de dos maneras: ya sea demostrando
que las normas que regulan situaciones similares en tiempo de normalidad son
insuficientes para conjurar la situación anómala; o que las medidas adoptadas
para lograr el restablecimiento del orden perturbado están exclusivamente
destinadas a ese fin. Este requisito es de trascendental importancia, pues de
allí se deriva la posibilidad de impedir que se cometan abusos o extralimitaciones
en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente
indispensables para retornar a la normalidad.
Así las cosas el
artículo 11 del proyecto de ley que se revisa, es exequible.
- Artículo 12
"Motivación
de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán
expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente
estado de excepción."
La suspensión de
leyes incompatibles con los estados de guerra exterior y de conmoción interior,
está autorizada por la Constitución en los artículos 212 y 213 así: "Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles
con el Estado de Guerra"; "Los decretos legislativos que dicte el
Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de
Conmoción".
El requisito a que
alude la norma en estudio, sobre la obligatoriedad del Gobierno de exponer, en
los decretos legislativos que expida durante los estados de guerra exterior o
conmoción interior, las razones por las cuales son incompatibles las leyes
ordinarias con el respectivo estado de excepción, constituye un control más
sobre el Gobierno, con el fin de evitar que el Presidente de la República
exceda la tarea legislativa que en forma temporal y limitada le compete ejercer.
Es conveniente que, durante los estados excepcionales, existan controles más
rigurosos que en tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se
presentan mayores excesos y arbitrariedades por parte de las autoridades, en
razón de la amplitud de los poderes que se les asignan.
Con la disposición
legal que se estudia, se acabará la costumbre generalizada, por parte del
Gobierno, de decretar una suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con
la simple fórmula de que se suspenden todas las normas "que sean
contrarias" con las que se expiden, pues de ahora en adelante se tendrá
que indicar expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que son
antagónicos con el estado de excepción, lo cual facilitará el control de
constitucionalidad, y terminará de una vez por todas con la indeterminación de
la normatividad que se suspende, hábito ese que generaba una verdadera
incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los ciudadanos y las
autoridades públicas.
Por tanto, no
viola la Constitución el artículo 12 del proyecto de ley que se revisa, y así
se declarará.
- Artículo 13
"Proporcionalidad.
Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.
La limitación en
el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad."
Sobre esta norma dice
el Defensor del Pueblo que contraría la Constitución, pues allí se consagra que
el Gobierno tiene las facultades necesarias para recobrar la normalidad,
entonces la ley estatutaria debe desarrollar y concretar esas facultades del
Gobierno, mas no dejar a su discrecionalidad la determinación de la
proporcionalidad.
Que las medidas
que se adopten durante los estados de excepción deben ser proporcionales a la
gravedad de los hechos, es una exigencia que el Constituyente ha establecido en
el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta.
La
proporcionalidad hace relación a la justa medida que debe existir entre los
distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y
las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que
equivale a decir que la proporcionalidad "es la razonabilidad que debe
mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos" (sent.
C-33/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero)
Esa
proporcionalidad debe ser evaluada por el juez de constitucionalidad, es decir,
la Corte Constitucional, al ejercer el control oficioso de los decretos
legislativos expedidos en cualesquiera de tales periodos, con el fin de
determinar su estricta medida.
Es por ello que en
los distintos fallos que esta Corporación ha proferido, al revisar decretos
legislativos de conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica,
se ha referido a este punto, los cuales no es necesario reproducir, dada su
reiteración.
Por otra parte
cabe agregar, que es asunto totalmente imposible el que una ley consagre, todas
y cada una de las medidas que debe adoptar el Presidente de la República para
conjurar las distintas situaciones o circunstancias que pueden dar lugar a la
alteración del orden público, razón por la cual se permite que el Gobierno obre
con cierta discrecionalidad al
escogerlas, "pues si hay algo que conspira contra la eficaz solución de
una situación de anormalidad, es la estricta predeterminación de las medidas
que ante circunstancias extraordinarias -muchas veces desconocidas e
imprevisibles- puedan o deban tomarse... La Constitución satisface su función
preventiva -y en cierto modo tutelar de su eficacia- instituyendo poderes
excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles,
igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido
retorno a la normalidad" (sent. C-04/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
No vulnera
entonces el artículo 13 del proyecto de ley que se revisa, norma constitucional
alguna, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 14
"No
discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción,
no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo que no
obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para
facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.
La Procuraduría
General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el
respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en
relación con las medidas concretas adoptadas durante los estados de excepción.
Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la
gravedad de la falta mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho
de defensa."
El inciso primero
de este mandato legal reitera el derecho de igualdad ante la ley, consagrado en
el artículo 13 de la Constitución, según el cual todas las personas deben
recibir el mismo trato y protección de las autoridades y gozan de los mismos
derechos, libertades y oportunidades.
El inciso segundo,
al autorizar a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a toda clase
de funcionarios públicos que contraríen el principio de no discriminación a que
alude la misma norma en su inciso anterior, es constitucional pero únicamente
cuando dicha facultad se ejerza en relación con funcionarios públicos que
carecen de fuero disciplinario, pues respecto a quienes gozan de éste, como se
verá en seguida, el Procurador no tiene competencia para investigarlos:
En efecto, de
conformidad con el artículo 174 de la Carta corresponde al Senado de la
República "conocer de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces;
contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y
de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura
y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño
de los mismos". Y a la Cámara de Representantes, según el numeral 3o. del
artículo 178 ibidem: "acusar ante el Senado, cuando hubiere causas
constitucionales, al Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a
los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a
los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación"; y
"Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el
Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas la acusación ante el
Senado". (art. 178-4 C.N.)
Así las cosas, al
Procurador General de la Nación, en relación con los funcionarios citados,
únicamente le compete "emitir conceptos en los procesos disciplinarios que
se adelanten contra los funcionarios sometidos a fuero especial", de
acuerdo con lo estatuido en el numeral 2o. del artículo 278 de la Carta.
A este respecto ha
dicho la Corte:
"La
Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza
de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en
la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda
la atribución de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempenen funciones públicas, inclusive los de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley'.
(artículo 277, numeral 6o. C.N.)."
"Esa
competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o
empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre
aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos
se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la
función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad
competente (artículo 278, numeral 2, C.N.)". (sent. C-417/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
En consecuencia,
el inciso 1o. del artículo 14 del proyecto de ley que se examina, será
declarado exequible en su totalidad y el inciso 2o., exequible, en relación con
funcionarios públicos que carezcan de fuero, pues en el evento de que se trate
de investigar y sancionar a un funcionario público que goce de fuero
constitucional, este precepto es inexequible, por la razón expuesta
anteriormente.
- Artículo 15
"Prohibiciones.
Además de las prohibiciones señaladas en esta ley, en los estados de excepción
de acuerdo con la Constitución, no se podrá:
a) Suspender los
derechos humanos ni las libertades fundamentales.
b) Interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado.
c) Suprimir ni
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y
juzgamiento."
Si bien es cierto
que durante los estados de excepción, el legislador extraordinario está
facultado para restringir o limitar determinados derechos o libertades
fundamentales, no lo es menos que el constituyente le ha negado, en todo caso,
la posibilidad de suspenderlos; pues las garantías constitucionales en los
periodos excepcionales no se extinguen, a pesar de que algunas de ellas sean
objeto de restricciones o limitaciones. Tampoco se le permite al Gobierno
interrumpir el funcionamiento normal de cualquiera de las ramas del poder
público, o modificar o suprimir los entes y las funciones de acusación y
juzgamiento, tal como lo prescriben los artículos 214 en sus numerales 2o. y
3o., y 252 de la Carta; así las cosas, no se puede reformar o modificar el
régimen constitucional, pues él sigue imperando.
Entonces, como el
artículo 15 del proyecto de ley estatutaria, se limita a reproducir el
contenido de los textos antes citados, no hay reparo alguno de
constitucionalidad.
- Artículo 16
"Información
a los Organismos Internacionales. De acuerdo con el artículo 27 de la
Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4o. del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la
declaratoria del estado de excepción, el Gobierno enviará al secretario general
de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las
Naciones Unidas, una comunicación en que dé aviso a los Estados partes de los
tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos
que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de
derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades.
Igual comunicación
deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción."
Tanto
la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 27) como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 4o.), autorizan, a los
Estados Partes para que en situaciones excepcionales (guerra, peligro público,
o emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte),
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de tales instrumentos
Internacionales, siempre y cuando esas disposiciones no sean incompatibles con
las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación
alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen
social. Dicha suspensión no puede cobijar la de los derechos que allí mismo se
indica, a saber: el derecho a la vida y a la integridad personal, la
prohibición de la esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad y de
retroactividad, la libertad de conciencia y religión, protección a la familia,
derecho al nombre, derechos del niño, derecho a la nacionalidad, derechos
políticos, ni las garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos.
Igualmente, en
dichas disposiciones internacionales se ordena al Estado Parte que haga uso del
derecho de suspensión, de informar inmediatamente a los demás Estados Partes,
por conducto del secretario general respectivo, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, los motivos que la hayan suscitado y el término de
duración de la suspensión.
Como se puede
apreciar, el legislador en esta disposición establece obligaciones que al
Presidente de la República le imponen Tratados o Instrumentos Internacionales,
que han sido debidamente ratificados por Colombia, se encuentran vigentes, y
por tanto, son de obligatorio cumplimiento, siempre y cuando no pugnen sus
mandatos con las normas de nuestra Carta Política.
En el evento que
se examina, las comunicaciones que se ordenan son actuaciones eminentemente
administrativas que en nada pugnan con los cánones constitucionales, pues son
deberes a los que se obligan los Estados Partes, y que tienen como único fin
cumplir con los objetivos propuestos, cuales son la protección y garantía de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas.
Así las cosas, no
hay objeción alguna a este precepto legal, motivo por el cual será declarado
exequible.
- Artículo 17
"Independencia
y compatibilidad. Los estados de excepción por guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica, social y ecológica son independientes. Su
declaratoria y las medidas que en virtud de ellos se adopten, deberán adoptarse
separadamente.
Esta independencia
no impide el que puedan declararse simultáneamente varios de estos estados,
siempre que se den las condiciones constitucionales y siguiendo los
procedimientos legales correspondientes."
La Constitución
Nacional distingue tres estados de excepción, a saber: 1) estado de guerra
exterior, 2) estado de conmoción interior, y 3) estado de emergencia económica,
social, y ecológica; cada uno de los cuales es regulado en distintos preceptos
constitucionales, el primero en el artículo 212, el segundo en el artículo 213
y el último en el artículo 215.
En estas
disposiciones se establece una serie de condiciones o circunstancias especiales
que, en el evento de su ocurrencia, determinan la declaración o implantación de
uno de tales estados excepcionales. En consecuencia, resulta obvio que se exija
independencia para su operancia, sin que éllo impida la simultaneidad o
coexistencia de varios de esos estados, en caso de que las circunstancias así
lo ameriten.
En efecto, como
cada uno de los estados de excepción tiene causas propias, los mismos hechos no
pueden invocarse para poner en vigencia uno u otro de tales periodos, pero sí
se pueden configurar al mismo tiempo por hechos separados, estén o no
vinculados entre sí, cada uno de acuerdo con las normas constitucionales que
los rigen y que no permiten confundirlos.
El precepto que se
examina se ajusta, entonces, a lo regulado en los artículos 212, 213, 214 y 215
de la Carta.
- Artículo 18
"Presencia
del Presidente de la República. Cuando con ocasión de los estados de excepción
el Presidente de la República considerare conveniente su presencia en las
sesiones del Congreso, podrá concurrir previa comunicación escrita al
Presidente de la Cámara respectiva, quien dispondrá lo pertinente para el día y
hora señalado.
Si de su
intervención surgieren debates, deberán hacerse en otra sesión y no obligará su
presencia. En todo caso deberán responder los Ministros que fueren citados para
tal efecto."
La Constitución no
prohibe la presencia del Presidente de la República en el Congreso Nacional, en
ninguna época, de manera que éste bien puede asistir cuando lo considere
conveniente, no sólo en tiempo de normalidad sino también durante los estados
de excepción, en los cuales tiene una misión específica qué cumplir, cual es la
de informar a esa Corporación, sobre la declaración de tales regímenes
transitorios, como de las medidas adoptadas y el desarrollo de los
acontecimientos.
Es evidente,
entonces, que durante los estados de excepción operan en forma concordante y
colaboradora todos los poderes públicos, como representantes de la unidad
nacional, con el fin de conjurar las situaciones de crisis y en cumplimiento
del artículo 113 de la Constitución, que consagra la separación de las
distintas ramas del poder público y la colaboración armónica para lograr los
fines esenciales del Estado.
En lo que respecta
a la asistencia de los Ministros del
despacho al Congreso, cabe anotar que esta materia se encuentra regulada en la
Constitución en el artículo 135-8, que autoriza a dicho ente para "Citar y requerir a los Ministros para
que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una
anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En
caso de que los Ministros no concurran, sin excusa aceptada por la respecttiva
Cámara, esta podrá proponer moción de censura. Los ministros deberán ser oídos
en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate
continúe en sesiones posteriores por decisión de la respectiva Cámara. El
debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar
el oden del día de la sesión".
De igual manera,
el artículo 208 del Ordenamiento Superior, en su inciso segundo, establece que:
"Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno,
presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas
les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los
viceministros".
Y en el inciso 3o.
ibidem, agrega: "Las cámaras pueden requerir la asistencia de los
ministros, las comisiones permanentes, además la de los viceministros, los
directores de departamentos administraitvos, el Gerente del Banco de la
República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama
ejecutiva del poder público".
Así las cosas, no
se advierte que el artículo 18 del proyecto de ley que se examina, vulnere la
Carta.
- Artículo 19
"Prohibición
de reproducir normas. Ningún decreto declarado
inconstitucional o suspendido en sus efectos, podrá ser reproducido por
el Gobierno, a menos que con posterioridad a la sentencia o decisión, hayan
desaparecido los fundamentos que la originaron.
Parágrafo. Todo
acto proferido con violación de esta disposición será suspendido
provisionalmente en sus efectos. Bastará un procedimiento oficioso para tal
declaración. La orden de suspensión, en este caso, deberá comunicarse y
cumplirse inmediatamente."
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el aparte de esta
disposición que dice: "a menos que con posterioridad a la sentencia o
decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la originaron", infringe
el artículo 243 de la Carta, pues se quiere establecer una excepción a la regla
general según la cual luego de ser declarada inexequible, ninguna norma puede
ponerse de nuevo en vigencia, salvo el caso de que se reforme la Constitución.
En primer término,
observa la Corte que la expresión "o suspendido en sus efectos"
contenida en la disposición que se examina, como el parágrafo de la misma, en
su totalidad, violan abiertamente la Constitución, por estas razones:
El proyecto de
ley, materia de revisión, tiene por objeto regular los estados de excepción, a
saber: guerra exterior, conmoción interior, y emergencia económica, social y
ecológica; cuya declaración solamente la puede hacer el Presidente de la
República por medio de decretos legislativos que deben llevar la firma de todos
los ministros del despacho, instrumento que también ha de utilizar para dictar
las medidas destinadas a conjurar la crisis y ponerle fin. Entonces, no le cabe
duda a la Corte de que el artículo 19 que se analiza, se refiere a esta clase de actos jurídicos.
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los estados de excepción,
a que aluden los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, por mandato
expreso de la misma Carta, están sujetos al control constitucional automático u
oficioso por parte de esta Corte, la que deberá "decidir definitivamente"
sobre ellos, tal como se ordena en el
artículo 241-7, concordante con el 214-6 de la Constitución Nacional.
En este orden de
ideas, los fallos que dicta esta Corporación en relación con dichos decretos
legislativos, tienen el carácter de definitivos y sobre éllos no se puede
volver, porque, según el artículo 243 de la Constitución, hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional.
Ahora bien, si es
deber de la Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos
legislativos, en los "estrictos y precisos términos" contemplados en
el artículo 241 de la Constitución, mal puede una ley, como es la que se
estudia, establecer la suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que
configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema.
En consecuencia la
expresión "o suspendido en sus efectos", contenida en el artículo 19,
al igual que el parágrafo del mismo, serán declarados inexequibles por los
motivos antes reseñados.
Finalmente, y para
dar respuesta a la impugnación de los ciudadanos primeramente citados, cabe
anotar que la Corte no comparte su punto de vista, pues es evidente que al
consagrar el artículo 19, objeto de análisis, la prohibición de reproducir
normas declaradas inexequibles, "a menos que con posterioridad a la
sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la originaron",
este mandato ha de entenderse en los términos consagrados en el inciso segundo
del artículo 243 de la Carta, que textualmente reza: "Ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución".
Por tanto, el
inciso primero del artículo 19 será declarado exequible salvo la expresión
"o suspendido en sus efectos", como ya se expresó, y el parágrafo,
los cuales serán retirados del proyecto de ley por infringir la Carta.
- Artículo 20
"Control de
legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la
función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante
los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido
por la autoridad de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan,
si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de
autoridades nacionales.
Las autoridades
competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la
jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a su expedición.
Cuando la Corte
Constitucional de conformidad con lo establecido en el artículo 56 inciso 2o.
de la presente ley, no haya suspendido un decreto legislativo, dictado en el ejercicio
de las facultades de los estados de excepción, dicho decreto, en todo o en
parte, no podrá inaplicarse o suspenderse por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, ni por ninguna autoridad judicial o administrativa."
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el inciso tercero
del artículo que se examina, infringe el artículo 4o. de la Carta, ya que
"impide dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad durante el
periodo en que se esté surtiendo el trámite del control de constitucionalidad,
si la norma no es suspendida de manera provisional".
Pues bien, en los
incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra el control
automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como
desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los
estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso
administrativa, de acuerdo con la competencia que allí se fija. Estas disposiciones
no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo
contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de
Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el
conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a
la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones
que le asigne la ley.
Dicho control
constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es
medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales.
No ocurre lo mismo
con el inciso 3o., el cual debe juzgarse junto con el inciso 2o. del artículo
56 de la misma ley que, dispone "Así mismo, y mientras se adopta la
decisión definitiva, podrá la Corte Constitucional en pleno y dentro de los
diez días siguientes a la fecha en que avocó su conocimiento, suspender, aún de
oficio, los efectos de un decreto expedido durante los estados de excepción,
siempre que contenga una manifiesta violación de la Constitución".
Tanto el inciso
3o. del artículo 20 como el inciso 2o. del artículo 56 del proyecto de ley
estatutaria que se estudia, resultan inexequibles por los mismos motivos que se
expusieron al estudiar el artículo 19 del presente proyecto de ley, que
consagra la figura de la suspensión provisional de los decretos legislativos.
Por tanto, no hay lugar a rebatir el argumento de los intervinientes, pues de
todas formas el inciso 3o. será retirado del ordenamiento jurídico.
Así las cosas, el
artículo 20 del proyecto de ley que se revisa, es exequible salvo el inciso
tercero, el cual será declarado inexequible.
- Artículo 21
"Atribuciones
precisas de funciones judiciales a autoridades civiles. Cuando existan lugares
en los cuales no haya jueces o éstos no puedan, por la gravedad de la
perturbación ejercer sus funciones, el Gobierno, mediante decreto legislativo,
podrá determinar que las autoridades civiles ejecutivas ejerzan funciones
judiciales, las cuales deberán ser claramente precisadas, y diferentes a las de
investigar y juzgar delitos. Las providencias que dicten tales autoridades
podrán ser revisadas por un órgano judicial de conformidad con el procedimiento
que señale el decreto legislativo".
Sobre esta norma,
dice el Defensor del Pueblo que viola el artículo 116 de la Carta al conferir
atribuciones judiciales a autoridades civiles, como también por no delimitar la
materia, pues faculta al Gobierno para que precise las funciones judiciales a
ejercer, y siendo la presente una ley estatutaria, no es constitucional dejar
al arbitrio del Gobierno la concreción de las atribuciones.
En el mismo
sentido se pronuncia el doctor Vázquez Carrizosa, quien considera además que el
traslado de funciones judiciales a autoridades administrativas viola el
artículo 113 de la Carta que consagra la separación de las ramas el poder
público.
No comparte la
Corte el criterio de los intervenientes citados, pues el artículo 116 de la
Carta permite que, en forma excepcional, se le asignen funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Dice así dicho precepto:
"Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será
permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos."
Como se puede
observar, el mandato legal que se examina, respeta este canon constitucional,
ya que atribuye en forma excepcional (únicamente cuando existan lugares en los
cuales no haya jueces o éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación
ejercer sus funciones), a las autoridades civiles ejecutivas el ejercicio de
funciones judiciales, diferentes a las de "investigar y juzgar
delitos", las cuales deberán ser claramente "precisadas".
Dado que el
Gobierno debe cumplir dicha actividad durante los estados de excepción, por
medio de decretos legislativos, queda satisfecha la exigencia del
Constituyente, en el sentido de que esta medida ha de adoptarse por medio de
una ley, pues dichos actos jurídicos son ley en sentido material. Recuérdese
además que en dichos periodos excepcionales, el Presidente de la República asume
la potestad legislativa, con el fin de dictar todas aquellas medidas necesarias
para restaurar el orden perturbado.
En cuanto atañe a
la precisión de las materias, entiende la Corte que esta exigencia debe
cumplirse cuando se expida el decreto legislativo que ordene la asignación de
funciones judiciales a las autoridades administrativas, las que deberán
dictarse con acatamiento de las normas constitucionales en este campo,
especialmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir funciones
relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos (art. 116
C.N.), como que el Gobierno no puede
suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y
juzgamiento (art. 252 ib.).
Finalmente,
considera la Corte conveniente anotar que la revisión de las providencias que
dicten tales autoridades administrativas, por parte de las autoridades
judiciales, debería ser de carácter obligatorio, mas no facultativo como
aparece en la parte final del artículo bajo examen; sin embargo, este hecho no
configura la inconstitucionalidad de la norma, pues ha de entenderse que si la
autoridad administrativa va a reemplazar transitoriamente a la judicial, los
procedimientos estatuidos en los Códigos para el adelantamiento de los procesos
respectivos, siguen vigentes y deben aplicarse en su integridad, salvo el caso
en que durante el estado de excepción se hayan expedido procedimientos
específicos para tales eventos, los cuales, obvio es reiterarlo, deben
adecuarse a la Constitución.
Por no infringir
la Carta, el artículo 21 del proyecto de ley estatutaria que se estudia, será
declarado exequible.
CAPITULO II
ESTADO DE GUERRA EXTERIOR
El capítulo
segundo del proyecto de ley estatutaria regula el estado de guerra exterior,
así:
- Artículo 22
"Declaratoria
del estado de guerra exterior. Para alcanzar los fines señalados en el artículo
212 de la Constitución Política, el Presidente, con la firma de todos los
Ministros, una vez haya obtenido autorización del Senado para la declaratoria
de guerra, podrá declarar el estado de guerra exterior.
El decreto que
declare el estado de guerra exterior deberá expresar los motivos que justifican
la declaración.
En ningún caso se
podrá declarar el estado de guerra exterior para afrontar causas internas de
grave perturbación."
Este precepto
legal se adecúa a lo dispuesto en los incisos 1o. y 2o. del artículo 212 y el
numeral 6o. del artículo 189 de la Carta, que permiten al Presidente de la
República declarar el estado de guerra exterior, previa autorización del Senado
de la República, salvo el caso de que a juicio de tal funcionario sea necesario
repeler la agresión, evento en el cual no requiere de dicha autorización,
excepción que aparece consagrada en el artículo 24 del proyecto de ley que se
revisa.
Como se ha
reiterado, es deber del Gobierno Nacional exponer en los decretos legislativos
declarativos de los estados de excepción, las razones que justifican tal
determinación, todo ello con el fin de que esta Corporación pueda deducir la
conexidad de las medidas que se adoptan con las causas que originaron la
perturbación, al igual que facilitar el debido análisis de la proporcionalidad de
las medidas y la eficacia de las mismas.
El último inciso
del mandato que se examina es apenas obvio, pues si se está regulando el estado
de guerra exterior, mal podría el Gobierno utilizar este mecanismo para
afrontar perturbaciones internas que alteren el orden público, situaciones para
las cuales el Constituyente estatuyó otro instrumento jurídico reglamentado en
el artículo 213 de la Carta y que se denomina estado de conmoción
interior.
Así las cosas, el
artículo 22 del proyecto de ley estatutaria, no infringe la Constitución, por
lo que será declarado exequible.
- Artículo 23.
"Envío de
tropas al exterior. En cumplimiento de tratados internacionales, el Gobierno
podrá enviar tropas al exterior para coadyuvar la defensa de un Estado que sufra
una agresión armada, sin que para ello sea necesario declarar el estado de
guerra exterior.
En este caso,
deberá rendir un informe al Senado de la República."
La Corte considera
que esta disposición legal es superflua, pues no sólo en periodos de normalidad,
sino también durante los estados de excepción, el Gobierno está en la
obligación de dar cumplimiento a lo pactado en los Tratados o Convenios
Internacionales que celebre, y a acatar las normas que regulan esta clase de
actos jurídicos.
Ahora bien, el
Presidente de la República como director de la Fuerza Pública y Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas (art. 189-3 C.N.), está autorizado por la
Constitución para disponer de ella, actividad que puede ejecutar en toda época.
Por tanto resulta
obvio afirmar, que cuando el Gobierno decida enviar tropas a un Estado que está
sufriendo una agresión armada, no es necesario declarar el estado de guerra
exterior en Colombia, pues las hostilidades militares, además de realizarse en
territorios ajenos al nuestro, no atentan contra la independencia, seguridad,
estabilidad o soberanía colombiana, y por consiguiente no se dan las
circunstancias que permiten hacer uso de ese mecanismo excepcional, se trata
simplemente de una labor de apoyo y solidaridad con el país al que se le presta
la ayuda.
En lo que atañe al
informe que, según la norma que se estudia, debe rendir el Presidente de la
República al Senado, es asunto que encaja dentro del numeral 5o. del artículo
201 de la Carta, que ordena al Gobierno "rendir a las Cámaras los informes
que éstas soliciten sobre negocios que no demanden reserva".
El artículo 23 del
proyecto de ley, será entonces declarado exequible, por no vulnerar los cánones
constitucionales.
- Artículo 24
"Caso de
agresión externa. Informe al Congreso.
Cuando sea
necesario repeler una agresión externa el Presidente, con la firma de todos los
Ministros, podrá declarar el estado de guerra exterior, sin autorización previa
del Senado.
Si el Congreso no
se halla reunido, se reunirá por derecho propio dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria del estado de guerra exterior y el Gobierno
rendirá inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron
la declaratoria y las medidas que se hubieren adoptado para repeler la
agresión."
El primer inciso
de este artículo, es acorde con el inciso segundo del artículo 212 y el numeral
6o. del artículo 189 de la Carta, que autorizan al Presidente de la República
para declarar el estado de guerra exterior, sin la autorización previa del
Senado, pero única y exclusivamente en el caso de que el Presidente considere
que es necesario repeler la agresión externa.
El inciso segundo
del artículo que se estudia, armoniza con el inciso tercero del artículo 212 de
la Constitución, que permite al Congreso de la República sesionar con la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, mientras subsista el
estado de guerra exterior. Igualmente, le impone al Gobierno la obligación de
informar en forma periódica a dicha Corporación, sobre los decretos que haya
expedido, con su correspondiente motivación
y la evolución de los acontecimientos.
Para la Corte, es
claro que el Constituyente no pretendió autorizar el receso del Congreso
durante el estado de guerra exterior sino, por el contrario, permitir su
funcionamiento pleno con el fin de que dicho cuerpo representativo pueda
ejercer un control sobre la actividad legislativa del ejecutivo, el cual deberá
analizar la conducta del Gobierno, y, en caso de extralimitación o
arbitrariedad, le pueda deducir la correspondiente responsabilidad.
Al no violar el
artículo 24 del proyecto que se revisa, norma Superior alguna, será declarado
exequible.
-Artículo 25
"Facultades
generales. En virtud de la declaración del estado de guerra exterior, el
Gobierno ejercerá las facultades estrictamente necesarias para repeler la
agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y
procurar el restablecimiento de la normalidad."
Este mandato
legal, reproduce el contenido del primer inciso del artículo 212 de la Carta,
en el que se señalan las facultades que tiene el Gobierno durante el estado de
guerra exterior. "La escogencia de las medidas concretas dirigidas a
restablecer el orden público -en cualquiera de sus manifestaciones- es una
función que corresponde al Presidente, y para cuyo buen suceso resulta
necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues si hay algo que
conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad es la
estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias
extraordinarias -muchas veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban
tomarse" (sent. C-04/92 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Sin embargo, tales
medidas no pueden ser distintas a las indispensables para poner fin al
conflicto bélico, atender las necesidades de la guerra, defender la soberanía
y, en fin, recuperar la tranquilidad ciudadana, la paz y la convivencia
pacífica.
Así las cosas, el
artículo 25 del proyecto de ley estatutaria no infringe la Constitución y, por
el contrario, se adecua al artículo 212 de la misma.
- Artículo 26
"Expropiación
y ocupación. De conformidad con el artículo 59 de la Constitución Política, el
Gobierno Nacional podrá decretar expropiaciones sin indemnización previa,
cuando sea necesario para atender los requerimientos de la guerra.
Los bienes
inmuebles sólo podrán ser temporalmente ocupados para atender las necesidades
de la guerra o para destinar a ella sus productos.
El decreto
legislativo que consagre estas medidas señalará el procedimiento para fijar el
monto de la indemnización ocasionada por motivo de la expropiación y
establecerá la manera de asegurar la responsabilidad del Estado. En todo caso y
a petición de parte la decisión será revisada por la jurisdicción
contencioso-administrativa."
Este mandato
legal, en los incisos 1o. y 2o., reproduce los incisos 1o. y 2o. del artículo
59 de la Constitución, y en el tercero autoriza al Gobierno para señalar el
procedimiento que debe seguirse para efectos del pago de la indemnización que
corresponda por motivo de la expropiación, para lo cual deberá indicar la
manera de asegurar la responsabilidad del Estado. Recuérdese que, conforme a la
Carta, el Estado es siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno
haga por sí o por medio de sus agentes.
La expropiación,
como se recordará, es la enajenación forzosa de un bien, en favor del Estado.
La Constitución Nacional consagra en los artículos 58 y 59 tres clases de
expropiación, a saber:
- La expropiación con indemnización previa, por
motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador;
- La
expropiación sin indemnización, por razones de equidad establecidas por el
legislador; y
- La expropiación sin previa indemnización, en
caso de guerra.
A esta última es a
la que se refiere el artículo 26 del proyecto de ley estatutaria que se revisa,
y que consagra expresamente la Constitución, así: "En caso de guerra y
sólo para atender a sus requerimientos, la necesidad de una expropiación podrá
ser decretada por el Gobierno Nacional sin previa indemnización. En el
expresado caso, la propiedad inmueble sólo podrá ser temporalmente ocupada,
para atender a las necesidades de la guerra, o para destinar a ella sus
productos. El Estado será siempre responsable por las expropiaciones que el
Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes." (art. 59 C.N.)
Así las cosas, el
Gobierno Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en periodo de
guerra exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo
aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los
acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para
el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional
citado, sólo permite la ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para
atender las exigencias de la guerra o para destinar a ella sus productos.
En este orden de
ideas, el precepto legal que se examina es exequible, pues su texto se
identifica con el artículo 59 de la Carta.
Sobre el tema de
la ocupación temporal de la propiedad inmueble por tropas militares, esta
Corporación hizo el siguiente pronunciamiento que aparece en la sentencia No.
T-493/93, M.P. Fabio Morón Díaz, cuya cita resulta oportuna:
"...en el
artículo 59 de la Constitución Nacional, se establece una de las excepcionales
modalidades de afectación administrativa de la propiedad inmueble sin previa
indemnización; esta modalidad de restricción administrativa de la propiedad es
llamada por el Constituyente ocupación temporal de la propiedad inmueble y
en todo caso comporta la responsabilidad del Estado por las expropiaciones que
el Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes (art. 59).
"...
"En este
orden de ideas también se concluye que, eventualmente, y de modo ordinario,
también se puede señalar que en situaciones de ausencia de guerra, la propiedad
inmueble particular y privada, puede ser aprovechada con fines militares si
existe el consentimiento y la aceptación del propietario o del poseedor, y el
negocio jurídico correspondiente, como el arrendamiento o el comodato.
"...
"En efecto,
dentro de un examen integrador y sistemático de las disposiciones
constitucionales que se han mencionado, resulta evidente que las vías, los
caminos, las plazas y el campo abierto pueden ser patrullados, recorridos o
vigilados por las fuerzas militares y de policía, tanto en situaciones de
alteración del orden público, como en situaciones de normalidad, dadas las
mencionadas funciones de rango constitucional relacionadas con la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y con el orden
constitucional. Ahora bien, en terrenos de propiedad privada, como los
constituidos por instalaciones de laboreo o de industria, por zonas de labranza
o de cosecha, o en los que se han construidos casas, depósitos o almacenes,
también pueden desarrollar las actividades de patrullaje, control y vigilancia
las fuerzas miltares y de policía, con la advertencia de que ellas se ajusten a
márgenes de razonabilidad para respetar los derechos fundamentales a la
libertad y a a intimidad personal y familiar; así como a la garantía de la
inviolabilidad del domicilio señalada en el artículo 28 de la Carta; en estos
casos hay que tener en cuenta estos derechos del propietario garantizados en la
Carta, y que incluyen las acciones a la reparación directa ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, si de tales actividades del Estado surgiese
un perjuicio o daño para el mencionado propietario. No se olvide, por otra
parte, el deber de solidaridad que tiene tan amplia consagración en el artículo
95 de la Constitución Política, y que obliga a todas las personas, y en este
caso a los propietarios de predios rurales, a respaldar la acción legítima de
las autoridades para garantizar la seguridad y la convivencia sociales, bajo
cuyo marco no sólo se protegen los intereses públicos sino, asimismo, los
intereses individuales de las personas. Esta sería una modalidad de la
ocupación racionalmente transitoria de una propiedad, por razones de defensa
del orden público, que se base en el cumplimiento de las normas consagradas
esencialmente en la Constitución Política, y que postulan que 'el ejercicio de
los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica
responsabilidades' ".
También establece
la norma bajo examen, que en el decreto legislativo que expida el Gobierno
adoptando la medida de expropiación, deberá señalarse el procedimiento que se
ha de seguir para fijar el monto de la indemnización a que haya lugar, como
también establecer la manera de asegurar la responsabilidad del Estado. Y a
renglón seguido consagra: "En todo caso y a petición de parte la decisión
será revisada por la jurisdicción contencioso administrativa". Sobre este
punto es pertinente aclarar que el control jurisdiccional por vía contencioso
administrativa, y a petición de parte, de las decisiones que en esta materia se
dicten, está referido única y exclusivamente a las resoluciones o actos
administrativos que se expidan en relación con la cuantía de la indemnización,
y la responsabilidad del Estado, más no en lo que respecta al decreto
legislativo expedido por el Gobierno, pues como es de todos sabido, este último
ordenamiento está sujeto al control de la Corte Constitucional.
La revisión por
parte de la justicia contencioso administrativa de las decisiones en las que se
fije el monto de la indemnización, o que tocan aspectos relativos a la misma y
a la responsabilidad estatal es una exigencia que tiene como fin la protección
de los ciudadanos, ofreciéndoles la oportunidad de controvertir tales actos y
así ejercer la defensa de sus derechos, lo que indudablemente se constituye en
una garantía más del debido proceso (art. 29 C.N.).
No vulnera
entonces la Constitución, el artículo 26 del proyecto de ley que se revisa,
motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículos 27 y
38-c
Dado que el
contenido del artículo 27 y el del literal c) del artículo 38 del proyecto de
ley estatutaria que se revisa, se identifican en la mayoría de sus aspectos, la
Corte los analizará conjuntamente.
"Artículo 27.
Medios de comunicación. El Gobierno podrá establecer mediante decretos
legislativos restricciones a la prensa escrita, la radio o la televisión, de
dilvulgar informaciones que puedan entorpecer el eficaz desarrollo de las
operaciones de guerra, colocar en peligro la vida de personas o claramente
mejorar la posición del enemigo, conductas que serán sancionadas por grave
irresponsabilidad social, con las medidas previstas en el respectivo decreto.
Cuando mediante la
radio, la televisión, o por proyecciones cinematográficas, se pueda afectar en
forma grave e inminente el eficaz desarrollo de las operaciones de guerra, o se
divulgue propaganda en beneficio del enemigo o se haga su apología, el Gobierno
como respuesta a la grave irresponsabilidad social que esas conductas
comportan, podrá suspender las emisiones o proyecciones y sancionar, a los
infractores, en los términos de los decretos legislativos pertinentes.
El Gobierno podrá
utilizar los canales de televisión o las frecuencias de radio cuando lo
considere necesario.
El Gobierno podrá
suspender temporalmente los servicios de radiocomunicaciones de redes públicas
o privadas.
Todas estas
determinaciones están sometidas al control de la Corte Constitucional, la cual
podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48)
horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos
establecidos en la Constitución.
Parágrafo. En
ningún caso se podrá con estas medidas, establecer juntas de censores previas.
Sin perjuicio de
las facultades otorgadas en la presente ley, durante el estado de guerra
exterior, las agremiaciones periodísticas legalmente reconocidas, se
constituirán en tribunales de autorregulación para el ejercicio del derecho de información".
Por su parte, el
artículo 38 en el literal c) prescribe:
"Artículo 38.
Facultades. Durante el estado de conmoción interior el Gobierno tendrá además
la facultad de adoptar las siguientes medidas:
"...
"c)
Establecer, mediante decretos legislativos, restricciones a la radio y la
televisión de divulgar informaciones que puedan generar un peligro grave e
inminente para la vida de las personas, o incidir de manera directa en la
perturbación del orden público, conductas que serán sancionadas por grave
irresponsabilidad social, con las medidas previstas en el respectivo decreto.
El Gobierno podrá
utilizar los canales de televisión o las frecuencias de radio, cuando lo
considere necesario.
El Gobierno podrá
suspender temporalmente los servicios de radiocomunicaciones de redes públicas
o privadas.
No se podrá
prohibir a organizaciones o personas que no estén al margen de la ley, la
divulgación de información sobre violación de los derechos humanos.
Todas estas
determinaciones están sometidas al control de la Corte Constitucional, la cual podrá suspenderlas
provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas, sin
perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos establecidos
en la Constitución.
Parágrafo. En
ningún caso se podrá, con estas medidas, establecer juntas de censores previas.
Sin perjuicio de
las facultades otorgadas en la presente ley, durante el estado de conmoción
interior, las agremiaciones periodísticas legalmente reconocidas se
constituirán en tribunales de autorregulación, para el ejercicio del derecho de
información."
En relación con
estas dos disposiciones legales existe unanimidad de criterios, por parte de
los intervinientes y del Procurador General de la Nación, en el sentido de que
son abiertamente inconstitucionales por violar el artículo 20 de la Carta que
prohibe la censura.
En primer término,
vale la pena recordar la jurisprudencia de esta Corporación en relación con la
libertad de prensa:
"La libertad
de prensa es una de las especies de la libertad de expresión cuyo fundamento es
la comunicabilidad natural entre los hombres".
"...
"El Estado
Social de Derecho no se limita a reconocer tal libertad, sino que la protege y
promociona, de manera que la libertad de expresión, como atributo ontológico,
es una proyección de la dignidad humana, fundamento de dicho Estado (art. 1o.
C.P.)".
"La libertad
de expresión es el género; la libertad de prensa es la especie. La expresión
pública de los pensamientos propios y ajenos de los hechos de interés público y
del devenir científico, político y cultural en el entorno social, componen la
materia de la libertad de prensa, cuya forma es la facultad de divulgar
autónoma y responsablemente. Siendo ello así, la libertad de prensa es
responsable. Si no hay responsabilidad, no hay verdadera libertad de prensa,
porque se le estaría quitando un atributto esencial; sería un símil de libertad
de prensa, pero no la facultad legítima que reconoce, protege y promociona el
Estado Social de Derecho".
"Esta
responsabilidad consiste en asumir el compromiso social de divulgar las
informaciones para el bien de la colectividad, de manera veraz e imparcial
(art. 20 C.P.), sin atentar contra los derechos de los asociados, el orden
público y el interés general, pero siempre con autonomía. Y es lógico que así
sea, porque si la prensa no es autónoma, ¿de qué se hace responsable?"
"La razón que
asiste a la afirmación de que la prensa es autónoma, es que sólo quien puede
actuar por sí y no bajo la tutela de otro, puede asumir la responsabilidad
plena y total; quien es autónomo responde por sus actos, y esa capacidad de
respuesta abarca no sólo la rectitud debida en el acto, sino el resarcir los
daños que eventualmente ocasione."
"...
"De ahí que
la rectitud de la opinión no se logra mediante la censura o la coacción a la
libertad, sino con la responsabilidad, la cual, se repite, no se pretende sin
la previa autonomía" (T-563/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Y en relación con
el derecho a la información, valga citar lo sostenido por esta Corte en
sentencia T-488/93, con ponencia del mismo Magistrado:
"El sujeto de
este derecho es universal: toda persona -sin ninguna distinción- y el objeto de
tal derecho es la información veraz e imparcial, como lo consagra el artículo 20
de la Carta Política. De ahí que el derecho a la información puede entenderse
como aquel derecho fundamental que tiene toda persona a ser informada y a
informarse de la verdad, para juzgar por sí misma sobre la realidad con
conocimiento suficiente.
"Cabe, por
tanto, destacar los siguientes elementos del derecho a la información:
"...Como todo
derecho fundamental, este derecho es universal, inalienable, irrenunciable,
imprescriptible, inviolable y reconocido -no creado- por la legislación
positiva.
"Cuando se
afirma que es un derecho universal, se entiende que es válido en todo tiempo y
en todo lugar..."
"Es un
derecho inviolable, es decir, nunca se puede vulnerar su núcleo esencial, bajo
ningún título, ni hay justificación posible contra un derecho fundamental. Lo
anterior no significa que el derecho a la información sea absoluto. Inviolable
no quiere decir absoluto, porque lo absoluto no admite limitación, y lo
jurídico necesariamente ha de ser limitado; porque si las pretensiones, bienes
e intereses fuesen ilimitados, no podría haber coexistencia de objetos
protegibles, porque lo absoluto del uno anularía la validez del otro. El
derecho a la información nunca puede ir contra el interés general y el bien
común, ni contra la intimidad personal. En otras palabras no hay derecho contra
el orden social justo."
"El objeto
jurídico protegido es la información de la verdad, lo cual supone la necesaria
imparcialidad. La información como actividad es protegida, pero también lo es
el derecho que tiene toda persona a informarse por sí misma, y a que la
información que recibe sea veraz e imparcial. El conocimiento que se comunica,
o que se adquiere por sí mismo, debe ser protegido por el Estado, pero siempre
y cuando no vulnere valores sustanciales como el buen nombre, la intimidad, el
orden público, y el bien común, que es la expresión del interés general".
"La
información debe ser verdadera, esto es, que adecúe el intelecto con la
realidad; en otras palabras, debe recaer sobre lo cierto, de suerte que quien
informe se fundamente y describa la realidad. De ahí que el derecho a la
información es una manifestación de la tendencia natural del hombre hacia el
conocimiento de la verdad."
Los incisos 1o. y
2o. del artículo 27, y el inciso 1o. del literal c) del artículo 38 antes
transcritos, no violan la Constitución, en el entendimiento de que las
restricciones que se imponen consisten exclusivamente en el señalamiento de
ciertas conductas que son punibles pero que pueden realizarse. Por tanto, las
publicaciones que reúnan las condiciones a que se refieren dichas normas,
pueden ser objeto de sanciones. Es decir, que en los preceptos legales
enunciados el legislador simplemente está ejerciendo su potestad punitiva, en
el sentido de señalar cuáles son los comportamientos que merecen ser castigados
y la pena a que se hacen acreedores los medios de comunicación que, en estado
de guerra exterior, se encuentren incursos en ellas, facultad que si bien es
cierto es de reserva del legislador en tiempo de paz, no es menos claro que en
periodos de anormalidad, también puede ser ejercida por el Presidente de la
República. Además, obsérvese que los comportamientos que se reprimen son
aquéllos que tienen íntima relación con las operaciones de guerra, su
desarrollo y control.
En efecto, se prohibe
la divulgación de la información que durante el estado de guerra exterior pueda
poner en peligro la vida de las personas o mejorar la posición del enemigo;
afecte en forma grave e inminente el desarrollo de las operaciones propias de
la guerra; se emita propaganda en beneficio del enemigo o se haga su apología,
comportamientos que son considerados por el legislador como de grave
irresponsabilidad social y por tanto ameritan sancionarse.
Las disposiciones
legales que se citaron, no consagran ninguna clase de censura, figura proscrita
de nuestro Estatuto Supremo, pues se trata de normas penales en las que se
describen algunas conductas que se consideran ilícitas, y cuya infracción
acarreará sanciones en los términos que señalen los decretos legislativos
respectivos.
Los incisos 3o. y
4o. del artículo 27 y los incisos 2o. y 3o. del literal c) del artículo 38, que
autorizan al Gobierno para suspender los servicios de radiocomunicaciones,
durante los estados de guerra exterior y conmoción interior, no violan la
Constitución, pues si corresponde al Estado regular, controlar y vigilar la
prestación de los servicios públicos en tiempo de paz o de plena normalidad
"con mayor razón ha de tenerlas en tiempos de conmoción o de guerra".
Además, la libertad de comunicación no se ve afectada, ya que no se trata de
suspender un derecho humano ni una libertad fundamental "sino que el
gobierno, en ejercicio de claras facultades constitucionales y legales, está
restringiendo el mal uso de una libertad en aras del bien común, de la
conservación del orden público y de la seguridad ciudadana. No existen ni
pueden existir dentro del ordenamiento jurídico derechos ni libertades públicas
absolutos; el ejercicio de toda libertad implica limitaciones; entre ellas las
que imponen, precisamente, valores como los enunciados, inspirados en uno de
los principios rectores de nuestra Constitución Política, cual es el de la
prevalencia del interés general sobre el particular (arts. 1, 2 y 58 de la
C.P.). Una cosa es el derecho fundamental inalienable per se y otra la facultad
consecuencial que él genera. La libertad de comunicarse por determinado sistema
es un medio que, al ser regulado por la ley, puede ser encauzado de diversas
maneras, siempre y cuando atienda al interés general" (sent. C-169/93 M.
P. Vladimiro Naranjo Mesa).
En lo que atañe al
inciso 5o. del artículo 27 y al inciso también 5o. del literal c) del artículo
38, que consagran la suspensión provisional dentro del proceso de control
constitucional a cargo de esta Corporación, en relación con los decretos
legislativos que expide el Presidente de la República durante el estado de
guerra exterior, son inexequibles en la parte que textualmente rezan: "la
cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho
(48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los
plazos establecidos en la Constitución", pues como se expuso al revisar
los artículos 19 y 20 del presente proyecto de ley, que también instituían
dicha figura jurídica, la ley no puede atribuir a la Corte Constitucional una
competencia que la Constitución no le asigna.
En efecto, el
artículo 241 del Estatuto Supremo al confiar a esta Corporación, la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, dejó claramente establecido que
dicha labor debía realizarla "en los estrictos y precisos términos"
que la misma norma consagra, y es así como en el numeral 7o. le ordena:
"Decidir definitivamente" sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y
215 de la Carta, lo que significa que esta entidad, no puede suspender
provisionalmente dichos ordenamientos, pues sus decisiones deben ser
definitivas, esto es, por una sola vez y para siempre. Además los fallos que la
Corte dicta en ejercicio del control constitucional, hacen tránsito a cosa
juzgada de conformidad con lo previsto en el artículo 243 de la Carta, y en consecuencia, sobre
ellos no se puede volver.
También se
declarará la inexequibilidad del aparte del inciso 4o. del literal c) del
artículo 38 que aquí se subraya: "No se podrá prohibir a organizaciones o
personas que no estén al margen de la ley, la divulgación de información
sobre violación de los derechos humanos", pues ello equivale a afirmar que
a las personas que estén al margen de la ley sí se les puede prohibir la
divulgación de dicha información, lo cual
atenta contra el derecho de igualdad y la libertad de expresión (arts.
13 y 20 C.N.).
La libertad de
expresión está consagrada en el artículo 20 de la Carta como un derecho de
"toda persona", sin distinciones de ninguna clase; en consecuencia,
prohibir solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir la violación
de derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el artículo 13
del mismo ordenamiento, que prohíbe el trato discriminatorio. Los derechos
humanos se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo, raza o
condición; por tanto, por el solo hecho de que una persona haya infringido un
mandato legal, no puede ser despojada de esos derechos que la Constitución no
permite limitar o restringir, aún en periodos de perturbación del orden.
Es que a ninguna
persona se le puede prohibir, ni al margen ni dentro de la ley, que denuncie la
violación de sus derechos fundamentales, cualquiera sea el violador.
De otra parte, hay
que agregar que con la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones antes
citadas, la Corte no está legitimando los medios ilícitos que lleguen a
utilizar los grupos, organizaciones o personas al margen de la ley, para
divulgar la violación de sus derechos humanos, pues ha de entenderse que la
difusión de tales hechos debe hacerse por medios lícitos y no valiéndose de
emisoras clandestinas, ni por cualesquier otros medios proscritos por el
ordenamiento.
Finalmente, debe
anotarse que esta decisión no significa que los medios de comunicación estén
obligados a difundir tales denuncias, pues queda a su libre determinación el
realizarlo o abstenerse de hacerlo.
El inciso primero
del parágrafo del artículo 27, como el del literal c) del artículo 38, no
lesionan la Constitución, al prohibir el establecimiento de juntas de censores
previas, y, por el contrario, si nos atenemos a que durante los periodos de
normalidad y de anormalidad está prohibida la censura, esta norma aparece como
una consecuencia lógica de ella.
En cuanto atañe a
los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 27 y 38 literal c), no
comparte la Corte el criterio de algunos de los intervinientes que consideran
que los tribunales de autorregulación violan el artículo 20 Superior, pues a
pesar de que existe un elemento compulsivo para que las agremiaciones
periodísticas se constituyan en tribunales de autorregulación para el ejercicio
del derecho a la información, la ley les da plena autonomía para decidir sobre
lo que deben o no deben informar; en consecuencia, no es el legislador quien
decide sobre estas actividades, sino los propios periodistas, quienes gozan de
libertad para hacerlo, siempre y cuando tal actividad se realice en interés
general, con responsabilidad social y, aunque parezca obvio, siempre y cuando
sus decisiones no vulneren la Constitución ni la ley.
En conclusión: son
inexequibles, el aparte del inciso 5o. del artículo 27, y el aparte del inciso
5o. del literal c) del artículo 38 que prescriben: "...la cual podrá
suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas,
sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos
establecidos en la Constitución"; al igual que el aparte del inciso cuarto
del literal c) del artículo 38, que textualmente reza: ".... que no estén
al margen de la ley....".
- Artículo 28
"Limitaciones
a la libertad de movimiento y residencia. Con el objeto de proteger la vida de
los habitantes y facilitar las operaciones de guerra, el Gobierno podrá
restringir la circulación o residencia de personas en áreas del territorio
nacional.
Así mismo, podrá
establecer zonas especiales de circulación y residencia, tan sólo para asegurar
la protección de la población que pudiera resultar afectada por las acciones
propias del conflicto armado. Nadie podrá ser conducido por la fuerza a las
zonas especiales, ni obligado a permanecer en ellas.
En este caso el
Gobierno deberá proveer los recursos necesarios para garantizar las condiciones
de alojamiento, transporte y manutención de las personas afectadas.
Semanalmente el
Ministerio de Gobierno enviará un informe detallado a la Procuraduría General
de la Nación, sobre el número de personas de que se trata, su identidad, la
fecha de ingreso, las condiciones en que se encuentran, las autoridades
responsables y las acciones adelantadas para la protección de sus derechos;
además, los informes que juzguen necesarios los titulares de los citados
organismos oficiales."
Los intervinientes
Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz, consideran que esta norma
infringe el artículo 24 de la Carta, al limitar el derecho de circulación, pues
a pesar de que en la ley se establece que no se puede afectar el núcleo
esencial de tal derecho, a renglón seguido se autoriza al Gobierno para
restringirlo.
El artículo 24 de
la Constitución consagra dos derechos, a saber: "la libertad de
circulación, que abarca la facultad de desplazarse por el territorio nacional y
de entrar y salir del país, y la libertad de residencia, que es el derecho a
determinar el lugar donde se desea fijar el asiento principal de los negocios
como el sitio donde vivir". (sent.T-257/93 M.P. Alejandro Martinez
Caballero)
El derecho a la
libre circulación y residencia puede ser restringido por el legislador pues,
conforme a la Carta, éste opera "con las limitaciones que establezca la
ley" en consecuencia, bien puede el legislador de excepción afectarlos,
por graves motivos de orden público, como sería el caso de guerra exterior.
En el caso bajo
estudio, se autoriza al Gobierno para establecer restricciones a la libre
circulación y residencia de las personas, en cualquier área del territorio
nacional, cuando el estado de guerra exterior así lo aconseje y con la única
finalidad de proteger la vida de los habitantes y facilitar las operaciones propias
de dicho periodo excepcional. Cumple así la autoridad el deber que tiene de
proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes, tal como lo ordena el
artículo 2o. de la Carta.
Obsérvese cómo el
legislador permite el establecimiento de zonas especiales de circulación y
residencia, exclusivamente para asegurar la protección de la población que
pueda resultar afectada por las acciones propias de la guerra, decisión que sin
embargo no podrá imponerse a persona alguna, pues queda a su propia voluntad y
responsabilidad permanecer en ellas.
Igualmente esta
disposición ordena al Gobierno, como es apenas natural, proveer los recursos
necesarios para garantizar las condiciones de alojamiento, transporte y
manutención de las personas afectadas con la medida.
El último inciso
del precepto que se estudia, establece
un mecanismo de control a cargo de la Procuraduría General de la Nación, al
ordenar al Ministerio de Gobierno el envío, a dicha entidad, de un informe en
el que conste el número de personas que se condujeron a las zonas especiales, y
los demás datos que allí se mencionan, todo ello con el fin de brindar la
protección debida a tales personas, medida con la cual se trata de evitar los
abusos o arbitrariedades en que puedan incurrir las autoridades que deben
realizar esa tarea, como también que se lleguen a presentar desapariciones
forzadas. Cumple así la Procuraduría con las funciones que el Constituyente le
ha asignado, de proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad con el
auxilio del Defensor del Pueblo, y defender los intereses de la sociedad.
Es pues, el
artículo 28 del proyecto de ley que se revisa, exequible.
- Artículo 29
"Movilización
Nacional. Durante el estado de guerra exterior el Gobierno podrá decretar la movilización
nacional en forma total o parcial, para adecuar a las necesidades de la guerra
los recursos y servicios requeridos.
Cuando la
naturaleza y el alcance del conflicto así lo determinen, el Gobierno podrá
decretar la movilización militar, caso en el cual la Fuerza Pública, la Defensa
Civil y los organismos de seguridad del Estado, serán apoyados con todos los
medios disponibles de la Nación, a fin de garantizarles los recursos y
servicios requeridos.
En todo caso y de
conformidad con la Constitución, los colombianos por adopción y los extranjeros
domiciliados en Colombia, no podrán ser obligados a tomar las armas contra su
país de origen; tampoco lo serán los colombianos nacionalizados en país
extranjero, contra el país de su nueva nacionalidad."
La Constitución
Nacional, como se recordará, no sólo consagra derechos en favor de todas las
personas, sino también deberes y obligaciones, a los cuales no podemos
sustraernos.
Uno de tales
deberes u obligaciones es el contenido en el inciso 2o. del artículo 216 de la
Constitución, que ordena a todos los colombianos "tomar las armas cuando
las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y
las instituciones públicas", y una de esas necesidades es precisamente la
contemplada en el inciso primero del precepto legal que se examina, como es el
caso de guerra exterior. Entonces, no hay vulneración de la Carta sino
adecuación a ella.
Dicho deber está
íntimamente relacionado con el que tiene toda persona, de "Propender al
logro y mantenimiento de la paz"; y de "Respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales" (art. 95-3-6 C.N.).
En el inciso
segundo del precepto legal a estudio, se autoriza la movilización militar
dentro del periodo de guerra exterior, siempre y cuando las circunstancias así
lo ameriten, para lo cual se ordena a la Nación que le garantice a la Fuerza
Pública, (Fuerzas Militares y Policía Nacional), al igual que a la Defensa
Civil y a los Organismos de Seguridad del Estado, los recursos y servicios que
requieran. Si es obligación constitucional de todo colombiano tomar las armas
para defender la independencia de la Nación y las instituciones públicas, es
apenas obvio que quienes tienen asignada tal tarea de manera ordinaria, también
lo hagan cuando existan conflictos bélicos con otros Estados.
No obstante, es
pertinente aclarar que si bien es cierto que en el artículo 217 de la Carta se
establece que la Nación cuenta para su defensa con unas Fuerzas Militares
constituídas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y cuya finalidad
primordial es "la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y del orden constitucional"; ello no es óbice para
que en caso de guerra exterior la Policía Nacional, que al tenor del artículo
218 ibidem, es un cuerpo armado de carácter permanente de naturaleza civil,
cuyo fin primordial es "el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que
los habitantes de Colombia convivan en paz", pueda, en los casos
estrictamente necesarios movilizarse junto con las fuerzas militares para
contrarrestar los ataques del enemigo.
El último inciso
del artículo que se analiza, encuentra respaldo en el inciso 2o. del artículo
97 de la Constitución, el cual reproduce, y cuyo texto reza: "Los
colombianos por adopción y los extranjeros domiciliados en Colombia, no podrán
ser obligados a tomar las armas contra su país de origen, tampoco lo serán los
colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el país de su nueva
nacionalidad."
En este orden de
ideas, el artículo 29 del proyecto de ley estatutaria que se revisa, será
declarado exequible, por no contrariar mandato Superior alguno.
- Artículo 30
"Servicio
Militar. El Gobierno podrá modificar transitoriamente las normas ordinarias que
regulan el servicio militar obligatorio."
Esta disposición
se ajusta a la Constitución, concretamente a lo dispuesto en el inciso 3o. del
artículo 216, que permite a la ley, y el Gobierno en épocas de excepción obra
como legislador, determinar las condiciones que "en todo tiempo"
eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo. En
consecuencia, bien pueden modificarse transitoriamente, en los casos de guerra
exterior, las normas preexistentes, que rigen esta materia, y así obligar a
todos los colombianos a cumplir con el deber cívico ciudadano de defender a su
patria, cuando las necesidades públicas así lo exijan.
No sobra aclarar
que las normas preexistentes que rigen el servicio militar, quedarían
simplemente suspendidas, pues la facultad legislativa del Presidente de la
República durante los estados de excepción, no le permite derogarlas, ni dictar
disposiciones con vocación de permanencia.
El servicio
militar, como lo ha afirmado la Corte, "está instituido en el ordenamiento
jurídico-político del Estado como un deber al cual están sometidos todos los
ciudadanos para contribuir al mantenimiento del orden público, mediante su
prestación temporal en beneficio de la sociedad civil; es una manera de
participar el ciudadano corriente en la tarea de asegurar la convivencia
pacífica de los habitantes del territorio colombiano. Siendo ello así, el
servicio militar no debe mirarse como una vulneración a los derechos de los
particulares, ni como un sacrificio, porque su esencia implica el ejercicio de
la solidaridad ciudadana en un servicio especial e impostergable que requiere,
en todos los tiempos, la sociedad.(Cfr.art. 95 No.2o.)". (Sent. 224/93
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Es entonces
exequible el artículo 30 del proyecto de ley estatutaria que se examina.
- Artículo 31
"Informes al
Congreso. Mientras subsista el Estado de Guerra Exterior, el Gobierno deberá
rendir periódicamente, informes motivados al Congreso sobre las medidas
legislativas adoptadas, su aplicación y la evolución de los acontecimientos. En
todo caso tendrá que hacerlo por lo menos cada treinta (30) días."
Este artículo
reitera la prescripción, consagrada en el inciso tercero del artículo 212 de la
Carta, que ordena al Gobierno rendir informes periódicamente al Congreso de la
República sobre los decretos que expida durante el estado de guerra exterior,
los cuales deben estar debidamente fundamentados, indicando cómo se vienen
desarrollando los acontecimientos, y la aplicación de las medidas dictadas,
todo ello dentro del control político que debe ejercer el Congreso, y que tiene
como objetivo vigilar la debida utilización, por parte del Gobierno, de las
facultades extraordinarias de que goza durante el estado de guerra exterior.
Además, dichos informes servirán también para ilustrar la eficacia o ineficacia
de las medidas y la conexidad de las mismas con las causas que determinaron la
declaratoria de ese mecanismo excepcional.
Este control
político que ejerce el Congreso de la República, tiene una incidencia
transcendental en lo que respecta a la responsabilidad que les puede caber al
Presidente y a los Ministros del despacho, ya sea por declarar determinado
estado de excepción, en este caso el de guerra exterior, sin haber ocurrido las
circunstancias que dan lugar a su implantanción, como por el abuso o
extralimitación en el uso de las atribuciones legislativas.
"El acentuado
control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una
función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente.
Pero, adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se adelante en el
seno del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación nacional, un
debate sobre la específica problemática que originó el correspondiente estado
de excepción, con el objeto de ventilar públicamente responsabilidades,
examinar sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas de acción y
promover hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más
convenientes" (sent. C-004/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Es entonces
exequible, el artículo 31 del proyecto de ley que se revisa, y así se
declarará.
- Artículo 32
"Control de
facultades legislativas por el Congreso. El Congreso podrá reformar o derogar,
en cualquier tiempo, los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el
Estado de Guerra Exterior, con el voto favorable de los dos tercios de los
miembros de una y otra Cámara.
Durante los
debates, el Congreso podrá invitar al Presidente y éste podrá presentarse o
enviar un mensaje para explicar la necesidad de las medidas adoptadas que se
pretende derogar o reformar.
En ningún caso,
las disposiciones derogadas por el Congreso podrán ser reproducidas
posteriormente por el Gobierno, durante la vigencia del Estado para el cual
fueron dictadas, salvo que el Congreso expresamente lo faculte para
hacerlo."
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto, consideran que el aparte final de
dicha norma que dice: "...salvo que el Congreso expresamente lo faculte
para hacerlo" vulnera los artículos 113 y 214-3 de la Constitución, pues
coloca al Congreso en estado de debilidad frente al ejecutivo, destruyendo así
el necesario equilibrio que debe existir entre las ramas del poder público, aún
durante los estados de excepción.
El inciso primero
del artículo 32 que se analiza, reproduce el aparte final del inciso 4o. del
artículo 212 de la Carta, que al referirse a los decretos legislativos que
expida el Gobierno durante el estado de guerra exterior, prescribe: "El
Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto
favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara". Cabe
aclarar que la expresión "cualquier época", contenida en este
precepto constitucional, ha de entenderse circunscrita al periodo durante el
cual dure el estado de guerra exterior, pues si los ordenamientos dictados en
estado de guerra dejan de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la
normalidad, mal podría modificarse o derogarse una norma inexistente. Razones
que son predicables de la frase "en cualquier tiempo", a que alude la
norma legal que se examina.
Sobre el inciso
2o. son aplicables los mismos argumentos que se expusieron para declarar la
exequibilidad del artículo 18 de este proyecto de ley estatutaria, a las cuales
la Corte se remite.
En el inciso 3o.
del artículo 32, materia de revisión, el legislador prohibe la reproducción por
parte del Gobierno de los preceptos legales derogados por el Congreso durante
el estado de guerra exterior, "salvo que el Congreso expresamente lo
faculte para hacerlo". A primera vista, parecería ilógico que siendo el
órgano legislativo dentro del estado de guerra exterior quien decide derogar
algunas normas contenidas en los decretos dictados por el Gobierno para
contrarrestar la situación de anormalidad, decisión que debió obedecer a la
falta de necesidad, conexidad, proporcionalidad, eficacia y finalidad de las
medidas con las causas que dieron origen a ese estado excepcional, sea esa
misma corporación la que autorice al Gobierno para implantarlas nuevamente.
Pero ello se explica por los cambios en las situaciones que pueden presentarse,
lo que obliga a la aplicación inmediata de disposiciones que en ocasiones
anteriores no fueron suficientes, pero que en ese nuevo momento podrían resultar
adecuadas.
Así las cosas, es
entonces exequible el artículo 32 del proyecto de ley estatutaria que se
revisa.
- Artículo 33
"Facultades
complementarias. Además de las facultades consagradas para la Guerra Exterior,
el Gobierno tendrá aquellas otorgadas, por la Constitución y por las leyes
estatutarias que rijan la materia, durante el Estado de Conmoción Interior,
siempre y cuando sean conexas con las causas que determinaron su
declaratoria."
El estado de
guerra exterior, como el de conmoción interior, se encuentran regulados por la
Constitución en los artículos 212 y 213, respectivamente, y en ellos se señalan
las causas que originan su declaratoria y el ámbito preciso de los poderes del
Presidente de la República durante dichos periodos, condicionamientos que
servirán para determinar la validez de las medidas que es dable adoptar para
lograr el regreso a la normalidad.
Las facultades que
se le confieren al Gobierno en el evento de la guerra exterior, son aquéllas
estrictamente necesarias para "repeler la agresión, defender la soberanía,
atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la
normalidad"; y en el caso de la conmoción interior, cuenta con las
estrictamente necesarias para "conjurar las causas de perturbación e
impedir la extensión de sus efectos". En últimas, la finalidad de las
medidas que se dicten durante la vigencia de tales estados transitorios, es el
restablecimiento del orden público gravemente perturbado.
La estabilidad de
las instituciones, la seguridad del Estado, o la normal convivencia ciudadana,
pueden verse afectadas tanto en el evento de guerra exterior como durante la
conmoción interior. En consecuencia, es perfectamente viable que las
atribuciones otorgadas al Gobierno durante esta última, puedan utilizarse
también en caso de guerra exterior, sin que con ello se infrinja la Carta.
Además, también pueden existir medidas que sean válidas para los dos estados.
Por ejemplo, cuando se presenta la simultaneidad del estado de guerra y el de
conmoción interna, bien puede el Presidente de la República, en desarrollo de
las facultades de la guerra, expedir decretos legislativos que también sean
aplicables al estado de conmoción interior, siempre y cuando exista la
conexidad debida, de las medidas adoptadas, con las causas que determinaron la
declaratoria de dichos estados.
Por consiguiente,
no viola la Constitución el artículo 33 del proyecto de ley que se revisa, motivo
por el cual será declarado exequible.
CAPITULO
III
DEL ESTADO DE CONMOCION
INTERIOR
- Artículo 34
"Declaratoria
del Estado de Conmoción Interior. Cuando se presente una grave perturbación del
orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que no pueda
ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades
de Policía, de conformidad con el artículo 213 de la Constitución, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros podrá declarar el Estado
de Conmoción Interior.
El decreto
declaratorio determinará el ámbito territorial de la Conmoción Interior y su
duración, que no podrá exceder de 90 días."
El estado de
conmoción interior fue instituido por el Constituyente, para los casos de grave
perturbación del orden público que pueda desestabilizar las instituciones,
alterar la seguridad ciudadana o la convivencia pacífica. La noción de orden
público político está íntimamente ligada a la normalidad de la vida cotidiana y
se identifica con la paz, como atrás se dijo.
Dicho periodo es
de carácter transitorio, ya que su duración no puede exceder de noventa (90)
días, aunque se permite su prórroga. La implantación del estado de conmoción
interna, se hace por medio de un decreto legislativo que debe llevar la firma
del Presidente de la República y de los Ministros del Despacho y mediante él se
declara la turbación del orden público, en todo el territorio nacional o en parte
de él. Los decretos que con fundamento en tal declaración se dicten, suspenden
las normas incompatibles con el estado excepcional.
Es requisito
indispensable, para que proceda el estado de conmoción interna, que las
circunstancias de crisis o los hechos perturbatorios del orden público, no
puedan ser conjurados por medio de las atribuciones ordinarias de policía.
En este periodo excepcional
el Gobierno adquiere amplios poderes legislativos, pero siempre y cuando éstos
se dirijan única y exclusivamente a restablecer el orden perturbado.
Es entonces
exequible el artículo 34 que se examina, pues se limita a reproducir algunos
apartes del artículo 213 de la Constitución.
- Artículo 35
"Prórrogas.
De conformidad con el artículo 213 de la Constitución, el Gobierno podrá
prorrogar el Estado de Conmoción Interior hasta por dos periodos de noventa
días, el segundo de los cuales requerirá concepto previo y favorable del Senado
de la República, según lo dispuesto en el artículo 40 de la presente ley."
Dado que durante
el imperio de la Constitución de 1886 se utilizó el estado de sitio, hoy
sustituido por el de conmoción interior, en una forma desmedida, pues como se
recordará bajo ese estado permaneció el país varias décadas, el Constituyente
de 1991 decidió ponerle fin a esa práctica, señalando un límite máximo de
duración, con el fin de "preservar su carácter excepcional y prevenir que su
prolongación indefinida desvirtuara su verdadero objetivo; 'el restablecimiento
de la normalidad en un tiempo limitado'" (Gaceta Asamblea Nal.
Constituyente No. 76 p. 13).
Siendo una de las
características del estado de conmoción interior, su transitoriedad, la cual
quedó expresamente consagrada en el artículo 213 de la Carta, el legislador en
la norma que se estudia, se limita a reiterar dicho precepto constitucional.
En lo que atañe al
concepto previo y favorable del Senado de la República en relación con la
segunda prórroga del estado de conmoción interna, es parte del control político
que para asegurar el cumplimiento de las causales que dan lugar a la
implantación de este periodo excepcional, como de la debida utilización,
instituyó el Constituyente en el mismo artículo 213.
Sin embargo, el
legislador en el precepto que se revisa, al incluir en la parte final la frase
que dice "según lo dispuesto en el artículo 40 de la presente ley",
incurrió en una impropiedad jurídica, pues las leyes estatutarias, como
cualquier otra ley, deben someterse a los mandatos constitucionales, mas no los
mandatos constitucionales a la ley, que es precisamente lo que se lee en dicha
norma. Es este un error de técnica jurídica inaceptable, y que deviene en
inconstitucional por infringir precisamente el artículo 213 de la Carta.
En consecuencia
será declarado exequible el artículo 35 del proyecto de ley que se revisa,
salvo el aparte que prescribe: "...según lo dispuesto en el artículo 40 de
la presente ley", el cual es inexequible.
- Artículo 36
"Facultades
generales. En virtud de la declaración del Estado de Conmoción Interior, el
Gobierno podrá suspender las leyes incompatibles con dicho Estado y tendrá las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos. Estas facultades incluyen las demás
consagradas por la Constitución y la presente ley."
Al igual que en
los dos casos anteriores, el legislador en este artículo se limita a repetir el
texto de los incisos 2o. y 3o. del artículo 213 de la Carta, agregando
solamente que las atribuciones del Presidente de la República durante el estado
de conmoción interior, además de las allí señaladas, incluyen las consagradas
en la Constitución y la ley que se revisa.
Se dice que una
ley es incompatible con otra cuando existe antagonismo o contradicción entre
sus preceptos, de manera que éstos no pueden tener vigencia ni aplicarse al
mismo tiempo. En el evento que se examina, los decretos legislativos que
durante el estado de conmoción interior expida el Gobierno Nacional, tienen el
poder de suspender transitoriamente las leyes que regulen iguales situaciones en
forma contraria o distinta, pero nunca derogarlas o reformarlas.
El legislador de
excepción no puede entonces proceder a reemplazar la legislación existente, la
cual sigue imperando, pues sus facultades se limitan a suspender las normas que
sean incompatibles con los estados de anormalidad.
Ahora: que el
Gobierno tenga única y exlcusivamente las facultades necesarias para conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos, es un mandato constitucional
de ineludible cumplimiento; pues no puede dejarse de lado que el estado de
conmoción interior "ha sido concebido como un modo de respuesta
institucional a los desafíos de quienes amenazan o atentan contra la paz
pública. Se trata de un instrumento de excepción que precisamente por serlo no es
ajeno sino que se halla incorporado a la Constitución y que cumple un papel
estabilizador y reordenador de los factores de muy distinta índole que
confluyen en cuertos momentos y bajo determinadas circunstancias, excitando en
alto grado elementos generadores de violencia y desestabilización que escapan
al control estatal basado en las normas de ordinaria observancia. De allí que
su explicación y justificación estén relacionadas estrechamente con la
efectividad de las medidas que se pongan en vigencia mediante el uso de las
facultades extraordinarias que la institución supone. Estas, por su misma
naturaleza, tienen que ver con hipótesis que se plantean al Jefe del Estado,
como responsable de la conducción del orden público, en el campo de lo fáctico
y que han de ser resueltas mediante la apelación inmediata y urgente a medios
eficaces que están reservados, en punto de su efectividad y alcances, a la
evaluación que efectúe -dentro de los condicionamientos constitucionales- el
Presidente de la República" (sent. C-072/93 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
Así la cosas, el
artículo 36 del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible.
- Artículo 37
"Unidades
Especiales de Investigación. Las unidades especiales creadas para que el Fiscal
General de la Nación ejerza la facultad a que se refiere el numeral 4o. del
artículo 251 de la Constitución, no podrán estar integradas por
militares."
Según el numeral
4o. del artículo 251 de la Carta, es función especial del Fiscal General de la
Nación, "otorgar atribuciones transitorias a entes públicos que puedan
cumplir funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y dependencia
funcional de la Fiscalía General de la Nación."
La policía
judicial, que está conformada por miembros de la Policía Nacional y personal de
otros organismos públicos señalados en la ley, es un cuerpo auxiliar de la
administración de justicia, que colabora en la investigación de los delitos, y
cuya labor es dirigida y coordinada por la Fiscalía General de la Nación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 250-3 de la Carta.
La asignación de
funciones de policía judicial a los militares, está prohibida por nuestro
Ordenamiento Supremo, como ya lo ha dejado claramente expuesto esta
Corporación, en fallos de constitucionalidad, como se verá en seguida:
En efecto, las
Fuerzas Militares (la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea), "en atención
a sus objetivos constitucionales -defensa de la soberanía, de la independencia,
de la integridad del territorio y del orden cosntitucional-, carecen de
competencia en materia de policía judicial. En verdad, desnaturalizaría su
fisonomía, atribuir a las fuerzas militares funciones de policía judicial. Las
Fuerzas militares exhiben un carácter estrictamente jerarquizado y adoptan una
disciplina absolutamente refractaria a que las órdenes superiores sean
discutidas o discutibles por sus destinatarios. La Constitución, de otra parte,
propicia este régimen, considerado indispensable para conservar la unidad y
garantizar el desempeño eficaz de su cometido. De lo contrario no se entendería
cómo se exima de responsabilidad al militar en servicio que ejecuta en
detrimento de alguna persona una instrucción inconstitucional impartida por su
superior (CP art. 91, inc. 2).
"El régimen
propio de las Fuerzas Militares y el contexto histórico en el que actúan, a los
cuales difícilmente pueden sustraerse sus miembros, no se concilian con las
notas de independencia e imparcialidad inherentes a la policía judicial y que
son apenas el reflejo de las características de la función jurisdiccional a la
cual sirve.
Atribuir a un
organismo de origen constitucional competencias que pueden desvirtuar su
estructura y sus objetivos principales, causa grave daño a la legitimidad del
Estado que la Constitución auspicia y promueve. La Carta prohibe que una
autoridad del Estado ejerza funciones distintas a las que le atribuyen la
Constitución y la Ley (CP art.121) y señala que ni siquiera en los estados de
excepción se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado (CP art. 214-3).
"La
integración de unidades de policía judicial con militares no responde a un
correcto desarrollo de lo previsto en el artículo 251-4 de la Constitución
Política. Los entes públicos a que se refiere este artículo deben tener aptitud
constitucional para ejecutar funciones de policía judicial, lo que se echa de
menos en el caso de las fuerzas militares." (sent. C-034/93 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Así las cosas, el
artículo 37 del proyecto de ley estatutaria, al prohibir que las unidades
investigativas de policía judicial se integren con personal militar, se adecua
al Ordenamiento Superior, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 38
En esta disposición,
el legislador faculta al Gobierno Nacional para adoptar distintas medidas,
durante el estado de conmoción interior, las cuales se consagran en numerosos
literales. Para facilitar su estudio, el texto de cada uno de ellos se
transcribirá a medida que se vaya revisando.
"Artículo 38.
Facultades. Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además
la facultad de adoptar las siguientes medidas."
"a)
Restringir, sin que se afecte el núcleo esencial, el derecho de circulación y
residencia. En tal virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la
circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares
determinados que puedan obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al
restablecimiento del orden público.
En la respectiva
entidad territorial podrá también imponerse el toque de queda.
Igualmente podrá
exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos días
todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual.
Parágrafo 1.
Cuando esta medida deba aplicarse en zonas rurales, el Gobierno podrá expedir
permisos especiales con el fin de garantizar el libre tránsito de las personas,
cuando quiera que se trate de sus residencias o zonas donde ejercen su
actividad comercial, económica o profesional.
Parágrafo 2. No
podrá en ningún caso ordenarse el desarraigo ni el exilio interno."
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto solicitan que se declare
inexequible el inciso tercero de este literal por permitir que se restrinja el
derecho de circulación sin razón alguna, además de ser una norma
discriminatoria pues se refiere exclusivamente a personas determinadas, lo que
resulta contrario al artículo 13 de la Carta.
De la misma
manera, consideran que el parágrafo 1o. también es inconstitucional por
infringir los artículos 24 y 13 del Estatuto Supremo, al exigir permiso previo
para transitar, el cual queda al arbitrio de las autoridades, estableciéndose
además una discriminación por el hecho de vivir o trabajar en determinadas
zonas.
El artículo 24 de
la Constitución protege la libertad de circulación y de residencia, la libertad
de circulación, como ya se ha dicho: "abarca la facultad de desplazarse
por el territorio nacional y de entrar y salir del país y la libertad de
residencia es derecho a determinar el lugar donde se desa fijar tanto el
asiento principal de los negocios como el sitio donde vivir". (sent.
T-257/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
El derecho de
circulación, de acuerdo con la Carta, puede ser limitado por la ley, pero tales
restricciones no pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio. Durante los
estados de excepción, especialmente en el
caso de guerra exterior o conmoción interior, el legislador está
autorizado para establecer restricciones a la libre circulación y residencia de
las personas; en consecuencia, el Presidente de la República, en dichos
periodos, puede válidamente señalar las limitaciones que las circunstancias
hagan aconsejable, por razones de seguridad nacional o de orden público, como
para proteger la vida de las personas, su salud, u otros de sus derechos
fundamentales.
Por otra parte,
considera la Corte que no les asiste razón a los intervinientes citados que
piden la inexequibilidad del inciso 3o. del literal a) del artículo 38 del
proyecto de ley que se revisa, en el cual se exige a "personas
determinadas" que comuniquen con antelación de dos días todo
desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual,
porque no se trata de una limitación a la libertad corporal de las personas,
sino del requerimiento de un permiso especial que deben obtener para poderse
movilizar, debido a la grave situación de orden público que se viva en
determinada zona del territorio nacional.
Entonces no es del
caso el cumplimiento de las exigencias establecidas en el artículo 28 de la
Constitución, por no tratarse de una privación de la libertad corporal, como la
allí aludida.
El permiso
especial a que se refiere el parágrafo 1o. del literal que se examina, no
vulnera la Constitución, pues este es un procedimiento plenamente válido para
proteger a las personas en su vida, y en su integridad física, dada la grave
situación de orden público que pueda presentarse en determinadas zonas rurales,
que obliga a tomar esta clase de medidas.
El Parágrafo 2o.
al prohibir que durante el estado de conmoción interior se impongan medidas
como la expulsión del domicilio o del territorio, respeta el derecho
constitucional que le asiste a todo colombiano, de circular libremente por el
territorio nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse
en Colombia (art. 24 C.N.). Recuérdese que esta prohibición cobija
exclusivamente a los colombianos, pues los extranjeros, como se verá más
adelante, pueden ser castigados con la expulsión del territorio, por infringir
determinadas exigencias legales.
Por estas razones
el literal a) del artículo 38 del presente proyecto de ley, será declarado
exequible.
- El literal b)
del artículo 38, prescribe:
"b) Utilizar
temporalmente bienes e imponer la prestación de servicios técnicos y
profesionales. Esta facultad sólo podrá ser aplicada cuando no existan bienes y
servicios oficiales, ni medio alternativo alguno para proteger los derechos
fundamentales o cuando sea urgente garantizar la vida y la salud de las
personas. En todo caso el Estado responderá por los daños causados a los bienes
utilizados mediante indemnización plena. Cuando la utilización afecte bienes
indispensables para la supervivencia de las personas, la autoridad,
simultáneamente con ésta, deberá proveer las medidas necesarias para compensar
los efectos nocivos de la utilización.
Simultáneamente se
deberá levantar un acta en la cual se expresan los motivos, la información de
las autoridades que ejecutan la medida y de las personas que deben cumplirla,
así como el tipo de servicio impuesto y la descripción del estado en que se
encuentra el bien utilizado; este documento deberá ser enviado a la
Procuraduría dentro de los dos días siguientes a la ejecución de la medida.
Parágrafo. No
podrán imponerse trabajados forzados de conformidad con lo establecido en los
convenios internacionales."
El ciudadano Jaime
Horta Díaz considera que el aparte de este literal que consagra: "...se
pueda imponer la prestación de servicios técnicos y profesionales", atenta
contra la dignidad humana y el derecho al trabajo, pues constituye una especie
de esclavitud o trabajos forzados.
De otra parte, los
intervinientes Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz piden la
inexequibilidad del literal antes transcrito, por infringir los artículos 11,
12, 17, 28 y 93 de la Carta, pues al permitirse la ocupación temporal de
bienes, se atenta contra la vida y la integridad personal de los particulares,
además de imponerse la prestación de servicios profesionales y técnicos
obligatorios, lo que constituye trabajos forzados, que equivalen a tratos
crueles, inhumanos y degradantes para las personas.
Sobre la ocupación
temporal de bienes, la Corte se remite a lo expuesto en el artículo 26 de esta
misma ley, en donde se refirió a este tema. Los argumentos allí consignados,
son totalmente válidos para sostener la exequibilidad del literal que aquí se
revisa.
Pasando al punto
de debate, observa la Corte que los ciudadanos intervinientes confunden la
prestación de servicios profesionales y técnicos consagrada en la norma que se
revisa, con los denominados trabajos forzados; de ahí que consideren dichos
servicios como violatorios de las normas constitucionales, olvidando que se
trata de dos figuras distintas. Los trabajos forzados se imponen generalmente
como una sanción o pena, es decir, que tienen carácter punitivo, mientras que
la prestación de servicios durante épocas excepcionales, y sólo con el fin de
garantizar la vida o la salud de las personas, es una obligación cívica y el
hacerla compulsiva en periodos de excepción, puede justificarse en vista de las
especiales circunstancias que en ellos se viven, las que hacen demandable una
especial solidaridad con la acción de las autoridades públicas en la
consecución del objetivo común, consistente en el restablecimiento de la
paz.
La prestación de
servicios obligatorios a que alude la norma que se estudia, es acorde con el
artículo 1o. del Convenio No. 29 de la Organización Internacional del Trabajo
que autoriza el empleo del trabajo forzoso u obligatorio durante el periodo
transitorio, "únicamente para fines públicos y a título excepcional, en
las condiciones y con las garantías estipuladas" en ese mismo Instrumento
Internacional. Y excluye de la categoría de los trabajos forzosos u
obligatorios: -los trabajos o servicios que se exijan en virtud de leyes sobre
servicio militar obligatorio; -cualquier trabajo o servicio que forme parte de
las obligaciones cívicas normales de los ciudadanos; -cualquier trabajo o
servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena pronunciada por
sentencia judicial, -cualquier trabajo o servicio que se exija en casos de
fuerza mayor, es decir, guerra, siniestros o amenaza de siniestros y -en general
en todas las circunstancias que pongan en peligro o amenacen poner en peligro
la vida o las condiciones normales de la existencia de toda o parte de la
población; -los pequeños trabajos comunales, es decir, los realizados por
miembros de una comunidad en beneficio directo de la misma, los cuales pueden
considerarse como obligaciones civiles normales.
Así las cosas, la
prestación de servicios técnicos y profesionales se adecua a la Constitución,
pues es deber de la persona y del ciudadano "obrar conforme al principio
de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones
que pongan en peligro la vida o la salud de las personas". (art. 95-2)
Además, obsérvese
que el mismo precepto que se examina, ordena el envío a la Procuraduría General
de la Nación de las actas con los datos que allí se consignan, como órgano de
control, con el fin de que esta entidad intervenga en caso de que detecte que
bajo la apariencia de un servicio obligatorio, se está imponiendo un trabajo
forzado a manera de una pena.
Tan cierto es que
el legislador, en la norma que se revisa, no contempló trabajos forzados, que
en el parágrafo prohibe expresamente su implantación, de acuerdo con lo
establecido en los convenios internacionales.
Es entonces
exequible el literal b) del artículo 38 del proyecto de ley que se analiza, en
el sentido en que lo deja interpretado la Corte.
- El literal c) del artículo 38, fue
analizado junto con el artículo 27 del presente proyecto de ley.
- El literal d) del artículo 38 preceptúa:
"d) Someter a
permiso previo o restringir la celebración de reuniones y manifestaciones, que
puedan contribuir, en forma grave e inminente, a la perturbación del orden
público, y disolver aquellas que lo perturben."
Los ciudadanos
Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz impugnan esta norma, por que
lesiona el artículo 37 de la Carta, al exigir permiso previo para reuniones y
manifestaciones pues, en su criterio, las protestas populares son movimientos
defensivos de los sectores populares ante el deterioro de sus condiciones de
vida.
El derecho de
reunión que se encuentra consagrado en el artículo 37 de la Ley Suprema, según
lo ha dicho esta Corporación, "ha sido concebido como una libertad pública
fundamental pues constituye una manifestación colectiva de la libertad de
expresión y un medio para ejercer los derechos políticos. Esta libertad es la
base de la acción política en las campañas electorales y también de los
movimientos cívicos y otras manifestaciones legítimas de apoyo y
protesta". (sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
La Constitución
faculta a la ley para establecer, de manera expresa, los casos en los cuales se puede limitar el
ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, y como "la
Constitución no determinó en forma expresa los valores o derechos que deben
protegerse para justificar las limitaciones al derecho de reunión y
manifestación, sino que otorgó una facultad general al legislador para
determinar los casos en los cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de
los jueces estudiar las limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante
la creación de fórmulas de equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio
del derecho y el orden público, así como armonizar los conflictos del derecho
de reunión y manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos
fundamentales de los demás. Generalmente las limitaciones al ejercicio del
derecho de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al mantemiento del
orden público" (sent. T-456/92 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein).
Entonces no les
asiste razón a los intervinientes primeramente citados, pues precisamente la
norma que consideran violada, al regular el derecho de reunión, autoriza a la
ley para "establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá
limitar el ejercicio de este derecho" y ésto es lo que el literal d) del
artículo 38 estatuye al señalar los casos en los cuales se requiere de permiso
previo para la celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que
ellas puedan contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden
público.
Así las cosas, el
literal d) del proyecto de ley estatutaria no infringe la Carta, motivo por el
cual será declarado exequible.
- El literal e)
del artículo 38 expresa:
"e) Disponer
con orden de autoridad judicial competente, la interceptación o registro de
comunicaciones con el único fin de buscar pruebas judiciales o prevenir la
comisión de delitos".
"Cuando
existan circunstancias de urgencia insuperables y sea necesario proteger un
derecho fundamental en grave e inminente peligro, la autorización judicial
previamente escrita podrá ser comunicada verbalmente.
La respectiva
autoridad judicial deberá registrar en un libro especial, que para estos
efectos deberá llevar la pertinente orden verbal o escrita, indicando la hora,
el lugar, y el motivo, los nombres de las personas afectadas con dicha orden y
la autoridad que lo solicita."
El ciudadano Jaime
Horta Díaz considera que este literal viola los artículos 15, 28 y 29 de la
Constitución que exigen orden judicial para poder interceptar o registrar la
correspondencia o cualquier documento.
El Procurador
General de la Nación también le hace reparos a este mandato, concretamente a
los incisos 2o. y 3o., los que considera violatorios de la reserva judicial
"como garantía de la libertad personal, de conciencia y del derecho a la
intimidad".
El inciso tercero
del artículo 15 de la Constitución consagra como regla general la
inviolabilidad de la correspondencia y demás comunicaciones privadas, pero
permite su interceptación o registro única y exclusivamente cuando medie
"orden judicial", en "los casos y con las formalidades que
establezca la ley".
Son pues tres los
requisitos que establece la Constitución para permitir el registro y la
interceptación de correspondencia, a saber: a) Que exista orden judicial; b)
Que exista una ley en la que se contemplen los casos en los cuales procede tal
medida y c) Que exista un procedimiento fijado en la ley para llevar a cabo
dicha actuación.
De acuerdo con
este precepto Superior, la orden de autoridad judicial competente, no tiene que
ser necesariamente escrita, lo que en sentir de esta Corte sería deseable, pero
si la Constitución no lo determinó así, mal puede el intérprete exigirlo
creando distinciones en donde el constituyente no lo hizo. Caso diferente es el
contenido en el artículo 28 de la Carta, disposición en la que sí se exige como
requisito indispensable para realizar detenciones, registrar domicilios, etc.,
que la orden o mandamiento de la autoridad judicial competente que así lo
estipule, conste por "escrito".
No obstante lo
anterior, obsérvese que en el inciso segundo cuestionado, se exige que la
autorización judicial conste por escrito, pues lo que se permite que sea verbal
es la notificación o comunicación de la misma.
Es equivocada
entonces la crítica que se le hace al literal transcrito, pues el requisito
constitucional relativo a la existencia de orden de autoridad judicial
competente para poder interceptar o registrar comunicaciones, la cual se echa
de menos, aparece claramente consagrada al comienzo de la norma cuando expresa:
"Disponer con orden de autoridad judicial competente, la
interceptación o registro de comunicaciones, con el único fin de buscar pruebas
judiciales o prevenir la comisión de delitos".
Igual
requerimiento aparece en el inciso segundo, para los casos de urgencia
insuperables, al señalar el legislador que "la autorización judicial
previamente escrita podrá ser comunicada verbalmente".
En relación con el
tema de la inviolabilidad de la correspondencia, esta Corporación se ha
referido a él en lo siguientes términos:
"El secreto
de las comunicaciones, garantizado por el precepto constitucional en cita, es
considerado por la doctrina como un derecho individual resultado del status
libertatis de la persona, que, como ya se dijo, garantiza a ésta un espacio
inviolable de libertad y privacidad frente a su familia, a la sociedad y al
Estado".
"La
inviolabilidad de la correspondencia es apreciada en cuanto preserva el derecho
de la persona al dominio de sus propios asuntos e intereses, aún los
intrascendentes, libre de la injerencia de los demás miembros de la
colectividad y, especialmente, de quienes ejercen el poder público."
(sent. T-349/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
De ahí que el
Constituyente haya confiado de manera privativa a los jueces, como funcionarios
encargados de administrar justicia, la tarea de ordenar la interceptación o
registro de correspondencia, para evitar la arbitrariedad y el abuso en que
pudieran incurrir autoridades administrativas encargadas de ejecutar esas
medidas, protegiendo a la vez los derechos a la intimidad, a la libertad y a la
tranquilidad, que son precisamente los que se verían amenazados o
vulnerados.
Por otra parte,
cabe agregar que como el constituyente defiere al legislador el señalamiento de
los casos en que procede la excepción a que se ha venido refiriendo la Corte,
para efectos de interceptar o registrar correspondencia, obsérvese que la norma
sujeta a estudio, señala claramente dos de ellos, cuales son: "buscar
pruebas judiciales" o "prevenir la comisión de delitos".
En este orden de
ideas, no advierte la Corte que el literal e) del artículo 38, del proyecto de
ley estatutaria materia de análisis, infrinja las normas constitucionales,
motivo por el cual será declarado exequible.
- El literal f)
del artículo 38, preceptúa:
"f) Disponer
con orden de autoridad judicial competente, la aprehensión preventiva de
personas de quienes se tenga indicio sobre su participación o sobre sus planes
de participar en la comisión de delitos relacionados con las causas de la perturbación
del orden público.
Cuando existan
circunstancias de urgencia insuperables y sea necesario proteger un derecho
fundamental en grave e inminente peligro, la autorización judicial previamente
escrita podrá ser comunicada verbalmente.
Cuando las circunstancias
señaladas en el inciso anterior se presenten y sea imposible requerir la
autorización judicial, podrá actuarse sin orden del funcionario judicial. El
aprehendido preventivamente deberá ser puesto a disposición de un fiscal tan
pronto como sea posible y en todo caso dentro de las veinticuatro horas
siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en el término de
treinta y seis horas. En este caso deberá informarse a la Procuraduría del
hecho y de las razones que motivaron dicha actuación, para lo de su
competencia.
En el decreto
respectivo se establecerá un sistema que permita identificar el lugar, la fecha
y la hora en que se encuentra aprehendida una persona y las razones de la
aprehensión.
La respectiva
autoridad judicial deberá registrar en un libro especial, que para estos
efectos deberá llevar, la pertinente orden escrita o la comunicación verbal,
indicando la hora, el lugar, y el motivo, los nombres de las personas afectadas
con dicha orden y la autoridad que lo solicita."
Todos los
intervinientes, al igual que el Defensor del Pueblo y el Procurador General de
la Nación, se identifican en su solicitud, al pedir la declaratoria de
inexequibilidad de los incisos 2o. y 3o. del literal que se transcribió, por
ser contrario al artículo 28 de la Constitución, al permitir que la orden de
autoridad judicial para aprehender a cualquier persona, sea de carácter verbal,
y que inclusive en algunos casos se proceda sin élla.
El artículo 28 de
la Constitución Nacional protege el derecho a la libertad personal y la
inviolabilidad del domicilio, los cuales no pueden ser restringidos sino
mediante el cumplimiento de tres exigencias a saber: 1) Que exista mandamiento
escrito de autoridad judicial competente; 2) Que se lleve a cabo con las formalidades
establecidas en la ley; y 3) que sea por motivo previamente definido por la
ley.
Este mandato
constitucional, a diferencia del que consagraba la Constitución de 1886 (art.
23), restringió la competencia de las autoridades para aprehender a una persona
o registrar domicilios, dejando esta tarea en cabeza exclusiva de las
autoridades judiciales, las cuales deben expedir una orden escrita en la que se
disponga tales medidas. Quiere ello decir que a las autoridades administrativas
se les privó de la facultad de llevar a cabo la detención de personas o el
registro de domicilios, sin orden previa de la autoridad judicial
competente.
No obstante lo
anterior, fue el mismo Constituyente quien consagró dos eventos en los cuales
se permite la aprehensión de personas sin que exista la orden escrita de
autoridad judicial competente, los cuales están consagrados expresamente en el
inciso 2o. del artículo 28 que dice:
"La persona
detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro
de las treinta y seis horas siguientes, para que este adopte la decisión
correspondiente en el término que establezca la ley."
Y en el artículo
32 ibidem que reza:
"El
delincuente sorprendido en flagrancia podrá ser aprehendido y llevado ante el
juez por cualquier persona. Si los agentes de la autoridad lo persiguieren y se
refugiare en su propio domicilio, podrán penetrar en él, para el acto de la
aprehensión; si se acogiere a domicilio ajeno, deberá preceder requerimiento al
morador".
Sobre la primera
de las disposiciones transcritas, ha dicho la Corte: "Esta norma consagra
entonces una facultad para que, en determinadas circunstancias y con ciertas
formalidades, autoridades no judiciales aprehendan materialmente a una persona
sin contar con previa orden judicial. No de otra manera se entiende la
obligación constitucional de que la persona detenida preventivamente sea puesta
a disposición del juez, puesto que ello significa que la autoridad judicial no
ordena la detención con anterioridad sino que verifica la legalidad de la
aprehensión con posterioridad a la ocurrencia de la misma ... y no se puede
considerar que esta norma se refiere únicamente al caso de la flagrancia,
puesto que tal evento es regulado por otra disposición constitucional"
(sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
Y en relación con
el artículo 32 Superior expresó la Corte en la misma sentencia citada: "si
la persona sorprendida en flagrancia se refugiare en su propio domicilio, los
agentes de la autoridad podrán penetrar en él sin orden judicial para el acto
de aprehensión. Y, si se refugiare en domicilio ajeno, también podrán penetrar
en él los agentes de la autoridad sin orden judicial pero previo requerimiento
al morador. Igualmente considera la Corte Constitucional que si una persona se
resiste a una aprehensión o detención preventiva administrativa y se refugia en
un domicilio, se aplican las reglas de la flagrancia, esto es, si se trata de
su domicilio las autoridades policiales podrán penetrar en él, y en caso de
domicilio ajeno deberá preceder el requerimiento al morador. Esto por cuanto es
razonable que se pueda llevar a cabo un allanamiento sin orden judicial como
consecuencia de una detención legítima, cuando la persona se resiste a la aprehensión.
Precisa la Corte que en ambos casos solamente las autoriades policiales -y no
los particulares u otro tipo de autoridades- están autorizados para allanar un
domicilio sin orden judicial."
En este orden de
ideas, no les asiste razón a los intervinientes en cuanto se refiere al inciso
tercero, pues al tenor de los artículos 28 y 32 de la Constitución, se permite,
en los casos acabados de citar, la aprehensión de personas sin que exista una
orden "escrita" de autoridad judicial competente; en consecuencia, es
preciso reiterar que por regla general es requisito indispensable para la
aprehensión de personas la orden escrita de autoridad judicial competente,
salvo los casos de flagrancia y el contenido en el inciso 2o. del artículo 28
de la Carta, que para el caso de estudio sería la necesidad de proteger un
derecho fundamental en grave e inminente peligro.
Tampoco comparte
la Corte el punto de vista de los intervinientes, ni de los funcionarios
públicos primeramente citados, respecto al inciso segundo del literal que se
examina, pues en este precepto se exige que la autorización judicial sea
previamente escrita, lo que encaja dentro del artículo 28 constitucional; lo
que se permite es hacer la notificación o comunicación de la misma, en forma verbal,
actuación que en criterio de esta Corporación no atenta contra ningún derecho
fundamental. Para la Corte no es extraño que, dadas las arbitrariedades o
situaciones anómalas que en épocas anteriores se presentaron, por parte de
algunas autoridades que tenían a su cargo la ejecución de las órdenes de
detención, exista cierto temor y por tanto se considere inconveniente la
comunicación verbal, pero ello no acarrea vicio alguno de inconstitucionalidad,
pues se trata de una situación de mera conveniencia. Además, la exigencia del
mandamiento "escrito" de autoridad judicial competente en ningún
momento la norma lo ha abolido y, por el contrario, es requisito sine qua non
para llevar a efecto la aprehensión de personas, como efectivamente se dispone
en este precepto legal, salvo los casos de flagrancia y motivos fundados.
El inciso 4o. del
literal que se revisa, tampoco vulnera la Constitución y, por el contrario,
constituye una garantía de información para que las personas conozcan el
paradero de los aprehendidos, lo que se traduce en un mecanismo idóneo para
proteger el derecho a la libertad, la vida y la integridad de las personas.
Finalmente, en el
inciso 5o. del mismo literal f) se ordena a la autoridad judicial que abra un
libro especial en el que deberá registrar las órdenes de aprehensión escritas
"o la comunicación verbal", junto con los demás datos que allí se
indican. Sobre esta norma debe reiterarse que la Constitución exige que todas,
absolutamente todas, las órdenes de aprehensión deben ser "escritas",
pero que, no obstante, pueden ser comunicadas en forma verbal a las autoridades
que deben ejecutarlas; sin embargo, en esta disposición, la expresión "o
la comunicación verbal", será retirada del ordenamiento jurídico, pues
parece referirse no a la forma de comunicación, sino al mandamiento judicial,
contrariando así el artículo 28 del estatuto superior.
Así las cosas el
literal f) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria será declarado
exequible, salvo la expresión "o la comunicación verbal" contenida en
el inciso 5o., la cual es inexequible.
- El literal g)
del artículo 38, regla:
"g) No se
podrá restringir el derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales.
Durante la
Conmoción Interior tendrán vigencia los Convenios de la Organización
Internacional del Trabajo relativos a la libertad sindical y ratificados por
Colombia."
El ciudadano
Alfredo Vázquez Carrizosa considera que al omitir este literal la expresión
"salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador" se viola el artículo 56 de la Constitución, pues se restringe
el derecho de huelga en los servicios privados que el Gobierno estime
esenciales, cuando la Constitución dice lo contrario.
El derecho de
huelga, como lo ha sostenido la jurisprudencia y la doctrina, "es un
instrumento de lucha de las clases trabajadoras, destinado a obtener
reivindicaciones económicas y una equitativa distribución de la riqueza";
es entonces la huelga un mecanismo idóneo con que cuentan los trabajadores para
promover y defender sus intereses profesionales, laborales y sociales.
El constituyente
garantiza el derecho de huelga en todas las actividades, con excepción de los
servicios públicos "esenciales" definidos por el legislador, pues se
considera que éstos son imprescindibles para la vida de las personas en
comunidad.
Por tanto, no le
asiste razón al interviniente, puesto que la norma impugnada lo que establece
es una garantía, al señalar que "no se podrá restringir el derecho de
huelga en los servicios públicos no esenciales", lo que quiere decir que
en los servicios públicos "esenciales" sí se puede limitar tal
derecho, lo que está a tono con el primer inciso del artículo 56 de la Carta.
Ahora bien,
determinar cuáles son esos servicios púbicos "esenciales", es tarea
que compete desarrollar al legislador y que, en efecto, en la ley que se
estudia no se hace, circunstancia que no configura la inconstitucionalidad del
mandato que se examina, pues bien puede expedirse otra normatividad (la que
regule los derechos y deberes fundamentales de las personas) en la que se trate
ese punto concreto.
En cuanto atañe al
inciso 2o. de la norma que se estudia, es también constitucional, pues los
Convenios Internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de
la legislación interna, (art. 53 incs. 4 C.N.) y según el artículo 93 superior,
los tratados y convenios internacionales que reconocen derechos humanos y que
prohiben su limitación durante los estados de excepción, prevalecen en el orden
interno.
Por consiguiente
el literal g) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria, será declarado
exequible.
- El literal h)
del artículo 38 consagra:
"h) Limitar o
racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad. La
aplicación de este literal se entenderá para lo estatuido por el literal i) del
presente artículo."
Dado que esta
norma remite al literal i) del mismo artículo, se estudiará en forma conjunta
con él. Dice así el literal i):
"i) Impartir
las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el
funcionamiento de los servicios y de los centros de producción."
Los ciudadanos
Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz consideran que el literal h)
vulnera el derecho a la vida y el principio de igualdad, por que hace mas
gravosas las condiciones de higiene, al restringir los servicios
indispensables, y limitar la obtención de alimentos esenciales para la
conservación de la vida.
Si al tenor del
artículo 334 de la Constitución, es tarea propia del Estado durante los
periodos de normalidad, intervenir en la economía, entre otros frentes en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, como en los
servicios públicos y privados, con el fin de lograr el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de oportunidades
y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, y de
manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, no
se ve objeción alguna para que de la misma manera no proceda en épocas de
excepción, en las cuales se justifica aún más la racionalización en el uso de
los servicios públicos y el abastecimiento, producción y consumo de los bienes.
No puede dejarse
de lado que en estado de guerra exterior, conmoción interior o emergencia
económica, social o ecológica, se presentan distintas circunstancias que llevan
al Gobierno, en su condición de legislador extraordinario, a adoptar mecanismos
o instrumentos destinados única y exclusivamente a hacer frente a la específica
situación generadora de la crisis. Entonces, bien puede el Gobierno, tanto
limitar la prestación de determinados servicios públicos como restringir el
consumo de ciertos bienes. Lo que sí debe quedar claro es que las medidas que
se adopten deben guardar la proporcionalidad debida, para evitar la vulneración
de derechos fundamentales.
Así las cosas los
literales h) e i) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria que se
revisa, serán declarados exequibles.
- El literal j)
del artículo 38 contempla:
"j)
Subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados
derechos civiles a los extranjeros, de conformidad con el artículo 100 de la
Constitución.
Los extranjeros
deberán realizar las comparecencias que se ordenen, cumplir las normas que se
dicten sobre renovación o control de permisos de residencia y observar las
demás formalidades que se establezcan. Quienes contravengan las normas que se
dicten, o contribuyan a perturbar el orden público, podrán ser expulsados de
Colombia. Las medidas de expulsión deberán ser motivadas.
En todo caso se
garantizará el derecho de defensa.
En ningún caso,
los extranjeros residentes en Colombia podrán ser declarados responsables ni
obligados a responder con su patrimonio, por los actos del Gobierno de su país.
Los apátridas y
refugiados respecto de los cuales no sea posible la expulsión, se someterán al
mismo régimen que los colombianos."
Los ciudadanos
Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto solicitan que se declare
inexequible esta norma, por violar los artículos 100, 214-2 y 13 de la Carta,
por facultar al ejecutivo a limitar los derechos civiles de los extranjeros,
materia que sólo puede ser regulada por la ley en sentido formal; además, la
restricción de derechos civiles a los extranjeros, es una medida injustificable
y discriminatoria, pues tales derechos se derivan del ser humano como persona y
no de su condición de extranjero.
No les asiste
razón a los intervinientes, pues si bien es cierto que los extranjeros tienen
los mismos derechos "civiles" que los colombianos, es la misma
Constitución en el artículo 100, la que permite que "por razones de orden
público", se sometan a condiciones especiales o se les niegue el ejercicio
de determinados derechos civiles y, en el caso a estudio, se trata precisamente
de un estado excepcional cual es el de conmoción interior, en el que el orden
público necesariamente debe estar perturbado. Además, obsérvese que en el
literal acusado, no se alude a los derechos fundamentales de los extranjeros,
sino solamente a sus derechos civiles, con lo cual la norma se adecua al citado
canon constitucional.
Sobre la exigencia
constitucional de que tales condicionamientos o limitaciones a los derechos
civiles de los extranjeros deben efectuarse por medio de ley, es un requisito
que la norma impugnada cumple, pues los decretos legislativos que expide el
Presidente de la República durante los estados de excepción son leyes en
sentido material.
De otra parte, si
el legislador en tiempo de paz, debidamente autorizado por el citado precepto
constitucional, establece algunas limitaciones al principio según el cual
"los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las
garantías concedidas a los nacionales", y que aparecen consagradas en el
denominado estatuto de extranjería, que regula el control de los extranjeros,
estableciendo sus obligaciones y deberes, así como las sanciones a que se hacen
acreedores quienes las desconozcan, no hay razón válida alguna para negar esta
potestad al Presidente de la República en estado de anormalidad, concretamente,
durante el periodo de conmoción interior.
En dicho estatuto
se contempla la expulsión, del territorio nacional, del extranjero que incurra
en alguna de las causales que allí se señalan, por ejemplo, quienes estén
sindicados de actividades subversivas, que a juicio del Gobierno constituyan
peligro para el Estado Colombiano; quienes comercien con armas o elementos de
uso privativo de las fuerzas armadas sin la correspondiente licencia; quienes
se dediquen al comercio o tráfico ilícito de drogas heróicas, estupefacientes,
al proxenetismo, y en general los que revelen conducta antisocial; quienes
violen disposiciones sobre acceso a lugares, documentos o elementos que por
razones de seguridad nacional se hallen bajo control de las autoridades civiles
o militares; etc., (decreto 1000 de 1986).
Si la medida de
expulsión del territorio opera durante los estados de nomalidad, con mayor
razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando sean los
extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está encaminada
precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión de sus
efectos.
Por estas razones
el literal j) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria, será declarado
exequible.
- El literal k)
del artículo 38 es del siguiente tenor:
"k) El
Presidente de la República podrá suspender al alcalde o gobernador, y éste a su
vez podrá suspender a los alcaldes de su departamento, cuando contribuyan a la
perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza pública, o
incumplan las órdenes que al respecto emita su superior, y designará
temporalmente cualquier autoridad civil, según los procedimientos y las causales
que se establezcan."
Los ciudadanos
Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz piden la declaratoria de
inexequibilidad de este literal por violar los artículos 277-6, 304 y 314 de la
Carta, porque la facultad de sancionar a los funcionarios públicos citados, le
compete al Procurador General de la Nación. Agregan también, que la norma
permite la arbitrariedad al no contener los casos que dan lugar a la imposición
de tales sanciones.
Por otro lado, los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José Manuel Barreto consideran que el
aparte del literal transcrito que dice: "u obstaculicen la acción de la
fuerza pública" contraviene los artículos 150-3-4-5 y 315-2 de la Carta,
por impedir que los mandatarios seccionales o locales se opongan a operativos
militares o policiales so pena de ser suspendidos, quedando entonces
subordinados a los comandantes del ejército o la policía de su jurisdicción,
siendo que por mandato constitucional la fuerza pública está subordinada a las
autoridades civiles y no lo contrario.
Yerran los
intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que en el
numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría
General de la Nación, la facultad de "ejercer preferentemente" el
poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, cualquiera que sea su denominación (trabajadores oficiales, empleados
públicos, funcionarios públicos, servidores públicos, etc.), no es menos cierto
que es la misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que
"en los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o
destituya a los gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les
confiere no solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores
en relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib.
En consecuencia es
la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en sentido material, la que
debe de determinar los casos que dan lugar a la suspensión de los gobernadores
y alcaldes que contribuyan a la perturbación del orden público, obstaculicen la
acción de la fuerza pública o incumplan las órdenes que emita su superior,
(gobernador y Presidente de la República), para lo cual deberá señalar el
procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará el debido proceso,
permitiendo que los servidores públicos citados, puedan ejercer su defensa.
Ahora bien, el
manejo del orden público, le fue atribuído al Presidente de la República en su
condición de Jefe de Estado, de Gobierno, y como Suprema Autoridad
Administrativa, tal como aparece consagrado en el numeral 4o. del artículo 189
de la Constitución, que dice: "Conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado".
Si los
gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la
conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les
exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además
de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida
dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de
igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema.
Sobre este tema ha
dicho la Corte: "Es Colombia un Estado unitario y aunque la norma
constitucional reconoce autonomía a sus entidades territoriales (artículo 1o.
C.N.), ésta no llega hasta permitirles que fijen con independencia la política
de orden público, la cual es concebida y diseñada para todo el territorio
nacional, lo cual explica por qué, al tenor del artículo 303 de la Carta,
"el Gobernador será agente del Presidente de la República para el
mantenimiento del orden público" mientras que el 315, numeral 2,
encomienda al alcalde la atribución de "conservar el orden público en el
municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba
del Presidente de la República y del respectivo Gobernador." (sent. C-032/93 M.P. José gregorio Hernández Galindo).
Y al analizar las
normas constitucionales que asignan competencia al Presidente de la República
para sancionar a los Gobernadores y Alcaldes, se expresó en el mismo fallo:
"El sentido de estas normas no es otro que el de evitar la discrecionalidd
del Presidente y de los gobernadores, según el caso, en la remoción de
funcionarios que por mandato de la Constitución son elegidos popularmente. Así
se estableció desde el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que introdujo la elección
popular de los alcaldes y fue ratificado y extendido a los gobernadores en la
Constitución de 1991, a fin de preservar la voluntad del pueblo limitando las
posibilidades de injerencia del Ejecutivo en la permanencia de estos servidores
públicos en sus cargos, sin perjuicio de la necesaria separación o suspensión
de los mismos en sus funciones cuando han incurrido en la comisión de delitos,
faltas disciplinarias, violación al ´rgeimen de inhabilidades o incompatibilidades,
o si se configuran otros motivos que lo ameriten. Al dejar en manos del
legislador la previsión general y abstracta de las razones que pueden dar lugar
a esas determinaciones y los requisitos y procedimientos que deben seguirse al
adoptarlas, la Constitución ha desarrollado uno de los principios que sustentan
el sistema de elección popular sujetando a razones de carácter jurídico la
estabilidad de los funcionarios elegidos para determinado periodo, con lo cual
sustrajo la operatividd del sistema a las interferencias e intrigas de índole
política o personal."
"Las normas
constitucionales transcritas no exigen de modo alguno que los casos de
destitución o suspensión de gobernadores y alcaldes estén consagrados
necesariamente en leyes en sentido formal, es decir expedidas por el Congreso
de la República. Bien pueden hallarse plasmadas en normas dotadas de fuerza de
ley como por ejemplo las que se expidan por medio de decretos legislativos
dictados -como en el presente caso- en ejercicio de las atribuciones
excepcionales conferidas al presidente por el artículo 213 de la Carta, a
condición de que se cumplan las prescripciones específicas de dichas
disposiciones en cuanto a la relación de las medidas con la crisis de orden
público respecto del cual se dictan. La ley que exigen los cánones
constitucionales en mención será en tales ocasiones el decreot legislativo
puesto en vigencia por el Ejecutivo investido de poderes excepcionales y ello
se justifica por las extraordinarias circunstancias propias del estado de
excepción".
"Ninguna
razón existe en la letra ni en el espíritu de la Constitución Política para
pensar que este campo de la legislación pueda entenderse vedado al Presidente
cuando afronta situaciones de grave perturbación del orden público. Las
atribuciones del gobierno en tales circunstancias deben ser las estrictamente
indispensables pero también las suficientes para sortear la crisis y
restablecer la normalidad; una interpretación que condujera a la introducción
de límites no estipulados en la Constitución ni derivados de la naturaleza del
Estado de Conmoción Interior haría de éste una institución ineficaz y, por lo
tanto, inoficiosa".
Finalmente, debe
agregarse que no comparte la Corte las apreciaciones de los intervinientes
respecto a la fuerza pública, pues ha de entenderse que cuando esta actúa en
ejercicio de sus deberes constitucionales lo hace en función de órdenes
presidenciales, y no es, entonces la suya una actuación de hecho.
Por tanto, el
literal k) del artículo 38 del proyecto de ley que se revisa, será declarado
exequible, por no contrariar ninguna norma constitucional.
- El literal l)
del artículo 38 prescribe:
"l) Imponer
contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante
la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren
en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se
hallen incluidas en el de gastos.
Parágrafo. Los
ingresos percibidos por concepto de regalías por los departamentos productores
de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
contemplados en el artículo 360 de la Constitución Política, no podrán
afectarse en más de un diez por ciento (10%). Los recursos afectados deberán
destinarse a inversiones en seguridad dentro de la misma entidad territorial.
La limitación señalada en este parágrafo no se tendrá en cuenta en caso de
guerra exterior."
Las atribuciones
consagradas en esta disposición pertenecen a aquéllas que el legislador de
excepción, durante el estado de conmoción interior, está facultado para
ejercer, en función de la facultad tácita que le confiere la Constitución en
los artículos 338, que reza: "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales..."; y 345 ib, que dispone:
"En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que
no se halle incluída en el de gastos", lo que equivale a sostener que en
tiempo de alteración del orden público, el Presidente de la República, si las
necesidades así lo exigen y siempre y cuando dichas medidas tengan relación
directa y específica con las causas de perturbación, puede efectuar las
operaciones a que alude el mandato a examen.
Y no podría ser de
otra manera, pues en los estados de excepción se presentan con frecuencia
situaciones o circunstancias que implican gastos, los que no es posible cubrir
con las partidas presupuestales existentes; por tanto, el Gobierno debe
disponer de medios adecuados para satisfacer dichos requerimientos, sin los
cuales no podría cumplir cabalmente con el restablecimiento del orden o impedir
la extensión de sus efectos. Son éstas, circunstancias especiales que el
legislador no puede prever cuando elabora el presupuesto general de la Nación.
Sobre la adopción
de medidas de la índole de la que se revisa, ha dicho la Corte: "resulta
natural esta previsión del Constituyente en materia impositiva, porque sin
traicionar el clásico principio democrático según el cual las contribuciones en
general deben resultar de las deliberaciones de las corporciones públicas, las
cuales no sabrían desconocer los verdaderos intereses de sus representados; no
deja de prever la Carta Política las exigencias que en momentos críticos debe
atender el ejecutivo, de manera excepcional, para hacer frente a las
circunstancias de 'no paz' bien sea de orden externo o interno..." (sent.
C-083/93 M.P. Fabio Morón Díaz).
Ahora bien, en lo
que respecta a las regalías, cabe recordar que de conformidad con el artículo
360 de la Carta, compete al legislador determinar las condiciones para la
explotación de los recursos no renovables así como los derechos de las
entidades territoriales sobre los mismos. La explotación de tales recursos
causa, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Además, los
departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos de esa naturaleza, así como los puertos marítimos y fluviales por
donde se transporten los recursos o productos derivados de los mismos, tienen
derecho a participar en las regalías y compensaciones.
Siendo así,
resulta ajustado a la Constitución que el legislador ordinario, en caso de
conmoción interior, no permita afectar sino un pequeño porcentaje de los
ingresos provenientes de las regalías que corresponden a los departamentos, los
cuales serán invertidos exclusivamente en seguridad dentro de la misma entidad
territorial, la cual debe contribuir a financiar los gastos que demande el
manejo del orden público en su jurisdicción.
Al revisar norma
similar a la que hoy se estudia, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse
al tema de las regalías de la cual se extracta lo siguiente:
"El subsuelo
es del Estado, que no de la nación, como en los tiempos de la Carta de 1886
(art. 332). Por la explotación del subsuelo se generan regalías en favor del
Estado (360 inc. 2o.).
Las entidades
territoriales tienen un derecho constitucional a participar en las regalías
(art. 360 inc. 3o.). El monto de dicha participación es fijado por la ley (art.
360 inc. 1o.).
Las regalías
tienen dos destinaciones: la nación y las entidades territoriales, a su vez,
provienen por dos vías: directamente y a través del Fondo Nacional de Regalías
(art. 361).
La autonomía que
la Constitución le reconoce a las entidades territoriales se traduce, en el
campo de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos
que fije la ley (art. 287 inciso 4o.)" (sent. C-075/93 M.P. Alejandro
Martinez Caballero).
Luégo agrega que
como la conservación del orden público, según la Constitución, no es tarea
exclusiva de la Nación sino del Estado en su conjunto, las entidades
territoriales deben colaborar con el financiamiento que éste demande. Se
expresó así la Corte: "La conservación y restablecimiento del orden
público es un fin esencial del Estado en su conjunto y un deber de la sociedad
civil; ... el Estado cumple dicha función, mediante la acción coordinada de la
nación, los departamentos y municipios, bajo las directrices del Presidente de
la República...; la responsabilidad constitucional de una función implica por
supuesto obligaciones fiscales, de suerte que los diversos niveles de gobierno
deben contribuir al financiamiento del manejo del orden público....; las
entidades territoriales tienen autonomía para el manejo de sus asuntos, pero
dentro de los límites que le imponga la Constitución y la ley......"
Así las cosas, el
literal l) del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible.
- El literal ll
del artículo 38 expresa:
"ll)
Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un
plazo de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones según
su competencia."
Esta Corporación,
en reiterados fallos, ha dejado claramente establecido que durante el estado de
conmoción interior bien puede el legislador de excepción modificar el
Presupuesto General de la Nación, con el
fin de atender los requerimientos y gastos necesarios que ocasiona la adopción
de medidas destinadas a restablecer el orden público perturbado.
Vale la pena citar
algunos apartes del pronunciamiento contenido en la sentencia C-206/93, con
ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, que dicen:
"Partamos de
esta afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado
por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar 'mediante el uso de
las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía', como lo señala el
artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo
de facultades especiales, no sólo por que exceden las que le atribuye la Carta
dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen una
ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se
quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le
permitan obrar caprichosamente, ya que la Constitución le establece
prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar
decisiones que directa y exclusivamente estén encaminadas a conjurar la causa
de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos."
"A la luz de
los expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo
345 de la Carta según el cual, 'en tiempo de paz' no se podrá percibir impuesto
o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación
que no se halle incluída en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las
Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
"La norma en
cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el
principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento
fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del
equilibrio, del cual se había hecho en la Constitución derogada, la guía
esencial de la formación y modificación del presupuesto."
"Ahora bien,
si en 'tiempo de paz' no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por
el Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y
decretado el estado de conmoción interior para hacerle frente a esa situación
excepcional?."
"El tránsito
de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad
(tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la alternativa, según la
cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al
presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a
contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden
interno y a recuperar la paz."
"La anterior
afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la
facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de
anormalidad -estado de conmoción interior- también puede tenerla el Gobierno,
sólo que de manera excepcional, por habilitación que le hace la Constitución en
el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función
legislativa."
"No sobra
advertir, que en el estado de conmoción interior el Congreso conserva sus
atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es
excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste,
no le suprime o resta atribuciones al legislador".
Finalmente cabe
agregar que si bien es cierto que el Congreso de la República durante el estado
de conmoción interior, continúa con todas sus facultades constitucionales y
legales, esto es, que sigue cumpliendo con aquellas tareas propias de la
actividad legislativa que ordinariamente le corresponde, no lo es menos que la
legislación transitoria que en desarrollo de dicho periodo excepcional expida
el Presidente de la República, como ya se expuso en otros apartes de este
fallo, no puede ser reformada o derogada por esa Corporación, pues de ser así
se vulnerarían los artículos 189-4 y 213 de la Carta, ya que se privaría al
Presidente del instrumento
extraordinario que el Constituyente ha querido brindarle para restablecer el
orden público, mediante las medidas, que a su juicio, sean conducentes a este
propósito.
Sin embargo, en
materia presupuestal no opera este mismo régimen pues el presupuesto,
modificado en forma temporal por el Gobierno, puede ser reformado por el
Congreso en cualquier tiempo, de manera que si el gasto ya se ha efectuado no
es posible ejercer esta atribución, pero en cambio sobre lo no ejecutado sí,
por cuanto el presupuesto recupera su vigencia íntegra.
Por tanto, es
exequible el literal ll) del proyecto de ley que se revisa.
- El literal m)
del artículo 38 consagra:
"m) Suspender
la vigencia de los salvoconductos expedidos por las autoridades militares, para
el porte de armas y carros blindados en determinadas zonas".
De conformidad con
lo dispuesto por el artículo 223 de la Constitución, única y exclusivamente el
Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos.
Quien desee portar o poseer armas, debe obtener el respectivo permiso de la
autoridad competente, el cual no puede extenderse a los casos de concurrencia
de reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones de corporaciones públicas o
asambleas, ya sea para actuar en ellas o simplemente para presenciarlas.
Cabe anotar que
los organismos de seguridad y los cuerpos oficiales armados, están autorizados
para portar armas, de acuerdo con los principios y procedimientos que expida el
Gobierno.
Siendo facultad de
la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener el permiso
para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones derivadas de éste,
bien puede el legislador de excepción durante el estado de conmoción interior y
siempre y cuando las circunstancias de alteración del orden público lo
ameriten, suspender dichos permisos, al igual que los que se conceden para el
tránsito de vehículos blindados, medidas que se dirigen exclusivamente a lograr
la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de alguna manera perturben
la tranquilidad ciudadana.
Al examinar
disposiciones alusivas a este tema, expresó la Corte: "durante el estado
de conmoción interior, puede hacerse indispensable la adopción de un régimen
especial para la concesión, suspensión o revocatoria de los permisos para el
porte de armas. La turbación del orden público y la alteración de la
convivencia ciudadana, ocasionada por un elevado nivel de tensión social o
violencia, justifica eventualmente la suspensión de los permisos para poseer o
portar armas. Se trata en últimas, de titularidades administrativas derivadas
de actos autorizatorios del Estado, sujetos desde su constitución a moverse en
un espacio restringido y restringible". (sent. C-077/93 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Es entonces
exequible el literal m) del proyecto de ley estatutaria que se revisa.
- El literal n)
del artículo 38 contempla:
"n) Disponer
con orden de autoridad judicial competente, inspecciones o registros
domiciliarios con el único fin de buscar pruebas judiciales o prevenir la
comisión de delitos. Cuando la orden de inspección o registro comprenda varios
domicilios sin que sea posible especificar la identificación de los mismos o de
sus moradores, será necesario señalar en forma motivada y escrita los
fundamentos graves en los que se basa la solicitud.
El reconocimiento
podrá ser presenciado por un agente del Ministerio Púbico, por el morador o por
individuos de la familia, mayores de edad y, en todo caso, se tratará de que
asistan dos vecinos de las inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos del
mismo pueblo o pueblos limítrofes. No hallándose en ella el morador ni ningún
individuo de la familia, se hará el reconocimiento en presencia únicamente de
los vecinos. Se levantará acta de la inspección o registro, en la cual se hará
constar la identidad de las personas que asistan y las circunstancias en que
concurran. El acta será firmada por la autoridad que efectúe el reconocimiento
y por el morador. Si los familiares y los vecinos no saben o no quieren firmar
se dejará constancia en el acta.
Cuando existan
circunstancias de urgencia insuperables y sea necesario para garantizar un
derecho fundamental en grave e inminente peligro, la autorización judicial
previamente escrita podrá ser comunicada verbalmente.
Si las
circunstancias señaladas en el inciso anterior se presentan y resulta imposible
requerir la autorización judicial, podrá actuarse sin orden del funcionario
judicial, pero deberá informársele inmediatamente, y en todo caso no más tarde
de las 24 horas siguientes, de las causas que motivaron la inspección o el
registro y de sus resultados, con remisión de copia del acta levantada. La
información correspondiente deberá enviarse, simultáneamente, a la Procuraduría
General de la Nación para lo de su competencia, señalando las razones que
motivaron dicha actuación.
La respectiva
autoridad judicial deberá registrar en un libro especial, que para estos
efectos deberá llevar la pertinente orden verbal o escrita, indicando la hora,
el lugar, y el motivo, los nombres de las personas afectadas con dicha orden y
la autoridad que lo solicita.
Parágrafo 1. Las
facultades conferidas en este artículo no implican menoscabo de aquellas de que
disponen las autoridades en tiempos de paz.
Parágrafo 2. Las
facultades a que se refieren los literales a, b, c, d, g, h, i, j, k, l, ll,
sólo pueden ser atribuidas al Presidente, a los Ministros, a los Gobernadores o
a los Alcaldes.
Parágrafo 3. Las
autoridades que hagan uso de las facultades señaladas en los literales e, f, y
n, sin que se den las condiciones y circunstancias allí previstas, serán
responsables civil y penalmente."
Todos los
intervinientes, como el Defensor del Pueblo y el Procurador General de la
Nación, le hacen reparos de inconstitucionalidad a esta disposición,
especialmente a los incisos 3o, 4o, y 5o., por permitir los allanamientos
colectivos, como el registro de domicilios sin mandamiento escrito de autoridad
judicial competente. lo que es contrario a lo dispuesto en el artículo 28 de la
Carta.
Los argumentos que
se dejaron consignados al revisar el literal f) del proyecto de ley estatutaria
que se revisa, relacionados con la reserva judicial para efectos de la
aprehensión de personas, resultan igualmente predicables del registro de
domicilios consagrado en el literal que se examina, los cuales no es necesario
transcribir nuevamente; baste decir solamente que "la libertad personal y
la inviolabilidad de domicilio tienen estricta reserva legal; por eso, la
definición de las formalidades, los motivos y los eventos en que es factible la
privación de la libertad o el registro domiciliario corresponde exclusivamente
al Congreso. Igualmente estos derechos tienen, por regla general, reserva
judicial, por lo cual los registros domiciliarios y las privaciones de libertad
cuando se efectúan por autoridades policiales deben tener sustento en una orden
judicial. Pero puede existir aprehensión en los casos de flagrancia -por la
inmediatez de los hechos- y de detención preventiva -por la existencia de
hechos con una relación más mediata con la aprehensión pero que constituyan
motivos fundados y urgentes para la misma. Y, en estos únicos dos casos, si la
persona se refugia en un domicilio, puede operar un allanamiento sin orden
judicial". (sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
En cuanto a la
posibilidad de efectuar allanamientos masivos o colectivos, comparte plenamente
la Corte los planteamientos hechos por el Defensor del Pueblo, pues la falta de
certeza acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la
comisión de un delito da lugar a la arbitrariedad y el abuso.
No se puede
olvidar que la falta de identificación del domicilio, en materia de protección
de la inviolabilidad del mismo, equivaldría a falta de orden en la detención de
las personas.
La indeterminación
de los domicilios, en las órdenes judiciales, puede prestarse para violaciones
de derechos fundamentales de personas inocentes.
La primera parte
del inciso 2o. de la norma que se revisa, es inexequible al establecer que la
presencia del agente del Ministerio Público, del morador u otros individuos de
la familia, de los vecinos de las inmediaciones, o de los vecinos del mismo
pueblo o de pueblos limítrofes, en la diligencia de reconocimiento, es una atribución
facultativa de la autoridad que la lleve a cabo, es decir, que este funcionario
puede permitir la asistencia de tales personas o abstenerse de hacerlo, a su
libre discreción, con lo cual se viola el artículo 29 de la Constitución, al
desconocer los principios que rigen el debido proceso y el derecho de defensa
que le asiste a toda persona.
El debido proceso,
como tantas veces se ha dicho, rige no sólo para las actuaciones judiciales
sino también para las administrativas.
El reconocimiento debe
ser necesariamente presenciado por alguna de las personas que se enuncian
en esta disposición, pues no puede quedar al arbitrio de la autoridad el
permitir la presencia de éllas. En consecuencia la asistencia de tales personas
no puede ser facultativa sino obligatoria.
El inciso tercero
consagra la autorización judicial previamente escrita, pero permite que su
notificación sea verbal, lo cual, como se expresó al estudiar el literal f) de
este mismo artículo, no vulnera la Carta.
El inciso 4o.
tampoco viola el artículo 28 de la Constitución, al permitir que se lleve a
cabo el registro domiciliario sin orden de autoridad judicial competente, pues
como ya se dijo, dicha orden no es necesaria en los casos de flagrancia y por
motivos fundados, dentro de los cuales cabe la protección de un derecho
fundamental en grave e inminente peligro, como lo consagra el precepto legal
que se estudia.
El inciso 5o. en
el aparte que dice "verbal o" resulta contrario al artículo 28 de la
Carta, motivo por el cual será declarado inconstitucional. Puesto que si la
orden proviene de autoridad judicial ésta necesariamente debe ser escrita.
El parágrafo 1o.
respeta la Carta pues es el querer del constituyente que durante los estados
excepcionales no se interfieran las funciones que compete ejercer a cada una de
las ramas del poder público, ni que se altere la conformación organizativa del
Estado, como tampoco que se limiten las atribuciones constitucionales asignadas
a los distintos entes estatales.
En lo que respecta
al parágrafo 2o., debe aclararse que las facultades que se le atribuyen al
Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables, como las de
guerra exterior y emergencia económica social y ecológica, lo cual se deduce de
los artículos 212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se refieren al
Presidente de la República para que dicte decretos legislativos en el ejercicio
de las facultades excepcionales, los cuales deberán ser firmados por todos los
ministros.
Además, la indelegabilidad
también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del despacho,
cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido las
causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se
extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les
atribuyen. (arts. 214-5 y 215 inciso 8o.C.N.)
Sin embargo,
considera la Corte que el parágrafo 2o. que se examina no se refiere a la
delegación de facultades asignadas al Presidente de la República durante el
estado de conmoción interior, sino a la atribución de competencias a
autoridades administrativas, pues es obvio que para el cumplimiento o ejecución
de determinadas medidas se requiere de la colaboración de autoridades de la
rama ejecutiva, lo cual no viola la Constitución.
El Parágrafo 3o.
reitera la responsabilidad civil y penal de las autoridades que hagan uso de
las facultades que se consagran en los literales e) f) y n) del artículo 38 del
mismo proyecto de ley sin que se den las condiciones y circunstancias que allí
se determinan. Tales preceptos se relacionan con la interceptación y registro
de correspondencia, la aprehensión preventiva de personas y el registro de domicilios.
A la responsabilidad del Presidente de la República y los ministros, como a la
de los demás servidores públicos que deben ejecutar las medidas excepcionales,
se referirá la Corte al revisar los artículos 51 y 52 de este mismo proyecto de
ley, pues allí se consagra en forma más amplia.
En consecuencia,
es exequible el literal n) del artículo 38 del proyecto de ley, salvo el aparte
del primer inciso que dice: "Cuando la orden de inspección o registro
comprenda varios domicilios sin que sea posible especificar la identificación
de los mismos o de sus moradores, será necesario señalar en forma motivada y
escrita los fundamentos graves en los que se basa la solicitud"; la
primera parte del inciso 2o. que dice: "El reconocimiento podrá ser
presenciado por un agente del Ministerio Público, por el morador o por
individuos de la familia, mayores de edad y, en todo caso se tratará de que
asistan dos vecinos de las inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos del
mismo pueblo o pueblos limítrofes. No
hallándose en ella el morador ni ningún individuo de la familia, se hará el
reconocimiento en presencia únicamente de los vecinos"; y la expresión del
inciso 5o. que dice: "verbal o", los cuales son inexequibles.
- Artículo 39
"Informes al
Congreso. Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado de
Conmoción Interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio
y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que
determinaron la declaración. También deberá presentarle un informe cuando sea
necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior.
Cada una de las
Cámaras dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse sobre los
informes de que trata el presente artículo.
Mientras subsista
la Conmoción Interior, el gobierno enviará cada treinta días un informe sobre
la evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación, así
como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en el uso de las
facultades.
Cuando haya lugar,
las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante la respectiva
Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias."
Este precepto
legal se adecua a lo dispuesto por el Constituyente en el inciso 4o. del
artículo 213, que ordena al cuerpo legislativo reunirse dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria del estado de conmoción interior, o a su prórroga,
con el fin de estudiar su legalidad, la conveniencia y la necesidad de las
medidas adoptadas, para lo cual el Presidente de la República deberá pasarle en
forma inmediata un informe sobre las razones que determinaron la declaratoria
de dicho estado excepcional.
El Gobierno
Nacional, como encargado del manejo del orden público y de su restablecimiento,
no sólo durante los estados de normalidad sino también de anormalidad, es el
órgano competente para declarar el estado de conmoción interior y, en
consecuencia, es el responsable directo de él, correspondiendo al órgano
legislativo ejercer control sobre la actividad que despliegue el Presidente de
la República durante dicho periodo excepcional, examinando las circunstancias
que dieron lugar a la declaratoria de la conmoción interna, con el fin de
determinar si ellas encajan dentro de los hechos que contempla la Constitución,
como analizar las medidas que se han expedido para restablecer el orden
perturbado en cuanto atañe a su necesidad y eficacia, todo lo cual tiene como
único objetivo impedir que el Presidente se extralimite en el ejercicio de las
facultades que la Constitución le asigna duante tal periodo excepcional, o
abuse de ellas.
Acierta el
legislador al señalar el término que tiene cada una de las Cámaras para
pronunciarse sobre los informes que presente el Gobierno, pues la Constitución
no lo señaló.
La Comisión de
Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República se encuentra
regulada en los artículos 56 y 57 de la ley 5 de 1992, denominada Reglamento
del Congreso, y su función principal, es la defensa de los derechos humanos.
Entonces resulta consecuente con ello que se le permita presentar informes
relacionados con este tema durante el estado de conmoción interior, puesto que
es durante los estados de excepción cuando los derechos humanos se encuentran
en mayor peligro de ser vulnerados o amenazados; de ahí la importancia de que
los organismos o autoridades encargados de su defensa, obren con prontitud y
eficiencia para protegerlos.
En este orden de
ideas, el artículo 39 del proyecto de ley estatutaria que se revisa, no vulnera
precepto constitucional alguno, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 40
"Concepto
Favorable del Senado. Si al cabo de 180 días, persistieren las circunstancias
que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el
Presidente podrá prorrogarlo nuevamente por 90 días más, siempre que haya
obtenido concepto favorable del Senado de la República.
Para tal efecto,
el Presidente deberá solicitar al Senado, con una antelación no menor de 15
días al vencimiento de la primera prórroga, que rinda su concepto y el Senado
deberá pronunciarse antes del vencimiento de dicho término."
Las
consideraciones que se hicieron en el artículo anterior, son aplicables al
precepto legal que ahora se examina, y por tanto basta señalar que el concepto
previo del Senado de la República, para efectos de prorrogar el estado de
conmoción interior, "fue instituido por el Constituyente con el objeto de
asegurar un control político efectivo a la utilización del estado excepcional,
con lo cual se le imprime legitimidad democrática. En efecto, la necesidad de
obtener dicho concepto obliga al Presidente a justificar ante el Senado, las
razones por las cuales han sido insuficientes la declaratoria inicial y la
primera prórroga del estado de conmoción interior" (sent.C-294/93 M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
Esta disposición
se adecua entonces a lo preceptuado por el artículo 213 de la Constitución
Nacional.
- Artículo 41
"Prórroga de
la vigencia. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado
de Conmoción Interior, dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido
el orden público, pero se podrá prorrogar su vigencia hasta por 90 días."
El estado de
conmoción interior debe terminar una vez las circunstancias que fundamentaron
su declaratoria dejen de existir, o si los hechos perturbadores del orden
público han sido reducidos de tal manera, que ya no se requiera de medidas de
esta índole, puesto que son suficientes las normas ordinarias para controlarlo.
En consecuencia,
si la declaratoria del estado de conmoción interna obedece a grave perturbación
del orden público que atenta de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, se impone
como deber del Gobierno levantar dicho estado tan pronto como hayan cesado las
causas que lo originaron, o cuando la situación de perturbación del orden
público haya dejado de ser grave e inminente.
Ahora bien, dada
la temporalidad o transitoriedad que caracteriza no sólo al estado de conmoción
interior, sino también a las medidas que expide el Gobierno durante él, resulta
consecuente con ello que los decretos legislativos dejen de tener vigencia una
vez se haya restablecido el orden público gravemente alterado, finalidad
primordial y exclusiva para la cual se adoptan. Si la tranquilidad o normalidad
institucional se ha logrado, no tiene sentido alguno la existencia de decretos
legislativos destinados a contrarrestar situaciones de crisis.
Sin embargo es la
misma Constitución en el artículo 213 la que además de ordenar la desaparición
automática de las disposiciones dictadas durante la conmoción interior, cuando
se haya restablecido el orden, autoriza al Gobierno para que con posterioridad
a este hecho, si lo considera necesario, prorrogue por noventa (90) días más,
las medidas adoptadas, precepto que ciertamente constituye una innovación
trascendental en nuestro Ordenamiento Máximo.
En efecto, si las
normas dictadas durante el estado de conmoción interior están condicionadas a
la recuperación del orden público, parecería ilógico permitir la aplicación de
algunas de estas con posterioridad a su restablecimiento, no obstante dicha
excepción encuentra justificación en el hecho de que la situación perturbadora
puede continuar a pesar de haberse levantado el estado de conmoción interior,
en razón a que precluyó el término máximo que el Constituyente fijó como tiempo
límite de su duración.
Así las cosas como
esta disposición reitera el contenido del inciso 3o. del artículo 213 de la
Constitución, será declarada exequible.
- Artículo 42
"Prohibición
de Tribunales Militares. Funciones Judiciales de autoridades civiles
ejecutivas. Durante el Estado de Conmoción Interior los civiles no podrán ser
investigados o juzgados por Tribunales Penales militares."
De conformidad con
el último inciso del artículo 213 de la Carta, "en ningún caso, los
civiles podrán ser investigados o juzgados por la Justicia Penal Militar".
Este precepto opera tanto en tiempo de paz como de anormalidad. Ha querido el
Constituyente terminar con la práctica que se observó durante largos años, en
el sentido de que cuando se alteraba el orden público, inmediatamente el Gobierno
expedía un decreto asignando la competencia para juzgar a ciertos delincuentes,
a la justicia penal militar, pues partía de la base, de que ésta era más rígida
y rápida que la ordinaria.
Además, el
artículo 221 de la Carta asigna competencia a las Cortes Marciales y Tribunales
Militares, para juzgar exclusivamente a los miembros de la Fuerza Pública en
servicio activo por delitos cometidos por razones del servicio. Siendo ésta una
jurisdicción especial cuya única misión es la de juzgar a sus propios miembros,
mal podría atribuírsele en tiempo de paz o de no paz la facultad de juzgar a
los civiles
El artículo 42 del
proyecto de ley que se revisa, es, pues, exequible y así se declarará.
- Artículo 43
"Derogatoria
o reforma de medidas. El Congreso, mediante el voto favorable de la mitad más
uno de los asistentes, podrá reformar o derogar, en cualquier tiempo, los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Conmoción
Interior."
Este mandato legal
será declarado inexequible por infringir el artículo 213 de la Constitución,
pues los decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante
el estado de conmoción interior, son eminentemente transitorios, es decir, que
su vigencia está limitada al periodo de alteración del orden público, y
desaparecen ipso facto cuando se declare restablecido éste, por tanto mal puede
asignarse al Congreso de la República la facultad de reformarlos o derogarlos.
Ahora bien: que el
Congreso de la República durante el estado de conmoción interna conserve la
plenitud de sus facultades constitucionales y legales, esto es, las
legislativas, y las judiciales y administrativas que eventualmente le incumben,
no es argumento suficiente para sostener que esté autorizado para reformar o
derogar las normas que expida el Presidente de la República con el fin de
conjurar las causas que dieron origen a la implantación de ese periodo
excepcional, pues si se hace una interpretación armónica entre la naturaleza
del estado de conmoción interior, las facultades del Congreso y las
atribuciones del Presidente de la República en materia de orden público, se
llega a la conclusión de que el Constituyente, para evitar una pugna de poderes
entre el ejecutivo y el Congreso, y teniendo en cuenta que corresponde al jefe
del Ejecutivo conservar el orden público en todo el territorio nacional y
restablecerlo en donde fuere turbado, es él quien debe tener las facultades
precisas y adecuadas para lograr dicho objetivo.
En síntesis: no se
niega que también al Congreso incumbe el orden público y pueda tomar medidas
dirigidas a su preservación o restablecimiento, pero siempre que éstas no
pugnen con las que el Presidente ha juzgado adecuadas para ese mismo propósito.
Por otra parte es
facultad exclusiva del Gobierno modificar o derogar la normatividad expedida
durante el estado de conmoción interior, función que el Congreso no le puede
quitar, por ser aquél el responsable constitucional del mantenimiento del
orden.
Situación
diferente se presenta en caso de guerra exterior o de emergencia económica,
social o ecológica, eventos en los que la Constitución sí autoriza al Congreso
de la República, para modificar o derogar las normas contenidas en los decretos
legislativos expedidos durante su vigencia.
Es entonces
inexequible el artículo 43 del proyecto de ley estatutaria y así se declarará.
- Artículo 44.
"Poder
Punitivo. Durante el Estado de Conmoción Interior, mediante decreto
legislativo, se podrán tipificar penalmente conductas, aumentar y reducir
penas, así como modificar las disposiciones de procedimiento penal y de policía
y autorizar el cambio de radicación de procesos.
En ningún caso un
decreto legislativo dictado con ocasión del Estado de Conmoción Interior, podrá
modificar los procedimientos penales para suprimir la intervención del
Ministerio Público en las actuaciones correspondientes.
Las medidas
contempladas en el inciso primero sólo podrán dictarse siempre que:
a) Se trate de
hechos punibles que guarden relación directa con las causas que originaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior o pretendan impedir la extensión
de sus efectos.
b) Se respete lo
dispuesto en materia de juzgamientos por los tratados internacionales ratificados por
Colombia.
c) Se garanticen
los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, así como la
vigencia del artículo 228 de la Carta.
d) De acuerdo con
la Constitución, no se supriman, ni modifiquen los organismos ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
El Gobierno no
podrá tipificar como delito los actos legítimos de protesta social.
Levantado el
Estado de Conmoción Interior los procesos iniciados serán trasladados a la
autoridad judicial ordinaria competente para continuar el trámite de acuerdo
con el procedimiento penal ordinario y las penas no podrán ser superiores a la
máxima ordinaria."
Los ciudadanos
intervinientes junto con el Defensor del Pueblo y el Procurador General de la
Nación solicitan la declaratoria de inexequibilidad de este artículo, pues
consideran que en él se está confiriendo facultades al Gobierno para expedir
los códigos penal y de procedimiento penal, labor que compete realizar
exclusivamente al Congreso.
En los estados de
excepción, es inevitable que ciertas instituciones o mecanismos del Estado de
Derecho se desdibujen, pero lo que hace que éste se mantenga es la
circunstancia de que existan mecanismos previstos para evitar la arbitrariedad,
es decir, sigan siendo conducentes las conductas normadas y controladas.
Si bien es cierto
que, ordinariamente, las normas penales tienen vocación permanente, también lo
es que ciertas conductas puedan ser perturbadoras del orden, y que la respuesta
a esas conductas es por una parte, coyuntural y, por otra, demandante de
regulación permanente y que justamente por esa razón y para eso se le conceden
al Gobierno, en estados de excepción, facultades del legislativo.
No puede dejarse
de lado que si es de reserva exclusiva del legislador en tiempo ordinario o de
normalidad, determinar los comportamientos que deben ser castigados o penados,
señalando la correspondiente sanción, bien puede el Presidente de la República,
que durante los estados de excepción asume la potestad legislativa, tipificar
delitos, fijar las penas, aumentar las existentes o disminuirlas, en fin dictar
medidas represivas o no hacer aplicables las normas punitivas ordinarias a
quienes han subvertido el orden, con la única finalidad de restablecer el orden
público turbado, pues el Gobierno cuenta con todas las facultades para hacerlo.
Las normas penales
ordinarias tienen vocación permanente; en cambio las normas expedidas durante
el estado de conmoción interior son de carácter transitorio y dejan de regir
tan pronto se declare restablecido el orden público.
Aunque parezca
reiterativo, debe insistir la Corte en que el hecho de que ciertas normas
penales dictadas durante el periodo de conmoción interna produzcan efectos de carácter
permanente, no equivale a afirmar que por esta circunstancia tales preceptos
tienen vocación de permanencia, pues la normatividad que dicta el Gobierno en
dicho periodo excepcional, como lo ordena la Constitución en su artículo 213,
es eminentemente transitoria, y deja de regir una vez se haya logrado el
restablecimiento del orden perturbado.
Finalmente, debe
anotarse que si bien es cierto las facultades que se le asignan al Gobierno
durante el estado de conmoción interior permiten limitar o restringir ciertos
derechos o garantías, no es menos claro que en ningún tiempo puede el
Presidente de la República, como se dispone en la norma que se examina,
suspender las normas que rigen el debido proceso (art. 29 C.N.); suprimir la
intervención del Ministerio Público en las actuaciones correspondientes (art.
277-7 C.N.); como tampoco suprimir o modificar los organismos ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento (art. 252 C.N.); todo lo cual encaja dentro
del Ordenamiento Supremo.
Así las cosas, el
artículo 44 del proyecto de ley que se revisa será declarado exequible.
- Artículo 45
"Garantía de
Autonomía de las Entidades Territoriales. Para asegurar los derechos que
corresponden a las entidades territoriales, cuando se trate de recursos o ingresos
ordinarios, que a ellas pertenecen, no podrán, durante la Conmoción Interior,
afectarse en forma alguna, salvo lo dispuesto por normas constitucionales. Ello
no impide, sin embargo, que puedan establecerse especiales controles, en la
administración de los recursos de las entidades territoriales."
De conformidad con
el artículo 287 de la Constitución Nacional, las entidades territoriales gozan
de autonomía para la gestion de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En ejercicio de ésta se les autoriza para administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, y participar en las rentas nacionales.
La ley no puede
conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales, como tampoco imponer recargos
sobre sus impuestos según lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución,
excepto en los casos a que se refiere el artículo 317 del mismo Ordenamiento,
que trata sobre la propiedad inmueble, la contribución de valorización y las
sobretasas con destino a las entidades encargadas del manejo y conservación del
medio ambiente y los recursos naturales renovables (art. 317 C.N.).
La participación
de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación está
regulada en los artículos 356 y ss. de la Carta, a los cuales habrá de
sujetarse el Gobierno durante el estado de conmoción interior, pues es apenas
obvio que las normas de la ley suprema no se suspenden durante ningún periodo
de excepción.
Los controles
especiales que puedan establecerse para que los recursos o ingresos ordinarios
de las entidades territoriales no se desvíen de los fines para los cuales están
destinados, es una medida con la que se pretende evitar el uso indebido de
estos bienes, como sería por ejemplo, su utilización en campañas
políticas.
Así las cosas, el
artículo 45 que se examina, no vulnera la Constitución y así se declarará.
CAPITULO IV
DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA
- Artículo 46
"Declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad
pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto
declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia,
que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla
reunido, para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho estado.
De conformidad con
la Constitución, en ningún caso, los estados de emergencia sumados podrán
exceder de noventa días en el año."
En el primer
inciso de esta disposición legal, el legislador se limita a reproducir el
inciso primero del artículo 215 de la Carta, en el que se señalan los hechos
que pueden dar lugar a la declaratoria del estado excepcional de emergencia
económica, social y ecológica, y que no son otros que aquellos distintos a los
que dan lugar a la implantación del estado de guerra exterior o de conmoción
interna y que constituyan grave calamidad pública, o que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente uno de los órdenes citados.
Obsérvese que el
Constituyente permite la adopción de este régimen exceptivo no sólo para los casos
de perturbación del orden económico, social y ecológico del país, sino también
en caso de la simple amenaza de los mismos, esto es, que es posible hacer uso
de dicho estado en forma preventiva o precautelativa. Los factores de
perturbación o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser
controlada con la legislación vigente y, por tanto, es indispensable acudir a
nuevas medidas con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han
acontecido o que aún no se han presentado, pero que muy seguramente van a tener
ocurrencia en un lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos
antecedentes.
Por tanto, se
puede afirmar que las perturbaciones que el Constituyente considera que deben
ser conjuradas por medio del estado de emergencia económica, social y
ecológica, son aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e
inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad
pública.
En el segundo
inciso se reproduce en términos similares el contenido del inciso cuarto y la
parte final del inciso primero del artículo 215 de la Constitución, en los que
se contempla el término de duración de dicho estado, el que puede constar de
varios periodos cada uno de los cuales no puede exceder de treinta días y todos
ellos sumados no pueden ser superiores a noventa (90) días en el año
calendario. Así las cosas, es obligación del Gobierno en el decreto que declare
el régimen exceptivo, indicar el término dentro del cual va a ejercer las
facultades extraordinarias que le confiere la Constitución. Tales periodos a
juicio de la Corte pueden ser contínuos o discontínuos, pero en ningún caso
pueden sobrepasar el límite de los noventa días en cada año.
De la misma
manera, se ordena la convocatoria al Congreso, en caso de no hallarse reunido,
todo lo cual encaja dentro de las disposiciones constitucionales antes citadas.
En efecto, ha querido el Constituyente que durante el estado de emergencia
funcione en forma normal el Congreso de la República y es por ello que
establece que debe reunirse por derecho propio en caso de que no sea convocado
por el Gobierno (inc. 7 art. 215 C.N.), o extraordinariamente cuando éste lo
convoque, en cuyo caso si no se halla reunido, debe hacerlo para los diez (10)
días siguientes al vencimiento del término de la situación de emergencia (inc.
4o. art. 215 ib).
No viola pues la
Constitución el artículo 46 del proyecto de ley estatutaria que se examina,
motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 47
"Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
estado.
Parágrafo. Durante
el Estado de Emergencia el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos casos las medidas dejerán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente."
El primer inciso
de este precepto legal es reiteración del inciso segundo del artículo 215 de la
Constitución, y como se expresó al estudiar la conexidad en el estado de conmoción
interior, también en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los
decretos que el Gobierno dicte, deben guardar relación de conexidad directa y
específica con las causas invocadas para declararlo.
La validez de los
decretos legislativos que expida el Presidente de la República durante la
emergencia, depende también de su finalidad, la cual debe consistir
exclusivamente en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; la
proporcionalidad de las medidas que se dicten para conjurar las circunstancias
de crisis, y la necesidad de las mismas, aspectos a los cuales ya se hizo
alusión en esta sentencia, al estudiar las disposiciones generales que aparecen
al principio del proyecto de ley. Por tanto, el Gobierno como legislador extraordinario
únicamente está autorizado para dictar normas destinadas a contrarrestar los
fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen, siempre que con ellas
no se desmejoren los derechos sociales de los trabajadores, punto al que se
referirá la Corte más adelante, concretamente en el artículo 50, por ser éste
el precepto legal que así lo consagra.
En el inciso 2o.
el legislador repite lo dispuesto en la parte final del numeral 1o. del
artículo 214 de la Carta, lo que en verdad se torna reiterativo, pues se
relaciona igualmente con el tema de la conexidad.
Los decretos
legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los
dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden
reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida,
hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo
cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación
de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente".
Ahora bien: el
parágrafo del artículo que se examina, se identifica con el inciso 3o. del
artículo 215 de la Constitución, que autoriza expresamente al Gobierno para
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, lo que opera sólo
"en forma transitoria", expresión que no se incluye dentro del
precepto legal citado, pero que considera la Corte ha de entenderse en los
términos constitucionales. Medidas que, como ya se anotó, dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente les otorgue carácter permanente.
Por tanto el
artículo 47 del proyecto de ley estatutaria, será declarado exequible, pues se
identifica con las normas superiores mencionadas.
- Artículo 48
"Informes al
Congreso. El Gobierno le rendirá al Congreso un informe motivado sobre las
causas que determinaron la declaración y las medidas adoptadas.
El Congreso
examinará dicho informe en un plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables
por acuerdo de las dos Cámaras, y se pronunciará sobre la conveniencia y
oportunidad de las medidas adoptadas."
En esta norma el
legislador reproduce el contenido del inciso quinto del artículo 215 de la
Constitución, en el que se faculta al Congreso para examinar el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron la
declaratoria del estado de emergencia, y
las medidas adoptadas para conjurar la crisis, órgano que deberá pronunciarse
sobre su conveniencia y la oportunidad de las mismas. Es éste el control
político que ejerce el Congreso sobre el ejecutivo con el fin de impedir el
abuso en el ejercicio de tal medida excepcional, como la extralimitación en el
ejercicio de las facultades que se le confieren al Presidente de la República
en ese periodo transitorio.
Teniendo en cuenta
que la convocatoria del Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro de los diez
días siguientes a la terminación del estado de emergencia, el control político
que se establece en la Constitución para que dicho cuerpo colegiado examine el
citado informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez se haya restablecido
el orden. Sin embargo ello no es óbice para que el Congreso deduzca
responsabilidad al Presidente de la República por actos dictados fuera de los
límites constitucionales y legales.
Así las cosas, el
artículo 48 del proyecto de ley estatutaria que se revisa, es exequible.
- Artículo 49
"Reforma,
adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año
siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o
adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho estado,
en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.
También podrá, en
cualquier momento ejercer estas atribuciones en relación con las materias que
sean de iniciativa de sus miembros."
En el inciso 6o.
del artículo 215 de la Constitución Nacional se atribuye al Congreso de la
República competencia suficiente para derogar, modificar o adicionar los
decretos legislativos que en desarrollo de las atribuciones del estado de
emergencia económica, social y ecológica, dicte el Presidente, labor que deberá
realizar dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia, si se
trata de materias que son de la exclusiva iniciativa gubernamental, y en
cualquier tiempo, cuando corresponda a asuntos de iniciativa de los miembros de
cualquiera de las dos Cámaras.
Recuérdese que los
decretos legislativos que expide el Gobierno durante el estado de emergencia
tienen el poder de derogar y modificar la legislación preexistente en forma
permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en el cual
ésta solamente se suspende.
Así las cosas en
este periodo excepcional, como ya se ha dicho, el Congreso continúa cumpliendo
con sus funciones ordinarias, lo cual concuerda con el inciso 3o. del artículo
214 de la Carta, según el cual durante los estados de excepción no se suspende
el normal funcionamiento de las distintas ramas del poder público.
Es entonces
exequible el artículo 49 del proyecto de ley estatutaria que se examina.
- Artículo 50
"Derechos
sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en ningún
caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores
mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de
Emergencia."
El artículo 215 de
la Carta en el inciso final preceptúa: "El Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
este artículo".
El derecho social,
se ha definido, como "el conjunto de leyes y disposiciones autónomas que
establecen y desarrollan diferentes principios y procedimientos protectores en
favor de las personas, grupos y sectores de la sociedad integrados por individuos
económicamente débiles, para lograr su convivencia con las otras clases
sociales dentro de un orden justo". (Mendieta y Núñez Lucio, El derecho
social).
Los derechos
sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen
en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos
citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la
salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos
se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a
asegurar un vivir libre y digno.
En nuestra Carta
Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados
con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los
derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los
cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el
derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.
En consecuencia,
el artículo 50 del proyecto de ley que se examina, no vulnera canon
constitucional alguno, motivo por el cual será declarado exequible.
CAPITULO V
PRINCIPIOS DE APLICACION Y CONTROL
CONSTITUCIONAL
- Artículo 51
"Indemnización
de perjuicios. El Estado será siempre responsable por los excesos en la
utilización de las facultades previstas en la presente ley, sin perjuicio de la
responsabilidad civil, penal o disciplinaria que corresponda a los servidores
públicos."
El artículo 90 de
la Constitución consagra la responsabilidad patrimonial del Estado por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión
de las autoridades públicas. Establece además, esa norma, la responsabilidad
del agente por el daño causado como consecuencia de su conducta dolosa o culposa,
para lo cual el Estado deberá repetir contra éste. Dice así ese precepto:
"El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de
ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que
haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente
suyo, aquél deberá repetir contra éste."
Sobre esta clase
de responsabilidad ha dicho la Corte: "la responsabilidad del Estado para
su concreción requiere de los siguientes requisitos: a) que se cause un daño;
b) que ese daño sea imputable, por acción u omisión, a una autoridad pública; y
c) que ese daño sea antijurídico. Primero, el daño, como requisito esencial de
toda responsabilidad, es el resultado de la conducta del sujeto responsable
hacia una persona, que se debe traducir en un perjuicio patrimonialmente
avaluable para el receptor de la acción u omisión estatal.Segundo, la
imputabilidad del daño es la atribución jurídica de reparar un daño causado que
reposa en cabeza de un sujeto determinado. La imputación no puede realizarse
con base en la solca causación material de daño, sino que debe sustentarse,
'previa justificación de su procedencia, en otras razones o títulos jurídicos
diferentes, ya sea la propiedad de la cosa que ha producido el daño, la
titularidad de la empresa en cuyo seno ha surgido el perjuicio, la dependencia
en que respecto del sujeto responsable se encuentra el autor material del hecho
lesivo, o cualquier otra. Y tercero, la antijuridicidad del daño se contrae a
que el sujeto que se soporta el daño no tenga el deber jurídico de afrontarlo.
En conclusión, el artículo 90 de la Carta dispone una garantía de las personas
en defensa de sus derechos frente al comportamiento estatal."
(sent.T-291/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
La responsabilidad
de los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes, o por omisión
o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aparece consignada en el
artículo 6o del Estatuto Supremo, el que defiere a la ley la facultad de
determinarla y señalar la manera de hacerla efectiva (art. 124), a la vez que
consagra en disposición especial (art. 210 C.N.), la responsabilidad de los
presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden
nacional, la cual también deberá estatuir el legislador.
Ahora bien: la
responsabilidad del Presidente de la República quedó instituída en el artículo
198 de la Constitución, en los siguientes términos: "El Presidente de la
República, o quien haga sus veces, será responsable de sus actos u omisiones
que violen la Constitución o las leyes". Tal responsabilidad puede considerarse
como genérica, es decir, deducible de cualquier actividad oficial que
despliegue dicho funcionario.
A más de lo
anterior, el constituyente estableció una responsabilidad específica y concreta
en cabeza del Presidente de la República y de los ministros, por actuaciones
suyas al declarar los estados de guerra exterior o conmoción interior sin haber
ocurrido las circunstancias que dan lugar a su implantación, o por conductas
derivadas del abuso en el ejercicio de las facultades que les confiere la Constitución
durante dichos periodos, tal como lo contempla el numeral 5o. del artículo 214
de la Ley Suprema y el inciso 8o. del artículo 215 ibidem, en el evento de la
emergencia económica, social o ecológica, tema al que se hará referencia en el
artículo siguiente, por ser éste su contenido.
Finalmente debe
aclarar la Corte que la responsabilidad a que alude la norma, no es la que se
deriva del acto regla, así éste parezca notoriamente inadecuado o inconveniente
(lo que generaría responsabilidad política) si no la que puede desprenderse de
los actos administrativos que lo materializan, los que pueden causar detrimento
a los derechos de las personas.
No viola entonces
la Constitución el artículo 51 del proyecto de ley estatutaria, y por el
contrario se adecua a ella, motivo por el cual será declarado exequible.
- Artículo 52
"Responsabilidad.
Cuando se declaren los Estados de Excepción sin haber ocurrido los casos de
Guerra Exterior, Conmoción Interior, o Emergencia Económica, Social y
Ecológica, serán responsables el Presidente de la República y los Ministros.
También lo serán los demás funcionarios y agentes del Gobierno por los abusos y
extralimitaciones que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades y en
la aplicación de las medidas de que tratan estas materias.
Para tal efecto,
durante estos estados, también regirán las disposiciones constitucionales y
legales sobre responsabilidad política, civil, administrativa y penal. En los
decretos respectivos serán establecidas las medidas, sistemas y procedimientos
que impidan o eviten excesos en la función que corresponde cumplir a los
representantes o agentes gubernamentales.
La Cámara de
Representantes, mediante los procedimientos dispuestos, cuando encontrare
motivos de responsabilidad contra funcionarios sometidos a su jurisdicción, y
en tratándose de asuntos relacionados con los Estados de Excepción, adelantará
preferentemente la investigación correspondiente y procederá en los términos
legales que rigen el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.
Si los
responsables no estuvieren sometidos a esta clase de investigaciones por el
órgano legislativo, se dará traslado a la autoridad competente. En este evento
las Comisiones Legales de Derechos Humanos y Audiencias en cada una de las
Cámaras, deberán ser informadas, sin violar la reserva del sumario, del curso
de la respectiva investigación y juzgamiento.
Estas Comisiones
velarán, además, por el cumplimiento de las disposiciones que deben proteger en
todo momento los derechos humanos y las libertades fundamentales, y promover
las investigaciones pertinentes ante las autoridades correspondientes."
Como tantas veces
se ha dicho los poderes o atribuciones que se asignan al Presidente de la República
durante los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia
económica, social y ecológica, no son incontrolables, ni sus decisiones o
actuaciones pueden ser arbitrarias, pues como autoridad pública que es, su
competencia está reglada en la Constitución y las leyes; en consecuencia
cualquier abuso o extralimitación lo hace responsable de sus actos u omisiones.
La responsabilidad
que se les puede deducir al Presidente de la República y a los Ministros, por
haber declarado el estado de guerra exterior, el de conmoción interior, o la
emergencia económica, social o ecológica, sin haber ocurrido alguno de los
eventos que dan lugar a ello, como por cualquier exceso que hubieren cometido
en el ejercicio de las facultades atribuidas durante los periodos transitorios
citados, como ya se ha dicho, está claramente establecida en nuestro Estatuto
Fundamental en los artículos 214 y 215, normas que también consagran la
responsabilidad de todos los demás servidores estatales que incurran en exceso
en la ejecución de las medidas proferidas durante el régimen de excepción.
La responsabilidad
deducible a dichos servidores públicos puede ser política, civil,
administrativa y penal, las cuales se concretarán por las autoridades y
conforme a los procedimientos que rigen para cada una de ellas.
En el precepto que
se examina, se autoriza a la Cámara de Representantes para adelantar en forma
preferencial las investigaciones correspondientes contra los funcionarios
públicos cuya competencia le está atribuida (art. 178 C.N.), en los eventos de
responsabilidad por actuaciones relacionadas con los estados de excepción.
Además, se asigna
a las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República el cumplimiento del deber de
proteger los derechos humanos y libertades fundamentales y promover las
investigaciones ante las autoridades correspondientes, lo cual no vulnera la
Constitución y, por el contrario, es un mecanismo más de control para prevenir
posibles excesos o arbitrariedades en la aplicación de las normas que rigen los
estados de excepción.
En consecuencia,
será declarado exequible el artículo 52 del proyecto de ley que se examina, por
no violar norma alguna de la Carta.
- Artículo 53
"Régimen
Disciplinario. Siempre que un funcionario administrativo obstaculice grave e
injustificadamente el cumplimiento de las medidas legislativas de excepción o
se extralimite en su ejercicio, podrá ser destituído previo el adelantamiento
de proceso breve, por la Procuraduría General de la Nación la cual podrá, así
mismo, cuando la falta sea grave, ordenar la suspensión inmediata y provisional
del funcionario investigado. En todo caso se respetarán los fueros señalados en
la Constitución para la investigación y juzgamiento de funcionarios públicos.
El procedimiento
especial de que trata el inciso anterior se adelantará verbalmente de acuerdo
con el siguiente trámite:
a.- El agente de
la Procuraduría competente citará por el medio más expedito que resulte
pertinente y con indicación de los motivos
determinantes de la acción disciplinaria, al funcionario investigado
para que comparezca al proceso dentro de los tres días siguientes a la
citación, para la realización de una audiencia especial.
b.- Llegada la
fecha de la audiencia se informará al investigado sobre los motivos de la
acusación.
c.- El funcionario
expondrá inmediatamente sus descargos, por sí o por medio de apoderado, y
solicitará las pruebas que resultaren pertinentes.
d.- El agente de
la Procuraduría practicará las pruebas que resultaren conducentes, en el
término de cinco días y a más tardar dentro de los dos días siguientes resolverá
lo pertinente mediante decisión motivada.
e.- Si procediere
el recurso de apelación, este se concederá en el efecto devolutivo."
De conformidad con
las normas constitucionales, compete a la Procuraduría General de la Nación, en
todo tiempo, ejercer en forma preferente el poder disciplinario sobre la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art. 277-6); y al
Procurador General de la Nación, desvincular del cargo, previa audiencia y
mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las
faltas que expresamente se señalan en el artículo 278 de la Carta, dentro de
las cuales se encuentra la infracción, de manera manifiesta, de la Constitución
y la Ley; en consecuencia el precepto legal que se examina viene simplemente a
reiterar dichas competencias, las que obviamente no sólo rigen durante la época
de normalidad sino también en los periodos de excepción.
La suspensión
provisional del cargo del funcionario investigado, cuando la falta sea grave,
es una medida que tiene como finalidad evitar que la presencia del encartado
pueda entorpecer de alguna manera la investigación correspondiente, razón por
la cual se considera que dicha persona debe ser retirada del servicio
respectivo, única y exclusivamente por el término que dure la investigación y
que para el caso en estudio deberá ser breve como lo es dicho proceso
disciplinario. En caso de vacío jurídico se deben aplicar las normas que
ordinariamente rigen los procesos disciplinarios de competencia de la Procuraduría
General de la Nación.
El trámite que
consagra la norma, y que debe observarse en el desarrollo del proceso
disciplinario que se adelante, es acorde con las normas constitucionales que
rigen el debido proceso, pues se consagra el ejercicio pleno del derecho de
defensa, la controversia probatoria, la posibilidad de impugnar las decisiones
que se adopten, mediante la interposición de recursos, todo lo cual deviene en
eficaz garantía para que el investigado pueda realizar su defensa en forma
apropiada.
En este orden de
ideas, no lesiona la Constitución el artículo 53 del proyecto de ley
estatutaria y así se declarará.
.
- Artículo 54
"Control del
Ministerio Público. Cuando los decretos expedidos durante los estados de
excepción establezcan limitaciones a los derechos fundamentales de los
ciudadanos, se deberán también consagrar controles expeditos y precisos que
deberá realizar el Ministerio Público para garantizar que la aplicación de las
restricciones establecidas no excedan de los límites previstos en las normas
correspondientes.
Durante los
estados de excepción el Procurador General de la Nación, podrá sugerir a las
autoridades administrativas correspondientes que las medidas que a su juicio
sean abiertamente contrarias a la Constitución, o afecten el núcleo esencial de
los derechos fundamentales de los ciudadanos, sean revocadas o modificadas en
forma inmediata."
Las funciones
generales que la Constitución le asigna a la Procuraduría General de la Nación
en el artículo 277, dentro de las cuales vale destacar las de vigilar el
cumplimiento de las normas constitucionales, las leyes, las decisiones
judiciales y los actos administrativos; proteger los derechos humanos y
asegurar su efectividad; defender los intereses de la sociedad; velar por el
ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas, son tareas
que compete ejecutar a dicha entidad no sólo en tiempo de normalidad sino
también durante los regímenes excepcionales de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica social y ecológica. Sin embargo, ha querido el
legislador hacer énfasis en algunas de esas atribuciones, concretamente en que
se ejerza una mayor vigilancia en la aplicación de aquellos decretos
legislativos que consagren restricciones a los derechos fundamentales con el
fin de evitar posibles excesos, para lo cual se deben establecer mecanismos
ágiles y expeditos de control dentro de la misma normatividad que impone la limitación,
mandato que encuentra justificación en el hecho de que es bajo el imperio de
éstos cuando las autoridades administrativas tienen más poder y por tanto es
allí donde se puede presentar mayor desbordamiento de las facultades
administrativas.
En cuanto se
refiere a la facultad que se le atribuye al Procurador General de la Nación, de
"sugerir" a las autoridades administrativas que deben revocar o
modificar algunas de las medidas dictadas por éstos durante los estados de
excepción, por ser abiertamente inconstitucionales, a primera vista puede parecer un
contrasentido permitir que quien debe juzgar la conducta de los
funcionarios públicos sea a la vez el que determine si un decreto o acto
administrativo dictado por ellos está o no ajustado a la Carta; sin embargo,
esta es una función que bien puede cumplir la Procuraduría en desarrollo de la
facultad constitucional contenida en el numeral 7o. del artículo 277 cuyo texto
literal es el siguiente: "Intervenir en los procesos y ante las autoridades
judiciales y administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden
jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales".
Se trata pues de
una labor preventiva en defensa de la Constitución que repercute en beneficio
de la sociedad, puesto que una medida inconstitucional vulnera derechos
ciudadanos.
No viola entonces
el artículo 54 los cánones constitucionales y por el contrario se adecua a
ellos.
- Artículo 55
"Corte
Constitucional. La Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de
los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción de manera
automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo 241 de la
Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 y de acuerdo
con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o
normas que lo modifiquen."
Dentro del régimen
excepcional de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica,
social y ecológica, el constituyente estableció, además del control político a
cargo del Congreso de la República, el control jurídico de los decretos
legislativos que expida el Presidente de la República en desarrollo de la
atribuciones que le confiere la Constitución en dichos periodos, el que asignó
a la Corte Constitucional en el artículo 241-7 que reza: "Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución". Decidir definitivamente significa por una sola vez y para
siempre, pues los fallos que sobre ellos se dicte tienen la fuerza de cosa
juzgada constitucional.
No obstante lo
anterior, en el numeral 6o. del artículo
214 y en el parágrafo del 215 de la Carta, también se alude a este control, el
primero de ellos referido a los eventos de guerra exterior y conmoción interior
y el segundo, para el caso de la emergencia económica, social y ecológica del
país.
El control
constitucional a cargo de esta Corporación recae no sólo sobre los decretos
declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a
cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de
las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante
los periodos transitorios.
Los términos
dentro de los cuales debe decidir la Corte, se encuentran consagrados en la
Constitución en el numeral 5o. del artículo 242, y corresponde a la tercera
parte de los consagrados para los procesos ordinarios. En estos procesos debe
intervenir en forma obligatoria el Procurador General de la Nación, quien rinde
concepto, el cual puede ser acogido o no por esta Corporación. El trámite
procedimental que rige esta clase de negocios, está consignado en el decreto
2067 de 1991, el cual se encuentra vigente.
La revisión
oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos implica el
examen no sólo de los requisitos formales sino también de los de fondo, tales
como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se
dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de
las mismas, su finalidad, que no es otra que el restableciento del orden
perturbado, la proporcionalidad de las
medidas, la competencia para expedirlas, etc.
No sobra añadir
que es obligación del Gobierno remitir a la Corte, al día siguiente de su
expedición, los decretos legislativos a que se ha hecho mención, para que esta
decida definitivamente sobre su constitucionalidad; y en caso de que el
Gobierno no cumpliere con ese deber, la Corte avocará de oficio y en forma
inmediata su conocimiento.
En este orden de
ideas el artículo 55 del proyecto de ley estatutaria se identifica con los
mandatos constitucionales, lo que acarrea su exequibilidad.
- Artículo 56
"Suspensión
definitiva y provisional de las medidas. En cualquier momento, y antes del
vencimiento del término establecido, el Gobierno podrá derogar las medidas de
excepción adoptadas si considerare que las graves causas de perturbación han
desaparecido o han sido conjuradas.
Así mismo, y
mientras se adopta la decisión definitiva, podrá la Corte Constitucional en
pleno y dentro de los diez días siguientes a la fecha en que avocó su
conocimiento, suspender, aún de oficio, los efectos de un decreto expedido
durante los estados de excepción, siempre que contenga una manifiesta violación
de la Constitución."
En el primer
inciso de esta disposición legal, se consagra una medida que es consecuencia
lógica de los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y
emergencia económica, social y ecológica, pues si tales periodos son de
carácter transitorio, y las medidas que se expidan están destinadas única y
exclusivamente a conjurar las situaciones de crisis que dieron origen a su
declaratoria, resulta obvio afirmar que si dichas circunstancias han cesado,
porque se ha cumplido el objetivo, para el cual se decretaron, esto es, el
restablecimiento del orden, es preciso que dejen de regir en forma inmediata,
pues además de innecesarias ya no existe razón válida alguna para continuar
aplicándolas, motivo por el cual el Gobierno deberá proceder a su derogación,
lo cual se aviene con los cánones constitucionales contenidos en los artículos
212, 213 y 215.
No ocurre lo mismo
con el título y el inciso segundo del precepto legal que se examina, los que
serán declarados inexequibles por consagrar la procedencia del instituto de la
suspensión provisional dentro del proceso de control constitucional de los
decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República durante los
periodos excepcionales, a lo cual se refirió la Corte al revisar el inciso
final del artículo 20 de este mismo
proyecto de ley, el cual fue retirado del proyecto de ley por vulnerar la
Constitución. Por tanto, son predicables los mismos argumentos allí expuestos a
los que cabe remitirse.
En consecuencia,
se procederá a declarar exequible el inciso primero del artículo 56 del
proyecto de ley estatutaria que se revisa, e inexequible el título y el inciso
segundo.
- Artículo 57
"De la acción
de tutela. La acción de tutela procede aún durante los estados de excepción, en
los términos establecidos en la Constitución y en las disposiciones legales
vigentes que la reglamentan. Por lo tanto, su presentación y tramitación no
podrán ser condicionadas o restringidas salvo cuando el Congreso expresamente
lo autorice mediante ley estatutaria."
La acción de
tutela, como tantas veces lo ha reiterado esta Corporación, "es un
mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales
constitucionales cuando, en el caso concreto de una persona, la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en esta última
hipótesis en los casos que determine la ley, tales derechos resulten vulnerados
o amenazados sin que exista otro medio de defensa judicial o, aún existiendo,
si la tutela es usada como medio transitorio de inmediata aplicación para
evitar un perjuicio irremediable. Se trata, entonces, de un instrumento
jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y
propósito consisten en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin
mayores requerimientos de índole formal y en la certeza de que obtendrá
oportuna resolución, a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto
de que, en su caso, consideradas su circunstancias específicas y a falta de
otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen
quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla
uno de los fines esenciales del Estado, consistente en garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, art. 2o. C.P." (sent.T-.001/92 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
Dicha acción, al
tenor de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Suprema, puede ser ejercida
"en todo momento y lugar", esto es, que opera no sólo en tiempo de
normalidad sino también de anormalidad institucional. En la disposición legal
que se estudia, se reitera esta garantía, al permitir la procedencia de la
acción de tutela aún durante los estados de excepción; sin embargo, autoriza al
Congreso de la República para establecer condiciones o restricciones en su
presentación y trámite, por medio de una ley estatutaria, lo cual es
abiertamente inconstitucional.
En efecto, viola
el artículo 86 de la Constitución Nacional el que se establezcan normas que
restrinjan la presentación de la acción de tutela o condiciones que la limiten
o hagan nugatoria, pues la acción de tutela puede ejercitarse en toda época,
esté o no alterado el orden público, ante cualquier juez, y la puede presentar
directamente la persona a quien se le ha lesionado o simplemente amenazado un
derecho fundamental, o por quien actúe a su nombre. Si esta acción encuentra
justificación en tiempo de paz, aún más la encontrará dentro del régimen
excepcional de guerra exterior, conmoción interior o emergencia económica,
social o ecológica, durante los cuales el poder de las autoridades es más
amplio, lo que puede conducir a abusos o extralimitaciones que llevan a la
violación de tales derechos.
Así las cosas, no
le es permitido al legislador ordinario o extraordinario en ninguna época
restringir, limitar o suspender el derecho a ejercer la acción de tutela. Por
tanto, el artículo 57 del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible
con excepción de la frase final que dice: "salvo cuando el Congreso
expresamente lo autorice mediante ley estatutaria".
- Artículo 58
"Modificación
o adición a la presente ley. Esta ley estatutaria no podrá ser, en ningún caso,
suspendida por un decreto legislativo dictado durante los estados de excepción,
y sólo podrá ser modificada por los procedimientos previstos en la Constitución
o por una ley estatutaria."
Es congruente con
la preceptiva constitucional que no se permita la suspensión de la ley
estatutaria que reglamenta los estados de excepción, por medio de un decreto
legislativo dictado con fundamento en las atribuciones que para tales periodos
transitorios le confiere la Carta al Presidente de la República, y no podía ser
de otra manera, pues el querer del constituyente es precisamente el que exista
un estatuto positivo que precise el régimen de anormalidad institucional y que
consagre los límites de las facultades presidenciales y las garantías de
protección de los derechos fundamentales, como las garantías y controles
judiciales; entonces, si son los decretos legislativos los que tienen que
adecuarse a dicha ley, mal podría uno de ellos suspender las normas de las
cuales depende su validez.
No obstante lo
anterior, considera la Corte que la conjunción adversativa "o" que
aparece antes de la frase final "por una ley estatutaria", es
inconstitucional pues de acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única y
exclusivamente pueden ser modificadas, reformadas o derogadas por otra del
mismo rango, tal como con lo consagra el artículo 153 de la Constitución
Nacional, es decir, otra ley estatutaria.
Así las cosas, el
artículo 58 del proyecto de ley que se revisa será declarado exequible salvo la
expresión "o" que aparece antes de la frase final que dice: "por
una ley estatutaria", conjunción que es inexequible.
- Artículo 59
"Esta ley
rige a partir de la fecha de su promulgación".
La promulgación no
es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de
poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella
contiene; por consiguiente, es un requisito esencial sin el cual ésta no puede
producir efectos. De la promulgación de la ley depende entonces su observancia
y obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al Gobierno de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 165 de la Carta.
En el precepto
legal que se examina se contempla la vigencia de la normatividad expedida, como
es debido en toda disposición legal, la cual sólo comenzará a regir a partir de
su publicación en el Diario Oficial, con lo cual se respeta la Constitución.
SINOPSIS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION
|
ESTADO DE GUERRA EXTERIOR |
ESTADO DE CONMOCION INTERIOR |
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA. |
Causas que dan lugar a su declaración. |
- Conflictos
bélicos de carácter externo o agresiones armadas de países extranjeros. |
- Grave
perturbación del orden público que atente de manera inminente contra: la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana. |
- Hechos
distintos a los de guerra exterior o conmoción interior, que perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. |
Facultades del Gobierno. |
- Las estrictamente
necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los
requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad. |
- Las
estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos. |
- Las
estrictamente necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos. |
Término de duración. |
- Hasta que cese
la guerra. |
- Por periodos
hasta de 90 días, prorrogables hasta por dos periodos iguales. |
- Por periodos
hasta de 30 días, que sumados no excedan de 90 días en el año calendario. |
Intervención del Congreso en su
declaración. |
- Sólo procede
una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, excepto que el
Presidente de la República considere necesario repeler la agresión. |
- La segunda
prórroga requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. |
|
Facultades del Congreso. |
- Tiene la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. |
- Tiene la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. |
- Tiene la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. |
Información al Congreso. |
- El Gobierno
debe informar al Congreso en forma motivada y periódicamente sobre los
decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. |
- El Gobierno
debe informar al Congreso sobre las razones que determinaron la declaratoria.
|
- El Gobierno
debe presentar al Congreso un informe motivado sobre las causas que
determinaron la emergencia y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse
sobre su conveniencia y oportunidad. |
Normatividad preexistente. |
- Los decretos
legislativos que se dicten suspenden las leyes incompatibles con este estado,
rigen por el término que señalan y dejan de tener vigencia tan pronto se
reestablezca la normalidad. |
- Los decretos
legislativos que se dicten suspenden las leyes incompatibles con este estado
y dejan de regir tan pronto se declare reestablecido el orden público. Sin
embargo, el Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por 90 días más. |
- Los decretos
legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento de normas
que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año
siguiente les otorgue carácter permanente. |
Vigencia decretos legislativos. |
- Son
transitorios, y rigen mientras dure el estado de guerra. |
- Son
transitorios y rigen mientras dure el estado de conmoción. |
- Su permanencia
es indefinida, hasta que el Congreso los modifique o derogue, excepto cuando
se trate de nuevos tributos o modificación de los existentes, evento en el
cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. |
Modificación de normas por parte del
Congreso. |
- El Congreso
puede en cualquier época, dentro del periodo que dure la guerra, reformar o
derogar los decretos legislativos que durante este lapso se dicten, con el
voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra Cámara. |
- El Congreso no
puede reformar o derogar los decretos legislativos que durante este estado se
expiden, por cuanto son de carácter transitorio y dejan de regir
inmediatamente se levante el estado de conmoción. |
- El Congreso
puede derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos que durante
este periodo se expidan dentro del año siguiente a la declaratoria de
emergencia, siempre y cuando las materias que contengan sean ordinariamente
de iniciativa del Gobierno, pues si son de iniciativa Congresional, dicha
atribución puede ser ejercida en todo tiempo. |
Juzgamiento de personal civil. |
- Durante este
estado no se permite que los civiles sean juzgados o investigados por la
justicia penal militar. |
- Durante el
presente estado los civiles no pueden ser investigados o juzgados por la
justicia penal militar. |
|
Limitación de derechos sociales. |
|
|
- El Gobierno no
puede por medio de decretos legislativos desmejorar los derechos sociales de
los trabajadores. |
Suspensión de derechos humanos. |
- Durante este
periodo no pueden suspenderse los derechos humanos ni las libertades
públicas. |
- Durante este
periodo no puede nsuspenderse los derechos humanos ni las libertades
públicas. |
- Durante este
periodo no pueden suspenderse los derechos humanos ni las libertades
públicas. |
Normas de derecho internacional. |
- Es obligación
del Gobierno durante este estado respetar las reglas de derecho internacional
humanitario. |
- El gobierno
debe respetar las reglas del derecho internacional humanitario, durante este
periodo excepcional. |
|
Formalidad de los decretos. |
- Tanto el
decreto declarativo de este estado, como los decretos legislativos que en
desarrollo de éste expida el Gobierno, deben llevar la firma del Presidente
de la República y todos los ministros. |
- Tanto el
decreto declarativo de este estado como los decretos legislativos que en
desarrollo de éste expida el Gobierno, deben llevar la firma del Presidente
de la República y todos los ministros. |
- Tanto el
decreto declarativo de este estado como los decretos legislativos que en
desarrollo de éste expida el Gobierno, deben llevar la firma del Presidente
de la República y todos los ministros. |
Conexidad. |
- Los decretos
legislativos que se expidan durante este estado deben referirse única y
exclusivamente a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que determinó su declaratoria. |
- Los decretos
legislativos que se expidan durante este estado deben referirse única y
exclusivamente a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que determinó su declaratoria. |
- Los decretos
legislativos que se expidan durante este estado deben referirse única y
exclusivamente a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que determinó su declaratoria. |
Funcionamiento ramas del poder público. |
- Durante este
periodo no se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, ni de los órganos del Estado. |
- Durante este
periodo no se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, ni de los órganos del Estado. |
- Durante este
periodo no se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, ni de los órganos del Estado. |
Responsabilidad. |
- El Presidente
de la República y los Ministros son responsables por declarar este estado sin
haber ocurrido los hechos o circunstancias que dan lugar a él, y por los
abusos que cometan en el ejercicio de las facultades que se les confieren.
También lo son los funcionarios públicos encargados de la ejecución de
algunas medidas administrativas, por sus actuaciones u omisiones en el
cumplimiento de las mismas. |
- El Presidente
de la República y los Ministros son responsables por declarar este estado sin
haber ocurrido los hechos que dan lugar a él, y por los abusos que cometan en
el ejercicio de las facultades que se les confieren. También lo son los
funcionarios públicos encargados de la ejecución de algunas medidas
administrativas, por sus actuaciones u omisiones en el cumplimiento de las
mismas. |
- El Presidente
de la República y los Ministros son responsables por declarar este estado sin
haber ocurrido los hechos que dan lugar a él, y por los abusos que cometan en
el ejercicio de las facultades. También lo son los funcionarios públicos
encargados del cumplimiento o ejecución de algunas medidas administrativas,
por sus actuaciones u omisiones en el cumplimiento de las mismas. |
Control jurídico. |
- El decreto
declarativo de este estado como los decretos legislativos que en desarrollo
de este se dicten, deben enviarse al día siguiente de su expedición a la
Corte Constitucional para efectos del control de constitucionalidad. |
- El decreto
declarativo de este estado como los decretos legislativos que en desarrollo
de este se dicten, deben enviarse al día siguiente de su expedición a la
Corte Constitucional para efectos del control de constitucionalidad. |
- El decreto
declarativo de este estado como los decretos legislativos que en desarrollo
de este se dicten, deben enviarse al día siguiente de su expedición a la
Corte Constitucional para efectos del control de constitucionalidad. |
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLES los siguientes artículos del proyecto de ley
estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92
Cámara, "Por la cual se regulan los estados de excepción en
Colombia".
- artículos 1, 2,
5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29,
30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38-a, b, d, e, g, h, i, j, k, l, ll, m, 39, 40, 41,
42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55 y 59.
SEGUNDO: Declarar
exequible el artículo 3, salvo la expresión del inciso final que dice:
"atendiendo el principio de reciprocidad por parte del Estado con el cual
exista conflicto", la cual es inexequible.
TERCERO: Declarar
exequible el artículo 4, salvo la parte final del parágrafo segundo, que dice:
"En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá conceder, por graves
motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos
políticos y conexos", la cual es inexequible.
CUARTO: Declarar
exequible el artículo 14, pero sólo en cuanto se refiere a funcionarios
públicos que no gocen de fuero, pues en el evento de que las investigaciones a
que alude el inciso segundo recaigan sobre funcionarios públicos con fuero
constitucional, esta disposición sería
inexequible.
QUINTO: Declarar
exequible el artículo 19, salvo la expresión del inciso primero que dice
"o suspendido en sus efectos"; y el parágrafo, los cuales son
inexequibles.
SEXTO: Declarar
exequible el artículo 20, salvo su inciso tercero, el cual es inexequible.
SEPTIMO: Declarar
exequible el artículo 27, salvo el aparte del inciso quinto que dice: "la
cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho
(48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los
plazos establecidos en la Constitución", que es inexequible.
OCTAVO: Declarar
exequible el artículo 35, salvo la expresión final que reza: "según lo
dispuesto en el artículo 40 de la presente ley", la cual es inexequible.
NOVENO: Declarar
exequible el literal c) del artículo 38, excepto el aparte del inciso quinto
que dice: "la cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo
de cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control definitivo que
ejercerá dentro de los plazos establecidos en la Constitución", y el
aparte del inciso 4o. que dice: "...que no estén al margen de la ley
...", los cuales son inexequibles.
DECIMO: Declarar
exequible el literal f) del artículo 38, excepto el aparte del inciso quinto
que dice: "o la comunicación verbal", el cual es inexequible.
DECIMO PRIMERO: Declarar
exequible el literal n) del artículo 38, salvo el aparte del inciso primero que
dice: "Cuando la orden de inspección o registro comprenda varios
domicilios sin que sea posible especificar la identificación de los mismos o de
sus moradores, será necesario señalar en forma motivada y escrita los
fundamentos graves en los que se basa la solicitud", la primera parte del
inciso 2o. que dice: "El reconocimiento podrá ser presenciado por un
agente del Ministerio Público, por el morador, o por individuos de la familia,
mayores de edad y, en todo caso, se tratará de que asistan dos vecinos de las
inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos del mismo pueblo o pueblos
limítrofes. No hallándose en ella el morador ni ningún individuo de la familia,
se hará el reconocimiento en presencia únicamente de los vecinos"; y la
expresión "verbal o" contenida en el inciso 5o., los cuales son
inexequibles.
DECIMO SEGUNDO: Declarar
inexequible el artículo 43.
DECIMO TERCERO: Declarar
exequible el artículo 56, salvo su título y el inciso segundo, que dice:
"Así mismo, y mientras se adopta la decisión definitiva, podrá la Corte
Constitucional en pleno y dentro de los diez días siguientes a la fecha en que
avocó su conocimiento, suspender, aún de oficio, los efectos de un decreto
expedido durante los estados de excepción, siempre que contenga una manifiesta
violación de la Constitución", los cuales son inexequibles.
DECIMO CUARTO: Declarar
exequible el artículo 57, excepto la frase final que dice: "salvo cuando
el Congreso expresamente lo autorice mediante ley estatutaria", la cual es
inexequible.
DECIMO QUINTO: Declarar
exequible el artículo 58, excepto la conjunción "o" que aparece antes
de la frase final que dice: "por una ley estatutaria", la cual es
inexequible.
DECIMO SEXTO: Remitir
al señor Presidente de la República el texto del proyecto de ley y la
sentencia, para efectos del correspondiente trámite constitucional.
DECIMO SEPTIMO:
Enviar copia de esta sentencia a los presidentes del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes para su conocimiento.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-179/94
DETENCION
PREVENTIVA (Aclaración de voto)
El
suscrito magistrado se permite señalar que votó favorablemente la exequibilidad
del literal f) del artículo 38 en el entendido de que la Corte reitera en esta
decisión la doctrina sobre detención preventiva sostenida en la sentencia
C-024/94. Esto significa que las posibilidades de una detención preventiva por
autoridades no judiciales, incluso en estados de excepción, está sometida a los
requisitos y garantías constitucionales señalados en la mencionada sentencia.
El suscrito
magistrado se permite señalar que votó favorablemente la exequibilidad del
literal f) del artículo 38 en el entendido de que la Corte reitera en esta
decisión la doctrina sobre detención preventiva sostenida en la sentencia
C-024/94. Esto significa que las posibilidades de una detención preventiva por
autoridades no judiciales, incluso en estados de excepción, está sometida a los
requisitos y garantías constitucionales señalados en la mencionada sentencia, a
saber:
En primer término,
la detención preventiva gubernativa tiene que basarse en razones objetivas, en
motivos fundados, y no en simples sospechas.
En segundo
término, la detención preventiva debe ser necesaria, esto es, debe operar en
situaciones de apremio en las cuáles no pueda exigirse la orden judicial,
porque si la autoridad no judicial tuviera que esperar a ella para actuar, ya
la orden resultaría ineficaz.
En tercer término,
esta detención preventiva tiene como único objeto verificar de manera breve los
hechos relacionados con los motivos fundados de la aprehensión o la identidad
de la persona y, si es el caso, poner a disposición de las autoridades
judiciales competentes a la persona aprehendida para que se investigue su
conducta. Es pues una aprehensión material con estrictos fines de verificación.
En cuarto término
se deben respetar los límites temporales establecidos por la Constitución.
Pero, como se señaló en la citada sentencia, se trata de límites máximos, puesto
que la detención no podrá sobrepasar el tiempo estrictamente necesario para la
verificación.
En quinto término,
la detención debe ser proporcionada.
En sexto término,
el Habeas Corpus opera.
En séptimo
término, esas aprehensiones no pueden ser discriminatorias y derivar en formas de hostilidad hacia ciertos grupos
sociales.
En octavo término,
la detención preventiva sólo autoriza allanamiento sin orden judicial si la
persona se resiste a la aprehensión y se refugia en un domicilio.
En noveno término,
la persona objeto de una detención preventiva no sólo debe ser "tratada
humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano"
sino que además se le deberá informar de las razones de la detención y de sus
derechos constitucionales y legales, como el derecho a ser asistido por un
abogado o el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge,
compañero permanente o parientes dentro
del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.
Y, finalmente, la
regulación de las detenciones preventivas es materia legal, a fin de que se
establezcan las formalidades que debe reunir toda detención preventiva y se
delimiten los eventos y motivos en los que ella puede operar. Y, como es obvio,
la Ley podrá establecer regulaciones más estrictas que las previstas por la
Constitución. Así, si bien la Constitución señala que la detención no puede
sobrepasar las 36 horas, la Ley puede
establecer límites más severos, como lo efectúa esta ley estatutaria al señalar
que no se podrán sobrepasar las 24 horas.
Para
el suscrito Magistrado es claro que estas detenciones preventivas sólo son
legítimas constitucionalmente si se respetan esos requisitos señalados por la
sentencia C-024/94. Y como en esta revisión constitucional la Corte fundamentó
la exequibilidad de la facultad concedida por literal f) del artículo 38 del
proyecto bajo revisión precisamente en la doctrina señalada en la referida
sentencia C-024/94, es obvio que debe entenderse que la Corte ha reiterado en
su integralidad tal doctrina. Bajo tal supuesto, que se desprende de la lógica
argumentativa de la sentencia, considero que la norma es constitucional.
Fecha
ut supra,
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Salvamento de voto
a la Sentencia No. C-179/94
AMNISTIA-Concesión/INDULTO-Concesión/DERECHO
A LA PAZ (Salvamento de voto)
Si bien el
artículo 150-17 de la Constitución establece como función del Congreso
"conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de una y otra
Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías e indultos
generales por delitos políticos", la mera exigencia de una mayoría
calificada no implica, en modo alguno, la reserva legislativa de esa materia
tan ligada, a menudo, a los factores perturbadores del orden y generadores, por
ende, del régimen de excepción. Aunque sorprendentemente sus conclusiones
fueron otras, en materia de concesión de aministías e indultos, han de
distinguirse dos momentos, igualmente importantes :1) Para restablecer la paz, 2) Para preservarla. El primero, por su
naturaleza, parece reservado al Gobierno y específicamente al Presidente de la
República quien, como directo responsable del restablecimiento del orden, bajo
los regímenes de excepción, es quien tiene a su cargo la potestad prevalente de evaluar la gravedad de la
situación y la idoneidad de los
instrumentos adecuados para superarla.
El segundo, bajo el estado de normalidad, sí parece indisputablemente
privativo del Congreso, institución que sin duda ha de tener interés legítimo e
injerencia en la preservación de la paz. Si conforme a la Carta que hoy nos
rige, la paz es un derecho-deber, nada más justificativo en su búsqueda, que
medidas excepcionales como la aministía y el indulto por delitos políticos,
pues ellas son mero corolario de una filosofía de la tolerancia, sin la cual la
paz es impensable.
Consideramos que
la facultad de conceder amnistías e indultos generales por delitos políticos y
conexos "por graves motivos de conveniencia pública" atribuída al
Gobierno por el parágrafo del artículo 4o., se ajusta a la Carta, por las
siguientes consideraciones :
1.- Si bien el artículo 150-17 de la Constitución
establece como función del Congreso "conceder, por mayoría de los dos
tercios de los votos de una y otra Cámara y por graves motivos de conveniencia
pública, amnistías e indultos generales por delitos políticos", la mera
exigencia de una mayoría calificada no implica, en modo alguno, la reserva legislativa
de esa materia tan ligada, a menudo, a los factores perturbadores del orden y
generadores, por ende, del régimen de excepción.
Tal opinión está
avalada por la sentencia No. 43 de abril 9 de 1991, de la H. Corte Suprema de
Justicia, que, al rectificar una doctrina reiterada anteriormente, a propósito
de disposiciones constitucionales sustancialmente iguales a las contenidas en
los artículos 150-17 y 201 de la Carta actual, afirmó:
"Su
exequibilidad se explica, no sólo por razones de conexidad ya expuestas, sino
porque el Presidente de la República asume la potestad legislativa suficiente
para poner fin al conflicto que alteró el orden público mediante la expedición
de medidas, que en su apreciación política, sean eficaces y permanentes. En esa dirección la Corte ha admitido que el
Presidente pueda establecer conductas punibles, modificar la cantidad e
intensidad de las sanciones y derogar los decretos de excepción si estima que
han cumplido su cometido o que resultaron
inadecuados. Dentro de esa capacidad
legislativa está, igualmente, la de decretar aministías e indultos con las
mismas limitaciones que la Constitución dispone para el Congreso, es
decir: a) Que se trate de graves motivos de
conveniencia pública; b) Que sean medidas generales c) Que la gracia se refiera
exclusivamente a delitos políticos y a aquellos que se cometieron para
el propósito único de la acción política.
De aquí que de la conexidad ha de retirarse toda conducta que carezca de
vinculación política y cuyo designio sea el de los delitos comunes; d) Que si "los favorecidos fueren
eximidos de responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado queda
obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar"; e) Que los actos (jurisdiccionales o
administrativos) de contenido particular mediante los cuales se aplique la
extinción de la acción penal (aministía) y de remisión de la pena (indulto)
sean proferidos por la autoridad competente, respetando el principio
organizativo del Estado".
"Así las
cosas, la mera exigencia de una mayoría
calificada que hace la Constitución (art. 76, No. 19) no significa la de una
reserva legal que impida al Presidente en uso de las facultades del estado de
sitio decretar, por vía general, la aministía y el indulto. Son, más bien normas, propias de las
atribuciones de la emergencia aplicables a quienes se acogieron al proceso de
paz que, al fin y al cabo, es el propósito último del artículo 121 de la
Constitución."
"Es
importante resaltar la distinción constitucional, en cuanto a la competencia en
materia de aministía e indulto. Ambos se
establecen, de manera general, por leyes del Congreso o mediante decretos de
estado de sitio como el analizado. En lo
que hace a la aplicación individual de cada uno de ellos, tenemos que la
amnistía extingue la acción penal y la pena (Cfr. art. 78 del C.P.) y, aunque
la Constitución no trae una norma específica en este punto, se particulariza
con decisiones judiciales, porque se trata de aplicar una ley general, de
culminar un proceso y de definir que frente a la determinación del legislador
al procesado no se le seguirá la causa ni se le impondrá pena alguna por una
hecho que, excepcionalmente y para las personas previstas en la ley, dejó de
ser punible, pero que continuará siendo castigado para los demás casos. El indulto se aplica, en decisiones de
contenido subjetivo, según la regla del artículo 119 numeral 4o. de la
Constitución Nacional por el Presidente de la República. La misma Constitución atribuye al poder
ejecutivo, esta competencia de manera expresa".
2.- Como atinadamente lo observó en la Sala, el
H. Magistrado Vladimiro Naranjo, aunque sorprendentemente sus conclusiones
fueron otras, en materia de concesión de aministías e indultos, han de
distinguirse dos momentos, igualmente importantes :1) Para restablecer la paz, 2) Para preservarla.
El primero, por su
naturaleza, parece reservado al Gobierno y específicamente al Presidente de la
República quien, como directo responsable del restablecimiento del orden, bajo
los regímenes de excepción, es quien tiene a su cargo la potestad prevalente de evaluar la gravedad de la
situación y la idoneidad de los
instrumentos adecuados para superarla.
El segundo, bajo el estado de normalidad, sí parece indisputablemente
privativo del Congreso, institución que sin duda ha de tener interés legítimo e
injerencia en la preservación de la paz.
3.- Si conforme a
la Carta que hoy nos rige, la paz es un derecho-deber, nada más justificativo
en su búsqueda, que medidas excepcionales como la aministía y el indulto por
delitos políticos, pues ellas son mero corolario de una filosofía de la
tolerancia, sin la cual la paz es impensable.
4.- Si el Gobierno está facultado "en
tiempos de anormalidad" aún para tomar medidas encaminadas al
restablecimiento del orden que pueden restringir algunos de los derechos
catalogados como fundamentales (lo que
en tiempo de paz sólo puede hacer el legislador mediante mayoría calificada) a
fortiori, podrá tomar medidas menos traumáticas y más armónicas con la
filosofía pacifista que informa al Estado de derecho, como el otorgamiento de
aministías e indultos a quienes han incurrido en comportamientos que, siendo
delictivos están inspirados en móviles altruistas de prosecución de un mundo
mejor.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Salvamento de voto
a la Sentencia No. C-179/94
DERECHO A LA
LIBERTAD-Comunicar
la ausencia (Salvamento de voto)
Consideramos que
el inciso 3o. literal d) del artículo 38, al exigir que "personas
determinadas" comuniquen con antelación de dos días todo
desplazamiento fuera de la localidad en
que tengan su residencia habitual, viola el derecho fundamental a la libertad
de que goza toda persona, pues se le está privando de ella por parte de una
autoridad que no es judicial, y sin seguirse un debido proceso, lesionando de
esta manera los artículos 28, 29, 113 y 116 de la Carta. Al declararse
exequible el inciso 3o. del literal a del art. 38, se pretende revivir el
artículo 28 de la Constitución de 1886, a través del cual se otorgaba
competencia a las autoridades administrativas para aprehender y retener a las
personas contra quienes exisistieran graves indicios de atentar contra la paz
pública, y bajo cuya vigencia se cometieron tantos abusos, circunstancia que
determinó su desaparición de la Carta que hoy nos rige.
Consideramos que
el inciso 3o. literal d) del artículo 38, al exigir que "personas
determinadas" comuniquen con antelación de dos días todo
desplazamiento fuera de la localidad en
que tengan su residencia habitual, viola el derecho fundamental a la libertad
de que goza toda persona, pues se le está privando de ella por parte de una
autoridad que no es judicial, y sin seguirse un debido proceso, lesionando de
esta manera los artículos 28, 29, 113 y 116 de la Carta.
El artículo 28
Superior consagra el derecho a la libertad, la cual sólo puede ser restringida
o limitada mediante el cumplimiento de ciertos requisitos que la misma
Constitución establece. En el evento de
la detención de personas, exige la existencia previa de una orden escrita de
autoridad judicial competente, expedida con las formalidades legales y por
motivos previamente definidos en la ley;
en el artículo 29 ibidem, consagra el debido proceso, según el cual
nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes, ante juez
competente y con la observancia de las formas propias de cada juicio; el art. 113 ib, trata de la separación de las
ramas del poder público, y el artículo 116 del mismo ordenamiento señala las
autoridades que administran justicia.
Así mismo, al declararse exequible el inciso
3o. del literal a del art. 38, se pretende revivir el artículo 28 de la
Constitución de 1886, a través del cual se otorgaba competencia a las
autoridades administrativas para aprehender y retener a las personas contra
quienes exisistieran graves indicios de atentar contra la paz pública, y bajo
cuya vigencia se cometieron tantos abusos, circunstancia que determinó su
desaparición de la Carta que hoy nos rige.
Ahora bien: si en virtud de la disposición citada
-artículo 28 de la Constitución derogada-, las autoridades incurrieron en
tantas arbitrariedades, éstas podrán incrementarse en la medida en que el inc.
3o. sólo hace alusión a "personas determinadas", sin que se exija,
por ejemplo, que se trate de personas contra quienes haya graves indicios de
que atentan contra el orden público, o que hayan sido objeto de alguna
acusación o vinculadas a algún tipo de delito que tenga que ver con la
situación que se pretende restablecer.
Por ser
atentatorio de la libertad personal, que la Constitución tan celosamente protege, debió declararse
inexequible.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento de voto
a la Sentencia No. C-179/94
PRINCIPIO
DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminación (Salvamento de voto)
En la
Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal.
Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso
segundo del artículo 211. El cambio obedeció posiblemente a dos motivos: el primero, que el equilibrio
presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad. El
segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios,
no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su ejecución.
CREDITOS
ADICIONALES-Supresión (Salvamento de voto)
Hay
que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal
modificación puede consistir en un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en rigor, no
puede decirse que se hayan suprimido también los créditos adicionales
legislativos. La supresión de los créditos adicionales, unida a la del
principio del equilibrio presupuestal, de una parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal, y
de la otra, fortalece la capacidad del
Congreso para ejercer el control político sobre el manejo presupuestal,
control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. En general,
al privar al gobierno de la facultad de
modificar el presupuesto y atribuír tal
facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION INTERIOR (Salvamento
de voto)
El
gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Nación por medio de un
decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del Estado de Conmoción Interior. Durante los Estados de Excepción,
no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas,
ni para hacer erogaciones con cargo al
Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos.-
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación (Salvamento de voto)
El gobierno,
durante el estado de guerra y durante el estado de conmoción interior, no
necesita modificar el Presupuesto para exigir tributos y hacer gastos no
previstos en el mismo Presupuesto. Y que, por lo mismo, NO PUEDE MODIFICAR EL
PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO LEGISLATIVO
Ref.: Expediente
No.P.E.002
Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria No.91/92 Senado y 166/92 Cámara
"Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia".
Magistrado
Ponente:
Dr. Carlos Gaviria
Díaz
Porque soy
consecuente con la tesis que he sostenido y seguiré sosteniendo mientras no se
modifique la Constitución en esta materia, y porque tal tesis no ha sido
rebatida hasta ahora, disiento de la exequibilidad que la mayoría ha reconocido
al literal 11) del artículo 38, que dispone:
"artículo
38.- Facultades.
Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad
de adoptar las siguientes medidas:
"11)
Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un
plazo de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones,
según su competencia".
Las razones de mi
disentimiento son las siguientes:
a) En primer lugar,
las que expresé al salvar el voto en relación con la sentencia C-179, de fecha
13 de abril de 1994, sentencia que declaró exequibles las modificaciones al
Presupuesto General de la Nación hechas por un decreto dictado con base en la
declaración de Conmoción Interior, razones que se expresaron así:
"He
disentido del voto de la mayoría, por
las razones contenidas en la ponencia original que no aceptó la Sala Plena.
Tales razones estan contenidas en ese documento, que me permito transcribir en
lo pertinente, así:
"El
examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a responder dos preguntas:
"1a.
¿PUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de
un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere
la declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?.
"2a.
¿Durante los Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el
Presupuesto General de la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que
no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro
que no se hallen incluídas en el de gastos?.
"Definiciones
Previas.-
"Primera.-
Los créditos adicionales.- En general, puede
afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados
y los créditos adicionales.
"Se
entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinación de
una partida, dentro de una misma sección del Presupuesto. Por ejemplo, el
Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del capítulo de
construcciones al capítulo de compra de armamento. El traslado no cambia el monto global del
Presupuesto.
"Entiéndese
por créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197).
"Los
créditos son suplementales si "tienen por objeto aumentar las apropiaciones para
gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente
insuficientes para el fin a que están destinadas, o incorporar nuevos gastos,
autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de carácter contractual y
créditos judicialmente reconocidos". Y son
"extraordinarios los que se
abren en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o externa o por
calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni requieren ley
que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos, ob.,
cit., págs 200 y 201).
"Segunda.-
Origen histórico de los créditos adicionales.
"a). Antecedentes.
"En materia
presupuestal, se denomina crédito la "autorización conferida al
Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio
dado".
"Y es crédito
adicional la "apropiación hecha
para gastos dentro de la vigencia de un Presupuesto ya votado e
imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la
Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569 y 585).
"Los créditos
adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo XIX,
obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de
diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así,
según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos":
"Créditos
extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y
que tienen por objeto, bien la creación
de un nuevo servicio o la ampliación, más allá de los límites fijados, de
uno inscripto ya en la ley de
hacienda".
"Los créditos
suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente
justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto
la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de
éste" (art. 2o., ley citada).
"Definiciones
que el mismo autor simplifica así:
"Los créditos
extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos
por el legislador".
"Los créditos
suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de servicios
ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España
Moderna", tomo II, Madrid).
"b). Los créditos
adicionales en la Constitución de 1886.
"En Colombia,
copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos adicionales
en el artículo 208 de la Constitución de
1886, cuyo texto original era este:
"Artículo
208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del
gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo
ésta insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito
suplemental o extraordinario.
"Estos
créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello
expediente y previo dictamen del Consejo de Estado.
"Corresponde
al Congreso legalizar estos créditos.
"El Gobierno
puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de
gastos".
"¿Cuál es la
razón de ser de los créditos adicionales?
"Sencillamente
la explica el profesor Esteban
Jaramillo:
"Es indudable
que pueden presentarse, dentro del periodo fiscal, sucesos y circunstancias que
no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del
Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de créditos adicionales al
Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una o en otra forma, las
constituciones y leyes de todos los países admiten esa posibilidad, y consignan
medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de Hacienda, ya sea que se
trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliación de los decretados,
ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes". (Ob. cit.,
pág. 585).
"Es fácil
entender porqué se concedía al Gobierno, en el artículo 208 citado, la
facultad de decretar créditos adicionales "estando en receso las
Cámaras":
"1o.) Según
el artículo 68 de la misma constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada
dos (2) años y las sesiones
ordinarias duraban 120 días. Había, pues, apenas cuatro meses largos de
sesiones ordinarias en un periodo de dos (2) años.
"2o.) El Presupuesto general de la nación, se
aprobaba para periodos de dos (2) años (artículos 76, ordinal
11o. y 206). Y es evidente que en relación con un presupuesto aprobado para
un periodo de dos años, aumentaban las posibilidades de que
hubiera la necesidad de hacer "un gasto imprescindible a juicio del
gobierno", estando en receso las cámaras.
"c).
Evolución legislativa.
"En el Código
Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron
los créditos administrativos, como los que el "Poder Ejecutivo
puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las Cámaras", y se los dividió en extraordinarios y suplementales.
Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada:
"Artículo
217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al
Presupuesto de Gastos, en receso de las
Cámaras, toman el nombre general de administrativos, y, en especial se dividen
en dos clases: extraordinarios y suplementales.
"Los extraordinarios
son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a
causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la
creación de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensión de
alguno de los inscritos en él.
"Los suplementales
son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la
insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un servicio
determinado".
"Con base en
el artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923 se dictó la ley 34 "sobre formación y
fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional". El artículo 26 conservó la definición tomada de la ley
francesa, así:
"Artículo
26.- En receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo
con la Constitución, autorizar apropiaciones adicionales, suplementales o
extraordinarias, al Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad
imprescindible hacer un gasto no incluído en las apropiaciones existentes.
Tales apropiaciones adicionales se llaman Créditos Suplementales y Créditos
Extraordinarios. Dichos créditos toman el nombre general de créditos
administrativos.
"Los créditos
suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones
hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio a que se destinan.
"Los créditos
extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un servicio
nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de los
inscritos en él.
"Se entiende
que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reunión
del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos.
"Los gastos
de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al
Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado dentro
del tercer día".
"Entre
paréntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o.
del Acto Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se
reunirían cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por
treinta más. Por esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto
era anual.
"Pese a lo
anterior, con el paso del tiempo se
habían acentuado dos tendencias: la una, a considerar que el ideal era
conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a restringir los
créditos adicionales, que cada vez eran mayores en relación con el presupuesto inicialmente
aprobado por el Congreso, circunstancia que propiciaba el desequilibrio.
"Lo anterior
explica porqué en la citada ley 34 de
1923, se incluyeron normas cuya finalidad era impedir que se
abrieran créditos adicionales en exceso. Entre ellas, estas:
"El artículo
27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que
eran aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o la
sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran
aquellas cuya cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse
con exactitud de antemano el monto efectivo de ellas.
"El artículo
28, que sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio
de créditos administrativos extraordinarios.
"El 29, que
sólo permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4) meses
de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público o defensa
nacional.
"El 30, que
prohibía abrir como administrativos los créditos que habiéndose presentado al
Congreso para su apertura o para su legalización, habían sido negados.
"Finalmente,
el 31 y el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente
que se formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios.
"Estas
disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto
Legislativo No.3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del presupuesto:
"Artículo
68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y
extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni hacer
traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites
que la ley establezca".
"Como se ve,
se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la
facultad del Gobierno de abrir tales créditos.
"Estas
finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero,
la interpretación amplísima que se le dió a la expresión "gastos
imprescindibles", tanto por el Gobierno como por el Congreso; el
segundo, la costumbre de ordenar los
créditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos.
"Como era
cada vez más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó la
ley 64. Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos
adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba:
"Sin embargo,
es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en vigencia la ley
64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo y sólo se han
abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la
materia..." (Ob., cit., pág. 375).
"d ). El
equilibrio presupuestal.
"Hay que
advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagró
por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El
artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso:
"Ni el
Congreso, ni el Gobierno, podrán proponer el aumento o la inclusión de un nuevo
gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con
ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso
podrá eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con
excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado o la atención completa de los
servicios ordinarios de la Administración. Si en la discusión de la ley de
apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, podrá reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya
cuantía no exceda a la que se elimine o disminuya".
"En relación
con los créditos suplementales y extraordinarios, previstos por el
artículo 208 de la Constitución de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945,
otra restricción: se exigió que el dictamen previo del Consejo de Estado
fuera FAVORABLE, mientras que el artículo 208
sólo requería el dictamen previo.
"A partir de
la reforma constitucional de 1945, pues, los
créditos adicionales, en teoría, debían hacerse SIN VULNERAR EL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL.
"Por esto, el
Profesor Abel Cruz Santos anota:
"Ni el
Gobierno, ni el Congreso podrán abrir créditos adicionales sin que en la ley o
en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial
-no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá
atenderse el nuevo gasto que se propone, "a menos que se trate de créditos
abiertos con recursos de contra-créditos a la ley de apropiaciones". El
Gobierno está autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este
requisito.
"Los créditos
adicionales, legislativos o administrativos, deberán basarse en alguno de los
siguientes hechos, certificado por el Contralor de la República:
"a) Que existe un
superávit fiscal, liquidado por el contralor, proveniente de la vigencia anterior, no apropiado en el presupuesto en
curso, que está disponible para atender al pago de los nuevos gastos;
"b) Que existe un
recurso de crédito que no se ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en
curso, y que puede servir de base para la apertura del crédito de que se trata.
"c) Que existe un
saldo, no afectado e innecesario, en una determinada apropiación que, en
concepto del respectivo ministro o jefe de departamento administrativo, puede
contracreditarse. Tal concepto deberá emitirse por resolución ejecutiva que
refrendará el ministro de hacienda y crédito público;
"d) Que en el balance
del Tesoro de la nación se ha cancelado una reserva correspondiente al año
anterior, por haber desaparecido la obligación que la originó, o por haber
expirado el término para su pago o por haberse extinguido otro crédito o pasivo
que motivó una disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura
del crédito adicional, siempre que no haya déficit fiscal en el balance del
Tesoro". (ob. cit, págs 203 y 204)
"Pero,
en la práctica, el principio del equilibrio presupuestal quedó en nada. Así lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio Rudas:
"Entre
nosotros el principio del equilibrio presupuestal, introducido en la
Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la práctica
como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan sólo se daba
en el papel. Desde esa época se expidieron los presupuestos a sabiendas de
que había por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el
Congreso sabían que se trataba de gastos
necesarios y urgentes, el presupuesto
recién promulgado se aumentaba por medio de créditos
adicionales". ( El Congreso en la Constitución de 1991, Del edificio
Fénix al Centro de Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogotá, pág 138).
"Es
innegable que los créditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para
ello, basta reproducir las cifras
citadas por el profesor Abel Cruz Santos:
"Año Apropiaciones
iniciales Créditos
adicionales
1951 500. 635. 416, 73 202. 499. 846, 63
1952 632. 630. 557, 84 118. 310. 434, 60
1953 768. 045. 505, 89 175.
503. 946, 97
1954 997. 386. 500, 00 172. 115. 711, 56
1955 1269. 446. 546,26 1003. 837.869, 87" (ob. cit, pág 206).
"El
principio del equilibrio presupuestal también se plasmó en el artículo 67 de la ley 38 de 1989:
"Ni
el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin
que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el
recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos
abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones."
(negrillas fuera del texto).
"Como
veremos, el abuso de los créditos
adicionales, produjo dos consecuencias al aprobarse la Constitución de
1991: se despojó al gobierno de la facultad de abrirlos, es decir
se acabaron los créditos adicionales administrativos, y se eliminó de
la Carta el principio del equilibrio presupuestal.
"Tercera.-
Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los créditos
adicionales en la constitución de 1991.
"a).
Desaparición del principio del equilibrio presupuestal.
"En
la Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio
presupuestal. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante
al inciso segundo del artículo 211. Basta leer el artículo 351, semejante al 211,
para comprobar cómo se eliminó en aquél el inciso segundo de este último.
"¿A
qué obedeció el cambio en esta materia? Posiblemente a dos motivos : el primero, que el equilibrio
presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad. El
segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios,
no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su ejecución. Con razón había escrito el profesor Abel Cruz
Santos:
"Indudablemente
los créditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del
presupuesto. Y, con frecuencia, abren
sigilosamente la puerta a erogaciones que, llegado el caso, no tendrían el
asentimiento del legislador. Además, la discusión de los créditos adicionales -
aun de los legislativos - no tiene la trascendencia que se le da al proyecto de
presupuesto. De ahí que muchos
ordenadores se reserven, para incluír en ellos, partidas de dudosa importancia,
que pasan, de esta manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198).
"He
aquí, resumidas, las razones que,
posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991.
"Al
suprimirse de la Constitución el principio del equilibrio presupuestal, se
aumentó la responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de
Hacienda, por el manejo presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta
el voto de censura previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la
Constitución vigente. Al respecto afirma
el Dr. Palacio Rudas:
"El
Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real,
transparente, como quiera que sigue
tramitando la ley de financiación. Y esto es sano en contraste con lo
que ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean aprobados los
nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades del Gobierno sobre el
control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorización
y no una orden imperativa de
girarlas." (ob. cit, pág 141).
"b).
En la Constitución de 1991 no están
previstos los créditos adicionales administrativos.
"¿Por
qué se dice que en la Constitución de 1991 no están previstos los créditos
adicionales administrativos?. Sencillamente, por una razón: por la falta de un
artículo igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los créditos
adicionales administrativos.
"Así
lo reconoce el Señor Procurador General de la Nación, aunque sea para llegar a
una conclusión equivocada: "...conviene precisar que al desaparecer en la
nueva Constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o
extraordinarios, consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el
Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos
legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los
Estados de Conmoción Interior". (folio 139).
"c).
Los créditos adicionales en la ley 38 de
1989.
"Se dirá que en la ley 38 de 1989,
Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, están previstos los créditos
adicionales. Pero, esta ley se
dictó durante la vigencia de la anterior Constitución y tenía en ésta su
sustento. Hoy día no podría dictarse una ley igual o semejante, porque sería
contraria a la Constitución.
"No
sobra advertir que todavía no se ha expedido "la Ley Orgánica del
Presupuesto", prevista en el artículo 352 de la Constitución, que
regulará, entre otras materias, "lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución," del presupuesto de
la Nación. Mal podría tenerse por tal la ley 38 de 1989, no sólo por ser
contraria a la constitución vigente, en algunos aspectos, sino porque, según el
artículo 151, la ley Orgánica del Presupuesto requiere una mayoría calificada,
nada menos que la absoluta de los miembros de las dos Cámaras.- Votación que no
requería, ni tuvo, la ley 38 de 1989.
"d). Las sesiones permanentes de las Cámaras.
"Otra
razón para sostener que en la Constitución han quedado suprimidos los créditos
adicionales administrativos, es
esta: de conformidad con el texto del inciso primero del artículo 212, la
facultad de abrir un crédito suplemental o extraordinario, surgía para el Gobierno
cuando hubiera "necesidad de hacer un gasto
imprescindible", a su juicio, "estando en receso las Cámaras,
y no habiendo partida votada, o siendo ésta insuficiente". (negrilla no
pertenece al texto). Hay que insistir: el
Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto mediante la apertura
de los créditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS.
"Pues
bien: si hoy las Cámaras sesionan durante todo el año, salvo unos breves
periodos de descanso, ¿ por qué el Gobierno conservaría una facultad cuya
razón de ser, era, a más de otras, el receso de las Cámaras durante más de la
mitad del año?.
"De
paso, hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el
presupuesto, tal modificación
puede consistir en un crédito adicional,
ya se le de esta denominación o se le llame simplemente modificación.
Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los
créditos adicionales legislativos.
"e). Los créditos extraordinarios.
"En
cuanto a los "créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante el Estado de Sitio o Estado de
Emergencia Ecónomica", llamados por la ley "créditos
extraordinarios", a los cuales se refería el artículo 69 de la ley 38 de 1989, para
decir que "serían abiertos conforme a las normas de los artículos
anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de
Ministros lo decidan", valen las siguientes observaciones.
"La
primera, que estos créditos extraordinarios, durante la vigencia de la
Constitución de 1886, implicaban siempre una modificación del Presupuesto de
la Nación. Modificación expresamente prevista por el artículo 212,
inciso primero, que se refería a ellos y le confería al Gobierno la facultad
de abrirlos.
"La
segunda, que siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al
Congreso la función de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribuída al
Gobierno por el artículo 212 era excepcional. Así lo confirman dos normas: la primera, el
inciso tercero del artículo citado, según el cual correspondía al Congreso legalizar,
posteriormente, los créditos administrativos; la segunda, la facultad
conferida al Gobierno por el último inciso del mismo 212, de "solicitar
del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de Gastos".
"De
otro lado, hay que hacer notar que según el artículo 213 de la anterior
Constitución, " los créditos
suplementales y extraordinarios" de que trataba el artículo 212, no
podían abrirse por el poder ejecutivo
sino en las condiciones y por los trámites que establecía la ley. Lo cual
implicaba dos consecuencias: la primera, que tales créditos sólo existían
porque estaban previstos en la misma Constitución; la segunda, que era la Constitución la que permitía a la ley
fijar las condiciones y los trámites para la apertura de los créditos.
"Igualmente,
no podemos pasar por alto que el único caso en que era obligatorio el concepto
favorable del Consejo de Estado, según los artículos 141 y 212 de la anterior
Constitución, era la apertura por el Gobierno de créditos adicionales
suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer
éstos, también desapareció tal facultad para el Consejo de Estado, por
sustracción de materia.
"f).
Los créditos extraordinarios y los límites de las facultades del Gobierno en
épocas de anormalidad.
"El
Gobierno, según la Constitución de 1886, podía
abrir los créditos extraordinarios, no sólo por la expresa autorización del
artículo 212, sino porque en los artículos 121 y 122, fruto de la reforma de 1968, que regulaban sus facultades
durante el estado de sitio y el estado de emergencia económica, no existían
tan precisos límites como los que se
encuentran en los artículos 213 y 214 de la nueva Constitución . En efecto,
veamos.
"Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el orden público", establece el inciso tercero del
artículo 213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoción
Interior se modificara el Presupuesto General de la Nación, tal decreto no
dejaría de regir tan pronto como se declarara restablecido el
orden público: sus efectos se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de
la respectiva vigencia fiscal. Esto,
por una parte.
"Por
la otra, hay que tener en cuenta que el numeral 3 del artículo 214, declara
terminantemente que durante los Estados de Excepción "no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado". Esto implica, porque no hay otra interpretación
posible a la luz de la lógica, que una rama del poder público, en este
caso la ejecutiva, no puede invadir la órbita reservada a otra de ellas.
Y la invadiría si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto,
reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de
las ramas del poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia,
y no invada la esfera de las demás.
"Por
lo anterior, hay que decir que yerra el Señor Procurador General de la Nación
cuando afirma: "La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del
Estado de Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos
de concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes
públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras
establecidas por la propia Constitución- regular distintas materias, entre
ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el
restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo que la Constitución
dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepción, "
no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de
que la rama ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis
absurda en un Estado de Derecho.
"En
síntesis, en materia presupuestal la Constitución de 1991, entre otras, introdujo estas
modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES
ADMINISTRATIVOS; la segunda, ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO
PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se explica así:
"El
sistema de créditos adicionales administrativos, unido al principio del
equilibrio presupuestal, permitía al gobierno modificar el presupuesto siempre
y cuando conservara, en teoría, tal equilibrio. Pero es claro que este
sistema contribuía a diluír, a hacer inexistente, la responsabilidad
del gobierno en el manejo presupuestal,
como lo demostró la experiencia. Esto, especialmente, por el "concepto favorable" del
Consejo de Estado, previsto en el inciso tercero del artículo 212 de la anterior Constitución, que podía
servirle de disculpa.
"La
supresión de los créditos adicionales, unida a la del principio del
equilibrio presupuestal, de una parte,
asigna mayores responsabilidades
al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para
ejercer el control político sobre el manejo presupuestal, control,
que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura.
"Además,
en general, al privar al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribuír tal facultad, exclusivamente, al
Congreso, también se fortaleció este último.
"Como
se ve, en materia presupuestal, se fortaleció el Congreso y se acentuó la
responsabilidad del gobierno.
"g).
Reformas a la ley de presupuesto.
"Ahora
bien, ¿cómo se reforma la ley de presupuesto? Como la Constitución no
establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las
normas generales, que, como todas las leyes,
se reforma por medio de una ley.
"Esto, se repite, mientras no se dicte la ley
Orgánica del Presupuesto que "regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución" del presupuesto de la
Nación. Ley que tendrá, forzosamente, que sujetarse a las normas constitucionales, en
particular al numeral 3 del artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213,
ya comentados. En consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos
principios constitucionales:
"1.
El presupuesto, como ley que es, sólo puede ser aprobado
y modificado por el Congreso.
"2.
Los
decretos legislativos dictados de conformidad con los artículos 212 y 213,
dejan de regir tan pronto se declara restablecido el orden público, no puede su
vigencia prolongarse más allá. Por lo mismo, no puede modificarse el
Presupuesto de la Nación por medio de tales decretos, como se explicó.
"3.
Durante
los Estados de Excepción, "no se interrumpirá el normal funcionamiento
de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado". Esto implica que cada rama y cada órgano
conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo,
freno de los poderes del Ejecutivo, que impide
que éste abuse.
"4.
En
cuanto a las modificaciones del Presupuesto, no puede perderse de vista
una circunstancia. Ahora el Congreso sesiona todo el año, aun durante los
Estados de Excepción. Así, el inciso segundo del artículo 212, dice
que mientras subsista el Estado de Guerra, "el Congreso se reunirá con la
plenitud de sus atribuciones Constitucionales y legales". Y el cuarto del
artículo 213, establece que "dentro de los tres días siguientes a la
declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por
derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales".
"Entre
tales atribuciones constitucionales y legales, "está la de expedir y
modificar el presupuesto", que, se repite, es una ley.
"h).
Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no incluídos en
él.
"Visto
que ya no hay créditos adicionales como los qué preveía el artículo 212
de la Constitución anterior, y que ahora lo procedente es la
modificación del presupuesto, cabe preguntarse:
"Primero.-
¿ Cómo se modifica el presupuesto?
"Segundo.-
¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas
en el presupuesto de gastos?.
"Las
respuestas a estas preguntas, son estas:
"Primero.-
¿ Cómo se modifica el presupuesto?.
"Para
responder esta pregunta, es necesario definir primeramente que es el
presupuesto.-
"En
Colombia, el presupuesto es, formal y orgánicamente, una ley. Así lo denomina
la Constitución en el artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de
Rentas y Ley de apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto
de ley del presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley
Orgánica del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto
General de Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la
Constitución vigente.
"Y
lo mismo era durante la vigencia de la Constitución de 1886, como lo advierte
el profesor Esteban Jaramillo:
"
A la luz del derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es
una ley. Así lo llama el artículo 206 de la Constitución, y la definición que
de la ley da el artículo 4o. del Código Civil, le cuadra perfectamente pues es
"una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma
prevenida en la Constitución Nacional,
que tiene por objeto mandar y permitir" (sic). Pero es necesario convenir
en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional, el Presupuesto es una
ley sui generis, pues se halla subordinada a otras leyes". (ob.
cit., pág. 544).
"El
mismo autor explica que la ley de Presupuesto es complementaria, "puesto
que es indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y
decretan gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no
puede ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación
y de sentido práctico".
"Es,
además, temporal, "pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo
limitado, que es el periodo fiscal correspondiente ".
"El
Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condición, porque, como
explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condición
para que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cit.
págs 543 y 544).
"En
conclusión: el Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el
antiguo Código Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominación que rechaza
el Profesor Esteban Jaramillo por estas razones:
"El
artículo 202 del Código Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley
Adjetiva, es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos
parece impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya característica
esencial es darle vida y sustancia a
otras leyes, las que establecen contribuciones y decretan los gastos; a una Ley
que es a la vez un programa de acción administrativa, un plan financiero, una
autorización al Gobierno para recaudar las rentas y hacer los gastos públicos,
y un acto político, que señala y circunscribe la órbita fiscal dentro de la
cual debe moverse el Poder Ejecutivo en un periodo determinado". ( Ob.,
cit., pág, 545).
"El
presupuesto, pues,
es una ley. Y como tal sólo
puede ser modificado por el CONGRESO,
POR medio de una LEY. Esto, por estas razones, además de las ya
expuestas:
"1a.
Al
Congreso corresponde hacer las leyes (Artículo 114, inciso primero). Y le
corresponde aprobar el Presupuesto de la Nación, pues no otra cosa es "establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración" (numeral
11 del artículo 150);
"2a.
Ninguna
autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen
la Constitución y la ley (artículo 121);
"3a.
Las
sesiones del Congreso durante casi todo el año le permiten modificar la ley del
presupuesto en cualquier tiempo, con sujeción a lo que dispongan la
Constitución y la ley orgánica del presupuesto, cuando ésta se expida;
"4a.
Como
se ha explicado, el artículo 212 de
la anterior constitución, autorizaba al Gobierno para abrir créditos
suplementales o extraordinarios en receso de las Cámaras cuando
hubiera necesidad de " hacer un gasto indispensable a juicio del
gobierno". Así se modificaba el
presupuesto, pero como se vió esta facultad desapareció en
la actual Constitución. Esto confirma lo dicho ya: el presupuesto
sólo puede reformarse por el Congreso, por medio de una ley;
"5a. Esta ley solamente
puede tener origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la
Constitución:
"a).
El
numeral 4 del artículo 200, según el cual "Corresponde al Gobierno, en
relación con el Congreso:
"
. . .
"
4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos".
"b).
El
numeral 11 del artículo 150, que faculta al Congreso para "Establecer las
rentas nacionales y fijar los gastos de administración", es decir, para
expedir la ley de presupuesto.
"c).
El
inciso segundo del artículo 154, según el cual " sólo podrán ser dictadas
o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes" a que se
refiere, entre otros, el numeral 11 del artículo 150.
En
conclusión: Sólo el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto.
Pero solamente puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno.
"¿
Cómo podría sostenerse, a la luz de estas normas, que el
Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la ley de presupuesto?. No, es
evidente que el Gobierno sólo puede presentar al Congreso el proyecto de ley de
presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley reformatoria del mismo. Pero la
expedición de la ley, en los dos casos, es función propia e indelegable del
Congreso.
"A
todo lo cual cabe agregar lo siguiente:
"Como
" mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la
plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." y como " Dentro de los tres
días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el
Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." (artículos 212 y 213), es claro que si el
Gobierno quiere reformar el presupuesto
puede presentar el proyecto correspondiente, en cualquier tiempo.
"6a).
Pero
si, en los Estados de Excepción, solamente necesita el Gobierno "percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas", o
"hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de
gastos", le bastará dictar el decreto legislativo correspondiente.
Decreto legislativo cuya vigencia es siempre temporal: "dejarán de
regir tan pronto se declare restablecida la normalidad", dice el artículo
212, y "dejarán de regir tan pronto se declare restablecido el orden
público", según el 213. Temporalidad,
de otro lado, incompatible con la periodicidad propia de la ley de
presupuesto.
"7a).
Las
razones 5a. y 6a. explican porqué es lógico y posible que, como lo ordena el
numeral 3 del artículo 215, en los Estados de Excepción no se interrumpa
"el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos
del Estado", normal funcionamiento que supone la conservación de las
respectivas competencias, salvo las excepciones previstas por la propia
Constitución, de las cuales es ejemplo el artículo 345.
"8a). Finalmente, hay
que tener presente que los decretos legislativos que dicta el Gobierno en los
Estados de Guerra o de Conmoción, sólo suspenden las leyes incompatibles
con el uno o con el otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual,
como se ha dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno
de tales decretos legislativos.
"Segundo.-
De
conformidad con la Constitución vigente, ¿Cómo se hacen las erogaciones con cargo al
Tesoro que no se hallen incluídas en el presupuesto de gastos?.
"En
las épocas normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el
presupuesto. Al decir épocas normales se está aludiendo a los tiempos en
que no se haya declarado uno de los Estados de Excepción o el Estado de
Emergencia. Se repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por
consiguiente, el Gobierno habrá de acudir al Congreso para que éste lo
modifique, por medio de una ley.
"En
épocas anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción
Interior, o en Estado de Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede
hacerse aunque no figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica
indudablemente la interpretación de la Constitución. Veamos.
"A).-
Lo que la Constitución prohíbe.
"En
esta materia, la prohibición de la Constitución
es esta:
"Artículo
345.- En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de gastos.
"Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
"Sea
lo primero decir que este artículo reproduce, casi textualmente, los artículos
206 y 207 de la Constitución anterior.
"Pues
bien: siempre se ha entendido que la prohibición rige sólo en épocas de
normalidad, mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el
estado de sitio o el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de
Guerra, el Estado de Conmoción Interior, o el Estado de Emergencia.
"Es
claro que lo que se prohíbe únicamente en tiempos normales, al contrario, se
permite en épocas de anormalidad. Si
la prohibición fuera absoluta, en todos los tiempos, habría bastado suprimir la
expresión "en tiempos de paz".
"B).-
¿ Cómo se hacen tales erogaciones, en épocas de anormalidad?.
"Sencillamente,
se decretan por el Gobierno,
naturalmente previa declaración del Estado de Excepción. No hay que
modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo para percibir
contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas.
"Vigente
la anterior Constitución, el gobierno tenía que abrir un crédito adicional
extraordinario , con todos sus
requisitos, para no violar el principio
del equilibrio presupuestal. Hoy este principio no existe y, por lo mismo, no es necesario, ni es posible, modificar el
presupuesto para decretar el gasto no incluído en él.
"Para
decirlo en la forma más sencilla, declarado el Estado de Excepción, puede el
gobierno decretar el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con
base en este último, ordenarlo. La primera función, decretar el gasto,
corresponde al Congreso en tiempos de paz;
la segunda, ordenarlo, es administrativa y compete siempre al
Gobierno.
"Lo
que sigue es, simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General
del Presupuesto y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la
República debe presentar a la Cámara de
Representantes para su examen y fenecimiento, según lo dispone el último inciso
del artículo 268 de la Constitución, en concordancia con el numeral 2 del
artículo 178 de la misma.
"Naturalmente,
habrá casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los
Estados de Excepción, no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o
el impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que ni la
erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero si en
la contabilidad.
"Entre
paréntesis, obsérvese que el inciso tercero del artículo 215, al referirse al
establecimiento de nuevos tributos o a la modificación de los existentes, no
menciona siguiera la reforma del presupuesto. ¿Por qué?. Porque no es necesaria
ni posible.
"Si
se mira con atención, se verá cómo esta interpretación está acorde con el
espíritu de la Constitución, pues:
"1o.
Conserva en manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el
presupuesto, la de modificarlo.
"2o.
Sin
embargo, la facultad del Congreso para aprobar y reformar el
presupuesto, no es ilimitada, no la ejerce a su arbitrio: tanto el
proyecto de la ley de presupuesto, como el de la ley que haga su modificación,
sólo pueden ser presentados por el Gobierno (artículos 200, numeral 4; 150,
numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la Constitución). Hay aquí, en la
tramitación de la ley de presupuesto y en la de sus reformas, una aplicación
concreta del principio consagrado en el último inciso del artículo 113 de la
Carta: "Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines".
"3o. Permite al
Congreso, en el campo fiscal, cumplir plenamente dos de las funciones que le
señala exclusivamente el artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y,
en consecuencia, reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración.
"4o. Impide que el Gobierno, por la vía del Estado
de Excepción, modifique el presupuesto y cree el desorden fiscal. Y que, por
este camino, dicte decretos legislativos cuya real vigencia se prolongue en el
tiempo más allá de los estados de excepción.
"Es
improbable, en principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos
venimos refiriendo. La Constitución, en muchas de sus normas, que no es
pertinente analizar ahora, establece límites a los poderes del Gobierno en los
Estados de Excepción. Por ejemplo, en el artículo 214, numeral 3.
"Pero,
como la posibilidad del abuso existe,
ella está prevista en la Carta, así:
"El
Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de
excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior, y lo serán también , al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores" (numeral 5 del
artículo 214).
"El
Presidente de la República y los Ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia". (inciso 8o. del artículo 215).
"Si
los mecanismos constitucionales funcionan, en especial estas normas que
consagran la responsabilidad del Presidente de la República y de sus ministros
por las faltas cometidas con ocasión de
la declaración de los Estados de Excepción, no tiene porqué haber abusos. Y si
los hubiere, serán castigados sus autores.
"CONCLUSIONES
"Todo
lo expuesto permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo,
así:
"Respuesta
a la primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto
General de la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en
ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del Estado de
Conmoción Interior.
"Respuesta
a la segunda pregunta.- Durante los
Estados de Excepción, no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General
de la Nación para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluídas en el de gastos.-
"Siendo
negativas las dos respuestas, se impone la declaración de inexequibilidad del
decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha
visto, el Gobierno no podía dictar, ni era necesario para conseguir
el fin propuesto.
"INAPLICABILIDAD DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38 DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION.
"La
declaración de inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que
llevar consigo un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que
hacían posibles los créditos adicionales administrativos. Esto, por estas
razones.
"1o). Primacía
de la Constitución.
"La
primacía de la Constitución, se consagra expresamente en estas normas:
"Inciso
primero del artículo 4 de la
Constitución:
"La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales."
"Inciso
primero del artículo 5o. de la ley 57 de 1887:
"Cuando
haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal,
preferirá aquella."
"Artículo
9o. de la ley 153 de 1887:
"La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su espíritu, se
declarará como insubsistente."
"2o).
La ley 38 de 1989 y la Constitución de 1886.
"La
ley 38 de 1989, aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de
1993, en particular los artículos de la ley citada que reglamentaban los
créditos adicionales. Normas dictadas
con fundamento en disposiciones de la
anterior constitución que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el
hecho de que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril
de 1992 y 1940 del 30 de noviembre de
1992, análogos al que ahora se revisa, fundamentó su decisión en normas de la
mencionada ley 38. Al respecto, dijo:
"a) En relación con el decreto 1940, "por medio del cual modifica el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992."
"Artículo
que remite a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
Materias que están expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus
artículos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el
Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la
figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente
partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones
debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan
dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para
cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional".
"Y
agregó:
"Como
se dijo, el artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la
programación, aprobación , modificación, y ejecución del presupuesto remite a
lo establecido en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura
del contracrédito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos en la ley de apropiaciones."
(Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida
se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial
" Fondo Vial Nacional" y se incorporó al Departamento Administrativo de Seguridad, y
Ministerio de Defensa (Ejército y Policía Nacional). Luego le está permitido al
Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales y si ello es
posible en tiempos de paz con mayor razón se puede realizar esta modificación
en momentos de conmoción interior de conformidad con lo establecido en el
artículo 213 inciso tercero cuando dicte que: "Los decretos legislativos
que dicte el Gobierno podrán suspender
las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan
pronto como se declare restablecido el Orden Público..." (Cfr, Corte
Constitucional, sentencia No. 069 de
febrero 22 de 1993).
"b) En relación con el decreto 700:
"Esto
no acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía
tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia.... (en sentencias) mediante las cuales se admitió expresamente que
tanto en los casos del artículo 121 como en los 122 de dicha Constitución, la
obtención de recursos fiscales para atender las necesidades de orden público
podía hacerse por medio de decretos
legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto órganico del
presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé en similares
términos el artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor
(Ley 38 de 1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar
gastos por calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción,
declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído
apropiación en el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de
la República y el Consejo de Ministros lo decidan". (las negrillas no
son del texto). (Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia No. 448 de
julio de 1992).
"Pero, donde
se ve con mayor claridad la relación necesaria entre los artículos 212 y 213 de
la Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre
créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven
de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores:
"Cuarta:
Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio.
"Conforme a
la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en esta materia, se ha aceptado
que el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, puede
ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superación del
desorden público, siempre que éstas guarden la debida relación de conexidad
directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situación de
Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia de regulación
de la Hacienda Pública hace la Constitución Nacional. Esta posición
jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los artículos
121, 206 y 211 de la Constitución Nacional, principalmente en las sentencias de
enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y más recientemente en
los fallos números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre
otros.
"En esta
última providencia se recuerda que:
"Las
adiciones al presupuesto durante la época de perturbación del orden público son
viables cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio
del gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente. Igualmente en
época de normalidad.
"Estos
créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su
apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos eventos, a
saber: a) cuando están en receso las Cámaras y
b) cuando éstas se encuentran sesionando.
"En caso de
presentarse la primera situación, tales créditos deben abrirse por el
Consejo de Ministros, el que debe
instruír un expediente con tal fin y además se requiere del dictamen favorable
del Consejo de Estado. Estos créditos deben someterse luego a la legalización
por parte del Congreso. Y si está reunido el Congreso, el Ejecutivo debe acudir
a dicha Corporación para solicitar la apertura de un crédito adicional.
"Como en el
caso de estudio las Cámaras se encontraban en receso, podría pensarse a primera
vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias señaladas en el
artículo 212 del Estatuto Superior y que
se dejaron reseñadas. Sin embargo el artículo 213 ibidem prescribe: "El
poder ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementarios o extraordinarios de
que trata el artículo 212 de la Constitución, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto sino en las
condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y cuales son ellos?
Los estatuídos en la Ley Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de 1989, en cuyo
artículo 69 se lee: "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados
durante el Estado de Sitio... declarados por el Gobierno Nacional ,
para los cuales no se hubiere incluído apropiación en el presupuesto, serán
abiertos conforme a las normas de los
artículos anteriores o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan".
"Los
artículos anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos
que son exigibles en caso de normalidad jurídica y desarrollan al efecto el artículo
212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades creadas por circunstancias de calamidad
pública o del estado de sitio o emergencia económica, puede acudirse a tal
reglamento.
"Pero
adviértase que en el citado artículo 69 que se comenta, se da otra alternativa,
para solventar las exigencias excepcionales al decir "o en la
forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan", lo que concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta
Fundamental que ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer "erogación del Tesoro que no se halle
incluída en el presupuesto de gastos", lo
que indica que en tiempo de alteración del orden público sí se pueden
hacer erogaciones no incluídas en el presupuesto de gastos o adiciones al mismo, como lo ha
interpretado esta Corporación en varios fallos (ver sentencias de enero
28/88, octubre 26/89).
"Esta tesis
se apoya también en el artículo 121 constitucional en cuanto dispone que durante el estado de
sitio el Presidente tendrá, entre otras, las facultades que al efecto le
otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada. (sentencia
No. 92, octubre 26, 1989).
"En consecuencia
como el Presidente de la República y el Consejo de Ministros pueden señalar la
forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado de sitio, lo hacen
mediante decretos legislativos, como es
el que se examina, pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por
medio de ley en sentido material.
"Es
pertinente anotar que el decreto señala en forma clara los recursos que por
estar disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y
se preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.)."
(Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990)."
(Cfr, sentencia No. 71, Corte Suprema de Justicia, mayo 23 de 1991).
"Como se ve,
es ostensible que al desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que el
principio del equilibrio presupuestal, pierde su razón la ley 38 de 1989
en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las épocas, para modificar el
presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en
tales normas. Como acertadamente se entendió en los fallos parcialmente
transcritos, estos decretos se basaron
en las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los créditos y
contracréditos administrativos normas que, como se vió, no encuentran
fundamento en la constitución vigente.
"Existe,
pues, una conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas
disposiciones de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser
constitucional ésta, también lo sería
aquél, y viceversa.
"No
hay que olvidar que la armonía del universo jurídico se realiza en torno a la
Constitución. Las normas jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no
pueden subsistir porque su órbita
interfiere la de otras que sí se mueven según el orden de la Constitución.
"La
Corte, ante la imposibilidad de declarar inexequibles las normas señaladas, en
razón de que este proceso no se originó con ese fin, optará por declarar
expresamente que están derogadas por la misma Constitución.
"En
consecuencia, como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los
créditos adicionales, con base en normas de la
constitución derogada, son inaplicables a la luz de la Constitución vigente,
la Corte, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así
lo declarará en esta sentencia.
"Concretamente
las normas que se declararán derogadas o inaplicables, son las siguientes:
"1a.) El parágrafo del
artículo 63, que dice:
"Parágrafo.-
Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las
condiciones especiales para la celebración de contratos, persistiere el
déficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados
o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho
equilibrio".
"2a.) La parte final del
artículo 64, que dice:
"...Salvo
que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las
apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso".
"3a.) El artículo 65,
que dice:
"Artículo
65.- Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de
la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para
complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer
nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales
por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los
artículos siguientes".
"4a.)
La parte final del artículo 66, que dice:
"Artículo
66.- "... Cuando sea necesario exceder las cuantías
autorizadas en la ley de presupuesto o incluír nuevos gastos con respecto a los
conceptos señalados, no estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuará por
decreto los traslados y créditos adicionales, previo concepto favorable del
Consejo de Ministros y el Consejo de Estado".
"5a.) El artículo 67, que dice:
"Artículo
67.- Ni el congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos
adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se
establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para
su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la
ley de apropiaciones".
"6a.) El artículo 68, que dice:
"Artículo
68.- El mayor valor del recaudo de las rentas sobre el
promedio de los cómputos presupuestados no podrá servir de recurso para la
apertura de créditos adicionales.
"No
obstante, si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas
globalmente consideradas permite establecer que éste excederá al calculado en
el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de
Rentas por el Contralor General de la República, y servir para la apertura de
créditos adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia
anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a
cancelarlo".
"7a.) El artículo 69, que dice:
"Artículo
69.- Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de
Emergencia Económica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no
se hubiese incluído apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a
las normas de los artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la
República y el Consejo de Ministros lo decidan".
"III.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA.
"Las razones expuestas justifican el cambio de la
jurisprudencia de la Corte en esta materia, como expresamente se advierte, no
sólo en relación con las sentencias
parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores.
"Al
respecto hay que anotar lo siguiente.
"La
interpretación que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado
vigente por más de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de
1886. Durante más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia, tuvo su sustento en la propia constitución.
Derogada ésta en 1991, la práctica inveterada hizo que subsistiera la
institución de los créditos adicionales administrativos, pese a la desaparición de las normas
constitucionales en las cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno,
lo mismo que lo que se dirá sobre los efectos de esta sentencia.
"IV.
EFECTOS DE ESTA SENTENCIA
"Esta
Corte, en la sentencia número 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar
inconstitucionales algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas el inciso segundo del artículo 21, inciso que
determinaba los efectos de las
sentencias de la Corte Constitucional,
dijo:
"Pero,
fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino
que se generan por la terminación de éste?. Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la
Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo, y de la Constitución que es
parte de él, que son la justicia y la seguridad jurídica.
"En
conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,
puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,
válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias
dictadas en asuntos de constitucionalidad.
"...
"Además,
inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en
sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,
el paso previo indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia
que debe señalar sus propios efectos". (sentencia 113, págs 11, 12)
"En
el presente caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente
sentencia sigue la regla general, según la cual los efectos de la sentencia sólo
comienzan a partir de su publicación. En consecuencia, todos los efectos
jurídicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos
comprometidos en favor de la Fiscalía General, el Ministerio de Defensa y el
Departamento Administrativo de Seguridad, conservarán la destinación que les
dió el decreto 446. En síntesis: con base en los créditos suplementales o
extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podrán
ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas
asignaciones.
"Pero,
de otra parte, también a partir de la publicación de esta sentencia, quedarán
sin efecto los contracréditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y
los establecimientos públicos respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos
originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorería y las
prioridades fijadas por la Constitución, por la ley o por los funcionarios
responsables, lo permitan.
"Los
créditos presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no órdenes
para hacerlo.
"La
aclaración sobre los efectos de esta sentencia, indica que ésta no entorpece ni
dificulta las tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo
necesario para restablecer el orden público.
"Y,
finalmente, esta interpretación hace posible que el tránsito constitucional se
realice sin traumatismos para la nación. Y que las nuevas instituciones tengan
ya su plena vigencia."
"COROLARIO
"Resulta
lamentable que, con olvido de las razones expuestas, la Constitución se interprete para fortalecer al Gobierno, en
desmedro de una facultad propia del
Congreso. Temo que, con esta interpretación,
quede el Gobierno con tan desmesuradas facultades en lo relativo a la
reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la Constitución de 1886 y sus
reformas.
"Las
consecuencias de esta sentencia no podrían ser peores para el Estado de
Derecho. Basta pensar que el Gobierno puede mantener al país durante 270 días
por año bajo el régimen de la Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la
vigencia de los decretos dictados. En los restantes 5 días que completan el
año, le bastará abstenerse de presentar al Congreso proyectos de reforma de la
ley de presupuesto. Así, en la práctica,
se privará a la rama legislativa de una de sus más preciosas facultades.
Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva, en perjuicio
de las demás, en particular del Congreso.
"De
prosperar esta tendencia, Colombia se convertirá en una república contrahecha,
con un Gobierno gigante y todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso
empequeñecido, débil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es
democrático sólo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por
nuestro pasos contados, hacía el país del Ejecutivo Megalómano".
Estas razones,
repito, no han sido rebatidas. Pese a
ello, la mayoría, en una actitud que respeto pero no comparto, ha preferido
continuar la tradición de más de un siglo, olvidando un hecho elemental: que la
Constitución ahora es otra.
b) Sostuve, como se
ha visto, que en estado de guerra o de conmoción interior, podía el Gobierno,
basado en el artículo 345 de la Constitución, percibir contribuciones o
impuestos que no figuraran en el Presupuesto de Rentas, y hacer erogaciones con
cargo al Tesoro que no se hallaran incluídas en el de gastos. Ahora el Congreso de la República me ha dado
la razón, como no podía menos, al consagrar en el literal 1) esta
facultad. Pero, por esto mismo, surgen
estas preguntas:
La primera: Si el
Gobierno tiene la facultad conferida por el artículo 345, que le permite
percibir los tributos y hacer los gastos no previstos en el Presupuesto, ¿qué
sentido tiene el reformar el Presupuesto?
¿Para qué reformarlo?.
La segunda: Así
como aparece clara en la Constitución la facultad concedida por el artículo
345, ¿en dónde consta, clara e inequívoca, la de reformar el Presupuesto?.
c) Se sostiene en la
sentencia la tesis, basada en la Constitución, de que los decretos legislativos
que dicte el Gobierno solamente podrán suspender las leyes incompatibles con el
Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido
el orden público. Así, además, lo
reconoce expresamente el artículo 36 del proyecto, declarado exequible.
Esta norma
constitucional es eminentemente lógica: si los decretos legislativos no se
limitaran a suspender la ley, sino que la reformaran, ésta no podría
volver a regir al restablecerse el orden.
Vuelve a regir, porque sólo está suspendida, no reformada, ni derogada.
Pues bien: en el
caso del Presupuesto, según el literal 11), se rompe abruptamente la regla
general y ya no se suspende la ley, sino que se reforma, se modifica. En consecuencia, hay que preguntarse: ¿de
dónde nace, en este caso único, la facultad de reformar la ley?.
d) Pero, hay más.
Según la segunda
parte del literal 11), el Gobierno deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo
de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones según su
competencia. Al respecto caben estas
observaciones.
Con muy buen
criterio, la Corte, por unanimidad, ha declarado inexequible el artículo 43 del
Proyecto, que facultaba al Congreso para derogar o reformar los decretos
legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Conmoción
Interior. Es claro que reconocer esta
atribución al Congreso, pondría en peligro la posibilidad de restablecer el
orden, que es la base de la atribución de poderes especiales al Ejecutivo
durante los estados de excepción.
Incomprensiblemente,
la Corte, obligada por sus decisiones anteriores, ha tenido que hacer, otra
vez, una EXCEPCION EN LO QUE TIENE QUE VER CON EL PRESUPUESTO: ha
reconocido que el Congreso sí puede DEROGAR o MODIFICAR LAS REFORMAS
HECHAS AL PRESUPUESTO SEGÚN EL LITERAL 11).
En la sentencia se dice escuetamente, como saliendo del paso: "Sin
embargo, en materia presupuestal no opera este mismo régimen pues el
presupuesto, modificado en forma temporal por el Gobierno, puede ser reformado
por el Congreso en cualquier tiempo...".
¿En dónde quedan las facultades extraordinarias del Gobierno, si el
Congreso, sin necesidad de una mayoría calificada, puede derogar o modificar
las reformas hechas al Presupuesto por medio de un decreto legislativo? ¿Se ha pensado en el conflicto de poderes que
puede originarse si el Congreso ejerce la atribución que le confiere el literal
11)?.
e) De pasada, y como
sin quererlo, la mayoría ha introducido una modificación a su tesis sobre la
omnipotencia del Gobierno en materias presupuestales. En las sentencias anteriores se había
guardado un cauteloso silencio sobre un punto: modificado el Presupuesto por
medio de un decreto legislativo, y restablecido el orden público, ¿seguía
existiendo la reforma, o volvía a regir el Presupuesto aprobado por el
Congreso?.
La pregunta no
carece de importancia y su respuesta depende de la tesis que se adopte: si se
considera que el Presupuesto está solamente SUSPENDIDO, para ejecutar
los gastos necesarios para restablecer el orden, tendrá que volver a
regir. Pero si se acepta que está REFORMADO,
MODIFICADO, no podrá volver a regir.
Sin dar razones
suficientes para su decisión, la mayoría ha resuelto que el presupuesto, REFORMADO
y no SUSPENDIDO, vuelve a
regir, "...por cuanto el presupuesto recupera su vigencia íntegra".
El conjunto de
estas decisiones configura un galimatías: el Presupuesto puede ser reformado
por el Gobierno, y la semana siguiente eliminada tal reforma por el Congreso;
pese a haberse reformado y no solamente suspendido, el presupuesto
"recupera su vigencia íntegra" al cesar el estado de conmoción
interior. En suma, EL DESORDEN
PRESUPUESTAL COMO UN CAMINO PARA RESTABLECER EL ORDEN GENERAL.
Y todo por no
querer reconocer lo que es diáfano de conformidad con el artículo 345 de la
Constitución: que el Gobierno, durante el estado de guerra y durante el estado
de conmoción interior, no necesita modificar el Presupuesto para exigir
tributos y hacer gastos no previstos en el mismo Presupuesto. Y que, por lo mismo, NO PUEDE MODIFICAR EL
PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO LEGISLATIVO.
CONCLUSION: Son estas las razones que sigo sosteniendo, y
que sostendré mientras siga en vigencia la Constitución. Siempre, naturalmente, con el mayor respeto
por la opinión mayoritaria.
Santafé de Bogotá,
abril trece (13) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado