DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Posibilidad de
controvertir antes de imponer sanción
La Corte, en numerosas
sentencias, ha explicado el alcance de este principio, especialmente cuando se
refiere al debido proceso administrativo, ha señalado que excluir al
administrado del conocimiento previo de la sanción a aplicar y negar, por ende,
la posibilidad de controvertirla antes de su imposición, vulnera el derecho
fundamental al debido proceso, pues puede convertirse en un acto arbitrario,
contrario al Estado de derecho. Lo que la norma constitucional pretende es que
la aplicación de una sanción sea el resultado de un proceso, por breve que éste
sea, aún en el caso de que la norma concreta no lo prevea. En cuanto a la
posible interpretación de que no existe violación al debido proceso, pues el
afectado puede controvertir la decisión de la administración interponiendo los
recursos administrativos, la Corte ha manifestado que no obstante existir esta
posibilidad, no es posible eludir el proceso previo a la imposición de la
sanción.
EXAMEN DEL ICFES-Posibilidad de controvertir decisión de anulación por copia/DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Posibilidad de controvertir decisión que anula
examen
Referencia: Expediente
T-144.578
Demandante: Carlos Alberto
Carmona Gómez.
Demandada: Magdalena
Mantilla Cortés (Subdirectora General del Servicio Nacional de Pruebas del
ICFES).
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO MEJÍA.
Sentencia aprobada en
Santafé de Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión, a los diez (10)
días del mes de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango Mejía,
Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el fallo
proferido por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Medellín, en la acción de
tutela instaurada por el señor Carlos Alberto Carmona Gómez contra la
Subdirectora General del Servicio Nacional de Pruebas del ICFES.
El expediente llegó a la
Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección de la
Corte eligió para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El demandante presentó
demanda de tutela ante el Juzgado Penal Municipal de Medellín, reparto, el 9 de
julio de 1997, por las siguientes razones :
a) Hechos.
El demandante presentó durante los días dos y tres
de noviembre de 1996, examen de validación general del bachillerato. El ICFES
anuló su examen porque, al revisar los resultados de la prueba, mediante el
programa "copy detector", encontró que en el área de matemáticas,
conocimientos en matemáticas y sociales, sus respuestas coincidieron en un 100 %
con las de otra persona ubicada en el mismo salón. La entidad, al tomar esta
decisión, lo hizo en virtud de lo dispuesto en el artículo 10° del decreto 2225 de
1993, y así se lo informó al demandante el 10 de febrero de 1997, y en otra
comunicación del 19 de marzo del mismo año.
El demandante consideró insuficiente esta
explicación, y solicitó información sobre lo sucedido con la otra persona con
la que coincidieron sus respuestas, y las razones de la entidad para presumir
que fue el demandante quien copió a la otra persona.
El 18 de junio de 1997 se le informó que el otro
examen también fue anulado, pero no se le señaló quién era la persona y a dónde
se podía localizar.
Por consiguiente, considera insuficiente esta
respuesta, pues las personas que estuvieron en el salón con él, que en su
mayoría son del mismo establecimiento educativo, a ninguno se le anuló el
examen. Además, antes de proceder a la anulación, debió mediar un análisis
concreto de la situación, para no cometer una injusticia, pues, el demandante
se encontraba en la primera fila, muy cerca de quien vigilaba las pruebas, por
lo que era imposible que él le copiara a alguien.
Por lo anterior, el actor considera vulnerado, en
primer lugar, el derecho al debido proceso, pues fue sancionado sin la
observancia de un procedimiento legal previo. También resultaron vulnerados sus
derechos de petición, educación y al libre desarrollo de la personalidad.
b) Pretensiones.
El actor solicita se ordene a la señora Magdalena
Mantilla Cortés, Subdirectora General del Servicio Nacional de Pruebas del
ICFES, proceder a completar la información solicitada por él, indicando
claramente el nombre del estudiante respecto del cual coincidieron sus
respuestas, su lugar de ubicación y reconsiderar la decisión de
anulación.
c) Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia de julio 28 de 1997, el Juzgado
17 Penal Municipal de Medellín concedió el amparo solicitado
por el demandante, al considerar que le fue impuesta una sanción drástica, sin
un procedimiento previo, en donde se permitiera oír los descargos de los
implicados.
Además, de acuerdo con la ubicación de los
estudiantes en el aula, según el cuadro elaborado por el a quo,
resultaba imposible la comisión del fraude, ya que el actor se encontraría
situado en el primer puesto de la segunda columna y el otro involucrado
en el asunto, en el penúltimo puesto de la tercera columna, lo que dificultaba
la transcripción idéntica de 160 respuestas.
El cuadro de ubicación de los examinados que
elaboró el juez es el siguiente:
1 8
15 22
29 36 43
2
9 16
23 30
37 44
3
10 17 24
31 38 45
4
11 18
25 32
39 46
5
12 19
26 33
40 47
6
13 20
27 34
41 48
7
14 21 28
35 42 49
El número 8 corresponde al demandante y el 20 el de
la persona cuyo examen coincide.
En consecuencia, ordenó a la Subdirectora General
del Servicio Nacional de Pruebas del ICFES, reconsiderar la sanción impuesta y
proceder a calificar las pruebas anuladas, o hacer la investigación
correspondiente, con estricta observancia del debido proceso, y resolver según
lo establecido.
Finalmente, estimó el juez que, sobre los demás
derechos invocados por el demandante, concretamente sobre el de petición, no
era procedente la protección, pues la entidad resolvió los interrogantes del
actor en la sentencia.
d) Impugnación.
El ICFES impugnó el fallo del Juzgado 17 Penal
Municipal de Medellín.
En primer término, informó que, en cumplimiento de
la orden de tutela, la calificación del examen del demandante dio 277
puntos.
Sobre las razones de la impugnación, indica que la
decisión adoptada por el Instituto de anular el examen, se profirió en
cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 10° del decreto 2225 de
1993, que señala:
"Artículo 10.- Los
resultados de los exámenes realizados por el Servicio Nacional de pruebas del
ICFES deberán anularse si se presenta fraude, intento de fraude, sustracción de
examen, suplantación de persona o cuando efectuados los controles de aplicación
o calificación, se infiera la ocurrencia de circunstancias irregulares en su
desarrollo que afecten su validez."
Explicó la manera como funciona el programa
"copy detector", así :
"- Identifica los
resultados de quienes se presentaron a examen en cada uno de los salones donde
se aplicaron las pruebas.
"- Identifica a las
personas que tienen puntaje semejante. Se consideran semejantes los puntajes
cuya diferencia no sea superior a (+) o (-) 2.
"- Compara una a una
las respuestas para identificar si son idénticas, por lo menos el 80 %.
"- Genera un reporte y
una base de datos con los casos que se detectan con puntajes semejantes y
respuestas idénticas.
"- Somete a revisión
los casos encontrados para verificar que no haya errores.
"los casos verificados
son analizados frente a los informes de aplicación de los exámenes, en especial
en cuanto a la ubicación de los examinados en cada salón."
La demandada explica el margen de seguridad del
programa, así :
"Cada examinado
responde a preguntas que tienen cinco (5) opciones de respuesta, así que la
probabilidad de responder a cualquiera de ellas es de 0.2, cuando no sabe la
respuesta. Cuando son dos (2) las preguntas que entran en juego y no sabe las
respuestas, la probabilidad de responder de una determinada manera equivale a
0.04 ya que existen 25 formas diferentes de hacerlo.
"La probabilidad que
tienen dos personas de responder idénticamente a una pregunta es de 0,04 ;
la probabilidad de responder igual a dos preguntas es de 0,0016. La
probabilidad de dar la misma respuesta a 10 preguntas es de 0,0000000000000104
aproximadamente (o sea muy pequeña).
"Si consideramos los
errores, en un pregunta las opciones se dividen en dos clases : a) la
respuesta correcta b) los distractores o respuestas incorrectas. La
probabilidad que tienen dos personas de equivocarse de la misma manera en 10
preguntas es de 0,0000000000009 aproximadamente, o sea un poco más alta que en
el caso anterior. En términos reales podría decirse que por azar no se presentaría.
"Se concluye que la
probabilidad de tener las mismas respuestas, es muy pequeña como para que se
presente entre dos (sic) más personas en un salón donde se citan a examen de 30
a 40 personas y para un total de preguntas superior a 50 cuando se trata de una
sola prueba."
En relación con la similitud de las respuestas, la
demandada adjunta las hojas respectivas, en las que el 100 % de las respuestas
son exactamente iguales. Observa que en ambas hojas existe el mismo borrón en
la pregunta 121.
Y sobre la ubicación de los examinados presenta el
cuadro respectivo, correspondiendo los números 8, al demandante, y 20, a la
otra persona involucrada en el asunto. El cuadro es así :
1
14 15
28 29
2
13 16
27 30
3
12 17
26 31
4
11 18
25 32
5
10 19
24 33
6
9 20
23 34
7 8
21 22 35
Además, a los examinados Nros. 8 y 20 les
correspondieron los cuadernillos de forma II, lo que indica que el contenido y
el orden de las preguntas era el mismo.
Por consiguiente, al verificarse la comisión del
fraude por medio del programa "copy detector", y teniendo en cuenta
la cercanía de los implicados, era procedente la anulación de los exámenes.
e) Sentencia de segunda instancia.
Mediante sentencia del 28 de agosto de 1997, el
Juzgado 19 Penal del Circuito de Medellín confirmó el fallo de
primera instancia, al considerar que de conformidad con la declaración rendida
por la señora Maribel Londoño Cano, encargada de vigilar las pruebas
mencionadas, se estableció que no se presentó ninguna anormalidad en la
realización de los exámenes.
Indicó que al ser mecánicos los resultados
arrojados por el programa "copy detector", no pueden tenerse como
absolutos, ya que la ubicación de los estudiantes era distante, tal como lo
determinó el a quo. Además, siendo Colombia un estado de
derecho, no existe razón para privar a una persona para seguir adelante en sus
estudios.
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para revisar el presente
asunto, según disponen los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y
el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate.
El presente asunto consiste en determinar si la
entidad demandada podía tomar la decisión de anular el examen del actor,
al encontrar, por medios idóneos, que existió copia, sin que previamente se
hubiera puesto en conocimiento del interesado tal determinación, ni se le
hubiera dado la oportunidad de intervenir antes de imponer la decisión.
Tercera.- El debido proceso administrativo.
Sobre este asunto, cabe hacer estas
precisiones :
No está en discusión el método utilizado por el
ICFES para establecer la posible copia de exámenes, denominado "copy
detector", pues, por corresponder al campo de las matemáticas,
concretamente, a la teoría del cálculo de las probabilidades, es obvio que no
es el juez de tutela quien deba hacer el análisis sobre su grado de certeza,
certeza que, según lo explicado por la Subdirectora del ICFES, lleva a la
conclusión de que es absolutamente improbable que dos personas presenten dos
pruebas idénticas, coincidiendo los distractores o respuestas incorrectas y los
aciertos, en un ciento por ciento, en un universo de 160 preguntas, estando los
dos en el mismo salón y con la misma clase de cuadernillo de preguntas, sin que
hubiera existido copia, u otra clase de irregularidad.
Tampoco está en discusión la facultad del ICFES de
proceder a la anulación de los exámenes que presenten fraude, intento de
fraude, sustracción del material de examen y otra clase de irregularidades
contenidas en las normas legales. Es perfectamente plausible que la obtención y
otorgamiento de títulos académicos obedezca a los logros personales y no a
irregularidades que hacen inaceptable otorgar un puntaje a exámenes así
presentados.
Pero sí es del ámbito del juez de tutela examinar
la manera como se impone la decisión de anular un examen a quien resulte
afectado con tal determinación.
En efecto, el 10 de febrero de 1997, la
Subdirectora General del Servicio de Pruebas le informó al demandante la
decisión adoptada por la entidad, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 10 del decreto 2225 de 1993, que dice :
"Artículo 10.- Los
resultados de los exámenes realizados por el Servicio Nacional de Pruebas del
ICFES deberán anularse si se presenta fraude, intento de fraude, sustracción
del material de examen, suplantación de personas o cuando efectuados los
controles de aplicación o calificación, se infiera la ocurrencia de
circunstancias irregulares en su desarrollo que afecten su validez."
Sin entrar a examinar la constitucionalidad de la
norma, asunto que no corresponde al caso concreto, se puede, sin embargo, hacer
esta distinción : una cosa es lo que permite la norma, es decir, proceder
a la anulación de las pruebas que presenten fraude u otra clase de
irregularidades, y, otra, que la decisión administrativa se imponga de plano,
es decir, con exclusión previa del interesado.
Es a este último aspecto a donde remite el artículo 29 de
la Constitución : "El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas." La Corte, en numerosas sentencias, ha explicado
el alcance de este principio, especialmente cuando se refiere al debido proceso
administrativo. Ha señalado que excluir al administrado del conocimiento previo
de la sanción a aplicar y negar, por ende, la posibilidad de
controvertirla antes de su imposición, vulnera el derecho
fundamental al debido proceso, pues puede convertirse en un acto arbitrario,
contrario al Estado de derecho. También ha manifestado esta Corporación, que lo
que la norma constitucional pretende es que la aplicación de una sanción sea el
resultado de un proceso, por breve que éste sea, aún en el caso de que la norma
concreta no lo prevea.
Resulta pertinente transcribir algunas de las
sentencias de constitucionalidad y tutela recientes de esta Corporación, en las
que se ha expresado sobre este asunto.
"La jurisprudencia de
esta Corporación ha sido clara al señalar que la aplicación de plano de una sanción,
vulnera el debido proceso, pues no otorga al gobernado la posibilidad de
controvertir, antes de la sanción, las razones que le asisten para no ser
objeto de ella. Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso previo, es un
acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la
Constitución." (Sentencia C-05, del 22 de enero de 1998,
M.P., doctor Jorge Arango Mejía)
En este mismo sentido se había pronunciado en la
tutela T-359 de 1997,
así:
"Cuando la
Constitución estipula en el artículo 29 que "El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", consagra un
principio general de aplicabilidad : que el interesado tenga la
oportunidad de conocer de una medida que lo afecta y pueda controvertirla. La
forma como se lleve a cabo el proceso, es decir, verbal, escrita, corresponderá
a las distintas clases de actuaciones de la administración, en que se predica
el debido proceso.
"No es jurídicamente
válido afirmar que no existe un proceso sólo porque éste, bajo determinadas
circunstancias, no sea escrito.
"Por otra parte,
cuando la administración aplica una norma legal, que al mismo tiempo limita un
derecho, la decisión correspondiente debe ser no sólo producto de un
procedimiento, por sumario que éste sea, sino que la persona afectada, sea
informada de la determinación, pues se trata de un acto administrativo. De lo
contrario, estaríamos frente a un poder absoluto por parte de la administración
y, probablemente, dentro del campo de la arbitrariedad. Asuntos que en
numerosas oportunidades ha señalado la Corte no corresponden al Estado de
derecho." (Sentencia T-359, del 5 de agosto
de 1997, M.P., doctor Jorge Arango Mejía)
En cuanto a la posible
interpretación de que no existe violación al debido proceso, pues el afectado
puede controvertir la decisión de la administración interponiendo los recursos
administrativos, la Corte también ha manifestado que no obstante existir esta
posibilidad, no es posible eludir el proceso previo a la imposición de la
sanción. En efecto, en la sentencia T-143 de 1993 se dijo :
"Con fundamento en lo anterior, no es de recibo el argumento según el
cual comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión
administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción - en este
caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores -,
quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el
ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la
presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de
celeridad y eficacia (D. 001 de 1984, art. 3) podrían respaldar la imposición
de sanciones de plano en defensa del interés general (CP art. 1), la
prevalencia de los derechos fundamentales (CP arts. 85 y 86) y la especificidad
del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones
administrativas (CP art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda
imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho
de defensa.
"(...)
"En consecuencia,
carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de
plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en
razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y
de presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del
derecho al debido proceso." (sentencia T-143 del 21 de abril de 1993,
M.P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz)
En conclusión, en el caso concreto del demandante,
no se discute la competencia del ICFES de anular los exámenes que presenten las
irregularidades establecidas en el artículo 10 transcrito, pero, antes de
adoptar esta decisión debió informárseles a los interesados sobre el asunto,
sus consecuencias y sobre la oportunidad para controvertir el asunto.
La comunicación enviada por el ICFES al demandante
informándole la decisión adoptada, se limitó a señalar lo que estableció el
"copy detector", pero no sobre quién le copió a quién, o si hubo
acuerdo entre los examinados, ni sobre la ubicación de los interesados en el
salón de examen. Recuérdese que el a quo estableció una
ubicación entre los estudiantes 8 y 20 que le permitió concluir sobre la
imposibilidad de que se hubieran copiado. En la impugnación, el ICFES
estableció otra forma de ubicación, en la que el estudiante número 20, quedaba
ubicado cerca del demandante, pero sin permitir determinar, por este sólo
hecho, quién copió a quién. Ni si hubo un acuerdo entre los dos para el fraude,
o si es posible la copia, sin que una de las partes se dé cuenta. Es decir,
existen algunos aspectos no definidos sobre el asunto, que en el caso concreto
del examinado ubicado en el puesto número 20, será difícil establecer, pues,
según obra en el expediente, falleció algún tiempo después de presentar el
examen.
Por lo expuesto, se confirmará parcialmente la
tutela concedida por los jueces de instancia, modificándola de la siguiente
manera : El ICFES informará al demandante sobre la irregularidad
encontrada en las pruebas presentadas por él en el mes de noviembre de 1996. De
acuerdo con las reglas generales del procedimiento administrativo de la
entidad, el demandante tendrá un plazo para hacer uso de su derecho de defensa.
Sólo dándole esta oportunidad, la entidad podrá tomar la decisión
correspondiente, es decir, anular el examen o calificarlo. Por consiguiente, la
calificación ordenada por el a quo, que dio un puntaje de 277, queda
sin efecto.
Cabe observar que, la tutela que se concede, de
ninguna manera puede entenderse en el sentido de que la administración no pueda
aplicar las sanciones que se derivan de la comprobación de un hecho fraudulento
o irregular, sino que para imponer las sanciones respectivas, debe mediar el
debido proceso previo.
En relación con los demás derechos que el
demandante estima vulnerados, educación, libre desarrollo de la personalidad y
petición, como su posible vulneración es resultado de la violación del debido
proceso, al concederse éste, elimina la violación de los demás.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y pro mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero: Por las razones expuestas en
esta providencia, CONFÍRMASE parcialmente la
sentencia proferida por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Medellín, del
veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997). En
consecuencia, SE CONCEDE la tutela solicitada por el señor
Carlos Alberto Carmona Gómez, como se explicará en el ordinal segundo.
Segundo: Se ordena a la Subdirección
General del Servicio de Pruebas del ICFES, que en el plazo de cuarenta y ocho
(48) horas, contado a partir de la notificación de esta demanda, ponga en
conocimiento del señor Carmona Gómez la irregularidad encontrada en las pruebas
por él presentadas en noviembre de 1996, y le otorgue un plazo para que pueda
defenderse, si así lo desea. Una vez superada esta etapa, el ICFES podrá dictar
la decisión correspondiente, anular el examen o calificarlo. La calificación
anterior, hecha en virtud de lo ordenado por el juez de primera instancia,
queda sin efecto.
Tercero: Librar por la Secretaría
General de la Corte las comunicaciones a que se refiere el artículo 36
del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en al Gaceta de al
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General