Sentencia No. T-145/93
DERECHO A LA INFORMACION-Verificación de datos/RESERVA TRIBUTARIA/REGISTRO DE PROPONENTES-Cancelación
La autoridad pública no vulneró la reserva
tributaria ni el derecho al habeas data de la petente. La administración quiso
confrontar la veracidad de la información suministrada sin requerir se le revelara
el monto de las bases gravables o la determinación privada de los impuestos de
la sociedad demandante. Sí la autoridad pública puede cancelar la inscripción
de una persona en los registros públicos, con mayor razón y, también, por ese
mismo motivo, tiene la facultad de investigar y evaluar la autenticidad de los
documentos exigidos para autorizar, renovar o corregir la inscripción. La
administración no vulneró el principio de igualdad ante la ley, al
cancelar la inscripción de la sociedad.
SANCION DE PLANO/DEBIDO PROCESO-Vulneración
La imposición de sanciones o medidas correccionales
debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y
contradicción, en especial al principio constitucional de la presunción de
inocencia. Si la presunción de legalidad de los actos administrativos y los
principios de celeridad y eficacia podrían respaldar la imposición de sanciones
de plano en defensa del interés general, la prevalencia de los derechos
fundamentales y la especificidad del principio de presunción de inocencia
aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas, hacen indispensable que
la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad
de ejercer su derecho de defensa. Carece de respaldo constitucional la imposición
de sanciones administrativas de plano con fundamento en la comprobación
objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica
de los principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales
hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso.
PRESUNCION DE INOCENCIA
La no vinculación del interesado al procedimiento
que llevaría a modificar su situación jurídica de favor y permitirle ejercer
los derechos a ser oído y a controvertir las pruebas que obraban en su contra,
desconoce el principio de presunción de inocencia e invierte la carga de la
prueba y termina por colocarlo en situación de indefensión. La presunción de
inocencia no se quiebra por la prueba objetiva de una infracción legal porque
ello llevaría a desvirtuar el principio de nulla poena sine
culpa. Acierta la sociedad solicitante de tutela al afirmar que la
administración debía haberle dado oportunidad para expresar sus opiniones y
controvertir las pruebas allegadas en su contra. Con mayor razón, cuando la
presunta conducta ilegal no sólo puede constituir un delito sino que su
ejecución podría tener justificación razonable en las normas de amnistía
tributaria que permiten corregir las declaraciones de renta ya presentadas, con
lo cual no se descarta la hipótesis de que la divergencia de datos surgida
tenga una explicación jurídica satisfactoria.
REGISTRO DE PROPONENTES-Cancelación/PERJUICIO IRREMEDIABLE
La inscripción en los registros de
proponentes es un requisito sine qua non para licitar,
concursar o contratar con el Estado la realización de obras públicas cuyo costo
supere los dos millones de pesos. La imposibilidad legal de presentar ofertas y
competir con otras empresas, consecuencia de la resolución de
cancelación, no sería evitable mediante una orden posterior de la
autoridad judicial. La exclusión del registro, en efecto, priva a la persona
natural o jurídica de toda posibilidad de contratar con entidades oficiales,
ocasionándole, sin justificación jurídica alguna, un costo de oportunidad que
solamente sería reparable mediante
indemnización.
REF: Expediente T-7067
Actor: SOCIEDAD BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE
LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de tutela T-7067 adelantado por la
Sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA. contra el Director de Licitaciones y
Contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
A N T E C E D E N T E S
1. El Director de Licitaciones y Contratos del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte, mediante Resolución No. 09911 del 26
de agosto de 1992, canceló la inscripción de la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ
LTDA en el Registro de Constructores de esa entidad. La autoridad
administrativa, previo el concepto del Comité de Calificación, Clasificación y
Registro, tomó esta determinación al encontrar una "distorsión" entre
los valores que aparecen en las declaraciones de renta de la sociedad
presentadas al Ministerio para la renovación de la inscripción y los valores
que reposan en la Administración de Impuestos Nacionales.
En efecto, el 23 de abril de 1992, el Secretario
General del Ministerio de Obras Públicas y Transporte solicitó a la Dirección
de Impuestos Nacionales la verificación de la autenticidad de las declaraciones
de renta presentadas por varios proponentes como anexo a las solicitudes de
renovación de inscripción, entre ellas las de la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ
LTDA. En desarrollo de esta petición, el Subdirector General de la Unidad
Administrativa Especial, el Subdirector de Recaudación y el Jefe de División de
Contabilidad de la Dirección de Impuestos Nacionales, mediante oficios del 26
de junio y del 8 de julio de 1992, certificaron que los valores que aparecían
en sus archivos eran distintos a los contenidos en las declaraciones de renta
allegadas por la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA.
2. La sociedad, por intermedio de apoderado,
interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la
Resolución No. 09911 de 1992. Adicionalmente, el apoderado judicial de la
sociedad instauró acción de tutela como mecanismo transitorio y solicitó la
suspensión de la mencionada resolución con miras a evitar los perjuicios
irreparables que se derivarían de su aplicación. En su escrito, el peticionario
adujo que le mencionada resolución vulnera y amenaza por igual los derechos
fundamentales de su representada al habeas data tributario (CP art. 15), al
trabajo (CP art. 25), al debido proceso (CP art. 29) y el principio de buena fe
(CP art. 83).
La vulneración del artículo 15 de la Constitución
la percibe el accionante en el hecho de que la autoridad administrativa violó
la reserva tributaria que la ley establece para las declaraciones de renta y
patrimonio de los contribuyentes (D.624 de 1989, arts. 583 y 584).
El peticionario señala que la decisión injusta y
arbitraria de cancelar la inscripción en el registro de constructores dejaría a
la sociedad sin oportunidad de contratar con todas las entidades del sector
oficial, al quedar inhabilitada por mandato del artículo 8º del Decreto 222 de
1983, lo cual amenaza con causarle perjuicios irremediables. En su concepto:
"El perjuicio irremediable que se puede causar
con el cumplimiento del acto administrativo del que solicito amparo tiene la
característica de irremediable, pues cercena el derecho a presentar ofertas de
trabajo, sin que ellas obliguen a entidad oficial, lo cual no causaría ningún
perjuicio complementario; pero si indemnización, únicamente, por no tener
siquiera la opción laboral".
La violación del derecho al debido proceso la hace
consistir el petente en que la sociedad no fue vinculada a la actuación
administrativa que culminó con la resolución sancionatoria contraria a sus
intereses, y de esta forma se le negó la posibilidad de solicitar pruebas y de
controvertir aquellas obtenidas con violación del debido proceso. El apoderado
de la sociedad sostiene que la resolución acusada fue producto de una actuación
unilateral y clandestina del Ministro de Obras Públicas y Transporte, pues
nunca se le notificó a su poderdante la iniciación de investigación alguna ni
se le pidieron explicaciones por la presunta adulteración de los documentos, lo
que le impidió a la administración enterarse de que la sociedad se había
acogido a los beneficios de la ley 49 de 1990 sobre saneamiento fiscal.
Adicionalmente, afirma que los datos utilizados como base de la resolución
impugnada constituyen una prueba obtenida con violación del debido proceso (CP
art. 29), razón por la cual la actuación administrativa está viciada de
nulidad.
Finalmente, el peticionario considera que su
representada actuó de buena fe al suministrar los documentos exigidos e
insinúa, sin hacerlo expreso, la violación del derecho a la igualdad (CP art.
13), por considerar que la finalidad de las declaraciones de renta y patrimonio
anexas a la solicitud de inscripción es evaluar la capacidad financiera de la
entidad y no definir la inscripción o exclusión del registro de proponentes,
con lo cual se aplica la norma legal a un caso no contemplado por ella.
3. El Juzgado 56 Civil Municipal de Santa Fe de
Bogotá, mediante sentencia de octubre 8 de 1992, concedió la tutela solicitada.
El juzgador de primera instancia consideró que el Ministerio de Obras Públicas
y Transporte desconoció el derecho al debido proceso por no haber vinculado a
la sociedad al proceso administrativo ni permitirle aportar y contradecir las
pruebas que sirvieron de base a la decisión adversa a sus intereses. Con
respecto a la posible infracción del artículo 15 de la Carta, el juzgador de
instancia estableció que efectivamente se violó la reserva tributaria por parte
de la entidad acusada, ya que la resolución de cancelación de la inscripción se
hizo con apoyo en declaraciones de renta suministradas por la Dirección de
Impuestos Nacionales en oposición al artículo 543 del Estatuto Tributario
(D.624 de 1989).
En consecuencia, el Juzgado de tutela ordenó la
suspensión inmediata de la resolución No. 09911/92 como medida transitoria
mientras la autoridad competente decide de fondo la acción que instaure el
accionante, a quién le dió un plazo de cuatro meses para ejercerla, so pena de
cesar en sus efectos la protección otorgada.
4. El Ministerio de Obras Públicas y Transporte
impugnó la anterior decisión. La apoderada del Ministerio negó que la
administración hubiera violado el artículo 15 de la Constitución. Afirmó que la
entidad pública se había limitado a verificar la autenticidad de las
declaraciones de renta enviadas por los proponentes. En su concepto, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en ningún momento suministró información
tributaria y su intervención se contrajo exclusivamente a certificar que las
declaraciones aportadas por la sociedad para la renovación de su inscripción no
coincidían con las que reposaban en sus archivos. La impugnante estimó que el
debido proceso no había sido violado por la administración por cuanto sus
decisiones se concretaron en actos administrativos notificados en debida forma
con el fin de que el particular pudiera acudir a los recursos administrativos y
judiciales en defensa de la legalidad o de los derechos que considerara
desconocidos por la actuación pública.
5. Por su parte, el apoderado de la sociedad
rechazó los argumentos de la apoderada del Ministerio. En escrito dirigido al
Juez de tutela de segunda instancia reiteró lo expuesto en su solicitud inicial
respecto a que la renovación de la inscripción en el registro de constructores
del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (Resolución 17693 del 26 de
diciembre de 1991) había creado un derecho adquirido en favor de su representada
con arreglo al artículo 58 de la Constitución, que la administración no podía
desconocer salvo que mediara el consentimiento del particular afectado (Código
Contencioso Administrativo, arts. 28 y 74).
6. El Juzgado 30 Civil del Circuito de Santa Fe de
Bogotá, mediante sentencia de noviembre 13 de 1992, revocó la decisión
impugnada y denegó la solicitud de tutela. Para el juzgador de segunda
instancia, la actuación administrativa no vulneró la reserva legal en materia
tributaria, sino que se limitó a verificar la información recibida en
cumplimiento de su deber de impedir que se presenten situaciones de
inmoralidad. En su criterio, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte no
vulneró los derechos fundamentales de la sociedad, en particular sus derechos a
la intimidad (CP art. 15) y al debido proceso (CP art. 29):
"No ve este Despacho cómo pudo haberse violado
a la accionante el derecho a la intimidad, si ella misma suministró la
información; el derecho al trabajo, si nadie le está prohibiendo que trabaje,
únicamente se le exige el lleno de unos requisitos para contratar con el
Estado, los cuales puede o no presentar, pero si lo hace, está en la obligación
de ser veraz; el del debido proceso, si no existe un procedimiento previo
establecido por la ley para la cancelación del registro diferente del ya
analizado y cumplido conforme a las normas que lo regulan como son la
comprobación de la alteración, fraude o distorsión de la información o
documentación y el concepto previo del Comité Central de Calificación,
Clasificación y Registro de Constructores; y, la presunción de buena fe cuando
precisamente se le está demostrando que no ciertamente así actuó, además de no
ser este un derecho fundamental constitucional".
7. Surtido el trámite de la segunda instancia, el
expediente fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión y,
previo el trámite de selección y reparto, correspondió a la Sala III su
conocimiento.
8. Los hechos antes expuestos permiten contraer la
revisión de la decisión judicial al examen de dos problemas concretos: ¿ Cuáles
son los límites de la autoridad pública para comprobar la autenticidad de las
informaciones que le suministran los particulares con diversos fines? ¿Son
constitucionalmente admisibles las sanciones administrativas de
plano?
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Verificación de informaciones por parte de la
administración y derecho al habeas data
1. El peticionario de tutela afirma que la
administración desconoció la reserva tributaria de sus declaraciones de renta y
patrimonio (D.624 de 1989), y con ello su derecho fundamental de habeas data
(CP art. 15), en el trámite de verificación de la información suministrada por
la sociedad para renovar su inscripción en el Registro de Constructores del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte. En particular, sostiene que aprobada
la renovación de su inscripción mediante Resolución 17693 del 26 de diciembre
de 1991, mal podía el Ministerio posteriormente cancelarla, violando con ello
los derechos adquiridos de la sociedad accionante. Además, considera que la
información solicitada tenía como finalidad establecer la capacidad financiera
de la compañía y no definir su inclusión o exclusión del registro de
constructores, requisito indispensable para contratar con el Estado.
Por su parte, la apoderada del Ministerio niega la
violación de la reserva en materia tributaria y asevera que esta entidad sólo
se limitó a verificar la autenticidad de las declaraciones de renta enviadas
por los proponentes, en cumplimiento del deber de defensa de los intereses
públicos y de la moralidad en la contratación administrativa, argumentos
acogidos por el fallador de segunda instancia para desechar el cargo de una
presunta vulneración del artículo 15 de la Constitución.
Es necesario, por consiguiente, establecer los
límites que tiene la autoridad pública para comprobar la veracidad de las
informaciones que los particulares le suministren con fines diversos, entre
ellos, la expedición de permisos o licencias, la inscripción en registros de proponentes,
la participación en concursos de méritos o en licitaciones públicas etc., y así
determinar si en efecto se concretó una violación del derecho al habeas data.
En materia de contratación administrativa, los
particulares que deseen contratar con el Estado la realización de obras
públicas requieren estar inscritos en el registro de constructores (D. 222 de
1983 art. 44). Con el objeto de que se produzca la inscripción, o su renovación
una vez expirado el término de su vigencia, la persona natural o jurídica
interesada puede presentar la documentación correspondiente para ser calificada
y clasificada y, por ende inscrita, en el respectivo registro de proponentes (
D. 1522 de 1983 art. 1º). La ley exige que a la solicitud de inscripción se
acompañe el formulario debidamente diligenciado en el que consten de manera
clara y precisa las pruebas, datos o informaciones de carácter general o
especial solicitadas por la entidad.
La administración debe asegurar la confianza en los
registros públicos y evitar irregularidades en su diligenciamiento y
actualización. Para ello tiene las facultades necesarias de verificación y
evaluación de la información suministrada. Aún cuando debe respetar la
presunción de buena fe (CP art. 83) respecto de la documentación entregada por
los particulares, ello no significa la inacción de la entidad pública máxime si
con apoyo en la misma se adoptan decisiones que afectan el destino de los
recursos públicos.
La sociedad solicitante de tutela, no obstante,
considera que la administración excedió los límites constitucionales en su
labor investigativa y violó la reserva tributaria de las declaraciones de renta
aportadas para establecer su capacidad financiera (D. 624 de 1989, art. 583),
vulnerándose de esta forma su derecho al habeas data consagrado en el artículo 15 de
la Constitución.
Avala su afirmación en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según la
cual "si el establecimiento de la reserva proviene de normas con fuerza
legislativa mal puede ser levantada por funcionario administrativo"
(sentencia del 16 de junio de 1988). En consecuencia, es indispensable precisar
si el celo investigativo de la autoridad pudo desconocer derechos
constitucionales fundamentales de la entidad peticionaria de tutela.
Esta Corte, en varias decisiones, se ha pronunciado
sobre el alcance del derecho al habeas data1.
En relación con la protección de los datos de propiedad de las personas tanto
naturales como jurídicas frente al poder informático que representan los bancos
de datos de entidades públicas y privadas, la jurisprudencia ha desarrollado el
concepto de "libertad informática" como garantía constitucional de la
persona, en los siguientes términos:
"Consiste ella en la facultad de disponer de
la información, de preservar la propia identidad informática, es decir, de
permitir, controlar o rectificar los datos concernientes a la personalidad del
titular de los mismos y que, como tales, lo identifican e individualizan ante
los demás".2
Según la sociedad demandante, la Dirección de
Impuestos Nacionales y el Ministerio de Obras Públicas y Transporte violaron la
reserva de la información tributaria suministrada a este último con el único
objetivo de obtener la calificación y clasificación en el Registro de
Constructores. La actuación presuntamente viciada de la autoridad pública
habría desconocido, según ella, la libertad informática y la propiedad de los
datos, derechos amparados por el artículo 15 de la Constitución.
La administración, por su parte, aduce que sus
actuaciones tienen fundamento en los principios de eficacia y moralidad que
gobiernan la función administrativa (CP 209). Agrega que la forma cómo se llegó
a la conclusión de que existía una distorsión en los datos suministrados por la
sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA., no viola en modo alguno la reserva
tributaria y los derechos de la peticionaria.
Los datos que un particular suministra a la
Administración con el objeto de quedar habilitado para licitar, concursar o
contratar con el Estado, están sujetos a la posterior comprobación por parte de
la autoridad pública. Esta tiene la potestad de decretar y practicar pruebas -
entre ellas ordenar conceptos de peritos, recibir testimonios, consultar bancos
de datos de otras entidades dentro de los límites legales etc. - con el fin de
establecer la veracidad de la información y proteger de esta forma los
intereses públicos. El particular que suministra información al Estado con
miras a obtener una ventaja o una situación favorable a sus intereses
tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su veracidad, sin
embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley.
La reserva tributaria que la ley garantiza respecto
de las declaraciones tributarias hace relación a las bases gravables y a la
determinación privada de los impuestos que figuran en ellas, no pudiendo los
funcionarios de la Administración de Impuestos utilizar esta información para
fines diversos del control, recaudo, determinación, discusión y, en general,
administración de los impuestos, salvo las excepciones que expresamente
establezca la ley (Decreto 624 de 1989, art. 583).
Para esta Sala la autoridad pública no vulneró la
reserva tributaria ni el derecho al habeas data de la petente. La
administración quiso confrontar la veracidad de la información suministrada sin
requerir se le revelara el monto de las bases gravables o la determinación
privada de los impuestos de la sociedad demandante. El juez de primera
instancia incurrió en un error de apreciación fáctica al afirmar que el
Ministerio de Hacienda puso a disposición del Ministerio de Obras Públicas y
Transporte los datos de las declaraciones de renta de la sociedad, cuando en
realidad aquél se limitó a informar que los valores consignados en la
declaración no correspondían a los contenidos en los documentos aportados en el
trámite de inscripción.
La inscripción en el registro de proponentes se
lleva a cabo en función de los datos aportados por el interesado y de su
veracidad. La diligencia y eficiencia de la administración obligan a la
autoridad a pronunciarse sobre la solicitud de inscripción en un plazo
perentorio. Es así cómo se hace imperioso conciliar los principios de celeridad
y moralidad de las actuaciones administrativas. En ocasiones, la dificultad
para verificar la información y el grado de control de los datos por parte del
particular justifican la práctica administrativa consistente en dar curso a la
solicitud con base en su presunción de veracidad - de acuerdo con los dictados
de la buena fe - para posteriormente indagar sobre su autenticidad. Al
particular interesado en renovar su calidad de contratista potencial con el
Estado no le es dable invocar su derecho de habeas data para sustraerse de las
averiguaciones tendientes a verificar la autenticidad de la información
aportada, más aún cuando ella ha trascendido la esfera privada para pasar a ser
del dominio público.
La ley autoriza la revocatoria o cancelación de las
inscripciones en registros de proponentes cuando se observe falsedad en los
documentos que sirvieron de base a su inscripción, actualización o revisión
(D.222 de 1983, art. 45). En desarrollo de esa competencia, la resolución 7061,
de agosto 9 de 1988, del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, otorga al
Director de Licitaciones y Contratos la facultad de cancelar la inscripción,
previo el concepto del comité de calificación, clasificación y registro,
cuando, entre otras causales, "descubra fraude o distorsión en la
información o documentación que sirvió de base a la inscripción". Así las
cosas, sí la autoridad pública puede cancelar la inscripción de una persona en
los registros públicos, con mayor razón y, también, por ese mismo motivo, tiene
la facultad de investigar y evaluar la autenticidad de los documentos exigidos
para autorizar, renovar o corregir la inscripción.
En el caso sub-examine, la administración actuó
diligentemente al solicitar información genérica sobre si los datos de las
declaraciones de renta correspondían con los que reposaban en la Dirección de
Impuestos. Ciertamente, las distintas dependencias oficiales actuaron
cumpliendo su deber de diligencia y eficiencia dentro de los límites
establecidos en la ley.
Tampoco es atendible el argumento de la parte
actora que alega una violación de la igualdad debido a la aplicación de una
norma a un caso no contemplado por ella, en el sentido de que la documentación
suministrada sólo podría ser evaluada en función de su finalidad - determinar
la capacidad financiera de la sociedad postulante- sin que pudiera derivarse de
su examen en la cancelación de la inscripción. La accionante de tutela parte de
una premisa falsa al presumir que la capacidad financiera del proponente no
incide en la posible inclusión o exclusión del registro. La solidez, la
capacidad de pago, el respaldo y la garantía patrimonial que ofrece una persona
o compañía para la realización de obras públicas son datos esenciales en orden
a definir los candidatos a contratar con el Estado. La veracidad de los datos
que reflejan la situación económica del posible contratante es un factor
determinante en la decisión de inscribir o renovar su inscripción en los
registros de proponentes. En consecuencia, la administración no vulneró
el principio de igualdad ante la ley (CP art. 13), al cancelar la
inscripción de la sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA. originada en la
comprobación de una distorsión en las declaraciones de renta aportadas ante el
Ministerio.
Sanciones administrativas de plano y derecho
al debido proceso
2. Comprobada la inexactitud en la documentación,
es necesario determinar si procede automáticamente concluir la consecuencia negativa
que de ella se sigue contra el particular - cancelación de la inscripción en el
registro - o si, por el contrario, debe hacerse la previa imputación y
concedérsele la oportunidad de ser escuchado y ejercer su derecho de defensa.
Previamente a la absolución del interrogante planteado, debe la Sala detenerse
en el análisis de la compatibilidad con el ordenamiento constitucional de las
sanciones administrativas de plano, en particular, si este tipo de sanciones
viola el derecho al debido proceso administrativo (CP art. 29).
La peticionaria atribuye la vulneración del artículo 29 de
la Constitución al
hecho de haber sido sancionada sin dársele la oportunidad de ser escuchada,
solicitar pruebas y controvertir aquellas obtenidas con violación del debido
proceso. Asevera que la autoridad pública debía ceñirse a los artículos 14, 28,
34, 35 y 74 del Código Contencioso
Administrativo (D. 001 de 1984) en el trámite
administrativo que llevó a la cancelación de su inscripción y consecuente
vulneración de sus derechos adquiridos.
Por su parte, la apoderada del Ministerio que
impugnara la sentencia de tutela inicialmente favorable a la sociedad, afirma
que la administración tiene la potestad de adoptar este tipo de medidas en
defensa del interés público, lo cual no viola precepto constitucional alguno
por cuanto la decisión se concretó en un acto administrativo notificado en
debida forma, correspondiendo a los presuntos afectados ejercer los recursos
pertinentes en defensa de la legalidad y de los derechos que considere
desconocidos.
El juez de segunda instancia concluyó que no
existió vulneración del derecho al debido proceso dado que la ley no establece
un procedimiento específico de cancelación del registro diferente del trámite
cumplido por la administración al comprobar la inexactitud de la información y
tomar la decisión de cancelar la inscripción, previo concepto del Comité
Central de Clasificación, Calificación y Registro de Constructores.
En el presente caso, la vulneración del artículo 29
de la Constitución, depende del alcance del derecho al debido proceso en las
actuaciones administrativas, en particular de la posibilidad de imponer
sanciones de plano.
El Constituyente colombiano hizo extensivo el
derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas
(CP 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son aplicables, con
algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En
materia sancionatoria de la administración, la estimación de los hechos y la
interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del
Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos
establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, entre ellos,
los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la
responsabilidad objetiva - nulla poena sine culpa -, la
presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de
defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí mismo, el
derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem
y de la analogía in malam partem, entre otras.
La no total aplicabilidad de las garantías del
derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se
protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la
administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido.
El principio de legalidad que inspira el derecho
penal y administrativo comprende una doble garantía: la seguridad jurídica y la
preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que establezcan de manera
clara (lex certa) las conductas infractoras y las sanciones correspondientes.
Así sean admisibles en el ámbito administrativo algunas restricciones en el
ejercicio de los derechos, dada la especial relación de sujeción del particular
frente al Estado - v.gr. existencia de facultades exorbitantes o poder
disciplinario -, los principios constitucionales del debido proceso (CP art.
29) deben ser respetados en su contenido mínimo esencial, particularmente en lo
relativo a los requisitos de legalidad formal y tipicidad.
De otra parte, la legislación preconstitucional
contencioso administrativa recoge en sus principios orientadores la
imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones
administrativas (D. 001 de 1984, art. 3º). La potestad sancionatoria de la
administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las
actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al
administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto
favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima
expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y
concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación
jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal
y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que
esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su
derecho de defensa.
Esta Corte ha sostenido en relación con el poder de
policía, predicable igualmente del poder sancionatorio de la administración,
que la imposición de sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las
garantías procesales del derecho de defensa y contradicción, en especial al
principio constitucional de la presunción de inocencia:
"Los principios contenidos en el artículo 29
de la Constitución tienen como finalidad preservar el debido proceso como
garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de inocencia sólo puede
ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad probatoria por parte
de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana
si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para
ser oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías materiales que protegen
la libertad de la persona priman sobre las meras consideraciones de la eficacia
de la administración.
Si al procedimiento judicial, instancia imparcial
por excelencia, son aplicables las reglas de un proceso legal justo, a fortiori
deben ellas extenderse a las decisiones de las autoridades administrativas, en
las cuales el riesgo de arbitrariedad es más alto y mayor la posibilidad de
"manipular" - mediante la instrumentación personificada - el
ejercicio del poder.
Toda persona tiene derecho a que antes de ser
sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la garantía de
su defensa. La sola exigencia de una certificación secretarial o de la
declaración de dos o más testigos presenciales para sancionar al acusado,
prescindiendo de que éste pueda contradecir la veracidad de las pruebas,
constituye una acción unilateral de la administración contraria al estado de
derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden jurídico justo.
La prevalencia de los derechos inalienables de la
persona humana (CP art. 5), entre los que se encuentra la libertad personal,
desplaza la antigua situación de privilegio de la administración y la obliga a
ejercer las funciones públicas en conformidad con los fines esenciales del
Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de eficacia de los
derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución (CP art. 2). En
consecuencia, las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser
contrarias al debido proceso (CP art. 29), están proscritas del ordenamiento
constitucional".3
Con fundamento en lo anterior, no es de recibo el
argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación
fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición
de la sanción - en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de
constructores -, quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa
mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si
bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios
de celeridad y eficacia (D. 001 de 1984, art. 3) podrían respaldar la
imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (CP art. 1), la
prevalencia de los derechos fundamentales (CP arts. 85 y 86) y la especificidad
del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones
administrativas (CP art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda
imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho
de defensa.
En el caso objeto de revisión, la autoridad pública
adelantó una investigación mínima para demostrar la ocurrencia del presupuesto
fáctico de una infracción administrativa - presentación de una información
falsa e inexacta - con lo cual habría cumplido con los principios de legalidad
y tipicidad. No obstante, la no vinculación del interesado al procedimiento que
llevaría a modificar su situación jurídica de favor y permitirle ejercer los
derechos a ser oído y a controvertir las pruebas que obraban en su contra,
desconoce el principio de presunción de inocencia e invierte la carga de la
prueba y termina por colocarlo en situación de indefensión.
La notoriedad de la infracción y la posible prueba
objetiva de la misma no justifica una sanción que prive de cualquier elemental
garantía de defensa al inculpado, quedando ésta reducida al mero ejercicio
posterior de los recursos administrativos. Estos están instituidos en favor de
la administración para darle la ocasión de enmendar errores con virtualidad de
desencadenar la responsabilidad patrimonial del Estado y no son propiamente una
oportunidad procesal imparcial y previa para el ejercicio del derecho de
defensa. Pese a que la prevalencia del interés general y la eficacia de su
protección permiten la omisión de ciertas formalidades típicas del proceso
penal - nombramiento de apoderado, formulación del pliego de cargos -, deben en
todo caso constar como mínimo en el trámite administrativo las pruebas directas
e incontrovertibles de los hechos imputados y garantizarse el ejercicio de los
medios normales de defensa.
La presunción de inocencia no se quiebra por la
prueba objetiva de una infracción legal porque ello llevaría a desvirtuar el
principio de nulla poena sine culpa. Acierta la sociedad
solicitante de tutela al afirmar que la administración debía haberle dado
oportunidad para expresar sus opiniones y controvertir las pruebas allegadas en
su contra. Con mayor razón, cuando la presunta conducta ilegal no sólo puede
constituir un delito sino que su ejecución podría tener justificación razonable
en las normas de amnistía tributaria que permiten corregir las declaraciones de
renta ya presentadas, con lo cual no se descarta la hipótesis de que la
divergencia de datos surgida tenga una explicación jurídica satisfactoria.
Finalmente, es errada la razón esgrimida por el
juzgador de instancia para desechar el cargo de violación del debido proceso,
pues reduce el alcance de este derecho fundamental al procedimiento establecido
por la ley. Mal podría el legislador prever un trámite especial para cada uno
de los asuntos que surjan de las relaciones entre el Estado y los particulares.
Con respecto a la cancelación de la inscripción en el registro de proponentes,
las normas tipifican las conductas que dan lugar a esta sanción y, en casos
como el presente, se exige el concepto previo de un comité especial. Lo
anterior, sin embargo, no significa que los principios generales que guían las
actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3) y, en particular el
ejercicio del poder sancionatorio de la administración (CP art. 29), puedan ser
desconocidos por la autoridad pública.
En consecuencia, carece de respaldo constitucional
la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la
comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que
ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia,
los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido
proceso.
Perjuicio irremediable y tutela del derecho al
debido proceso
3. La vulneración del derecho al debido proceso en
el trámite administrativo que condujo a la cancelación de la inscripción de la
sociedad peticionaria ha quedado plenamente establecida. La sociedad
peticionaria de tutela ejerció la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable y solicitó la suspensión de la resolución acusada. Es
necesario entonces determinar si en el presente caso la cancelación de la
inscripción en el registro de constructores, con desconocimiento del debido
proceso por parte de la administración, amenaza con causar perjuicios
irremediables a la sociedad demandante, esto es, daños que no serían reparables
en su integridad sino mediante una indemnización (D. 2591 de 1991, art. 6o. y
D. 306 de 1991, art 1o.).
El apoderado de la sociedad afirma que la
cancelación de la inscripción dejaría a su representada sin capacidad de
contratar con las entidades del sector público y presentar ofertas de trabajo.
La inscripción en los registros de proponentes es un requisito sine
qua non para licitar, concursar o contratar con el Estado la
realización de obras públicas cuyo costo supere los dos millones de pesos (D.
222 de 1982, art. 44 y D. 1522 de 1983, art. 7º). La imposibilidad legal de
presentar ofertas y competir con otras empresas, consecuencia de la resolución
de cancelación, no sería evitable mediante una orden posterior de
la autoridad judicial. La exclusión del registro, en efecto, priva a la persona
natural o jurídica de toda posibilidad de contratar con entidades oficiales,
ocasionándole, sin justificación jurídica alguna, un costo de oportunidad que
solamente sería reparable mediante
indemnización.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia de noviembre 13 de 1992, proferida por el Juzgado 30 Civil del
Circuito de Santa Fe de Bogotá y, en consecuencia, CONCEDER
TRANSITORIAMENTE la tutela solicitada hasta la resolución definitiva
de las acciones judiciales pertinentes, para cuya interposición el afectado
dispone de cuatro (4) meses a partir de la ejecutoria de la resolución
acusada.
SEGUNDO.- ORDENAR al
Director de Licitaciones y Contratos del Ministerio de Obras Públicas y
Transporte oir al representante legal de la sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ
LTDA., con miras al ejercicio oportuno de su derecho de defensa, antes de
desatar los recursos interpuestos contra la resolución que canceló su
inscripción en el registro de proponentes de dicha entidad.
TERCERO.- LIBRESE comunicación al Juzgado 30 Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá con
miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de
Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los veintiun (21) días del
mes de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) ).
Aclaración de voto a la Sentencia No. T-145/93
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Concepto/REGISTRO DE PROPONENTES-Exclusión (Aclaración de voto)
El perjuicio irremediable es definido como aquel
que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. Es
comprensible que la exclusión del registro de proponentes pueda causar daño a
la sociedad petente en cuanto al hacerse efectiva se impide el acceso a la
contratación con el Ministerio. Pero no parece muy claro que ese daño tenga el
carácter de perjuicio irremediable, ya que, según lo dicho, el resarcimiento
inherente a la prosperidad de la acción contencioso administrativa no está
circunscrito a la indemnización.
RESPONSABILIDAD OBJETIVA (Aclaración de voto)
Debo expresar las inquietudes que me asaltan en lo
referente a la tesis según la cual toda responsabilidad ante el Estado tiene
que ser necesariamente subjetiva. Ello implicaría dar a la nueva preceptiva
constitucional un alcance extremo, eliminando todo soporte jurídico a las
formas de responsabilidad objetiva que son de universal aplicación en materias
tales como el derecho cambiario, el financiero y el tributario, que es
precisamente el considerado, indirectamente, en este proceso. No me parece
aceptable prohijar, por ejemplo, una tesis en cuya virtud toda inexactitud
tributaria objetivamente comprobada tenga que ser materia de debate en torno a
la culpabilidad del agente.
Ref.: Expediente T-7067
Santafé de Bogotá, D.C. 21 de abril de 1993
Debo aclarar mi voto en el asunto de la referencia
en los siguientes sentidos:
1. Tengo serias dudas acerca de la concepción que
del perjuicio irremediable, aplicado a este caso, se consigna en la sentencia.
En efecto, la sociedad peticionaria habrá de contar
-cuando se agote la vía gubernativa si lo en ella resuelto le es adverso- con
un medio de defensa judicial como es la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo subrogado por el D.E. 2304 de 1989, la cual
puede ser entablada contra el acto administrativo que ordenó la cancelación de
su inscripción en el registro de proponentes del Ministerio de Obras Públicas.
Mediante ella puede obtener -si prospera- la nulidad del acto y, además, el
restablecimiento del derecho supuestamente quebrantado, que se traduciría en el
mantenimiento de la inscripción, fuera de la eventual reparación de los daños
que hubiere podido sufrir.
Se interpone la tutela como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable y, a juzgar por la motivación de la
sentencia en su parte final, la Corte acepta que se dan los presupuestos del
mismo. El perjuicio irremediable es definido por el artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991 como aquel
"... que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante
una indemnización" (subrayo).
Es comprensible que la exclusión del registro pueda
causar daño a la sociedad petente en cuanto al hacerse efectiva se impide el
acceso a la contratación con el Ministerio. Pero no parece muy claro que ese
daño tenga el carácter de perjuicio irremediable, ya que, según lo dicho, el
resarcimiento inherente a la prosperidad de la acción contencioso
administrativa no está circunscrito a la indemnización, como lo exige la norma
legal correspondiente, a todas luces excepcional y restrictiva.
La decisión adoptada en la sentencia -si la Corte
no define el punto como hubiera sido deseable en esta oportunidad- podría abrir
las puertas para que, por la vía del perjuicio irremediable, concebido con
amplitud, se haga uso de la acción de tutela sin discriminación para sustituir
o eludir los medios judiciales alternativos de que se dispone en el
ordenamiento jurídico.
Ahora bien, mi voto afirmativo a la concesión del
amparo en este caso particular obedece a que estaban todavía pendientes de
resolver los recursos de reposición y apelación, es decir, aún no existía un
acto final susceptible de ser demandado ante la jurisdicción. En otros
términos, al momento de impetrarse la tutela no era actual ni efectiva la
posibilidad de acudir a otro medio de defensa judicial. Pero, si esto es así,
la tutela podía caber no como mecanismo transitorio sino definitivo en cuanto
se trataba -como dice la sentencia- de oir a la persona jurídica afectada, ya
que no lo había sido durante la actuación administrativa que precedió al acto
recurrido.
2. Son justamente las anotadas observaciones las
que me llevan a discrepar de la motivación del fallo, en lo referente al
silencio que guarda la sentencia sobre si el juez de primera instancia podía,
como en efecto lo hizo, suspender, a título de medida transitoria, el acto
administrativo en cuestión cuando -repito- no es claro el punto del perjuicio
irremediable.
Repárese adicionalmente en que el juez de primera
instancia no podía en sana lógica suspender tal acto. Su ejecución se
encontraba "suspendida", toda vez que contra aquél se habían
interpuesto los recursos de reposición y apelación, los cuales operan en el
efecto suspensivo, según el artículo 55 del Código Contencioso Administrativo.
Así, pues, no había lugar a la aplicación del artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, encaminado
cabalmente a que " no se aplique el acto particular
respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita..."
(he subrayado).
3. Pese a todo lo expuesto, se observa que la
tutela es concedida por la Corte "transitoriamente" (punto primero de
la parte resolutiva) cuando la orden impartida es -como se deja dicho- de
carácter definitivo (punto segundo de la decisión) y, además, no se indica la
condición o el término a que está supeditada la transitoriedad.
No creo que se pueda entender como "mecanismo
transitorio" impartir una orden que, por su misma naturaleza, es
definitiva. Se trata de oir a la sociedad recurrente y ello se agota con la
audiencia.
4. También debo expresar las inquietudes que me
asaltan en lo referente a la tesis según la cual toda responsabilidad ante el
Estado tiene que ser necesariamente subjetiva. Ello implicaría dar a la nueva
preceptiva constitucional un alcance extremo, eliminando todo soporte jurídico
a las formas de responsabilidad objetiva que son de universal aplicación en
materias tales como el derecho cambiario, el financiero y el tributario, que es
precisamente el considerado, indirectamente, en este proceso. No me parece
aceptable prohijar, por ejemplo, una tesis en cuya virtud toda inexactitud
tributaria objetivamente comprobada tenga que ser materia de debate en torno a
la culpabilidad del agente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
Fecha Ut supra.
1 Corte Constitucional. Sentencias T-414/92, 444/92, 486/92, 577/92,022/93 y
100/93.
2 Corte Constitucional. Sentencia T-414/92
3 Corte Constitucional. Sentencia T-490/92