SENTENCIA C-011/97
Referencia:
Expediente
D-1333
Actor: Alegría
Fonseca Barrera
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 58 (parcial)
de la
Ley 5ª de 1992
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de
Bogotá, D.C., enero veintitrés (23)
de mil novecientos
noventa y siete (1997).
LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
integrada
por su
Presidente Carlos Gaviria Díaz
y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro
Martínez
Caballero, Fabio
Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
S E N
T E N C I A
En el proceso
de constitucionalidad del artículo
58 (parcial) de
la Ley 5ª de 1992, "Por
la cual se expide el
Reglamento del Congreso, el
Senado y la Cámara
de Representantes".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
Ley 5ª
de 1992
"Por la
cual se expide
el Reglamento del
Congreso, el
Senado
y la
Cámara de Representantes".
"II. Comisión
de Etica y Estatuto
del Congresista.
"Artículo 58.
Composición e integración. En cada una
de las Cámaras
funcionará una
Comisión
de Etica y Estatuto
del Congresista, compuesta por once (11) miembros
en el Senado y diecisiete
(17) en la Cámara de Representantes. Serán elegidos
dentro
de los primeros
quince
(15)
días de la fecha de instalación
o sesión inaugural, para el respectivo período
constitucional.
"Si vencido el término no se hubiere efectuado
la elección, las Mesas
Directivas de cada Cámara procederán a su integración, respetando
la representación que
deben tener las minorías.
"Las Cámaras conservarán
la facultad de integrarlas
en todo tiempo. "La Comisión
se pronunciará en
reserva y por la unanimidad de los
integrantes de esta célula congresional.
"Se reunirá por
lo menos una vez al mes y se le prohíbe
inmiscuirse por
medio de resoluciones en
asuntos de competencia
privativa de
otras autoridades".
(se subraya
lo demandado)
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la República expidió
la Ley 5ª de 1992, publicada en el
Diario
Oficial No. 40.483, del 18
de junio de 1992.
2.
La ciudadana
Alegría
Fonseca Barrera demandó la inconstitucionalidad parcial del artículo
58 de la Ley 5ª de 1992, por
considerarlo
violatorio de los artículos 145
y 146
de la Constitución Política.
3. Mediante escrito de
agosto 22 de
1996, el Procurador
General
de la Nación
rindió el concepto
de rigor de
conformidad con el artículo 242-2
de la Constitución.
Cargos
4. Estima
la demandante que la
norma acusada parcialmente - en el punto que establece que
las decisiones de las
Comisiones de
Etica
de las Cámaras Legislativas deben ser
tomadas
por la "unanimidad de
los
integrantes de
esta célula congresional"
- atenta contra lo
señalado en los artículos 145
y 146
de la Constitución
Política. Ello por cuanto el
artículo
145 dispone que
para
entrar a tomar decisiones en
el Congreso
pleno, en las Cámaras y en sus comisiones
permanentes es necesario contar con
la asistencia de la
mayoría
de los integrantes de la
respectiva
corporación, "salvo que la
Constitución determine
un quórum diferente", al tiempo que en el
artículo 146 se
prescribe
que en
las mismas corporaciones "las decisiones
se tomarán por
la mayoría de
los votos de
los asistentes, salvo
que la Constitución exija
expresamente una
mayoría
especial".
Manifiesta
que dado que la Constitución en ningún momento establece una
mayoría
especial para las
decisiones de la referida Comisión
de Etica, la disposición del texto legal demandado
que fija
un quórum
decisorio diferente
al de la mayoría simple es inconstitucional. Además,
sostiene que
el artículo 146 de la
Carta se refiere
a una mayoría especial y no
al quórum por unanimidad, "el cual sería un quórum de
especialísima exigencia
(...)
que en un momento dado puede
hacer
inoperante el desarrollo democrático
de una célula congresional".
La actora
cita las disposiciones
de la Ley 5ª en las
cuales se contemplan
los diferentes tipos de
mayoría existentes y los
casos en
los
que se aplican, y manifiesta que
en todos
los eventos
en los que la ley exige
mayoría calificada o especial para tomar una decisión
existe una norma constitucional
que la autoriza, con excepción
de la unanimidad requerida
para
las decisiones de las
Comisiones
de Ética, la
cual carece
de apoyo constitucional.
Considera que
el texto impugnado dificulta -
hasta el
punto de hacer imposible - el desarrollo del trabajo
de la Comisión, máxime si
se tiene en cuenta que
el artículo 127 del Reglamento
Interno del Congreso dispone
que,
en el momento de
votar, los congresistas presentes sólo pueden hacerlo en
sentido
afirmativo o negativo, pues los
casos
en los que se
autoriza la abstención
son
contados.
Manifiesta
que el requisito de la
unanimidad le
asigna mucho
poder a las
voces discordantes, las
cuales pueden llegar
a paralizar el trabajo
de la Comisión. Además, la exigencia
de la unanimidad
no se ajusta
a las características
de los cuerpos colegiados, ya
que hace parte de la esencia de
éstos
la divergencia, máxime cuando se
trata del
juicio sobre
cuestiones éticas
y morales, juicio que conlleva
siempre un fuerte elemento subjetivo
y es
causa de la formación de
distintas opiniones.
Finaliza con
la afirmación
de que
el principio
democrático
se ve
salvaguardado con
las
decisiones por
mayoría, sin
que sea necesario
acudir a fórmulas como la de la
unanimidad.
Intervención del Procurador General de la
Nación
5.
El Procurador
General de la
Nación (E) manifiesta que el principio
de la mayoría simple es la regla general para la
toma
de decisiones
en el Congreso, de
acuerdo
con lo consagrado
en el artículo 146 de la Constitución. Agrega
que el mismo artículo prevé
que de esta regla
solamente podrán
exceptuarse
los casos
en los que la misma Constitución establezca mayorías
especiales y que las determinaciones que
ha de tomar la Comisión de
Etica
y Estatuto del
Congresista
no están
incluidas
dentro de ninguna
de esas excepciones. Por eso,
concluye que las
decisiones de esta Comisión
deben
regirse
por la regla de la mayoría simple.
Considera que
el principio
de las
mayorías, en general, es
el único previsto
por las normas constitucionales para establecer
el quórum
deliberatorio
y decisorio en las
sesiones que se
adelanten en el seno del Congreso de
la República. En consecuencia, estima que
la Constitución no da lugar
para
la aplicación
de un criterio diferente
para
la toma
de decisiones.
Sostiene que sus afirmaciones encuentran
fundamento en la
posición
asumida por el ponente de la
Ley 5ª de 1992, el senador Orlando
Vásquez Velásquez
quien manifestó en su
exposición que
"sobre aquellas
materias o asuntos donde
no se
exija una mayoría calificada,
una mayoría especial, rige
el criterio
de la simple mayoría, es la disposición constitucional
para
toda esta clase de decisiones
congresionales".
Asevera
que el criterio de
unanimidad
acogido por el legislador para ser
aplicado
a las decisiones de
la Comisión de
Ética
y del
Estatuto
del Congresista, "va en contravía
de la filosofía
política de la cual está informado nuestro Estatuto Superior, pues él implica la imposibilidad del disenso
en las
discusiones colegiadas y en
las determinaciones
que de tales discusiones se produzcan, desconociéndose con ello un
elemento
axial de la naturaleza pluralista
de la República de Colombia, establecida en el primer principio
constitucional de dicho Estatuto".
Adicionalmente, expone
que la norma acusada
anula la posibilidad de expresión de
las minorías en el seno
de la mencionada Comisión, pues
"al no existir
para
los Congresistas alternativas distintas al voto positivo o negativo, ya
que la salvedad del voto
no tiene lugar en el Congreso de
la
República y la
abstención sólo es procedente en
los casos previstos en el
artículo
24 del Reglamento de esa Institución, cualquier
disidencia
respecto de la postura mayoritaria no
tiene
viabilidad alguna".
Asimismo, afirma que la norma
va en contra de la voluntad
de la mayoría
por
cuanto la
decisión divergente
de un sólo miembro se convierte, en
la práctica, en un veto.
Por último, estima
que el criterio de
la unanimidad "contradice una
de las
reglas
de oro
de la democracia como
es el principio de las mayorías,
pues
la uniformidad de
pensamiento que él
termina por
imponer, a riesgo de no
permitir funcionalidad alguna en
los organismos
que por
él se
rigen, neutraliza la
eficacia de
la diversidad
de opiniones, al
no permitir que
éstas se
traduzcan en decisiones de interés general".
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional
es competente
para
conocer de
la presente demanda, en los
términos del artículo 241-4
de la Constitución
Política.
El problema planteado
2. Se
trata
de determinar si
la disposición
de la Ley 5ª de 1992 que
prescribe que
las decisiones
de la comisiones
de ética y estatuto del congresista deben ser
tomadas
por la totalidad de
los integrantes de
esas comisiones, se ajusta
a las normas constitucionales
referentes a las
mayorías requeridas en el
Congreso para
la adopción de
resoluciones.
3.
Dado el importantísimo
papel
que desempeña el Congreso dentro del
modelo de Estado Social
de Derecho al cual
se
vincula la Constitución (C.P. art. 1°)
y en
vista de
las fuertes críticas
que se
han formulado
contra
la institución
legislativa
en el país, en
la Asamblea Nacional Constituyente se decidió
regular de
manera detallada
y severa
la actividad de los congresistas. Por
eso, en la
Constitución de
1991 se
estableció una amplia gama
de inhabilidades e incompatibilidades para
el ejercicio de
la función
legislativa
(C.P. arts. 179 ss.)
y se
consagró un
severo régimen de conflicto
de intereses. Igualmente, se
incorporó la figura
de la pérdida
de investidura y se suprimió
el privilegio de la inmunidad parlamentaria, el cual fue sustituido
por un
fuero especial
para
el juzgamiento de los delitos cometidos por los congresistas, que
reside en la
Corte Suprema
de Justicia.
Sobre
el particular es
importante
recordar
lo señalado
en la sentencia C-
497 de
1994
(MP José Gregorio Hernández
Galindo):
"El especial
celo del Constituyente
en establecer
todo
un conjunto de normas
con arreglo a las
cuales habrá
de ser
ejercido el cargo de
congresista
se explica no
sólo por la importancia intrínseca del Congreso
en el Estado de Derecho sino por la trascendencia
de la investidura
de quien, escogido en las urnas para integrar
la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación
del pueblo.
"Tales normas responden a las
necesidades de
asegurar
los cometidos
básicos
de la institución y de
preservar
la respetabilidad
de quienes la componen, merced al
sano desempeño de las
delicadas funciones
que se
les
confían.
"Entre
los objetivos buscados por esta normativa se halla el de
garantizar
a los gobernados que
las personas a quienes se
ha distinguido con
tan
alta dignidad no abusarán
de su
poder, aprovechándolo para alcanzar
sus fines
personales, pues la actividad a
ellos encomendada debe
estar exclusivamente al servicio del
bien público".
Son también
ilustrativos los siguientes
apartes de la sentencia C-319
de
1994
(MP
Hernando Herrera Vergara), referidos a la
institución
de la pérdida de investidura:
"Es indiscutible que una
de las
reformas más importantes
efectuadas por el Constituyente
de 1991 relacionadas con
el Congreso
de la República, fue
la de la creación de
la institución
de la
pérdida de la
investidura, consagrada
en el artículo 183
de la Carta Política, con el
propósito
de dignificar
la posición de Congresista, enaltecer sus
responsabilidades y funciones, con
la posibilidad de que, frente a la
inobservancia del
régimen de incompatibilidades, inhabilidades
o el surgimiento del conflicto
de intereses
por parte de
los mismos, así como
de incumplimiento de los deberes inherentes al
cargo, se pudiese sancionar a quien
incurra en la
violación de las causales previstas
en dicha
disposición con
la pérdida
de la investidura, sin
que esta decisión dependiera
de un previo pronunciamiento
judicial.
(...)
"El planteamiento general de
los proponentes
de la iniciativa se fundamentó en el
altísimo nivel
que supone la categoría
de Congresista.
De ahí que
las consecuencias de
la violación de los
deberes, funciones
y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse
con una sanción igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular
la propuesta, al considerar
la regulación
de la institución pretendió, pues, recuperar el
prestigio
del Congreso.
"El criterio de
la comisión1 fué unánime en
cuanto a que
el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos
de interés quedaría
incompleto y sería inane
si no se estableciera la pérdida de
la investidura como condigna
sanción. Fué también
el parecer unánime de la
comisión que, dada
la alta posición del Congresista, la
violación de este
régimen
no podía
acarrear
una sanción inferior a la
pérdida de la investidura".
Igualmente, interesa destacar
lo expresado en la
sentencia
C-349 de
1994
(MP
José Gregorio Hernández
Galindo), con respecto a
las incompatibilidades:
"Uno
de los propósitos primordiales de
la tarea
emprendida por
la Asamblea Nacional Constituyente consistió en
fortalecer
la Rama Legislativa
del Poder Público, restituyendo al Congreso su
prestigio, devolviéndole atribuciones que
había perdido y consagrando un
exigente estatuto aplicable a los congresistas, en el cual
se fijaran con
claridad las
reglas
conforme
a las
cuales deben
ellos ejercer
las delicadas funciones
que la Constitución
les
encomienda.
"Fue así como se plantearon
y debatieron nuevas normas relacionadas
con
las inhabilidades
para
la elección, las incompatibilidades
en el ejercicio
del cargo, los conflictos
de intereses, la
inmunidad y la inviolabilidad
de los congresistas, la pérdida de
la investidura y las prohibiciones al Congreso (...)
(...)
"En ese
orden
de ideas, resulta indudable
que la Constitución
fue severa
y terminante
en lo relativo a incompatibilidades de los
congresistas, muy
concretamente
en lo relacionado con
la celebración de contratos con
entidades
públicas o
con las privadas que
manejan recursos públicos, así
como
en lo referente
a la gestión de intereses propios o ajenos
ante
los organismos estatales.
"El objetivo
de estas normas es muy claro: se trata
de impedir que se confunda
el interés privado del
congresista, directo
o indirecto, con los
intereses públicos; evitar que
el congresista
pueda
valerse de la
influencia
inherente a su función para derivar
cualquier
tipo
de provecho
en nombre propio o ajeno.
"El señalamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente
la consagración de
límites y excepciones a la
actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por
ellos si no fuera
por el cargo
que desempeña. Desde ese punto
de vista comporta un trato diferente
al aplicable para los
demás
pero
justificado en razón
de los superiores intereses públicos.
"La incompatibilidad significa
imposibilidad jurídica de
coexistencia de dos
actividades. Dada la situación concreta del
actual
ejercicio de
un cargo
- como es el de congresista para el
caso que
nos
ocupa - aquello
que
con la función correspondiente resulta
incompatible por mandato
constitucional o legal
asume
la forma de prohibición, de tal
manera
que,
si en ella se incurre, el
propio ordenamiento contempla
la imposición de sanciones que en su
forma más estricta llevan
a la separación
del
empleo que se
viene desempeñando. En
nuestro
sistema, por
ejemplo, la violación
del régimen de incompatibilidades por
parte de
los
congresistas
ocasiona la pérdida de
la investidura (artículo 183, numeral 1, de la
Constitución)
y,
además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las
sanciones
penales que
la ley contempla".
4.
Una característica especial del
estatuto
del
congresista establecido en la Constitución radica en la
asignación
de importantes facultades
al Poder Judicial
para controlar
el debido acatamiento
de las normas
contempladas
en ese
régimen. Es así como
en lo relacionado
con la violación de las
disposiciones
sobre inhabilidades, incompatibilidades
y conflictos
de
interés se le atribuyó
competencia
al Consejo de
Estado
para
la declaración de
la pérdida de investidura de congresista. De
la misma manera, a la Corte
Suprema
de Justicia se
le otorgó la
competencia
para
iniciar procesos penales contra los
miembros del
Congreso, sin tener que esperar - como en el pasado -
a que la Cámara respectiva
decidiera levantar
la inmunidad del parlamentario afectado.
La
importancia
que le brinda la
Constitución
al control judicial
sobre
la conducta de los
legisladores
no constituye, sin
embargo, un obstáculo
para
que en el mismo
Congreso se creen mecanismos
destinados a velar
por
el estricto cumplimiento
del régimen de los
congresistas. Es más, la
alta responsabilidad del
Congreso
para con el sistema político
del país y las expectativas que depositan
en sus representantes los ciudadanos exigirían
que el Poder Legislativo
fuera particularmente
estricto
con
sus integrantes en
este punto.
5.
Precisamente con
el objeto de incorporar
dentro
del ámbito del funcionamiento normal del
Poder Legislativo una instancia propia
de control sobre el acatamiento
de las disposiciones acerca del régimen
de los congresistas, en la Ley 5ª
de 1992 - por la
cual se expidió el reglamento del
Congreso, el
Senado y la
Cámara de
Representantes -,
se
contempló, dentro
de las comisiones legales señaladas para cada Cámara
Legislativa, una Comisión
de Etica y Estatuto
del Congresista.
La
composición
y el mecanismo
de integración de la Comisión
de Etica y Estatuto del
Congresista se
prevé
en el artículo 58 de la Ley 5ª. A su turno, en el artículo 59 se
contienen las funciones de la Comisión. Reza
el citado artículo:
"Artículo 59. Funciones. La
Comisión
de Ética y Estatuto
del Congresista
conocerá
del conflicto
de interés y de
las violaciones al régimen
de incompatibilidades e inhabilidades de
los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular
o inmoral que pueda afectar a alguno
de los
miembros de las
Cámaras
en su
gestión pública, de conformidad con
el Código de
Ética
expedido por
el Congreso. Y si fuere
el caso, de los funcionarios o empleados
que en ella presten su servicio.
"Las
plenarias
serán informadas
acerca de las
conclusiones de
la
Comisión y adoptarán, luego del
respectivo
debate
si a ello se diere
lugar, las decisiones que autorizan
y obligan la Constitución Política y las
normas de este
reglamento".
En concordancia con
esta
disposición, el
artículo
277 de la misma
ley señala que
la Comisión
de Ética rinde
ante la respectiva
Cámara
Legislativa un dictamen acerca de
la solicitud de suspensión de un
congresista, cuando ésta es
ordenada por
una autoridad
judicial;
igualmente, la
Comisión
debe pronunciarse
en los casos
en los cuales
un congresista
es recusado a causa de un impedimento que
aquél
no le
había comunicado oportunamente a la
Cámara respectiva. En este caso,
la decisión de
la Comisión
tiene
carácter vinculante.
En conclusión, la Comisión
de Ética y Estatuto del
Congresista tiene por
fin ejercer un
control interno
en el Congreso sobre
el comportamiento
de los legisladores. Su
misión es, entonces, fundamental, en tanto
que ha de contribuir a la
depuración del órgano legislativo y de las costumbres
políticas del país.
6.
La vida en comunidad
exige la aprobación -
tácita
o expresa - de métodos que garanticen que, a pesar
de la divergencia
de convicciones, de intereses
y de opiniones, existente en
toda
agrupación humana, sea
posible
la toma
de decisiones que
vinculen a todos los asociados.
Actualmente
parece natural
la prevalencia de la regla de la
mayoría,
según la
cual
debe prevalecer -de manera general- la
opción que
es apoyada
por más del
50% de los participantes
en el proceso decisorio. Sin
embargo, aun
cuando esta
regla fue
de uso común en la
Grecia y la
Roma
antiguas, su predominio
vino a afianzarse
apenas a partir
de la Ilustración -si
bien
los
debates teóricos acerca de
su justificación
continúan aún
vigentes. En efecto, anteriormente, las determinaciones se
concentraban en
una persona
o en pequeños círculos, o
bien regía el principio de
la unanimidad.
La
regla de la mayoría
ha sido utilizada en muchos tipos de regímenes políticos, de
manera que no
cabe hacer
la asimilación, que
frecuentemente se practica, entre la democracia
y el principio de las mayorías. No obstante, la
referida regla es considerada
actualmente como uno
de los pilares básicos de
las
democracias constitucionales. Es así como algunos
autores manifiestan
que los principios de
la soberanía
popular, de la decisión
por mayorías
y de la vigencia de los derechos
fundamentales, constituyen actualmente
los fundamentos
de los regímenes democráticos.
En consonancia con lo
anterior, se ha
incluido a la
regla de la mayoría
dentro de
los factores fundamentantes de
la legitimidad del régimen
democrático. Con base en la
observación
de que
las
democracias de corte occidental reciben su
legitimación a
partir de su adhesión
a determinados valores
y al acatamiento
de procedimientos
preestablecidos, se
manifiesta
que dentro de los últimos se encuentra
el del principio de la
mayoría, junto a otros como la separación de poderes,
las elecciones periódicas y la
representación política.
Con todo, es
importante advertir que
cuando se
habla de la regla de la
mayoría dentro
del régimen
democrático se la entiende con un carácter limitado. Justamente, a
fin de contrarrestar la
temida
posibilidad de
que se conforme
una "tiranía
de las
mayorías",
que cuando se
ha presentado
ha arrojado
deplorables experiencias
históricas, se postula que
la democracia requiere - para funcionar y durar
- un principio de mayoría
restringido, de
tal manera
que la mayoría
gobierne, pero
siempre dentro
del respeto de
la minorías2.
Finalmente, importa precisar
que el criterio de
la unanimidad difiere claramente del entendimiento constitucional contemporáneo
de la regla de la mayoría, pero
no a la manera de
una diferencia de grado - como
si fuera una forma
más
de la regla de la mayoría -
sino
como
criterio cualitativamente distinto. Es
decir, sobre los dos criterios
no
se podría
afirmar que se encuentran
en los
extremos de
un continuum, sino
que pertenecen
a planos diferentes. Ello por cuanto la construcción de la
unanimidad puede generar
por lo menos dos consecuencias alternativas, ambas adversas
al principio de mayoría dentro
del régimen
democrático: la primera
es que, como se relata que ocurría en
los pueblos
germanos antes
de la Edad Media, la
minoría dentro
de un proceso
decisorio tenga que
plegarse a la mayoría, en el sentido de
tener que
adherir a las
opiniones de ésta - y no simplemente
de aceptar la decisión de los más -,
so pena de ser
reprimida
violentamente o
de tener que retirarse de la
comunidad. La consecuencia de lo anterior
es, obviamente, la imposibilidad de ser reconocido como
minoría disidente. La segunda es
que a través de la
exigencia de
la unanimidad se potencia en
forma discriminatoria
el valor de
las opiniones
de la minoría, por cuanto ella
puede
eficazmente obstaculizar
cualquier
intento de la mayoría para tomar decisiones. Esto implica
la vulneración
del principio de la igualdad
de los ciudadanos, que como
se ha dicho reiteradamente
sólo admite
excepciones cuando
existe una razón
objetiva que las justifique.
7.
La Constitución colombiana
acoge la regla de la
mayoría, en sus
diversas aplicaciones. Así, por ejemplo, con respecto
a la elección del Presidente
de la República dispone
que
éste será elegido
por la mitad más uno de
los votos
(C.P., art. 190); y para
las elecciones de
los miembros de
las corporaciones
públicas establece
el método del cuociente electoral con el objeto
de asegurar la
representación proporcional
de los partidos, la cual constituye de por
sí una fórmula de limitación
del principio de la mayoría (C.P., art. 263).
Las
normas sobre quórum
y mayorías decisorias
en todas
las corporaciones públicas
de elección popular están
consignadas
en los artículos 145
y siguientes. Así, en
el artículo
145 se
dispone que no
se podrá
deliberar sin contar
con
menos de una cuarta parte de los
integrantes de
esas corporaciones - dentro
de las cuales se
incluye expresamente
a las comisiones que creen esos
cuerpos - y que "las decisiones sólo podrán tomarse
con la asistencia
de la mayoría
de los
integrantes de
la respectiva corporación, salvo que la
Constitución
determine un quórum diferente".
Y ya con respecto
al acto mismo
de decidir dispone
el artículo 146 que
"En el Congreso pleno, en las Cámaras y en
sus
comisiones permanentes, las decisiones se
tomarán por
la mayoría de votos de los
asistentes, salvo que la
Constitución
exija expresamente una mayoría
especial".
De acuerdo con la Constitución, la regla general en
el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se
reúne más
de la mitad
de los integrantes
de la corporación y que las resoluciones se adoptan por
la mayoría de
votos de los miembros presentes. De
esta manera, la
Carta de 1991 reprodujo
los términos de los
artículos
82 y 83
de la Constitución
de 1886, en relación con las
mayorías
exigidas para decidir.
Ahora
bien, como se precisa en
los artículos 145
y 146
de la Carta, existen
temas, regulados
específicamente por la
Constitución, para
los cuales se
exige la obtención
de una mayoría especial
para
los
acuerdos
del Congreso de la
República. Así, se requiere del voto
favorable de la mayoría de los miembros de las
dos
Cámaras Legislativas para revestir
de facultades
extraordinarias al Presidente de la
República (C.P. art.
150.10), para la expedición de
las leyes orgánicas
y de las leyes estatutarias (C.P. arts. 151
y 153), para la aprobación de una
reforma
constitucional en
el segundo período de su
discusión
(C.P. art. 375); etc.
Igualmente, la Constitución
exige el voto conforme
de los dos tercios
de los miembros
de ambas Cámaras para la
reforma o derogación
de los decretos legislativos dictados
por el gobierno en épocas de estado
de guerra exterior (C.P. art. 212), para la concesión
de amnistías o indultos generales por
motivos políticos (C.P. art. 150.17), para
la autorización de los viajes de
los congresistas al exterior con dineros del erario
público (C.P. art. 136.6), etc.
Con todo, lo
que debe quedar claro es que, como bien
lo advierten la demandante y la
Vista
Fiscal, en ningún lugar de la
Constitución
se
contempla la posibilidad de
que para algunas decisiones
en las corporaciones públicas
se requiera la unanimidad. Debe enfatizarse
que el criterio
de la unanimidad, tal como está
dispuesto
en la norma acusada, supone
que en el momento
en
que una corporación pública entre
a tomar decisiones
debe contar
con
la presencia
de todos los
miembros de
la corporación
y que, además, todos ellos
deben
votar en el mismo sentido. Estos presupuestos son claramente contrarios a
lo
prescrito por
los ya citados
artículos 145
y 146
de la Carta, los cuales
señalan
que se
puede pasar a tomar decisiones cuando se cuenta con
la mayoría de los
miembros de
la corporación y que para
que una decisión
sea válida es
suficiente contar con
la mayoría de votos
de los asistentes,
salvo excepciones
contempladas
en la misma Constitución.
Las razones
anteriores son suficientes para declarar la inexequibilidad de
la norma acusada.
8.
Resta hacer
algunas observaciones acerca
de la relación entre
la exigencia de la unanimidad en
las corporaciones
públicas y los
principios del
pluralismo y la
igualdad. Con respecto al primero, es
importante
precisar
que la exigencia
de la unanimidad
en
las comisiones de
ética
y estatuto del congresista alberga en sí una contradicción con el pluralismo
propio
de los
cuerpos
colegiados. La
democracia
constitucional es
inexorablemente
una democracia
de partidos
y la existencia de partidos supone la disparidad
de criterios, algunos mayoritarios y otros
minoritarios, pero
todos
igualmente válidos. De
allí que el criterio
de decisión contemplado
en la Constitución
para
los cuerpos colegiados sea
el de la mayoría.
De acuerdo con el artículo 55 de
la Ley 5ª de 1992, para la integración
de las comisiones
de ética y estatuto del
congresista se aplicará el sistema del
cuociente
electoral, lo
cual significa ordinariamente que
por lo menos dos partidos u agrupaciones políticas diferentes van
a estar
representados
en ella. Esto
tiene
como consecuencia el que con
frecuencia se
presenten opiniones
diversas
acerca
de los temas sobre
los cuales
se ha de decidir. Sin
embargo, la norma
acusada, en
vez
de velar por
la garantía de la vigencia
de la diferencia, a través de la consagración
del principio
de la mayoría, pasa
a exigir la unanimidad,
con desconocimiento
de la pluralidad existente
en la comisión, y con la consecuencia de
condenar
a las comisiones
a la inoperancia.
En cuanto al
tema de la igualdad, cabe simplemente
repetir que
la exigencia de la unanimidad le confiere a los votos
de los
integrantes de
la
minoría
un mayor valor que a los
votos de los miembros
del
sector mayoritario, dado que
aquéllos pueden impedir siempre la
toma de una decisión, independientemente del
porcentaje de sufragios que represente
cada
una de
las opiniones dentro de
la colectividad
que decide. Esta
situación viola
uno de los principios
fundamentales
del derecho
electoral contemporáneo, cual
es el de la igualdad de todos
los sufragios, sin excepción ninguna. Pero esta vulneración no se restringe al ámbito
de la corporación pública, sino que se transmite
también a los ciudadanos, por
cuanto
los representantes
de algunos tendrían
mayor poder de decisión
que los de otros.
En conclusión, aun en el caso de
que en
la Constitución
no
se contemplara
expresamente que
para
la adopción
de decisiones en las
corporaciones públicas
se aplicará la regla
de la mayoría, el establecimiento del criterio de
la unanimidad para
la toma de decisiones en las
referidas corporaciones
públicas entraría en
conflicto con los
principios de pluralismo y de
igualdad consagrados en la
Constitución.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la
Corte Constitucional
R E S U E L
V E:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión "y por la unanimidad de los integrantes de esta célula congresional" del
artículo 58 de
la Ley 5ª de
1992.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en
la Gaceta de la Corte constitucional
y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ Presidente
JORGE
ARANGO
MEJÍA Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General