ACCION
DE TUTELA-Naturaleza subsidiaria
La acción de tutela es un mecanismo preferente y
sumario diseñado para asegurar la protección efectiva de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares. La naturaleza subsidiaria de la
tutela pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución
de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio
cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia
adicional para reabrir debates concluidos.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA PARA EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad
de la tutela, deben encontrarse efectivamente comprobadas
Cuando
se hace uso de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable la jurisprudencia ha fijado los criterios de inminencia, gravedad,
urgencia e impostergabilidad de la intervención, como los referentes para
aceptar la procedencia del amparo ante la presencia de otras vías de defensa
judicial.
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Improcedencia
general
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPONE SANCION DISCIPLINARIA-Improcedencia
por existir otro medio de defensa judicial
En
varias ocasiones la Corte ha declarado improcedentes las solicitudes de amparo
en las que se pretenden controvertir decisiones disciplinarias, cuando no se ha
hecho uso de los medios ordinarios de defensa o no se advierten circunstancias
fácticas especiales que reclamen una intervención directa e inmediata del juez
constitucional. Ha aclarado que la sanción disciplinaria no implica en sí misma
la existencia de un perjuicio irremediable, porque de lo contrario se
despojaría de sus atribuciones al juez ordinario ante una decisión que prima
facie es consecuencia de la conducta del servidor público y por lo tanto
afectación legítima de sus derechos. En otras oportunidades, por el contrario,
la tutela sí resulta procedente precisamente porque se cumplen los presupuestos
que configuran un perjuicio irremediable, o porque el mecanismo ordinario no
resulta materialmente idóneo, de manera que ha abordado los problemas de fondo
planteados.
ACCION
DE TUTELA Y SUSPENSION PROVISIONAL-Pueden instaurarse
simultáneamente
Atendiendo
las atribuciones del Decreto 2591 de
1991, desde la Sentencia SU-039
de 1997 la Corte dejó sentada la regla según la cual es válido
hacer uso de la acción de tutela aun cuando exista la eventualidad de la
suspensión provisional o esta se haya denegado al interior de un proceso
contencioso administrativo.
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-Procedencia
excepcional
La
acción de tutela puede ser excepcionalmente ejercida como medio para
controvertir actos administrativos por medio de los cuales se impone una
sanción disciplinaria, en especial cuando se involucra el ejercicio de
prerrogativas o garantías institucionales de los parlamentarios. Si bien es
cierto que en principio existe la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, puede ocurrir que las circunstancias del caso ameriten la intervención
directa del juez constitucional cuando se acrediten los elementos de un
perjuicio irremediable o en general cuando la vía ordinaria no se refleje como
idónea para asegurar una protección oportuna de los derechos fundamentales del
peticionario. Así ocurre, por ejemplo, tratándose de la restricción de derechos
políticos que se ejercen en momentos constitucionales preestablecidos y que por
su naturaleza no pueden ser objeto de aplazamiento o prórroga de ninguna clase,
especialmente cuando se cuestiona la existencia de competencias
constitucionales para investigar y sancionar a Congresistas de la República.
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-Procedencia
cuando se acreditan los elementos característicos del perjuicio irremediable
De
acuerdo con los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional,
para que la acción de tutela contra actos administrativos sancionatorios sea
procedente deben acreditarse los elementos característicos del perjuicio
irremediable.
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS-Concepto
Con
el nombre de prerrogativas parlamentarias se alude a “aquellas posiciones
peculiares de los parlamentarios que suponen excepciones constitucionalmente
admitidas al régimen ordinario de protección de los derechos ciudadanos y que
responden a un planteamiento finalista, la defensa del Parlamento, aunque luego
de forma directa constituyen mecanismos de defensa de los parlamentarios
individualmente considerados”.
CLASES
DE PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS-La inmunidad, el fuero, la
inviolabilidad, la dieta y el “recall” o pérdida de investidura
Entre
las variadas clases de prerrogativas parlamentarias se pueden mencionar las
siguientes: (i) la inmunidad, que conlleva la imposibilidad de que un
parlamentario sea procesado durante el ejercicio de su cargo; (ii) el
suplicatorio, según el cual un congresista sólo puede ser investigado si la
respectiva cámara otorga previamente su aval; (iii) el fuero, que reserva el
enjuiciamiento a ciertas autoridades, generalmente las más altas instancias
judiciales; (iv) la inviolabilidad, a través de la cual se prohíbe investigar y
sancionarlos por los votos y opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones;
(v) la dieta, consistente en la retribución o asistencia material y personal
por el desempeño del cargo; (vi) el “recall”, desposesión del mandato o pérdida
de investidura, que por su naturaleza se encomienda a las instancias superiores
del poder judicial.
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS-Antecedentes
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS COMO GARANTIAS INSTITUCIONALES
En
la jurisprudencia de esta corporación, la Corte ha catalogado las prerrogativas
como verdaderas “garantías institucionales”, concepto que tiene una larga trayectoria en la dogmática del
derecho constitucional. En la doctrina nacional también se ha
utilizado la expresión “garantías constitucionales” para describir aquellas
instituciones que “defienden la independencia de los miembros del Congreso”. Antes que privilegios personales para asegurar la
libertad e independencia de los miembros del parlamento, son normas que limitan
las competencias de las autoridades. Están encaminadas a preservar la
institución del Congreso antes que a sus integrantes individualmente
considerados. Refiriéndose
a la inviolabilidad parlamentaria, por ejemplo, esta Corporación ha
señalado que no se trata de prebendas individuales sino de una “garantía
institucional a favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un
privilegio personal del senador o representante como tal, lo cual explica que
ella no pueda ser renunciada por su titular”. En virtud de su vocación
instrumental, las prerrogativas o garantías para el ejercicio de la actividad
parlamentaria son imprescindibles en una democracia constitucional, no como un
fin en sí mismo sino como herramienta para garantizar simultáneamente la
separación de poderes y la soberanía popular.
PRERROGATIVAS
PARLAMENTARIAS COMO GARANTIAS INSTITUCIONALES EN EL DERECHO COMPARADO
La
configuración y
delimitación de las prerrogativas parlamentarias, entendidas como garantías
institucionales, es un asunto reservado al diseño institucional de cada Estado
dentro de lo que se conoce como procesos de ingeniería constitucional, bien sea
en los actos constituyentes originarios o en los de enmienda constitucional.
Todas ellas pretenden alcanzar una suerte de equilibrio entre las garantías
para el adecuado cumplimiento de la función congresional en el foro democrático
por excelencia, sin renunciar a la existencia de controles al ejercicio de
dicha actividad. Lo anterior implica aceptar que para la regulación de las
prerrogativas parlamentarias y de los mecanismos de frenos y contrapesos, “la
realidad constitucional de cada Estado, aun cuando se trate de modelos muy
próximos animados por una filosofía similar, no va a ser coincidente, ya que
las particularidades de cada sociedad, su historia y su evolución, reclaman
fórmulas que difieren en mayor o menor medida”
GARANTIAS
Y CONTROLES A LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA EN LACONSTITUCION DE
1991
FUERO
PENAL DE CONGRESISTAS/FUERO ESPECIAL DE
CONGRESISTA-Naturaleza y finalidad
INVIOLABILIDAD
DE OPINIONES Y VOTOS DEL CONGRESISTA-Consagración constitucional
PERDIDA
DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Concepto
ESTATUTO
DEL CONGRESISTA Y MEDIDAS DE DISCIPLINA INTERNA
CONTROL
DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Consagraciónconstitucional
En el ordenamiento jurídico colombiano la potestad
disciplinaria del Estado en relación con los Congresistas de la República no se
agota con la acción de pérdida de investidura (control político-disciplinario),
ni con las medidas correccionales internas (control ético-disciplinario). De la
mano de dichos procesos, los Senadores y Representantes a la cámara pueden ser
sujetos del control derivado del incumplimiento de sus deberes funcionales en
su calidad de “servidores públicos”. Esa fue una expresa voluntad del
Constituyente plasmada en la Carta Política de 1991, que en ese proceso de
ingeniería constitucional pretendió dar una respuesta eficaz a las sentidas
expectativas de reforma a la institución parlamentaria.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Puede investigar y sancionar
disciplinariamente a los Congresistas
En
el caso de los congresistas de la República, la Constitución prevé que, en su calidad de
servidores públicos de elección popular, su conducta sea vigilada
disciplinariamente por el Procurador General de la Nación. A esta conclusión
llega la Corte mediante un diálogo entre las normas
constitucionales que regulan las garantías para el ejercicio de la actividad
parlamentaria, con las normas del mismo nivel que atribuyen al Procurador
facultades disciplinarias, de donde se advierte que las garantías
institucionales de los congresistas no comprenden una suerte de inmunidad
disciplinaria ante el Ministerio Público.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Fundamentos constitucionales para
investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas
CONGRESISTA-Inexistencia
de fuero disciplinario
A diferencia de lo previsto para las autoridades
taxativamente señaladas en los artículos 174 y 178 de la Constitución, en
relación con los congresistas de la República el Constituyente no estipuló un
fuero disciplinario que sustraiga la competencia del Procurador General de la
Nación para adelantar procesos disciplinarios e imponer las sanciones a que
hubiere lugar.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Potestad disciplinaria en relación
con los servidores públicos, incluidos los de elección popular
CONTROL
DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN RELACION CON SERVIDORES
PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Interpretación histórica y
teleológica
CONTROL
DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN RELACION CON SERVIDORES
PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR- Competencia es compatible con
la Convención Americana sobre Derechos Humanos
A partir
de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los
instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad,
la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del
Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la
Constitución, ni el artículo 23 de laConvención
Americana sobre Derechos Humanos. La aplicación de la
Convención Americana debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada
Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la
Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los
derechos políticos y el mecanismo de sanción. Así, como fue explicado en
la Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque de
constitucionalidad debe armonizarse la Constitución, a partir de una
interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr
conciliar las reglas de uno y otro estatuto.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Ingeniería
constitucional en el sistema de frenos y contrapesos
La
Corte no desconoce que el control disciplinario de los Congresistas de la
República por parte del Procurador General de la Nación puede presentar
imperfecciones en un sistema ideal de frenos y contrapesos. Sin embargo,
considera que ese modelo fue una decisión consciente y deliberada del
Constituyente, producto del proceso de ingeniería institucional dentro del
sistema de frenos y contrapesos al ejercicio de la actividad parlamentaria.
Así, mediante la implementación de un control externo hasta entonces
inexistente, quiso atender la sentida necesidad de reforma a una institución
cuya legitimidad había sido altamente cuestionada y que, por lo mismo,
reclamaba “ajustes vitales” en el proceso de renovación constitucional.
COMPETENCIA
DEL VICEPROCURADOR PARA DECIDIR RECUSACIONES CONTRA EL PROCURADOR GENERAL
CUANDO NO ACEPTA LOS MOTIVOS QUE SE INVOCAN
IMPEDIMENTO
Y RECUSACION-Son instituciones de naturaleza procesal/IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Importancia
PRINCIPIO
DE IMPARCIALIDAD-Elemento esencial del debido proceso y la recta
administración de justicia
TRAMITE
DE RECUSACION DEL PROCURADOR GENERAL CUANDO NO ACEPTA LOS MOTIVOS QUE SE
INVOCAN-Competencia para resolver corresponde al
Viceprocurador General de la Nación
La
Corte considera que una lectura integral y sistemática de las normas que
regulan el trámite de los impedimentos y recusaciones contra el jefe del
Ministerio Público en los procesos disciplinarios permite sostener que en estos
eventos el Viceprocurador también es el competente para conocer y decidir la
recusación. En efecto, dentro del contexto descrito la figura del
Viceprocurador surge como la de un interviniente que hace parte de la
institución a cargo del procesamiento disciplinario, pero en la cual cumple un
rol externo, consistente en dirimir la controversia surgida entre quien formula
la recusación y el servidor recusado, y de ser preciso asumir directamente el
conocimiento del caso.
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO A CONGRESISTA-No
vulneración de derechos de la Senadora Piedad Córdoba
CORTE
CONSTITUCIONAL-Debe ejercer control de convencionalidad de las
normas internas cuando existe contradicción con decisión internacional
Solo
una vez se establece la naturaleza de la “decisión internacional” que podría
resultar incompatible con la posición que la Corte asumió sobre el alcance del
artículo 277.6 es posible enfrentar seriamente la compleja contradicción normativa
en que se ubican los precedentes de esta Corporación y la CorteIDH: mientras la
Corte Constitucional considera permitido por el artículo 277.6 de la Constitución
Política que una autoridad administrativa separe del cargo a un
funcionarios de elección popular, a través de un procedimiento disciplinario,
la CorteIDH sostiene que el artículo 23 de la CADH (norma
incorporada al orden interno con jerarquía constitucional) prohíbe que ello
ocurra y, en cambio, ordena que una decisión de esa naturaleza sea adoptada por
un juez penal competente. Cuando una contradicción de ese tipo se presenta,
corresponde a la Corte adelantar una armonización de las normas en conflicto,
con el propósito de asegurar la supremacía de la Constitución, y el pleno
respeto de las obligaciones del Estado en el escenario del derecho
internacional de los derechos humanos. De igual forma, la CorteIDH ha
establecido que todos los órganos internos de un Estado parte en la Convención,
incluso los jueces, están obligados a velar porque los efectos de las normas
convencionales no se vean afectados por la aplicación de normas contrarias al
objeto y fin del tratado. En ese sentido, los órganos que componen la
administración de justicia deben ejercer oficiosamente el control de
convencionalidad de las normas internas
Referencia: expediente T-3005221. Acción de tutela presentada por Piedad
Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 (numeral 9º) de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Obrando
mediante apoderado, la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz presentó acción de
tutela contra la Procuraduría General de la Nación. Considera que en el proceso
administrativo seguido en su contra por esa entidad, donde fue sancionada
disciplinariamente con destitución como congresista e inhabilitada para ejercer
cargos públicos por el término de dieciocho (18) años, se vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de
funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (refiere el
art. 183 CP).
A
continuación la Sala expone los fundamentos fácticos narrados en la demanda de
tutela:
1.1.-
El señor Procurador General de la Nación adelantó oficiosamente indagación
preliminar en contra de la entonces Senadora de la República Piedad Esneda
Córdoba Ruíz, por presuntos vínculos con grupos al margen de la ley.
1.2.-
Culminada la investigación, en fallo de única instancia dictado el 27 de
septiembre de 2010, el Jefe del Ministerio Público la declaró
disciplinariamente responsable de haber incurrido, a su juicio, “en las conductas consistentes en promover y colaborar con el
grupo armado ilegal FARC-EP, constitutivas de la falta contenida en el numeral
12 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002”[1]. En consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por
el término de dieciocho (18) años.
1.3.-
Contra dicha providencia la congresista interpuso recurso de reposición, al
tiempo que recusó al Procurador General de la Nación con motivo de algunas
declaraciones públicas que entregó al periódico El Tiempo[2] y
a la Revista Semana[3].
1.4.-
El jefe del Ministerio Público concluyó que no existían razones fácticas ni
jurídicas para apartarse del conocimiento de la actuación administrativa[4],
por lo que remitió el asunto para que fuera resuelto por la Viceprocuradora
General, quien desestimó la recusación presentada[5].
1-5.-
Reasumida la competencia, el Procurador General de la Nación, mediante
providencia de 27 de octubre de 2010, confirmó su decisión y con ello las
sanciones disciplinarias impuestas a la ciudadana Córdoba Ruíz.
La
peticionaria considera que la autoridad demandada vulneró sus
derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP),
acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP),
así como a elegir y ser elegida (art.183 CP), por las siguientes razones:
(i) El
Procurador General de la Nación carecía de competencia para investigar y
sancionar disciplinariamente a los miembros del Congreso, y en particular a
ella como Senadora de la República.
(ii) La
Viceprocuradora carecía de competencia para decidir la recusación
formulada contra el señor Procurador General de la Nación, de manera que este
último no podía continuar conociendo de la investigación por encontrarse
incurso en una causal de impedimento.
En
consecuencia solicita dejar sin efecto, en su integridad y de manera
definitiva, el proceso administrativo disciplinario seguido en su contra por el
Procurador General de la Nación.
Subsidiariamente
reclama la protección transitoria de sus derechos, adoptando la misma decisión
mientras se tramita el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal caso, también pide
dejar sin efecto las actuaciones adelantadas a partir del auto mediante el cual
el Procurador no aceptó los hechos en los que se fundó la recusación y remitió
el expediente a la Viceprocuradora General de la Nación, disponiendo lo
necesario para que se designe un Procurador ad hoc encargado
de resolver las diligencias pendientes.
Como
fundamentos jurídicos de la acción de tutela la peticionaria divide su
exposición en tres acápites que la Corte reseña a continuación.
2.1.- Falta de competencia del Procurador General
de la
Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas
Sostiene
que es necesario garantizar la independencia del Congreso de la República; que
la inmunidad parlamentaria fue sustituida por dos fueros constitucionales, el penal
ante la Corte Suprema de Justicia y el disciplinario ante el Consejo de Estado;
y que el proceso adelantado por el Procurador es violatorio del fuero especial
disciplinario de los congresistas, en detrimento del debido proceso y de sus
derechos políticos.
Explica
que la Constitución de 1991 suprimió la inmunidad parlamentaria y estableció un
fuero penal para los miembros del Congreso, asignando a la Corte Suprema de
Justicia el conocimiento de los delitos; así mismo, menciona que se consagró
la “pérdida de investidura” como una institución
jurisdiccional de tipo disciplinario para sancionar a los congresistas ante
comportamientos irregulares, cuya declaratoria se reserva a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Recuerda
que existen por lo menos cuatro sentencias con efectos erga omnes dictadas
por la Corte Constitucional (C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996 y
C-280 de 1996), en las cuales se define con autoridad de cosa juzgada y de
obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios del Estado, que la pérdida
de investidura es una sanción disciplinaria equiparable por sus efectos a la
destitución de los altos funcionarios públicos y sólo puede ser decidida por el
Consejo de Estado.
Advierte
que para sustraer a los congresistas de las normas aplicables a los demás
servidores públicos, el artículo 185 Superior estipuló la inviolabilidad de los
parlamentarios por sus votos y opiniones, “sin perjuicio de las normas
disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”, las cuales se
concretan en el capítulo XI de la Ley 5ª de 1992.
En
su criterio, de los antecedentes de la discusión sobre la pérdida de
investidura en la Asamblea Nacional Constituyente, del propio texto de la
Constitución de 1991, y de la jurisprudencia decantada sobre el
particular, “es absolutamente claro que en nuestra Carta Política
vigente se estableció un fuero de carácter disciplinario para los miembros del
Congreso”, bien sea a través de la institución de la “pérdida
de investidura”, o de las sanciones previstas en el reglamento del
Congreso. En otras palabras, sostiene que por la naturaleza de sus funciones, a
los parlamentarios no les es aplicable el denominado Código Disciplinario Único
(Ley 734 de 2002), porque en tal caso estarían sometidos a dos jueces
disciplinarios diferentes: el Consejo de Estado y el Procurador General de la
Nación, en desmedro de la regulación adoptada por el propio Constituyente de
1991.
Estima
que en las decisiones administrativas que la sancionaron se citó de manera
parcial la jurisprudencia, con omisión de lo relativo a la falta de competencia
del Procurador para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros
del Congreso, apoyándose únicamente en la Sentencia T-544 de 2004, donde se
sostuvo la tesis contraria. A su juicio, se desatendió la superior jerarquía de
las sentencias de control abstracto de constitucionalidad, con efecto erga
omnes, fuerza de cosa juzgada constitucional y cuya ratio decidendi es
vinculante, dándose prevalencia a la decisión de una Sala de Revisión proferida
al resolver una acción de tutela que solo tenía efectos inter partes.
En
este orden de ideas, concluye que se han vulnerado sus derechos fundamentales
al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de
funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (art.183 CP).
2.2.- Falta de competencia de la Viceprocuradora para decidir la
recusación contra el Procurador General de la Nación
En
el segundo capítulo la accionante invoca la violación al debido proceso y del
principio de legalidad. Sostiene que la recusación contra el Procurador General
de la Nación fue tramitada y resuelta por la Viceprocuradora sin que ninguna
norma legal le otorgue facultades para hacerlo.
En
la misma dirección alega vulnerado el principio de imparcialidad, por cuanto el
funcionario contra quien se formuló la recusación “es su superior
jerárquico; es la persona que la designó en su cargo; y es la persona de la
cual depende su permanencia en el mismo habida cuenta de que éste es un cargo
de libre nombramiento y remoción”.
A su
parecer, además de ser ilegal que la Viceprocuradora resuelva un impedimento de
su superior jerárquico, “es absolutamente inconstitucional colocar a
cualquier ciudadano y particularmente a una Senadora de la República en la
situación de tener como su juez a un funcionario que no hará otra cosa que
repetir lo que ha dicho su jefe; que no analizará ningún argumento ni prueba
que ella presente. Contar con un juzgador en esos términos equivale a no contar
con nada; equivale a carecer absolutamente del derecho fundamental de acceso a
la administración de justicia; significa la violación total y absoluta del derecho
fundamental de defensa”.
En
criterio de la accionante, la falta de competencia de la Viceprocuradora afectó
también la validez del acto por medio del cual el Jefe del Ministerio Público
decidió el recurso de reposición y confirmó la sanción disciplinaria.
Concordante con ello, reclama la violación al debido proceso porque, a su
juicio, el Procurador estaba incurso en la causal de impedimento contemplada en
el numeral 4º del artículo 84 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002),
relativa al hecho de “haber dado consejo o manifestado su opinión
sobre el asunto materia de la actuación”.
Por
último, afirma que la recusación contra el Procurador sí es procedente porque
en los reportajes concedidos al periódico El Tiempo y a la Revista Semana, de
los cuales hace transcripción y allega recortes de prensa: no se refirió a las
razones por las cuales la accionante fue absuelta de un cargo; no advirtió que
su decisión no estaba ejecutoriada y que en contra de la misma cabía recurso de
reposición; dejó de ser imparcial al afirmar que no le cabía “ninguna
duda” sobre la responsabilidad de la accionante, aún cuando en virtud
del recurso de reposición estaba obligado a reconsiderar su decisión; no tuvo
en cuenta que la imparcialidad debe ser percibida por el justiciable para que
este cuente con tal garantía y pueda sentirse realmente juzgado por un tercero
que reconsiderará imparcialmente la decisión adoptada en su contra; la opinión
del funcionario se emitió por fuera del proceso; se refirió de manera concreta a
aquello que debía ser materia de decisión por parte del mismo funcionario; no
versó sobre aspectos afines o relacionados con el caso, sino puntualmente al
mismo asunto que debía ser objeto de revisión; y no dio opiniones superfluas o
ligeras que no generaran ninguna duda sobre su imparcialidad, sino que utilizó
expresiones afirmativas contundentes que permitían deducir con toda claridad
cuál sería la decisión del recurso.
2.3.- Procedencia de la tutela para asegurar la
protección efectiva de los derechos invocados
En
el tercer apartado la accionante se refiere a la tutela como instrumento idóneo
para la protección efectiva. Considera que como una autoridad
administrativa privó a una Senadora de la República del ejercicio de su cargo,
en detrimento de sus derechos fundamentales, la acción de tutela constituye el
mecanismo apto para asegurar su protección definitiva. Sin embargo, opina que
de no accederse a la tutela como mecanismo principal al menos debe otorgarse el
amparo transitorio para los mismos fines, ante la existencia de un
perjuicio irremediable que persiste mientras no se remueva la sanción impuesta.
3.- Respuesta de la Procuraduría General de la
Nación
La
jefe de la oficina jurídica del referido organismo de control se opone total y
absolutamente a las pretensiones invocadas en la demanda de tutela.
En
cuanto a los hechos expuestos, acepta que son ciertos pero aclara que ninguno
menciona irregularidades en las que hubiera podido incurrir la Procuraduría,
sino que hacen referencia al ejercicio de las facultades constitucionales y
legales que asisten al Ministerio Público.
Se
refiere a la improcedencia de la acción por desconocimiento del principio de
subsidiariedad. En este sentido, precisa que la tutela es un mecanismo
residual, de manera que su ejercicio para controvertir fallos disciplinarios
sancionatorios es improcedente ya que el sistema judicial permite a las partes
valerse de diversas vías ordinarias que pueden ser ejercidas ante las
autoridades jurisdiccionales, en concreto a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Señala
que de forma reiterada la Corte Constitucional ha fijado una línea
jurisprudencial que respalda la aplicación del principio de subsidiariedad de
la acción de tutela, concluyendo que solo es posible acudir a dicho instrumento
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre la base
de lo anterior afirma que, “como la Procuraduría no ha
trasgredido derecho fundamental alguno, sino ha venido aplicando la ley
disciplinaria, la acción instaurada en el presente caso, se torna
improcedente”.
De
otra parte, argumenta que en el caso de la ciudadana Piedad Córdoba Ruíz no
puede invocarse el concepto de perjuicio irremediable al que se refiere el
artículo 8º del Decreto 2591 de
1991, en cuanto la imposición de una sanción tiene naturaleza
autónoma y se deriva del principio de responsabilidad contenido en el artículo 6º de
la Carta Política, aplicable a la generalidad de servidores
públicos como potestad que desarrollan los artículos 1º, 3º y 44 de la Ley 734 de 2002.
Agrega
que se debe declarar la improcedencia porque no se advierten motivos urgentes e
impostergables para detener la ejecución de la sanción, siendo “evidente que la demanda presentada se torna temeraria y contraria
a la gestión que constitucional y legalmente le asiste a la Procuraduría en
virtud del mandato contenido en los artículos 277 y 279 de la Carta Política,
desarrollados por la Ley 734 de 2002 y
el Decreto Ley 262 de 2000”.
En
lo relativo a los fundamentos de derecho expuestos por el abogado gestor del
amparo, sostiene que el Procurador sí es competente para investigar y sancionar
disciplinariamente a los congresistas. Para ello pone de presente el numeral 6º
del artículo 277 de la Constitución,
según el cual dentro de las atribuciones del Procurador General de la Nación
está el ejercicio de la vigilancia superior de “la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular (…);
adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley (…)”.
Encuentra
que dicha disposición debe armonizarse con lo dispuesto en los artículos 6º,
123, 132, 133 y 279 del estatuto superior, los cuales señalan que los
servidores públicos responden por infracción al orden jurídico y por omisión o
extralimitación de funciones, criterio que desde luego se extiende a los
servidores elegidos popularmente como los Senadores y Representantes a la
Cámara. Así mismo, agrega que el numeral 21 del artículo 7º del Decreto Ley 262
de 2000 expresamente señala dentro de las funciones del Procurador General de
la Nación la de “conocer en única instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas
disciplinarias de su competencia o de otras dependencias de la entidad al igual
que la práctica de pruebas”.
Por
otro lado, asegura que la Constitución no ha sustituido la inmunidad de los
Congresistas por un fuero penal ante la Corte Suprema de Justicia y uno
disciplinario ante el Consejo de Estado a través de la pérdida de investidura.
Al respecto sostiene que la demandante se ha confundido, “en cuanto no sabe distinguir que existe un tipo de conductas que
dan lugar al proceso de pérdida de investidura, desarrollado por la Ley 144 de 1994,
que si bien tiene origen y naturaleza disciplinaria, su matiz de
responsabilidad es de orden político, el cual es diverso del de las conductas
que dan lugar a procesos disciplinarios en contra de los congresistas” . Estos últimos, afirma, tienen sustento en los artículos 277
(numeral 6º) y 279 de la Carta Política,
la Ley 734 de 2002 (artículos 25 y 78), así como en el
Decreto Ley 262 de 2000 (artículo 7º), en consonancia con la jurisprudencia
decantada por el Consejo de Estado.
En
su criterio, no se vulnera el debido proceso por el hecho de que la
Viceprocuradora haya resuelto la recusación contra el Procurador General.
Reconoce que aún cuando no existe norma que indique el trámite específico a
seguir cuando este no acepta la recusación, de acuerdo con los artículos 87 y
88 de la Ley 734 de 2002, en armonía con el numeral 3º del artículo 17
del Decreto Ley 262 de 2000, sí se prevé un procedimiento que autoriza al mismo
servidor que decide el impedimento para resolver las recusaciones,
independientemente de que se acepte o no la causal invocada. Concordante con
ello, hace remisión al artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, que autoriza a quien
tramita la aceptación del impedimento para decidir también sobre la recusación
formulada.
Concluye
que si la demandante considera que la Carta Política no
faculta al Procurador para ejercer las facultades disciplinarias respecto de
los congresistas, o en caso de haber algún tipo de inconformidad con lo
dispuesto en la ley, el mecanismo adecuado no es la acción de tutela sino la
acción pública de inconstitucionalidad para que la Corte se pronuncie sobre su
correspondencia o no con el estatuto superior.
Finalmente,
desestima la violación al debido proceso por el hecho de que el Procurador
General de la Nación haya ejercido una atribución constitucional y legal,
relacionada con el deber de informar al conglomerado social de las decisiones
adoptadas.
Sobre
la base de lo expuesto y reiterando la regla general de improcedencia de la
tutela contra actos administrativos sancionatorios, solicita se denieguen las
pretensiones principales y subsidiarias de la demanda.
La
Sala relaciona a continuación las pruebas relevantes que reposan en el
expediente:
· Fotocopia
del pliego de cargos proferido dentro del proceso disciplinario IUS
2008-305318, adelantado de oficio por la Procuraduría General de la Nación en
contra de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición de Senadora
de la República, por presuntos vínculos con grupos al margen de la ley y otros
(folios 2 al 112 del cuaderno 1).
· Fotocopia
del fallo de única instancia dictado por el señor Procurador General de la
Nación dentro del proceso disciplinario seguido en contra de la ciudadana
Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición de Senadora de la República,
calendado el 27 de septiembre de 2010 (folios 113 a 252 del cuaderno 1).
· Fotocopia
del Auto del 19 de octubre de 2010, por medio del cual el Procurador General de
la Nación se pronuncia sobre la recusación presentada en su contra dentro del
proceso disciplinario referido y no acepta la causal invocada (folios 253 a 265
del cuaderno 1).
· Fotocopia
del Auto del 22 de octubre de 2010, por medio del cual la Viceprocuradora General de la Nación no aceptó la recusación
propuesta contra el jefe del Ministerio Público (cuaderno principal).
· Fotocopia
de la providencia del 27 de octubre de 2010, por medio del cual el señor
Procurador General de la Nación resuelve el recurso de reposición interpuesto
contra el fallo único de instancia del 27 de septiembre de 2010 y confirma
dicha providencia (folios 266 a 297 del cuaderno 1).
· Fotocopia
del reportaje concedido por el Procurador General de la Nación y publicado en
el periódico El Tiempo el día lunes 4 de octubre de 2010, pagina 22, año 99,
edición núm. 35008 (folio 298 del cuaderno 1).
· Fotocopia
del reportaje concedido por el Procurador General de la Nación a la Revista
Semana en la publicación del 4 al 11 de octubre de 2010, edición núm. 1483,
páginas 30 y 31 (folio 299 del cuaderno 1).
· Copia
de la Sentencia proferida el 19 de febrero de 2009 por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del
expediente núm. 230012331000 2008 0011201, relativo a la pérdida de investidura
de un concejal (folios 375 a 392 del cuaderno 1).
· Copia
de la Sentencia proferida el 17 de abril de 2007 por el Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dentro del expediente núm.
11001-03-15-000-2006-00192, relativo a la pérdida de investidura de un
Representante a la Cámara (folios 393 a 443 del cuaderno 1).
· Informe
suscrito por el coordinador del grupo del Sistema de Información Misional –SIM-
de la Procuraduría General de la Nación, acerca de las sanciones impuestas en
contra de congresistas durante el periodo comprendido entre los años 2009 a
2010 (folios 450 a 454 del cuaderno 1).
· Copia
de la Sentencia dictada el 14 de mayo de 2009 por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del expediente
núm. 11001-03-24-000-2009-00093-00, relativa al trámite de una recusación
presentada contra el Procurador General de la Nación (folios 455 al 464 del
cuaderno 1).
5. Decisiones objeto de revisión
La
tutela de los derechos fundamentales invocados por la peticionaria fue negada
por los jueces de instancia.
La
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante
sentencia del 6 de diciembre de 2010, deniega el amparo solicitado.
Recuerda
que, según el artículo 86 de la Constitución, la tutela solo tiene cabida
cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Desde esa óptica, advierte que en este caso la acción sería
procedente por involucrarse el derecho de acceso a cargos públicos de carácter
temporal. Cita apartes de las Sentencias T-778/05 y T-1093/04, en las cuales la
Corte Constitucional encontró procedente el uso del mecanismo tutelar respecto
de personas elegidas popularmente para ocupar un cargo público, donde cada día
que pasa equivale a la imposibilidad de ejercer la representación encomendada.
Sin embargo, advierte que la jurisprudencia constitucional ha fijado como
requisito de procedibilidad que al interior de cada proceso se haya hecho uso
oportuno de los mecanismos de defensa previstos por el legislador, lo cual no
se acreditó en el asunto sometido a su estudio. En palabras del Tribunal:
“[…]
Exigencia precedente que no se encuentra cumplida en esta acción por cuanto de
conformidad con las constancias procesales que obran en el expediente, las
nulidades propuestas durante el trámite fueron resueltas ‘sin que haya hecho
uso de los recursos que le asisten frente a lo decidido’, y la pertinente
a la falta de competencia del Procurador General de la Nación que se alegó luego
de proferirse el fallo definitivo en el proceso disciplinario, resultó
extemporánea de conformidad con lo instituido por los artículos 143 y 146 del
Código Único Disciplinario, como así lo explicitó la entidad accionada,
situación que de suyo amerita la negativa de la protección tutelar deprecada,
dado que esta acción se caracteriza por ser residual y subsidiaria, como
insistentemente lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional”.
A
pesar de encontrar la anterior razón como suficiente para declarar improcedente
el amparo, se refiere a la competencia del Procurador General para tramitar y
decidir procesos disciplinarios contra congresistas. Menciona apartes
jurisprudenciales de providencias del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional para concluir que también son servidores públicos y por tanto
sujetos de la acción disciplinaria.
En
cuanto a la facultad del Consejo de Estado para decretar la pérdida de
investidura de un Congresista, señala que no puede alegarse como motivo
suficiente para limitar el juzgamiento disciplinario por parte de la
Procuraduría General de la Nación, aún más cuando de estos servidores públicos
se exige un comportamiento ético, moral y legal ejemplarizante dada la
trascendencia que su cargo reviste para la sociedad. Así, encuentra que por el
aspecto analizado no se configura defecto orgánico y por ende tampoco procede
el amparo de manera transitoria.
Respecto
del trámite dado a la recusación, observa un conflicto de interpretación
normativa donde la lectura del juez de tutela no puede ser impuesta en
detrimento de la autonomía de la autoridad pública, salvo que la misma sea
ostensiblemente arbitraria, lo que no se advierte en el caso bajo examen.
Destaca que si la peticionaria considera que el trámite dado a la recusación no
fue el que legalmente correspondía, “su alegación debió formularse
en la investigación disciplinaria, desconociendo la Sala si así se procedió,
pues como ya se expresó por ser la tutela subsidiaria y residual no es posible
por medio de ella adoptar decisiones sobre temas que debían debatir al interior
del proceso y por el juez natural”.
Finalmente,
en lo relativo a la presunta violación de los derechos de acceso y desempeño de
funciones públicas, así como a ser elegida, el Tribunal concluye que ello “simplemente es la consecuencia jurídica consagrada por el
legislador al hallar el servidor público responsable de una o varias de las
faltas que tipificó”.
La
ciudadana insiste en la falta de competencia del Procurador para investigar disciplinariamente
a los miembros del Congreso de la República, alegando que la actuación está
viciada ab inito de inconstitucionalidad y por lo tanto es
violatoria de sus derechos fundamentales.
Se
refiere a la negativa del Tribunal a conceder el amparo como mecanismo
transitorio, a pesar de aceptar que en el caso concreto se ocasiona un
perjuicio irremediable. Además, señala que el juez de primera instancia nada
dijo en relación con lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-319 de 1994, en el sentido de que la pérdida de la investidura es equiparable
por sus efectos y gravedad a la destitución de los altos funcionarios públicos,
omitiendo dar las razones por las cuales se apartaba de tal providencia, sin
hacer consideración alguna sobre el fuero especial disciplinario para los
congresistas.
Opina
que el Tribunal fue ajeno a la discusión medular del caso, en el sentido de
definir si un funcionario administrativo puede mediante un proceso
disciplinario privar de su investidura a un Congresista -a través de la
destitución-, pasando inadvertido que la Carta Política reservó dicha labor al
Consejo de Estado.
Afirma
que no es cierto que el artículo 87 de la Ley 734 de 2002 haya excluido al
Procurador General de la Nación como funcionario recusable; y que sería el
único caso en el derecho procesal universal en el que la recusación sería
resuelta, como lo fue, por el inferior jerárquico.
Por
último, indica que el Tribunal guardó silencio sobre el prejuzgamiento del
señor Procurador General de la Nación derivado de las declaraciones públicas a
algunos medios de comunicación, entre ellos a la Revista Semana y al periódico
El Tiempo, entregadas luego de impuesta la sanción pero antes de decidir el
recurso de reposición.
La
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del
8 de febrero de 2011, confirma el fallo impugnado.
De
un lado, sostiene que la acción de tutela es improcedente como mecanismo
definitivo de protección, por cuanto la ciudadana puede acudir a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto mediante el
cual se le impuso la sanción disciplinaria.
De
otro, en lo relativo a la facultad de acudir el amparo como mecanismo
transitorio, encuentra que la improcedencia persiste por cuanto el eventual
perjuicio puede ser evitado acudiendo al procedimiento de la suspensión
provisional del acto acusado, de conformidad con los artículos 152 a 155 del
Código Contencioso Administrativo. Tampoco encuentra acreditada la existencia
de un perjuicio irremediable.
II.-
ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISION
1.- El asunto de la referencia fue escogido para
revisión por la Sala de Selección número tres de la Corte Constitucional,
mediante Auto del 31 de marzo de 2011.
2.- Atendiendo la importancia del caso y la
necesidad de unificar su jurisprudencia, la Sala Plena de la Corte, en sesión
del 6 de julio de 2011, asumió el estudio del asunto de conformidad con lo
previsto en el artículo 54A del Reglamento Interno de la corporación[6].
3.- En escrito remitido el 18 de julio de 2011, el
señor Procurador General de la Nación presenta a la Corte Constitucional
algunas consideraciones a partir de las cuales solicita confirmar los fallos de
instancia. En síntesis, reitera los argumentos expuestos en la contestación de
la demanda de tutela y con base en ellos concluye:
“Por los argumentos aquí
reseñados, esta Vista Fiscal concluye que, tal y como lo señalaron en su
momento la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, la acción de tutela interpuesta por la
Senadora Piedad Esneda Córdoba es improcedente, pues (i) no existe ninguna duda
sobre la competencia del Procurador General de la Nación para investigar y
sancionar a los Congresistas de la República; (ii) existe una clara distinción
entre la acción disciplinaria y el proceso de pérdida de investidura, por lo
que no resulta correcto ni válido señalar que, en el caso de los congresistas,
el segundo subsume al primero; (iii) en el presente caso el Procurador General
de la Nación no se encontraba impedido para investigar a la accionante; (iv) en
la demanda interpuesta no se da ninguna razón por la cual debe exceptuarse la
regla general según la cual son improcedentes las acciones de tutela
instauradas contra actos administrativos sancionatorios y, en este sentido, no
se demuestra la existencia de un perjuicio ius fundamental improcedente que
haga procedente -sic- la acción como un mecanismo transitorio; y (v) todos los
medios de prueba en los que se sustentó la sanción de destitución e inhabilidad
general impuesta a la accionada fueron legales y respetuosos del debido proceso,
por lo que era procedente que se adelantara la actividad investigativa
pertinente para verificar o demeritar su contenido, y efectivamente
demostraron, en el grado de certeza, la responsabilidad disciplinaria de la
accionante”.
4.- Mediante escrito remitido a la Corte el 18 de
noviembre de 2011, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación allega
copia del auto del 27 de octubre de 2011, proferido por la Sección Segunda del
Consejo de Estado, mediante el cual se admitió la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba
Ruíz contra los actos administrativos dictados por la Procuraduría General de
la Nación el 27 de septiembre y el 27 de octubre de 2010, que en su condición
de Senadora de la República le impusieron sanción disciplinaria de
destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término
de dieciocho (18) años. En la misma
providencia el Consejo de Estado denegó la solicitud de suspensión provisional
de los actos impugnados[7].
5.- Finalmente, mediante
Auto de mejor proveer del 4 de octubre de 2013, el magistrado sustanciador
solicitó a la Procuraduría General de la
Nación que remitiera copia integral del auto proferido por la Viceprocuradora
General de la Nación el 22 de octubre de 2010, mediante el cual no aceptó la
recusación propuesta contra el jefe del Ministerio Público en el trámite
disciplinario seguido contra la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz.
III.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
De
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y
en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es
competente para conocer del fallo materia de revisión.
2.- Breve presentación del caso
2.1.-
El Procurador General de la Nación declaró disciplinariamente responsable a la
–entonces- Senadora de la República Piedad Esneda Córdoba Ruíz, por
considerar que incurrió en falta gravísima derivada de actos de promoción y
colaboración con el grupo armado ilegal FARC-EP. Como consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad general
para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años.
La
congresista presentó recurso de reposición y simultáneamente recusó al
Procurador para que lo decidiera, por cuanto, en su concepto, en declaraciones
públicas entregadas al periódico El Tiempo y a la Revista Semana dio consejo o
manifestó su opinión sobre el asunto que debía volver a examinar. La
Viceprocuradora General de la Nación desestimó la recusación y posteriormente
el Jefe del Ministerio Público confirmó la sanción disciplinaria recurrida.
2.2.-
La ciudadana acude a la acción de tutela por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y
desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida
(invoca el art. 183 CP).
(i)
De un lado, sostiene que el Procurador General de la Nación carecía por
completo de competencia para investigarla y sancionarla disciplinariamente
despojándola de su investidura de congresista. Apoyada en algunas normas
constitucionales[8] y
legales[9],
así como en decisiones de la Corte[10],
afirma que la pérdida de investidura es una sanción jurisdiccional
disciplinaria equiparable por sus efectos a la destitución de los altos
funcionarios públicos, que en el caso de los miembros del Congreso sólo puede
ser impuesta jurisdiccionalmente por el Consejo de Estado y no por el
Ministerio Público a través de un proceso de naturaleza administrativa.
(ii)
De otro lado, señala que ninguna norma facultaba a la Viceprocuradora para
decidir la recusación contra el jefe del Ministerio Público, de manera que este
último no podía continuar conociendo de la investigación por encontrarse
incurso en una causal de impedimento derivadas de unas declaraciones entregadas
a dos medios de comunicación. En su sentir, ha debido nombrarse un
Procurador ad-hoc para resolver las diligencias pendientes.
2.3.-
La Procuraduría se opone a las pretensiones de la demanda. Alega que la tutela
es improcedente ante la existencia de otros medios de defensa como la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Tampoco encuentra acreditado un
perjuicio irremediable, aún más teniendo en cuenta que en el proceso
contencioso administrativo puede solicitarse la suspensión provisional de los
actos impugnados.
En
cuanto a los
cuestionamientos de fondo, asegura que el Procurador General de la Nación está
facultado para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores
públicos, incluidos los congresistas. Apoya su razonamiento en varias
disposiciones constitucionales[11] y
legales[12],
así como en algunos precedentes jurisprudenciales[13].
Sobre la recusación, reconoce que si bien no hay
norma que señale el trámite específico a seguir cuando el Procurador no la
acepta, varias normas consagran un procedimiento que
autoriza a quien decide el impedimento a resolver las recusaciones, de manera
que desde esta perspectiva tampoco se han vulnerado los derechos de la
peticionaria.
2.4.- La Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá
niega el amparo. Anota que la acción de tutela es un mecanismo idóneo para
asegurar la defensa de los derechos involucrados, pero observa que durante el
proceso disciplinario no se invocaron oportunamente los reproches que ahora se
formulan. En todo caso, entiende que el Procurador General de la Nación sí está
facultado para investigar disciplinariamente a los congresistas.
La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, a su turno, confirma el fallo de primera instancia. Opina que la
tutela es improcedente ante la posibilidad de ejercer la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y solicitar la suspensión provisional de los actos
acusados.
3.- Asunto
previo: de la procedencia de la acción de tutela
Como quiera que en esta oportunidad ha surgido
una controversia relacionada con la procedibilidad de la acción de
tutela, la Corte debe comenzar por abordar esta cuestión; luego se adentrará en
el análisis material del asunto.
3.1.-
Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela
La acción de tutela es un mecanismo preferente y
sumario diseñado para asegurar la protección efectiva de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares. De acuerdo con el artículo 86 de la
Carta Política, “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
La naturaleza subsidiaria de la tutela pretende
evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las
controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se
han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para
reabrir debates concluidos. Sin embargo, teniendo en cuenta que el objetivo
central de la tutela consiste en asegurar la protección efectiva y oportuna de
los derechos fundamentales, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[14] precisa que “la existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
Es así como desde sus primeras decisiones la Corte
ha explicado que al momento de evaluar la procedibilidad de la acción el juez
debe hacer una lectura que tome en cuenta no solo la hipotética existencia de
otros medios de defensa judicial, sino también su idoneidad material, es decir,
la aptitud funcional de acuerdo con las necesidades y particularidades de cada
caso[15]. En esta línea, en
la Sentencia SU-961 de 1999 sostuvo lo siguiente:
“En cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las
acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la
interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características,
el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la
situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones
ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral,
pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de
un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía
ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de manera integral, en este caso, es
procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e idóneo
de protección de los derechos fundamentales”.
Cuando
se hace uso de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable la jurisprudencia ha fijado los criterios de inminencia, gravedad,
urgencia e impostergabilidad de la intervención, como los referentes para
aceptar la procedencia del amparo ante la presencia de otras vías de defensa
judicial, cuyo alcance ha sido explicado en los siguientes términos:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos
que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo
lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento
sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero
que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben
requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una
doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del
perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por
último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que
respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la
consumación de un daño antijurídico irreparable”[16].
Ahora
bien, cuando existen otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, pero los
mismos no se reflejan suficientemente idóneos para asegurar la protección
efectiva de los derechos vulnerados o amenazados, la tutela puede erigirse
incluso como mecanismo principal.
Los numerosos pero uniformes pronunciamientos
dictados por esta corporación al respecto insisten en la necesidad de evaluar
tanto la posibilidad teórica de hacer uso de los medios ordinarios como su
eficacia material[17], postura que reafirman recientes decisiones de la
Sala Plena de la Corte[18].
3.2.- Procedencia
excepcional de la tutela para controvertir actos administrativos sancionatorios
Las
anteriores pautas son también aplicables para evaluar la procedencia de la
tutela contra actos administrativos de naturaleza sancionatoria, por regla
general susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho[19].
Como
hay un mecanismo ordinario de defensa judicial que en principio se sugiere
apto, la acción de amparo sólo resulta procedente de manera excepcional, cuando
la vía ordinaria no es idónea para garantizar una protección efectiva del
derecho, o bien como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, siempre de acuerdo con las circunstancias del caso. Este último
criterio ha sido especialmente utilizado para definir la procedibilidad de la
tutela contra sanciones disciplinarias[20],
en los cuales ha analizado la eventual existencia de un perjuicio irremediable.
En
varias ocasiones la Corte ha declarado improcedentes las solicitudes de amparo
en las que se pretenden controvertir decisiones disciplinarias, cuando no se ha
hecho uso de los medios ordinarios de defensa o no se advierten circunstancias
fácticas especiales que reclamen una intervención directa e inmediata del juez
constitucional[21].
Ha aclarado que la sanción disciplinaria no implica en sí misma la existencia
de un perjuicio irremediable, porque de lo contrario se despojaría de sus
atribuciones al juez ordinario ante una decisión que prima facie es consecuencia de la conducta del
servidor público y por lo tanto afectación legítima de sus derechos.
En
otras oportunidades, por el contrario, la tutela sí resulta procedente
precisamente porque se cumplen los presupuestos que configuran un perjuicio
irremediable, o porque el mecanismo ordinario no resulta materialmente idóneo,
de manera que ha abordado los problemas de fondo planteados.
Como
primera medida la jurisprudencia ha explicado que la posibilidad de solicitar
la suspensión provisional de ciertos actos en la jurisdicción contencioso
administrativa, en los términos de los artículos 238 de la Constitución y 152
del CCA, no hace improcedente per se el
ejercicio de la acción de tutela, sino que, como siempre, es necesario examinar
las particularidades de cada caso[22].
Adicionalmente,
atendiendo las atribuciones del Decreto 2591 de 1991, desde la Sentencia SU-039 de 1997 la Corte dejó
sentada la regla según la cual es válido hacer uso de la acción de tutela aun
cuando exista la eventualidad de la suspensión provisional o esta se haya
denegado al interior de un proceso contencioso administrativo. De acuerdo con
dicho precedente, reiterado en numerosas oportunidades[23]:
“La acción de tutela y
la suspensión provisional no pueden mirarse como instrumentos de protección
excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del
juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensión provisional
del acto, según los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez
constitucional, cuya misión es la de lograr la efectividad de los derechos
constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente
decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe fallar en
definitiva el asunto; así bajo la óptica de la regulación legal estricta el
juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta violación de un
derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que si puede apreciar el
mérito de la violación o amenaza puede estimar que esta existe y, por ende,
conceder el amparo solicitado.
En conclusión, es posible
instaurar simultáneamente la acción de tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no
la suspensión provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma del art. 8 impone
como limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa
administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de tutela es
posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas provisorias
a que alude el art. 7 en referencia.
La acción de tutela que
como se dijo antes prevalece sobre la acción contencioso administrativa, no
puede quedar anulada o limitada por la circunstancia de que la jurisdicción de
lo contencioso administrativo se haya pronunciado adversamente sobre la
petición de suspensión provisional, porque la una y la otra operan en planos
normativos, fácticos, axiológicos y teleológicos diferentes.
Estima la Corte, que con
fundamento en el principio de la efectividad de los derechos que consagra la
Constitución, le corresponde al juez de tutela decidir sobre la protección de
los derechos constitucionales fundamentales, en forma oportuna, aún antes de la
conclusión del proceso contencioso administrativo que se hubiere instaurado,
mediante la adopción de medidas provisorias que aseguren su goce y vigencia, en
situaciones que comprometan su violación o amenaza y en extrema urgencia, para
evitar perjuicios o situaciones irreparables”. (Resaltado fuera de texto)
Hechas
estas aclaraciones preliminares, a continuación la Sala reseña algunos de los
precedentes en los cuales ha aceptado la procedencia excepcional de la tutela
contra actos administrativos de contenido sancionatorio, a fin de evaluar las
condiciones bajo las cuales tiene cabida.
3.2.1.-
En la Sentencia T-544 de 2004 la Sala Cuarta
de Revisión conoció de la acción de tutela interpuesta por un Senador de la
República, quien fue suspendido por el Procurador General de la Nación en el
curso de una investigación disciplinaria. La Corte abordó el análisis material
del asunto sin detenerse en cuestiones relativas a la procedibilidad de la
tutela, aún cuando finalmente denegó el amparo por considerar que no se habían
vulnerado los derechos del peticionario.
3.2.2.-
En la Sentencia T-1093 de 2004 la Corporación se
ocupó de la acción de tutela interpuesta por varios diputados del departamento
de Nariño, quienes fueron sancionados disciplinariamente por la Procuraduría
General de la Nación con destitución de sus cargos e inhabilidad para ejercer
cargos públicos.
En
el examen de cada uno de los requisitos de procedibilidad la Corte concluyó que
efectivamente estaban acreditados. Declaró la procedencia transitoria de la
acción por cuanto los medios ordinarios de defensa con los que contaban los
demandantes no eran suficientemente idóneos para permitir un control
oportuno “sobre las graves acusaciones de inconstitucionalidad invocadas”,
en especial atendiendo el carácter temporal para el ejercicio de los derechos
políticos como diputados[24].
Sin embargo, en el análisis de fondo consideró que la Procuraduría General de
la Nación no había vulnerado ninguno de los derechos fundamentales alegados por
lo que negó el amparo.
3.2.3.-
En la Sentencia T-1137 de 2004 la Corte conoció de
la tutela interpuesta por el Gobernador del departamento del Caquetá,
sancionado por la Procuraduría General de la Nación con destitución del cargo e
inhabilidad para ejercer funciones públicas durante trece (13) años, por
haberse posesionado –supuestamente- estando vigente una causal de inhabilidad.
La Sala no solo valoró la dimensión del daño causado al truncarse un proyecto
político sin solución de continuidad, sino que también tuvo en cuenta que en un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se debatía la
misma problemática ya se había negado la suspensión provisional del acto, de
manera que la acción de tutela se erigía en el único mecanismo idóneo para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable[25].
Fue
así como la Corte estudió de fondo el caso y concedió la tutela de manera
definitiva luego de encontrar que efectivamente se vulneraron los derechos al
debido proceso y a la defensa del actor, “perjudicándolo de manera que
su situación no podía ser restablecida sino por el juez constitucional”.
En consecuencia, dejó sin efecto la sanción disciplinaria impuesta.
3.2.4.-
En la Sentencia T-1039 de 2006 la Corte conoció de
la tutela incoada por el Personero municipal de Palmira (Valle), ante la
sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) años que le impuso la
Procuraduría General de la Nación por haberse posesionado en el cargo
encontrándose inhabilitado para hacerlo –según el Ministerio Público-. El
amparo, concedido en primera instancia, fue revocado por el ad-quem al considerar que podía acudirse a la
jurisdicción contencioso administrativo y solicitarse la suspensión provisional
del acto acusado.
La
Corte retomó los criterios fijados en la Sentencia T-1093 de 2004 y aclaró que
basta la presencia de algunos de ellos para acreditar la inminencia del daño y
del perjuicio irremediable. Para el caso concreto consideró que estaban
satisfechos, de modo que la acción de tutela procedía como mecanismo
transitorio[26].
En cuanto al análisis de fondo, esta corporación
concluyó que la Procuraduría General de la Nación había
vulnerado los derechos al debido proceso y al ejercicio de cargos y funciones
públicas del peticionario, al acoger una interpretación extensiva de una causal
de inhabilidad que por su naturaleza tenía alcance restrictivo, por lo que dejó
sin efecto la sanción disciplinaria.
3.2.5.-
Aunque no versa directamente sobre los supuestos fácticos del caso bajo examen,
la Sala encuentra oportuno referir de manera breve la Sentencia
SU-047 de 1999. Como se recordará, en dicha oportunidad la
Corte Constitucional dejó sin efectos un proceso penal que se estaba adelantado
contra una Congresista de la República, luego de considerar que la acción de
tutela era el mecanismo idóneo para proteger las garantías institucionales de
los parlamentarios y con ello su derecho al debido proceso. Dijo entonces la
Corte:
“De la inviolabilidad parlamentaria derivan entonces, como bien lo han
señalado la doctrina y la jurisprudencia comparadas, una serie de “derechos
reflejos”, por cuanto la libertad colectiva del Congreso se realiza amparando
la libertad individual de los congresistas[27].
Por ello, en derecho comparado, la doctrina y la
jurisprudencia tienen bien establecido que el desconocimiento de esos derechos
subjetivos, que emanan de las prerrogativas parlamentarias, son amparables por
la justicia constitucional[28].
Y es que no podía ser de otra forma por cuanto estos derechos reflejos se
proyectan en el debido proceso, especialmente en el ámbito penal, ya que toda
persona tiene derecho a ser juzgada por un tribunal competente y únicamente por
conductas que sean delictivas (CP art. 29)”. (Resaltado fuera de texto)
Y
más adelante concluyó:
“Con todo, podría sostenerse que a pesar de lo anterior, la tutela es
improcedente por cuanto la peticionaria cuenta con otros mecanismos judiciales
de defensa, como puede ser la solicitud de nulidad en el propio proceso, o un
eventual recurso de revisión. Sin embargo, esa objeción no es válida ya que “la
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (Art. 6 num.
1 del Decreto 2591 de 1991). Ahora bien, tanto un eventual recurso de revisión
como una solicitud de nulidad deben ser decididos por la Sala de Casación
Penal, la cual, como se indicó en los antecedentes de esta sentencia, ha negado
la solicitud de nulidad formulada por otro parlamentario procesado en las
mismas circunstancias de la peticionaria, por cuanto esa Corporación considera
que tiene plena competencia para investigar el sentido de los votos emitidos
por los congresistas cuando adelantan procesos en el Congreso. Por ende
existe certidumbre sobre la ineficacia de esos medios judiciales, por lo cual
la Corte Constitucional tutelará el derecho al debido proceso de la peticionaria”.
3.2.6.-
Otro pronunciamiento ilustrativo en la materia es la Sentencia T-778 de 2005, cuando la Corte examinó
si la decisión de una autoridad judicial, que anuló la elección de una
concejal de Bogotá perteneciente a una comunidad indígena, por no cumplir con
la edad mínima de 25 años para acceder al cargo, vulneraba o no sus derechos
fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegida, a la identidad
cultural y al ejercicio de la representación política.
La
Corte encontró procesalmente válido acudir a la acción de tutela por estar
involucrado el ejercicio de derechos políticos para momentos definidos en la
propia Constitución, que por lo mismo no pueden ser sustituidos o postergados.
Por ello, aún cuando estaba en trámite el recurso de apelación, consideró
que la tutela era procedente como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Dijo al respecto:
“La acción de tutela busca, en este caso, impedir la exclusión del
ejercicio del derecho político a representar, cuando quien la invoca ya ha sido
elegida mediante voto popular para ocupar un cargo en una corporación pública.
El derecho político a representar, del cual es titular quien ha sido elegido
por el sistema uninominal o quien pertenece a una lista que ha obtenido escaños
en una corporación pública, es un derecho que se ejerce en
momentos constitucionalmente preestablecidos que no pueden ser sustituidos o
postergados. El derecho de participación política, en una de sus
manifestaciones, se materializa como el derecho a ser elegido, es decir a
representar a una colectividad. El ejercicio de este derecho, dependiendo del
cargo, se encuentra circunscrito a un límite temporal que comprende un
período establecido por la Constitución. (…)Existen límites temporales para el
ejercicio del derecho de representación que están claramente fijados por la
Constitución. Por lo tanto, el ejercicio del derecho no puede llevarse a cabo
en cualquier tiempo y de cualquier manera, sino que responde a una delimitación
constitucional aplicable por igual a toda una misma corporación pública.
Por lo tanto, en el caso concreto se encuentra en entredicho la oportunidad del
ejercicio de un derecho fundamental. Cada día que pasa equivale a la
imposibilidad absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para
elegir a una persona para que los represente en una corporación pública. Se
reúnen entonces los requisitos de certeza e inminencia necesarios para la
configuración de un perjuicio irremediable.
Igualmente se debe tener en cuenta que en el caso no se ha dado la
suspensión provisional de la anulación de la elección de la tutelante como
concejal de Bogotá, lo que hace que al momento se haya impedido absolutamente
el ejercicio del derecho a representar políticamente a quienes la eligieron
como concejal por más de un año y, conforme pasa el tiempo, la posibilidad del
ejercicio del derecho se va perdiendo irreparablemente. La imposibilidad progresiva, día a día, de ejercer el derecho
reafirma la inminencia del perjuicio, al igual que su certeza.
Además, se trata de un perjuicio grave ya que la eventual vulneración
del derecho a la identidad cultural y del ejercicio de derechos políticos de
una mujer indígena, que ya ha sido escogida por los sufragantes para
representarlos en una corporación pública, compromete principios y valores
protegidos por la Constitución.
Por último, dicho perjuicio se configura como urgente ya que conforme
pasa el tiempo la posibilidad de ejercer el derecho político va disminuyendo puesto que la naturaleza del derecho comprende
unos términos que no es posible postergar o diferir en el tiempo, ni mucho
menos reemplazar.
Teniendo
en cuenta que el derecho de participación en el poder político es un derecho
fundamental, de acuerdo a lo establecido por el artículo 40 de la Constitución
y que en el presente caso se encuentra que la imposibilidad del ejercicio del
derecho, para el cual se ha establecido un período determinado
constitucionalmente, configura un perjuicio que, de acuerdo a los criterios de
la Corte Constitucional, se verifica como cierto, inminente, grave y de urgente
atención, esta Sala considera que la acción de tutela es procedente como mecanismo
transitorio”. (Resaltado fuera de texto)
En
su análisis la Corte consideró vulnerados los derechos fundamentales de la
peticionaria, ante lo cual ordenó suspender los efectos del fallo que declaraba
la nulidad de la elección de concejal, permitiéndole recuperar el lugar que
tenía en la lista y ocupar la respectiva curul.
3.2.7.-
Los precedentes reseñados permiten a la Sala concluir que la acción de tutela
puede ser excepcionalmente ejercida como medio para controvertir actos
administrativos por medio de los cuales se impone una sanción disciplinaria, en
especial cuando se involucra el ejercicio de prerrogativas o garantías
institucionales de los parlamentarios.
Si
bien es cierto que en principio existe la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, puede ocurrir que las circunstancias del caso ameriten la
intervención directa del juez constitucional cuando se acrediten los elementos
de un perjuicio irremediable o en general cuando la vía ordinaria no se refleje
como idónea para asegurar una protección oportuna de los derechos fundamentales
del peticionario. Así ocurre, por ejemplo, tratándose de la restricción de
derechos políticos que se ejercen en momentos constitucionales
preestablecidos y que por su naturaleza no pueden ser objeto de aplazamiento o
prórroga de ninguna clase, especialmente cuando se cuestiona la existencia de
competencias constitucionales para investigar y sancionar a Congresistas de la
República[29].
De
acuerdo con los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional,
para que la acción de tutela contra actos administrativos sancionatorios sea
procedente deben acreditarse los elementos característicos del perjuicio
irremediable, que para estos eventos pueden reseñarse en los siguientes
términos[30]:
(i)
Es necesario que existan “motivos serios y razonables
que indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia
disciplinaria puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías
constitucionales y legales pertinentes y, por ende, con violación de los
derechos fundamentales de los afectados, en particular al debido proceso”[31].
(ii)
El perjuicio que se deriva de la providencia sancionatoria ha de amenazar “con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos
fundamentales de los sujetos disciplinados”.
(iii)
La imposición de una sanción disciplinaria “que conlleva la
imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos
públicos puede ocasionar un perjuicio irremediable en ciertos eventos”[32].
En tal sentido, debe tratarse de un daño que cumpla con los requisitos de
certeza, inminencia, gravedad y urgente atención, todos ellos característicos
de lo que se denomina perjuicio irremediable[33].
(iv)
Se cumplen los requisitos de certeza e inminencia cuando “cada día que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer
la representación de quienes votaron para elegir a una persona para que los
represente en una corporación pública”[34].
Asimismo, existe un perjuicio irremediable grave “cuando se trata de derechos
fundamentales cuyo ejercicio está delimitado temporalmente por la Constitución,
por ejemplo, el derecho a la representación política o el derecho a ser elegido
miembro de corporaciones públicas”[35].
(v)
Finalmente, para que la acción de tutela sea viable es necesario que los medios
ordinarios de defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar
la legalidad y constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas.
3.3.- Procedencia de la tutela en el asunto bajo
revisión
Atendiendo
los criterios trazados por la jurisprudencia constitucional y las
especificidades del caso objeto de examen, la Corte considera que la acción de
tutela efectivamente es procedente para reclamar la protección de los derechos
invocados por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz. Ello se explica por las
siguientes razones:
(i) En
primer lugar, la demandante ha expuesto argumentos serios y razonables para
controvertir la constitucionalidad de la sanción impuesta, relacionados con las
garantías institucionales de los congresistas y específicamente con la
prohibición de ser despojados de su investidura por una autoridad diferente al
Consejo de Estado, y no a través de un acto emanado de una autoridad que no es
de naturaleza judicial sino administrativa. Adicionalmente, ha cuestionado la
competencia de la Viceprocuradora para decidir la recusación formulada contra
el jefe del Ministerio Público, teniendo en cuenta que este último es el
nominador de aquélla.
(ii) En
segundo lugar, de las sanciones impuestas se derivan para la accionante graves
perjuicios, en tanto no podrá ejercer sus derechos políticos fundamentales,
concretamente el derecho a ejercer como Senadora de la República durante el
periodo para el cual fue elegida y a ocupar cargos públicos por un término de
dieciocho (18) años, con lo cual “se impone una importante restricción
temporal al ejercicio de los derechos políticos de rango fundamental”[36]. Al
respecto la Corte aclara que la sanción disciplinaria no implica por sí sola la
afectación ilegítima de sus derechos, ni tampoco configura un daño
irreparable; no obstante, la interrupción de sus derechos durante el periodo
para el cual fue democráticamente elegida sí la afecta de manera
sensible, “porque de esta forma se habría truncado su proyecto político
y diluido, por consiguiente la responsabilidad asumida”[37]. En
la misma línea argumentativa debe recordar que existe un perjuicio
irremediable “cuando se trata de derechos fundamentales cuyo ejercicio
está delimitado temporalmente por la Constitución, por ejemplo, el derecho a la
representación política o el derecho a ser elegido miembro de corporaciones
públicas”[38].
(iii) En
tercer lugar, concordante con lo anterior, la limitación de sus derechos es el
resultado de una sanción disciplinaria que ya se ha hecho efectiva, lo que da
certeza sobre la materialización del daño causado.
(iv) En
cuarto lugar, se ha restringido el ejercicio de derechos fundamentales de
notoria valía en una democracia constitucional, con alcance en todos los foros
públicos (inhabilidad general para ejercer cargos públicos) y durante un
prolongado espacio de tiempo (18 años).
(v) En
quinto lugar, debe tenerse en cuenta la vocación temporal del cargo de Senadora
de la República que la accionante venía desempeñando (periodo 2010-2014). En
este sentido la Corte precisa que si bien es cierto que la peticionaria cuenta
con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo
ordinario para controvertir la sanción disciplinaria impuesta, también lo es
que en su caso concreto dicho instrumento no se ha reflejado como idóneo ni
eficaz para conjurar el daño derivado de la presunta violación de sus derechos fundamentales.
Nótese
que la demanda fue presentada en tiempo y admitida por el Consejo de Estado,
pero se negó la suspensión provisional de los actos acusados al no advertirse
una manifiesta infracción de las disposiciones sobre las cuales se apoya la nulidad[39]. De
manera que para el momento de dictarse la presente sentencia, estando próximo a
concluir el periodo para el cual fue elegida la peticionaria, aún no se ha
definido su situación en el marco del proceso ordinario (contencioso
administrativo), lo que reafirma la procedencia de la acción de tutela para
dirimir la controversia planteada desde la perspectiva del ejercicio de sus
derechos políticos.
(vi) Por
último, la Sala constata que la controversia planteada adquiere notable
relevancia constitucional y exige la intervención directa de esta Corporación.
En este sentido, es inaplazable que la Corte Constitucional determine con
precisión cuál fue el diseño adoptado en la Carta de 1991 en lo relativo a las
atribuciones y límites disciplinarios del Procurador General de la Nación
respecto de los Congresistas de la República.
En
este orden de ideas, la Corte concluye que la peticionaria estaba autorizada para
acudir a la acción de tutela, como en efecto lo hizo, siendo un instrumento
idóneo para asegurar la protección oportuna de sus derechos fundamentales
presuntamente afectados. Con ella se busca impedir la exclusión en el ejercicio
de un derecho político de quien “ya ha sido elegida mediante voto
popular para ocupar un cargo en una corporación pública”; derecho que se
ejerce en momentos constitucionales previamente definidos que no son
susceptibles de aplazamiento, prórroga, suspensión o sustitución, donde “cada día
que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer la representación de
quienes votaron para elegir a una persona para que los represente en una
corporación pública”[40].
Con
todo, es importante advertir que la procedibilidad de la acción de tutela de
ninguna manera significa que se hayan vulnerado o amenazado los derechos
fundamentales de la peticionaria. Solamente activa la competencia del juez
constitucional para abordar el análisis de fondo y determinar si hay lugar o no
a conceder el amparo, asunto del cual entra a ocuparse la Sala.
4.- Problemas jurídicos a
resolver
Definido
lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela corresponde determinar
si, en el caso de la demandante, la Procuraduría General de la Nación vulneró
los derechos invocados y desconoció sus competencias constitucionales respecto
de la facultad de investigar y sancionar disciplinariamente a Congresistas de
la República. De acuerdo con los hechos y fallos de instancia reseñados, la
Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Es
el Procurador General de la Nación competente para investigar y sancionar
disciplinariamente a los Congresistas de la República, incluso con destitución
de su cargo; o por el contrario ello excede el ámbito constitucional de sus
atribuciones y vulnera los derechos al debido proceso (art. 29 CP), acceso y
desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegido
(art. 183 CP)?.
(ii) ¿La
Viceprocuradoría General de la Nación está facultada para tramitar y decidir
las recusaciones contra el jefe del Ministerio Público formuladas en el curso
de un proceso disciplinario, cuando este no acepta las razones invocadas por
quien propone el incidente?.
La
Corte es consciente –y así lo ha reconocido en oportunidades precedentes- de
que el juicio a los altos
dignatarios del Estado, y específicamente a los congresistas, plantea en toda
democracia “dilemas muy complejos y difíciles, que han sido largamente
debatidos por la teoría constitucional, sin que se haya llegado a un consenso en
la materia”[41].
Precisamente por lo anterior la Sala Plena ha
decidido estudiar directamente el caso con el fin de unificar las reglas en un
asunto de tan alta relevancia constitucional, como lo es el concerniente a la
facultad o no del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar
disciplinariamente a los congresistas de la República. Desde esta perspectiva
es preciso hacer abstracción de las condiciones individuales o subjetivas
de la peticionaria, por supuesto sin que ello suponga desatender las
especificidades relevantes a la hora de abordar el análisis del caso concreto.
Asimismo, en virtud
de la facultad para delimitar el alcance de sus fallos y los ejes temáticos
objeto de estudio, el análisis de la Corte estará circunscrito a los problemas jurídicos antes
planteados, de manera que se abstendrá de examinar cualquier otro aspecto de
orden sustantivo, probatorio o procesal relacionado con el trámite
disciplinario, la validez de las pruebas recaudadas o la proporcionalidad de
las sanciones impuestas a la peticionaria, que además de no haber sido
propuestos han de ser debatidos al interior del proceso contencioso
administrativo.
En cuanto al alcance de la presente decisión, es
importante aclarar que “cuando la
Corte Constitucional se pronuncia sobre una materia respecto de la cual
debe unificar jurisprudencia y obrar como cabeza de la jurisdicción
constitucional, sus decisiones tienen un alcance mayor a las que adopta
generalmente en salas de revisión de tutela”[42]. De la misma
forma, la Sala recuerda que para cumplir con la labor de
unificación de jurisprudencia “no resulta indispensable
adentrarse en el caso más allá de lo que estime necesario para fijar la
correcta interpretación de la norma constitucional”[43].
Hechas
estas precisiones, para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados: (i)
la Corte encuentra indispensable referirse a las garantías y prerrogativas
parlamentarias consagradas en la Carta Política de 1991; (ii) seguidamente
expondrá las generalidades de la potestad disciplinaria y las competencias
asignadas al Ministerio Público; (iii) luego pondrá en discusión dichas
atribuciones con las prerrogativas de los congresistas, determinando si son o
no titulares de un fuero constitucional disciplinario y cuál es su alcance;
(iv) a continuación analizará lo relativo a la recusación formulada; y
finalmente (v) estudiará la situación concreta de la demandante.
5.- Las prerrogativas
parlamentarias como garantías institucionales
La actividad parlamentaria es vital en toda
democracia constitucional. Es, si se quiere, una condición sine qua nonpara
su existencia, a tal punto que “el binomio parlamento-democracia es
indisoluble”[44]. Por ello los ordenamientos fundados en el
concepto moderno de democracia han diseñado e implementado mecanismos jurídicos
con el propósito de brindar a los legisladores las condiciones para que su
actividad se desarrolle en forma libre e independiente, rodeada de las
suficientes garantías. Son estas las llamadas “prerrogativas
parlamentarias”.
Con
el nombre de prerrogativas parlamentarias se alude a “aquellas posiciones peculiares de los parlamentarios que suponen
excepciones constitucionalmente admitidas al régimen ordinario de protección de
los derechos ciudadanos y que responden a un planteamiento finalista, la
defensa del Parlamento, aunque luego de forma directa constituyen mecanismos de
defensa de los parlamentarios individualmente considerados”[45].
Entre
las variadas clases de prerrogativas parlamentarias se pueden mencionar las
siguientes: (i) la inmunidad, que conlleva la imposibilidad de que un parlamentario
sea procesado durante el ejercicio de su cargo; (ii) el suplicatorio, según el
cual un congresista sólo puede ser investigado si la respectiva cámara otorga
previamente su aval; (iii) el fuero, que reserva el enjuiciamiento a ciertas
autoridades, generalmente las más altas instancias judiciales; (iv) la
inviolabilidad, a través de la cual se prohíbe investigar y sancionarlos por
los votos y opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones; (v) la dieta,
consistente en la retribución o asistencia material y personal por el desempeño
del cargo; (vi) el “recall”,
desposesión del mandato o pérdida de investidura, que por su naturaleza se
encomienda a las instancias superiores del poder judicial.
Las
prerrogativas parlamentarias se remontan a la época medieval en España e
Inglaterra. En el Reino Unido tuvieron su origen y justificación en la
necesidad de protección contra juicios civiles -prisión por deudas generalmente
al rey[46]-,
así como en la lucha por reducir las interferencias de la corona en la labor de
las cámaras, en especial la de los Comunes[47],
donde el reconocimiento de la ley como expresión de la voluntad popular “tenía un rango que devenía de la propia soberanía del Parlamento,
que tan gráficamente expresaban los ingleses con el conocido aforismo de que
‘el Parlamento británico todo lo puede salvo convertir a un hombre en mujer y
viceversa’.”[48]
Según
ha explicado la doctrina, con ello se busca proteger la capacidad de
funcionamiento de la representación popular, porque “detrás de estas instituciones se encuentra la experiencia del
Parlamento británico en la época de su lucha contra las tendencias absolutistas
de los Estuardos”[49].
Sus
antecedentes modernos datan de la revolución francesa como una forma de
proteger la soberanía de la Asamblea Nacional y contrarrestar las amenazas
provenientes del rey[50],
y para evitar indebidas injerencias de la justicia, cuya independencia frente a
la corona fue seriamente cuestionada durante la época revolucionaria[51].
Es así como se ha dicho que “estas garantías aparecen como
medio de salvaguardar al Parlamento como depositario de la soberanía nacional
frente a los poderes clásicos, ejecutivo y judicial, y a sus posibles
tendencias contrarrevolucionarias. Se construyen por tanto inicialmente como
defensa de la independencia y de la libertad de la Cámara frente a maniobras
tendentes a la perturbación de su funcionamiento ordinario”[52].
En
la actualidad las prerrogativas tienen un enfoque con algunos matices. Por
ejemplo, refiriéndose al fuero penal se ha dicho lo siguiente:
“En las circunstancias actuales de rebelión generalizadas contra el
Legislativo y la clase política en general, el sometimiento de los
parlamentarios a un fuero especial puede adquirir un significado específico en
relación con la búsqueda de un ‘proceso justo’ en el que las condiciones de
imparcialidad fueren estrictamente respetadas (…). Lo que se pretende es que el
juzgador parta de cero, que esté en condiciones de decidir exclusivamente sobre
el material que las partes libremente le van a ofrecer en el juicio oral.
Indudablemente, esto resulta imposible en los supuestos en que la ‘opinión
pública’, la prensa sobre todo, se manifiesta claramente en un sentido o en
otro, como irremediablemente ocurre en las causas que afectan a parlamentarios”[53].
Pese
a que algunos autores los denominan “privilegios parlamentarios”,
lo cierto es que existe relativo consenso al reconocer que son mandatos “establecidos en beneficio del Congreso para asegurar la
independencia de su funcionamiento”[54].
En esta dirección la doctrina ha explicado que su objetivo consiste, en definitiva,
en “asegurar que la formación de la voluntad de las Cámaras, sus
deliberaciones y acuerdos, se realicen y adopten con absoluta libertad, y que
no son privilegios personales, sino garantías funcionales que protegen no al
parlamentario, sino a las Cámaras o, más precisamente, las funciones de éstas.
De ahí que no sean, en términos jurídicos, derechos de los parlamentarios, de
los que éstos puedan disponer libremente. Son, por el contrario, reglas
objetivas, cuyos destinatarios son otros órganos de los poderes públicos
y que deben ser aplicados de oficio, con independencia de que el parlamentario
afectado lo desee o no”[55].
La
delimitación de las prerrogativas parlamentarias ha generado y seguramente
continuará generando discusión en el constitucionalismo contemporáneo, sobre
todo si se tiene en cuenta que los asuntos
relacionados con los fueros y competencias de los legisladores serán “fuente
dinámica de debate y desacuerdo” durante mucho tiempo[56].
Esta controversia se explica porque “cuando un representante es retirado de
su asiento por una orden de comparecencia, el pueblo, al que representa, pierde
su voz en el debate y la votación (...) Cuando un Senador es retirado por orden
de comparecencia, el Estado pierde la mitad de su voz en el debate y la
votación (...) La enorme disparidad del daño no admite ninguna comparación”[57].
En
la jurisprudencia de esta corporación, la Corte ha catalogado las prerrogativas
como verdaderas “garantías institucionales”, concepto
que tiene una larga
trayectoria en la dogmática del derecho constitucional[58]. En la doctrina nacional también se ha
utilizado la expresión “garantías constitucionales” para
describir aquellas instituciones que “defienden la independencia de
los miembros del Congreso”[59].
Antes que privilegios personales para
asegurar la libertad e independencia de los miembros del parlamento, son normas
que limitan las competencias de las autoridades. Están encaminadas a preservar
la institución del Congreso antes que a sus integrantes individualmente
considerados[60]. Refiriéndose a la inviolabilidad parlamentaria, por
ejemplo, esta Corporación ha señalado que no se trata de prebendas
individuales sino de una “garantía institucional a favor del Congreso y
de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o
representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su
titular”[61].
En virtud de su vocación instrumental, las
prerrogativas o garantías
para el ejercicio de la actividad parlamentaria son imprescindibles en una
democracia constitucional, no como un fin en sí mismo sino como herramienta
para garantizar simultáneamente la separación de poderes y la soberanía
popular. Su importancia se mantiene incluso en las sociedades contemporáneas,
por cuanto “la acción del parlamento en los países
con vida democrática adquiere mayor importancia a medida que el pluralismo de
las sociedades modernas se expresa y clarifica en los partidos políticos que,
al representar diversas tendencias que se manifiestan en un país, actúan en el
seno de las asambleas legislativas para encauzar las tareas que las
instituciones políticas les ha asignado”[62].
Algunas
breves referencias al derecho comparado permiten ilustrar cómo operan dichas
garantías en relación con los parlamentarios.
En
Alemania la Ley
Fundamental de la República Federal de 1949 consagró expresamente el
suplicatorio (aval previo) como acto indispensable para cualquier tipo de
proceso que conduzca a la privación de los derechos fundamentales de los
diputados[63].
Asimismo, atribuyó al Parlamento la facultad de expedir su propio reglamento[64].
La Constitución de los Estados Unidos de
América reconoce la dieta o remuneración, la inviolabilidad parlamentaria y una
suerte de inmunidad restringida[65].
Adicionalmente, “cada cámara puede elaborar su reglamento interno,
castigar a sus miembros cuando se conduzcan indebidamente y expulsarlos de su
seno con el asentimiento de las dos terceras partes”[66].
Sobre el alcance de esa regulación, en el caso Powell v. McCormack, la Corte Suprema reconoció que si bien el Congreso está autorizado para
adoptar medidas disciplinarias respecto de sus miembros, las mismas están
sujetas a control judicial. En ese caso examinó la negativa a incorporar a un
Representante debido a las expresiones utilizadas y declaró que la Cámara no
estaba autorizada para excluirlo, por cuanto cumplía los requisitos exigidos en
la Constitución[67].
En
el ordenamiento jurídico español la Constitución establece la inviolabilidad,
el suplicatorio, el fuero jurisdiccional y la dieta parlamentaria[68].
Son las cámaras quienes aprueban sus propios reglamentos a través de norma que
requiere mayoría absoluta[69],
donde se establece que las sanciones disciplinarias son adoptadas por la propia
Corporación[70].
En
Francia, la Constitución reconoce
tanto la inviolabilidad por votos u opiniones como el suplicatorio restringido[71]. La
Constitución Argentina atribuye a las propias cámaras la potestad de ser “juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en
cuanto a su validez” (art. 64); de adoptar las reglas de
disciplina parlamentaria interna[72];
la inviolabilidad por sus opiniones y discursos (art. 68); el suplicatorio y la
prohibición de detención, salvo los casos de flagrancia (arts. 69 y 70); entre
otras reglas.
Un
detallado y completo estudio de derecho comparado acerca de la actividad
legislativa en diferentes países valora el parlamento colombiano con un puntaje
de 4 sobre 9, mientras que a otros estados asigna una calificación mayor o
menor, de acuerdo con los niveles de autonomía e independencia respecto de
otras ramas del poder público[73].
En
tal sentido es importante advertir que la configuración y delimitación de las prerrogativas parlamentarias,
entendidas como garantías institucionales, es un asunto reservado al diseño
institucional de cada Estado dentro de lo que se conoce como procesos de
ingeniería constitucional, bien sea en los actos constituyentes originarios o
en los de enmienda constitucional. Todas ellas pretenden alcanzar una suerte de
equilibrio entre las garantías para el adecuado cumplimiento de la función
congresional en el foro democrático por excelencia, sin renunciar a la existencia
de controles al ejercicio de dicha actividad.
Lo anterior implica aceptar que para la regulación
de las prerrogativas parlamentarias y de los mecanismos de frenos y
contrapesos, “la realidad constitucional de cada Estado, aun cuando se
trate de modelos muy próximos animados por una filosofía similar, no va a ser
coincidente, ya que las particularidades de cada sociedad, su historia y su
evolución, reclaman fórmulas que difieren en mayor o menor medida”[74].
Es por ello por lo que resulta indispensable examinar cuál es la situación
concreta en el ordenamiento constitucional colombiano.
6.- Las garantías
y controles a la actividad parlamentaria en la Constitución de 1991
En
una democracia como la que pregona la Constitución de 1991 el ejercicio de la
función parlamentaria es de importancia capital. Precisamente por ello se ha
revestido a los congresistas de un estatus particular cuyas características
–insiste la Corte-, antes que ser interpretadas como privilegios o
prerrogativas deben concebirse como verdaderas garantías institucionales para
asegurar un ejercicio libre e independiente, pero responsable, de la tarea
encomendada como representantes directos de los ciudadanos y depositarios de su
confianza.
Por
su naturaleza no son disponibles ni renunciables y se orientan esencialmente en
tres dimensiones: (i) en primer lugar, para “garantizar la independencia de
las Cámaras y permitir la libre formación de la voluntad de las mismas”;
(ii) en segundo lugar, para “proteger el sistema de
relaciones entre los órganos constitucionales diseñados por la Constitución”;
y por último, (iii) para facilitar el ejercicio de las funciones políticas
inherentes a dicha condición, “lo que implica la protección
tanto frente a otros poderes cuanto frente a los adversarios políticos”[75].
Durante los debates al interior de la Asamblea
Nacional Constituyente se reconoció expresamente la necesidad de reformar la
institución parlamentaria, manteniendo la autonomía e independencia en el
ejercicio de la actividad congresional, pero con la consecuente asunción de
responsabilidades y sanciones –algunas hasta entonces inexistentes- derivadas
del grave incumplimiento de los deberes funcionales y la consecuente pérdida de
legitimidad ciudadana. Fue así como en la exposición de motivos a la ponencia
para debate en Comisión Tercera los asambleístas propusieron “serias y
profundas reformas” bajo el nombre genérico de “Estatuto del
Congresista”[76].
Similares consideraciones fueron consignadas en el informe de Ponencia para
Primer Debate en plenaria, donde se advirtió que la reforma a la institución
legislativa era “uno de los aspectos vitales” del proceso de
renovación constitucional, de manera que se hacía necesario “modificar
sustancialmente la estructura y funcionamiento del Congreso Nacional”[77].
La regulación aprobada comprendió entonces seis (6)
grandes ejes temáticos: (i) régimen de inhabilidades, (ii) régimen de
incompatibilidades, (iii) conflicto de intereses, (iv) prohibiciones al
Congreso, (v) inmunidad e inviolabilidad y (vi) pérdida de investidura. El
texto aprobado en primer debate en plenaria recoge esas propuestas[78] y
coincide en su esencia con los actuales artículos de la Constitución Política.
A continuación la Corte se referirá a las
principales garantías institucionales del Congreso, así
como a los controles al ejercicio de la actividad parlamentaria[79],
diseñados con el propósito de lograr un adecuado balance entre la protección al
foro democrático y la sanción de las conductas contrarias a la función
legislativa en el marco del sistema de frenos y contrapesos vigente.
Como
en un Estado de derecho no hay actos de autoridades públicas que se sustraigan
del control judicial, ya que una de sus características es la “justiciabilidad de todos los actos de los poderes públicos”,
la inmunidad parlamentaria “tiene un encaje difícil”[80].
Por ello la inmunidad ha dado paso a otras instituciones como el
juzgamiento por autoridades especiales, precisamente como ocurre en el caso
colombiano con los congresistas de la República.
En la Asamblea Nacional Constituyente la ponencia
para debate en Comisión propuso mantener la inviolabilidad de los congresistas
por los votos y opiniones, pero suprimir la inmunidad parlamentaria y en su
reemplazo adoptar un “fuero especial”, de modo que solamente la
Corte Suprema de Justicia tuviera competencia para investigar y juzgar a los
parlamentarios[81].
Con la misma lógica, en el informe de Ponencia para Primer Debate en Plenaria
se reiteró la idea de suprimir la inmunidad sustituyéndola por un “fuero
especial igual al de los altos funcionarios del Estado”. La ponencia
sostuvo:
“5.4.- Inmunidad e
inviolabilidad: estas dos instituciones, creadas para garantizar la
independencia del congresista al actuar, fueron analizadas para decidir si
sería necesario mantenerlas o suprimirlas. Se decidió recomendar a la Asamblea
la supresión de la inmunidad y su sustitución por un fuero especial, igual al
de los altos funcionarios del Estado, para que los miembros del Congreso
solamente puedan ser detenidos por orden de la Sala Penal de la Corte Suprema
de Justicia (salvo casos de flagrante delito) y juzgados por ese mismo
Tribunal.
En cuanto a la
inhabilidad [debe entenderse que se hacía referencia a la inviolabilidad], se
encontró conveniente conservarla, haciéndose énfasis en que ella sólo opera
para las opiniones expresadas dentro del recinto y en desarrollo específico de
un debate”[82].
(Resaltado fuera de texto)
El “anacrónico privilegio de la inmunidad”[83], consagrado
en la Constitución de 1886 bajo el ropaje del suplicatorio[84],
fue eliminado por voluntad expresa del Constituyente de 1991. Así, el artículo
186 de la actual Carta Política dispone lo siguiente:
“ARTICULO 186. De los delitos que cometan los congresistas, conocerá en
forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar
su detención. En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos
inmediatamente a disposición de la misma corporación”.
En correspondencia, el artículo 235 Superior
señala:
“ARTICULO 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
(…)
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso”.
Baste decir que el fuero “es otro de los
elementos característicos de los estados democráticos, que protege a ciertos
altos funcionarios del Estado, de modo que se pueda garantizar la dignidad del
cargo y de sus instituciones, al igual que su independencia y autonomía, para
que puedan desarrollar las funciones que les han sido encomendadas”[85]. En
cuanto al alcance de esa garantía para los congresistas, la Corte ha indicado
lo siguiente:
“En apoyo de la aserción anterior, en relación con el fuero otorgado a
los congresistas para ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia, ha de
tenerse en cuenta que dicho fuero no se instituye como un
privilegio de carácter personal, sino en razón de la investidura y con una
finalidad protectora de la integridad y la autonomía del Congreso de la
República. Por eso no puede admitirse que sólo
tenga operancia respecto de hechos presuntamente delictuosos que sean cometidos
por el sindicado cuando ostente la calidad de miembro del Congreso, pues, aun
cuando en este caso tiene fuero, también este se extiende a hechos anteriores a
su posesión como Senadores de la República o Representantes a la Cámara si el
proceso penal se adelanta cuando se encuentran en ejercicio de sus funciones.
Es decir, si el hecho se cometió antes de que el sindicado ostentara la calidad
de miembro del Congreso pero el proceso penal respectivo se inicia después de
que adquiera dicha calidad, el fuero ha de aplicarse necesariamente
para cumplir con la finalidad constitucional que se le asigna que, se repite,
no es de carácter individual no en beneficio personal sino institucional”[86].
(Resaltado fuera de texto)
Las normas precitadas configuran la esencia del
fuero penal de los parlamentarios, sobre el cual ya ha tenido ocasión de
ocuparse la Corte Constitucional y del que para los efectos de la presente
sentencia no son necesarias mayores disertaciones[87].
6.2.-
Inviolabilidad por votos y opiniones
A diferencia de lo ocurrido con la inmunidad
parlamentaria, en la Asamblea Nacional Constituyente fue constante la voluntad
de mantener inalterada la inviolabilidad por los votos y opiniones emanadas de
los congresistas en ejercicio de su cargo[88]. El artículo 185 de la Constitución plasma ese
deseo al disponer:
“ARTICULO
185. Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que
emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias
contenidas en el reglamento respectivo”.
Se consagra aquí una importante garantía
institucional para el ejercicio de la actividad parlamentaria, según la cual la
inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones, aún cuando no da
lugar a reproches de orden penal, sí puede desencadenar las sanciones
disciplinarias previstas en el reglamento de la corporación, esto es, en una
ley orgánica expedida con el cumplimiento de las exigencias que le son
inherentes (art. 151 CP).
Una regulación similar ha sido acogida en la
totalidad de ordenamientos fundados en el concepto de democracia constitucional[89] y
se explica porque “la inviolabilidad de los parlamentarios y de los
congresistas juega un papel esencial en la dinámica de los Estados democráticos
de derecho”, especialmente en cuanto permite a los representantes del
pueblo “emitir de la manera
más libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan ocasionar
persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se garantiza una plena
libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del
parlamento o congreso”[90].
La Corte ha sido clara en aceptar que, “en
cierta medida, la irresponsabilidad de los representantes del pueblo en sus
opiniones y votos es un costo inevitable de la democracia, pues es
indispensable si queremos asegurar la independencia del Congreso y la
existencia de un vigoroso debate político”[91].
Por ejemplo, en la Sentencia C-1174 de 2004 esta Corporación analizó el alcance
de la expresión “Senadores
y Representantes”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley
678 de 2001, relativa a la acción de repetición derivada de la responsabilidad
patrimonial de los agentes del Estado, y condicionó su exequibilidad “en
el entendido que dicha acción no cabe para las decisiones amparadas
por la inviolabilidad a que se refiere el artículo 185 de la Constitución
Política”.
La
doctrina ha advertido que la eliminación de la inviolabilidad produciría la
indefensión de la representación nacional, olvidándose que “la mayor parte de los abusos son remediables mediante el uso de
las facultades disciplinarias de que gozan los órganos de gobierno de las
Cámaras”[92].
Con esta premisa, fue voluntad del Constituyente que los excesos por los votos
y opiniones de quien actúa en ejercicio del cargo de congresista solo pudieran
ser reprendidos al interior de las propias células legislativas. Solo con ello
se asegura que la esencia de la actividad legislativa –una libre expresión y
decisión política- no sea amenazada o coartada por una autoridad ajena a la
dinámica democrática que allí se estimula.
Los sentidos deseos de reforma a la institución parlamentaria
expresados en la Asamblea Nacional Constituyente condujeron a la propuesta de
castigar severamente la infracción a los deberes del congresista. Consciente de
su responsabilidad, en la exposición de motivos de la ponencia para debate la
Comisión Tercera sostuvo:
“El altísimo nivel que
supone la categoría de congresista exige que las sanciones por la violación de
sus deberes sean drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le
aplicaran medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios o
dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones. El
congresista debe ser tan riguroso en su conducta, que el resultado de un mal
comportamiento sea la pérdida de investidura.
(…)
De igual manera el
evidente incumplimiento de los deberes del congresista debe ser motivo para la
sanción”[93].
(Resaltado fuera de texto)
Con los mismos derroteros, en el informe de
Ponencia para Primer Debate en plenaria se reiteró que la pérdida de
investidura sería la consecuencia directa derivada de la grave violación a las
reglas del Estatuto del Congresista:
“5.5.- Pérdida de investidura:
fue unánime la Comisión en considerar que el régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflictos de interés quedaría incompleto y sería inane si
no se estableciera la condigna sanción. Creyó también en forma
unificada la Comisión que dada la alta posición del congresista, la violación
de este régimen no podía acarrear sanción inferior a la pérdida de la
investidura y así se consagró, con la obligación de la ley de establecer un
procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema deba decidir en un
plazo no superior a 20 días”[94].
(Resaltado fuera de texto)
La institución concebida para aquellos congresistas
que incumplieran sus obligaciones fue entonces la pérdida de investidura,
figura que sólo tenía como antecedente directo el frustrado Acto
Legislativo 1 de 1979. La
propuesta fue finalmente acogida[95] y
corresponde a los actuales artículos 183 y 184 de la Constitución, en los
cuales se señalan las causales y se atribuye al Consejo de Estado la
competencia para declararla. La primera de dichas normas señala
lo siguiente:
“ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o
del régimen de conflicto de intereses.
2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis
reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o
mociones de censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a
la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.
PARAGRAFO. [INC. 1º— Adicionado. A.L. 1/2011, art. 1º]. La causal 1 en
lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando
los congresistas participen en el debate y votación de proyectos de actos
legislativos.
Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor”.
La pérdida de investidura ha sido calificada por la
jurisprudencia como “un proceso jurisdiccional, de carácter
disciplinario, con el que se hace efectiva la exigencia de responsabilidad
política a través de la imposición de una sanción, equiparable por sus efectos
y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios públicos”[96],
aún cuando en todo caso tiene alcance diferente[97]. Su proyección eminentemente ética aleja la
connotación penal de la sanción para situarla en la órbita del derecho
disciplinario, como consecuencia de la infracción a los deberes funcionales
asignados al congresista, de quien en virtud de su condición se espera y exige
una actitud especialmente “pulcra y delicada”. En
palabras de esta Corporación:
“La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida
de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la
dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar
contempladas en la legislación como delictivas, su objeto
no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del
régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la
función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su
investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición, por el
hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como
consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de
Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por
parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro
del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están
necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos,
lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más
al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no
delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si
presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la
dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda”[98].
(Resaltado fuera de texto)
Sin
embargo, como se verá luego, la potestad
disciplinaria del Estado en relación con los Congresistas de la República no se
agota con la acción de pérdida de investidura. Esta representa apenas la
dimensión político-disciplinaria de un control que el Constituyente de 1991
proyectó en varias dimensiones, todas ellas derivadas de la dignidad del cargo
y de la necesidad de velar por que su desempeño sea particularmente diáfano.
6.4.-
Estatuto del Congresista y medidas de disciplina interna
Otra importante garantía institucional del
parlamento se deriva de la existencia de una norma cualificada para regular la
actividad legislativa. Para ello el artículo 151 de la Constitución dispone que
el reglamento del Congreso sea aprobado mediante ley orgánica, que
por exigir mayoría absoluta de ambas cámaras supone más sólidos consensos
democráticos al momento de su adopción. Dice la norma:
“ARTICULO 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes
orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra Cámara”.
La
jurisprudencia ha explicado cómo el reglamento “nace de
la facultad o potestad de autorregulación y, generalmente, está formado por una
serie de disposiciones en las que se fijan los procedimientos que deben
seguirse para el debido ejercicio de la actividad legislativa, como también
aspectos relativos a su funcionamiento y organización administrativa interna”[99]. En
esa medida, el reglamento exige tener en cuenta las diversas funciones
atribuidas tanto al Congreso en pleno como a cada una de sus células, entre las
que sobresalen “una función constituyente, legislativa en
sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de
control público y de protocolo”[100]. Como es obvio, la regulación adoptada en dicho
reglamento de ninguna manera puede alterar las reglas fijadas directamente
desde la Carta Política: “su función consiste en desarrollarlos y
establecer reglas sobre el trámite legislativo, siempre dentro de los linderos
trazados por la Constitución”[101].
Asimismo,
para el correcto funcionamiento del Congreso se requiere “de algunos órganos internos de dirección, administración y
control”[102], como las comisiones accidentales, las comisiones transitorias,
las comisiones investigadoras y las comisiones de ética parlamentaria, entre
otras.
En
tal sentido la doctrina ha explicado que una de las características del
reglamento es la inclusión de “normas nuevas que disciplinan
instituciones jurídicas no previstas por la Constitución”[103],
teniendo en cuenta que su objetivo principal “es contribuir al mejor
comportamiento de los mismos y al óptimo desarrollo de las sesiones”.
Es así como “los reglamentos parlamentarios suelen contener disposiciones por
medio de las cuales tratan de salvaguardar el mejor funcionamiento de la
actividad y sesiones de las cámaras, de modo que toda contravención de los
parlamentarios llevará aparejada una sanción”[104].
Las
normas disciplinarias del reglamento buscan una suerte de equilibrio: asegurar
que se adopten medidas
correccionales pero mantener a salvo la independencia y
autonomía del parlamento; al mismo tiempo, pretenden impedir que otras
autoridades repriman conductas que por su naturaleza, es decir, por estar
relacionadas exclusivamente con el desarrollo de los debates o tratarse de
comportamientos relativos a la ética y el decoro parlamentario, solo pueden ser
castigadas con reglas de disciplina interna.
El Constituyente previó la existencia de reglas de
disciplina interna para velar por el adecuado ejercicio de la actividad
legislativa y moderar el comportamiento de los congresistas, cuando en
desempeño de sus funciones afectan el normal desarrollo del debate o la toma de
decisiones en el seno del parlamento. Por ejemplo, como se vio anteriormente,
en el artículo 185 dispuso que, aún cuando los Congresistas son inviolables por
los votos y opiniones emitidos en el ejercicio de su cargo, ello opera “sin
perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”.
La Ley 5ª de 1992, “por la cual se
expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”,
consagra en el capítulo undécimo lo concerniente al “Estatuto del Congresista”.
En él se regula lo relativo al periodo (art. 262), compromiso y responsabilidad
(art.263), derechos (art. 264), prerrogativa de inviolabilidad por sus
votos y opiniones (art.265), vigilancia administrativa a cargo de la
Procuraduría General de la Nación (art.266), fuero para el juzgamiento
(art.267), deberes (art.268), faltas (art. 269), sanciones (art.270), causales
de suspensión (art.277), inhabilidades (arts. 279 a 280), incompatibilidades
(arts. 281 a 285), conflicto de intereses, causales de impedimento (arts.286 a
295) y pérdida de investidura (arts. 296 a 304). En cuanto a las sanciones y la
competencia para imponerlas, el artículo 277 dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 270. SANCIONES.
Según la gravedad de la falta, se pueden imponer las siguientes sanciones:
1. Declaración pública de
faltar al orden y respeto debidos.
2. Suspensión en el uso
de la palabra por el resto de la sesión.
3. Desalojo inmediato del
recinto, si fuere imposible guardar orden.
4. Comunicación al
Consejo de Estado acerca de la inasistencia del Congresista, si hubiere causal
no excusable o justificada para originar la pérdida de la investidura.
PARÁGRAFO. Las sanciones
previstas en los primeros dos ordinales serán impuestas de plano por los
respectivos Presidentes, de las Cámaras o las Comisiones; la del numeral 3, por
la Mesa Directiva, y la del numeral 4 por la misma Mesa Directiva previa
evaluación de la Comisión de Acreditación Documental, en los términos del
presente Reglamento”.
Adicionalmente, el reglamento del Congreso prevé
otras medidas correccionales como el “apremio” para concurrir
a las sesiones (art.43), las sanciones derivadas del irrespeto o ultraje de
palabra (art.73[105]),
las relacionadas con la puntualidad y las excusas (arts. 89 y 90), las
concernientes al uso de la palabra (arts. 97 a 101), y las reglas sobre excusas
para votar y retiro del recinto (arts. 124 y 126). Todas ellas recogidas
genéricamente en el artículo 59 del precitado estatuto, que atribuyen a la
Comisión de Ética la facultad de imponer las sanciones a que hubiere lugar:
“ARTÍCULO 59. FUNCIONES.
La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de
interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades
de los Congresistas.
Así mismo, del
comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de
los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código
de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o
empleados que en ella presten sus servicios.
Las plenarias serán
informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del
respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y
obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento”.
Con todo, como se explica a continuación, estas
garantías institucionales no extinguen el control a la actividad parlamentaria.
En efecto, en la Constitución se consagran otro tipo de medidas que pretenden
reforzar los mecanismos de control a quienes han sido designados como voceros
de la ciudadanía en la más importante instancia de control político y
legislativo.
6.5.- Control disciplinario del Procurador General de la Nación
Para
algunos autores, como Karl Loweinstein, la necesaria autonomía funcional del
parlamento se debía concretar en una facultad de autogobierno (self-goverment), cuyas reglas deberían fijarse en
el “reglamento parlamentario”. Según él, “la Asamblea tiene que tener el derecho de ejercer el poder
disciplinario sobre sus miembros, y de proteger el trabajo parlamentario en
general contra cualquier tipo de intervención exterior, tanto frente al
gobierno como frente a otros centros de poder, incluyendo el electorado”[106].
Sin
embargo, en criterio de otros doctrinantes, como Hans Kelsen, aún cuando era
comprensible la utilización de la disciplina interna parlamentaria, la misma
resultaba insuficiente. De hecho, él cuestionó severamente la institución de la
inmunidad parlamentaria ya que consideraba “completamente inadecuada la
práctica de sancionar los actos delictivos cometidos por un diputado dentro del
desempeño de sus funciones, en ocasión de un discurso parlamentario, con el
solo empleo de los medios disciplinarios destinados al mantenimiento del orden
en la Cámara”[107].
En el ordenamiento jurídico colombiano la potestad
disciplinaria del Estado en relación con los Congresistas de la República no se
agota con la acción de pérdida de investidura (control político-disciplinario),
ni con las medidas correccionales internas (control ético-disciplinario). De la
mano de dichos procesos, los Senadores y Representantes a la cámara pueden ser
sujetos del control derivado del incumplimiento de sus deberes funcionales en
su calidad de “servidores públicos”. Esa fue una expresa voluntad
del Constituyente plasmada en la Carta Política de 1991, que en ese proceso de
ingeniería constitucional pretendió dar una respuesta eficaz a las sentidas
expectativas de reforma a la institución parlamentaria.
Como quiera que en esta oportunidad buena parte de
la controversia gira en torno a este punto, la Corte juzga necesario detenerse
en su análisis constitucional.
7.- Competencia del Procurador para investigar y sancionar
disciplinariamente a los Congresistas de la República
El
ejercicio del poder disciplinario ha sido calificado como “consustancial a la organización política y absolutamente
necesario en un Estado de Derecho”[108], que
entre otras cosas “no podría alcanzar sus fines si careciera de un
sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su
personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las
faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas”[109].
Su
objetivo primordial no es otro que “garantizar la buena marcha y buen nombre de la
administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función
pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los
derechos y libertades de los asociados”[110]. Es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado[111],
encaminada a prevenir y sancionar aquellas conductas derivadas del
incumplimiento de los deberes en el ejercicio de la función pública[112],
lo que naturalmente comprende a todos y cada uno de los servidores
públicos, “independientemente de cuál sea el órgano o la
rama a la que pertenezcan”[113].
En
el caso de los congresistas de la República, la Constitución prevé que, en su calidad de
servidores públicos de elección popular, su conducta sea vigilada
disciplinariamente por el Procurador General de la Nación. A esta conclusión
llega la Corte mediante un diálogo entre las normas
constitucionales que regulan las garantías para el ejercicio de la actividad
parlamentaria, con las normas del mismo nivel que atribuyen al Procurador
facultades disciplinarias, de donde se advierte que las garantías
institucionales de los congresistas no comprenden una suerte de inmunidad disciplinaria
ante el Ministerio Público.
7.1.-
Fundamentos constitucionales
La
Constitución asigna a la Procuraduría General de la Nación el deber de vigilar
la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (art. 118), para
lo cual consagró una cláusula general de competencia y la revistió de poder
disciplinario preferente (arts. 275 a 279). Sin embargo, no concentró el
control en esa sola institución[114],
al punto que varias normas se refieren a la potestad disciplinaria en relación
con otras autoridades, como los artículos 174 y 178 (aforados
constitucionales), 183 (régimen político-disciplinario de congresistas), 217
(régimen especial de la Fuerza Pública), 218 (régimen disciplinario de la
Policía Nacional), 253 (régimen disciplinario de la Fiscalía General de la
Nación), 254 a 256 (atribuciones disciplinarias del Consejo Superior de la
Judicatura) y 268 (facultades del Contralor General de la República en procesos
disciplinarios), entre otras disposiciones. Por ello, no siempre ha sido fácil
definir cuál es el alcance y límites a las competencias constitucionales de las
autoridades a las que se ha encomendado ejercer el control disciplinario, en
particular de la Procuraduría General de la Nación.
Por
ejemplo, durante varios años la jurisprudencia sostuvo que la Procuraduría
General de la Nación, en ejercicio del poder disciplinario preferente, sí
estaba facultada para investigar y sancionar tanto a los empleados como a los
funcionarios de la rama judicial del poder público, con la única excepción de
los aforados constitucionales o de quienes fueran expresamente excluidos por el
legislador[115].
Sin embargo, dicha postura fue revisada a partir de la Sentencia C-948 de 2002,
cuando la Corte cambió su jurisprudencia al considerar que “es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente
establecida la competente por asignación expresa del Constituyente
para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de
la rama judicial, sin que su competencia pueda ser enervada por la Procuraduría
General de la Nación o por otra autoridad del Estado”. Desde
entonces el control disciplinario de los funcionarios judiciales se sustrajo
del control de la Procuraduría y fue asignado a la jurisdicción disciplinaria
prevista en los artículos 254 a 257 de la Constitución.
Ahora
bien, en lo que concierne a las atribuciones de la Procuraduría, el poder
preferente ejercido por el Ministerio Público, que hace parte de la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (art. 118 CP),
se enmarca dentro del llamado control externo, donde la entidad está autorizada
para desplazar al funcionario que adelanta la investigación al interior de la
entidad pública (control interno), “quien deberá suspenderla en el
estado en que se encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría”[116].
De
esta forma, el Ministerio Público puede decidir, “con base en criterios objetivos y razonables, qué
investigaciones, quejas o procesos disciplinarios reclama para sí, con el
objeto de conocer y pronunciarse directamente sobre los mismos. Y en el caso de
que la Procuraduría solicite un proceso, desplaza en la labor disciplinaria a
la oficina de control interno de la dependencia oficial donde estaba radicado
el asunto”[117].
Competencia que naturalmente no es absoluta en tanto debe ejercerse dentro de
los límites previstos en la Constitución y la ley[118].
En
cuanto concierne específicamente a las atribuciones de la Procuraduría en relación con los
congresistas de la República, el artículo
118 de la Carta le atribuye a la función genérica de vigilar la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Dice la norma:
“ARTICULO 118. El
Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el
Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del
ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros
municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio
Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la
protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial
de quienes desempeñan funciones públicas”. (Resaltado fuera de texto)
Concordante con ello, el artículo 123 es
claro en advertir que los miembros de las corporaciones públicas,
categoría dentro de la cual están comprendidos los congresistas de la
República, “son servidores públicos”. Señala al respecto:
“ARTICULO 123. Son
servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas y regulará su ejercicio”. (Resaltado fuera de texto)
Por su parte, el artículo 277-6 asigna
al Procurador General de la Nación la competencia para ejercer, conforme a la
ley, la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñas
funciones públicas, “inclusive las de elección popular”. Dice la
norma:
“ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de
sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
(…)
6. Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive
las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario;
adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley”. (Resaltado fuera de texto)
Esta tríada normativa indica que la Constitución sí
otorgó al Procurador General de la Nación competencia para ejercer la
vigilancia superior de las funciones desempeñadas por los Congresistas de la
República, en su calidad de servidores públicos y miembros de una corporación
pública de elección popular, para lo cual puede adelantar las investigaciones e
imponer las sanciones definidas en la ley. Corresponde a una competencia del
jefe del Ministerio Público que emana directamente de la Constitución Política
y cuya delimitación corresponde al Legislador.
7.2.-
Fundamentos legales y desarrollo jurisprudencial
En
concordancia con lo previsto en el artículo 277-6 de la Carta Política, el
artículo 266 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) dispuso lo
siguiente:
“Artículo 266. VIGILANCIA ADMINISTRATIVA. En cumplimiento de lo
dispuesto en los artículos 118 y 277 numeral 6, constitucional, sólo el Procurador General de la Nación podrá
ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los Senadores y
Representantes”.
Al
analizar la constitucionalidad de dicha norma, en la Sentencia C-025 de 1993, la Corte declaró
inexequible la expresión “sólo”, por
considerar que podría configurar una suerte de inmunidad o privilegio “que en ningún campo autoriza el Constituyente”:
“36. La inclusión del adverbio "sólo" en el artículo 266 de la
Ley 5ª de 1992, resulta igualmente inconstitucional. No se desprende del texto
del artículo 277-6 de la Constitución Política que la vigilancia superior de la
conducta oficial que compete ejercer al Procurador General de la Nación sobre
los funcionarios de elección popular, sea la única manifestación estatal de
vigilancia y control que en su caso pueda ejercitarse. La expresión glosada
puede, adicionalmente, configurar un género de inmunidad o privilegio que en
ningún campo autoriza el Constituyente”.
De
otra parte, el artículo 66 de la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario
anterior) otorgó expresa competencia al Procurador General de la Nación para
investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas, en única
instancia y con independencia de que la falta se hubiere cometido con
anterioridad a la adquisición de esa calidad o en ejercicio de la misma, aún si
el disciplinado había dejado su condición de parlamentario. La norma dispuso lo
siguiente:
"Artículo 66.- COMPETENCIAS ESPECIALES.
(...)
2.
Corresponde al Procurador General de la Nación investigar, por el procedimiento
ordinario previsto en este Código y en única instancia a los Congresistas,
sea que la falta se haya cometido con anterioridad a la adquisición de
esta calidad o en ejercicio de la misma y aunque el disciplinado haya dejado de
ser congresista.
[Cuando la sanción a imponer, por la naturaleza de la falta, sea
la de pérdida de investidura, de competencia del Consejo de Estado, la
investigación podrá adelantarse por el Procurador General de la Nación]”.
(Resaltado fuera de texto)
En
la Sentencia C-280 de 1996 la Corte
adelantó el examen de constitucionalidad de la precitada disposición. La norma
fue demandada a través de acción pública y los cargos contra ella se reseñaron
así:
“El ciudadano (…) acusa las expresiones señaladas pues considera que
ellas vulneran la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Según
su criterio, la calidad de congresista se tiene desde el momento del
reconocimiento de la elección y se prolonga hasta el vencimiento del período o
la aceptación de la renuncia, por lo cual la expresión acusada desconoce el
alcance del fuero de estos servidores. Además, considera el actor que
la norma desconoce el fuero de juzgamiento de los congresistas, que
corresponde a la Corte Suprema de Justicia, así como ‘la facultad del
procurador general de conocer de las faltas disciplinarias de los miembros del
legislativo nacional (art. 277)’.” (Resaltado fuera de texto)
En
su análisis la Corte concluyó que la competencia prevista en la norma se
ajustaba a la Constitución por encontrarse dentro del margen de configuración
del Legislador. También encontró razonable exigir que fueran investigados directamente
por el Procurador, incluso por hechos acaecidos con anterioridad a su elección
y aunque hubieren hecho dejación del cargo. Dijo entonces:
“Competencias especiales del Procurador y pérdida de investidura.
32- Según uno de los demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del
artículo 66 del CDU, que regula ciertas competencias disciplinarias especiales
del Procurador, son inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza
restrictiva de los fueros constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte
este criterio, por cuanto el fuero establecido por este artículo se adecúa a la
Carta ya que, teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos
dignatarios del Estado, es razonable que sean
investigados disciplinariamente por la suprema autoridad disciplinaria, esto
es, por el Procurador General, en única instancia. Y, dentro de su ámbito de
configuración normativa, bien puede la ley definir razonablemente los alcances
de esa competencia especial del Procurador, señalando que mientras son
congresistas, el fuero cobija también las infracciones cometidas con
anterioridad al ejercicio de sus funciones y que se prolonga después del cese
de la función pública cuando la falta se ha cometido en ejercicio de ésta. Por todo lo anterior, el inciso primero del ordinal 2º del
artículo 66 del CDU será declarado exequible en su integridad, pues
no era posible estudiar de manera separada las expresiones acusadas”.
(Resaltado fuera de texto)
Sin
embargo, la Corte declaró inexequible el inciso 2º del artículo, que facultaba
al Procurador para declarar la pérdida de investidura, por ser una competencia
constitucionalmente reservada al Consejo de Estado (arts. 184 y 237-5 CP). Al
respecto consideró lo siguiente:
“33- En cambio, la Corte coincide con el demandante en que el inciso
segundo de ese numeral vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible
pues, en relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un
proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del
Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de
pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en anteriores fallos. La
investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría
afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo
tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del
Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord 2º),
pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero
especial”.
Con
posterioridad, el numeral 21 del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000, “por el cual se modifican la estructura y la organización de la
Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se
dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos”, reiteró la competencia del Procurador
General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los
congresistas. Dispuso al respecto:
“ARTICULO 7o. FUNCIONES. El Procurador General de la Nación cumple las
siguientes funciones:
(…)
21. Conocer en única instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas
cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su
ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas”.
(Resaltado fuera de texto)
En
vigencia de esta norma, en la Sentencia T-544 de 2004 la
Corte conoció de la acción de tutela interpuesta por un Senador de la
República, quien fuera suspendido por el Procurador General de la Nación en el
curso de una investigación disciplinaria.
El
entonces demandante argumentaba –como en esta oportunidad- que el jefe del
Ministerio Público carecía de competencia para adelantar “cualquier trámite disciplinario en contra de un Senador de la
República, por cuanto, en su entender, estos servidores gozan de un fuero
especial otorgado por la Constitución Política de 1991 y la ley orgánica del
Congreso (Ley 5ª de 1992)”.
Al
examinar la problemática la Corte concluyó que el Procurador General de la
Nación sí es competente para investigar y sancionar disciplinariamente a los
congresistas. En cuanto al alcance del artículo 277-6 de la Constitución, norma
a la que anteriormente se hizo referencia, la Corte precisó que en su calidad
de miembros de una Corporación Pública de elección popular, los congresistas
son servidores públicos y, por tanto, pueden ser pasibles de la potestad
disciplinaria del Estado. Debido a la relevancia de dicho fallo la Sala se
permite hacer transcripción in extenso de
sus consideraciones más relevantes:
“3.2. En relación con este primer fundamento de la solicitud de amparo,
la Sala observa que existen principios constitucionales y desarrollos
jurisprudenciales específicos que otorgan competencia al Procurador General de
la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros del
Congreso de la República que incurran en la comisión de faltas disciplinarias.
En efecto, según lo dispone el artículo 277 numeral 6 de la Constitución
Política, el Procurador General de la Nación está facultado para ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley.
Este es un mandato superior que debe entenderse en su conjunto y no
separando cada uno de los componentes para afirmar que se trata de asuntos inconexos
entre sí y de ello deducir infundadamente que el Procurador no podrá ejercer el
control disciplinario preferente sobre los servidores públicos de elección
popular. Por el contrario, constitucionalmente es comprensible que en
determinadas circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, dé lugar a la iniciación de investigaciones
disciplinarias y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte
del Director del Ministerio Público.
Por ende, es razonable que los congresistas, como miembros de una
corporación pública de elección popular, titulares del cumplimiento de
funciones públicas, puedan ser investigados disciplinariamente por el
Procurador General de la Nación, como suprema autoridad disciplinaria.
(…)
Por consiguiente, el Procurador General de la
Nación, por mandato expreso contenido en la Constitución Política, es
competente para ejercer, en nombre del Estado, la potestad disciplinaria,
adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas
sanciones a Senadores y Representantes. Todo ello, de conformidad
con la ley.
Pero, ¿cuál es la ley que desarrolla aquel mandato constitucional?
3.3.
La Ley 734 de 2002 - Código Disciplinario Único- reitera el mandato
constitucional según el cual la Procuraduría General de la Nación es la titular
del ejercicio preferente del poder disciplinario y establece que los servidores
públicos son destinatarios de la ley disciplinaria (arts. 3 y 25).
Por disposición del artículo 123 de la Carta Política, los Senadores de la
República y los Representantes a la Cámara son servidores públicos. En tal
condición, están al servicio del Estado y de la comunidad, ejercen sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, y
están sometidos a los principios generales que rigen la función pública.
El Decreto - ley 262 de 2000 en el artículo 7 numeral 21 dispone que
corresponde al Procurador General “Conocer en única instancia los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas
cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su
ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas”.
[Subrayado no original]
Según lo señalado, la ley reconoce la competencia del Procurador para
investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas”. (Resaltado fuera
de texto)
En
la misma providencia la Corte precisó que las atribuciones correccionales de la
Comisión de Ética del Congreso, previstas en la Ley 5ª de 1992, no excluyen la
competencia del Procurador en otros eventos, puesto que allí no se subsumen
todas las conductas que pueden configurar una falta disciplinaria en su calidad
de servidores públicos. Dijo al respecto:
“3.4. No obstante la existencia de estas disposiciones, el accionante
alega que se trata de dos normas legales de carácter ordinario, que son
inconstitucionales por contrariar preceptos normativos consagrados en la Ley 5ª
de 1992, que es la Ley Orgánica del Congreso.
Alega el actor que a pesar del mandato contenido en el artículo 277
numeral 6 de la Constitución Política, “los congresistas únicamente podrán ser
investigados y sancionados por el Consejo de Estado con pérdida de investidura
e investigados disciplinariamente por la Comisión de Ética y Estatuto del
Congresista de esa Corporación”.
Para esta Sala de Revisión, la respuesta a estos cuestionamientos se
sustenta en los siguientes presupuestos normativos sobre los alcances y las
limitaciones de la regulación de la potestad disciplinaria que se ejerza contra
los congresistas.
a)
Los miembros del Congreso de la República, en su calidad de servidores públicos
según lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución, son destinatarios de
la potestad disciplinaria del Estado.
b)
La Comisión de Ética y Estatuto del Congreso no impone sanciones a Senadores y
Representantes cuando éstos incurren en violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses.
La
Ley Orgánica del Congreso –Ley 5ª/92- asigna a la Comisión de Ética el
conocimiento de dos tipos de conductas de los Congresistas: de una parte, del
conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e
inhabilidades de los Congresistas; y de la otra, del comportamiento indecoroso,
irregular o inmoral que puede afectar a alguno de los miembros de las Cámaras
en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el
Congreso. Frente al primer grupo, el congresista podrá hacerse merecedor de las
sanciones previstas en el numeral 1 del artículo 29 del reglamento de la
Comisión de Ética, esto es, la amonestación privada en el seno de la Comisión o
la amonestación pública ante la plenaria de la respectiva Corporación. Si la
conducta investigada pertenece al segundo grupo, en aplicación del artículo 184
de la Constitución y su concreción por el artículo 29 del Reglamento Interno de
la Comisión de Ética, la Cámara correspondiente formulará al Consejo de Estado
la solicitud de pérdida de investidura[119].
Así
entonces, la Comisión de Ética no impone sanciones a los Senadores y
Representantes por la violación del régimen de inhabilidades y deja que sea el
Consejo de Estado el que determine, en tales casos, la procedencia de la
pérdida de la investidura del Congresista. Esta norma, frente a la actuación de
la Comisión de Ética, está de acuerdo con el precepto constitucional consagrado
en el artículo 184, según el cual la solicitud de pérdida de investidura podrá
ser formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por
cualquier ciudadano.
c)
La potestad disciplinaria del Estado frente a los Congresistas no se agota con
el proceso de pérdida de la investidura. Si bien ésta se adelanta a
través de un proceso jurisdiccional de carácter disciplinario, ello no implica
que la comisión de otras conductas que puedan constituir faltas disciplinarias,
no puedan ser investigadas disciplinariamente por las autoridades públicas
competentes”. (Resaltado fuera de texto)
Seguidamente
la Corte explicó que el artículo 277-6 de la Constitución no exige de una ley
orgánica para fijar las competencias disciplinarias del Ministerio Público:
“d) La remisión legislativa que contempla el artículo 277-6 de la
Carta Política para determinar las condiciones del ejercicio de la potestad
disciplinaria por el Procurador General de la Nación no hace parte de la
reserva material de ley orgánica.
Por lo tanto, al ser una materia que hace parte de la potestad ordinaria
de configuración del legislador y considerando que la Ley Orgánica del
Congreso, Ley 5ª de 1992, no consagra ningún fuero especial para el juzgamiento
disciplinario de los congresistas, diferente a la acción de pérdida de
investidura ante el Consejo de Estado, habrá de reconocerse que, en esta
materia, en nada se oponen la Ley 734/02 y el Decreto - ley 262/00 con la Ley
5ª de 1992. Esto es, lo alegado por el actor no constituye fundamento para
sustentar una eventual aplicación del artículo 4º de la Constitución y decretar
la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de aquella legislación
ordinaria.
3.5.
Así entonces, la Sala concluye que el Procurador General de la Nación está
facultado para conocer de procesos disciplinarios que se adelanten contra
miembros del Congreso de la República, de conformidad con lo estatuido por
el Código Disciplinario Único y el Decreto - ley 262 de 2000”. (Resaltado fuera
de texto)
Es
importante precisar que lo que tiene reserva de ley orgánica es la aprobación
del reglamento del Congreso, y dentro de este las medidas correccionales
disciplinarias encaminadas a asegurar un adecuado ejercicio de la actividad legislativa y
moderar el comportamiento cuando en desempeño de sus funciones afectan el
normal desarrollo del debate parlamentario, mas no las competencias del
Procurador.
En este sentido, en la Sentencia C-482 de 2008 la Corte declaró
fundadas las Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley
55/05 Senado, 237/05 Cámara, “por medio de la cual se expide Código de
Ética del Congresista”, cuya finalidad consistía en “velar por la
observancia de los derechos y deberes éticos y disciplinarios inherentes al
ejercicio de la función pública encomendada a los Congresistas, disponer el
procedimiento para investigar las faltas ético-disciplinarias y adoptar las
sanciones correspondientes, en procura de enaltecer el decoro, el honor y la
dignidad de la Institución” (art. 1º).
La Corte recordó que las reglas de ética disciplinaria
de los congresistas deben estar fijadas en el reglamento del Congreso, aprobado
mediante ley orgánica; y como el proyecto era “un
verdadero estatuto disciplinario”, pero no cumplía dicha exigencia
constitucional, lo declaró inexequible[120].
En
todo caso –conviene aclararlo-, en aquella oportunidad la Corte deliberadamente
se abstuvo de definir si el reglamento del Congreso agota la regulación
disciplinaria aplicable a los congresistas, y si en relación con ellos el
Procurador puede o no ejercer el poder sancionatorio. Al respecto sostuvo:
“Sin que en esta Sentencia quepa por ahora hacer una análisis sobre el
contenido del régimen disciplinario de los congresistas; sobre si el mismo
agota la regulación de esa naturaleza que les es aplicable y sobre si cabe en
relación con ellos el ejercicio del poder disciplinario preferente del
Procurador General de la Nación, lo cierto es que toda regulación de carácter
disciplinario aplicable de manera específica a los congresistas está sujeta a
una reserva de ley orgánica”.
Conforme fue explicado en la Sentencia C-482 de
2008, el estatuto ético versa sobre infracciones a los deberes derivados del
ejercicio de la actividad parlamentaria. El reglamento del Congreso y las
medidas sancionatorias allí previstas están encaminadas a regular el adecuado
desarrollo de los debates parlamentarios y el debate legislativo. Son normas de
naturaleza correccional que pretenden dinamizar la actividad congresional
imponiendo los respectivos castigos en caso de que alguno de sus integrantes
tenga un comportamiento indecoroso o irregular, contrario a los mandatos de la
ética parlamentaria y en general que comprometa la buena imagen de la
corporación o el curso de las deliberaciones legislativas.
Sin
embargo, insiste la Corte, para la regulación de las competencias
disciplinarias del Ministerio Público, la Constitución no consagró la reserva
de ley orgánica. En efecto, la reserva de ley orgánica a que hace referencia el
artículo 151 Superior se refiere a la regulación del ejercicio de la actividad
parlamentaria, mas no a las competencias disciplinarias del Procurador, algunas
de las cuales emanan directamente de la propia Carta Política, como aquellas en
relación con los congresistas (art. 277-6); tampoco comprende el procedimiento para
la imposición de las respectivas sanciones.
Recuérdese
que desde sus primeras decisiones la Corte ha señalado que “el principio democrático obliga a interpretar restrictivamente
los procedimientos especiales que aparejan mayorías cualificadas [como las
leyes orgánicas] y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e
impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la
mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura”[121].
En esa medida, no puede hacerse una interpretación amplia de la cláusula de
reserva de ley orgánica para incluir nuevos elementos, como la definición de
las competencias disciplinarias del Ministerio Público, menos aun de las que
emanan directamente de la Constitución.
En
la misma dirección, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
en concepto del 20 de agosto de 1996, consideró que el Procurador General de la
Nación sí es competente para investigar disciplinariamente a los congresistas,
pero no para imponer la sanción de pérdida de investidura[122].
7.3.-
Inexistencia de fuero disciplinario
Ahora bien, el artículo 278-2 de la
Constitución asigna al Procurador General la función de emitir concepto en los
procesos adelantados contra servidores públicos sometidos a fuero
disciplinario. Dice la norma:
“ARTICULO 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente
las siguientes funciones:
(…)
2. Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten
contra funcionarios sometidos a fuero especial”.
Como
es lógico, esta competencia no puede ser concomitante con la función
sancionatoria del Ministerio Público (art. 277-6 CP), de manera que cuando se
ejerce ha de entenderse que la potestad de imponer la respectiva sanción está
radicada en cabeza de otra autoridad. En tal sentido la jurisprudencia ha
advertido que ante un fuero disciplinario la competencia del Procurador se
circunscribe a emitir su concepto dentro del proceso que adelante la autoridad
competente. En palabras de este tribunal:
“Esa competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo
funcionario o empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca,
salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. En
cuanto a éstos se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo
tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del proceso que adelante
la autoridad competente (artículo 278, numeral 2, C.N.)”[123].
Al
amparo de esta norma algunos podrían sostener que los congresistas gozan de una
suerte de fuero disciplinario, ya que sólo pueden ser sancionados por la Corte
Suprema de Justicia en el marco de un proceso penal (art. 186 CP), por el
Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura (art. 184 CP)
o por las mesas directivas del propio Congreso con las medidas correccionales
internas (Ley 5ª de 1992), pero nunca por el Procurador General de la Nación,
cuya competencia disciplinaria estaría circunscrita a la emisión de conceptos
(art. 278-2 CP).
Sin
embargo, este argumento parte de una premisa equivocada por cuanto el
Constituyente no consagró el fuero disciplinario de los parlamentarios como una
garantía institucional del Congreso, a diferencia de lo que hizo en relación
con las autoridades señaladas en los artículos 174 y 178 (numerales 3 y 4) de
la Constitución. La primera de dichas normas dispuso:
“Artículo 174.- Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que
formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o
quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren
cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u
omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.
Por su parte, los numerales 3º y 4º del artículo 178 de la Constitución
señalan:
“Artículo 178.- La Cámara de Representantes tendrá las siguientes
atribuciones especiales:
(…)
3.- Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al
Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los magistrados de la
Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo
de Estado y al Fiscal General de la Nación.
4.- Conocer las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el
Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas la acusación ante el
Senado”.
La
jurisprudencia ha explicado que en materia disciplinaria el concepto de
fuero “tiene su
razón de ser en la clase de servicio público o función que compete desarrollar
a cada una de las entidades del Estado”[124]; y que lejos de asociarse
con una prebenda o privilegio corresponde a “la prerrogativa que la
Constitución o la ley confiere a ciertos servidores públicos en virtud de la
cual el juzgamiento de su conducta por hechos u omisiones que cometan en
ejercicio de su cargo o por razón de él debe llevarse a cabo por autoridades
distintas a las ordinarias”[125].
En la Sentencia C-417 de 1993 la
Corte examinó y declaró inexequible la norma que atribuía a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la función
de conocer de los procesos “disciplinarios” contra los
magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, y el Fiscal General, por causa distinta a la
indignidad por mala conducta[126].
En su providencia la Corte insistió en que el fuero disciplinario se erige como
una verdadera “garantía institucional”:
“El fuero constitucional en referencia no equivale a un privilegio en
favor de los funcionarios que a él puedan acogerse, según la Constitución.
Tampoco asegura un juicio menos estricto que el aplicable a los demás
servidores estatales; por el contrario, es tanto o más exigente, pues se ejerce
por otra rama del poder público. Se trata de una garantía institucional de
mayor control, freno y contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en
el Estado de Derecho (arts. 1 y 113 C.N.)”.
Con
fundamento en los artículos 174 y 178 superiores, la Corte constató que, en
relación con los servidores públicos allí indicados, el Constituyente consagró
una suerte de fuero disciplinario. Al respecto sostuvo:
“De las transcritas normas [arts. 174 y 178 CP] se desprende que los
citados funcionarios, dada su alta investidura y la necesaria autonomía en el
ejercicio de sus atribuciones, únicamente están sometidos al escrutinio y
juicio del Senado de la República, cuando incurran en las faltas que la
Constitución contempla, y al de la Corte Suprema de Justicia -Sala Penal- cuando
se trate de la comisión de delitos. Por tanto, en razón del mismo
fuero, se hallan excluidos del poder disciplinario del Consejo Superior de la
Judicatura que, en los términos del artículo 257, numeral 3, de
la Constitución, ha de ejercerse por dicha Corporación sobre los funcionarios
de la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en el ejercicio de
su profesión, en la instancia que señale la ley.
Se
trata de garantizar, como lo hace la Constitución mediante tales normas, que no
exista ninguna clase de interferencia por parte de unos órganos judiciales en
las funciones que ejercen otros con igual rango constitucional.
Ello armoniza con la garantía de autonomía funcional de los jueces plasmada en
sus artículos 228 y 230 de la Constitución.
(…)
Así, pues, la norma del
artículo 9º, numeral 3º, del Decreto 2652 de 1991, es inconstitucional en
cuanto confiere a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
atribuciones que la Constitución Política no le otorga y que, por el contrario,
ha confiado expresamente a otra rama del poder público, lo cual, por contera,
afecta el fuero especial que ampara a los magistrados de las altas corporaciones
de justicia”. (Resaltado fuera de texto)
Asimismo,
la Corte recordó que en aquellos eventos la competencia de la Procuraduría se
circunscribe a emitir el concepto de rigor dentro del respectivo proceso
disciplinario.
Es
necesario advertir que, por tratarse de reglas de excepción, las normas que
reconocen el fuero constitucional disciplinario son de interpretación
restrictiva. De hecho, la Corte ha sido categórica en señalar que si bien es
cierto que los miembros de la fuerza pública tienen un régimen especial (CP.
art. 217), no son titulares del fuero y por lo tanto la Procuraduría puede
ejercer a cabalidad el poder preferente[127].
El
carácter taxativo del fuero fue destacado en la Sentencia
C-594 de 1996, cuando la Corte no sólo dejó en claro que ninguna
autoridad se sustrae del control disciplinario -ni siquiera el jefe del
Ministerio Público[128]- sino que “la Constitución Política no incluye al
Procurador entre los funcionarios sujetos a fuero disciplinario constitucional”, de
modo que ni la ley ni el juez constitucional pueden hacer extensiva su
aplicación a otras autoridades públicas. En palabras de este tribunal:
“El régimen disciplinario
de todos los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la
Nación, al cual no se sustrae el Procurador, compete establecerlo
exclusivamente a la ley (C.P. art., 279). Se trata de una materia en la que
existe una expresa reserva normativa en favor del Legislador. La libertad de
configuración normativa atribuida a la ley, permite que ésta adopte un sistema
especial para investigar y sancionar disciplinariamente a la cabeza de dicho
organismo. En este caso, se ha determinado que el procedimiento sea de única
instancia y que la función disciplinaria la asuma la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, salvo en el evento de que el alto funcionario hubiese sido
postulado por esa corporación, pues si mediare tal circunstancia se dispone que
la ejerza el Consejo de Estado.
La Constitución
Política no regula el órgano competente para investigar y sancionar
disciplinariamente al Procurador General de la Nación, ni tampoco precisa el
procedimiento que a este respecto ha de seguirse. Por el contrario, el
Constituyente renunció a hacerlo y prefirió deferir su regulación al
Legislador.
(…)
4. El demandante y el
Procurador (e) en sus intervenciones aluden a la dignidad y a la jerarquía que
en el concierto de los poderes públicos se reconoce al Procurador General de la
Nación. De esta premisa, por lo demás indiscutible, deducen que, al igual que
otros altos funcionarios del Estado, en particular aquéllos frente a quienes
ejerce su función, debe gozar de fuero disciplinario constitucional. Se agrega
que, en caso de que se llegare a concluir que a este respecto se presenta un
vacío constitucional, el único llamado a colmarlo es el mismo constituyente.
La Constitución
Política no incluye al Procurador entre los funcionarios sujetos a fuero
disciplinario constitucional. En este punto, la Constitución expresamente
asignó al legislador la función de dictar el régimen disciplinario de "todos
los funcionarios o empleados de dicho organismo" [Procuraduría General de
la Nación] (C.P. art. 279). Se comprende que no corresponde a la Corte
por vía judicial señalar que el régimen disciplinario aplicable al Procurador
sea idéntico del que se predica de los funcionarios con fuero constitucional. Por
su parte, tampoco la ley podría ampliar el número de los funcionarios cubiertos
por el fuero que la Carta directamente regula, por tratarse de procedimientos y
atribuciones excepcionales de índole constitucional”. (Resaltado fuera de
texto)
Concordante
con lo anterior, en la Sentencia C-1076 de 2002 la Corte precisó que, de acuerdo con los
artículos 174 y 178 superiores, el fuero constitucional disciplinario se
reconoce únicamente al Presidente de la República, los magistrados de Altas
Cortes y el Fiscal General de la Nación[129].
“No
se trata de establecer un privilegio odioso o de una prerrogativa a favor de
los mismos sino de una garantía contra las interferencias por parte de unos
órganos en el ejercicio de las funciones constitucionales de otros. Así
pues, el fuero disciplinario, institución de clara raigambre
constitucional (art. 174 y numerales 3 y 4 del art. 178 de la Carta Política)
se endereza, en el caso del Presidente de la República, a salvaguardar su
dignidad, y en relación con los Magistrados de las Cortes y del Fiscal General
de la Nación, la norma se encamina a preservar la autonomía judicial de estos
funcionarios.
La
existencia de un fuero disciplinario, tampoco conduce, en el ámbito procesal,
al adelantamiento de un trámite menos estricto para el funcionario público
sujeto a una investigación de esta naturaleza, ni mucho menos, como
equívocamente lo sostiene el actor, a la imposición de una sanción más
benévola. Todo lo contrario. Una interpretación sistemática de los artículos 48
y 49 de la Ley 734 de 2002, en consonancia con el numeral segundo del artículo
175 de la Carta Política, indica que las causales de mala conducta equivalen
a las faltas gravísimas, y por ende la sanción en ambos casos es la
misma: destitución e inhabilidad general. De tal suerte, que la norma acusada,
no vulnera el principio de igualdad, y constituye, se insiste, un claro
desarrollo de los preceptos constitucionales referenciados.
En
suma, es la Constitución, en su artículo 175 numeral segundo la que establece
directamente la sanción a imponer a los Magistrados de las Cortes cuando quiera
que estos funcionarios públicos incurran en una falta disciplinaria. Por su
parte, el legislador, actuando legítimamente dentro de los parámetros de su
libertad de configuración normativa, estableció las causales de mala conducta
por las cuales podían ser sancionados los mencionados servidores públicos.
Por
las anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 49 de
la Ley 734 de 2002, por los cargos analizados en esta sentencia”.
En este orden de ideas, a diferencia de lo previsto
para las autoridades taxativamente señaladas en los artículos 174 y 178 de la
Constitución, en relación con los congresistas de la República el
Constituyente no estipuló un fuero disciplinario que
sustraiga la competencia del Procurador General de la Nación para adelantar
procesos disciplinarios e imponer las sanciones a que hubiere lugar. En
relación con ellos la Constitución solamente estableció dos hipótesis en las
cuales el Procurador carece de potestad disciplinaria:
(i) Para
la declaratoria de pérdida de investidura, cuya competencia corresponde en
exclusiva al Consejo de Estado (art. 184 CP); y
(ii) Para
imponer medidas correccionales disciplinarias, como aquellas derivadas de los
votos y opiniones emitidas por los congresistas en ejercicio de su cargo, donde
opera la inviolabilidad parlamentaria (art. 185 CP).
En
cuanto a las demás conductas la Constitución no dispuso que los parlamentarios
tuvieran fuero disciplinario, de modo que tampoco se inhibe la competencia del
Ministerio Público. Por el contrario, como ya fue reseñado, el artículo 277-6
de la Carta, en armonía con otras normas superiores, reconoce expresamente la
potestad disciplinaria del Procurador en relación con los servidores públicos, incluidos los de elección popular.
7.4.-
Interpretación Histórica y Teleológica
Un
análisis en perspectiva histórica, a partir de los principales propósitos del
cambio institucional del año 1991, también da cuenta de la expresa voluntad del
Constituyente de atribuir al Ministerio Público la competencia para ejercer el
control disciplinario de los parlamentarios.
Como punto de partida debe recordarse que la Constitución de 1886 sólo
atribuyó a la Procuraduría la función de “supervigilar la conducta
oficial de los empleados públicos”[130],
calidad adquirida por quien estaba vinculado a través de una relación legal y
reglamentaria (art. 1º del Decreto 1818/69). Por ello, ni la Ley 25 de
1974, “por la cual se expiden normas sobre organización y
funcionamiento del Ministerio Público y régimen disciplinario y se dictan otras
disposiciones”, ni la Ley 4 de 1990, “por la cual se reorganiza la
Procuraduría General de la Nación, se asignan funciones a sus dependencias y se
dictan otras disposiciones”, otorgaron facultades disciplinarias en
relación con los congresistas.
No
obstante, esta situación cambió sustancialmente en el marco de la Asamblea
Nacional Constituyente que dio origen a la Carta Política de 1991.
Según
fue reseñado anteriormente, uno de los ejes de la reforma a la institución legislativa
fue la propuesta de un régimen más severo para los parlamentarios, bajo la
denominación genérica de “Estatuto del
Congresista”. La
revisión de esos mismos antecedentes y debates muestra que durante el proceso
Constituyente se pretendió fortalecer el rol del Ministerio Público como
entidad a cargo de la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas, incluyendo ahora a los parlamentarios[131].
En
efecto, desde la
Ponencia para Primer Debate en Comisión se hizo referencia al control
disciplinario preferente de la Defensoría del Pueblo [así fue denominada en ese
momento la institución que corresponde a la actual Procuraduría General de la
Nación] sobre todos los servidores públicos, incluidos los de elección
popular, dejándose constancia de que “los únicos límites a esta
potestad, serían los fueros constitucionales y la cosa juzgada”. Así consta
en la exposición de motivos:
“Para darle agilidad y
dotarla de mecanismos eficaces en el cumplimiento de su función, los principios
que regirán la Defensoría del Pueblo, serían los siguientes:
1.- Actuación Prevalente
en el ejercicio de la potestad disciplinaria. Se mantiene el concepto de supervigilar
a todos los servidores públicos, para significar que corresponde a cada
entidad la vigilancia interna de los funcionarios de su dependencia
(investigación y sanción). No obstante, cuando se trate de comportamientos que
revistan especial gravedad, la Defensoría del Pueblo puede asumir la
investigación e imponer directamente las sanciones señaladas en la ley. En
estos casos prevalece la facultad disciplinaria que se le confiere al
Ministerio Público, que puede desplazar los investigadores de cada
institución. Los únicos límites a esta potestad, serían los fueros
constitucionales y la cosa juzgada”[132].
(Resaltado fuera de texto)
La norma propuesta incluyó entonces la potestad
disciplinaria sobre todos los servidores públicos, incluso los de
elección popular, en los siguientes términos:
“Artículo. Funciones del
Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo, por sí o por medio de sus agentes,
tendrá las siguientes funciones:
(…)
4.- Supervigilar la
conducta oficial de los Servidores Públicos incluso los de elección
popular, y ejercer, selectiva y preferentemente, el poder disciplinario.
Salvo lo dispuesto en
otras Normas Constitucionales, adelantar las investigaciones correspondientes e
imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”[133].
(Resaltado fuera de texto)
Revisadas las transcripciones de los debates al
interior de la Asamblea Nacional Constituyente, se registra la clara y
expresa voluntad de incluir a los Senadores y Representantes a la Cámara como
sujetos pasibles de ese control disciplinario. Así, durante uno de los
debates en la Comisión se planteó el interrogante acerca del alcance de esta
norma y en particular de la expresión “incluso los de elección popular”,
dado que existían algunas dudas en cuanto a si la potestad disciplinaria del
Procurador comprendería o no a los congresistas. Al respecto se dijo lo
siguiente:
“(…) Muy bien, vamos a la
siguiente función consagrada en la ponencia. Es la función consagrada en el
numeral cuarto, que pasaría a ser el numeral quinto, que textualmente dice:
‘Supervigilar la conducta oficial de los servidores públicos, incluso
los de elección popular y ejercer selectiva y preferencialmente el
poder disciplinario. Salvo lo dispuesto en otras normas constitucionales,
adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley’. Se abre la discusión. (…)
- Representantes y Senadores también lo serían.
- No, tienen calidades, tienen un poder aparte.
- Sí, no, pero disciplinariamente (…)
- Exactamente, es que no tiene hoy quien los
fiscalice, nadie.
- Yo si quisiera saber cuál es la razón de ser para
incluir la expresión ‘incluso los de elección popular’.
- Es que no tienen hoy quien los fiscalice.
- Por eso, para … disciplinariamente la conducta de
todos los parlamentarios, que no tienen hoy quien los investigue y los sancione
disciplinariamente, en el ambiente hay un ejemplo: si fulano de tal resultare,
es decir, si esa norma existiera, hoy estaría la Procuraduría investigando la
conducta de muchos parlamentarios.
- Está muy bien, pues con ese agregado cubriría
perfectamente otro tipo de servidores públicos de la Rama Legal que tiene el
artículo. (…)”[134] -Resaltado
fuera de texto-.
Hecha esta importante aclaración, continuó el
debate en lo concerniente al poder disciplinario de los funcionarios de la rama
judicial, donde se excluyó al Ministerio Público ante la creación del Consejo
Superior de la Judicatura.
Con posterioridad, tanto en primera vuelta[135],
como en segunda[136],
la plenaria mantuvo la regla general de competencia del Procurador sobre todos los
servidores públicos, “inclusive los de elección popular”, con la
única excepción de los aforados disciplinarios constitucionales, en cuyo caso
el jefe del Ministerio Público se limitaría a emitir el concepto de rigor.
Este breve recuento histórico y teleológico permite
vislumbrar la constante preocupación de los Constituyentes por fortalecer las
competencias disciplinarias de la Procuraduría para ejercer la vigilancia
superior a la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive
los de elección popular. A tal punto que en el curso de los debates se hizo
referencia directa al juzgamiento disciplinario de los Congresistas, asunto que
por demás fue avalado por los asambleístas teniendo como norte que uno de los
propósitos centrales del proceso constituyente era el de introducir “serias
y profundas reformas” al régimen de los parlamentarios, “uno
de los aspectos vitales” de aquél proceso de renovación institucional[137].
7.5.-
Interpretación sistemática
Bajo el entendido de que las reglas de competencia
del Ministerio Público no pueden concebirse de manera aislada, sino “como
parte de un todo cuyo significado y alcance debe fijarse en función del sistema
jurídico al cual pertenece”[138], es
decir, como parte
integral de la Constitución, dichas normas exigen un análisis que armonice las
competencias del Ministerio Público con las garantías institucionales de las
que son titulares los Senadores y Representantes, no en su condición individual
sino como miembros de la rama legislativa del poder público y foro democrático
por excelencia, sin dejar de lado la necesaria existencia de controles
–internos y externos- imprescindibles en un sistema de frenos y contrapesos en
el ejercicio del poder público.
En
lo concerniente al control disciplinario, en repetidas ocasiones esta Corte ha
tenido oportunidad de referirse a su importancia y fundamentos
constitucionales, advirtiendo que no es un fin en sí mismo sino que encuentra
sustento en el concepto de Estado Social de Derecho (artículo
1º CP) y en la necesidad de asegurar los fines esenciales del
Estado (artículo 2º CP).
Es
así como el artículo 6º Superior consagra una
suerte de cláusula de responsabilidad, al declarar que los servidores públicos
–todos, sin excepción- son responsables no sólo por infringir la Constitución y
la ley, sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones. Para ello el artículo 92 dispone que cualquier persona pueda exigir
directamente “la aplicación de las sanciones penales
o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas”.
El artículo 121 de la Carta advierte que no habrá
empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley y el reglamento, a
la vez que impone a los servidores públicos, antes de comenzar a ejercer sus
cargos, el deber de jurar cumplir la Constitución y desempeñar los deberes
asignados. Con ello, además de adquirirse un compromiso de manera protocolaria,
se deja entrever que la inobservancia de los deberes habrá de ser reprendida
por las autoridades competentes.
El artículo 123 dispone que los servidores públicos
–entre quienes se encuentran expresamente señalados los miembros de las
corporaciones públicas- están al servicio del Estado y de la comunidad, cuyas
funciones se ejercen bajo el principio de legalidad.
El artículo 124 faculta al Legislador para determinar
la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de hacerla
efectiva, “con lo que se pone de manifiesto que la misma
Carta Política hace mención expresa a que los servidores públicos deben
responder por el adecuado cumplimiento de las tareas que en beneficio de la
comunidad decidieron asumir”[139].
Además,
el artículo 125 consagra que una de las causales del
retiro del servicio público es la violación del régimen disciplinario, de
acuerdo con las previsiones señaladas en la Constitución y la ley.
Finalmente,
el artículo 209 de la Carta establece que “la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.
Estas
normas integran los postulados constitucionales básicos que inspiran la
realización de los fines del Estado y el ejercicio de la función pública. Como
puede verse, en ellas se reconoce la existencia del control disciplinario en el
evento en que cualquier servidor público
incumpla sus deberes funcionales. Control que, desde la misma perspectiva, ha
de ser más exigente en la medida en que existan mayores responsabilidades en la
estructura del Estado. Al respecto la Corte ha explicado que:
“El derecho disciplinario es uno solo, su naturaleza es la misma,
bien que se aplique al personal que se encuentra al servicio de las cámaras
legislativas o de las corporaciones administrativas, ya sea que se haga
valer frente a los servidores públicos que pertenecen a la Rama Ejecutiva en
cualquiera de sus niveles, o respecto de los funcionarios o empleados de la
Rama Judicial. Y se ejerce también por servidores públicos que pueden
pertenecer a cualquiera de las ramas u órganos, según lo que determine la
Constitución o la ley, en diversas formas e instancias, tanto interna como
externamente”[140].
(Resaltado fuera de texto)
Recuérdese que el ejercicio de la potestad
disciplinaria está orientado a velar por el cumplimiento de los principios que
regulan el ejercicio de la función pública (art. 209 CP), de manera que está “integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige
a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus
funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan”[141].
Lo anterior, según ha explicado la jurisprudencia, supone que “todos los servidores públicos deben propender por el logro del
objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a
la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la
Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122)”[142].
Desde
esta perspectiva, las
prerrogativas parlamentarias no pueden ser interpretadas como una suerte de
inmunidad disciplinaria que sustraiga la competencia del Ministerio Público.
Según fue explicado anteriormente, ellas pretenden rodear a los congresistas de
las garantías suficientes para asegurar un ejercicio libre e independiente de
la función constitucionalmente asignada, pero no son una carta abierta para el
ejercicio desmedido de la función pública, donde la existencia de controles
–internos y externos- se hace aún más relevante.
De otro modo quedarían excluidas del control
disciplinario aquellas conductas de los congresistas que no se enmarcan dentro
de las taxativas causales de pérdida de investidura (control
político-disciplinario) y tampoco dan lugar a medidas correccionales internas
(control ético-disciplinario), a pesar de que representen el incumplimiento de
los deberes funcionales que como todo servidor público tienen los congresistas.
7.6.- La
competencia atribuida constitucionalmente es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos
7.6.1.-
Desde otra perspectiva, la Corte considera que la competencia atribuida
constitucionalmente al Procurador General de la Nación para investigar y
sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen funciones públicas, inclusive
tratándose de cargos de elección popular, es compatible con la Convención
Americana sobre Derechos Humanos[143].
Teniendo
en cuenta que la Convención hace parte del bloque de constitucionalidad, en
virtud de lo previsto en el artículo 93-2 de la Constitución, según el cual,
los derechos y deberes constitucionales deben ser interpretados “de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia”, es preciso examinar el alcance de su artículo 23,
cuyo texto es del siguiente tenor:
“Artículo 23. Derechos Políticos.
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o
por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas,
realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los
derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente
por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad
civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
(Resaltado fuera de texto)
El
precepto reconoce algunos derechos políticos, entre ellos el derecho al
sufragio pasivo, es decir, a ser elegido. El numeral 2º establece que la ley
podrá reglamentar su ejercicio, entre otras razones, cuando exista condena por
un juez competente en el marco de un proceso penal.
Sin
embargo, de dicha disposición no se infiere una prohibición a los Estados para
que en sus ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los
derechos políticos, menos aun cuando emanan directamente de sus propias
constituciones. En otras palabras, lo que hace el artículo 23 de la Convención
es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede regular los
derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus clausus) en cuanto a las eventuales
restricciones que constitucionalmente pueden ser impuestas a su ejercicio.
7.6.2.-
En cuanto al alcance de esta norma convencional y su compatibilidad con las
atribuciones constitucionales del Procurador, la Sala debe referirse a la Sentencia C-028 de 2006 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto). En aquella oportunidad la Corte Constitucional conoció de una
demanda contra varios artículos de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario
Único), que sancionan las faltas gravísimas con destitución e inhabilidad
general para ejercer funciones públicas.
Según
los demandantes, la inhabilidad para acceder al ejercicio de la
función pública desconocía el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. A su parecer, de acuerdo con el referido instrumento
internacional, la restricción de derechos políticos sólo podía ser impuesta por
un juez de la República en el marco de un proceso penal, lo que obviamente no
es predicable de las actuaciones administrativas que adelanta la Procuraduría
General de la Nación. La Corte planteó el siguiente problema jurídico:
“Corresponde en esta
oportunidad a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
(…)
4. Si los artículos 44,
numeral 1, 45, literal d) y 46, inciso 1, de la Ley 734 de 2002, al consagrar,
como una de las posibles consecuencias del proceso disciplinario adelantado por
la Procuraduría General de la Nación, la imposición de inhabilidades
para el ejercicio de las funciones públicas, vulnera o no el
artículo 93 de la Constitución Política, en la medida en que, a su vez,
contrarían lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, que dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio de
los derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal”. (Resaltado fuera de texto)
Para
dar respuesta a esa problemática la Corte advirtió que los
tratados deben ser interpretados de manera coherente y sistemática, no sólo con
otros instrumentos internacionales sino con la propia Constitución. Fue así
como explicó el alcance del artículo 23 del referido tratado:
“Así
pues, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al ejercicio de los
derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos por condenas
penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de
instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales,
si bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la
dignidad humana, sino que tan sólo pretenden articular, mediante la cooperación
internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos
fines legítimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupción, permiten,
a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos
de la comunidad internacional.
(…)
En
este orden de ideas, la Corte considera que el artículo 23 del Pacto de San
José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de restricciones
legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos públicos por la imposición
de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con otros
instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopción en
materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los Estados
Partes en aquél adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no
privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario público, y en
últimas, a combatir un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los
derechos económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San
Salvador”. (Resaltado fuera de texto)
Luego
de una interpretación sistemática con los preceptos de la Carta Política, esta
Corporación concluyó que las sanciones disciplinarias que implican la
suspensión del derecho de acceso a cargos públicos –v. gr. de
congresista- no se oponen a la Constitución ni a la Convención Americana de
Derechos Humanos; en consecuencia, declaró la exequibilidad de las normas
acusadas:
“En
el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los
legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la
suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con
miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la
Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos
pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones
disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que
dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista
en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En
suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó
el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer
sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del
derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional
ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”.
(Resaltado fuera de texto)
En
síntesis, a partir de una interpretación armónica de las normas
constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del
bloque de constitucionalidad, la Corte concluyó que las competencias
disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la Nación no
desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
7.6.3.-
En este apartado también es necesario hacer referencia expresa a la sentencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza
contra Venezuela[144],
aun cuando, como se explica a continuación, ello ocurrió en un contexto fáctico
y jurídico diferente.
En
aquella oportunidad la Corte Interamericana debió examinar si al imponerse al
señor Leopoldo López Mendoza una sanción administrativa de multa, con pena
accesoria de inhabilitación para postularse a elecciones durante tres (3) años[145],
el Estado de Venezuela vulneró los derechos reconocidos en la Convención
Americana de Derechos Humanos (CADH).
Al
analizar el alcance del artículo 23 de la Convención la Corte comenzó por
reconocer que [a diferencia de lo que prevé la Constitución de Colombia], de
acuerdo con los artículos 42 y 65 de la Constitución de Venezuela: (i) el
ejercicio de los derechos políticos solo puede ser suspendido por sentencia
judicial firme en los casos que determine la ley, y (ii) no podrán optar a
cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados por delitos
cometidos durante el ejercicio de sus funciones[146].
Entre
otros aspectos, la Corte Interamericana sostuvo que en el caso del señor López
Mendoza la restricción de su derecho al sufragio pasivo (ser elegido) ha debido
imponerse en virtud de una “condena, por juez competente,
en proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las
garantías judiciales consagradas en el artículo 8º de la Convención, lo cual no
había ocurrido en su caso[147].
Sin
embargo, ese propio Tribunal recordó que todos los órganos que ejerzan
funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen
el deber de adoptar decisiones conforme a las garantías del debido proceso. Y a
continuación reconoció expresamente que “las sanciones administrativas
y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del
Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas[148]”,
de manera que lo que se exige es que en el marco de esas actuaciones se
respeten el debido proceso y las garantías que le son inherentes[149].
De
otra parte, la Corte Interamericana sostuvo que, “dados los alcances de la restricción al sufragio pasivo
implicados en una inhabilitación para ser candidato, el Contralor tenía un
deber de motivación explícita de la decisión, tanto en lo cualitativo como en
lo cuantitativo”[150],
lo cual no había ocurrido en los actos sancionatorios de inhabilitación; y
constató que “los recursos judiciales interpuestos por el
señor López Mendoza no cumplieron con dar una respuesta efectiva e idónea para
proteger su derecho a ser elegido (…) y que pudiera salvaguardar las exigencias
mínimas del deber de motivación en los procesos que derivaron en sanciones de
inhabilitación (…)”[151].
En
las condiciones descritas, la Corte Interamericana declaró responsable al
Estado de Venezuela por la violación del derecho a ser elegido (art. 23 CADH),
por la violación del deber de motivación y el derecho de defensa en los
procedimientos administrativos que derivaron en la imposición de las sanciones
(art. 8-1 CADH), y por la violación del derecho a la protección judicial
efectiva (art. 25.1).
Como
se puede observar, el contexto fáctico y jurídico en el que se desarrolló este
caso fue diferente al que se presenta en el asunto que ahora es objeto de
examen. En efecto, mientras que en la Constitución venezolana se requiere “sentencia judicial” para que procedan las
inhabilidades, en el caso colombiano la Constitución no lo exige, como sucede
con la competencia entregada al Procurador General de la Nación para ejercer la
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular (art. 277-6).
En
todo caso, aun cuando la Convención Americana alude a la “condena, por juez competente, en proceso penal”, debe
destacarse que la propia Corte también reconoce la posibilidad de que se adopten
sanciones administrativas y disciplinarias, las cuales son “como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y
que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas”, siempre
y cuando se hayan respetado las garantías del debido proceso.
Cabe
indicar, de forma meramente ilustrativa, cómo en el voto concurrente del juez
Diego García-Sayán se da cuenta de la necesidad de hacer una lectura
restrictiva y cautelosa de algunas consideraciones del fallo, en la medida en
que otros instrumentos internacionales y la normatividad interna de la mayoría
de Estados consagran la posibilidad de imponer restricciones al sufragio pasivo
mediante la inhabilitación, especialmente como estrategia legítima en la lucha
contra la corrupción[152].
Una
postura en sentido contrario conduciría al extremo de sostener que en ningún
caso el Procurador puede imponer sanciones que impliquen la restricción de
derechos políticos como el sufragio pasivo. Aún más, ni siquiera el propio
Consejo de Estado, en el marco de un proceso jurisdiccional de pérdida de
investidura, podría restringir el ejercicio de derechos políticos, por cuanto
no sería una sanción impuesta por un “juez penal”. Todo ello en abierta
contradicción con lo previsto en la Carta Política de 1991, que sí autoriza
este tipo de decisiones.
En
este orden de ideas, la aplicación de la Convención Americana debe tener en
cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en
el que se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a
la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de
sanción. Así, como fue explicado en la Sentencia C-028 de 2006, la aplicación
del bloque de constitucionalidad debe armonizarse la Constitución, a partir de
una interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de
lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto.
7.7.-
Ingeniería constitucional en el sistema de frenos y contrapesos
Como se ha visto, tanto el desarrollo legislativo
de las facultades otorgadas en el artículo 277-6 de la Carta[153],
como los precedentes decantados por esta corporación[154],
ratifican la competencia constitucional del Procurador General de la Nación
para investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas de la
República, lo que no es incompatible con los estándares internacionales,
particularmente con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Ahora bien, las objeciones a la competencia del
Procurador para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas,
aunque respetables todas ellas, no son de recibo dentro del marco normativo
diseñado por el Constituyente de 1991 en el proceso de ingeniería institucional
de frenos y contrapesos al ejercicio del poder público.
(i)
Algunos podrían sostener que si la Constitución ha previsto que el juzgamiento
penal y la declaratoria de pérdida de investidura de los congresistas se
reserva a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado, respectivamente
(arts.184, 186 y 235 y 237), ambas autoridades judiciales de la más alta
jerarquía, no sería razonable ni proporcionado que una autoridad administrativa
–en concreto un solo funcionario elegido por las mayorías políticas del
Senado-, tuviese el poder para despojar de su cargo a los parlamentarios,
quienes por demás han sido elegidos democráticamente y representan el foro de
discusión política por excelencia.
No
obstante, aun cuando es cierto que la definición de dichos asuntos se reservó a
las autoridades judiciales, de ello no se sigue que también lo debía estar el
control disciplinario puesto que, como ya se explicó, corresponden a mecanismos
con diferente alcance y naturaleza, respecto de los cuales el Constituyente
podía consagrar –como en efecto lo hizo- reglas de competencia también
diferentes.
Adicionalmente, es importante señalar que, al estar
en presencia de una norma de competencia, atribuida directamente desde la
propia Carta Política, la estructura de regla excluye una metodología de análisis
basada en la ponderación, que por su naturaleza tiene cabida ante normas de
textura abierta, como ocurre con los principios.
(ii)
Otros dirían que las restricciones al ejercicio de derechos políticos de los
parlamentarios, miembros de elección directa que representan al pueblo (art.
133 CP), no son adoptadas por una autoridad judicial sino administrativa, lo
que resulta sensible en una democracia y podría entrar en tensión con
pronunciamientos de instancias internacionales[155].
Al respecto la Corte debe recordar que la decisión sancionatoria ha de ser
adoptada en el marco de un proceso administrativo, sujeto a las garantías que
se reconocen a dichas actuaciones tanto por la Constitución como por los
instrumentos internacionales que se integran a ella; y en todo caso es
susceptible de ser sometida a control judicial ante la más alta autoridad de la
jurisdicción contencioso administrativa, o excepcionalmente por el juez
constitucional a través de la acción de tutela.
(iii)
Tampoco es válida la objeción según la cual, siendo el Procurador elegido por
el Senado de la República, carece de legitimidad o imparcialidad para sancionar
a quienes fueron sus nominadores.
Ello
es en buena medida característico de los mecanismos de control horizontal entre
las diferentes ramas del poder público. Así ocurre, por ejemplo, con el control
que ejerce la Corte Constitucional (cuyos magistrados son elegidos por el
Senado) en relación con las leyes de la República (emanadas del Congreso), lo
que no puede significar que por el hecho de que los magistrados de la Corte
sean elegidos por las mayorías de una Cámara carecerán de imparcialidad,
autonomía e independencia al juzgar la obra legislativa de esas mismas mayorías
legislativas.
(iv)
Finalmente, no puede afirmarse que este modelo de control disciplinario de
congresistas por parte del Procurador comprometa la autonomía, libertad e
independencia en el ejercicio de la actividad parlamentaria, en especial de las
minorías políticas. Precisamente para controlar eventuales excesos, además de
los recursos al interior del proceso administrativo, existe siempre la garantía
de la revisión jurisdiccional, bien por la vía del medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho, o excepcionalmente a través de la tutela.
Con
todo, la Corte no desconoce que el control disciplinario de los Congresistas de
la República por parte del Procurador General de la Nación puede presentar
imperfecciones en un sistema ideal de frenos y contrapesos. Sin embargo,
considera que ese modelo fue una decisión consciente y deliberada del
Constituyente, producto del proceso de ingeniería institucional dentro del
sistema de frenos y contrapesos al ejercicio de la actividad parlamentaria.
Así, mediante la implementación de un control externo hasta entonces
inexistente, quiso atender la sentida necesidad de reforma a una institución
cuya legitimidad había sido altamente cuestionada y que, por lo mismo,
reclamaba “ajustes vitales” en el
proceso de renovación constitucional[156].
Recuérdese
que en los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se dejó
constancia expresa de la intención de que los parlamentarios se sujetaran al
control disciplinario del Procurador General de la Nación; y como
insistentemente se ha reseñado, con la expresión “incluso los de elección popular”, del artículo 277-6
de la Carta Política, lo que se pretendió fue, precisamente, que los
congresistas estuviesen bajo el control directo del jefe del Ministerio
Público. Ese diseño de
control externo, adoptado directamente por el Constituyente de 1991 y
desarrollado por el Legislador, bien puede ser objeto revisión o ajuste, pero
por su naturaleza excede las atribuciones de la Corte y se reserva a los procesos
de enmienda constitucional, de acuerdo con las reglas de iniciativa, trámite y
mayorías cualificadas que la propia Carta Política ha previsto.
7.8.- Conclusión
A
juicio de la Corte: (i) una
interpretación de la normativa constitucional[157] y
legal[158] en sus diferentes perspectivas; (ii) la revisión de los precedentes decantados
tanto en sede de tutela[159] como de control abstracto de
constitucionalidad[160]; (iii) la delimitación del fuero constitucional
disciplinario[161];
(iv) la revisión histórica y teleológica del proceso constituyente del año
1991; y (v) en general una interpretación sistemática de la Carta Política y de
los instrumentos que se integran a ella, dan cuenta de la competencia del
Procurador General de la Nación para ejercer el control disciplinario en
relación con los congresistas de la República.
Una interpretación sistemática de las
normas constitucionales que atribuyen al Procurador facultades disciplinarias,
con las normas del mismo nivel que regulan las garantías institucionales para
el ejercicio de la actividad parlamentaria, lleva a la Sala a concluir que, en
su condición de servidores públicos, en el ordenamiento jurídico colombiano los
congresistas sí pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por el
Ministerio Público, cuya decisión es en todo caso susceptible de ser revisada
jurisdiccionalmente.
La
Sala Plena constata que ese fue el diseño institucional adoptado en la Carta
Política y responde a su coherencia interna, de manera que el tribunal
constitucional no es competente para corregir eventuales imperfecciones,
adoptar los correctivos o implementar las reformas estructurales con el fin de
que sea directamente una autoridad judicial la encargada de ejercer el control
disciplinario de los parlamentarios.
8.- De la competencia del Viceprocurador para decidir las recusaciones
contra el Procurador General de la Nación
El segundo problema jurídico del que se ocupará la
Corte es el siguiente: ¿El Viceprocurador General de la
Nación está facultado para tramitar y decidir las recusaciones contra el jefe
del Ministerio Público, formuladas en el curso de un proceso disciplinario, cuando
este no acepta las razones invocadas por quien propone el incidente?.
8.1.-
El impedimento y la recusación son instituciones de naturaleza procesal,
concebidas con el propósito de asegurar principios sustantivos de cara al recto
cumplimiento de la función pública (art. 209 CP). Con ellas se pretende
garantizar condiciones de imparcialidad y transparencia de quien tiene a
su cargo el trámite y decisión de un asunto (art. 29 CP), bajo la convicción de
que sólo de esta forma puede hacerse realidad el postulado de igualdad en la
aplicación de la Ley (art. 13 CP).
Ambas
figuras “están previstas de antiguo en todos los ordenamientos y
jurisdicciones[162],
aunque con distintos alcances y particularidades”[163]. Como es sabido, el impedimento tiene lugar cuando la
autoridad, ex officio, abandona la dirección
de un proceso, mientras que la recusación se presenta a instancia de alguno de
los sujetos del proceso, precisamente ante la negativa del operador jurídico
para sustraerse del conocimiento de un caso[164].
En
lo que se refiere concretamente a la recusación, parte de la premisa según la
cual lo que se evalúa es “si el interés de quien se
acusa de tenerlo es tan fuerte, que despierta en la comunidad una desconfianza
objetiva y razonable de que el juez podría no obrar conforme a Derecho por el
Derecho mismo, sino por otros intereses personales”[165].
Algunos
instrumentos de derecho internacional incorporados al ordenamiento interno
reconocen la imparcialidad como componente del debido proceso, que por expreso
mandato constitucional comprende las actuaciones judiciales y administrativas
(art. 29 CP). Es así como el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos dispone que toda persona tiene derecho a ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, “por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley (....)”. De igual forma, el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala
que “toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las
debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial (...)”.
8.2.-
En su jurisprudencia la Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de
referirse a la importancia de los impedimentos y recusaciones como instrumentos
para revestir de imparcialidad la administración de justicia, cuyas
consideraciones son plenamente aplicables a la función administrativa y en
concreto al ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado[166].
Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia C-037 de 1996,
al revisar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de
administración de justicia, la Corte destacó la relación que subyace entre los
postulados de transparencia e imparcialidad con el derecho a la igualdad.
Sostuvo al respecto:
“Como es sabido, el propósito fundamental de la función judicial dentro
de un Estado de derecho, es el de impartir justicia a través de diferentes
medios, como son la resolución de los conflictos que se susciten entre
particulares, o entre éstos y el Estado, el castigo a las infracciones a la ley
penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos
principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la
imparcialidad de los jueces.
(…)
Por
su parte, la imparcialidad se predica del derecho de igualdad de todas las
personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben
gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un
asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos
necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la
responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino
también de responsabilidad judicial. El logro de estos cometidos requiere que
tanto los jueces como los demás profesionales del derecho se comprometan en los
ideales y el valor de la justicia, para lo cual no basta el simple conocimiento
de la ley y del procedimiento, sino que es indispensable el demostrar
en todas las actuaciones judiciales los valores de la rectitud, la honestidad y
la moralidad”. (Resaltado fuera de texto)
En
la Sentencia C-573 de 1998, al pronunciarse en
relación con la constitucionalidad del artículo 101 del código de procedimiento
penal entonces vigente[167],
la Corte insistió en la necesidad de asegurar la transparencia e imparcialidad
a través de figuras procesales como la recusación y el impedimento. Dijo
entonces:
“El propósito de las instituciones procesales de impedimentos y
recusaciones consiste en asegurar la imparcialidad del juez, quien debe
marginarse del proceso del cual viene conociendo cuando se configura, en su
caso específico, alguna de las causas taxativamente señaladas en la ley.
Esa imparcialidad se asegura cuando se deja en cabeza de funcionarios distintos
-el que siga en turno al que se declara impedido o es recusado, o el del lugar
más cercano, según la circunstancia (art. 105 Código de Procedimiento Penal), o
los otros miembros de la sala o corporación en el caso de jueces colegiados- la
definición acerca de si deben prosperar el impedimento invocado por el juez o
la recusación presentada contra él. No estima la Corte que tal disposición -se
repite que en lo relativo a recusaciones contra quien debe desatar la
controversia que de lugar al incidente- vulnere el derecho a la igualdad entre
las partes, por cuanto el incidente de recusación no dirime un conflicto entre
ellas sino que resuelve acerca de la situación del juez dentro del proceso,
justamente para garantizar su imparcialidad. No hay, por tanto, hipótesis
susceptibles de comparación que permitan suponer que se discrimina o prefiere a
alguna de las parte”.
De
otra parte, en la Sentencia C-365 de 2000, al
examinar dos de las causales de recusación previstas en el Código de
Procedimiento Civil, la Corte estableció la conexidad con el derecho al debido
proceso:
“Estas instituciones, de naturaleza eminentemente procedimental,
encuentran también fundamento constitucional en el derecho al debido proceso,
ya que aquel trámite judicial, adelantando por un juez subjetivamente
incompetente, no puede entenderse desarrollado bajo el amparo de la presunción
de imparcialidad a la cual se llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que
el funcionario judicial procede y juzga con absoluta rectitud; esto
es, apartado de designios anticipados o prevenciones que, al margen del
análisis estrictamente probatorio y legal, puedan favorecer o perjudicar a una
de las partes”. (Resaltado fuera de texto)
Similares
consideraciones fueron expuestas en el Auto 188A de 2005,
al decidir una recusación presentada contra dos magistrados en el marco de un
proceso de constitucionalidad:
“4.- Dentro de los principios fundamentales que rigen los
procedimientos judiciales se encuentra el principio de imparcialidad del juez.
Las ideas que a lo largo de la tradición jurídica de la humanidad han
sustentado este principio, hacen referencia primero, a la manera universalmente
adoptada de resolver conflictos mediante la intervención de un tercero, ajeno
al conflicto; y segundo, a la manera, también universalmente adoptada – aunque
con algunas excepciones- de resolver conflictos de la manera ofrecida por el
Estado mediante su función jurisdiccional; esto es, mediante la implementación
de un proceso adelantado por un juez y con la potestad de hacer cumplir la solución que se impartió al
conflicto.
5.- A partir de estos elementos fundamentales para el desarrollo de
función jurisdiccional, surgen las distintas modalidades de protección de los
principios que los inspiran. Dentro de éstos, está el principio de
imparcialidad judicial, que es presupuesto de la función de los jueces. Por
esto, se establece la posibilidad de que se controvierta la imparcialidad del
juez, mediante los impedimentos y las recusaciones, procurando que su función
se ejerza adecuadamente. Esto es, se contempla la posibilidad jurídica de
solicitar el apartamiento de un determinado juez en un determinado caso, si se
dan ciertas circunstancias”[168].
8.3.-
Como ya se dijo, las anteriores consideraciones son plenamente aplicables en
materia disciplinaria, donde “para garantizar la
imparcialidad de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento
jurídico ha previsto las causales de impedimento y recusación”[169].
Para
tal fin, el Título III de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único)
regula lo concerniente a las causales de impedimento y recusación, así como al
trámite que debe impartirse en uno u otro evento (artículos 84 a 88). En tal
sentido, el artículo 87 de la precitada ley dispone:
“ARTÍCULO 87. PROCEDIMIENTO EN CASO DE IMPEDIMENTO O DE RECUSACIÓN. En
caso de impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación
disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días
siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a
quien corresponde el conocimiento de las diligencias.
Cuando se trate de recusación, el servidor público manifestará si acepta
o no la causal, dentro de los dos días siguientes a la fecha de su formulación,
vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el
impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida”.
Teniendo
en cuenta que el Procurador General de la Nación carece de superior jerárquico,
el Legislador adoptó una regulación específica en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 88. IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN. Si el Procurador General de la Nación se declara impedido o es recusado
y acepta la causal, el Viceprocurador General de la Nación asumirá el
conocimiento de la actuación disciplinaria”.
Una
primera lectura de la norma –en perspectiva estrictamente literal- sugiere que
el Viceprocurador sólo asume competencia en dos eventos: cuando el Procurador
manifiesta su impedimento o cuando acepta la recusación formulada. En tal
escenario surge la siguiente pregunta: ¿Qué ocurre cuando, como en el caso que
ahora es objeto de estudio, el Procurador no acepta la recusación por
considerar que no está incurso en la causal que se le reprocha?.
Con
relación al trámite de una recusación contra el Procurador, cuando este no
acepta los motivos que se invocan, pueden explorarse varias alternativas:
(i) considerar que no procede diligencia adicional alguna; (ii) atribuir
competencia al Consejo de Estado; (iii) nombrar un procurador ad hoc; (iv)
remitir el asunto a otra autoridad; o finalmente, (v) disponer que su trámite
se adelante por el Viceprocurador. Como pasa a explicarse, es esta última la
solución que se contempla de acuerdo con las reglas normativas vigentes y su
desarrollo jurisprudencial.
(i)
En cuanto a la primera opción, podría sostenerse que si el Procurador no acepta
la recusación mantiene su competencia para decidir el asunto, dado que no se ha
previsto trámite alguno en tal evento. Sin embargo, esta hipótesis resultaría
desproporcionada puesto que al interior del proceso administrativo no habría un
mecanismo de control que permitiera que fuese un servidor público diferente el
encargado de dirimir la controversia, de modo que el asunto quedaría a la
entera discrecionalidad del jefe del Ministerio Público, comprometiéndose de
manera grave los principios de imparcialidad, transparencia e igualdad.
(ii)
En cuanto al trámite por el Consejo de Estado, esa corporación ha sostenido de
manera reiterada que en procesos administrativos
disciplinarios no tiene competencia para resolver las
recusaciones contra el Procurador cuando no son aceptadas por éste, ya que su
competencia se restringe a los asuntos de naturaleza jurisdiccional[170].
De acuerdo con ese tribunal, el competente para decidir las recusaciones en los
procesos administrativos -incluidos los disciplinarios- es el Viceprocurador:
“(…) Para la Sala si de aplicación analógica se trata, resulta lógico
considerar que si el VICEPROCURADOR es quien asume el conocimiento de los
asuntos cuando el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÖN se declara impedido o es
recusado y éste acepta la recusación, debe ser también el competente para que
resuelva la recusación cuando es rechazada.
Además, el artículo 17 del Decreto 262 de 22 de febrero de 2000 “Por el
cual se modifica la estructura y organización de la Procuraduría General de la
Nación…”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el numeral 4 del artículo 1º de la
Ley 573 de 2000, en su numeral 3, consagra como funciones del
Viceprocurador General de la Nación la de “Reemplazar al Procurador
General en todos los casos de impedimento”[171].
(Resaltado fuera de texto)
(iii)
Tampoco es de recibo la designación de un Procurador ad hoc. De aceptarse esta tesis, en cada caso en que se
presentara una recusación habría que acudir a tal figura, lo cual generaría un
espiral interminable de recusaciones que conduciría a desnaturalizar la
institución, siendo esta una alternativa ya superada en el ordenamiento
jurídico colombiano.
Además
de que dicha hipótesis no está consagrada normativamente, terminaría generando
graves distorsiones. En efecto, al evaluar el trámite de recusaciones contra el
Procurador en los procesos de constitucionalidad, la Corte ha explicado que la
función del Senado culmina con la elección, sin que puedan atribuírsele
funciones que desnaturalizan su rol para permitirle una injerencia indebida en
los procesos administrativos o judiciales a cargo de otras autoridades. Ha
dicho al respecto:
“En este sentido es claro que siendo el Procurador General de la Nación
un interviniente directo en los juicios de constitucionalidad, la Corte debe
resolver las recusaciones que contra aquel se formulen. Ello se explica
no sólo en virtud del carácter de juez natural que tiene la Corte en esta clase
de procesos, sino, además, si se tiene en cuenta que el Decreto Ley 262 de 2000
guarda silencio al respecto[172].
Podría
aducirse que como el Senado elige al Procurador General de la Nación, sería
este el encargado de decidir las recusaciones presentadas en su contra. Sin
embargo, esa apreciación resulta errada básicamente por las siguientes tres
razones:
En primer lugar, porque según el diseño acogido en la Constitución de 1991,
la función del Senado culmina precisamente con la elección del Procurador, sin
perjuicio del deber de aquel de presentar informes al Congreso.
En segundo lugar, porque implicaría desnaturalizar la función propia del
Legislador, para asignarle la tarea de resolver controversias de naturaleza
administrativa o judicial no previstas en la Constitución ni en la Ley, en
particular en la Ley 5 de 1992 y el Decreto Ley 262 de 2000.
En tercer lugar, porque se desvirtuaría el papel de la Corte como juez
natural en los procesos de constitucionalidad, pues no tiene sentido que el
trámite de un incidente sea desligado del proceso principal para que sea
resuelto por una autoridad distinta a quien, por lo demás, no le ha sido
encomendada dicha función. Así, no tendría sentido romper la unidad de
esa institución de manera que la Corte resolviera en caso de impedimento, pero
careciera de competencia para hacerlo frente a una recusación, pues el juez del
proceso principal es también el juez natural de los incidentes que dentro del
mismo llegaren a presentarse”[173].
(Resaltado fuera de texto)
Sobre
el particular, en la Sentencia T-961 de 2004 la
Corte también dejó en claro que la designación de un procurador ad-hoc ha sido
revaluada en el ordenamiento jurídico. Dijo entonces[174]:
“7.1.2. Procurador Ad-hoc.
La ley 2000 de 1995 en su inciso 4º tenía previsto que en caso de
impedimento del Procurador General debía solicitarse al Senado la designación
de Procurador Ad-hoc.
El Decreto legislativo 262 del 2000 que corresponde a la organización
estructural del Procuraduría, en el artículo 17 contempla las funciones
del Viceprocurador General y en el numeral 3º dispone “Reemplazar al Procurador General en todos los casos de impedimentos”.
El artículo 88 del Código Disciplinario Único vigente (ley 734 del 2002) se
refiere de manera específica a los casos de “Impedimento y recusación del
Procurador General de la Nación”, y dispone: “Si el Procurador General de la Nación se declara impedido o es
recusado y acepta la causal, el Viceprocurador General de la Nación asumirá el
conocimiento de la actuación disciplinaria”.
Los dos textos legales tienen el valor de la especialidad, porque se
refieren de manera específica a la forma como debe ser reemplazado el
Procurador en casos de impedimento o recusación. De manera que la
previsión de la Ley 200 de 1995 fue derogada de manera expresa tanto por el
ejecutivo legislador, al definir la nueva estructura de la Procuraduría, como
por parte del Congreso, con motivo de la aprobación de la nueva ley
configurativa del Código Disciplinario Único, actualmente vigente.
La Corte Constitucional, frente al impedimento del Procurador para
emitir conceptos de constitucionalidad, asigna el conocimiento al
Viceprocurador. Resulta totalmente incoherente que una sea la
forma de reemplazar al Procurador cuando se impide para conceptuar y otra en
los procesos disciplinarios, cuando la ley no hace distinción alguna al
respecto.
Los dos dispositivos, el de la Ley 262 del 2000 y la 734 del 2002
concurren en el propósito de que el impedimento del Procurador, se defina en todos los casos al interior de la misma institución,
entre otras cosas, por la ingrata experiencia de varios procuradores Ad-hoc
designados por el Congreso para cada caso de impedimento del jefe del
Ministerio Público.
La adecuada interpretación de ese propósito del legislador, impone la
conveniencia de que, para evitar confusiones y especulaciones al declarar su
impedimento, el Procurador designe coetáneamente al funcionario que habría de
actuar como Viceprocurador si el titular de ésta oficina acepta su impedimento,
en previsión de cualquier contingencia procesal que pudiera presentarse. Porque
se debe tener en cuenta que impedido el jefe del Ministerio Público, el
Viceprocurador asume las funciones de aquél y es necesario que para los fines
del proceso respectivo, se mantenga la figura de un Viceprocurador designado
provisionalmente (…)”. (Resaltado fuera de texto)
(iv)
Ahora bien, la remisión del asunto a otra autoridad tampoco es una posibilidad
que prevea el ordenamiento jurídico para el asunto bajo examen. En efecto, el
artículo 12 de la ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo)
establece que, a falta de superior jerárquico, las recusaciones e impedimentos
se remitirán al Procurador General de la Nación o el Procurador Regional, según
el caso[175].
Sin embargo, la norma no establece qué ocurre cuando el recusado es
precisamente el propio Procurador General de la Nación, de manera que no existe
una hipótesis normativa que permita remitir el asunto a una autoridad ajena a
dicha institución.
(v)
Por lo anterior, la Corte considera que una lectura integral y sistemática de
las normas que regulan el trámite de los impedimentos y recusaciones contra el
jefe del Ministerio Público en los procesos disciplinarios permite sostener que
en estos eventos el Viceprocurador también es el competente para conocer y
decidir la recusación.
En
efecto, dentro del contexto descrito la figura del Viceprocurador surge como la
de un interviniente que hace parte de la institución a cargo del procesamiento
disciplinario, pero en la cual cumple un rol externo, consistente en dirimir la
controversia surgida entre quien formula la recusación y el servidor recusado,
y de ser preciso asumir directamente el conocimiento del caso.
Concordante
con ello, debe tenerse en cuenta que el artículo 88 de la Ley 734 de 2002 fue
objeto de control por la Corte en la Sentencia C-1076 de 2002.
En aquella oportunidad el ciudadano demandante reprochaba la
inconstitucionalidad del precepto por considerar que no se garantizaba el
principio de juez natural desde la óptica de la independencia e imparcialidad,
porque el Viceprocurador no estaba en condiciones de proferir una decisión
diferente a la del jefe del Ministerio Público, “por
razones de lealtad o por temor a contrariarlo”. Asimismo, sostenía
que en caso de recusación el Senado de la República debería designar un
procurador ad-hoc, precisamente para garantizar la independencia e
imparcialidad reclamada. La acusación fue reseñada en los siguientes términos:
“Considera el demandante que la disposición acusada es inconstitucional
porque vulnera los artículos 29 inciso 2º, 209 y 276 de la Carta Política al
establecer que el Viceprocurador General de la Nación asumirá el conocimiento
de la actuación disciplinaria de la que el Procurador se declare impedido o
cuando siendo recusado, acepte la causal. Lo anterior, por cuanto no se
garantiza el principio del juez natural ya que el Viceprocurador no está en
condiciones de proferir una decisión diferente a la [que] produciría el
Procurador por razones de lealtad o por temor a contrariarlo.
Además, entiende que se viola el artículo 276 constitucional porque el
reemplazo del Procurador debe designarlo el Senado de la República con el fin
de que quien ocupa el cargo lo haga con imparcialidad e independencia”.
A
partir de los cargos de la demanda, la Corte formuló el siguiente problema
jurídico:
“b) Problema jurídico. Con respecto al cargo contra el artículo
88, se debe analizar por una parte, si viola el principio del juez
natural que el Viceprocurador General de la Nación, asuma el conocimiento de
las actuaciones disciplinarias en caso de impedimento o recusación del
Procurador General, y por otra, si esa misma disposición contraría la
competencia del Senado para elegir al Procurador General de la Nación”.
En
su análisis concluyó que la norma acusada no desconocía la Constitución sino
que, por el contrario, el hecho de dejar en manos de otra autoridad el
conocimiento de un asunto se reflejaba como una garantía de imparcialidad en la
investigación disciplinaria, compatible con el margen de configuración del
Legislador en la materia. En palabras de esta Corporación:
“No
comparte la Corte los reparos de inconstitucionalidad que dirige el actor
contra el artículo 88 de la Ley 734 de 2002, por las razones que pasan a
explicarse.
En la teoría del proceso, la institución de los impedimentos y de las
recusaciones constituyen una garantía para quien acude ante la administración
de justicia o para la persona que, en un momento determinado, en calidad de
demandante o demandado o es sujeto de una investigación o juzgamiento penal o
disciplinario.Por ende, lejos de vulnerar el derecho de defensa o el debido
proceso, estamos en presencia de un mecanismo que protege el ejercicio de los
mismos.
(…)
En
el caso concreto del Viceprocurador General de la Nación es perfectamente
conforme con la Constitución que asuma una investigación disciplinaria cuando
quiera que el Procurador General de la Nación se declare impedido o sea
recusado, por cuanto, se insiste, es una garantía de imparcialidad en la
investigación. Además, el Legislador, actuando dentro de su
margen de configuración normativa estimó que en estos casos tan delicados,
fuese un alto funcionario del Estado quien, debido a sus especiales condiciones
morales y profesionales entrase a realizar aquellas investigaciones
disciplinarias en las cuales el Procurador General de la Nación se hubiese
declarado impedido o hubiese sido recusado.
Por las anteriores razones, la Corte declarará exequible el artículo 88
de la Ley 734 de 2002, por los cargos analizados en la presente sentencia”.
(Resaltado fuera de texto)
En
este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que en la Sentencia C-1076 de 2002 la Corte se refirió
genéricamente a la competencia de ese funcionario “cuando quiera que el Procurador General de la Nación se declare
impedido o sea recusado, por cuanto, se insiste, es una garantía de
imparcialidad en la investigación”, lo que es válido con
independencia de que se acepte o no la causal de recusación invocada.
Cabe
advertir que la garantía de imparcialidad “se convierte no sólo en un
elemento esencial para preservar el derecho al debido proceso, sino también en
una herramienta idónea para salvaguardar la confianza en el Estado de Derecho,
a través de decisiones que gocen de credibilidad social y legitimad
democrática”[176].
Por eso debe velarse por que quien conozca de la recusación se encuentre libre
de cualquier atadura o vínculo sobre quien se cuestiona, que pudiera
comprometer su recto entendimiento y aplicación del orden jurídico. Su
inobservancia haría carente de objetividad y neutralidad toda decisión
sancionatoria, produciendo la pérdida de credibilidad y legitimidad de las
decisiones públicas, en perjuicio de la estabilidad institucional.
De
esta manera, la Corte concluye que es constitucionalmente válido que el
Legislador atribuya competencia al Viceprocurador General de la Nación para
asumir el conocimiento de un proceso, no sólo cuando el Procurador se declara
impedido o cuando acepta la recusación presentada en su contra, sino también
cuando no acepta la recusación por considerar que no está incurso en la causal
que se le imputa.
Por
último, no puede asumirse ab initio que
el Viceprocurador carecerá de objetividad e imparcialidad para resolver la
recusación, o que abdicará en el cumplimiento de sus funciones en virtud de su
nominación por el Procurador General de la Nación. Si fuese así no tendría
sentido que decidiera cuando el titular se declara impedido o acepta las
causales invocadas, ya que en tal caso también estaría viciada su
imparcialidad. Precisamente para controlar eventuales excesos es que se ha
previsto el control judicial de sus decisiones, así como la atribución de
responsabilidades individuales, cuando llegare a actuar contrario a la
Constitución, la ley o los principios y valores en que se inspiran.
Con
estos elementos de juicio la Sala procederá a continuación al estudio
específico del caso sometido a revisión.
9.1.-
La ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en su condición de
Senadora de la República, fue investigada por el Procurador General de la
Nación, quien la declaró disciplinariamente responsable de haber
incurrido, a su juicio, en falta gravísima derivada
de actos de promoción y colaboración con el grupo armado ilegal FARC-EP, y como consecuencia de ello la sancionó con destitución e
inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho
(18) años.
Contra
esa decisión la parlamentaria presentó recurso de reposición y simultáneamente
recusó al Procurador para que lo decidiera. En su sentir, en declaraciones
públicas entregadas al periódico El Tiempo y a la Revista Semana, dio consejo o
manifestó su opinión sobre el asunto que debía volver a examinar, por lo que
debía declararse impedido.
El
jefe del Ministerio Público no aceptó la recusación por considerar que no
había razones para apartarse del conocimiento de la actuación y remitió el
asunto a la Viceprocuradora General de la Nación, quien desestimó la
recusación. Posteriormente, reasumida la competencia por el Procurador,
confirmó la sanción disciplinaria.
9.2.-
La ciudadana presentó entonces acción de tutela alegando la vulneración de sus
derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso
y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida
(invoca el art. 183 CP). En esencia planteó dos grandes reproches de orden
constitucional, a saber:
(i) Que
el Procurador General de la Nación carecía de competencia para investigarla y
sancionarla disciplinariamente con destitución, despojándola de su calidad de
congresista, lo que sólo podía ser decidido por el Consejo de Estado en el
marco de un proceso judicial de pérdida de investidura.
(ii) Que
la Viceprocuradora no tenía competencia para decidir la recusación contra el
jefe del Ministerio Público, quien por tanto no podía continuar conociendo de
la investigación por encontrarse incurso en una causal de impedimento. En su
concepto, ha debido nombrarse un Procurador ad-hoc para
resolver las diligencias pendientes.
9.3.-
La entidad demandada se opuso a la solicitud de tutela. Además de invocar la
improcedencia de la acción, sostuvo que el Procurador General sí es competente para
investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos,
incluidos los congresistas de la República. Así mismo, recordó que varias
normas consagran un procedimiento que autoriza a quien
decide el impedimento a resolver las recusaciones formuladas.
9.4.-
Para resolver la controversia la Sala comienza por recordar que en la primera
parte de esta sentencia fue examinado lo concerniente a la procedibilidad de la
acción[177].
Allí se precisó que aún cuando la tutela es de naturaleza subsidiaria y
residual, excepcionalmente constituye un mecanismo idóneo para controvertir
ciertos actos sancionatorios; particularmente en circunstancias como las que
ahora ocupan la atención de la Corte, donde se debate el alcance de las
competencias constitucionales de los órganos de control en relación con los
congresistas, se discuten asuntos que pueden afectar el ejercicio de derechos
políticos -de notable importancia en una democracia constitucional-, y se
compromete en alto grado el ejercicio de otros derechos fundamentales.
Sin
embargo, también se puntualizó que la procedibilidad de la acción no implica
que por ese solo hecho se hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados,
sino que simplemente se habilita al juez constitucional para adentrarse en el
análisis material del asunto con miras a determinar si debe o no concederse la
protección invocada.
9.5.-
Hecha esta aclaración, en cuanto al primer cuestionamiento de fondo –relativo a
la falta de competencia del Procurador para juzgar disciplinariamente a los
Congresistas de la República-, la Corte encuentra que no se han vulnerado los
derechos fundamentales de la peticionaria.
En
efecto, según fue explicado anteriormente, el análisis de la normativa
constitucional en sus diferentes perspectivas (potestad disciplinaria y
prerrogativas parlamentarias), de los preceptos legales que regulan la materia,
así como de los precedentes decantados por esta Corporación, demuestra que el
Procurador General de la Nación sí es competente para investigar
disciplinariamente a los congresistas e imponer las sanciones a que haya lugar
de acuerdo con la falta imputada y los demás elementos propios de la
responsabilidad en asuntos de esta índole[178].
Asimismo,
conviene tener presente que las decisiones emanadas del Ministerio Público en
ejercicio del poder disciplinario estarán siempre bajo la lupa de una autoridad
judicial, en tanto son actos administrativos susceptibles de ser sometidos a
control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
9.6.-
En cuanto al segundo reproche formulado –concerniente a la presunta falta de
competencia de la Viceprocuradora para resolver la recusación presentada contra
el jefe del Ministerio Público-, la Corte tampoco advierte menoscabo de los
derechos fundamentales invocados. Como fue reseñado anteriormente[179],
las normas y la jurisprudencia decantada permiten afirmar que dicha autoridad
sí es la facultada por la ley para decidir la controversia, sin que esa sola
circunstancia comporte la violación del principio de imparcialidad como
componente del debido proceso.
9.7.-
Lo anterior conduce a la Sala a confirmar la sentencia objeto de revisión, pero
no porque la acción de tutela sea improcedente, sino porque no se han vulnerado
los derechos de la peticionaria desde la perspectiva aquí examinada.
La
Corte debe insistir en que la presente decisión se circunscribe únicamente a
los problemas jurídicos
analizados en esta oportunidad, de manera que no comprende la valoración sobre
cualquier otro aspecto de orden procedimental, sustantivo o probatorio
relacionado con el trámite disciplinario adelantado en contra de la ciudadana
Piedad Esneda Córdoba Ruíz, ni versa sobre la invalidez de las pruebas
recaudadas o la proporcionalidad de las sanciones impuestas a la peticionaria,
asuntos que, además de no haber sido objeto de reproche en sede de tutela,
finalmente podrán de ser debatidos al interior del proceso contencioso
administrativo que se encuentra en curso en el Consejo de Estado.
En
todo caso, la Corte reconoce que el juzgamiento disciplinario de los
Congresistas de la República por parte del Procurador General de la Nación
presenta imperfecciones en un sistema ideal de pesos y contrapesos, aún cuando,
en su condición de juez constitucional, carece de atribuciones para corregir
esas imperfecciones, implementar las reformas o adoptar los correctivos a que
haya lugar.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de denegar la tutela
solicitada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en el asunto de la
referencia.
SEGUNDO.-
LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
salvamento de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA SU712/13
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS-Debe excluir a los funcionarios de
elección popular (Salvamento de voto)
La
exclusión de los funcionarios de elección popular del poder disciplinario de la
Procuraduría, de acuerdo con la interpretación que se propone en este voto
sobre el artículo 277 de la Carta, se explica por la profunda protección que la
Carta otorga al voto popular, y que se refleja en los mecanismos calificados de
control judicial, en materias penal y de pérdida de investidura, la ausencia de
responsabilidad por sus votos y opiniones y el conjunto de garantías
institucionales que cobijan al Parlamento, entre otras medidas destinadas a
preservar la actividad parlamentaria. No debe olvidarse que la Constitución de
1991 es producto de la convergencia de un amplio conjunto de sectores sociales
y políticos en la Asamblea Nacional Constituyente (indígenas,
afrodescendientes, partidos y movimientos sociales de diversa orientación
ideológica), y surge en la coyuntura de un proceso de paz, lo que explica su
vocación participativa, pluralista, y garante de los derechos de las minorías.
Abrir el sistema político a esa diversidad y perseguir la inclusión de grupos
tradicionalmente excluidos de la participación política son los propósitos que
explican la especial protección que la Carta confiere a las minorías.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Se
debió adoptar cambio de jurisprudencia (Salvamento de voto)
La
teoría del derecho enseña que el precedente supone un choque entre la constante
necesidad de buscar las soluciones jurídicas que muestren mayor cohesión con el
conjunto de principios del sistema, y la obligación jurídica y racional de ser
consecuente y no contradecir las decisiones del pasado, y diversos autores han
explicado que aunque el precedente se encuentra en fallos previos, cada
decisión implica la construcción de un precedente a futuro, así que el juez
sólo debería suscribir una sentencia si está dispuesto a aplicar la regla de
derecho que ella contiene a situaciones análogas en el futuro. Teniendo en
mente todos estos aspectos, sostuve durante la discusión del proyecto que dio origen
a la sentencia SU-712/13, en Sala Plena, que le correspondía a la Corte asumir
un cambio de precedente en relación con la interpretación del artículo 277
(numeral 6º) de la Constitución y con la misma idea presento los motivos de mi
inconformidad con el uso que hizo el Tribunal de los precedentes relevantes en
la sentencia SU-712/13 Una razón central de la decisión que admitió la
competencia del Procurador General de la Nación para sancionar a la Senadora
Piedad Córdoba con destitución e inhabilidad del cargo por 18 años, pese a que
se hallaba ejerciendo un cargo de elección popular, fue la existencia de
precedentes que previamente aceptaron esa interpretación del artículo 277 de la
Constitución Política. Esos precedentes se encontrarían en las sentencias
C-280/96 y T-544/04. En la primera, al analizar la constitucionalidad de una
norma del Código Disciplinario Único de ese entonces (Ley 200/95), la Sala
Plena de la Corte, en breves líneas, conceptuó que resultaba razonable otorgar
al Procurador General de la Nación la facultad de investigar y sancionar
disciplinariamente a funcionarios de elección popular.
AUTONOMIA,
INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD-Pilares esenciales de la función
jurisdiccional para garantizar debido proceso (Salvamento de voto)
Los pilares
esenciales de la función jurisdiccional en un estado democrático de derecho son
la independencia, la autonomía y la imparcialidad. Esos tres principios operan
como garantía insustituible para todo aquel que deba enfrentarse o discutir un
asunto ante la administración de justicia, y vienen a completar el complejo de
garantías comprendido bajo el concepto de debido proceso. Ello explica que los
procedimientos que pueden ocasionar interferencias particularmente graves en
los derechos ciudadanos se atribuyan a autoridades judiciales.
INVESTIGACION
Y SANCION DISCIPLINARIA DE FUNCIONARIOS DE ELECCION POPULAR-Ni
la Constitución ni la ley prevén un marco de principios y reglas sustantivas,
procedimentales y de competencia para juzgar a los congresistas (Salvamento de
voto)
Ni
la Constitución ni la ley prevén un marco de principios y reglas sustantivas,
procedimentales y de competencia para juzgar a los congresistas. Por ese
motivo, el Procurador General aplica a estos funcionarios las normas -tipos,
procedimientos y sanciones- del Código Disciplinario Único. Entre esas
sanciones existen tres que resultan particularmente problemáticas a la luz del
ejercicio de los derechos políticos; la suspensión, la destitución y las
inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas. Me parece evidente que
la facultad de investigar y sancionar a funcionarios de elección popular (en
este caso a los congresistas) debe ser objeto de una regulación especial, por
la naturaleza especial de estos cargos y por la eventual afectación que las
sanciones disciplinarias de estos funcionarios pueden producir en los derechos
políticos de sus electores. Esa regulación debería adoptarse por vía de ley
orgánica, con las exigencias constitucionales y las mayorías parlamentarias que
ello supone. La ausencia de normas especiales, adecuadas a este escenario
constitucional y la inexistencia de controles efectivos a decisiones que
suponen una intensa afectación a los derechos políticos, indican que la
competencia bajo análisis supone una facultad que escapa a los límites de
proporcionalidad y razonabilidad que la Constitución exige a toda intensa
interferencia en los derechos fundamentales. Y así, el principio de
responsabilidad deviene en ausencia de controles sobre el órgano investido del
poder disciplinario.
COMPETENCIA
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION PARA SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A
SERVIDORES PUBLICOS INCLUSIVE LOS DE ELECCION POPULAR-Precedente
de la CIDH en el caso Leopoldo López Mendoza contra Venezuela, es vinculante
para el orden interno (Salvamento de voto)
La
sentencia de Leopoldo López Mendoza contra Venezuela es un precedente, cuya
doctrina sobre la interpretación de la CADH es vinculante para todos los
agentes del orden interno, incluida esta Corporación. En ese sentido, debe
recordarse que Colombia es miembro de la Organización de Estados Americanos,
parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y acepta la
competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esta
Convención es además el instrumento de derechos humanos más importante del
ámbito regional, y la CorteIDH su intérprete autorizada, de manera que sus
pronunciamientos constituyen pauta insustituible para que el país cumpla sus
compromisos de respeto, protección y garantía de los derechos humanos.
Finalmente, las cláusulas de la Convención hacen parte del orden interno, con
jerarquía constitucional, en virtud de las normas de remisión del artículo 93
Superior. Y la sentencia López Mendoza contra Venezuela aclara que el artículo
23 de la Convención exige reserva judicial y penal para imponer sanciones
disciplinarias a funcionarios de elección popular. Brevemente: la sentencia
López Mendoza no es un pronunciamiento internacional con valor puramente
doctrinario para la Corte Constitucional. Es un precedente vinculante y una
pauta imprescindible para interpretar adecuadamente una norma del bloque de
constitucionalidad.
VICEPROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-No debe pronunciarse sobre el
eventual impedimento de su nominador o superior jerárquico (Salvamento de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las sentencias de la Corte, manifiesto las razones
que me llevaron a apartarme de la decisión proferida por la mayoría de la Sala
Plena en la sentencia SU-712 de 2013, por la cual se confirmó la sentencia
proferida por la Sala de Casación Civil, en el sentido de denegar el amparo
solicitado por la ex Senadora Piedad Esneda Córdoba Ruiz contra la decisión de
destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por 18
años, emitida por el Procurador General de la Nación.
Para
explicar los motivos y el alcance de mi disenso, partiré por (i) tomar de la
motivación de la sentencia SU-712 de 2013 un conjunto de objeciones hipotéticas
que la mayoría previó en contra de la decisión adoptada, y a las que intentó
dar respuesta, sin mayor fortuna. Posteriormente, (ii) mencionaré los
fundamentos centrales de la decisión, también basándome en la síntesis que se
presenta de estos en la sentencia; y, finalmente, (iii) explicaré con alguna
amplitud las razones por las que propuse un cambio de precedente, con razones
transparentes y suficientes, en relación con la supuesta facultad del
Procurador General la Nación para imponer sanciones disciplinarias (incluso de
suspensión y destitución a funcionarios de elección popular).
1.
Las objeciones hipotéticas que la mayoría encontró a la decisión adoptada en la
sentencia SU-712/13[180].
(i) Si
la Constitución prevé que el juzgamiento penal de los congresistas se reserva a
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema, y el proceso de pérdida de
investidura al Consejo de Estado, órganos de cierre de las jurisdicciones
ordinaria (en lo penal) y contencioso administrativa, respectivamente,
colegiados y compuestos por jueces de condiciones jurídicas especialmente
calificadas, no es razonable ni proporcionado que una autoridad administrativa
y, concretamente, un funcionario individual elegido por las mayorías políticas
del Senado tenga el poder para despojar del cargo a parlamentarios elegidos
democráticamente, y quienes construyen el foro de discusión política por
excelencia [objeción al procedimiento disciplinario-administrativo aplicado a
congresistas].
(ii) Las
restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los parlamentarios,
miembros de elección directa que representan al pueblo, no son adoptadas por
una autoridad judicial sino administrativa, lo que resulta sensible en una
democracia y podría entrar en tensión con pronunciamientos de instancias
internacionales, como la sentencia proferida por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso López Mendoza contra Venezuela (Sentencia de 1º de
septiembre de 2011) [objeción de reserva judicial para la imposición de sanciones
de destitución e inhabilitad a autoridades de elección popular].
(iii) El
Procurador General de la Nación carece de legitimidad para sancionar a sus
nominadores. [Aunque el proyecto utiliza el concepto legitimidad, considero que en realidad la
preocupación descrita supone una objeción de carencia de
imparcialidad].
(iv) El
juzgamiento disciplinario de congresistas por la Procuraduría General de la
Nación compromete la autonomía, libertad e independencia de los congresistas y,
en especial, el ejercicio de la oposición y el respeto por las minorías
políticas [objeción por violación a la autonomía e independencia de los
congresistas].
Si
la Corte Constitucional previó objeciones tan graves a su decisión, resulta
plausible suponer que encontró respuestas igualmente contundentes a cada una de
ellas, para mantener la orientación del fallo. A esas respuestas (y su
insuficiencia) se dedica la exposición en los próximos párrafos.
(i)
A la objeción al procedimiento disciplinario-administrativo aplicado a
congresistas responde la sentencia SU-712 de 2013 que de la
existencia del fuero penal y la competencia del Consejo de Estado para
adelantar el proceso de pérdida de investidura no se
sigue que el control disciplinario también deba estar en cabeza
judicial. Esa respuesta no repara en que la razón por la que se exige la
reserva judicial es la intensidad con que esas decisiones afectan los derechos
políticos. Concretamente, si el procedimiento disciplinario puede terminar en
destitución, sanción e inhabilidad por un extenso periodo, la manera en que
intervienen los derechos del funcionario y sus electores es asimilable a la que
se produce por la pérdida de investidura.
(ii)
A la objeción de reserva judicial para la destitución e inhabilitación
de autoridades de elección popular, se responde que la decisión
sancionatoria debe respetar el debido proceso administrativo y que es
susceptible de control judicial ante el Consejo de Estado. El primer
razonamiento es superfluo, pues aunque en toda actuación administrativa se debe
respetar el debido proceso, por expreso mandato constitucional, ello no iguala
las garantías judiciales a las administrativas, mientras que el segundo,
atinente al control judicial, es insuficiente porque remite a un proceso judicial
extenso, durante el cual el elegido no ocupará su cargo, desconociéndose la
voluntad popular expresada a través del voto.[181]
(iii)
Frente a la objeción de ausencia de legitimidad e
imparcialidad, se afirma en la sentencia que los mecanismos de
control “horizontal” suponen interferencias similares a la que
se presenta entre el Procurador General de la Nación (investido de potestad
disciplinaria) y los senadores (sus nominadores): la Corte Constitucional
ejerce el control de constitucionalidad de las leyes que emanan del Congreso,
órgano que a su vez elige a los magistrados de la Corte. La argumentación por
analogía solo posee fuerza cuando los elementos en comparación son, en efecto,
similares. Pero no existe ninguna característica que permita, razonablemente,
hallar tales semejanzas entre los elementos que se pretenden asimilar en este
argumento: los funcionarios públicos no son equiparables a las normas
legales; ni el control abstracto de constitucionalidad a la potestad
disciplinaria. Por lo tanto, este argumento constituye una evidente falacia.
(iv)
Y contrapuso la mayoría a la objeción de autonomía e
independencia el argumento según el cual para “controlar eventuales excesos” existen recursos en el
procedimiento administrativo y control judicial posterior. Como puede verse, es
la misma respuesta que se presenta a la segunda objeción, así que me remito al
comentario efectuado en esa oportunidad. Pero vale mencionar que, al citar esa
objeción, la sentencia insinúa apenas un problema adicional de la decisión: la
afectación a los derechos de las minorías políticas, aspecto que, estimo, nunca
había abordado la Corte Constitucional y que resulta en esta oportunidad de
especial relevancia, pues permite conocer con mayor precisión las tensiones
constitucionales que supone el ejercicio de este particular poder
disciplinario.
Conclusión: cuando
un juez profiere una sentencia conociendo que existen objeciones insuperables
-como lo demuestran las erráticas respuestas que se presentaron en la sentencia
SU-712/13 a las objeciones que propuso la mayoría- adopta un fallo injusto (es
decir, alejado de los principios materiales de la Constitución Política), lo que
constituye grave deficiencia en el ejercicio de la administración de justicia,
desde el punto de vista de la racionalidad práctica de la argumentación. Así
ocurrió en esta oportunidad[182].
Con
ello, no pretendo acusar a la mayoría de adoptar una decisión incorrecta de
manera deliberada. La sentencia, por supuesto, no solo se fundamenta en cuatro
objeciones no resueltas, sino en un conjunto de argumentos que, en concepto
mayoritario, demuestran la existencia del poder disciplinario del Procurador
General de la Nación frente a funcionarios de elección popular. A continuación,
menciono esos fundamentos, así como las razones por las que, en mi criterio, la
Sala debía asumir un cambio de jurisprudencia y descartar la interpretación que
venía realizando del numeral 6º del artículo 277 Superior.
2.
Argumentos centrales, o ratio decidendi de la sentencia SU-712 de 2013.
La
sentencia SU-712/13 (objeto de este salvamento) se edifica sobre cinco pilares,
de acuerdo con la síntesis incorporada en los fundamentos de la decisión: (i)
el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución expresamente incorpora entre
las facultades de la Procuraduría General de la Nación, ejercer el poder
disciplinario de los funcionarios públicos, incluso los de elección popular;
(ii) La Corte Constitucional ha defendido esa interpretación en tres
precedentes. Las sentencias C-025/93, C-280/96 y T-544/04; (iii) “la
delimitación del fuero constitucional disciplinario”; (iv) la revisión
histórica y teleológica del proceso constituyente del año 1991; y (v) en
general una interpretación sistemática de la Carta Política.
Una
revisión del conjunto de consideraciones jurídicas del fallo demuestra que, en
realidad, los dos primeros elementos constituyen el núcleo de la decisión. Es
decir, la interpretación pretendidamente literal del numeral 6º del artículo
277 de la Carta, y la existencia de precedentes en los que se aceptó que el
Procurador General de la Nación puede sancionar disciplinariamente a
funcionarios de elección popular. La delimitación del fuero constitucional
disciplinario, así como la revisión histórica serían argumentos de apoyo a esos
fundamentos centrales, en tanto que la interpretación sistemática de la Carta
se concreta en referencias a los artículos que prevén los límites dentro de los
que deben actuar los funcionarios públicos (artículos 6º y 121 de la Constitución
principalmente), así como a la importancia de que todo funcionario (de elección
popular o no) sea sujeto de control disciplinario. Por ello, haré referencia a
ese conjunto de normas como principio de
responsabilidad de los funcionarios públicos.
2.1.
De la interpretación del artículo 277, numeral 6º de la Constitución.
Según
se afirma en la sentencia SU-712/13, esa disposición confiere al Procurador
General de la Nación la competencia para ejercer el control disciplinario de
los funcionarios públicos, incluso los de elección popular. En ese sentido, el
primer y poderoso fundamento de la sentencia sería la existencia de un mandato,
evidente desde una interpretación literal, según el cual la norma de
competencia citada fue establecida por el Constituyente. Para evaluar esa
interpretación, resulta conveniente transcribir el numeral mencionado:
Artículo 277 [Funciones del Procurador General de la Nación (…)] numeral
6º: “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente
el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e
imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
En
concepto de la mayoría, esas palabras demuestran con claridad la existencia de
la competencia del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar
disciplinariamente a los congresistas. Sin embargo, una lectura detenida del
texto lleva a percibir que no se trata de un enunciado normativo simple, sino
de un conjunto de proposiciones a las que corresponden, al menos, dos
contenidos normativos diferentes[183].
El primero, hace referencia a la potestad de vigilar la
conducta de los funcionarios públicos, incluidos los de elección popular. El
segundo, al poder disciplinario preferente, con las investigaciones y sanciones
correspondientes.
El
Constituyente previó explícitamente que la función de vigilancia comprende a
los funcionarios de elección popular, pero no efectuó la misma aclaración en
relación con el poder disciplinario preferente. Por ello, la literalidad del
texto no lleva a una conclusión evidente sobre su alcance, como lo asumió la
mayoría.
En
efecto, frente a la supuestamente obvia interpretación literal, cabría
preguntarse por qué el constituyente decidió dividir en diversos enunciados esa
disposición, y esa pregunta se debería responder a partir de dos herramientas
centrales de la interpretación jurídica. El propósito perseguido por el
constituyente y el efecto útil de los textos jurídicos. El primer criterio
llevaría a sostener que si el Constituyente solo utilizó la expresión vigilar frente a funcionarios públicos es porque
así lo consideró pertinente. El segundo, nos obliga a preferir la
interpretación que le confiera eficacia a las palabras y a las construcciones
gramaticales empleadas por el autor del texto normativo.
La
interpretación literal y obvia, una vez confrontada con una lectura pausada de
la disposición constitucional se torna controversial y compleja. Y ello obliga
al intérprete a acudir a otros criterios de interpretación, como el proyecto lo
propuso, principalmente, al incorporar el conjunto de artículos que configurarían
el principio de responsabilidad, y darían lugar a una
interpretación sistemática de la Carta, que avala la existencia de ese poder
disciplinario. (Especialmente, se hace referencia en la sentencia
SU-712/13 a los artículos 6º, 122, 123 de la Constitución,
principalmente).
Con
ello se propone que en un Estado de derecho, el ejercicio del poder público
debe estar sujeto a controles. Aunque estimo esa premisa es incontrovertible,
de ella no se sigue que cualquier tipo de control sea válido en un estado
constitucional, donde el principio de legalidad debe estar ligado al respeto
por los derechos y principios fundamentales del orden jurídico, interpretados
dentro de parámetros de proporcionalidad y razonabilidad. Y en este contexto,
una interpretación sistemática debería incorporar el principio democrático, en
relación con el respeto por el voto popular, el derecho a elegir y ser elegido
y los principios de imparcialidad e independencia exigidos a quienes ejercen
funciones disciplinarias.
También
una interpretación sistemática de diversas instituciones jurídicas asociadas
permite concluir que la diferencia entre vigilancia y poder disciplinario en torno a la cual podría
entenderse el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución no es extraña en
nuestro orden jurídico:
2.1.1.
La sentencia C-280/96 (invocada como precedente en la decisión SU-712/13)
establece que en los procesos de pérdida de investidura la Procuraduría General
de la Nación puede ejercer vigilancia sobre
las actuaciones de los Congresistas, pero solo puede presentar conceptos o
denuncias ante el Consejo de Estado, quien es el juez natural de este proceso.
2.1.2.
En otro ámbito, el Consejo Nacional Electoral –órgano que posee facultades
sancionatorias- ostenta la función de vigilancia superior del sector
público en el que se desempeña, pero la Corte ha sentenciado
que ello nolo faculta para imponer sanciones a la Registraduría,
que está bajo su vigilancia. En la organización electoral, ello obedece a que
la Registraduría es un ente autónomo y no su inferior jerárquico (C-230A/08).
2.1.3.
De igual manera, en el ámbito de intervención del Estado en la actividad de los
particulares, la Corte ha sostenido que las funciones de vigilancia, control e
inspección son diferenciables entre sí; y ha precisado que la de vigilancia no equivale a la sancionatoria, la cual asocia al nivel de control. (C-758/02; C-028/06, entre otras).
En
síntesis, si se observa la redacción del numeral 6º del artículo 277 C.P,
es claro que la Constitución diferencia entre la vigilancia y el control
disciplinario. Aceptar la competencia del Procurador General de la Nación para
imponer sanciones disciplinarias a los congresistas confunde esos planos y
suprime el efecto útil de la redacción utilizada por el Constituyente. Los
distintos enunciados normativos deben preservar su autonomía en lo que respecta
la competencia del Procurador, además de las razones expuestas, porque una
facultad sancionatoria debe comprenderse de forma taxativa. Así las
cosas, no resulta acertado afirmar que la Constitución establece de forma
expresa y unívoca en el artículo 277-6, que la función de vigilancia
superior que ejerce la Procuraduría sobre la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas implica necesariamente el ejercicio preferente
del poder disciplinario[184].
2.1.4.
La exclusión de los funcionarios de elección popular del poder disciplinario de
la Procuraduría, de acuerdo con la interpretación que se propone en este voto
sobre el artículo 277 de la Carta, se explica por la profunda protección que la
Carta otorga al voto popular, y que se refleja en los mecanismos calificados de
control judicial, en materias penal y de pérdida de investidura, la ausencia de
responsabilidad por sus votos y opiniones y el conjunto de garantías
institucionales que cobijan al Parlamento, entre otras medidas destinadas a
preservar la actividad parlamentaria.
No
debe olvidarse que la Constitución de 1991 es producto de la convergencia de un
amplio conjunto de sectores sociales y políticos en la Asamblea Nacional
Constituyente (indígenas, afrodescendientes, partidos y movimientos sociales de
diversa orientación ideológica), y surge en la coyuntura de un proceso de paz,
lo que explica su vocación participativa, pluralista, y garante de los derechos
de las minorías. Abrir el sistema político a esa diversidad y perseguir la
inclusión de grupos tradicionalmente excluidos de la participación política son
los propósitos que explican la especial protección que la Carta confiere a las
minorías.
Por
otra parte, es necesario entender el artículo 277 bajo la luz de la parte
dogmática de la Constitución. Y en ese marco, un entendimiento del mismo que
impacte desproporcionadamente la esencia del sistema político pluralista y
participativo previsto por el Constituyente de 1991, debe rechazarse.
3.
Sobre el precedente sentado en las sentencias C-280/96 y T-544/04. Cuatro
razones justifican plenamente su abandono. Una razón adicional, lo hace
imperativo[185].
3.1.
El título de este acápite remite a un tema complejo del derecho constitucional,
como lo es el respeto, modificación o distinción de un precedente judicial. En
términos generales, como el derecho y los conceptos jurídicos son objetos
susceptibles de interpretación, también los precedentes poseen estas
características y las técnicas que los jueces emplean para efectuar esa tarea
hermenéutica son controversiales en la teoría y la jurisprudencia.
La
Corte Constitucional colombiana ha construido una fuerte doctrina de
seguimiento al precedente judicial, prima facie, sobre
dos pilares esenciales: el principio de igualdad de trato ante los órganos
judiciales, y la racionalidad argumentativa como presupuesto del debido
proceso. En otros términos, viola la igualdad y constituye una actuación
irracional de un juez dar un tratamiento diferente a personas o situaciones
idénticas (desde un punto de vista jurídicamente relevante). Además, ha
señalado este Tribunal (siguiendo en ello a la doctrina más autorizada)[186] que
el respeto por el precedente favorece la seguridad jurídica, la unidad en la
interpretación de la jurisprudencia y la confianza de los ciudadanos en los
jueces.
Pero
también ha explicado la Corte que el respeto absoluto por
los precedentes puede petrificar la interpretación del derecho o hacer de la
administración de justicia un órgano resistente a los cambios sociales y
normativos. Ha puntualizado que así como es irrazonable dar un trato distinto a
iguales, también lo es tratar de manera idéntica situaciones que, si bien en
principio resultan similares, una vez se observan con mayor detenimiento
presentan diferencias que deben ser atendidas por el juez. Y ha señalado que
puede resultar injusto seguir un precedente cuando, por el paso del tiempo, los
cambios sociales y las transformaciones del derecho positivo, su respeto
resulta incompatible con cambios normativos relevantes, con el sistema axiológico
que subyace a los principios constitucionales, o con el estado de cosas de la
sociedad, de tal manera que resulta necesario modificar o incluso recoger las
orientaciones previas de la jurisprudencia.
La
teoría del derecho enseña también que el precedente supone un choque entre la
constante necesidad de buscar las soluciones jurídicas que muestren mayor
cohesión con el conjunto de principios del sistema, y la obligación jurídica y
racional de ser consecuente y no contradecir las decisiones del pasado, y diversos
autores han explicado que aunque el precedente se encuentra en fallos previos,
cada decisión implica la construcción de un precedente a futuro, así que el
juez sólo debería suscribir una sentencia si está dispuesto a aplicar la regla
de derecho que ella contiene a situaciones análogas en el futuro.
3.2.
Teniendo en mente todos estos aspectos, sostuve durante la discusión del
proyecto que dio origen a la sentencia SU-712/13, en Sala Plena, que le
correspondía a la Corte asumir un cambio de precedente en relación con la
interpretación del artículo 277 (numeral 6º) de la Constitución y con la misma
idea presento los motivos de mi inconformidad con el uso que hizo el Tribunal
de los precedentes relevantes en la sentencia SU-712/13
3.2.1.
Una razón central de la decisión que admitió la competencia del Procurador
General de la Nación para sancionar a la Senadora Piedad Córdoba con
destitución e inhabilidad del cargo por 18 años, pese a que se hallaba
ejerciendo un cargo de elección popular, fue la existencia de precedentes que
previamente aceptaron esa interpretación del artículo 277 de la Constitución
Política.
Esos
precedentes se encontrarían en las sentencias C-280/96 y T-544/04[187].
En la primera, al analizar la constitucionalidad de una norma del Código
Disciplinario Único de ese entonces (Ley 200/95), la Sala Plena de la Corte, en
breves líneas, conceptuó que resultaba razonable otorgar
al Procurador General de la Nación la facultad de investigar y sancionar
disciplinariamente a funcionarios de elección popular. Así se expresó la Corte
en esa oportunidad:
“Según uno de los demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del
artículo 66 del CDU, que regula ciertas competencias disciplinarias especiales
del Procurador, son inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza
restrictiva de los fueros constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte
este criterio, por cuanto el fuero establecido por este artículo se adecua a la
Carta ya que, teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos
dignatarios del Estado, es razonable que sean investigados disciplinariamente
por la suprema autoridad disciplinaria, esto es, por el Procurador General, en
única instancia. Y, dentro de su ámbito de configuración normativa, bien puede
la ley definir razonablemente los alcances de esa competencia especial del
Procurador, señalando que mientras son congresistas, el fuero cobija también
las infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones y se
prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido
en ejercicio de ésta”. (C-280/96, reiterada por la T-544/04).
Sin
embargo, lo que debía determinar la Corte en esa oportunidad era si resultaba
constitucional el ámbito temporal de aplicación de la norma (comprendía
conductas cometidas con anterioridad al ejercicio del cargo, y se extendía más
allá del período del Congresista). En consecuencia, la Corte Constitucional, si
bien hizo un breve comentario que permitiría inferir la competencia del
Procurador General de la Nación para disciplinar a los congresistas, no lo hizo
como fundamento para la decisión de un cargo (a manera de ratio decidendi), sino como un comentario de contexto
(óbiter dicta).
Acto
seguido, y al resolver otro cargo de inconstitucionalidad, la Corte precisó que
el inciso 2º del artículo 66 de la Ley 200/96, al conferir a la Procuraduría
General la competencia para adelantar la etapa investigativa en procesos de
pérdida de investidura resultaba inconstitucional, precisamente porque
tanto la naturaleza de ese procedimiento como sus consecuencias jurídicas
exigen que se adelante bajo las garantías calificadas de los procesos
judiciales. Es decir, defendió la Sala Plena la reserva judicial absoluta en
todas las etapas de los procesos de pérdida de investidura. De igual manera, en
la sentencia C-319 de 1994, la Corte declaró inexequible una norma que confería
esa competencia a la Sala Plena del Consejo de Estado, considerando que no podía
adscribirse una función de naturaleza jurisdiccional a la Sala de Consulta del
Consejo de Estado.
3.2.2. En la sentencia T-544/04 la Corte consideró que la
Procuraduría sí tenía la facultad para investigar y sancionar congresistas. En
esa oportunidad, la Sala Cuarta de Revisión conoció de una acción de tutela
interpuesta por Bernardo Hoyos Montoya, con el propósito de obtener el amparo
transitorio a su derecho fundamental al debido proceso, que consideraba
desconocido por la Procuraduría General de la Nación.
Los
hechos del caso se remontan al año 2001 cuando el órgano de control impuso
sanción de destitución del cargo de Alcalde de Barranquilla a señor Bernardo
Hoyos Mendoza, y de inhabilidad para ejercer funciones públicas por cinco años.
El sancionado interpuso recurso de apelación ante la misma entidad y, mientras
este se resolvía decidió presentarse como candidato al Senado de la República
para el período 2002-2006. El Director del Ministerio Público le formuló pliego
de cargos por presentarse a las elecciones para Senado de la República,
hallándose inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos y suspendió
provisionalmente su investidura. Al acudir al Juez de tutela, uno de los
argumentos expuestos por el afectado hacía referencia a la falta de competencia
del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar
disciplinariamente a los miembros del Senado de la República.
En
ese orden de ideas, en la sentencia T-544 de 2004, la Sala Cuarta sí analizó un
problema jurídico en el que se discutía la competencia del Procurador General
de la Nación para imponer la sanción disciplinaria de destitución a un
funcionario de elección popular. En esa decisión, la Sala reiteró el párrafo
recién citado de la sentencia C-280/96, a la vez que asumió la interpretación
que hoy defiende la Sala Plena en la sentencia SU-712/13. Afirmó que los
distintos enunciados normativos del numeral 6º del artículo 277 debían
interpretarse como uno solo y que, por lo tanto, el Procurador General podría,
a la vez, ejercer la vigilancia y el control disciplinario sobre esta clase de
funcionarios.
3.3.
El alcance de los precedentes citados.
Es
pacífico para la jurisprudencia constitucional que el alcance y fuerza de los
precedentes se define siempre en relación con los hechos y el problema jurídico
del caso previamente decidido. Su obligatoriedad depende de que exista una
clara analogía entre estos y los que debe asumir el funcionario en una nueva
oportunidad, precisamente por la relación entre el respeto por el precedente y
el principio de igualdad.
Pues
bien, la sentencia C-280/96 no se pronunció sobre la constitucionalidad de la
potestad que, a manera de competencia especial, el
Código Disciplinario Único habría atribuido al Procurador General para
adelantar investigaciones y sancionar disciplinariamente a los congresistas.
Por lo tanto, el valor del párrafo previamente citado y recordado en la
sentencia C-280/96 como precedente, es el de un dicho al pasar (óbiter dicta)[188],
o el de una consideración de contexto. Sin restarle importancia a esas
reflexiones, nunca la Corte ha considerado que en ellas se encuentre el valor y
la fuerza vinculante de los precedentes.
Pero
además, dada la declaratoria de inexequibilidad del segundo inciso de esa
disposición (es decir, del artículo 66 de la Ley 200/95) puede concluirse que
si bien la jurisprudencia no había controvertido (ni analizado) el poder
disciplinario del Procurador General sobre funcionarios de elección popular, ya
consideraba riesgosa para la democracia la intervención de una autoridad
administrativa en la etapa de investigación de un proceso de pérdida de la
investidura.
En
el fallo T-544/04 la Corte sí asumió la interpretación que la Sala reitera en
la sentencia SU-712/13. Sin embargo, como fallo de tutela, adoptado por una
sala de revisión, no constituye una posición inmodificable por la Sala Plena[189].
Respetando siempre las cargas de transparencia y suficiencia, este Tribunal
debía apartarse de esa doctrina, bajo la exposición de razones constitucionales
de mayor fuerza a las expuestas por la Sala Cuarta en aquella oportunidad. Esas
razones existen, como paso a explicar:
3.3.1
De la diferencia parcial del caso concreto con los precedentes planteados.
El
caso concreto presenta un hecho que lo diferencia de los anteriores, derivado
de la identidad de la funcionaria sancionada. Por regla general, la
jurisprudencia rechaza que los nombres propios sean concebidos como hechos materiales. En efecto, si se exige a la
justicia aplicar a todas las personas las mismas consecuencias por sus actos,
esa condición exige que cierre sus ojos a los nombres propios.
Pero
en este caso, la identidad de la Congresista destituida e inhabilitada es un
hecho político de plena relevancia para la comprensión del diseño institucional
incorporado a la Constitución. Piedad Córdoba Ruiz representaba a la oposición
y hacía parte de la minoría política dentro del Senado de la República[190].
Sobre la importancia de la protección de las minorías políticas en una
democracia, remito a lo expresado en la página 2.1.4 al discutir la
interpretación del artículo 277, numeral 6º de la Constitución.
Y es
por ello que en las objeciones hipotéticas del proyecto, se reparó por primera
vez en la jurisprudencia constitucional sobre los potenciales efectos negativos
que podría tener en la autonomía e independencia de las minorías del Congreso
la potestad disciplinaria del Procurador General de la Nación. También las
circunstancias del caso concreto demuestran cómo la respuesta dada a la
objeción no fue satisfactoria, pues los intereses políticos de esas minorías
fueron efectivamente lesionados, con base en la discutible interpretación del
numeral 6º del artículo 277, previamente explicada.
Pero
si las minorías políticas se ven afectadas por el esquema institucional que
propone la decisión de la que me aparto, la relación entre el funcionario y las
mayorías políticas genera otros inconvenientes en un procedimiento
administrativo sancionatorio.
3.3.2. Autonomía, independencia e imparcialidad del ‘juzgador’[191].
Los
pilares esenciales de la función jurisdiccional en un estado democrático de derecho
son la independencia, la autonomía y la imparcialidad. Esos tres principios
operan como garantía insustituible para todo aquel que deba enfrentarse o
discutir un asunto ante la administración de justicia, y vienen a completar el
complejo de garantías comprendido bajo el concepto de debido proceso. Ello explica que los procedimientos que
pueden ocasionar interferencias particularmente graves en los derechos
ciudadanos se atribuyan a autoridades judiciales.
El
procedimiento disciplinario administrativo está cubierto por algunas de las
garantías del debido proceso, las cuales podrían considerarse adecuadas para
que quienes desempeñan funciones públicas ejerzan sus derechos a la defensa y
contradicción, y sean sancionadas con base en reglas previamente definidas. Sin
embargo, en el caso de los funcionarios electos por voto popular, la afectación
es mucho más intensa, razón por la cual (según se explicará más adelante), el
derecho internacional exige que sean adoptadas bajo reserva judicial.
Más
allá de ello, en el procedimiento disciplinario que actualmente defiende la
mayoría, mediante una discutible interpretación del numeral 6º del artículo 277
de la Carta, se permite que un funcionario administrativo investigue y juzgue a
sus nominadores. Y que les imponga sanciones que pueden lesionar los intereses
de los ciudadanos, expresados en condiciones igualitarias mediante el sufragio
(la igualdad se concreta en la fórmula ‘una persona, un voto’).
En
ese sentido, la configuración de competencias que propone la jurisprudencia
actual prevé un ‘juzgador’ que no es
independiente ni imparcial. Primero, porque con sus actuaciones puede
recompensar a sus nominadores; segundo, porque puede coaccionar a quienes no lo
fueron o potencialmente no lo serán, en caso de que el alto funcionario aspire
a un segundo período; y tercero, porque podría estimular a quienes
potencialmente representan un voto a futuro[192].
Ese sistema
de recompensa, castigo y estímulo no es, de ninguna manera, el que mejor
representa el sistema de pesos y contrapesos y, por lo tanto, no puede ser
asumido como la mejor interpretación de la Constitución Política.
3.3.3.
No existe un marco adecuado para la investigación y sanción disciplinaria de
funcionarios de elección popular.
Además
de todo lo expuesto, ni la Constitución ni la ley prevén un marco de principios
y reglas sustantivas, procedimentales y de competencia para juzgar a los
congresistas. Por ese motivo, el Procurador General aplica a estos funcionarios
las normas -tipos, procedimientos y sanciones- del Código Disciplinario Único.
Entre esas sanciones existen tres que resultan particularmente problemáticas a
la luz del ejercicio de los derechos políticos; la suspensión, la destitución y
las inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas.
Me
parece evidente que la facultad de investigar y sancionar a funcionarios de
elección popular (en este caso a los congresistas) debe ser objeto de una
regulación especial, por la naturaleza especial de estos cargos y por la
eventual afectación que las sanciones disciplinarias de estos funcionarios
pueden producir en los derechos políticos de sus electores. Esa regulación
debería adoptarse por vía de ley orgánica, con las exigencias constitucionales
y las mayorías parlamentarias que ello supone.
En
tal sentido, las normas del Código Disciplinario Único fueron diseñadas para
sancionar cualquier irregularidad en la función pública, y la amplitud de ese
propósito se refleja en la estructura de sus normas, en la vaguedad de los
tipos disciplinarios y en el margen de discrecionalidad que se otorga a la
Procuraduría General de la Nación (o al funcionario competente en cada caso)
para imponer las sanciones correspondientes. Al adoptar ese estatuto, el
Legislador se inclinó decididamente por dar una amplísima protección a los
ciudadanos frente al inadecuado desempeño de la función pública. Esa
ponderación, sin embargo, se torna inaceptable cuando, además de los intereses
individuales del funcionario afectado con la sanción disciplinaria, esa
decisión restringe los derechos políticos previstos en los artículos 40 de la
Constitución Política y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[193].
3.3.4.-
Funciones exentas de límites y principio de responsabilidad.
Constituye
un fuerte argumento a favor de la aplicación del poder disciplinario ordinario
a los funcionarios de elección popular, el interés por erradicar ámbitos de
poder público (o funcionarios) exentos de control. Siguiendo ese razonamiento
podría afirmarse que mientras el Legislador o el Constituyente derivado no
modifiquen el orden jurídico, creando procedimientos especiales para estos
funcionarios, resulta más adecuado aplicar las normas generales, a permitir la
existencia de poderes incontrolados o incontrolables disciplinariamente[194].
Paradójicamente, con ese interés en mente, la Corte termina por avalar una
facultad ilimitada en cabeza de una autoridad administrativa. Para controlar
los abusos en que podrían incurrir los funcionarios de elección popular permite
que un funcionario que no tiene esa condición, ni pertenece al poder judicial,
adopte decisiones que anulan el efecto del voto popular.
La
sentencia SU-712/13 niega esa carencia de límites indicando que el ordenamiento
prevé recursos en sede administrativa y un control jurisdiccional posterior
ante el Consejo de Estado, dentro del cual –cabría añadir- se encuentra la
posibilidad de conjurar el riesgo de un perjuicio irremediable mediante la
suspensión provisional del acto administrativo que se ataca.
La
Corte ha afirmado que la eficacia de esos mecanismos debe ser analizada en el
marco del caso concreto, aspecto que no abordaré porque se encuentra expuesto
con detalle en el cuerpo de la sentencia[195].
Sin embargo, en este caso precisamente se evidenció su absoluta ineficacia[196] y,
de manera más amplia, la duración del procedimiento judicial ante el órgano de
cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, no lo hace eficaz para
conjurar la violación de los derechos del funcionario y sus electores. Dicho de
manera más clara, no permite que la persona elegida por vía popular represente
los intereses de sus electores -o ejerza su programa, según el caso- durante el
período legal o constitucional correspondiente.
En
síntesis, la ausencia de normas especiales, adecuadas a este escenario
constitucional y la inexistencia de controles efectivos a decisiones que
suponen una intensa afectación a los derechos políticos, indican que la
competencia bajo análisis supone una facultad que escapa a los límites de proporcionalidad y razonabilidad que
la Constitución exige a toda intensa interferencia en los derechos
fundamentales. Y así, el principio de responsabilidad deviene en ausencia de
controles sobre el órgano investido del poder disciplinario.[197]
4.
Las cuatro razones expuestas en este acápite son, en mi concepto, suficientes
para asumir un cambio de jurisprudencia. Obedecen a una lectura de la
Constitución que toma en consideración elementos del caso concreto para
comprender de mejor manera la tensión constitucional que suponen los procesos
disciplinarios adelantados por una autoridad administrativa contra funcionarios
de elección popular. Y justifican el sacrificio que un cambio de jurisprudencia
ocasiona en la seguridad jurídica y la confianza legítima, al satisfacer
ampliamente mandatos de innegable relevancia en nuestro orden constitucional,
como el principio democrático, el derecho a elegir y ser elegido, los
principios de imparcialidad, independencia y autonomía judicial, y los de
independencia y autonomía parlamentaria.
Por
eso estimé necesario referirme a cada uno de ellos. Sin embargo, para terminar,
me referiré al argumento que no solo justifica, sino
que exige un cambio de jurisprudencia en este
escenario.
4.1.
El precedente sentado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(CorteIDH) en el caso de Leopoldo López Mendoza contra Venezuela.
El
señor Leopoldo López Mendoza fue elegido por votación popular, y por dos
periodos consecutivos, como Alcalde del Municipio Chacao (Venezuela), de manera
que desempeñó ese cargo entre el 4 de agosto de 2000 y el mes de noviembre
de 2008. Ese mismo año aspiraba presentarse como candidato para la Alcaldía del
Estado Mayor de Caracas, pero no pudo hacerlo, pues sobre él pesaban dos
sanciones de inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos, impuestas por el
Contralor General de la Nación, en dos procesos administrativos distintos.
Una
de esas sanciones se produjo por hechos ocurridos cuando era un funcionario de
la petrolera estatal venezolana PDVSA; la segunda, por actuaciones asociadas a
su gestión como alcalde.
Después
de efectuar una reconstrucción del proceso interno, cuya similitud con el
procedimiento colombiano es evidente (en esa oportunidad, se agotó la actuación
y recursos propios de la vía gubernativa, se intentó un recurso de amparo, y se
inició una acción de nulidad ante el contencioso administrativo, escenario en
el que se requirió la suspensión provisional del acto cuestionado), la CorteIDH
abordó el estudio de fondo del caso, y declaró que una sanción que inhabilita a
un funcionario público de elección popular, impuesta por una autoridad
administrativa, es incompatible con el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (CADH):
“El artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos
deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser
garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: i) la participación en
la dirección de los asuntos públicos, directamente por representantes
libremente elegidos; ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de los electores, y iii) a acceder a las funciones
públicas de su país. || 107. El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles
son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el
artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para
que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una
restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ‘condena, por
juez competente, en un proceso penal’. Ninguno de esos requisitos se ha
cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez
competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como resultado
de un ‘proceso penal’, en el cual tendrían que haberse respetado las garantías
judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.
Esta
sentencia, proferida en septiembre de 2011, establece el alcance que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, como intérprete autorizada de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, atribuye al artículo 23 del Instrumento. Y
los dos párrafos trascritos muestran también con total claridad la
contradicción entre la jurisprudencia del alto órgano y la que defendió este
Tribunal en la providencia SU-712/13.
Ahora
bien, en la decisión que motiva este voto disidente, advirtió la mayoría que el
fallo podría ir en contra de decisiones
internacionales. Aunque es argumentativamente loable aceptar
esa eventual incompatibilidad, no lo es convertir un precedente de la CorteIDH
en una decisión internacional, cuyo valor normativo sería
discutible en el ámbito interno.
La
sentencia de Leopoldo López Mendoza contra Venezuela es un precedente, cuya
doctrina sobre la interpretación de la CADH es vinculante para todos los
agentes del orden interno, incluida esta Corporación.
En
ese sentido, debe recordarse que Colombia es miembro de la Organización de
Estados Americanos, parte en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y acepta la competencia
contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[198].
Esta Convención es además el instrumento de derechos humanos más importante del
ámbito regional, y la CorteIDH su intérprete autorizada, de manera que sus
pronunciamientos constituyen pauta insustituible para que el país cumpla sus
compromisos de respeto, protección y garantía de los derechos humanos.
Finalmente, las cláusulas de la Convención hacen parte del orden interno, con
jerarquía constitucional, en virtud de las normas de remisión del artículo 93
Superior. Y la sentencia López Mendoza contra Venezuela aclara que el artículo
23 de la Convención exige reserva judicial y penal para imponer sanciones
disciplinarias a funcionarios de elección popular[199].
Brevemente: la sentencia López Mendoza no es un pronunciamiento
internacional con valor puramente doctrinario para la Corte
Constitucional. Es un precedente vinculante y una pauta imprescindible para
interpretar adecuadamente una norma del bloque de constitucionalidad.
Solo
una vez se establece la naturaleza de la “decisión internacional”
que podría resultar incompatible con la posición que la Corte asumió sobre el
alcance del artículo 277.6 es posible enfrentar seriamente la compleja
contradicción normativa en que se ubican los precedentes de esta Corporación y
la CorteIDH: mientras la Corte Constitucional considera permitido por el
artículo 277.6 de la Constitución Política que una autoridad administrativa
separe del cargo a un funcionarios de elección popular, a través de un
procedimiento disciplinario, la CorteIDH sostiene que el artículo 23 de la CADH
(norma incorporada al orden interno con jerarquía constitucional) prohíbe que
ello ocurra y, en cambio, ordena que una decisión de esa naturaleza sea
adoptada por un juez penal competente.
Cuando
una contradicción de ese tipo se presenta, corresponde a la Corte adelantar una
armonización de las normas en conflicto, con el propósito de asegurar la
supremacía de la Constitución, y el pleno respeto de las obligaciones del
Estado en el escenario del derecho internacional de los derechos humanos.
De
igual forma, la CorteIDH ha establecido que todos los órganos internos de un
Estado parte en la Convención, incluso los jueces, están obligados a velar
porque los efectos de las normas convencionales no se vean afectados por la
aplicación de normas contrarias al objeto y fin del tratado. En ese sentido,
los órganos que componen la administración de justicia deben ejercer
oficiosamente el control de convencionalidad de
las normas internas:
“Este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de
que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello,
están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento
jurídico. Pero cuando un Estado es Parte de un trato internacional como la
Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están
sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar porque los efectos de la
Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto
y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos
los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un ‘control de
convencionalidad’ entre las normas internas y la Convención Americana,
evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones
procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a
la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado,
sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
intérprete última de la Convención Americana”. (Ver, caso Cabrera García y
Montiel Flores vs. México. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas.
Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párrafo 225).
En
ese orden de ideas, en este caso correspondía a la Corte Constitucional asumir
el control de convencionalidad, como órgano de cierre de
la jurisdicción constitucional y, el método para llevarlo a cabo consistía
precisamente en asumir un cambio de jurisprudencia que armonice la
interpretación del numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, con el
artículo 23 de la CADH. Ambas disposiciones solo resultan compatibles entre sí
al asumir que la Procuraduría puede ejercer vigilancia y,
en ese marco, denunciar posibles
irregularidades en el desempeño del cargo por parte de funcionarios de elección
popular, pero no tiene competencia para adelantar procesos e imponer sanciones
disciplinarias en su contra.
Podría
argumentarse que con ello no se supera la contradicción normativa, pues la
Constitución Política colombiana prevé expresamente el proceso de pérdida de
investidura, cuya competencia no se asigna a un juez penal competente, sino al órgano de cierre de la
jurisdicción contencioso administrativa.
Aunque
esa objeción escapa al caso que estudió la Corte en esta oportunidad, y al que
resolvió la CorteIDH en López Mendoza vs. Venezuela, es posible que esa
incompatibilidad no sea insuperable. Primero, porque la actuación que juzgó el
alto tribunal se originó en una sanción disciplinaria impuesta por vía
administrativa, de manera que no se estudió plenamente la validez de una
sanción semejante adoptada en un proceso con plenas garantías judiciales,
aunque no de naturaleza penal; segundo, porque la pérdida de investidura que
prevé la Constitución incorpora una importante garantía, como es la competencia
de un órgano de cierre, aspecto que podría ser tomado en cuenta para verificar
su compatibilidad con el artículo 23 de la CADH; y, finalmente, porque, como lo
expresó el Juez García Sayán en su voto concurrente razones (es decir, en
aclaración de voto), la sentencia no debe interpretarse literalmente,
precisamente, porque la Corte Interamericana no consideró otros escenarios
distintos al del caso concreto[200].
En
esa dirección, una lectura plausible del artículo 23 de la CADH como la que
presenta el Juez García-Sayán, propone que lo exigido por el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en este ámbito es la reserva
judicial para imponer sanciones como la descrita es la ratio decidendi de la sentencia. Si bien la
literalidad de la disposición indica que debe ser un juez penal competente,
existen otros criterios hermenéuticos que llevan a sostener si la sanción se
impone dentro de un proceso judicial, con todas las garantías del derecho
interno e internacional, la naturaleza de ese procedimiento podría ser definida
por cada Estado.
También
podría afirmarse que la sentencia López Mendoza vs Venezuela de la CorteIDH
solo hace referencia a sanciones de inhabilidad que
recaigan sobre gobernantes democráticamente elegidos, como los alcaldes y, por lo tanto, esa exigencia no sería
aplicable a la destitución impuesta a
una Senadora de la República. No debe olvidarse, sin
embargo, que la Corte aplicó el artículo 23 de la CADH en el que se hace
referencia a derechos políticos (incluidos el sufragio
activo y pasivo. O los derechos a elegir y ser elegido), disposición que
expresamente plantea la exigencia de reserva judicial previa restricción de
esos derechos. Por ello, es aplicable a otros funcionarios, como los
congresistas o cualquier otro de elección popular. De otra parte, y en lo que
toca a las sanciones disciplinarias, es cierto que la inhabilidad restringe intensamente los derechos
del funcionario afectado; pero no es menos cierto que la destitución (al igual que la suspensión) comporta una interferencia de mayor alcance
a los derechos políticos de los electores. Y es esa afectación intensa a los
derechos políticos, lo que explica la exigencia de las mayores garantías en los
juicios disciplinarios y, concretamente, la reserva judicial a la que se
refirió la CorteIDH.
5.
En la demanda estudiada en esta oportunidad también se planteó el problema
jurídico sobre la ausencia de imparcialidad de la Viceprocuradora para resolver
los impedimentos o recusaciones del Jefe del Ministerio Público.
Aunque
estimo que el problema jurídico más relevante que debía resolver la Corte era
el de la competencia de la Procuraduría General para sancionar
disciplinariamente a los congresistas, razón por la cual concentré mi
salvamento en controvertir la existencia de esa potestad, debo señalar que
tampoco comparto la posición de la Sala Plena sobre el segundo problema
jurídico.
En
la decisión mayoritaria, la Corte asumió que el Viceprocurador sí puede
resolver esos impedimentos o recusaciones (según el caso), aplicando
analógicamente la disposición que establece que corresponde al Viceprocurador
adelantar los procesos en que el Jefe del Ministerio Público se declare
impedido. Considero que esa norma contempla un supuesto diametralmente distinto
al que debía analizar la Sala, pues parte precisamente de la aceptación del
impedimento. Y, en cualquier caso, no considero que un funcionario deba
pronunciarse sobre el eventual impedimento de su nominador y superior
jerárquico.
6.
Conclusiones
La
Corte adoptó una decisión basándose en una interpretación discutible del
artículo 277 (numeral 6º) de la Carta Política, que sin embargo, asumió como
obvia o evidente; se basó en dos precedentes, cuya fuerza era apenas relativa
en esta oportunidad (la sentencia C-280/96 no abordó el problema jurídico que
enfrentó la Sala Plena en esta oportunidad, y la sentencia T-544/04 es un fallo
de revisión de tutela, en un escenario distinto al actual); y planteó una
interpretación sistemática de la Constitución Política que, sin embargo, pasó
por alto el principio democrático, los derechos políticos del funcionario
afectado y sus electores, los principios de independencia parlamentaria, los
derechos de las minorías en el Congreso, y la imparcialidad, independencia y
autonomía que deberían aplicarse en un procedimiento disciplinario, del que
pueden surgir restricciones intensas a los derechos fundamentales.
Además,
la mayoría planteó cuatro objeciones trascendentales a la luz del sistema de
pesos y contrapesos que define la ingeniería institucional prevista por el
Constituyente, que no refutó satisfactoriamente (ver, supra, acápite primero), dirigiéndose por ese motivo a
una decisión injusta, en el marco de los mandatos superiores de la Constitución
Política, faltando así a la pretensión de corrección que debe caracterizar toda
sentencia judicial.
Finalmente,
omitió su deber de adelantar el control de convencionalidad sobre sus propias
interpretaciones, después de conocer el sentido de la decisión López Mendoza contra Venezuela, adoptada el 1º de
septiembre de 2011 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según el
cual es indiscutible que el artículo 23 de la Convención exige reserva judicial
para la adopción de decisiones que afecten intensamente derechos políticos de
funcionarios de elección popular, en el marco de un procedimiento
disciplinario.
Desconocer
el carácter de precedente de ese fallo y dirigirse abiertamente en contra de su
sentido jurídico, se opone al cumplimiento de las obligaciones internacionales
del Estado en materia de derechos humanos, y hace vulnerable la decisión
adoptada en la sentencia SU-712/13 al escrutinio de los órganos competentes de
derecho internacional. Solo una inconveniente vanidad judicial y no un
compromiso inquebrantable con la vigencia de los derechos humanos, explica que
la Corte Constitucional prefiera mantener una postura del año 2004 y hoy en día
obsoleta, a asumir el cambio de orientación exigido por el principio
democrático, el goce efectivo de los derechos políticos, y el actual
conocimiento del derecho internacional sobre el alcance del artículo 23 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El cambio
de precedente que propuse en esta oportunidad tampoco resulta exótico en el
marco de la jurisprudencia constitucional. En el pie de página 116 de la
sentencia SU-712/13 se explica cómo la Corte Constitucional sostuvo en
sentencias C-417/93, C-037/96, C-244/96, C-280/96, SU-637/96, C-057/98,
SU-337/98 y C-181/02 que la Procuraduría estaba facultada para investigar y
sancionar tanto a los empleados como a los funcionarios de la Rama Judicial,
salvo aforados o aquellos expresamente excluidos por el Legislador. Sin
embargo, la postura fue “revisada” a partir
de la sentencia C-948/02, en la que se consideró que esa potestad correspondía
exclusivamente a la jurisdicción disciplinaria. Ello demuestra que la
interpretación de la potestad disciplinaria del Procurador General de la Nación
no está exenta de discusiones y que existen motivos de relevancia
constitucional que pueden llevar a modificar las orientaciones que la Corte
estimó acertadas en sus primeros fallos. En ese evento, la naturaleza de las
funciones jurisdiccionales. En esta oportunidad, el respeto por los derechos
políticos y el voto popular.
Fecha
ut supra,
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA SU712/13
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO EN SANCION DISCIPLINARIA-Vulneración
de los principios de imparcialidad e independencia al haber sometido la
recusación contra el Procurador -no aceptada por éste- a la decisión de la
Viceprocuradora (Salvamento de voto)
En
el proceso disciplinario que se surtió contra la tutelante, no hay una
diferencia entre la autoridad que hace la instrucción y presenta los cargos, de
un lado, y la que los resuelve de otro, siendo entonces la misma autoridad
quien cumple ambas funciones. Cuando el procedimiento lo surte el Procurador
directamente no hay, por lo demás, segunda instancia, y es él mismo desde luego
-por la naturaleza del recurso- quien resuelve la reposición. Las normas en las
cuales se fundan las sanciones disciplinarias tienen carácter abierto, y no
responden a una estricta tipicidad. Si a eso se añade que el proceso se sigue
contra un congresista, los riesgos de insuficiente imparcialidad se
incrementan, pues al Procurador lo elige el Senado, y el constitucionalismo
colombiano ha considerado razonablemente que esto acarrea problemas desde la
perspectiva del derecho a un proceso imparcial, cuando quien funge como
procesado pertenece a su turno al órgano elector (el Congreso). Entonces si
bien en todo proceso judicial y administrativo se debe garantizar el
funcionamiento adecuado de instituciones como el impedimento y la recusación,
por ser salvaguardas básicas e imprescindibles de los principios de
independencia e imparcialidad, es todavía más importante garantizarlo en el
procedimiento disciplinario que el Procurador adelanta contra los congresistas,
porque en este contexto se convierten en el último amparo de dichos principios.
El juez constitucional no debe perder eso de vista. Sin embargo, me parece que
en este caso así ocurrió. La recusación formulada por la señora Piedad E.
Córdoba Ruíz al Procurador General de la Nación, no fue aceptada por éste, y
para dirimir el punto fue remitida a la Viceprocuradora, quien la negó. La
Corte consideró en este fallo que en ese hecho no había una violación de la
Carta. Estimo, por el contrario, que sí la hubo
VICEPROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Carece de competencia para
resolver, en procedimientos disciplinarios, recusaciones contra el Procurador
General no aceptadas por éste (Salvamento de voto)
No
es sólo que no haya normas en la Constitución o la ley que le atribuyan al
cargo de Viceprocurador la competencia para resolver las recusaciones contra el
Procurador que este no acepte. Es que además hay una razón suficiente para no
asignarle esa competencia al Viceprocurador, y es el derecho fundamental de los
disciplinados a no ser objeto de sanciones sino en un proceso adelantado por un
funcionario independiente e imparcial, pues en esos eventos quien estaría
llamado a resolver las recusaciones sería, como ya se dijo, un empleado de
libre nombramiento y remoción del Procurador recusado, según el artículo 182
del Decreto ley 262 de 2000. Por lo mismo, se trataría de un funcionario sujeto
a la potestad del Procurador, que podría ser removido de su cargo en cuanto
este último así lo decidiera libremente. No son necesarias muchas reflexiones
para darse cuenta de que la independencia de la Viceprocuradora deja, en este
contexto normativo, notorias dudas sobre su imparcialidad e independencia. Y
las dudas importan en esta materia. Por lo cual, en conjunto con la ausencia de
un facultad expresa e inequívocamente estatuida en la Constitución y la ley,
debe considerarse que la Viceprocuradora no era competente para resolver la
recusación interpuesta por la tutelante contra el jefe del Ministerio Público.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Carece de competencia para
destituir e inhabilitar a los congresistas, y en general a los servidores
públicos de elección popular (Salvamento de voto)
Con
el fin de establecer si el texto de la Constitución le atribuye al Procurador
competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores
públicos de elección popular, no basta con hacer un minucioso escrutinio
gramatical de los artículos 277 y 278 de la Carta, porque éstos se
limitan a conferirle al jefe supremo del Ministerio Público una competencia
genérica de investigación y sanción disciplinaria, pero no dicen expresamente
si esas potestades pueden llegar a ser de destitución e inhabilidad, en los
casos de los congresistas, elegidos por votación popular. Hay, en definitiva,
una regulación poco específica y concreta, pues las normas constitucionales son
por su naturaleza generales y abstractas. La labor del juez es concretarlas,
pero no sólo a partir de una lectura insular de sus enunciados, y mucho menos
cuando estos conforman la parte orgánica de la Constitución, sino en especial
con fundamento en un entendimiento integral de la Constitución, que tenga en
cuenta la parte dogmática y los principios que definen la nuestra como una
democracia participativa.
PRINCIPIO
DE IMPARCIALIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO DE CONGRESISTA-Se
ve afectado por la elección del Procurador General por parte del Congreso
(Salvamento de voto)
DERECHOS
POLITICOS-Sólo pueden restringirse mediante sanción, si ésta
deriva de una condena impuesta por juez competente en un proceso penal, según
CADH Y CIDH (Salvamento de voto)
La
Convención Americana sobre Derechos Humanos es un tratado internacional de
derechos humanos ratificado por Colombia, y la Constitución exige interpretar
los derechos fundamentales conforme los tratados de derechos humanos de esa
naturaleza (CP art. 93). Por lo mismo, la forma de entender el debido
proceso debe responder a la regulación de la Convención. Esta última establece
por su parte, en el artículo 23, que los derechos políticos sólo pueden
restringirse, mediante sanción, si esta deriva de una condena impuesta por juez
competente en un proceso penal. En consecuencia, si se acata como es debido el
mandato del artículo 93 constitucional, hoy por hoy nuestra Constitución
permite imponer sanciones restrictivas de derechos políticos, en los casos de
servidores públicos de elección popular, sólo a consecuencia de una condena,
dictada por juez competente, en un proceso penal. Supuesto que haya dudas
acerca de si eso es lo que dispone el artículo 23 de la Convención, en todo
caso está la sentencia López Mendoza vs. Venezuela, emitida por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, que así lo ratifica, y la Constitución
misma es la que les da, a los pronunciamientos de la Corte Interamericana, el carácter
de criterios hermenéuticos relevantes de interpretación de los derechos
fundamentales.
LIMITES
AL PODER DISCIPLINARIO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Parasancionar
e inhabilitar a Congresistas, y demás servidores públicos de elección popular
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-3005221
Acción de tutela promovida por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la
Procuraduría General de la Nación.
Magistrado Ponente:
Jorge Iván Palacio Palacio
Reivindicación
de los límites perdidos[201]
Con
el debido respeto, salvo mi voto.
1.
En esta ocasión, la Corte Constitucional debía decidir si el Procurador podía
sancionar disciplinariamente con destitución e inhabilidad a una senadora de la
República, en un contexto con características complejas. Por una parte, la
destitución e inhabilidad se fundaron en una ley ordinaria (Ley 734 de 2002,
Código Disciplinario Único) y en un decreto con fuerza de ley (Dcto ley 262 de
2000) que contemplan normas disciplinarias abiertas. En el proceso que condujo
a la sanción, el Procurador directamente formuló el pliego de cargos, los
resolvió en una decisión unipersonal y le impuso, a una senadora de la
República, elegida por votación popular, una sanción disciplinaria consistente
en destitución e inhabilidad por 18 años para ejercer cargos públicos, sin que
el procedimiento para estos casos contemple una segunda instancia. El
Procurador fue, asimismo, el que desató el recurso de reposición. Durante el
trámite disciplinario, la ex senadora recusó al Procurador General, y este, al
no aceptarla, la remitió a uno de sus subalternos, la Viceprocuradora,[202] quien
la decidió desfavorablemente.[203]
2.
En mi concepto, en estas circunstancias lo razonable era concluir que a la
demandante sí se le violó su derecho al debido proceso (CP art. 29). Primero,
porque incluso si se admite que el Procurador General de la Nación tiene
competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a los congresistas, en
este caso hubo un claro y flagrante desconocimiento del derecho a contar con un
proceso disciplinario en condiciones de imparcialidad e independencia. Segundo,
porque a mi juicio el Procurador General de la Nación carece de competencia
para sancionar con destitución e inhabilidad a los congresistas. En ese
sentido, me parece que la Corte debió conceder la tutela. La Sala Plena de la
Corte fue de otra opinión, y sostuvo que no se presentó ningún desconocimiento
de los derechos fundamentales de la señora Piedad E. Córdoba Ruiz. No obstante,
era tan notoria la falta de garantías constitucionales dentro del proceso en el
cual fue sancionada la peticionaria, que la mayoría de la Sala se vio en la
obligación de reconocer, en la parte motiva de este fallo, que tal ausencia de
garantías debía imputarse más a “imperfecciones” en
el diseño institucional que al modo como este se ha entendido en la práctica y,
en particular, en el presente proceso.[204]
3.
Reivindico en este salvamento de voto una idea distinta. La ausencia de
garantías constitucionales, que fue evidente en este proceso, no se debe
objetivamente al diseño institucional, sino a la comprensión que del mismo
tienen la Procuraduría y la mayoría de la Corte Constitucional. El
constitucionalismo tiene sentido, y es valioso, cuando se lo concibe como un
esfuerzo para definir límites razonables al ejercicio del poder, dentro del
marco jurídico de la Constitución. Esa es la función que justifica la
existencia de esta Corte. Los límites que la mayoría dice añorar en el diseño
institucional del procedimiento disciplinario, existen en el constitucionalismo
colombiano. Más específicamente, el derecho fundamental al debido proceso
establecía, de forma suficiente, las garantías necesarias para asegurar un
procedimiento justo en el caso de la señora Piedad E. Córdoba Ruiz. Paso a
mostrar cuáles eran esas garantías, y por qué en este caso se violaron.
La
violación del derecho a un proceso en condiciones de imparcialidad e
independencia, al haberse sometido la recusación contra el Procurador -no
aceptada por este- a la decisión de la Viceprocuradora
4.
Aunque no comparto la tesis sostenida por la Corte en esta ocasión, conforme a
la cual el Procurador puede sancionar con destitución e inhabilidad a los
congresistas, voy a mostrar en primer término por qué, incluso si eso es
cierto, en este caso se violó el derecho al debido proceso de la señora Piedad
E. Córdoba Ruiz. En efecto, si bien el adelantado por el Procurador no era un
procedimiento judicial, sino administrativo, en él debía respetarse el debido
proceso, ya que la Constitución dice expresamente: “[e]l debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (CP
art. 29). Entre las exigencias del debido proceso administrativo se encuentra
la de observar el principio de “imparcialidad”,
pues la Constitución lo menciona expresamente en el conjunto de estándares que
gobiernan la función administrativa (CP art. 209). Pues bien, una garantía
indispensable de imparcialidad en ese tipo de trámites, es el funcionamiento
adecuado de las recusaciones y los impedimentos. Por lo mismo, si bien el Procurador
no es juez, porque no está incluido dentro del Título VIII de la
Constitución,que trata ‘De la rama judicial’;
y si bien tampoco administra justicia, de acuerdo con el artículo 116 de la
Carta, pues es un órgano de control (CP art. 118); lo cierto es que debe
asegurar el mayor nivel posible de imparcialidad en sus actuaciones, y
garantizar el funcionamiento adecuado de las dos instituciones básicas e
imprescindibles para asegurar ese principio, como son las de la recusación y el
impedimento.
5.
Esto es tanto más indispensable, si se tiene en cuenta que el propio diseño
legislativo del procedimiento disciplinario ofrece en sí mismo, y como lo
sugiere en esta sentencia la mayoría de la Sala Plena, garantías precarias de
imparcialidad. En efecto, en el proceso disciplinario que se surtió contra la
tutelante, no hay una diferencia entre la autoridad que hace la instrucción y
presenta los cargos, de un lado, y la que los resuelve de otro, siendo entonces
la misma autoridad quien cumple ambas funciones. Cuando el procedimiento lo
surte el Procurador directamente no hay, por lo demás, segunda instancia, y es
él mismo desde luego -por la naturaleza del recurso- quien resuelve la
reposición. Las normas en las cuales se fundan las sanciones disciplinarias tienen
carácter abierto, y no responden a una estricta tipicidad. Si a eso se añade
que el proceso se sigue contra un congresista, los riesgos de insuficiente
imparcialidad se incrementan, pues -como más adelantes se mostrará- al
Procurador lo elige el Senado, y el constitucionalismo colombiano ha
considerado razonablemente que esto acarrea problemas desde la perspectiva del
derecho a un proceso imparcial, cuando quien funge como procesado pertenece a
su turno al órgano elector (el Congreso).
6.
Entonces si bien en todo proceso judicial y administrativo se debe garantizar
el funcionamiento adecuado de instituciones como el impedimento y la
recusación, por ser salvaguardas básicas e imprescindibles de los principios de
independencia e imparcialidad, es todavía más importante garantizarlo en el
procedimiento disciplinario que el Procurador adelanta contra los congresistas,
porque en este contexto se convierten en el último amparo de dichos principios.
El juez constitucional no debe perder eso de vista. Sin embargo, me parece que
en este caso así ocurrió. La recusación formulada por la señora Piedad E.
Córdoba Ruíz al Procurador General de la Nación, Doctor Alejandro Ordóñez
Maldonado, no fue aceptada por este, y para dirimir el punto fue remitida a la
Viceprocuradora, quien la negó. La Corte consideró en este fallo que en ese
hecho no había una violación de la Carta. Estimo, por el contrario, que sí la
hubo, y paso a mostrar por qué.
7.
Debo empezar por recordar -pues en mi concepto la Corte lo pasó por alto- que
según el artículo 121 de la Constitución “[n]inguna autoridad del estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley”. La observancia
respetuosa de esa norma implicaba que si al cargo de Viceprocurador no se le ha
atribuido, en la Constitución o la ley, competencia para resolver, en
procedimientos disciplinarios, recusaciones contra el Procurador General no
aceptadas por este, entonces quien cumpla las funciones del cargo de
Viceprocurador carece de competencia para resolver dichas recusaciones, y no
podría atribuírsele ese poder por vía jurisprudencial. Pues bien, las funciones
del Viceprocurador están consignadas en el artículo 17 del Decreto ley 262 de
2000 ‘Por el cual se modifican la estructura
y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de
Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la
Procuraduría General; se dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el
régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades
e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones
administrativas a las que se encuentren sujetos’. El
examen sobre las mismas es concluyente: ninguna de ellas le asigna la de
resolver las recusaciones contra el Procurador General cuando este no las
acepte. Sólo dice que al Viceprocurador le corresponde “[r]eemplazar al Procurador General
en todos los casos de impedimento”.[205]
8.
En ninguno de sus numerales, el artículo 17 del Decreto ley 262 de 2000 prevé
que el Viceprocurador sea el encargado de resolver las recusaciones contra el
Procurador General de la Nación, en los eventos en los cuales este no las acepte, como
ocurrió en este caso. No hay tampoco ningún otro precepto, en la Constitución o
en la ley, que le atribuya al primero dicha competencia.[206] La
sentencia de la cual disiento dice, a pesar de ello, que el Viceprocurador sí
es competente para resolver ese tipo de recusaciones, y extrae esa conclusión a
partir de una norma del Código Disciplinario Único (art. 88, Ley 734 de 2002),
y de una sentencia de la Corte Constitucional (sentencia C-1076 de 2002) en la
cual se estudió la constitucionalidad de la primera.[207] Ahora
bien, a partir de la lectura de la norma legal citada y de la sentencia que
estudió su constitucionalidad, se puede concluir que no eran aplicables al caso
de la señora Piedad E. Córdoba Ruiz. El artículo 88 del Código Disciplinario
Único no establece quién debe decidir, en los procesos disciplinarios, las
recusaciones contra el Procurador General de la Nación cuando este no las
acepte, sino quién debe continuar con los procesos disciplinarios inicialmente
a cargo del Procurador, cuando este se declare impedido o efectivamente acepte
las recusaciones que se presenten en su contra.[208] Esa
norma fue demandada en su momento ante la Corte, porque supuestamente violaba
los principios de independencia e imparcialidad, en tanto le asignaba el
conocimiento de las investigaciones disciplinarias a un subalterno del
Procurador cuando este se declarara impedido o aceptara una recusación. En la
sentencia C-1076 de 2002, la Corte declaró exequible la norma.
9.
El caso planteado en esta ocasión no podía subsumirse estrictamente ni en la
hipótesis del artículo 88 del Código Disciplinario Único, ni en la ratio decidendi de la sentencia C-1076 de
2002. El artículo 88 del Código Disciplinario prevé qué hacer con los
procesos disciplinarios en curso, cuando el Procurador se declare impedido
o acepte la recusación, y dice que las
investigaciones deben asignársele al Viceprocurador. La sentencia C-1076 de
2002 dice, por su parte, que esa previsión no desconoce los principios de
independencia e imparcialidad. La norma legal, para empezar, no era aplicable a
este caso porque el Procurador no se declaró impedido ni aceptó la recusación.
La sentencia C-1076 de 2002 no resolvía tampoco el problema de
constitucionalidad que se presentaba en este proceso, pues decía que no hay en
abstracto violación de los principios de independencia e imparcialidad, si el Viceprocurador
continúa los procesos disciplinarios inicialmente a cargo del Procurador,
cuando este se declare impedido o acepte una recusación;
no si además es constitucional asignarle al Viceprocurador las recusaciones
contra el Procurador, cuando este no las acepte. El
problema jurídico de la sentencia C-1076 de 2002 era este: ¿resulta contrario a los principios de imparcialidad e
independencia, adjudicarle al Viceprocurador las investigaciones disciplinarias
inicialmente a cargo del Procurador, cuando este se declare impedido o acepte
una recusación? En cambio, el problema que se planteaba esta
oportunidad era otro: ¿viola los principios de
imparcialidad e independencia que el Viceprocurador resuelva las recusaciones
contra el Procurador General, cuando este no las acepte, teniendo en cuenta que
el Viceprocurador es un empleado de libre nombramiento y remoción del
Procurador? A pesar de estas notorias diferencias, la Sala
Plena consideró que la sentencia C-1076 de 2002 contenía una jurisprudencia
aplicable.
10.
Discrepo, sin embargo, de esa apreciación. No sólo, como acabo de decirlo,
porque no es estrictamente aplicable ni el artículo 88 de la Ley disciplinaria
ni la sentencia C-1076 de 2002, sino además porque me parece inaceptable
aplicarlas, por extensión o analogía, a un caso enteramente distinto, como el
de la ex senadora Piedad E. Córdoba Ruiz, donde el Procurador decide no aceptar la recusación. La solución prevista en
la ley, y conforme a la Constitución según la sentencia C-1076 de 2002, para
los eventos en los cuales el Procurador sí acepta una recusación en su contra o
se declara impedido, es razonable y no contradice los principios de
independencia e imparcialidad, debido a que en esos casos el Viceprocurador no
se ve obligado a decidir si contradice o no la opinión jurídica del “jefe supremo” del ente al cual pertenece (CP art
275) en el asunto que se le adjudica. En esos eventos, el Procurador que acepta
la recusación o se declara impedido, se aparta del conocimiento del asunto. El
Viceprocurador puede entonces emitir con mayores garantías de imparcialidad e
independencia un juicio al respecto. Por el contrario, cuando se lo pone a
definir si procede o no una recusación contra su jefe, que este por su parte no
aceptó, su función necesariamente ha de ser la de decidir si contradice la
opinión jurídica de quien orgánicamente es su empleador, y en ese caso las
garantías de imparcialidad e independencia se desvanecen.
11.
En consecuencia, no es sólo que no haya normas en la Constitución o la ley que
le atribuyan al cargo de Viceprocurador la competencia para resolver las
recusaciones contra el Procurador que este no acepte. Es que además hay una
razón suficiente para no asignarle esa competencia al Viceprocurador, y es el
derecho fundamental de los disciplinados a no ser objeto de sanciones sino en
un proceso adelantado por un funcionario independiente e imparcial, pues en
esos eventos quien estaría llamado a resolver las recusaciones sería, como ya
se dijo, un empleado de libre nombramiento
y remoción del Procurador recusado, según el artículo 182 del Decreto ley 262
de 2000. Por lo mismo, se trataría de un funcionario sujeto a la potestad del
Procurador, que podría ser removido de su cargo en cuanto este último así lo
decidiera libremente. No son necesarias muchas reflexiones para darse cuenta de
que la independencia de la Viceprocuradora deja, en este contexto normativo,
notorias dudas sobre su imparcialidad e independencia. Y las dudas importan en
esta materia. Por lo cual, en conjunto con la ausencia de un facultad expresa e
inequívocamente estatuida en la Constitución y la ley, debe considerarse que la
Viceprocuradora no era competente para resolver la recusación interpuesta por
la tutelante contra el jefe del Ministerio Público.
12.
No pierdo de vista que la Sala Plena hizo uso, en este caso, de un argumento
jurisprudencial distinto al anterior para admitir que el cargo de
Viceprocurador tiene esa facultad. Dice la mayoría de esta Corte que, en el
auto del 14 de mayo de 2009, la Sección Primera de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado sostuvo que el competente para decidir las
recusaciones en los procesos administrativos -incluidos los disciplinarios- es
el Viceprocurador.[209] No
obstante, esa es una interpretación inadmisible de dicha providencia. Para
empezar, en esa ocasión la Sección Primera del Consejo de Estado se
declaró “incompetente” para conocer de la solicitud
presentada por el Procurador, en la cual le pedía únicamente que resolviera una recusación en su contra, y no que
en su defecto decidiera quién tenía competencia para ello. El Consejo de
Estado, en ese contexto procesal, manifestó que ni en el Código Disciplinario
Único, ni ningún otro estatuto o ley, le atribuía esa potestad, y que en esta
materia no cabría por otra parte hacer una aplicación analógica: “en el evento sub lite no tiene cabida la aplicación analógica”.
Por lo mismo, se declaró incompetente para resolver la recusación. Todo lo
demás, referido por ejemplo a quién creyó el Consejo de Estado que era
competente para ello, es entonces un dicho de paso, un obiter dictum, y no tiene fuerza vinculante. En ese
auto, por otra parte, no se hizo un juicio de constitucionalidad sobre esa
posible o hipotética competencia del Viceprocurador, y por ende tal cuestión
estaba aún abierta.
13.
Lo que sí forma parte de la ratio decidendi del
auto del 14 de mayo de 2009 son los fundamentos indispensables, usados por el
Consejo de Estado, al concluir que era incompetente para decidir la recusación
contra el Procurador. Dentro de ellos se encuentra la convicción, a mi juicio
fundada, de que en estas materias no cabe la aplicación analógica, por el
principio de legalidad de la competencia (CP art. 29). El respeto por esa
decisión del Consejo de Estado; es decir, el respeto por su ratio decidendi, suponía renunciar a la analogía legal
para definir quién tenía la competencia de resolver la recusación. Sin embargo,
la Corte en este caso hizo todo lo contrario, pues aplicó por analogía las
normas que le atribuyen al Viceprocurador el conocimiento de las
investigaciones disciplinarias, cuando el Procurador acepte las recusaciones, a un caso distinto, en el
cual el Procurador de forma expresa rechaza una recusación. Lo curioso es que,
en ello, la Corte dice seguir el auto del Consejo de Estado. ¿Cómo es eso
posible? Siguiendo, no la ratio decidendi del
auto que dice respetar, sino acogiendo lo que el Consejo de Estado dice de
paso, en uno de sus fragmentos, y que no tiene incidencia alguna en la parte
resolutiva de esa decisión. En otras palabras: la Corte sigue el obiter dictum de un fallo, para justificar el
desconocimiento de su ratio decidendi. No
comparto esta manera de razonar, no solamente porque me parece injustificada, y
en cierto sentido incomprensible, sino además porque es inconsistente con las
convenciones que esta Corte ha fijado para la interpretación de providencias
judiciales, y con la Constitución.
14.
Teniendo en cuenta entonces que ninguna autoridad del Estado puede ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, y
considerando que los disciplinados por el Procurador tienen derecho a que un
funcionario independiente e imparcial resuelva las recusaciones que ellos
instauren contra este último, cuando él por su parte no las acepte, por lo
antes mencionado, en mi concepto no debía ser la Viceprocuradora la encargada
de decidir la recusación presentada por la señora Piedad E. Córdoba Ruíz contra
el Procurador, quien es el jefe supremo del Ministerio Público. ¿Quién,
en su lugar, debía resolverla? En este proceso no se evidenció que el
ordenamiento constitucional y legal prevea una respuesta específica para esa
pregunta. La función de la Corte no era tampoco proveerla, sino controlar la
constitucionalidad de lo que ocurrió en el proceso, pues esa es la labor
primordial del juez de tutela (CP art. 86). La dificultad que se advierte al
identificar quién guarda competencia para resolver la recusación que se
presentó contra el Procurador en este caso, no la niego. Pero sí considero
inadmisible que se hubiera presentado como una solución conforme al debido
proceso, una decisión que no lo es, por todas las razones antes expuestas.
La
incompetencia del Procurador para destituir e inhabilitar a los congresistas
con arreglo a una ley ordinaria
15.
Ahora bien, la violación de los derechos fundamentales de la señora Piedad E.
Córdoba Ruiz es todavía más grave, si se tiene en cuenta que además el
Procurador General de la Nación carecía de competencia para sancionarla con destitución e inhabilidad. Es verdad que, en la
jurisprudencia constitucional, una sentencia de tutela llegó en otra época a
sostener lo contrario.[210] Ese
hecho, sin embargo, no resultaba suficiente para concluir que el Procurador
tuviera actualmente y en este caso tal potestad, pues había razones más
poderosas para considerar que carecía de ella, y por tanto para cambiar la
jurisprudencia, que para mantenerla. En efecto, primero que todo, la
interpretación constitucional en la cual se basó en su momento la Corte para
fijar esa posición surge de una muy discutible lectura del texto
constitucional. Segundo, esa postura corresponde a un único fallo, adoptado por
una Sala de Revisión, que luego no se ha reiterado de forma consistente,
consolidada y relevante. Tercero, en los últimos años ha habido desarrollos
jurisprudenciales internos e internacionales, que debían conducir -a mi juicio
inexorablemente- a un cambio de jurisprudencia. Paso a exponer esas
razones.
a. El
texto constitucional no le reconoce al Procurador, inequívocamente, la facultad
de sancionar con destitución e inhabilidad a los congresistas
16.
Empiezo por mostrar por qué no es verdad que el texto de la Constitución le
reconozca al Procurador General la competencia de sancionar con destitución e
inhabilidad a congresistas, ni en general a los servidores públicos de elección
popular. En este fallo se invocó, para sustentar la atribución del Procurador,
el artículo 277-6 de la Constitución. Esa norma dice que al Procurador General
le corresponde “[e]jercer vigilancia superior”,
obsérvese bien, “vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección
popular”. Luego, la Constitución dice que el Procurador
puede, además de vigilar la conducta oficial de los servidores de elección
popular, “ejercer preferentemente el poder disciplinario”, y
asimismo “adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
sanciones conforme a la ley” (CP art. 277 num. 6). Concuerdo
con que, en esta disposición, se le reconoce al Procurador competencia para
investigar y sancionar disciplinariamente a las personas que desempeñen
funciones públicos, “inclusive las de elección
popular”, pues esta última expresión define el ámbito de validez
respecto de las competencias mencionadas en el artículo 277 numeral 6 de la
Constitución.
17.
No obstante, el hecho de que el Procurador pueda investigar y sancionar disciplinariamente
a los servidores públicos de elección popular no es equivalente a que pueda
imponerles entonces cualquier sanción. Hay sanciones que sólo puede imponer un
juez, y el caso más obvio es de las que implican privación de la libertad (CP
art. 28). Otras sanciones no puede imponerlas ni siquiera un juez, como la de
confiscación, por ejemplo (CP art. 34). Y hay otras que son manifiestamente
desproporcionadas, y por tanto prohibidas por el deber de configurar un orden
justo, y de asegurar la efectividad de los derechos fundamentales (CP Preámbulo
y arts. 1 y 2). Con el fin de establecer si el texto de la Constitución le
atribuye al Procurador competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a
los servidores públicos de elección popular, no basta con hacer un minucioso
escrutinio gramatical de los artículos 277 y 278 de la Carta, porque
estos -como antes se mencionó- se limitan a conferirle al jefe supremo del
Ministerio Público una competencia genérica de investigación y sanción disciplinaria,
pero no dicen expresamente si esas potestades pueden llegar a ser de
destitución e inhabilidad, en los casos de los congresistas, elegidos por
votación popular. Hay, en definitiva, una regulación poco específica y
concreta, pues las normas constitucionales son por su naturaleza generales y
abstractas. La labor del juez es concretarlas, pero no sólo a partir de una
lectura insular de sus enunciados, y mucho menos cuando estos conforman la
parte orgánica de la Constitución, sino en especial con fundamento en un
entendimiento integral de la Constitución, que tenga en cuenta la parte
dogmática y los principios que definen la nuestra como una democracia
participativa.
18.
En este caso, por ende, las competencias del Procurador debían delimitarse
teniendo en cuenta otras normas de la Constitución. En primer lugar, los
artículos 98 y 99 de la Carta. Estos últimos contemplan una reserva judicial
para privar o suspenderle a un ciudadano el ejercicio de la ciudadanía. En
efecto, el artículo 98 Superior dispone que el ejercicio de la ciudadanía
puede suspenderse únicamente “en virtud de decisión judicial
en los casos que determine la ley”. La implicación de suspenderle a
una persona el ejercicio de la ciudadanía la prevé la misma Constitución: “[l]a calidad de ciudadano en
ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de
sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa
autoridad o jurisdicción” (CP art. 99). Como se ve, entre las
consecuencias de suspenderle a un ciudadano el ejercicio de la ciudadanía, está
la de inhabilitarlo para ejercer cargos y funciones públicas. La inhabilitación
es entonces una suspensión parcial de la ciudadanía, pues le cierra al
ciudadano la posibilidad de ejercer los derechos político a ser elegido y a
desempeñar cargos y funciones públicas (CP art. 40), y por lo mismo debe contar
con las garantías que establecen los artículos 98 y 99 de la Carta.
19.
No tendría sentido, y sería injustificable, limitar la reserva judicial a las
sanciones que nominalmente sean una suspensión de la calidad de ciudadano en
ejercicio, y no una inhabilitación parcialmente igual en sus efectos, aunque en
el fondo sus implicaciones en términos de derechos políticos sean
constitucionalmente equiparables. Debería ser innecesario resaltar que la
garantía de los derechos políticos a ser elegido y a conformar y ejercer el
poder público, es condición indispensables para que una sociedad pueda
considerarse democrática. La pérdida transitoria de los derechos a ser elegido
o a desempeñar cargos y funciones públicas es una restricción tan severa dentro
de una sociedad que aspira a ser democrática, que sólo debe aceptarse cuando se
ofrezcan las mismas garantías exigidas para imponer una pena, en un proceso
judicial, pues su intensidad es equiparable; es decir, cuando menos, debe
imponerse sólo cuando exista previo pronunciamiento de autoridad judicial
competente. Por estas razones pienso que, según los artículos 98 y 99 de la
Constitución, el Procurador General de la Nación carecía de competencia para
sancionar con inhabilidad a la ex senadora
Piedad E. Córdoba Ruíz.
20.
Ahora bien, considero además que no tenía tampoco atribuciones para
destituirla. El artículo 278 de la Constitución establece que el Procurador
General de la Nación debe ser “directamente” quien
desvincule del cargo, en los procesos disciplinarios, “al funcionario público” que incurra en las faltas
allí expresamente señaladas. No obstante, de nuevo nos encontramos con un texto
que no precisa si el Procurador puede, en ejercicio de esa facultad, destituir incluso a los funcionarios de elección
popular, pues la regulación sobre los sujetos disciplinables es también genérica.
Sin embargo, de ello no se puede inferir que sea indiferente para la
Constitución qué tipo de funcionario es el destituido, pues existen notorias
diferencias entre los principios constitucionales que se afectan cuando se
destituye a un servidor de elección popular, en la medida en que está
cumpliendo un mandato electoral de carácter popular, y los principios
comprometidos cuando se impone una destitución a un servidor nominado al margen
de un certamen electoral y democrático. En el primer caso se afecta lo que la
Corte ha denominado, en su jurisprudencia, el principio de representación efectiva, que es el mandato de conformar
los cargos de elección popular con personas efectivamente electas, y no por
otras nominadas.[211] En
el segundo caso, en cambio, tal consecuencia no se produce, pues la destitución
de un funcionario nominado no implica una limitación del principio de
representación efectiva, en la medida en que dicho servidor no es un
representante electo en un certamen democrático.
21.
La destitución de un funcionario elegido por el voto popular no produce
entonces el mismo impacto constitucional que la de un servidor público
nominado, que carezca de un mandato impartido por el electorado. Es impensable
que en una democracia las condiciones para imponer la destitución a un servidor
electo democráticamente puedan ser las que ofrece actualmente el proceso
disciplinario que adelanta el Procurador contra los congresistas. No ofrece
suficientes garantías de imparcialidad, como antes lo señalé, en primer término
porque, como lo señalé, cuando el Procurador decide no aceptar las recusaciones
en su contra, el competente para decidir si tiene razón o no es uno de sus
subalternos (el Viceprocurador). En segundo término, debido a que en la
estructura actual del proceso disciplinario no hay diferencia entre quien
formula los cargos, de un lado, y quien juzga si hubo o no falta e impone la
sanción por otro. En tercer lugar, porque carece de controles intra orgánicos,
en tanto no hay autoridades dentro de la Procuraduría que puedan frenar o
contrapesar las decisiones del Procurador, como sí los hay en los órganos
judiciales colegiados con los demás magistrados.[212] Finalmente,
como lo mostraré, al Procurador lo elige el Congreso, y esto, en el
constitucionalismo colombiano, se ha considerado como un elemento que impacta
indefectiblemente la imparcialidad al juzgar los actos de los congresistas.
22.
En efecto, según el constitucionalismo colombiano, el hecho de que el
Procurador General de la Nación sea elegido por el Congreso afecta su
imparcialidad para enjuiciar disciplinariamente los actos de los congresistas.
En el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, cuando se discutía cuál debía
ser el organismo encargado de imponer la pérdida de investidura a los
Congresistas, se propuso en algún momento atribuirle la competencia a la
Corte Constitucional. No obstante –y esto es relevante- tal sugerencia se frenó
debido a que los miembros de la Corte Constitucional debían ser electos por el
propio Congreso. Ante ese hecho, el esquema de frenos y contrapesos que pretendía
instaurarse en la nueva Carta -dijo la Asamblea- estaba en peligro de no
funcionar, o de no hacerlo de un modo óptimo, debido a los problemas de
independencia e imparcialidad que se derivaban de admitir en el elegido la
potestad de juzgar a sus propios electores. En la sentencia SU-1159 de 2003, la
Corte refirió la intervención de un Constituyente,[213] como
ilustrativa de las razones que tuvo la Asamblea para definir el juez de la
desinvestidura de congresistas:
“[…] En la sesión Plenaria de junio 6
de 1991 Jaime Castro respondió una inquietud del constituyente Misael Pastrana
Borrero en los siguientes término: “Nosotros Señor Delegatario Pastrana
Borrero, precisamente al medio día de hoy, en la Comisión accidental que se
ocupa del tema de la Corte Constitucional o del reforzamiento de la actual Sala
Constitucional, analizamos este punto, al hablar de las atribuciones y dijimos
que todo quedaba condicionado al origen de la Corte o al origen de la Sala,
porque es claro que si el Congreso interviene en la designación de los
magistrados de la Sala o de la Corte, pues no convendría darle a ese tribunal
la facultad de conocer de la pérdida de la investidura de los miembros de las
cámaras, entonces por eso la decisión que había tomado esta comisión de hablar
de Consejo de Estado, que tampoco es propuesta de la Comisión Accidental, de
Estatuto del Congresista, si así venía la tercera, nos pareció válida, pero
usted tiene razón si se aprueba una Corte Constitucional o una Sala
Constitucional, en las que no intervenga el Congreso para efectos de su
escogencia, de su designación, bien puede pasarse esta función a esa Corte o a
esa Sala Constitucional, pero yo diría que eso sólo lo podemos saber si el 19
de este mes cuando estemos terminando el primer debate y que la Comisión
Codificadora dentro de la facultad que tiene de sugerir cambios bien podría
hacerlo.” Antecedentes del artículo 184 de la Constitución. Biblioteca de la
Corte Constitucional, mimeo.”[214]
23.
Como se aprecia, el Constituyente trató de diseñar la pérdida de investidura de
congresistas, que es una institución ético disciplinaria, como imponible por
una autoridad independiente por completo del Congreso de la República; es
decir, independiente tanto en su funcionamiento como en el origen.[215] Una
de las autoridades que cumplía dichas condiciones era el Consejo de Estado, por
ser en su origen independiente del Congreso. La Corte Constitucional, por
el contrario, no tendría ese origen, tan independiente del Congreso, pues sus
miembros son elegidos por el Senado a partir de sendas ternas enviadas por el
Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado
(CP art. 239). Pues bien, esto me parece suficiente para señalar el problema
que existe al admitir que el Procurador General tenga competencia para imponer
sanciones a los congresistas consistentes en destitución e inhabilidad para
ejercer cargos públicos por dieciocho (18) años, que en sus efectos es
semejante a la desinvestidura. El Procurador podría, según eso, juzgar a sus
electores. Pero esta función, que preocupó al Constituyente, piensa la Corte
Constitucional que se la atribuyó el mismo Constituyente, en los artículos 277
y 278, a la Procuraduría, a pesar de que ofrece menos garantías de
imparcialidad e independencia que las de un juez en un proceso judicial.
24.
El Procurador General, sin ser juez, puede entonces imponerle a una senadora
elegida popularmente una sanción de destitución e inhabilidad para ejercer
cargos y funciones públicas por 18 años. Es revelador observar, en contraste,
lo siguiente. El ordenamiento prevé una sanción contundente para los
congresistas, denominada pérdida de investidura. Si hay alguna justificación
para que pueda imponerse una sanción de esta magnitud, en contra de un miembro
del parlamento, es que la decisión la toma un juez: el Consejo de Estado. Sólo
un juez puede investigar, juzgar y sancionar a los congresistas en un proceso
por pérdida de investidura, debido a que tan drástica consecuencia exige todo
un haz de garantías dentro de un procedimiento judicial. La Corte
Constitucional lo ha reconocido así, expresamente, por ejemplo en la sentencia
C-319 de 1994.[216] En
esa oportunidad, resolvía si se ajustaba a la Constitución una norma que le
asignaba al Consejo de Estado en pleno, incluida la Sala de Consulta y Servicio
Civil, la competencia para decidir sobre los procesos de pérdida de investidura
de los congresistas. La Corporación interpretó que no, pues la Constitución
estatuye que el de pérdida de investidura de los congresistas es esencialmente
un ‘juicio’, con ciertas particularidades, que sólo puede
ser efectuado por autoridad jurisdiccional, pues requiere el mayor nivel
posible de independencia, imparcialidad y competencia técnica en asuntos
jurisdiccionales. Dado que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado no es una autoridad de esa índole, decidió declarar inexequible el
precepto enjuiciado. Por tanto, en vigencia de la Constitución de 1991, sólo un juez puede investigar, juzgar y sancionar a los
congresistas en los procesos de pérdida de investidura.
25.
Siendo así las cosas, que el Procurador General pueda imponer a un congresista
una sanción tan severa e intensa como la destitución y la inhabilidad para
ejercer cargos y funciones públicas por 18 años, sin ser juez, ni ser un
organismo colegiado, y pese a ser electo por el Congreso, no deja entonces de
resultar asombroso. Esa función, que le reconoce la Corte al Procurador General
de la Nación, considera la mayoría de la Sala Plena que se ajusta a la
Constitución. Pero pocas cosas hay más contrarias a una Constitución
democrática, y a un Estado de Derecho, que reconocerle a un servidor
administrativo la función de imponer sanciones de esta naturaleza a un
congresista, en un contexto huérfano de garantías de defensa, imparcialidad e
independencia. Entonces, si bien la Corte ha sostenido, como antes lo señalé,
que la competencia del Procurador para imponer sanciones de inhabilidad no
desconoce la Constitución, paso a exponer por qué, en mi concepto, esa
jurisprudencia ha perdido fuerza, y por qué en consecuencia debía adoptarse un
pronunciamiento distinto al que en esta oportunidad la Sala decidió acoger.
b. La
jurisprudencia constitucional invocada para ratificar la competencia del
Procurador en casos como este, no estaba consolidada
26.
La mayoría de la Sala Plena adujo que la competencia del Procurador General
para sancionar con destitución e inhabilidad a los congresistas la ha
reconocido y ratificado la Corte Constitucional en las sentencias C-025 de
1993, C-280 de 1996, T-544 de 2004 y C-482 de 2008. No obstante, creo que, de
todas las citadas en el fallo del cual me aparto, sólo una resultaba
pertinente, para efectos de determinar si el Procurador puede sancionar a los
parlamentarios con destitución e inhabilidad: la sentencia T-544 de 2004. En
esa oportunidad, una Sala de Revisión de la Corte sostuvo que el Procurador
General de la Nación tenía competencia para investigar, y eventualmente
sancionar con destitución e inhabilidad, a un congresista en un procedimiento
disciplinario. Esa sentencia es entonces un precedente, y además desfavorable a
la tutela de la señora Córdoba Ruíz. Sin embargo, la Sala cita también como
precedentes otras decisiones que a mi juicio no lo son. Dice que aparte de la
sentencia T-544 de 2004, en las sentencias C-025 de 1993, C-280 de 1996 y C-482
de 2008, se ha considerado igualmente que el Procurador puede destituir e
inhabilitar a los congresistas. Pero estas providencias tratan asuntos
diferentes, si bien temáticamente relacionados con el que el que estaba bajo
examen. En efecto, la sentencia C-025 de 1993 estudiaba la constitucionalidad
de una norma que sólo preveía potestades de vigilancia sobre
los parlamentarios.[217] La
sentencia C-280 de 1996 estudió una disposición que únicamente establecía
facultades de investigación disciplinaria.[218] Y
la sentencia C-482 de 2008 se contraía a la cuestión de cuál tipo de ley era la
exigida para expedir un código ético disciplinario de congresistas.[219]
27.
Como se ve, ninguna de estas decisiones abordaba puntual y específicamente un
caso, a partir del cual debiera resolver el problema de si el Procurador
General de la Nación es competente para imponer sanciones disciplinarias a los
congresistas, consistentes en destitución e inhabilidad para ejercer cargos
públicos. Ahora bien, un principio básico e ineludible de interpretación de las
decisiones judiciales es que lo vinculante en un pronunciamiento judicial
-incluso del juez constitucional- es únicamente lo que resulte indispensable
para resolver el caso concreto que se le somete, y no las consideraciones que
haga sobre casos, asuntos o problemas hipotéticos, aunque tengan relaciones
temáticas con el sometido a examen. Lo que se diga sobre estos últimos puntos
sería un obiter dictum; es decir, un dicho de paso sin fuerza
vinculante.[220] Por
lo mismo, de las sentencias que se acaban de citar, excepto por la T-544 de
2004, no podía extraerse un pronunciamiento vinculante para este proceso, pues
versaban sobre cuestiones jurídicas distintas a si el Procurador tiene, según
la Constitución, el poder para sancionardisciplinariamente
con destitución e inhabilidad a los congresistas.
28.
Entonces, en suma, es verdad que había un precedente aplicable a este caso
(sentencia T-544 de 2004). Pero también lo es que surge de una decisión única,
adoptada por una Sala de Revisión, que a su turno no se apoyaba en ningún
precedente, y que postula una interpretación discutible del texto de la Carta,
que no había sido ratificada -hasta este fallo- por la jurisprudencia
constitucional. La fuerza vinculante es entonces relativa. Pero además se ve
erosionada, una vez se tiene en cuenta que después de su expedición, ha habido
dos pronunciamientos, uno de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y otro
de la Sala Plena de la Corte Constitucional, a partir de los cuales la posición
fijada en sentencia T-544 de 2004 se ha vuelto insostenible.
c. Dos
pronunciamientos recientes que erosionan el precedente de la T-544 de 2004, y
conducen a considerar incompetente al Procurador para destituir e inhabilitar a
los congresistas, con arreglo a una ley ordinaria
29.
Después de la sentencia T-544 de 2004, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos expidió la sentencia López Mendoza v.
Venezuela (2011).[221] En
ella sostuvo que el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (CADH) debe interpretarse en el sentido de que una sanción restrictiva
de derechos políticos, sólo es válida si se adopta luego de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Cuando la sanción restringe derechos políticos, pero no es impuesta por un juez
competente, en un proceso penal, entonces viola la Convención. En ese caso, por
lo mismo, la Corte IDH concluyó que al señor López Mendoza, a la sazón servidor
de elección popular, se le habían violado sus derechos políticos, en tanto la
restricción impuesta sobre los mismos era fruto de una sanción dispuesta por
autoridad no judicial, y no dentro de un proceso penal. La Corte IDH dice,
específicamente, en el párrafo 107: “[n]inguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que
impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se
aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías
judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.
Y finalmente concluye: “[e]n virtud de lo que antecede, la Corte determina que el Estado
violó los artículos 23.1.b y 23.2 en relación con el artículo 1.1 de la
Convención Americana, en perjuicio del señor Leopoldo López Mendoza”.
30.
El caso de la decisión López Mendoza vs.
Venezuela era entonces similar al de la tutelante. En efecto,
por una parte, la peticionaria era una servidora pública de elección popular.
Se le impuso una sanción disciplinaria, consistente en destitución e
inhabilidad para ejercer funciones y cargos públicos, que en la Constitución
colombiana equivale a una restricción de derechos políticos, pues el artículo
40 de la Carta establece -entre otros derechos políticos- los de ser elegido y
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (CP art. 40). La sanción no
fue impuesta en un proceso penal, sino en un trámite disciplinario, adelantado
conforme la Ley 734 de 2002 ‘por
la cual se expide el Código Disciplinario Único’.
Finalmente, la sanción la impuso el Procurador General de la Nación, quien no
tiene la investidura de un juez ya que, de un lado, sus funciones no están
reguladas dentro del Título VIII de la Constitución, que
trata ‘De la rama judicial’; de otro lado, tampoco es uno de
los órganos que administra justicia, de acuerdo con el artículo 116 de la Carta
(CP art. 118); más bien, es un órgano de control, entre cuyas competencias no
se encuentra la de ejercer función jurisdiccional (decir el derecho). Esas son
justamente las propiedades relevantes del caso López
Mendoza vs. Venezuela, y son precisamente esos hechos los que
condujeron a la Corte IDH a sostener en ese asunto que había una violación del
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Pienso, por lo
mismo, que en este caso también hubo una conculcación de tal garantía.
31.
Ahora bien, la mayoría de esta Corte sostuvo que la conclusión de la Corte IDH
en la sentencia López Mendoza no era aplicable
a este proceso, porque en su criterio el caso López Mendoza “ocurrió en un contexto fáctico y jurídico diferente” al
que debía resolverse en esta ocasión, en la cual la afectada fue la señora
Piedad E. Córdoba Ruiz. Para sustentar esa afirmación, la Sala aseguró que en
el caso venezolano la Constitución de ese país prevé como regla que el
ejercicio de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia
judicial en firme en los casos que determine la ley, y agrega que la Corte
IDH “comenzó por reconocer” ese aspecto como
relevante. La mayoría agrega a lo anterior, que esa situación es distinta a la
que se presentó en este proceso, ya que la Constitución colombiana no prevé una
reserva judicial para imponer restricciones a derechos políticos mediante sanción.
32.
Disiento de esa apreciación. Empiezo por señalar que la función de la Corte IDH
-según ella misma- no es interpretar el derecho interno de los Estados, ni
tampoco definir si una conducta o regulación se ajusta a las constituciones
internas de los países, sino si se han violado o no los derechos reconocidos en
la Convención. La constitucionalidad de las medidas analizadas, en el
caso López Mendoza, pudo ser relevante para determinar
entonces el grado de responsabilidad del
Estado venezolano, pero no para establecer si había una violación de la
Convención Americana. Las alusiones que hace la Corte IDH a la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela están en un pie de página, sin
comentarios, análisis, observaciones interpretativas o conclusiones. En el
cuerpo de la providencia no aparece ninguna mención al derecho interno de
Venezuela. Sí aparece, por el contrario, una referencia expresa a que la Corte
IDH no se ocupa de definir la constitucionalidad, a la luz del derecho interno,
del caso del señor López Mendoza. Obsérvese lo que dice la Corte IDH en el
párrafo 104:
“104. La Corte debe determinar si las sanciones de inhabilitación
impuestas al señor López Mendoza por decisión de un órgano administrativo y la
consiguiente imposibilidad de que registrara su candidatura para cargos de
elección popular son o no compatibles con la Convención Americana. No corresponde, en cambio, que la Corte se pronuncie sobre la
interpretación del derecho interno venezolano y, en particular, sobre la
compatibilidad o incompatibilidad del artículo 105 de
la LOCGRSNCF con la Constitución de Venezuela”
(énfasis añadido).[222]
33.
Si la Corte IDH consideró que no le correspondía definir la compatibilidad de
la ley o de las prácticas venezolanas con la Constitución de ese país, para
efectos de determinar si había o no una violación de la Convención, ¿entonces
cómo puede decirse que la regulación constitucional interna de un país sea
relevante para definir la convencionalidad de una medida interna? De ser
cierto, como sostiene la mayoría, que para evaluar si se ha infringido la
Convención es necesario establecer primero cuál es la regulación constitucional
de cada país, la Corte Interamericana lo hubiera hecho antes de todo en la
sentencia del caso López Mendoza. Sin
embargo, ya se advirtió que no sólo no lo hizo, sino que además sostuvo que no
le correspondía hacerlo. Para la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
tal como fue interpretada en el citado fallo por la Corte IDH, lo relevante a
efectos de definir si hay o no violación de derechos políticos es, en casos
como este, si la restricción de los mismos se impone mediante sanción, si esta
es dispuesta en una condena, dictada por juez competente, en un proceso penal,
o no es así. Las disposiciones constitucionales internas serían relevantes, a
lo sumo, para determinar el grado de
responsabilidad. Las diferencias que eventualmente pueda haber entre nuestra
Constitución y la venezolana no eran entonces decisivas, como lo dice la Sala
en este fallo.
34.
Pero además, las diferencias que la Sala parece advertir entre la regulación
constitucional colombiana y la que infiere de la venezolana, no me parecen
claras e inequívocas. Primero que todo, porque los artículos 98 y 99 de la
Constitución colombiana establecen, como antes se mencionó, una reserva
judicial para privar a un ciudadano -así sea transitoriamente- de sus derechos
a elegir y ser elegido y de desempeñar cargos y funciones públicas. Pero,
aparte de lo anterior, incluso si se sostiene que dichas normas no prevén una
reserva judicial en la materia, lo cierto es que la diferencia es también
inexistente, pues si la hay es debido precisamente al desconocimiento de lo que
dispone la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La mayoría de la Corte
sostiene que en Colombia no se exige sentencia judicial para restringirle a una
persona, mediante sanción, sus derechos políticos, pero parece no advertir que
eso lo puede sostener mientras desconozca la Convención y, en especial, el
entendimiento de la misma plasmado en la sentencia López Mendoza. Ese desconocimiento, sin embargo,
revela, al menos en mi criterio, una infracción constitucional, como lo muestro
enseguida.
35.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos es un tratado internacional de
derechos humanos ratificado por Colombia, y la Constitución exige interpretar
los derechos fundamentales conforme los tratados de derechos humanos de esa
naturaleza (CP art. 93). Por lo mismo, la forma de entender el debido
proceso debe responder a la regulación de la Convención. Esta última establece
por su parte, en el artículo 23, que los derechos políticos sólo pueden
restringirse, mediante sanción, si esta deriva de una condena impuesta por juez
competente en un proceso penal. En consecuencia, si se acata como es debido el
mandato del artículo 93 constitucional, hoy por hoy nuestra Constitución
permite imponer sanciones restrictivas de derechos políticos, en los casos de
servidores públicos de elección popular, sólo a consecuencia de una condena,
dictada por juez competente, en un proceso penal. Supuesto que haya dudas
acerca de si eso es lo que dispone el artículo 23 de la Convención, en todo
caso está la sentencia López Mendoza vs. Venezuela,
emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que así lo ratifica, y
la Constitución misma es la que les da, a los pronunciamientos de la Corte
Interamericana, el carácter de criterios hermenéuticos relevantes de interpretación
de los derechos fundamentales.[223]
36.
La decisión López Mendoza erosionó, en
definitiva, el precedente que emanaba de la sentencia T-544 de 2004, y en
virtud suya esta última perdió fuerza vinculante. La fuerza que pierde no se la
devuelve una alusión a la sentencia C-028 de 2006, en la cual esta Corte
sostuvo, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, que el
legislador puede, sin violar el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, atribuirle al Procurador General la facultad de imponer
sanciones disciplinarias de inhabilidad para ejercer cargos y funciones
públicas. Discrepo entonces de que dicha sentencia tenga el alcance que parece
adjudicarle la Sala en esta oportunidad. Para empezar, por obvias razones
cronológicas, en la sentencia C-028 de 2006 no se tuvo en cuenta la decisión de
la Corte IDH en el caso López Mendoza. Pero
además, la sentencia C-028 de 2006 se adoptó en ejercicio de una competencia de
control abstracto de constitucionalidad, y por lo mismo en ella la pregunta era
si el legislador podía adjudicarle una atribución de ese tipo al Procurador. Si
bien la respuesta fue afirmativa, en ella no está comprendida automáticamente
una contestación a la pregunta concreta y específica de si una vez se le ha
atribuido esa función al Procurador, este puede ejercerla incluso respecto de
servidores públicos de elección popular, como los congresistas. La sentencia
C-028 de 2006 debe entonces interpretarse como una respuesta a la pregunta por
los límites constitucionales que tiene el legislador, en la atribución de
competencias al Procurador, y no como una contestación a la pregunta por los
límites constitucionales que tiene el Procurador en el ejercicio de esos
poderes. Son dos asuntos distintos, y deben diferenciarse cuidadosamente. En
suma, la sentencia C-028 de 2006 no resolvía el problema que se planteaba en
esta ocasión, y por lo mismo no podía considerarse como un respaldo o una
reiteración de la T-544 de 2004.
37.
Entonces el precedente constitucional, emanado de la sentencia T-544 de 2004,
perdió fuerza con la sentencia López Mendoza. Pero
antes también había sufrido otro impacto relevante, que condicionaba la
competencia disciplinaria a la expedición de una ley orgánica sobre la materia,
con la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-482 de 2008. En esta
última, la Corporación declaró inexequible un proyecto de ley por medio del
cual se pretendía expedir el ‘Código de Ética del
Congresista’, y lo hizo sobre la base de que desconocía la reserva
de ley orgánica en esta materia. Es importante resaltar que a pesar de su
título, el proyecto de Código entonces controlado no contenía sin embargo regulaciones
pura o estrictamente éticas, ausentes como las normas éticas, de coerción, sino
que por el contrario preveían falta y sanciones de corte disciplinario,
susceptibles de imponerse incluso de forma coactiva, en los términos en ella
previstos. La Corte Constitucional dijo expresamente, al respecto, en la parte
motiva de la sentencia C-482 de 2008, que “en la medida en que el Código de Ética de los congresistas se orienta a
establecer instrumentos de control y sanciones para las conductas que resulten
contrarias a los deberes funcionales de los congresistas, claramente
tiene una naturaleza disciplinaria” (énfasis añadido). En la sentencia C-482 de 2008, la Corte sostuvo que
al ser esa una regulación disciplinaria aplicable específicamente a los
congresistas, estaba sometida a una reserva de ley orgánica, pues según sus
propias palabras “toda regulación de carácter
disciplinario”, obsérvese bien, “toda regulación de carácter
disciplinario aplicable de manera específica a los congresistas está sujeta a
una reserva de ley orgánica”.
38.
Esta formulación tiene, como se ve, un ámbito de aplicación amplio, pues parece
referirse a que toda regulación disciplinaria está sujeta a dicha reserva. No
obstante, no pretendo sostener que todo tipo de normatividad disciplinaria
aplicable a los congresistas tenga reserva de ley orgánica, pero sí que este es
un antecedente sólido para interpretar que al menos algunas regulaciones de
orden disciplinario, aplicables específicamente a los congresistas, deben estar
previstas en una ley orgánica. El fundamento constitucional de esa
reserva, para un caso como el examinado en la sentencia C-482 de 2008, reside
fundamentalmente en el artículo 185 de la Carta. Conforme a este último, los
votos y opiniones de los congresistas son inviolables, “sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el
reglamento respectivo”. Esta norma, como se ve, autoriza al
legislador para contemplar en el reglamento, que a su turno tiene reserva de
ley orgánica (CP art. 151), normas disciplinarias que delimiten razonablemente
la actividad parlamentaria expresada en votos y opiniones. Sin embargo, esa no
es la única materia de la regulación disciplinaria de los congresistas que está
sujeta a una reserva de tal naturaleza. En mi criterio, si bien no hay
una reserva absoluta de ley orgánica en materia disciplinaria de los
congresistas, sí debe haberla en lo que respecta a sanciones disciplinarias que
impliquen sustraer al parlamentario del ejercicio de sus funciones, como en los
casos en los que la medida sancionatoria consiste en destitución e inhabilidad,
al menos mientras sea posible que un funcionario administrativo, electo por la
mayoría del Congreso (o de una de sus cámaras), sea quien discipline a los
senadores y representantes a la Cámara. Es conveniente mostrar esto con algún
detenimiento.
39.
El fundamento para una reserva de ley orgánica en este punto, cuando las
sanciones consisten en destitución e inhabilidad, se deriva en primer lugar del
artículo 151 Superior, que define las materias propias de este tipo de ley.
Dicho artículo establece que el Congreso expedirá leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”. Es decir, que aquellos asuntos asociados a la
actividad legislativa estarían, al menos en principio, reservados a la ley
orgánica. Es razonable entender que uno de los asuntos asociados a la actividad
legislativa es el atinente a las condiciones que hacen posible la actividad
congresional; es decir, el relativo a los presupuestos de los que depende que
la actividad legislativa tenga efectivamente lugar. Ahora bien, una condición
indispensable para que el parlamento en efecto funcione, es que sus integrantes
no encuentren obstáculos para ejercer sus competencias y atribuciones, por las
decisiones de otras ramas u órganos del poder público. El funcionamiento del
Congreso; esto es, la actividad legislativa, depende en otras palabras de que
los congresistas puedan o no participar de ella, y que puedan participar de
ella depende en parte de que otras autoridades no les impidan hacerlo. Cuando
se admite que a los congresistas se les imponga una sanción disciplinaria
consistente en destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, se está
aceptando precisamente una forma de impedirles participar de la actividad
legislativa, y por lo mismo lo coherente con el artículo 151 constitucional
sería que los casos en los cuales sea posible imponer una sanción de esta
envergadura, estén previstos en una ley orgánica.
40.
El fundamento de esta reserva es desde luego más profundo. Cuando las causas
para sustraer al parlamentario de la actividad legislativa las define un juez,
en condiciones óptimas de independencia e imparcialidad, la ausencia de una ley
orgánica se contrarresta por el entramado de garantías con las cuales cuenta
toda persona en un proceso judicial. Por lo mismo, lo que sostengo aquí no
podría entenderse aplicable también a los asuntos penales, donde la imposición
de las medidas de aseguramiento -dentro de las cuales puede haber privaciones
cautelares de la libertad- depende de un juez. En cambio, cuando quien decide
si sustrae al parlamentario de la actividad no es un juez, sino un funcionario
administrativo, al margen de un proceso judicial, con insuficientes garantías
para el procesado, las exigencias en cuanto al tipo de ley que debe contener
las faltas y las sanciones que implican tal sustracción deben ser distintas.
Las leyes orgánicas las aprueba la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra cámara del Congreso (CP art. 151). La expedición de leyes orgánicas exige
por tanto un nivel de concertación o acuerdo superior al que se requiere para
aprobar leyes ordinarias, y esa exigencia adicional contribuye a
incorporar en la toma de decisiones voces distintas de las que conforman la
mayoría ordinaria del Congreso, y en consecuencia propicia la inclusión de
quienes forman parte de las minorías étnicas y políticas. La reserva de ley
orgánica para congresistas, en las hipótesis de destitución e inhabilidad, es
entonces una garantía necesaria (aunque insuficiente) de que el poder
disciplinario no se convertirá en un instrumento al servicio de una mayoría
simple del Parlamento, con el cual destruir los partidos o voces minoritarias
dentro del órgano legislativo. Esta garantía es tanto más necesaria, en un
contexto en el cual se confía el poder disciplinario a un organismo cuyo jefe
supremo, el Procurador General de la Nación, es electo precisamente por la
mayoría simple de una cámara legislativa.
41.
La Sala Plena decidió en este fallo, a pesar de todo lo anterior, que el
Procurador General de la Nación, elegido por mayoría simple, podía sancionar
disciplinariamente a un congresista, y destituirlo e inhabilitarlo, con arreglo
a una ley ordinaria, que exige para su aprobación sólo mayoría simple, y con
fundamento en un decreto con fuerza de ley, que ni siquiera es expedido por el
Congreso. A esto debe añadirse que el proceso disciplinario no cuenta con las
mismas garantías de un proceso penal, pues no lo conduce un juez, no hay doble
instancia antes de que quede en firme la sanción, ni hay distinción entre quien
adelanta la instrucción y formula los cargos, por una parte, y quien los
resuelve por otra. Es curioso que a esta conclusión la hubiese calificado la
Sala como fruto de una interpretación “armónica” de
las fuentes, pues lo que se advierte es que es una conclusión en franco
conflicto con la Constitución, y las sentencias López Mendoza y C-482 de 2008.
Lo armónico habría sido sostener que el Procurador puede vigilar con facultades
investigativas a los parlamentarios, tal como lo dicen las sentencias C-025 de
1993, C-028 de 2006 y C-280 de 1996. Pero, según la sentencia C-482 de 2008, se
requiere para ello de una ley orgánica. Y en cualquier caso los congresistas no
podrían ser sancionados con destitución e inhabilidad, en virtud del artículo 23
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal como esta fue
interpretada en la sentencia López Mendoza v. Venezuela.
42.
En suma, en mi concepto los hechos y las consideraciones antes referidas debían
conducir a sostener que el Procurador carecía de competencia para sancionar con
destitución e inhabilidad a la senadora Piedad E. Córdoba Ruiz.
Conclusiones
43.
En el proceso disciplinario adelantado por el Procurador General de la Nación
contra la ex senadora Piedad E. Córdoba Ruiz, se le violó a esta última el
derecho fundamental a no ser destituida e inhabilitada sino en el marco de un
proceso debido (CP art. 29). Primero, porque se le desconoció su derecho a un
proceso imparcial, en la medida en que la recusación presentada por la
tutelante contra el Procurador General, y no aceptada por este, fue resuelta
por una funcionaria de libre nombramiento y remoción del Procurador; es decir,
la Viceprocuradora. Segundo, porque se le desconoció su derecho a no ser
sancionada con restricción a sus derechos políticos sino por juez competente,
ya que una limitación de esa naturaleza, como fruto de una sanción, sólo es
legítima si es resultado de una condena, adoptada por juez, en un proceso
penal, y en este caso no hubo ni juez, ni condena, ni proceso penal, sino que
la impuso un funcionario administrativo, en un procedimiento disciplinario, sin
que hubiese condena penal.
44.
La Sala Plena fue, sin embargo, de otra opinión. No desconoció, eso sí, que
faltaron garantías. Las evidencias abundaban y eran irrefutables. Lo que hizo
la Corte fue entonces adjudicarle esa falencia, no a su propia interpretación
de la Constitución, sino al “diseño institucional”.
Este, según la Sala, “presenta imperfecciones”.
La idea que queda es entonces que los límites al poder disciplinario sobre los
congresistas, y los servidores públicos de elección popular en general,
deberían existir pero que son pocos o casi nulos, y que no hay más remedio. Así
son las instituciones, dice la Corte Constitucional, y hay que aplicarlas como
son. Más bien ha debido decir: hay que tomarlas como son, luego de lo que hemos hecho de ellas. La Sala Plena
olvida que la legislación, y la parte orgánica de la Constitución, en las
cuales halló las normas para convalidar la actuación del Procurador en este
proceso, deben leerse a la luz de la parte dogmática, en la cual hay límites
infranqueables, que exigían asegurar un procedimiento en condiciones
suficientes de imparcialidad e independencia, y que para casos como este
contemplan una reserva judicial en la restricción de derechos políticos
mediante sanción. Reivindico entonces que los límites, que la mayoría de la
Sala Plena dice añorar, sí existen en la Constitución, y a mi juicio en el
presente caso se rebasaron, pese a que en este fallo se diga lo contrario.
Por
las anteriores razones, salvo mi voto.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO
ROJAS RÍOS
A LA
SENTENCIA SU712/13
|
Referencia: |
Expediente
T-3005221 |
|
Asunto: |
Acción
de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría
General de la Nación. |
|
Magistrado
Ponente: JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO |
|
Al
amparo de las razones que expuse cuando se debatió la ponencia que se acogió en
la decisión de la referencia, consigno en este voto particular los argumentos
de mi aclaración, específicamente lo relativo al alcance de la cosa juzgada
material de la sentencia C-028 de 2006, y las limitantes que debieron tenerse
en cuenta a efectos de armonizar la antinomia constitucional con el principio
democrático de participación política en el caso concreto.
Sobre
el primer aspecto, pertinente es señalar que esta Corte es órgano de cierre de
la jurisdicción constitucional y esto tiene distintas implicaciones, de un lado
que dispone de atribuciones especialísimas para asegurar la eficacia y
prevalencia de la Constitución Política y, por esa vía, de la cohesión del ordenamiento
jurídico que se subordina y, de otro, que sus determinaciones son fuente de
derecho vinculantes para las autoridades y los particulares. De esa manera, sus
sentencias, coadyuvan a preservar la unidad del sistema y fortalecen la
seguridad jurídica.
Asimismo
su inadvertencia, omisión, desconocimiento o descuido en atender el contenido
de sus providencias origina contradicciones ilógicas que erosionan el sistema
jurídico y, por esa vía, la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto,
cuyo resultado más preocupante es la pérdida de confianza en la justicia y en
la manera en la que esta define los asuntos más sensibles de la sociedad.
Esto
tiene obvios efectos en las deliberaciones, especialmente las que realizamos
los jueces constitucionales, en la medida en que la definición de una
controversia está precedida de una construcción colectiva, de análisis, debates
y pronunciamientos que se han ido tejiendo y que tienen valor e incidencia en
los casos posteriores. Es la metáfora del juez constructor[224],
que no puede ignorar las bases erigidas, aunque eso sí luego pueda utilizar
mejores materiales, más sofisticados o novedosos, sin que ello implique
derrumbar la obra constitucional.
Acudo
a ese símil precisamente para advertir que mi postura sobre el asunto de la
referencia deriva, no de una íntima convicción sobre la negativa del amparo en
el asunto de la referencia, sino más bien de comprender la vinculatoriedad de
la sentencia C-028 de 2006, en la que la Corte examinó y declaró exequible la
facultad de la Procuraduría General de la Nación de imponer como sanción
disciplinaria la inhabilidad en el ejercicio de cargos públicos, esto luego de
haber adoptado como parámetro de control el artículo 93 constitucional,
relativo al bloque de constitucionalidad y, específicamente, el artículo 23 del
Pacto de San José de Costa Rica, conforme al cual el legislador puede
reglamentar el ejercicio de los derechos políticos “exclusivamente por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil
o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Debo
decir que, en ese momento, se analizó sobre la potestad disciplinaria del
Estado, y la transversalidad del principio de legalidad como fundamento del
régimen de inhabilidades disciplinarias y, además, se decantó sobre las reglas
a seguir a la hora de interpretar los tratados internacionales que integran el
bloque de constitucionalidad bajo la idea, irrebatible, de la necesidad de
luchar contra la corrupción que se encuentra también protegida por la
Convención Americana de Derechos Humanos.
Se
sigue de lo anterior que, en cuanto al parámetro de control analizado, la Corte
estudió la legitimidad frente a la Constitución Política, de que se
establecieran sanciones derivadas del proceso disciplinario, como las de las
inhabilidades, siempre que estas se ajustaran a los criterios de razonabilidad
y proporcionalidad y por ello apuntó que “(…) el artículo 23 del Pacto
de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de restricciones
legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos públicos por la imposición
de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con otros
instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopción en
materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los Estados Partes en
aquél adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de
la libertad, encaminadas a proteger el erario público, y en últimas, a combatir
un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San
Salvador”.
Teniendo
dicha claridad, surge que en el caso concreto no era posible un cambio de
precedente, en tanto la discusión se centró, insisto, en el mismo parámetro de
control que ya había sido objeto de decisión por la corporación, de allí que
había operado la cosa juzgada material respecto de la cual no era posible,
únicamente, reprochar la ausencia de análisis sobre la decisión de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Leopoldo López vs. Venezuela,
para producir esa transformación.
En
otras palabras, tras haberse entendido que los legisladores pueden establecer
sanciones disciplinarias, como la suspensión temporal o definitiva del acceso a
cargos públicos, cuando persiga fines constitucionalmente válidos, como lo
admitió en su momento la sentencia C-028 de 2006, con fundamento en el artículo
93 constitucional, la simple alusión a un fallo de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos no traía como consecuencia automática la variación por haberse
integrado la Convención al bloque de constitucionalidad. Esto no obsta, a mi
juicio, para que, con posterioridad, y tras confrontarse con otros parámetros
constitucionales la Sala Plena varíe su posición, pues allí no estaría de por
medio los efectos de la cosa juzgada material.
En
segundo término, muy enlazado con esto último, estimo que aun cuando la
definición del asunto mantuvo la coherencia en punto a lo explicado, y por
tanto lo propio era negar la protección de la accionante que, por demás, está
discutiendo en sede de la jurisdicción contencioso administrativa el contenido
del acto sancionatorio, no comparto que la Sala Plena hubiese ampliado el
análisis en relación con las reglas jurisprudenciales sobre el fuero
constitucional disciplinario, a través de una sentencia de unificación, tras el
revisionismo de la figura de la inhabilitación, para recabar sobre la
competencia del Procurador General de la Nación de realizar el control
disciplinario en relación con los congresistas.
Aunque es cierto que las sentencias de unificación
son un mecanismo utilizado para reforzar la coherencia sobre el precedente,
estimo que era innecesario hacer un nuevo catálogo de reglas jurisprudenciales
para explayarse sobre las reseñadas facultades disciplinarias del Procurador y
las garantías institucionales que esto supone, cuando las mismas estaban
suficientemente ilustradas en la decisión C-028 de 2006 y porque,
fundamentalmente, desde mi óptica, esto termina restringiendo el margen de la
acción pública de inconstitucionalidad, sobre la base posible de hallar que la
disposición en comento pueda reñir con el contenido democrático de la
Constitución Política, a raíz de posteriores confrontaciones con otros
apartados normativos superiores.
Es decir, que al no ser, en mi criterio,
concluyente el diseño institucional que se introduce en la Carta de Derechos,
relacionado con las potestades sancionatorias drásticas del Procurador General
de la Nación en relación con los servidores públicos elegidos popularmente, y
sobre su eventual imperfección y los riesgos que la misma trae a la democracia
deliberativa es plausible que se reabra una nueva controversia, con fundamento
en un nuevo parámetro que conduzca a que las mayorías de la Corte se persuadan
sobre las enormes dificultades que implica que un funcionario público
administrativo pueda decidir si elimina del juego político a un ciudadano que
ha convencido a la mayoría de sus electores a optar por un programa de
gobierno, cuando quiera que se reprochan aspectos ajenos al mismo y no
relacionados con elementos de la lucha contra la corrupción. Así podría
resolver la antinomia constitucional que se advierte entre el principio
democrático, las facultades adscritas a funcionarios administrativos de control
y el propio bloque de constitucionalidad.
Va en esta opinión individual que por vía de
aclaración formulo, el respeto que profeso individualmente por las decisiones
de la Corte Constitucional.
Fecha
ut supra
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] “ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas
gravísimas las siguientes: (…) 12. Fomentar o ejecutar actos tendientes a la
formación o subsistencia de grupos armados al margen de la ley; o promoverlos,
auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar
con ellos”.
[2] Diario El Tiempo, Edición 35.008 del 4 de
octubre de 2010.
[3] Revista Semana, Edición 1483, del 4 al 11 de
octubre de 2010.
[4] Auto del 19 de octubre de 2010.
[5] Auto del 22 de octubre de 2010.
[6] “Artículo 54 A. Revisión por la
Sala Plena. Modificado mediante Acuerdo 01 de 3 de diciembre de 2008, quedando
en los siguientes términos: “Artículo 54 A. Revisión por la Sala Plena. Cuando
a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de
tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia
del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la
sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena. // Adicionalmente,
para los fines establecidos en las normas vigentes, después de haber sido
escogidos autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos sobre
acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien
le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su
conocimiento con base en el informe mensual que le sea presentado a partir de
la Sala de Selección de marzo de 2009. // En tal evento, el magistrado ponente registrará
en la Secretaría el proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir el
mismo trámite previsto por el artículo 53 del Reglamento de la Corporación para
el cambio de jurisprudencia, en materia de sentencias de revisión de
tutela”.
[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Auto del 27 de octubre de 2011, radicación
110010325000201100316-00.
[8] Artículos 183, 184, 185 y 278-2 de la Carta
Política.
[9] Ley 5ª de 1992, “por la cual se expide el
Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”
[10] Refiere las Sentencias C-319 de 1994, C-247
de 1995, C-037 de 1996 y C-280 de 1996.
[11] Artículos 6º, 123, 132, 133 y 277-6 de la
Carta Política.
[12] Artículo 7º (numeral 21) del Decreto Ley 262
de 2000; artículos 1º, 3º y 44 de la Ley 734 de 2002.
[13] Cita las Sentencias C-280 de 1996 y T-544 de
2004.
[14] Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
[15] Por citar solo un ejemplo, en la Sentencia
T-003 de 1992 la Corte señaló: “Considera esta Corporación
que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que
‘el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial (...)’ como
presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse
que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca
el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que
existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la
efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para
lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando
consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y,
en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter
puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para
alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía”.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de
2001. Estos criterios fueron fijados desde la Sentencia T-225 de 1993 y han
sido en las Sentencias C-531 de 1993, T-403 de 1994, T-485 de 1994, T-
015 de 19 95, T-050 de 1996, T-576 de 1998, T-468 de 1999, SU-879 de 2000,
T-383 de 2001, T-743 de 2002, T-514 de 2003, T-719 de 2003, T-132 de 2006,
T-634 de 2006, T-629 de 2008, T-191 de 2010, entre muchas otras.
[17] En sentido similar pueden consultarse las
Sentencias T-001 de 1992, T-007 de 1992, T- 441 de 1993, T-202 de 1994,
T- 287 de 1995, T-640 de 1996, SU-039 de 1997, T-272 de 1997, T-554 de
1998, SU-086 de 1999, SU-646 de 1999, T-716 de 1999, T-156 de 2000, T-418 de
2000, T-815 de 2000, SU-1052 de 2000, T-482 de 2001, T-1062 de 2001, SU-1184 de
2001, T-033 de 2002, T-135 de 2002, T-408 de 2002, T-500 de 2002, T-179 de
2003, T-982 de 2004, T-1168 de 2008, T-104 de 2009, T-715 de 2009, T-502 de
2010, SU-917 de 2010 y SU-339 de 2011, entre muchas otras.
[18] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia SU-339 de 2011. La Corte declaró procedente y
concedió la tutela presentada en el proceso de escogencia del Director
Ejecutivo de Administración Judicial, por cuanto la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho -mecanismo ordinario de defensa judicial- no
brindaba la idoneidad y eficacia necesarias para asegurar la protección
oportuna de los derechos al debido proceso, trabajo e igualdad en el acceso a
cargos y funciones públicas. Dijo al respecto: “De conformidad con la
precisión introducida por esta última disposición, para que la acción de tutela
se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa
judicial, es necesario igualmente constatar la eficacia de este último para la
protección de los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva implica
realizar un estudio ponderado del mecanismo ‘ordinario’ previsto por el
ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito
perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos
constitucionales y, adicionalmente, examinar detenidamente la situación del
solicitante”.
[19] Artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo entonces vigente y artículo 138 del actual Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[20] Así fue reseñado en la Sentencia T-191 de
2010: “En aquellos eventos en que la acción de tutela se instaura en
contra de un acto administrativo que contiene una sanción disciplinaria por
violación del debido proceso, el criterio utilizado por la Corte para decidir
la procedencia de la tutela no obstante la existencia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho como mecanismo judicial principal para la defensa
de los derechos fundamentales del actor, ha sido el de determinar si existe o
no un perjuicio irremediable con el fin de adelantar el trámite como un
mecanismo transitorio mientras que se deciden los procesos ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. // La jurisprudencia constitucional ha
sostenido que corresponde al juez del caso concreto apreciar la existencia de
un perjuicio irremediable, en donde resulta determinante en algunos casos el
ejercicio de la acción de tutela por sujetos de características particulares
como los de especial protección constitucional o la protección de ciertos
derechos como el derecho al buen nombre o al ejercicio de cargos y funciones públicas
o el derecho a la libertad personal, en donde las medidas a tomar deben ser
urgentes e impostergables dado el carácter temporal del goce de ciertos
derechos fundamentales, so pena de hacer nugatorio su ejercicio por estar
condicionados a términos constitucionales o legales. En tales
condiciones, la Corte en algunos casos ha declarado la improcedencia de la
acción al constatar que los demandantes contaban con otro mecanismo de defensa
y no se evidenciaba la existencia de un perjuicio irremediable. En otros
casos, aún existiendo la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, la Corte acometió el estudio de fondo de las
sanciones disciplinarias una vez determinada la configuración del perjuicio
irremediable”. (Resaltado fuera de texto)
[21] Corte Constitucional, Sentencias T-262 de
1998, T-215 de 2000, T-596 de 2001, T-743 de 2002, T-143 de 2003, T-737 de
2004, T-954 de 2005, T-193 de 2007, T-161 de 2009, T-629 de 2009 y T-191 de
2010.
[22] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia
SU-039 de 1997.
[23] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias T596 de 2001, T-754 de 2001, T-873 de 2001, T-513 de
2003, T-435 de 2005, T-609 de 2005, T-948 de 2009, T-498 de 2011, entre
otras.
[24] En concreto la Corte sostuvo: “Dichas
razones, evaluadas a la luz de las pruebas que obran en el expediente, son
suficientes para concluir lo siguiente:
(i)
Se han puesto de presente motivos serios, razonables y fundamentados para
controvertir la constitucionalidad y legalidad de las providencias
sancionatorias de la Procuraduría, que de verificarse, habrían desconocido los
derechos fundamentales de los Diputados afectados –específicamente
sus derechos al debido proceso y a la igualdad-, tanto durante el transcurso
del proceso disciplinario en cuestión, como al momento de imponer las sanciones
controvertidas. Tales motivos son los que han dado lugar a la formulación de
los cinco problemas jurídicos centrales anteriormente señalados.
(ii)
De las medidas sancionatorias controvertidas se deriva para los accionantes un
perjuicio adicional, consistente en que no podrán dichos Diputados ejercer sus
derechos políticos fundamentales, concretamente los derechos a elegir y ser
elegidos y a ocupar cargos públicos que señalan los artículos 40-1 y 40-7 de la
Constitución,
durante el lapso cronológico limitado en el cual éstos se derechos se podrán
ejercer materialmente por sus titulares, es decir, durante el proceso de las
elecciones venideras para corporaciones públicas del nivel territorial. Este
proceso electoral se desenvolverá en el curso de los siguientes meses, y los
Diputados accionantes no podrán participar en él por motivo de la inhabilidad
que les fue impuesta en tanto sanción por la Procuraduría. Ya se precisó que la
sanción disciplinaria en cuestión no configura en sí misma una afectación
ilegítima de los derechos políticos de los sujetos afectados por ella, por lo
cual no se debe clasificar como un perjuicio irremediable per se;
no obstante, existen serios motivos –puestos de presente por la apoderada de
los demandantes- que llevan a poner en tela de juicio la constitucionalidad y
legalidad tanto del procedimiento disciplinario seguido para imponer dichas
sanciones, como de las sanciones como tales. Teniendo en cuenta estas alegaciones,
resulta claro que si no se obtiene un pronunciamiento judicial de fondo sobre
la constitucionalidad y legalidad de las medidas disciplinarias en cuestión con
anterioridad a la iniciación formal del proceso electoral, se podría llegar a
hacer nugatorio el ejercicio de los derechos fundamentales de los Diputados
sancionados a ser elegidos para ocupar cargos públicos, puesto que después de
la iniciación y desarrollo de tal proceso electoral, y durante el transcurso de
los próximos años, no tendrán una nueva oportunidad para postular su
candidatura. Ello, por supuesto, en la hipótesis de que efectivamente se hayan
verificado las violaciones de las garantías constitucionales invocadas por los
demandantes, caso en el cual las medidas disciplinarias impuestas carecerían de
legitimidad a la luz de la Carta Política; por el contrario, de encontrarse que
no existieron dichas violaciones de los derechos fundamentales, las sanciones
serían constitucionalmente válidas, por lo cual no habría lugar a declarar la
violación de los derechos políticos fundamentales de los Diputados, que en esa
hipótesis resultarían legítimamente afectados como consecuencia de la conducta
oficial de sus titulares. Lo importante es que se obtenga un pronunciamiento
judicial efectivo sobre la validez de estas medidas antes de que pase el
momento para ejercer los derechos políticos fundamentales referidos.
(iii)
El perjuicio señalado en el literal (ii) llena las condiciones de ser (a) cierto
e inminente, puesto que no se debe a conjeturas o especulaciones de la
demanda de tutela, sino al resultado objetivo de la sanción impuesta por la
Procuraduría consistente en la inhabilidad para ejercer cargos públicos durante
tres (3) años; (b) grave, puesto que lesionaría los
derechos constitucionales fundamentales de los Diputados a elegir y ser
elegidos y a desempeñar cargos públicos, derechos que son de importancia
crucial para quienes buscan desarrollar carreras políticas; y (c) es de
urgente atención, puesto que es necesario e inaplazable prevenir o mitigar
su ocurrencia antes de que pase la oportunidad para que los Diputados, en caso
de haber sido sancionados con violación de las garantías constitucionales,
puedan participar en las elecciones venideras. Finalmente,
(iv)
Los medios judiciales ordinarios que están abiertos a los peticionarios ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, por su estructura procedimental
propia, no podrán ser adelantados en la forma pronta y expedita que se requiere
para permitir a los Diputados controvertir efectivamente la legalidad de las
sanciones impuestas antes de que transcurra el momento oportuno para participar
en las elecciones, momento que acaecerá en el transcurso de los próximos meses. Esta afirmación
se deriva no sólo de los datos ampliamente conocidos sobre la duración promedio
de un proceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sino también de
la estructura misma de los procesos de nulidad que podrían ser iniciados por
los Diputados accionantes, la cual incluye varios términos procesales de obligatorio
cumplimiento que, en sumatoria, tardarían más tiempo que el que resta a la
fecha para el inicio formal del proceso electoral. En otras palabras, los
Diputados objeto de las sanciones controvertidas no podrán acceder a un control
judicial de legalidad efectivo sobre las providencias disciplinarias en
cuestión antes de que pase el momento oportuno para inscribirse como candidatos
en el proceso electoral. La prevención de la ocurrencia de este perjuicio
irremediable exige que se realice un control judicial efectivo y expedito de
las sanciones impuestas por la Procuraduría antes del acaecimiento de tal
oportunidad. // En suma, para la Sala es procedente en este caso la
acción de tutela en tanto mecanismo transitorio de protección para prevenir la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, dado que los medios judiciales de
defensa con los que cuentan los accionantes no son lo suficientemente expeditos
como para permitir que se realice un control judicial efectivo de las medidas
disciplinarias objeto de la presente tutela, sobre la base de las graves
acusaciones de inconstitucionalidad invocadas en la demanda, antes de que
transcurra el momento durante el cual se podrán ejercer los derechos políticos
fundamentales de los Diputados accionantes. Procederá, pues, la Sala a examinar
por vía de tutela los problemas jurídicos planteados por la apoderada de los
accionantes”. (Resaltado fuera de texto)
[25] Dijo entonces
lo siguiente: “El ciudadano Juan Carlos Claros Pinzón fue
sancionado por la Procuraduría General de la Nación con la destitución del
cargo de Gobernador del Departamento del Caquetá e inhabilitado para el
ejercicio de funciones públicas por trece años y tres meses, mediante
decisiones susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento; pero también es claro que esta vía no le habría
permitido al actor seguir adelante con su proyecto político sin solución de
continuidad.
Ello conduce a
afirmar que la acción de tutela se erige como el medio idóneo para que quien
fuera elegido Gobernador del Departamento del Caquetá, en los comicios del 26
de octubre del 2003, haya logrado ejercer el cargo por periodo constitucional
que le corresponde, sin una interrupción significativa, lo que no
habría ocurrido de haber sometido dicho ejercicio al resultado de un proceso
judicial de trámite ordinario, porque de esta forma se habría truncando su
proyecto político y diluido, por consiguiente, la responsabilidad asumida por
el señor Claros en las urnas.
Puede argüirse, sin
embargo, que Consejo de Estado podía haber suspendido el fallo disciplinario y
ordenado el reintegro del afectado al cargo. No obstante es dable recordar que
la suspensión provisional prevista en el artículo 152 del Código Contencioso
Administrativo opera en casos excepcionales, para el caso de los actos
proferidos contra el actor sólo ante la manifiesta violación de una norma
superior susceptible de percibir con la simple comparación de la disposición
acusada y la demostración del perjuicio; pertinencia improbable en el caso de
autos, en el que para resolver se requieren armonizar un conjunto de disposiciones
y de pronunciamientos jurisprudenciales.
Demuestra lo
expuesto el pronunciamiento de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción electoral 3185, en la
que también se debatía el asunto de la inhabilidad del actor, puesto que la
Sección en comento se negó a decretar la suspensión provisional
solicitada, ‘porque el supuesto de hecho no se encontraba demostrado
en forma palmaria como lo exige el ordenamiento procesal administrativo’.
De suerte que
al actor no le quedaba otra posibilidad que invocar la protección transitoria
del Juez constitucional –como efectivamente lo hizo- a fin de ser restablecido
en el cargo de Gobernador del Caquetá, mientras la jurisdicción de lo
contencioso administrativo resolvía en definitiva sobre la validez de su
elección y de las sanciones proferidas en su contra por la Procuraduría General
de la Nación, al igual que respecto de la indemnización a que el mismo podría
tener derecho”. (Resaltado fuera de texto)
[26] En palabras de la Corte: “- En primer lugar,
debido a la sanción disciplinaria impuesta el Sr. Montealegre Echeverri no
puede ejercer el cargo de Personero Municipal para el cual fue elegido, este
cargo tiene un término que expira en el año 2007, razón por la cual el
transcurso del tiempo configura una afectación grave del derecho fundamental al
ejercicio de un cargo público.
- Adicionalmente de
la sanción disciplinaria impuesta se deriva para el actor un perjuicio
adicional cual es no poder ejercer cargos y funciones públicas durante el
término de diez (10) años, es decir, por medio de la providencia adoptada por
el ente de control se impone una importante restricción temporal al
ejercicio de los derechos políticos de rango fundamental del tutelante.
- El Sr.
Montealegre Echeverri ha puesto de manifiesto motivos serios, razonables y
fundamentados para controvertir la constitucionalidad de la interpretación que
hizo la Procuraduría General de la Nación de la causal de inhabilidad
establecida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
En esa medida el
perjuicio que alega padecer el demandante llena las condiciones de ser
(a) cierto e inminente, puesto que no se debe a conjeturas o
especulaciones, sino al resultado objetivo de la sanción impuesta por la
Procuraduría consistente en la destitución del cargo de personero municipal y
la inhabilidad para ejercer cargos públicos durante diez años (10) años;
(b) grave, puesto que están en juego los derechos
constitucionales fundamentales del Sr. Montealegre Echeverri a elegir y ser
elegido y a desempeñar cargos públicos, derechos que son de extrema importancia
dentro del régimen democrático colombiano y (c) es de urgente
atención, puesto que es necesario e inaplazable prevenir o mitigar su
ocurrencia antes que venza el término para el ejercicio del cargo para el cual
fue elegido el actor. En atención a las anteriores consideraciones la acción de
tutela es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”. (Resaltado fuera de texto)
[27] Ver, entre otros, A Fernández-Miranda.
"Inviolabilidad parlamentaria" en VV.AA. Enciclopedia Jurídica
Básica. Madrid: Civitas, 1995.
[28] En Argentina, ver Humberto Quiroga Lavié.
Derecho constitucional. Buenos Aires, Depalma 1993, p 764. En Estados Unidos,
ver el caso United States v Johnson, 383 U.S. 169 (1966), en donde la Corte
Suprema amparó constitucionalmente a un representante que había sido condenado
penalmente, pues ese tribunal consideró que los cargos se habían basado en gran
parte en el sentido de unos discursos hechos por ese congresista, con lo cual
se había desconocido la inviolabilidad de sus opiniones.
[29] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias SU-047 de 1999
y T-544 de 2004.
[30] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1093 de 2004,
T-1137 de 2004, T-1039 de 2006 y T-778 de 2005, entre otras.
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-1093 de
2004.
[32] Sentencias T-1039 de 2006, T-143 de 2003 y
T-1093 de 2004.
[33] Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de
1993 y T-1316 de 2001.
[34] Sentencia T-778 de 2005.
[35] Corte Constitucional, Sentencia T-1039 de
2006.
[36] Corte Constitucional, Sentencia T-1039 de
2006.
[37] Corte Constitucional, Sentencia T-1137 de
2004.
[38] Corte Constitucional, Sentencia T-1039 de
2006. En el mismo sentido pueden consultarse las Sentencias T-1093 de 2004,
T-1137 de 2004 y T-778 de 2005, entre otras.
[39] Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de
18 de noviembre de 2011, rad. 110010325000201100316-00.
[40] Corte Constitucional, Sentencia T-778 de
2005.
[41] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de
1999.
[42] Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de
2001.
[43] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001. En el mismo sentido pueden
consultarse las siguientes providencias: Sentencia T-088 de 1999, Auto 031 A de
2002, Auto 036 de 2007, Auto 193 de 2008, Auto 264 de 2009,
[44] José Antonio Alonso de Antonio y Ángel Luis
Alonso de Antonio, “Derecho Parlamentario”. Barcelona, Librería Bosch, 2000, p. 9.
[45] Ídem, p.
85.
[46] Cfr., Thomas Erskine May, “Treatise on the law,
privileges, proceedings and usage of Parliament”. UK, Lexis
Nexis, 2004, (ed. 23).
[47] “A título de mero ejemplo, y por su expresivo
carácter, podemos citar los incidentes de 1621 entre Jacobo I y la Cámara de
los Comunes, que terminaron con la disolución de ésta. Efectivamente, el Rey
intentó limitar la libertad de debate en el Parlamento a través de una carta al
‘speaker’ en la que se afirmaba: ‘Haga saber en nuestro nombre a la Cámara que
nadie deberá en adelante presumir en ella de entrometerse en nada que concierna
a nuestro gobierno o a asuntos de Estado (…) Nos consideramos muy libres y
capaces de castigar la transgresión de cualquier hombre en el Parlamento, tanto
durante sus sesiones como después de ellas: lo cual significa que no
perdonaremos, de hoy en adelante, ningún caso de comportamiento insolente que
se cometa allí referente a Nos’ (…)”. Cfr., Lácido Fernández-Viagas Bartolomé,
“El juez natural de los parlamentarios”. Madrid, Civitas, 2000, p. 23 y 24.
[48] José Antonio Alonso de Antonio y Ángel Luis
Alonso de Antonio. Op. cit., p. 17.
[49] Ekkehart Stein, “Derecho Político” (1971).
Traducción de Fernando Sainz Moreno. Madrid, 1973, p. 52.
[50] “¿Cuál es el objetivo que pretende conseguir
el constituyente al prever estas medidas de protección? Es evidente que, en su
origen histórico, las garantías parlamentarias surgen bien a lo largo de un
lento proceso a través de los siglos durante el cual se lucha por limitar e
impedir las interferencias del Rey en las tareas de las Cámaras —como ocurre en
Inglaterra—, bien en virtud de un acto revolucionario en nombre de la soberanía
que encarna la Asamblea Nacional y para protegerla de las amenazas que
provenían del Rey —como sucede en Francia”. Cfr., Pablo Lucas
Murillo de la Cueva, “Las Garantías de los Miembros del Parlamento Vasco”.
Revista de Estudios Políticos, 1985, p. 242.
[51] Cfr., Eduardo García de Enterría, “La Lengua de los Derechos. La formación del Derecho Público
europeo tras la Revolución Francesa”. Madrid, Alianza Universidad,
1995.
[52] José Antonio Alonso de Antonio y Ángel Luis
Alonso de Antonio. Op. cit., p. 86.
[53] Lácido Fernández-Viagas Bartolomé, “El juez natural
de los parlamentarios”. Madrid, Civitas, 2000, p. 22 y 23.
[54] Juan Vicente Sola, “Derecho Constitucional”.
Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2006, p. 695.
[55] Luis López Guerra, et. al., “Derecho
Constitucional, Vol. II”. Valencia, Tirant lo Blanch, 2007, p. 80.
[56] “La autoridad que la Constitución le otorga
al Legislador es, entonces, una compleja combinación de competencias explícitas
e implícitas restringidas por límites expresos así como por ‘postulados
tácitos’. Así, la separación de poderes limita el poder del Congreso al tiempo
que garantiza inmunidad al Legislador. El continuo debate sobre la tensión
entre los principios constitucionales, asegura que la autoridad del Legislador
será fuente dinámica de debate y desacuerdo hasta bien entrado el próximo
milenio”. Lawrence Tribe,
“American Constitutional Law”. New York, Foundation Press, (3 ed), 2000, p.
1020 (Traducción libre).
[57] “When a
representative is withdrawn from his SEAT by a summons, the people, whom he
represents, lose their voice in debate and vote (…) When a senator is withdrawn
by summons, his state loses half its voice in debate and vote … The enormous
disparity of the evil admits of no comparison”. Joseph Story
(juez de la Corte Suprema de Estados Unidos). Citado por Lawrence Tribe, “American Constitutional Law”. New York,
Foundation Press, 2000, p. 1012. (Traducción libre)
[58] Las garantías institucionales son, de acuerdo
con el profesor español Francisco Rubio Llorente, “aquellas normas que
persiguen el aseguramiento de determinadas instituciones jurídicas, cuyo
mantenimiento no engendra derechos subjetivos en favor de los individuos, pero
cuya erosión sí viciaría de inconstitucionalidad cualquier ley”. Francisco
Rubio Llorente, “La Constitución como fuente de derecho”.
En: AAVV, “La Constitución y las fuentes del derecho”.
Madrid, Dirección General de lo Contencioso del Estado, Instituto de Estudios
Fiscales, 1979, p. 53 y ss.
[59] Luis Carlos Sáchica, “Constitucionalismo
Colombiano”. Bogotá, Temis, 1987, p. 346.
[60] Una precisión conceptual sobre la distinción
entre las “prerrogativas parlamentarias” y las “garantías institucionales”
puede verse en la aclaración de voto a la Sentencia C-1174 de 2004, aún cuando
en la jurisprudencia constitucional la utilización de los términos ha sido, en
general, equivalente.
[61] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de
1999.
[62] Francisco Berlín Valenzuela, “Derecho
Parlamentario”. México, Fondo de Cultura Económico, 1993, p.13.
[63] “Artículo 46.- (1) Los diputados no podrán en
ningún momento ser sometidos a un procedimiento judicial o disciplinario ni responsabilizados de otra forma
fuera del Bundestag a causa de su voto o de una declaración que hicieran en el
Bundestag o en una de sus comisiones. Esto no rige para las ofensas
calumniosas.
(2) A causa
de actos sujetos a sanción penal, un diputado puede ser responsabilizado o
detenido sólo con la autorización del Bundestag, a no ser que sea detenido en
delito flagrante o durante el día siguiente de haber cometido el acto.
(3) La
autorización del Bundestag es necesaria igualmente para toda otra restricción
de la libertad personal de un diputado o para iniciar contra un diputado el
procedimiento previsto en el artículo 18 [privación de derechos fundamentales].
(4) Todo
proceso penal y todo procedimiento según el artículo 18 iniciado contra un
diputado, toda detención y toda otra limitación de la libertad personal,
deberán ser suspendidos a solicitud del Bundestag”. (Resaltado fuera de texto)
[64] “Artículo 40.- (1) La Dieta Federal elige a
su Presidente, a los vicepresidentes y a los secretarios y aprueba su propio
Reglamento interno”.
[65] Artículo 1o, Sección 6ª: “1.- Los
senadores y representantes recibirán por sus servicios una remuneración que
será fijada por la ley y pagada por el tesoro de los EE.UU. En todos los casos,
exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del orden publico,
gozarán del privilegio de no ser arrestados durante el tiempo que asistan a las
sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o regresar de las
mismas, y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de inquisición alguna con
motivo de cualquier discusión o debate en una de las Cámaras.
2.- A ningún
senador ni representante se le nombrará, durante el tiempo por el cual haya
sido elegido, para ocupar cualquier empleo civil que dependa de los Estados
Unidos, que haya sido creado o cuyos emolumentos hayan sido aumentados durante
dicho tiempo, y ninguna persona que ocupe un cargo de los Estados Unidos podrá
formar parte de las Cámaras mientras continue en funciones”.
[66] El artículo 1o, sección 5a, estipula lo
siguiente: “Quinta Sección:
1.- Cada
Cámara calificará las elecciones, los informes sobre escrutinios y la capacidad
legal de sus respectivos miembros, y una mayoría de cada una constituirá el
quórum necesario para deliberar; pero un número menor puede suspender las
sesiones de un día para otro y estará autorizado para compeler a los miembros
ausentes a que asistan, del modo y bajo las penas que determine cada Cámara.
2.- Cada
Cámara puede elaborar su reglamento interior, castigar a sus miembros cuando se
conduzcan indebidamente y expulsarlos de su seno con el asentimiento de las dos
terceras partes.
3.- Cada
Cámara llevará un diario de sus sesiones y lo publicará de tiempo en tiempo a
excepción de aquellas partes que a su juicio exijan reserva, y los votos
afirmativos y negativos de sus miembros con respecto a cualquier cuestión se
harán constar en el diario, a petición de la quinta parte de los presentes.
4.- Durante
el período de sesiones del Congreso ninguna de las Cámaras puede suspenderlas
por mas de tres días ni acordar que se celebrarán en lugar diverso de aquel en
que se reúnen ambas Cámaras sin el consentimiento de la otra”. (Resaltado fuera
de texto)
[67] Caso Powell v. McCormack, 295 US 486 (1969).
Cfr. Lawrence Tribe, “American Constitutional Law”. New York, Foundation Press,
2000, p.1247.
[68] “Artículo 71. 1. Los Diputados y Senadores
gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus
funciones.
2. Durante el
período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y
sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados
ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
3. En las
causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.
4. Los
Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las
respectivas Cámaras.”
[69] “Artículo 72. 1. Las Cámaras establecen sus
propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común
acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los
Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su
totalidad, que requerirá la mayoría absoluta”.
[70] Reglamento del Congreso de Diputados,
aprobado el 10 de febrero de 1982. El artículo 99 dispone: “1. El Diputado
podrá ser privado, por acuerdo de la Mesa, de alguno o de todos los derechos
que le conceden los artículos 6 a 9 del presente Reglamento, en los siguientes
supuestos (…)”.
[71] “Artículo 26 (Modificado 04/08/1995).- Ningún
miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido, detenido, preso o
juzgado por opiniones o votos que haya emitido en el ejercicio de sus funciones.
Ningún miembro del Parlamento puede ser objeto, en materia criminal o
correccional, de arresto o de cualquier otra medida privativa o restrictiva de
libertad sin autorización de la Mesa de la asamblea de la cual forma parte.
Esta autorización no será necesaria en caso de crimen o de flagrante delito o
de condena definitiva. // La detención, las medidas privativas o restrictivas
de libertad o la persecución de un miembro del Parlamento se suspenderán
durante el período de sesiones si lo requiere la asamblea de la que forma
parte. // La asamblea interesada se reunirá de pleno derecho en sesiones
suplementarias para permitir, en caso necesario, la aplicación del apartado
anterior.
[72] “Artículo 66.- Cada Cámara hará su reglamento
y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por
desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por
inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle
de su seno; pero bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para
decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos”.
[73] M Steven
Fish and Matthew Kroenig, “The handbook of National Legislatures: A Global
Survey”. New York, Cambridge University Press, 2009. El caso colombiano fueron
consultados como expertos los profesores Ana María Bejarano, John Dugasm, Erika
Moreno, Eduardo Pizarro, Elizabeth Ungar y Rodrigo Uprimny. Los puntajes
asignados son realmente variados: Suiza (9), Reino Unido (7), Alemania (7),
Estados Unidos de America (6), España (6), Francia (6), Italia (6), Sudáfrica
(6), Venezuela (6), Perú (6), Argentina (5), Canadá (5), México (5), Chile (4),
Colombia (4), Ecuador (4), Siria (2), Emiratos Árabes (1), Myanmar (0), Somalia
(0).
[74] Lorenzo Martín Retortillo Baquer, “Inmunidad
Parlamentria y Separación de Poderes”. En: “Cuadernos y Debates”, núm 46.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 14.
[75] Manuel Martínez Sospedra, “Manual de Derecho
Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p.476. En sentido
similar ver: Remedio Sánchez Ferriz, “El Estado Constitucional”. Valencia,
Tirant lo Blanch, 2009, p.480 y ss.
[76] Gaceta Constitucional núm. 51, pág. 26 y 27.
Ponentes: Alfonso Palacio Rudas, Hernando Yepes Arcila, Álvaro Echeverry
Uruburo, Antonio Galán Sarmiento, Arturo Mejía Borda, Rosemberg Pabón y Luis
Guillermo Nieto Roa.
[77] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 2.
[78] Gaceta Constitucional núm. 109, pág. 14 y ss.
[79] La Corte no se ocupará en esta oportunidad de
analizar lo concerniente a la dieta o remuneración parlamentaria (art. 186 CP),
ni a otras garantías institucionales que no guardan relación con el asunto que
ahora es objeto de revisión.
[80] Ramón Punset Blanco. En: Cuadernos y Debates
núm 46 (Inmunidad Parlamentaria y jurisprudencia constitucional). Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 128.
[81] El texto aprobado por la Comisión puede
consultarse en la Gaceta Constitucional núm. 83, pág. 17.
[82] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 16-17.
[83] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de
1993.
[84] El artículo 107 de la Constitución de 1886,
modificado por el AL 1 de 1936, consagraba: “Artículo 107.- Cuarenta días antes
de principiar las sesiones y durante ellas, ningún miembro del Congreso podrá
ser llamado a juicio civil o criminal sin permiso de la Cámara a que
pertenezca. En caso de flagrante delito, podrá ser detenido el delincuente y será
puesto inmediatamente a disposición de la Cámara respectiva”.
[85] Corte Constitucional, Sentencia C-545 de
2008. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible el artículo 533 de la
Ley 906 de 2004, que derogó el régimen penal anterior pero mantuvo vigente el
régimen procesal anterior (Ley 600 de 2000) para la investigación y juzgamiento
de congresistas por parte de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo,
condicionó la constitucionalidad de la norma “en el entendido de que el
legislador debe separar, dentro de la misma Corte Suprema de Justicia, las
funciones de investigación y juzgamiento de los miembros del Congreso, de
acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia,
para las conductas punibles cometidas a partir del 29 de mayo de 2008”.
[86] Corte Constitucional, Sentencia T-1320 de
2001. En sentido similar pueden verse las Sentencias C-222 y C-245 de 1996
[87] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-025 de 1993, C-142 de 1993, C-222 de 1996, C-245
de 1996, C-934 de 2006 y C-545 de 2008, entre muchas otras.
[88] En relación con los debates y aprobación del
artículo 185 en la Asamblea Nacional Constituyente pueden consultarse las
Gacetas Constitucionales Núm. 051, 079, 083, 109, 113, 127, 129 y 142.
[89] Al respecto, en la Sentencia SU-047 de 1999,
que estudió a fondo el contenido y alcance de la inviolabilidad parlamentaria,
la Corte señaló: “En nuestro país, como dice José María Samper, al comentar el
artículo 106 originario de la Carta de 1886, que preveía la inviolabilidad de
los senadores y representantes, ‘todas las constituciones que la república se
ha dado, así en las dos épocas de gobierno federal (1811 a 1815, y 1858 a
1885), como en la de organización unitaria (1821 a 1858), han reconocido como principio
fundamental la inviolabilidad e irresponsabilidad de los legisladores’ (Ver
José María Samper. Derecho público interno de Colombia. Bogotá: Biblioteca
popular de cultura colombiana, 1951, Tomo II, p 247). En derecho comparado, y
sólo para citar algunos ejemplos, ver en Europa, el artículo 26 de la
Constitución de Francia de 1958, el artículo 71 de la Constitución actual de
España, el artículo 46 de la Ley Fundamental de Bonn en Alemania, el artículo
157 de la Constitución de Portugal y el artículo 68 la Constitución de
Italia. En América, ver el artículo 1, sección 6 de la Constitución de
Estados Unidos, el artículo 60 de la Constitución de Argentina de 1853, el
artículo 48 de la Constitución de Chile de 1980, el artículo 142 de la Constitución
de Venezuela, el artículo 110 de la Constitución de Costa Rica, el artículo 61
de la Constitución de México y el artículo 53 de la Constitución del Brasil”.
[90] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de
1999.
[91] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de
1999.
[92] Manuel Martínez Sospedra, “Manual de Derecho
Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p.479.
[93] Gaceta Constitucional núm. 51, pág. 27.
[94] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 16-17.
[95] En relación con los debates y aprobación de
esta norma en la Asamblea Nacional Constituyente pueden consultarse las Gacetas
Constitucionales Núm. 051, 079, 083, 109, 123, 127, 129 y 142.
[96] Corte Constitucional, Sentencia C-319 de
1994. La Corte concluyó que la exigencia de proceso penal condenatorio previo
para adelantar el trámite de pérdida de investidura en el caso de la “indebida
destinación de dineros públicos” y de “tráfico de influencias”, era una
exigencia claramente inconstitucional, entre otras razones por cuanto la ley no
podía restringir la naturaleza específica del proceso de pérdida de investidura
consagrada por el constituyente y hacer al Consejo de Estado dependiente de la
decisión penal, por tratarse de una restricción no consagrada en la Carta y de
dos procesos de naturaleza diversa. En consecuencia, declaró inexequible
el parágrafo 2º del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que establecía dicha
exigencia.
[97] Corte Constitucional, Sentencia T-174 de
2011.
[98] Corte Constitucional, Sentencia C-247 de
1995. La Corte declaró inexequible el artículo 5º de la Ley 144 de 1994, “por
la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los
congresistas”, que exigía presentar copia auténtica de la sentencia penal
condenatoria en ciertas demandas de pérdida de investidura. Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-280 de 1996, T-162 de 1998, T-544 de 2004, T-086
de 2007 y T-147 de 2011, entre otras.
[99] Corte Constitucional, Sentencia C-830 de
2001.
[100] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de
1993.
[101] Corte Constitucional, Sentencia C-365 de
1996.
[102] Corte Constitucional, Sentencia C-830 de
2001.
[103] Francisco Balaguer Callejón (coordinador),
“Derecho constitucional, Vol. II”. Madrid, Tecnos, 2ª edición, 2004, p. 375.
[104] Francisco Berlín Valenzuela, “Derecho
Parlamentario”. México, Fondo de Cultura Económico, 1993, p. 260-261.
[105] “ARTÍCULO 73. SANCIONES POR IRRESPETO. Al
Congresista que faltare al respeto debido a la corporación, o ultrajare de
palabra a alguno de sus miembros, le será impuesta por el Presidente, según la
gravedad de la falta, alguna de las sanciones siguientes:
1.
Llamamiento al orden.
2.
Declaración pública de haber faltado al orden y al respeto debidos.
3. Suspensión
en el ejercicio de la palabra.
4. Suspensión
del derecho a intervenir en el resto del debate o de la sesión, y
5. Suspensión
del derecho a intervenir en los debates de la Corporación por más de un (1) día
y hasta por un (1) mes, previo concepto favorable de la Mesa Directiva.”
[106] Karl Loweinstein, “Teoría de la Constitución”
(1957). Barcelona, Ariel Derecho, 1965, p. 242.
[107] Hans Kelsen, “Esencia y valor de la
Democracia”. México, Editorial Colofón, 1992, p. 68.
[108] Corte Constitucional, Sentencia C-280 de
1996. En el mismo sentido pueden verse las Sentencias T-438 de 1992, C-417 de 1993,
C-251 de 1994, C-427 de 1994, C-341 de 1996, C-057 de 1998, SU-337 de 1998,
C-429 de 2001, C-948 de 2002, T-544 de 2004, C-796 de 2004, C-028 de 2006 y
C-026 de 2009, entre muchas otras.
[109] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de
1993.
[110] Corte Constitucinal, Sentencia C-280 de 1996.
[111] El derecho sancionador tiene al menos cinco
especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política o "impeachment". Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia C-948 de 2002.
[112] Corte Constitucional, Sentencia C-028 de
2006.
[113] Corte Constitucional, Sentencias C-417 de
1993.
[114] Corte Constitucional, Sentencias C-417 de
1993, C-037 de 1996, C-244 de 1996, C-280 de 1996, SU-337 de 1998, C-429 de
2001, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-1079 de 2005, entre otras.
[115] Así fue declarado en las Sentencias C-417 de
1993, C-037 de 1996, C-244 de 1996, C-280 de 1996, SU-637 de 1996, C-057 de
1998, SU-337 de 1998 y C-181 de 2002, al examinar y avalar algunas normas de la
ley disciplinaria que así lo estipulaban, o bien al momento de resolver asuntos
de tutela sometidos a revisión ante el Tribunal Constitucional.
[116] Corte Constitucional, Sentencia C-075 de
1998.
[117] Corte Constitucional, Sentencia C-026 de
2009.
[118] Corte Constitucional, Sentencia C-429 de
2001.
[119] El artículo 29 del Reglamento Interno de la
Comisión de Ética –Resolución No. 046 de 1997- dispone que a los Congresistas
podrán imponérseles las sanciones de amonestación privada en el seno de la
Comisión o de amonestación pública ante la plenaria de la respectiva
Corporación y agrega que “De conformidad con la
Constitución Política y la ley, si se trata de conflicto de intereses,
inhabilidades y/o incompatibilidades, se enviará por la Mesa Directiva de la Cámara
correspondiente el informe aprobado en la plenaria al Consejo de Estado, a fin
de iniciar el trámite para pérdida de investidura”.
[120] La Corte consideró al respecto:
“Uno de los
aspectos que atañe al Estatuto del Congresista es el régimen disciplinario, el
cual tradicionalmente ha sido considerado como uno de los elementos que tocan
directamente con la autonomía funcional de los órganos colegiados. Para
permitir el adecuado funcionamiento de las corporaciones legislativas y
preservar su autonomía, es preciso que sea la propia corporación la que
disponga en su reglamento el régimen disciplinario de sus miembros. El carácter
reglamentario del régimen disciplinario no solo es expresión de la autonomía
funcional, y por tanto desarrollo del artículo 151 de la Constitución, sino que
obedece a un expreso mandato del artículo 185, conforme al cual la
inviolabilidad de los congresistas se predica sin perjuicio de las normas
disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo. (…)
De esta
manera, concluye la Corte que las disposiciones objetadas corresponden a normas
de naturaleza orgánica, toda vez que se orientan a regular materias propias del
reglamento del Congreso de la República. Como quiera que en relación con este
criterio, que conduce ineludiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad
de las disposiciones objetadas, existe una unidad inescindible en todas las
disposiciones del Código, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la
totalidad del Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, por medio
de la cual se expide Código de Ética del Congresista”.
[121] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de
1993.
[122] Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil, concepto del 20 de agosto de 1996, radicación 868.
[123] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de
1993.
[124] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de
1993.
[125] Ídem.
[126] Decreto 2067 de 1991, artículo 9º.-
“Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior: (...)
3. Conocer en única instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten
contra los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, y el Fiscal General, por causa distinta a la
indignidad por mala conducta, así como de los magistrados de los tribunales y
consejos seccionales y de los demás funcionarios cuya designación corresponda
al Consejo Superior. // De las faltas disciplinarias en que incurran los
magistrados del Consejo Superior de la Judicatura conocerá en única instancia
una sala especial integrada por los conjueces de la Corporación”.
[127] Por ejemplo, en la Sentencia C-152 de 1993 la
Corte declaró exequible la norma que otorgaba al Ministerio Público competencia
disciplinaria para destituir de su cargo a los Oficiales y Suboficiales de las
Fuerzas Militares. Explicó que el artículo 217 de la Constitución no creó
“ningún fuero disciplinario en favor de los oficiales y suboficiales de las
Fuerzas Militares, personal a que se refiere la norma demandada, pues lo que en
ella se consagra es la autorización al legislador para que determine el sistema
de reemplazos, ascensos, derechos y obligaciones de los miembros de las Fuerzas
Militares, como la creación de un ‘régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, que les es propio’.” En el mismo sentido pueden consultarse las
Sentencias C-399 de 1995, C-017 de 1996 y C-1079 de 2005, entre otras.
[128] Corte Constitucional, Sentencia C-594 de
1996. Ver también la Sentencia C-244 de 1996. En estas providencias la Corte
declaró exequible el artículo 66 de la Ley 200 de 1995, que asignó a la Corte
Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, según el caso, la competencia para
investigar y sancionar disciplinariamente al Procurador General de la Nación.
[129] La Corte declaró exequible la norma referente a las causales de mala conducta en
el caso de los altos dignatarios del Estado.
[130] El artículo 143 de la Constitución de 1886
sostuvo: “Corresponde a los funcionarios del Ministerio Público defender los
intereses de la Nación, promover la ejecución de las leyes, sentencias
judiciales y disposiciones administrativas, supervigilar la conducta oficial de
los empleados públicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el
orden social”.
[131] En relación con la aprobación de los
artículos 277 y 278 de la Constitución de 1991 pueden consultarse las Gacetas
Constitucionales Núm. 038, 066, 089, 109, 113, 115, 127, 134 y 143.
[132] Gaceta Constitucional núm. 38, pág. 14.
[133] Gaceta Constitucional núm. 38, pág.13.
[134] Cfr., Antecedentes
de los artículos 277 y 278 de la Constitución. Transcripción de la Sesión de la
Comisión 4 del 22 de abril de 1991 (4425). Presidencia de la República,
Consejería para el Desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional
Constituyente, 26 de enero de 1995, pág. 26 a 29.
[135] Cfr., Antecedentes de los artículos 277 y 278
de la Constitución. Transcripción de la Sesión Plenaria del 1º de julio de 1991
(0701). Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución. Asamblea Nacional Constituyente, 31 de enero de 1994. Ver Gaceta
Constitucional núm. 109, pág. 22 y ss.
[136] Gaceta Constitucional núm. 113 (pág. 20), 115
(pág. 21) y 145 (pág.21).
[137] Gaceta
Constitucional núm. 79, pág. 2.
[138] Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 1999
[139] Corte Constitucional, Sentencia C-028 de
2006.
[140] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de
1993.
[141] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de
1993.
[142] Corte Constitucional, Sentencia C-818 de
2005.
[143] Aprobada en el ordenamiento
interno mediante la Ley 16 de 1972.
[144] Cfr., Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso López Mendoza vs. Venezuela.
Sentencia de 1º de septiembre de 2011.
[145] El párrafo 30 de la sentencia reseña el
siguiente contexto fáctico: “30.- El 4 de agosto de 2000 Leopoldo López Mendoza
fue elegido por voto popular como Alcalde del Municipio Chacao y reelegido en
el mismo cargo el 31 de octubre de 2004, desempeñándose en dicho cargo por ocho
años, hasta noviembre de 2008 . Al finalizar su mandato aspiraba a presentarse
como candidato para la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas en las elecciones
respectivas. Sin embargo, no pudo presentarse como candidato debido a dos
sanciones de inhabilitación que le fueron impuestas por el Contralor General de
la República en el marco de dos procesos administrativos. La primera
investigación de la que fue objeto el señor López Mendoza se relacionaba con
hechos ocurridos mientras desempeñaba un cargo en la empresa Petróleos de
Venezuela S.A. (en adelante “PDVSA”), antes de ser Alcalde (infra párrs. 40 a
43). La segunda investigación se circunscribió a hechos en el marco de sus
actuaciones como Alcalde (infra párrs. 65 a 66) (…)”. Al señor López
Mendoza se le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas por un periodo de tres (3) años, de conformidad con el artículo 122 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
[146] Dice la Corte IDH en la cita al pie 207: “La
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 establece en sus
artículos 42 y 65 lo siguiente: Artículo 42. Quien pierda o renuncie a la
nacionalidad pierde la ciudadanía. El ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos sólo puede
ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley.
Artículo 65. No podrán optar a cargo alguno de elección
popular quienes hayan sido condenados o condenadas por delitos cometidos
durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el patrimonio público,
dentro del tiempo que fije la ley, a partir del cumplimiento de la condena y de
acuerdo con la gravedad del delito (énfasis añadido). Artículos 42 y 65 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, supra nota 27, folio
55”. (Resaltado original).
[147] “107.- El artículo 23.2 de la Convención
determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos
reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben
cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere
a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una
‘condena, por juez competente, en proceso penal’. Ninguno de esos requisitos se
ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez
competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como resultado
de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las garantías
judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.
[148] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 106, y Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218,
párr. 170.
[149] “110.- Sin perjuicio de lo anteriormente
señalado respecto al derecho a ser elegido, el Tribunal procede a analizar la
controversia entre las partes respecto a la alegada violación de diversas
garantías en los procesos administrativos que se llevaron a cabo tanto para la
imposición de la multa como para la inhabilitación para ser candidato.
111.- Al
respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan funciones de
naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar
decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido
proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. Asimismo, la
Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el sentido que las
sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión
del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a
la de éstas”.
[150] Ídem., párr. 147.
[151] Ídem., párr. 185.
[152] Según sus palabras: “Por las consideraciones que
se exponen en la Sentencia, la Corte ha concluido que en este caso se vulneró
el artículo 23.2 de la Convención Americana. Sin embargo, de sustentarse esa
conclusión exclusivamente en una interpretación literal de la norma y no ser
complementada con una explicación y fundamentación mayor, así como con otras
herramientas de interpretación, podría conducir a conclusiones equívocas si se
proyectara más allá del caso y para otras situaciones de afectación de derechos
políticos. Que, particularmente, podría ser interpretada en un sentido
debilitante de capacidades institucionales de los Estados en el enfrentamiento
al flagelo de la corrupción”.
[153] Artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, artículo
66 de la Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto Ley 262 de 2000.
[154] Corte Constitucional, Sentencias C-025 de
1993, C-280 de 1996 y T-544 de 2004.
[155] Por ejemplo, con el fallo de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso López Mendoza vs.
Venezuela. Sentencia de 1º de septiembre de 2011, párr. 100, 104 y
siguientes.
[156] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 2.
[157] Artículos 118, 123, 277-6 y demás normas
concordantes.
[158] Artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, artículo
66 de la Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto Ley 262 de 2000.
[159] Corte
Constitucional, Sentencia T-544 de 2004.
[160] Corte
Constitucional, Sentencia C-025 de 1993 y C-280 de 1996, entre otras.
[161] Artículos 174 y 178 de la Constitución
[162] Sobre los orígenes de las causales de
impedimento y recusación la Corte Suprema de Justicia, indica “que se hallan
reglamentados desde el derecho romano, en donde hubo una época de tanta
amplitud que podía obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin expresar la
causa que moviera al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo, Fuero Real
y Las Partidas) se encuentra también esta institución creada y
desarrollada en amplios términos. No hay duda, pues, de que el derecho
colombiano tiene en esta materia las más hondas raíces y los más dilatados
antecedentes.” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 12 de
noviembre de 1935, M.P. Miguel Moreno Jaramillo Gaceta Judicial Tomo XLIII
página 376.
[163] Corte Constitucional, Auto 069 de 2003.
[164] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-365
de 2000.
[165] Corte Constitucional, Auto 069 de 2010. La
Corte desestimó la recusación presentada contra el Procurador General de la
Nación para conceptuar en un proceso de constitucionalidad en el que se debatía
sobre la posibilidad de las parejas del mismo sexo de contraer matrimonio. Las
accionantes consideraban que el jefe del Ministerio Público debía apartarse del
caso por cuanto tenía interés directo de naturaleza moral en la decisión, y
además había conceptuado previamente a través de algunas publicaciones en las que
desestimaba los derechos de las parejas del mismo sexo. Sin embargo, en una
valoración integral del caso y los elementos allegados, la Corte declaró
infundada la recusación.
[166] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037
de 1996, C-573 de 1998, C-365 de 2000 y C-1076 de 2002, y Autos 069 de 2003,
078 de 2003 y 188A de 2005, entre muchas otras decisiones.
[167] Decreto Ley 2700 de 1991. “Artículo
110.-Improcedencia del impedimento y de la recusación. No están impedidos, ni son recusables los funcionarios judiciales
a quienes corresponda decidir el incidente. No habrá lugar a recusación cuando
el motivo del impedimento surja del cambio de defensor de uno de los sujetos
procesales, a menos que la formule la parte contraria o el Ministerio Público”.
La expresión tachada fue declarada inexequible.
[168] Auto 188A de 2005. La Corte declaró no
fundada la recusación contra dos magistrados de la Corte Constitucional para
decidir una demanda contra la Ley 916 de 2004 (Reglamento Nacional Taurino), a
quienes los ciudadanos recusantes habían calificado de “acérrimos seguidores de las corridas de toros”.
[169] Corte Constitucional, Sentencia C-1061 de
2003. La Corte declaró exequibles algunos apartados de los artículos 34 y 76 de
la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”.
[170] Siguiendo lo previsto en el artículo 162 del
anterior CCA, el actual Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de
2011) dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 134. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. El agente del
Ministerio Público, en quien concurra algún motivo de impedimento, deberá
declararse impedido expresando la causal y los hechos en que se fundamente,
mediante escrito dirigido al juez, sala, sección o subsección que esté
conociendo del asunto para que decida si se acepta o no el impedimento. En caso
positivo, se dispondrá su reemplazo por quien le siga en orden numérico
atendiendo a su especialidad. Si se tratare de agente único se solicitará a la
Procuraduría General de la Nación, la designación del funcionario que lo
reemplace.
La recusación del
agente del Ministerio Público se propondrá ante el juez, sala, sección o
subsección del tribunal o del Consejo de Estado que conozca del asunto, para
que resuelva de plano, previa manifestación del recusado, sobre si acepta o no
la causal y los hechos. Si se acepta la recusación, dispondrá su
reemplazo por quien le siga en orden numérico atendiendo a su especialidad. Si
se tratare de agente único, se solicitará a la Procuraduría General de la
Nación la designación del funcionario que lo reemplace.
PARÁGRAFO. Si el Procurador General de la Nación es separado del conocimiento
del proceso, por causa de impedimento o recusación, lo reemplazará el
Viceprocurador”. (Resaltado fuera de texto)
[171] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del
14 de mayo de 2009. Rad: 11001-03-24-000-2009-00093-00. En aquella oportunidad
el Procurador no aceptó la recusación formulada en su contra por un ciudadano
para conocer de un proceso disciplinario promovido contra el entonces Ministro
de Defensa. El jefe del Ministerio Público remitió el asunto al Consejo de
Estado para que se pronunciara al respecto, pero este resolvió declararse
“INCOMPETENTE para conocer de la solicitud presentada por el señor Procurador
General de la Nación, relativa a resolver la recusación que le fue formulada
por el actor”.
[172] Decreto 262 de
2000, “por el cual se modifican la estructura y la organización de
la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio
Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se
dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de
sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que
se encuentren sujetos.”
[173] Corte Constitucional, Auto 078 de 2003.
[174] Acción de tutela instaurada contra la
Viceprocuraduría General de la Nación. En el proceso disciplinario que se
adelantaba contra varios oficiales del ejército que intervinieron en el
operativo militar en cuyo desarrollo perdió la vida la Exministra Consuelo
Araujo Noguera, el Procurador General se declaró impedido, habiendo asumido el
conocimiento el Viceprocurador. La accionante solicitó que se ordenara “la
separación del señor Viceprocurador del conocimiento de este proceso
disciplinario y se proceda a designar por el Congreso a un Procurador General
Ad- Hoc, como tantas veces ha sucedido en situaciones pretéritas, con el fin de
que los inculpados tengamos un juez imparcial, completamente alejado de las
presiones internas del organismo de control”.
[175] “ARTÍCULO 12. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y
RECUSACIONES. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3)
días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al
superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector
administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador
General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde
Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las
autoridades territoriales.
La autoridad
competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días
siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a
quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar
un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente.
Cuando
cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o
no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su
formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso
anterior.
La actuación
administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la
presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo
de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una
vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.
[176] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 2003.
[177] Cfr., Fundamento jurídico 3 de la presente sentencia.
[178] Cfr., Fundamentos jurídicos 5 a 7 de la presente
sentencia.
[179] Cfr., Fundamento jurídico 8 de la presente sentencia.
[180] En la
sentencia SU-712/13, la mayoría explica las razones por las que considera que
el Procurador General de la Nación tiene competencia para investigar y
sancionar disciplinariamente a los congresistas. Al terminar su exposición,
plantea cuatro eventuales contra argumentos a esa posición, y presenta las
respuestas constitucionales que considera adecuadas a cada uno de ellos.
Invirtiendo el orden de la exposición, decidí comenzar por mostrar esos cuatro
contra argumentos, pues se trata de objeciones muy serias, que debieron llevar
a una modificación de la posición inicialmente asumida por la Sala. Esos
argumentos agrupan buena parte de los motivos de mi inconformidad con la
decisión, por razones que serán explicadas en acápites posteriores de este voto
disidente.
[181] Al presentar esta objeción, se indica en la
sentencia que existe un pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos según el cual la destitución de un funcionario de elección popular por
un órgano de control y de naturaleza administrativa (tal como la Procuraduría
General de la Nación) constituye una grave afectación al artículo 23 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Este hecho será
retomado en el tercer elemento de la exposición
[182] Adoptar una sentencia, en tales condiciones,
recuerda la situación en que se hallaría un país o una nación que decida
adoptar una Constitución Política, a pesar de considerarla injusta,
ejemplo asociado al concepto de pretensión de corrección del
derecho en la obra de Robert Alexy sobre la Teoría de la argumentación
jurídica.
[183] Digo “al menos” porque en realidad pueden
concebirse tres contenidos normativos. Uno, referente a la supervigilancia; otro, al poder disciplinario
preferente; y uno más relativo a las investigaciones y sanciones
disciplinarias, en general. Para este trámite, haré énfasis en la diferencia
entre supervigilancia y control
disciplinario, dejando de lado lo atinente al ejercicio del
poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.
[184] El efecto útil de la expresión incluso los de elección popular, atada
expresamente a la función de supervigilancia es un elemento clave en la
interpretación armónica de esta disposición con otras normas constitucionales,
pues demuestra que el Constituyente previó que podrían surgir dudas acerca del
alcance de las funciones que la Procuraduría General adelanta sobre
funcionarios de elección popular y estimó imprescindible aclarar que frente a
estos solo ejercerá funciones de supervigilancia. Sin duda, el Constituyente
primario era consciente de las dificultades que el poder sancionatorio
administrativo del órgano de control podría acarrear en caso de ser aplicado a
los funcionarios de elección popular.
[185] Con fines de hacer más sencilla la exposición
y considerando que el respeto por el precedente es un tema ampliamente
desarrollado en la jurisprudencia constitucional (pacífico). Remito entonces a
las sentencias C-634 y C-539 del 2011; T-292 de 2006, C-836 de 2001, SU-047/97
y T-123 de 1995, para una reconstrucción de la doctrina constitucional sobre el
precedente.
[186] La Corte ha basado su construcción
doctrinaria sobre el respeto del precedente en diversas fuentes, incluida la
doctrina anglosajona (SU-047/99) y diversos autores de la argumentación
jurídica como Robert Alexy, Neil Maccormick y Aleksander Peczenik. Un amplio
recuento de esas fuentes se encuentra en la sentencia C-836/01.
[187] Solo dos de los tres fallos citados hicieron
referencia a la interpretación y aplicación del artículo 277, numeral 6º, de la
Constitución. Las sentencias C-280/96 y T-544/04. La tercera referencia usada
en la decisión mayoritaria (C-025/93) se ocupó de otros problemas
jurídicos, por lo que no resultaba pertinente darle el alcance de precedente.
[188] Desde la sentencia SU-047/99, la Corte
Constitucional ha explicado que la motivación de una sentencia comprende
distintos tipos de fundamentos que, a su vez, proyectan efectos diversos para
los jueces posteriores. Aquellos fundamentos imprescindibles para comprender el
sentido de la decisión; o bien, aquellos que conectan directamente los hechos
del caso con la solución propuesta por el funcionario judicial, constituyen
la ratio decidendi o razón de la decisión y, por lo tanto,
tienen fuerza de precedentes, vinculantes para los jueces posteriores. Otros
argumentos se dirigen a aclarar puntos accesorios del fallo, a establecer un
contexto jurídico (eventualmente histórico, social, político) de la decisión, o
simplemente a unir los distintos apartes del fallo, pero no son imprescindibles
para la comprensión de la parte resolutiva de la sentencia. Por ello, la
doctrina y la jurisprudencia anglosajona los denomina óbiter
dicta o dichos al pasar. La ausencia de una relación de necesidad
lógica entre estos y la decisión finalmente asumida por el juez no les resta
interés doctrinario, pero de ninguna manera posee la fuerza vinculante del
precedente judicial.
[189] Remito, sobre este punto, a lo expresado por
la Sala Plena en sentencia SU-353 de 2013.
[190] En el caso objeto de estudio podría pensarse
que, como senadora avalada por uno de los partidos políticos tradicionales (el
Partido Liberal), Piedad Córdoba Ruiz no podría identificarse propiamente como
la minoría política. En la coyuntura política existente al momento de su
investigación y sanción hacía parte de la minoría de Senadores que hacían parte
de la oposición política.
[191] Como funcionario administrativo, no puede
considerarse que el Procurador es un “juez”. Pero, por el resultado de sus
decisiones, conocidas como fallos disciplinarios, se
utiliza la expresión “juzgador”, entre comillas. Concuerdo con las palabras que
en decisiones recientes ha presentado la Sección Segunda del Consejo de Estado
sobre el asunto: “(…) el uso corriente de la expresión ‘juez disciplinario’ por
la Corte constitucional para hacer referencia a la Procuraduría no puede
interpretarse bajo ninguna perspectiva en el sentido de que la Procuraduría sea
una autoridad jurisdiccional, ni de que sus dictámenes disciplinarios tengan la
naturaleza jurídica de las sentencias que hagan tránsito a cosa juzgada;
tampoco el uso de las palabras “fallos” o “instancias”, en el que se suele
incurrir”. Radicado 0390-2011. Consejo de Estado. Sección Segunda. Consejero
Ponente, Gustavo Gómez Aranguren.
[192] Los inconvenientes citados no suponen una
presunción de mala fe en contra del funcionario. El sentido de la imparcialidad
y la independencia judicial es el de preservar al juez de intereses distintos a
la aplicación del derecho y, por ese motivo, con independencia de la rectitud
del funcionario, debe apartarse de asuntos que involucren estímulos como los
citados.
[193] Aunque el tema excede el alcance del problema
jurídico de la sentencia SU-712/13, que se refería específicamente al ejercicio
del poder disciplinario del Procurador frente a congresistas, es evidente que
una regulación semejante, de carácter especial y con reserva judicial en
materia de investigación y juzgamiento disciplinario, debe ser adoptada por el
Congreso de la República para los demás funcionarios de elección popular.
[194] Acá, sin embargo, es necesario hacer una
precisión, pues sí existen diversos controles para la actividad parlamentaria:
(i) el control ideado para este tipo de funcionarios consistente en la
revocatoria del mandato por ejemplo; (ii) el control de tipo penal, que de
efectuarse no solo implicaría la sanción penal sino la imposibilidad de ocupar
cargos públicos; (iii) con las limitaciones existentes, el proceso de pérdida
de investidura o muerte política]. Y esos controles son importantes porque
atacan la arbitrariedad.
[195] Ver sentencia SU-712/03. Análisis de
procedibilidad.
[196] Ibíd.
[197] Además de lo expuesto, en la decisión
mayoritaria se sostiene que una norma de competencia es
una regla y que por ello no puede ponderarse con otras normas
de la Constitución que tengan la naturaleza de principios. La ya
común distinción entre principios[197] y reglas[197] resulta
inadecuada en este escenario. Primero, porque la regla de competencia citada
parte de una interpretación discutible del artículo 277, numeral 6º, cuyo
correcto entendimiento requiere, precisamente, acudir a todo un conjunto de principios
constitucionales. Segundo, porque las reglas pueden ser objeto de ponderación,
siempre que se identifique el principio que pretenden desarrollar. Era
perfectamente viable, en este caso, iniciar una ponderación entre la necesidad
de control sobre funcionarios de elección popular (lo que podría
denominarse principio de responsabilidad disciplinaria), de una
parte, y el principio democrático, el derecho a elegir y ser elegido, la
autonomía y la independencia como presupuestos del procedimiento disciplinario,
de otra.
[198] Colombia firmó la CADH el 22 de nov de 1969,
la ratificó el 28 de mayo de 1973, efectuó el depósito correspondiente el 31 de
julio de 1973, y aceptó la competencia contenciosa de la Corte el 21 de junio
de 1985.
[199] Es decir, que la competencia para imponer una
sanción de ese tipo solo puede estar en cabeza de un juez penal competente.
[200] Al respecto,
explicó el Juez Diego García-Sayán: “16. A partir de los medios de interpretación
referidos en los párrafos anteriores se puede concluir que el término ‘exclusivamente’ contenido
en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles
causales para la restricción o reglamentación de derechos políticos. Asimismo
que el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no
necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso que puede ser
utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la
autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para
actuar. Lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino
utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas
en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles. || 17. A la luz
de una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 23.2 y en atención
al carácter vivo de la Convención, cuya interpretación tiene que
acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones contemporáneas de la
evolución institucional, lo crucial es que sea una autoridad de naturaleza
judicial, vale decir en sentido amplio, y no restringida a un juez penal (…)”
[201] Poner nombre a un salvamento de voto es una
suerte de homenaje al difunto Magistrado Ciro Angarita Barón, quien
acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe recordar ‘En defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido
construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras ¿flatus vocis?’ (a la sentencia
T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a la sentencia
T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia
T-438 de 1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la
sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia constitucional y
formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).
[202] El de Viceprocurador es un cargo de libre
nombramiento y remoción del Procurador, conforme el artículo 182 del Decreto
ley 262 de 2000.
[203] El Procurador General de la Nación, en
Colombia, es elegido por la mayoría de una del Senado (CP art. 276). La ex
senadora Piedad E. Córdoba Ruiz representaba grupos e intereses minoritarios.
[204] En la sentencia SU-712 de 2013, de la cual
disiento, la Corte dice en repetidas ocasiones que la evidente falta de
garantías constitucionales se debe “imperfecciones” en
el diseño constitucional y legislativo del procedimiento disciplinario. En el
fundamento 7.7., dice por ejemplo: “[…] la Corte no
desconoce que el control disciplinario de los Congresistas de la República por
parte del Procurador General de la Nación puede presentar imperfecciones en un
sistema ideal de frenos y contrapesos. Sin embargo, considera que ese modelo
fue una decisión consciente y deliberada del Constituyente, producto del
proceso de ingeniería institucional dentro del sistema de frenos y contrapesos
al ejercicio de la actividad parlamentaria”. En el fundamento 7.8. lo repite:
“[…] La Sala Plena constata que ese fue el diseño institucional adoptado
en la Carta Política y responde a su coherencia interna, de manera que el
tribunal constitucional no es competente para corregir eventuales
imperfecciones, adoptar los correctivos o implementar las reformas
estructurales con el fin de que sea directamente una autoridad judicial la
encargada de ejercer el control disciplinario de los parlamentarios.” Y al final
del fallo, en el fundamento 9.7. insiste: “[…] la
Corte reconoce que el juzgamiento disciplinario de los Congresistas de la
República por parte del Procurador […] presenta imperfecciones en un sistema
ideal de pesos y contrapesos, aún cuando, en su condición de juez
constitucional, carece de atribuciones para corregir esas imperfecciones,
implementar las reformas o adoptar los correctivos a que haya lugar”.
[205] Obsérvese bien: “Artículo 17.
Funciones del Viceprocurador General de la Nación. El Viceprocurador
General tiene las siguientes funciones: || 1. Actuar ante las autoridades
públicas, en las actividades oficiales que le encargue el Procurador General de
la Nación. || 2. Asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias
temporales o en las absolutas mientras se posesiona el nuevo titular. || 3.
Remplazar al Procurador General en todos los casos de impedimento. || 4.
Conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios que adelanta la
veeduría en primera instancia, por faltas gravísimas, contra los servidores de
la Procuraduría distintos a los mencionados en el artículo 72 de este
decreto. || 5. Asesorar al Procurador General en la formulación de políticas
administrativas de la entidad y en la preparación de proyectos de ley,
decretos, resoluciones, directivas, circulares y demás decisiones relacionadas
con las funciones del Ministerio Público. || 6. Coordinar las actividades que
desarrollen conjuntamente la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría
del Pueblo. || 7. Vigilar el cumplimiento de las orientaciones que profiera el
Procurador General de la Nación para el desempeño de las funciones
constitucionales de la Defensoría del Pueblo. || 8. Preparar los informes y
estudios especiales que le encomiende el Procurador General. || 9. Coordinar la
elaboración del informe anual de gestión que el Procurador General debe rendir
al Congreso de la República. || 10. Intervenir en los procesos disciplinarios
que adelante el Consejo Superior de la Judicatura contra abogados cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, los derechos y garantías
fundamentales. || 11. Ordenar la cancelación de antecedentes disciplinarios,
cuando sea procedente. || 12. Llevar un registro actualizado de las
investigaciones disciplinarias que tengan trascendencia nacional o
internacional. || 13. Coordinar y orientar las actividades de vigilancia
superior con fines preventivos y de protección de los derechos humanos
desarrolladas por las diferentes dependencias de la Procuraduría General. || 14.
Coordinar la participación de la Procuraduría General de la Nación en los
programas de cooperación internacional. || 15. Ejercer la coordinación general
del Comité de Vigilancia y Control a la Gestión Pública o del organismo que
haga sus veces, de conformidad con los acuerdos interinstitucionales celebrados
para tal efecto. || 16. Establecer los mecanismos de coordinación de las
actividades que adelanten los diferentes funcionarios de la Procuraduría
General de la Nación y las personerías que no estén relacionadas con las
funciones de intervención ante las autoridades judiciales. || 17. Coordinar el
cumplimiento de las funciones administrativas de las diferentes dependencias de
la entidad. || 18. Revocar sus propios actos, de oficio o a solicitud de parte,
cuando existan las causales previstas en la ley. || 19. Conocer y resolver los
impedimentos manifestados por los funcionarios de su despacho, así como las
recusaciones que contra los mismos se formulen. || 20. Conceder permisos a los
servidores de su despacho. || 21. Las demás que le asigne o delegue el
Procurador General. || PARAGRAFO 1o. Para el cumplimiento de sus
funciones, el Viceprocurador General de la Nación podrá exigir a los servidores
públicos y a los particulares que cumplan funciones públicas la información que
considere necesaria, sin que pueda oponérsele reserva alguna. || PARAGRAFO
2o. El Viceprocurador podrá delegar en los servidores adscritos a su
despacho las funciones atribuidas en los numerales 6, 7, 13, 15, 16 y 17 de
este artículo. || Salvo los casos en que exista delegación del Procurador
General de la Nación, el Viceprocurador podrá delegar las competencias
disciplinarias de única instancia en la Sala Disciplinaria; en este caso, el
trámite respectivo no perderá su naturaleza de única instancia. || En materia
disciplinaria, la delegación podrá abarcar total o parcialmente la tramitación
de la instancia”.
[206] Los artículos de la Constitución que se
refieren al Ministerio Público son varios. Entre ellos, los principales son los
artículo 118, 277 y siguientes, y en ninguno de ellos se refiere una
competencia de esa índole en cabeza del Viceprocurador. El procedimiento
disciplinario aplicado en el caso de la tutelante, por otra parte, está
contenido en el Libro IV del Código
Disciplinario Único. En ese Libro, el Título III es el que se
refiere a ‘Impedimentos y recusaciones’, y está
compuesto por los artículos 84 a 88. En ninguno de esos se prevé quién debe
resolver las recusaciones contra el Procurador General, cuando este
decida no aceptarlas. Como se mostrará posteriormente, el
artículo 88 de esa Ley prevé una hipótesis distinta, y es la relativa a quién
debe resolver los asuntos o procedimientos inicialmente a cargo del Procurador,
cuando este decida aceptar la
recusación o se declare impedido. Como se ve, prevé solución para un caso muy
distinto al de la peticionaria, donde el Procurador decidió no aceptar la recusación que se le formuló.
[207] Sentencia C-1076 de 2002 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández. Unánime).
[208] El artículo 88 del Código Disciplinario Único
(Ley 734 de 2002) dice: “Si el Procurador General de la Nación se declara
impedido o es recusado y acepta la causal, el Viceprocurador
General de la Nación asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria”.
[209] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del
14 de mayo de 2009. (CP. Marco Antonio Velilla Moreno). Rdo Nro.
11001-03-24-000-2009-00093-00. Actor: Ramiro Bejarano Guzmán. En la parte
resolutiva del auto se lee lo siguiente: “DECLÁRASE INCOMPETENTE para conocer
de la solicitud presentada por el señor PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN,
relativa a resolver la recusación que le fue formulada por el actor en el
expediente de la referencia”. Después de exponer las razones por las cuales el
Consejo de Estado consideraba no ser competente para resolver esa solicitud,
dijo: “resulta lógico considerar que si el VICEPROCURADOR es quien asume el
conocimiento de los asuntos cuando el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN se
declara impedido o es recusado y éste acepta la recusación, debe ser también el
competente para que resuelva la recusación cuando es rechazada”.
[210] Sentencia T-544 de 2004 (MP. Jaime Córdoba
Triviño). En esa ocasión, al examinar si el Procurador podía ejercer la
potestad disciplinaria sobre un congresista, dijo la Corte: “[e]n efecto, según
lo dispone el artículo 277 numeral 6 de la Constitución Política, el Procurador
General de la Nación está facultado para ejercer vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la ley. || Este es un mandato superior que debe entenderse en su conjunto y
no separando cada uno de los componentes para afirmar que se trata de asuntos
inconexos entre sí y de ello deducir infundadamente que el Procurador no podrá
ejercer el control disciplinario preferente sobre los servidores públicos de
elección popular. Por el contrario, constitucionalmente es comprensible que en
determinadas circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, dé lugar a la iniciación de investigaciones
disciplinarias y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte
del Director del Ministerio Público. || Por ende, es razonable que los
congresistas, como miembros de una corporación pública de elección popular,
titulares del cumplimiento de funciones públicas, puedan ser investigados
disciplinariamente por el Procurador General de la Nación, como suprema
autoridad disciplinaria”.
[211] Sentencia T-1337 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny
Yepes).
[212] Lowenstein, Karl: Teoría de la Constitución, Trad. Alfredo Gallego
Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1986, pp. 232 y ss.
[213] El ex constituyente Jaime Castro Castro.
[214] Sentencia SU-1159 de 2003 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández). La Corte explicó en sus palabras
estos fundamentos: “[…] También definió el constituyente
cuál habría de ser el juez natural de los procesos de pérdida de investidura.
Los constituyentes optaron por fijar la competencia en cabeza del Consejo de
Estado y no de la Corte Constitucional, debido a que los magistrados de esta
última son elegidos por el Senado de la República. Se consideró que en aras de
establecer una adecuada relación de pesos y contrapesos entre las diferentes
ramas del poder público, no era conveniente que los magistrados de la Corte
fueran los jueces de quienes los habían elegido.”
[215] Cepeda Ulloa, Fernando: “La Pérdida de
Investidura de los Congresistas, Una herramienta eficaz contra la corrupción”,
en Fortalezas de Colombia, Planeta Colombia S.A., Bogotá,
2004, pp. 489 a 519. Dice en el aparte más pertinente: “[e]l proyecto
[presentado ante la Asamblea Nacional Constituyente] confiaba a la Corte
Constitucional la misión de decretar la pérdida de investidura. Los
constituyentes no compartieron este punto porque consideraron que al ser la
Corte elegida por el Senado, los magistrados de dicha Corte no debían ser los
jueces de la investidura de quienes fueron sus electores, ya que ello podía
afectar la imparcialidad real o percibida del proceso judicial. Además, se
estimó que la acción de pérdida de investidura era afín a las acciones
contencioso-administrativas que tradicionalmente han sido de competencia del
Consejo de Estado”.
[216] (MP. Hernando Herrera Vergara).
[217] Sentencia C-025
de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso se
estudiaba la constitucionalidad de varias normas, entre ellas la del a rtículo 266, Ley 5 de 1992,
que es a la que se refiere la sentencia de la cual respetuosamente me aparto.
El artículo 266 de la Ley 5 de 1992 se
refiere es a la vigilancia sobre la conducta oficial de los congresistas: “Vigilancia
administrativa. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 118 y 277
numeral 6, constitucional, sólo el Procurador General de la
Nación podrá ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los
Senadores y Representantes”. Por lo mismo,
todo cuanto dice la Corte en esa providencia se refiere de forma puntual y
precisa a esa facultad de vigilancia administrativa. En esa sentencia, por lo demás, el problema era si
resultaba constitucional que “sólo” el Procurador vigilara la conducta de los congresistas, y la Corte
sostuvo que en efecto esa restricción resultaba inconstitucional, razón por la
cual declaró inexequible el adverbio “sólo”.
[218] Sentencia C-280
de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. Hernando Herrera
Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y Julio César Ortiz Gutiérrez). La
decisión de la Corte versaba sobre una norma con el siguiente texto -se subraya
lo entonces demandado-: “[a] rtículo 66.- COMPETENCIAS ESPECIALES.-
[...] 2. Corresponde al Procurador General de la Nación investigar, por el
procedimiento ordinario previsto en este Código y en única instancia a los
Congresistas, sea que la falta se haya cometido con anterioridad a la
adquisición de esta calidad o en ejercicio de la misma y
aunque el disciplinado haya dejado de ser congresista. || Cuando la
sanción a imponer, por la naturaleza de la falta, sea la de pérdida de
investidura, de competencia del Consejo de Estado, la investigación podrá
adelantarse por el Procurador General de la Nación”. Como se ve, las normas
demandadas sólo hablaban de una facultad de investigacióndisciplinaria
por parte del Procurador, y no de una facultad también sancionatoria, razón por
la cual esa sentencia no se refiere al problema de si el Procurador General
puede sancionar disciplinariamente, y en especial con destitución e
inhabilidad, a los miembros del Congreso de la República.
[219] Sentencia C-482
de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Luego referida.
[220] Para el Derecho inglés, puede verse Cross,
Rupert y J. W. Harris. Precedent in
English Law, 4th edition,
Oxford, Clarendon Law Series, 2004, pp. 39 y ss. En el derecho
estadounidense, puede consultarse Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. New York, Oxford University
Press, 2008, p. 39. Para una conceptualización y caracterización en Derecho
comparado, puede verse Marshall, Geoffrey. “What is binding in a precedent”. MacCormick, Neil and Robert
Summers. Interpreting Precedents. A comparative study. Ashgate,
Darmauth, 1997, pp. 503 y ss. Esta regla de interpretación de la
jurisprudencia tiene una de las formulaciones clásicas en una sentencia del
juez Marshall: “es
una máxima que no debe ser ignorada, que las expresiones generales, en toda
decisión judicial, deben ser tomadas en conexión con el caso en el cual fueron
usadas. Si van más allá del caso concreto, deben ser respetadas, pero no deben
tenerse en cuenta como determinantes para un juicio posterior en el cual se
enjuicie un caso distinto que presente esa nota particular. La razón de esa
máxima es obvia. El problema a decidir por una Corte es evaluado con
detenimiento, y considerado en su debida extensión. Otros principios que pueden
servir para ilustrar el juicio son considerados en relación con el caso
enjuiciado, pero sus posibles consecuencias en todos los demás casos son muy
pocas veces completamente sopesadas”. Cohens vs. Virginia,
19 U.S. 264 (1821).
[221] Corte IDH. Caso López
Mendoza Vs. Venezuela. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de
septiembre de 2011 Serie C No. 233.
[222] Corte IDH. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Fondo Reparaciones y Costas.
Sentencia de 1 de septiembre de 2011 Serie C No. 233.
[223] Sentencia C-010
de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. Carlos Gaviria
Díaz. SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa, Álvaro
Tafur Galvis): “[…] la Corte coincide con el
interviniente en que en esta materia es particularmente relevante la doctrina
elaborada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es el órgano
judicial autorizado para interpretar autorizadamente la Convención
Interamericana. En efecto, como lo ha señalado en varias oportunidades esta
Corte Constitucional, en la medida en que la Carta señala en el artículo 93 que
los derechos y deberes constitucionales deben interpretarse “de conformidad con
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”,
es indudable que la jurisprudencia de las instancias internacionales,
encargadas de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermenéutico
relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre
derechos fundamentales”.
[224] Para el efecto, en el texto La constitución de la democracia deliberativa.
Barcelona: Gedisa, 1997 Carlos Santiago Nino se refiere a la labor judicial
como la construcción de una catedral. Lo que el juez constitucional puede
utilizar son mejores piezas arquitectónicas luego, pero no derrumbar los
cimientos previos.