Sentencia T-359/97
DEBIDO PROCESO-Aplicación a actuaciones judiciales y administrativas/PROCESO-Forma
como se lleva a cabo
Cuando la Constitución
estipula en el artículo 29 que "El debido proceso se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas", consagrara un principio
general de aplicabilidad: que el interesado tenga la oportunidad de conocer de
una medida que lo afecta y pueda controvertirla. La forma como se lleve a cabo
el proceso, es decir, verbal, escrita, corresponderá a las distintas clases de
actuaciones de la administración, en que se predica el debido proceso. No es
jurídicamente válido afirmar que no existe un proceso sólo porque éste, bajo
determinadas circunstancias, no sea escrito.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Necesidad de un
procedimiento e información de la decisión/DEBIDO PROCESO-Necesidad de
ser oído y notificado del acto administrativo/ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Límite
razonable a prohibición definitiva de ingreso o visitas
Cuando la administración
aplica una norma legal, que al mismo tiempo limita un derecho, la decisión
correspondiente debe ser no sólo producto de un procedimiento, por sumario que
este sea, sino que la persona afectada, sea informada de la determinación, pues
se trata de un acto administrativo. De lo contrario, estaríamos frente a un
poder absoluto por parte de la administración y, probablemente, dentro del
campo de la arbitrariedad. Asunto que no corresponde al Estado de derecho. En
aras del bien general que se pretende proteger, la seguridad en los
establecimientos carcelarios, no es posible pasar por encima de los derechos de
las personas. Corresponde a las autoridades competentes armonizar estos dos
asuntos, para no poner en peligro las medidas de seguridad en los
establecimientos carcelarios, ni vulnerar los derechos fundamentales de los
visitantes. Pero ninguno de estos dos bienes puede primar sobre el otro. La
joven no fue previamente oída sobre su versión de los hechos, ni se le informó
directamente de la decisión y si contra ella procedían recursos, y es, en este
punto concreto, donde reside la vulneración. La prohibición se le hizo en forma
definitiva, tal como lo ordena la ley, pero sin establecer un límite en el
tiempo. Pues, en principio, prohibir algo en forma definitiva no significa,
necesariamente, que no se pueda fijar un límite razonable durante un periodo
determinado. La sala tutelará el derecho al debido proceso, por el hecho de que
no fue oída, ni debidamente notificada del acto administrativo mediante el cual
se le prohibió el ingreso a los establecimientos carcelarios.
Referencia: Expediente
T-128.793
Demandante : XX
Demandado: Directora (e) de
la cárcel del Distrito Judicial de Pereira.
Magistrado Ponente :
Dr. JORGE ARANGO MEJÍA.
Sentencia aprobada en
Santafé de Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión a los cinco (5)
días del mes de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el fallo
proferido por el Tribunal Superior de Pereira, Sala de Familia, en la acción de
tutela instaurada por XX contra la Directora (e) de la cárcel del Distrito de
Pereira.
El expediente llegó a la
Corte Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección Número
Cinco de la Corte eligió, para efectos de su revisión, el expediente de la
referencia.
I. ANTECEDENTES.
La demandante presentó
acción de tutela ante el Juzgado de Familia de Pereira, reparto, el 24 de enero
de 1997, por las siguientes razones.
a) Hechos.
El compañero permanente de
la demandante se encuentra detenido en la cárcel del Distrito Judicial de
Pereira. El día 16 de septiembre de 1996, día en que la demandante fue a
visitar al interno, por la actitud anormal que presentaba, al ser preguntada y
antes de que fuera objeto de una requisa, confesó que tenía marihuana dentro de
su cuerpo, y la entregó.
Por este hecho, las
autoridades carcelarias adoptaron las siguientes decisiones :
En primer lugar, se le
prohibió "de por vida el ingreso a los centros carcelarios del país".
El Director de la cárcel manifestó que esta determinación la hizo en
cumplimiento con lo establecido en el artículo 112, inciso 5.,
de la ley 65de 1993.
Y en cumplimiento de la
misma norma, fue puesta a disposición de un Juzgado de Menores, por tratarse de
una menor de edad.
El Juzgado Primero de
Menores de Pereira le adelantó un proceso por infracción del estatuto nacional
de estupefacientes, y, dentro de éste, según certificó el Juzgado, "le
impuso medida provisional de Amonestación e Imposición de Reglas de Conducta.
No se impuso prohibición de ingreso a la Cárcel del Distrito."
La acción de tutela de la
menor está dirigida contra decisión de la autoridad carcelaria de Pereira, al
imponerle, de plano, en forma absoluta e imprescriptible, la prohibición
definitiva de ingresar a éste o a cualquier otro establecimiento carcelario del
país, sin siquiera habérsele seguido un procedimiento administrativo, y sin
tener la posibilidad de recurrir la sanción impuesta.
La demandante considera que
se le han violado sus derechos fundamentales al debido proceso, artículo 29 de
la Constitución, y a la igualdad, pues a otras mujeres, en situación semejante
a la de la demandada, se les ha impuesto como sanción no ingresar a la cárcel
por un término de seis meses. Es decir, las autoridades carcelarias han
inaplicando la prohibición definitiva prevista en el inciso quinto del artículo
112 citado, por ser inconstitucional.
b) Actuación
procesal.
El Juzgado Primero de
Familia de Pereira avocó el conocimiento de esta tutela. En tal virtud, ordenó
notificar a la demandada, solicitó certificación sobre el proceso
administrativo adelantado en contra de la demandante y el reglamento del centro
carcelario.
En relación con estas solicitudes,
el Director del establecimiento informó que contra la demandante no se
adelantaron diligencias de carácter administrativo, pues no es funcionaria del
centro carcelario ni es interna del mismo. Se formuló el correspondiente
denuncio ante el Juez de Menores y, de plano, se le prohibió, de por vida, el
ingreso a los centros carcelarios del país.
Adjuntó copia del
reglamento del régimen interno del centro carcelario, advirtiendo que se
encuentra en trámite de aprobación de la Dirección General del Inpec.
c) Sentencia
de primera instancia.
En sentencia del 12 de
febrero de 1997, el Juzgado Primero de Familia concedió la tutela solicitada,
por considerar violado el artículo 13 de la Constitución. En consecuencia,
ordenó a la dirección del establecimiento carcelario aplicar el inciso sexto
del artículo 112 de la ley 65 de 1993, en el sentido de permitirle a la
demandante visitar al interno, como caso excepcional.
Para su decisión, el Juez
tuvo en cuenta que la demandante es una menor, a la que se le debe
brindar protección integral, buscando prevenir situaciones irregulares y
comportamientos antisociales. Recuerda que quien no ha cumplido la mayoría de
edad, se sustrae del régimen penal ordinario aplicado al delincuente adulto, en
razón de los derechos prevalentes del menor.
En opinión del Juez, es
perfectamente posible que el establecimiento carcelario aplique el reglamento,
cuando éste es violado, pero, tratándose de menores es necesario imponer más
que una sanción, una medida pedagógica, valiéndose para ello del[SAH1] auxilio
de profesionales tales como médicos, psicólogos, etc.
En razón de lo expuesto, el
Juez estimó procedente tutelar los derechos de la menor, de conformidad con el
artículo 13 de la Constitución, ordenando a las autoridades carcelarias la
aplicación de la excepción consagrada en el inciso sexto del artículo 112, para
permitirle las visitas al interno.
d) Impugnación.
El Director de la cárcel
impugnó esta decisión, pues consideró que precisamente el artículo 13 de la
Constitución es el que resulta vulnerado con la decisión del Juez, al otorgar
una excepción para ingresar al establecimiento carcelario, a quien incurrió en
una falta, sólo por ser menor de edad. La demandante obtiene, de esta manera,
un privilegio frente a las demás personas a las que se les ha suspendido el
ingreso, por haber incurrido en los mismos hechos.
Además, la excepción que
consagra el inciso sexto del artículo 112, se refiere a casos sustancialmente
distintos. En el presente asunto, la excepción se vuelve habitual, pues es
permitir las visitas permanentes.
Finalmente, advierte el
impugnante que, aunque quisiera interpretar el artículo 112 de la ley 63, la
Corte Constitucional lo declaró exequible en sentencia C-394 de 1995.
e) Sentencia
de segunda instancia.
Antes de dictar sentencia,
el Tribunal Superior de Pereira, Sala de Familia, solicitó a la Dirección de la
cárcel información sobre el régimen de visitas ; el procedimiento para
suspenderlas, cuando un visitante introduce o ha intentado introducir
estupefacientes ; y si se han otorgado permisos hasta de seis meses a
otros visitantes que han incurrido en una conducta semejante a la de la
demandante, es decir, si se ha inaplicando el inciso quinto del artículo 112 de
la ley 63 de 1993.
El Director del centro
carcelario, en comunicación del 5 de marzo de 1997, informó que el régimen de
visitas se basa en la resolución 278 de 1994, pues no ha sido aprobado aún el
régimen interno.
Sobre el procedimiento para
suspender visitas cuando al visitante se le decomisan estupefacientes, señala
que a la persona se le detiene, y "con un informe se pone a disposición de
la autoridad competente y al siguiente día hábil se expide un memorando de la
Dirección en donde se le informa al Comandante de Vigilancia, Comandante de
Compañía, Suboficial de Administración y al Comandante de Guardia que al señor
o a la señora fulana de tal a partir de la fecha se le cancela definitivamente
el ingreso a los centros carcelarios."
En relación con los
supuestos permisos de visita otorgados a personas que se han encontrado en
situaciones semejantes a la de la joven XX, manifestó que esto nunca ha
ocurrido. Excepcionalmente se le han concedido permisos especiales de visita,
concretamente, a la demandante, primero cuando nació su hijo y, después, por
orden del juzgado que conoció de esta tutela en primera instancia.
En sentencia del 18 de
marzo de 1997, el Tribunal revocó la sentencia proferida por
el Juzgado Primero de Familia. Las razones que tuvo el Tribunal, se pueden
resumir así :
Los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados son el debido proceso y la igualdad.
Sobre el debido proceso
para imponer la prohibición de visitas, a quien se demuestre que lleva
estupefacientes al centro carcelario, no existe un procedimiento, pues el
régimen interno no ha sido aprobado, y se está frente al marco legal
establecido en el artículo 112 de la ley 63 de 1993.
Por consiguiente, no se
puede incurrir en violación de un debido proceso, si éste no existe, ni puede
afirmarse que las decisiones tomadas bajo el amparo de la ley, por quien tiene
competencia, frente al hecho concreto, pueda violar un procedimiento que no
está previsto.
En relación con el derecho
a la igualdad, éste tampoco resulta vulnerado en los términos que plantea la
demandante, pues no se ha demostrado que a otros visitantes, que incurrieron en
igual conducta, se les haya suspendido el permiso sólo por seis meses. Por el
contrario, el Director de la cárcel manifestó que esto no ha ocurrido.
El Tribunal considera que
el camino que debe seguir la demandante, es presentar una petición al Director
del establecimiento carcelario, para que se le aplique el inciso sexto del
artículo 112, sobre la autorización excepcional de visitas. Pues, a través de
la tutela, no es posible inaplicar el inciso quinto del mencionado artículo, ya
que la Corte Constitucional declaró exequibles los incisos primero y sexto del
artículo 112, en la sentencia C-394 de 1994.
Sobre la pena
imprescriptible, el Tribunal estima que la sanción corresponde a las medidas de
seguridad y orden en el tratamiento de las personas privadas de la libertad.
Por consiguiente, su aplicación no debe entenderse en contra de la menor,
asunto de competencia del juez de menores, sino como medida de carácter
disciplinario general. Además, el derecho a la visita es para el interno e,
indirectamente, para el visitante.
En cuanto a la prevalencia
de los derechos del menor, esta prevalencia se impone cuando surge un conflicto
frente a otros intereses, pero no para desconocer el orden jurídico vigente.
Por todo lo anterior, el
Tribunal revocó la decisión del juzgado que había tutelado los derechos de la
joven XX.
II.- CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 9, de la Constitución
y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate.
La demandante estima que se
le vulneraron sus derechos al debido proceso y a la igualdad, por parte de las
autoridades carcelarias de Pereira, al prohibírsele, en forma definitiva, el
permiso para visitar a su compañero, que está interno en ese centro carcelario,
sin que se le hubiera seguido ningún proceso. Además, a otros visitantes que
han incurrido en conductas semejantes a la suya, la prohibición se les ha
aplicado sólo por seis meses. Considera, también, que la prohibición
definitiva, consagrada en el artículo 112, inciso quinto, de la ley 65 de 1993,
Código Penitenciario, constituye una pena imprescriptible que, por ser
claramente inconstitucional, debió inaplicarse, en su caso, por las autoridades
carcelarias.
Por su parte, el Director
de la cárcel de Pereira manifestó que cuando le canceló a la demandante el
mencionado permiso, en forma definitiva, lo hizo en virtud de lo establecido en
el mencionado inciso quinto del artículo 112, artículo que fue declarado
exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-394, de 1995.
En consecuencia, el asunto
a resolver se centrará en los siguientes aspectos : el inciso quinto del
artículo 112 y el debido proceso.
a) El inciso quinto
del artículo 112 de
la ley 65 de 1993,
Código Penitenciario y Carcelario.
El artículo 112 de la ley 65 de 1993, hace parte del Título X,
sobre Comunicaciones y Visitas a los reclusos. Concretamente, el artículo 112,
señala, en su inciso quinto, la situación en que incurrió la demandante, al
tratar de introducir marihuana al centro carcelario. Dice el inciso mencionado
:
"Artículo 112. RÉGIMEN
DE VISITAS.-
". . .
"Al visitante
sorprendido o que se le demuestre posesión, circulación o tráfico de sustancias
psicotrópicas, estupefacientes, armas o suma considerable de dinero, le
quedará definitivamente cancelado el permiso de
visita a los centros de reclusión, sin perjuicio de la acción penal
correspondiente.
". . ." (se
subraya).
Este inciso corresponde, en
forma muy semejante, a la norma presentada en el proyecto que se convirtió en
el Código Penitenciario y
Carcelario, ley 65 de 1993. Las razones para regular
en forma eficiente las visitas, aparecen brevemente explicadas en la exposición
de motivos, así :
"1.1.4. Irregularidades
en las visitas. Las visitas a las cárceles constituyen fuente de
numerosos vicios porque no están debidamente reglamentadas. Son muchos los
visitantes. La Cárcel Modelo de Bogotá ha llegado a recibir en un día hasta
5.000 personas. En estas condiciones la requisa y el control son imposibles y
las situaciones higiénicas en el interior de los penales excede a toda
descripción.
"Las requisas son
insuficientes como lo demuestra el alto ingreso de drogas y armas a las
cárceles." (Gaceta del Congreso,
Cámara de Representantes, Año I- No. 131, 29 de octubre de 1992)
Cabe observar, que el
Director del centro carcelario manifestó, en el escrito de impugnación, que
aunque quisiera interpretar el inciso quinto mencionado, no podría hacerlo,
pues la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 112, y que,
por consiguiente, no podría ser objeto de discusión la procedencia de la
prohibición allí contenida. Al respecto, se hace la siguiente precisión : la
Corte en sentencia C-394, del 7 de
septiembre de 1995, estudió sólo la exequibilidad de los incisos
primero y sexto del artículo 112, que fueron los demandados. Allí se señaló :
"Los incisos primero y
sexto del artículo 112, son ajustados a la Carta por cuanto la regulación de
las visitas se hace en virtud de la seguridad y de la especialidad de la vida
carcelaria. Por ello, el régimen de visitas tiene que estar regulado y
vigilado, sin menoscabar el núcleo esencial del derecho a la intimidad, en
cuanto sea posible. Una libertad absoluta de visitas impediría el normal
desarrollo de la vida penitenciaria, y además facilitaría el desorden interno,
con detrimento de la seguridad, tanto del establecimiento como de la
ciudadanía." (M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa)
En consecuencia, la Corte
no se pronunció en dicha sentencia sobre el inciso quinto.
b) ¿Es posible inaplicar la
prohibición definitiva contenida en el inciso quinto ?
Según la anterior
transcripción de las consideraciones sobre el artículo 112, la Corte sólo se
pronunció sobre los incisos demandados (primero y sexto). Esta circunstancia no
implica que el inciso quinto sea inconstitucional. Por el contrario, debe entenderse
que está vigente y produciendo efectos jurídicos. Significa, también, que no es
en un proceso de tutela donde pueda controvertirse la constitucionalidad o no
de la norma. Norma que, por las razones que la inspiraron, contiene el derecho
legítimo y la obligación de las autoridades carcelarias de impedir, en forma
efectiva, el ingreso de estupefacientes, armas y sumas considerables de dinero,
a los establecimientos carcelarios. Es decir, que la norma no es
ostensiblemente inconstitucional, para inaplicarla como pretende la demandante,
pues el estudio de constitucionalidad involucraría asuntos de orden público y
de proporcionalidad de la medida.
Sin embargo, en la presente
acción de tutela, sí es procedente estudiar si la aplicación de plano de la
prohibición definitiva de ingresar a los centros carcelarios del país,
contemplada en el inciso quinto, vulnera el derecho fundamental al debido
proceso, invocado por la demandante.
c) Algunas consideraciones
sobre el debido proceso y el caso concreto.
Sobre la imposición de
sanciones sin que exista un procedimiento escrito, se tiene lo siguiente :
Cuando la Constitución
estipula en el artículo 29 que "El debido proceso se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas", consagra un principio
general de aplicabilidad : que el interesado tenga la oportunidad de
conocer de una medida que lo afecta y pueda controvertirla. La forma como se
lleve a cabo el proceso, es decir, verbal, escrita, corresponderá a las
distintas clases de actuaciones de la administración, en que se predica el
debido proceso.
No es jurídicamente válido
afirmar que no existe un proceso sólo porque éste, bajo determinadas
circunstancias, no sea escrito.
Por otra parte, cuando la
administración aplica una norma legal, que al mismo tiempo limita un derecho,
la decisión correspondiente debe ser no sólo producto de un procedimiento, por
sumario que éste sea, sino que la persona afectada, sea informada de la
determinación, pues se trata de un acto administrativo. De lo contrario,
estaríamos frente a un poder absoluto por parte de la administración y,
probablemente, dentro del campo de la arbitrariedad. Asuntos que en numerosas
oportunidades ha señalado la Corte no corresponden al Estado de derecho.
Además, en aras del bien general
que se pretende proteger, la seguridad en los establecimientos carcelarios, no
es posible pasar por encima de los derechos de las personas. Corresponde a las
autoridades competentes armonizar estos dos asuntos, para no poner en peligro
las medidas de seguridad en los establecimientos carcelarios, ni vulnerar los
derechos fundamentales de los visitantes. Pero ninguno de estos dos bienes
puede primar sobre el otro.
Lo que se debate en esta
tutela es si la forma como se aplicó la prohibición de ingresar al
establecimiento carcelario, sin darle oportunidad de controvertir la decisión,
vulneró sus derechos.
En el caso concreto, el
Director del establecimiento carcelario señaló que, en efecto, se le cancelaron
de plano, en forma definitiva, las visitas a la demandante, en cumplimiento de
lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 112, del Código Penitenciario.
También, manifestó, que la ley no consagra un procedimiento para esta clase de
situaciones, pues la visitante no es interna ni pertenece al personal
administrativo que labora en el establecimiento, y que el reglamento interno
del centro carcelario está en proceso de aprobación por parte de la Dirección
General del Inpec.
Así mismo, señaló, al ser
preguntado por el ad quem sobre el procedimiento seguido para
suspender las visitas, lo siguiente : "Para suspender la visita a una
persona o visitante que se le decomise estupefacientes, se detiene, con un
informe se pone a disposición de la autoridad competente y al siguiente día
hábil se expide un memorando de la Dirección en donde se le informa al
Comandante de Vigilancia, Comandante de Compañía, Suboficial de Administración
y al Comandante de Guardia que al señor o señora fulana de tal a partir de la
fecha se le cancela definitivamente el ingreso a los centros carcelarios."
De acuerdo con lo anterior,
la joven XX no fue previamente oída sobre su versión de los hechos, ni se le
informó directamente de la decisión y si contra ella procedían recursos, y es,
en este punto concreto, donde reside la vulneración..
Según lo dicho por el
Director de la cárcel, la decisión fue puesta en conocimiento de numerosos
funcionarios carcelarios, pero no de la joven XX. Como resultado de esta
carencia, se presenta el vacío que señala la demandante, en el sentido de que
la prohibición se le hizo en forma definitiva, tal como lo ordena la ley, pero
sin establecer un límite en el tiempo. Pues, en principio, prohibir algo en
forma definitiva no significa, necesariamente, que no se pueda fijar un límite
razonable durante un período determinado.
Por todo lo anterior, la
Sala tutelará el derecho al debido proceso, pero no por las razones expuestas
por la demandante, sino por el hecho de que no fue oída, ni debidamente
notificada del acto administrativo mediante el cual se le prohibió el ingreso a
los establecimientos carcelarios.
En consecuencia, se
ordenará al Director del centro penitenciario que oiga a la joven XX su versión
de los hechos ocurridos el 16 de septiembre de 1996, cuando trató de introducir
marihuana al establecimiento carcelario. Cumplido lo anterior, decidirá lo que
a su juicio corresponda y si proceden recursos contra dicha decisión. Así
mismo, si la prohibición tiene algún límite en el tiempo, y cuál sería éste.
En relación con el artículo 13 de
la Constitución, que
considera también vulnerado la demandante, se observa que el Director de la
cárcel manifestó que no es cierto lo que la menor XX afirmó, en el sentido de
que a otros visitantes que han incurrido en igual conducta que ella, sí se les
ha permitido, después de un tiempo, volver a realizar las visitas. Por no
existir prueba de lo afirmado por la demandante, no se puede tutelar el derecho
a la igualdad.
III. DECISIÓN
Por lo anterior, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Primero.- Por las razones
expuestas en esta sentencia, REVOCAR la sentencia de fecha
diez y ocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997), proferida
por el Tribunal Superior de Pereira, Sala de Familia. En consecuencia, se
concede la tutela pedida por la menor XX, pero en los términos del ordinal
segundo de esta sentencia.
Segundo.- Ordénase
al Director de la cárcel del Distrito Judicial de Pereira para que, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, proceda de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia, es decir,
que se oiga a la joven XX, su versión sobre los hechos ocurridos el día 16 de
septiembre de 1996, cuando trató de introducir marihuana al establecimiento
carcelario. Hecho lo anterior, notifique personalmente a la joven XX la
decisión que adopte, y le informe si proceden recursos contra ella. Si no fuere
posible la notificación personal, ésta se hará por escrito dirigido a su
domicilio, si éste es conocido.
Tercero.- Líbrense,
por al Secretaría General de la Corte, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, en la forma y para
los efectos allí contemplados.
Cuarto.- Por
tratarse de una menor de edad, al publicarse esta sentencia, se debe suprimir
su nombre.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General