Sentencia
C-985/99
CONGRESISTA-Excepción
al régimen de incompatibilidades
En el caso de
los numerales materia de revisión, la Corte no
encuentra que las excepciones allí previstas desconozcan la norma
constitucional en cita, por cuanto las mismas, en los casos de los numerales 2
y 3, aluden a situaciones que afectan al congresista como persona o a sus
parientes, que requieren de su intervención directa o a través de apoderado
para la defensa y protección de sus derechos e intereses personales o
familiares. En concreto, estas disposiciones buscan garantizar un debido
proceso judicial y administrativo, según el caso, y el derecho a la defensa,
mediante la autorización, apenas natural, de cumplir diligencias judiciales y
administrativas, de conformidad con la ley, y de formular, en ejercicio del
derecho de petición, reclamos por el cobro de tributos. Los numerales acusados
constituyen desarrollo de las atribuciones conferidas por la Carta
Política al legislador, para establecer excepciones al régimen de
incompatibilidades del congresista. Pero además,
porque las mismas, o bien tienen relación directa con las prohibiciones
contenidas en el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución, o constituyen
desarrollo de normas constitucionales que reconocen derechos en cabeza de las
personas, que no pueden generar como consecuencia para el congresista,
incompatibilidades en el ejercicio de su investidura.
Referencia:
Expediente D-2429
Acción pública
de inconstitucionalidad contra los numerales 2, 3, 5, 9, 10, 11, 12 y 13 del
artículo 283 de la Ley 5ª de 1992.
Actor: Gustavo
Enrique Morales Cobo
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO
TAFUR GALVIS
Santafé de
Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecido en el Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gustavo Enrique Morales
Cobo promovió demanda ante la Corte Constitucional contra los numerales 2, 3,
5, 9, 10, 11, 12 y 13 del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición
acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.483 del 18 de
julio de 1992, y se subraya lo demandado:
(Junio 17)
"Por la
cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes"
(...)
Artículo 283.-
Excepción a las incompatibilidades.- Las
incompatibilidades constitucionales no obstan para que los Congresistas puedan
directamente o por medio de apoderado:
(...)
(...)
(...)
III. LA DEMANDA
El demandante
manifiesta que el artículo
283 ibídem vulnera los artículos 4º
y 180
de la Constitución,
por cuanto del texto de este precepto se deduce que al régimen de
incompatibilidades de los congresistas allí previsto sólo le caben tres
excepciones, dos de las cuales están consagradas en la Constitución (la primera
consistente en que los congresistas no podrán celebrar contratos ni realizar
gestiones con personas naturales y jurídicas de derecho privado que
administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado
o reciban donaciones de éste, y la segunda el ejercicio de la cátedra
universitaria), y la otra está deferida en su regulación al legislador (cuando
en el numeral 2 del artículo 180 superior se indica que "la ley
establecerá las excepciones" a la disposición según la cual a los
congresistas les está prohibido gestionar en nombre propio o ajeno, asuntos
ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser
apoderados ante las mismas, celebrar con ellas por sí o por interpuesta persona
contrato alguno).
Afirma el actor
que fuera de estas tres excepciones, al legislador no le es dable introducir
excepciones al régimen de incompatibilidades de los congresistas; tan sólo
puede, a lo máximo, reglamentar la tercera excepción mencionada, pues respecto
de las dos primeras sólo puede limitarse a reproducirlas en la ley, ya que las
restricciones están definidas en la Constitución. Interpretación ésta que,
según él, fue la realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-497
de 1994. En consecuencia, los apartes demandados vulneran el ordenamiento
superior por establecer excepciones a las incompatibilidades de los
congresistas no autorizadas por el constituyente, excediendo entonces las
facultades que la Carta
Política le otorgó al legislador en la materia.
Precisa el
demandante que no cuestiona la bondad y validez de algunas de las conductas
establecidas en la norma acusada, sino la competencia del legislador para
establecer las excepciones contenidas en ella. Agrega que los numerales 6 y 8
del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992 aunque fueron objeto de pronunciamiento
por parte de la Corte Constitucional, no se resolvió acerca de lo que ahora se
plantea en la demanda. Y respecto a los numerales que no se demandan, estima
que no quebrantan la Constitución, pues se ajustan a lo dispuesto en el
artículo 180 superior.
Con respecto a
los numerales 2 y 3 demandados, señala que estos exceden la facultad
excepcional otorgada al legislador, pues no sólo convierte en regla general lo
que debería ser excepcional, sino que privilegia injustificadamente a los
parientes del congresista quienes podrán conferir poder a su pariente
parlamentario para que cumpla diligencias o actuaciones administrativas o
jurisdiccionales en su nombre, e igualmente les permite a estos que apoderen a
sus parientes en juicios fiscales o en pleitos contra la administración de impuestos.
En relación con
el numeral 5º, indica que el ejercicio del derecho de petición no encuentra en
la Carta excepción o limitación respecto de los congresistas, pero que no puede
fundarse en una norma legal que "indebidamente a título de excepción legislativa
de normas constitucionales, ha expedido el legislador".
En cuanto al
numeral 9º del artículo 283 acusado, afirma el actor que la facultad para los
congresistas de participar en los organismos directivos de los partidos
políticos se desprende del derecho a constituir partidos y movimientos sin
limitación alguna y a formar parte de ellos libremente, y del hecho de que este
tipo de cargos no son ni públicos ni privados, sino políticos. No obstante, a
su juicio no le era dable al legislador establecer a título de excepción legal
esta autorización, pues tal cosa no encuentra sustento alguno en el artículo
180 constitucional.
Por su parte,
respecto al numeral 10 ibídem, expresa que es evidente que los congresistas que
sean profesionales de la salud pueden prestar ese servicio en forma gratuita en
desarrollo del mandato consagrado en el numeral 2º del artículo 95 de la Carta
Política, pero no por virtud de esta norma legal que es inconstitucional por
carencia de competencia del legislador para expedirla. En cuanto al numeral 11
del mismo artículo demandado, señala que "lo absurdo sería que los
congresistas tuvieran que depender de una norma legal que los autorizara
expresamente para realizar tales actividades". A su juicio, el legislador
carece de competencia para proferirla, "pues el hecho de que el legislador
no esté autorizado para expedir una norma que a título de excepción a las
incompatibilidades constitucionales permita a los congresistas participar en
actividades científicas, artísticas, culturales, educativas y deportivas, no
quiere decir que los congresistas no puedan realizar actividades de esta
índole, pues para ello encuentran respaldo constitucional en los artículos 16,
52, 68, 70 y 71.
Indica el
demandante que el numeral 12 del artículo 283 de la ley 5ª de 1992 es
inconstitucional, pues el legislador introdujo sin tener atribución para ello
una excepción relacionada con el derecho de los congresistas a participar en
organizaciones cívicas y comunitarias, desconociendo el régimen constitucional
de las incompatibilidades de éstos funcionarios.
En cuanto al
numeral 13, afirma que éste "es el que de manera más grosera y ostensible
vulnera la Constitución, pues establece una especie de principio general según
el cual le es dable al legislador establecer excepciones adicionales a las
establecidas en la Carta para el régimen de incompatibilidades de los
congresistas".
Finalmente,
según el actor el denominador común de todos los numerales demandados es que
constituyen un ejercicio arbitrario de competencias por parte del legislador,
el cual no puede introducir excepciones a la Constitución, salvo en los tres
casos expresamente autorizados por el artículo 180 superior. Por lo tanto, los
numerales que no aluden a ellos deben ser declarados inconstitucionales.
IV.
INTERVENCIONES
El Ministro de Justicia y del Derecho a través de
apoderada, intervino para solicitar que se declare la constitucionalidad del
artículo acusado.
Señala que en relación con la supuesta extralimitación
del legislador al determinar las excepciones a las incompatibilidades
consagradas en la Carta
Política, se debe precisar que la Constitución estableció en los artículos
123 y 124 los aspectos relevantes de la función pública por parte de quienes
ostentan la calidad de servidor público o transitoriamente ejercen actividades
en la judicatura.
Lo anterior, a juicio de la interviniente, permite
suponer que quien accede a un cargo dentro de la función pública se somete al
régimen superior y legal de los servidores públicos y se obliga por tanto a
cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. De
allí la potestad del legislador para establecer deberes, responsabilidades,
regular el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, establecer sus
excepciones e imponer sanciones.
Así las cosas, estima que las excepciones contenidas en
la norma impugnada tienen fundamento en el artículo
180 de la Constitución,
ya que son desarrollo de este precepto, al buscar que tanto las
incompatibilidades como las excepciones establezcan un radio de acción de estos
servidores que los habilite para actuar en procura de intereses individuales y
colectivos.
En consecuencia, en este caso el legislador tiene la
mayor discrecionalidad para prever excepciones a dichas causales sin más
limitaciones que las que surgen de la propia Constitución, al cual corresponde
evaluar y definir el alcance de cada hecho, situación o acto constitutivo de
incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden
las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas y las excepciones a las
mismas.
El Ministro del Interior a través de apoderado, intervino
para defender la constitucionalidad del precepto demandado.
Manifiesta que las excepciones consagradas en los
numerales 2 y 3 del artículo 283 acusado tienen relación directa con la regla
general contenida en el numeral 2 del artículo 180 de la Constitución, pues los
congresistas si están habilitados para cumplir diligencias o actuaciones
administrativas y jurisdiccionales circunscritas a aquellas en las cuales
tengan interés los parientes consanguíneos más cercanos y su cónyuge o
compañero permanente, e igualmente deben poder formular reclamos por el cobro
de impuestos fiscales o parafiscales, contribuciones, valorizaciones, tasas o
multas que graven a las mismas personas. En consecuencia, se ajustan al
precepto superior y no exceden las facultades por éste conferidas al
legislador.
En cuanto a la excepción plasmada en el numeral 5,
manifiesta que ésta constituye una directa excepción a la prohibición general
de gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades públicas,
contenida en el numeral 2 del artículo 180 superior; y es a su juicio natural y
obvio que así sea, pues los congresistas son representantes del pueblo y en tal
condición deben gestionar asuntos ante la rama ejecutiva tratándose de asuntos
de paz de sus regiones, de servicios públicos, etc. A este respecto, cita la sentencia C-497
de 1994 emanada de la Corte Constitucional, de la cual se desprende,
igualmente, que ésta excepción es necesaria para que el congresista pueda
ejercer sus funciones, las cuales en su mayoría requieren coordinación e
interactuación con el Gobierno. Además, afirma que se trata de una reiteración
del derecho de petición reconocido por el artículo
23 de la Constitución.
En cuanto al numeral 9, señala que ésta excepción, además
de tener sustento en el artículo 180 superior, toma su fundamento de los
artículos 123 y 127 de la misma normatividad; esto es, que los congresistas por
ser miembros de corporación pública tienen el carácter de servidores públicos,
y por no estar incluidos en la prohibición constitucional de tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos políticos es viable que la ley haya
establecido dicha excepción. Además, éste derecho se deriva del numeral 3º del
artículo 40 superior.
Por su parte, el numeral 10 acusado constituye otra
excepción a la prohibición general contenida en el numeral 2 del artículo 180
constitucional, pues el legislador sí estaba investido de facultad para crear
tal excepción, como quiera que el hecho de prohibírseles gestionar en nombre
propio o ajeno, o celebrar contratos, no obsta para que estos servidores cuando
sean profesionales de la salud, puedan prestar el servicio gratuitamente,
habida cuenta de la labor que tienen de estar en contacto con el pueblo, en
especial con las clases menos favorecidas.
Así mismo, afirma que el legislador tenía facultad para
establecer que los congresistas podían participar en actividades científicas,
artísticas, culturales, educativas y deportivas, y pertenecer a organizaciones
cívicas y comunitarias (numerales 11 y 12), en razón a que la incompatibilidad
prevista en el numeral 2 del artículo 283 superior atribuye a la ley la
facultad de establecer excepciones a las prohibiciones generales.
Finalmente, en cuanto a la excepción del numeral 13 del
artículo 283 de la ley ibídem, no encuentra que desborde la atribución del
numeral 2 del artículo 180 de la Constitución, habida consideración que cuando
la norma hace referencia a "las demás que establezca la ley", en
manera alguna establece un principio general como lo hace ver el actor; dicho
precepto se refiere es, a las demás actividades que establezca la ley, pero
únicamente referidas a la prohibición prevista en el numeral 2º del artículo
180 constitucional.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Señor
Procurador General de la Nación en concepto 1865 del 5 de agosto de 1999,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma en estudio, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
Afirma que las
inhabilidades para los Congresistas se encuentran definidas en el artículo 279
de la Ley 5ª de 1992, el cual desarrolla el mandato contenido en el artículo
179 de la Carta
Política, consagrando expresamente ocho (8) causales de inhabilidad para
estos servidores públicos, pero facultando al legislador para reglamentar los
demás casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades no señaladas en
este precepto.
Según el
Procurador, el artículo 180 superior señala cuatro causales de impedimento y
determina las excepciones a las incompatibilidades de los congresistas, a la
vez que dispone en su numeral 2º que la ley establecerá las excepciones a las
prohibiciones de los congresistas para gestionar en nombre propio o ajeno,
asuntos ante las autoridades públicas o ante las personas que administren tributos,
ser apoderados ante las mismas y celebrar con ellas, por sí o por interpuesta
persona, contrato alguno.
Indica que de
conformidad con dicho precepto, tanto las causales de incompatibilidad de los
Congresistas como las excepciones a éstas, son de carácter constitucional, pero
sin olvidar que según lo preceptuado en los artículos 123 y 124 de la Carta, el
constituyente facultó al legislador para introducir nuevas causales de
incompatibilidad, y de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 180
ibídem el legislador tiene competencia para establecer excepciones a la
prohibición de gestionar en nombre propio o ajeno, asuntos ante las autoridades
públicas o ante las personas que administran tributos, ser apoderado ante las
mismas, y celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato
alguno. De este modo, señala que el constituyente facultó al Congreso para que
estableciera excepciones adicionales a las incompatibilidades consagradas en la
Carta.
En su criterio,
al demandante no le asiste razón cuando afirma que el legislador carece de
competencia para introducir excepciones al régimen de incompatibilidades de los
congresistas, pues la ley puede introducir validamente
excepciones a las prohibiciones contempladas en el numeral 2º del artículo 180
de la Carta sin vulnerar con ello la Constitución Política.
Para concluir,
se refiere a los reproches adicionales presentados por el actor a cada uno de
los numerales acusados del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, manifestando que
con respecto al numeral 2º, éste sólo se refiere a las diligencias
administrativas o jurisdiccionales que en cumplimiento de un deber legal debe
realizar el Congresista, y el hecho de que en ellas tengan interés los
parientes de los Congresistas mencionados en la norma, no hace inócua la prohibición ni vulnera precepto alguno de la
Carta, máxime si se tiene en cuenta que el inciso demandado contiene dos
circunstancias modales que condicionan la excepción al señalar que las
diligencias se deben cumplir conforme a la ley y en igualdad de condiciones.
Afirma que
igual razonamiento debe hacerse respecto al numeral 3º demandado, ya que la
expresión "formular" no tiene la misma connotación que gestionar o
apoderar, y por ende los reclamos que formule el congresista por el cobro de
impuestos fiscales o parafiscales que afecten a los parientes señalados en el
numeral 2º del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, también deben efectuarse con
sujeción a las normas constitucionales y legales. Por lo tanto, estima que con
esta disposición tampoco se vulnera la prohibición contenida en el artículo
180-2 Superior, ni los demás preceptos de la Carta
Política.
Destaca
igualmente, que los comportamientos descritos por el legislador en los
numerales 3º, 5º, 9º, 10, 11 y 12 demandados no constituyen propiamente una
excepción a la prohibición contenida en el artículo 180-2 superior, sino que
son desarrollo de expresas facultades constitucionales que tienen todos los
ciudadanos; por ello no se puede sostener que dichos numerales vulneran los
artículos 4º y 180 del ordenamiento superior.
Por último,
manifiesta que el numeral 13 tampoco transgrede en su criterio la Carta, debido
a que el legislador se encuentra facultado para establecer excepciones a las
incompatibilidades de los congresistas, como lo precisó la Corte en la sentencia C-497
de 1994.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente la demanda que en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad se formula contra el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992.
Corresponde a la Corte determinar si, como lo afirma el
actor, la norma acusada desconoce el artículo 180 constitucional, al consagrar,
careciendo de competencia para ello, unas excepciones adicionales a las
incompatibilidades de los congresistas no previstas ni autorizadas por el
constituyente, desnaturalizando las limitadas facultades que la Carta
Política le otorgó al legislador en esta materia.
3.1 El Capítulo 6 del Título VI de la Constitución
establece el denominado "estatuto del congresista", el cual contiene
disposiciones relacionadas con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los Congresistas, así como la pérdida de la investidura de éste, entre
otras.
En relación con las incompatibilidades de los
congresistas, el Informe-Ponencia "Estatuto del Congresista",
presentado por la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente a
consideración de la Plenaria de la Corporación (Gaceta 51 del martes 16 de
abril de 1991), señaló:
"La condición de parlamentario da a las personas que
la ostentan, una excepcional capacidad de influencia sobre quienes manejan
dineros del Estado y en general sobre quienes deciden los asuntos públicos, que
establece condiciones inequitativas de competencia con el común de las gentes,
amén que puede llevar a la corrupción general del sector público, porque la
rama del poder que debe ser en últimas la responsable de la fiscalización, se
compromete con los sujetos de esa fiscalización.
Por otra parte, el congresista debe ser alguien que
dedique de manera real su plena capacidad de producción intelectual y su tiempo
a las labores propias del parlamento.
2.3 PRESUPUESTOS BASICOS:
2.3.1 El congresista no puede celebrar contrato con
persona de derecho público del orden nacional, departamental o municipal,
centralizado o descentralizado. Tampoco hacer gestiones ante dichas personas
para terceros ni en su propio interés salvo los casos en los que le sea forzoso
actuar por llamamiento de la misma ley o por ser él mismo, o sus hijos menores
sobre quienes ejerza la patria potestad, sujetos pasivos de actuaciones del
Estado frente a las cuales le asiste el legítimo derecho de respuesta o para
proveerse de los bienes o servicios que suministra u ofrece el Estado a
cualquier ciudadano en igualdad de condiciones. Para estos casos sería preciso
aclarar que el congresista está obligado a someterse al procedimiento reglado y
respetar las prioridades que puedan corresponderle a terceros.
2.3.2 La prohibición anterior debe extenderse a la
realización de contratos con y la gestión ante personas de derecho privado que
manejen fondos públicos, por ejemplo, contratistas del Estado, fundaciones o
instituciones que reciben ayuda monetaria de presupuestos oficiales,
administradores fiduciarios en contrato con cualquiera de las personas de
derecho público enumeradas en el punto 2.3.1 supra, etc. (...)".
En desarrollo de sus atribuciones, el constituyente de
1991 dispuso en el artículo
180 de la Carta
Política las incompatibilidades de los congresistas, entendidas éstas como
aquellas actividades y actos que el congresista no puede hacer durante el
período constitucional para el cual fue elegido, de manera simultánea con el
desempeño del cargo, en procura de hacer efectivo el mandato constitucional
contenido en el artículo 133 ibídem, según el cual "los miembros de los
cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común".
Su objeto es, entonces, crear las condiciones para el
mejor desempeño del cargo por parte del congresista, y para prevenir la
acumulación de honores o poderes, y en todo caso, asegurar que éste no utilice
su poder sobre las otras ramas del poder público y sobre la comunidad en
general, para obtener privilegios y beneficios personales.
Dichas incompatibilidades, según el artículo 180
superior, son:
"1. Desempeñar cargo o empleo público o privado.
PAR. 1º Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el
ejercicio de la cátedra universitaria.
PAR. 2º El funcionario que en
contravención del presente artículo, nombre a un congresista para un empleo o
cargo o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre
propio o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta".
Por su parte, el acto legislativo numero
03 del 15 de diciembre de 1993, que modificó parcialmente este precepto
superior, dispuso en su artículo 2º:
"(...) Parágrafo 1º. Las inhabilidades e
incompatibilidades previstas en la Constitución
Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las
funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia.
Parágrafo 2º El numeral 3º del artículo 180 de la
Constitución, quedará así:
Numeral 3º. Ser miembro de juntas o consejos directivos
de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones
que administren tributos" (subrayas fuera de texto).
3.2 En concordancia con éstos preceptos, el artículo 123
constitucional (ubicado dentro del capítulo de "la función pública")
dispone que los servidores públicos, categoría de la cual hacen parte los
congresistas como miembros de las corporaciones públicas, ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución y la ley. Y agrega el
artículo 124 ibídem, que "la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva".
De esa manera entonces, no sólo la Carta
Política establece las incompatibilidades de los congresistas y las
excepciones a éstas, sino que también faculta a la ley para introducir algunas
causales y excepciones adicionales, siempre y cuando en éste último caso se
configuren las situaciones jurídicas descritas en los preceptos superiores.
Así lo entendió la Corporación en la sentencia C-497
de 1994, MP. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, al señalar que "la
Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades aplicables a los
congresistas, pues a la luz de estos preceptos, bien puede el legislador
introducir nuevas causales de incompatibilidades igualmente obligatorias".
Y agregó que "las incompatibilidades son sólo en los términos en que lo
establezca la Constitución o la ley, dentro de las condiciones que las normas
hayan precisado. Quedan excluidas las interpretaciones analógicas y
extensivas".
3.3 Ahora bien, en cuanto hace a las excepciones al
régimen de incompatibilidades de los congresistas, el parágrafo 1º del artículo
180 de la Constitución dispone que "se exceptúa del régimen de
incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria", mientras que
el numeral 2º defiere en el legislador la posibilidad de "establecer las excepciones
a esta disposición". En éste caso, entonces, la ley está facultada para
señalar en qué eventos el congresista no está incurso en una incompatibilidad,
a condición de que precise las circunstancias que no generan la prohibición, y
sin desconocer el expreso mandato del artículo 180 superior.
Con respecto a la facultad que tiene el legislador de
introducir algunas excepciones adicionales al régimen de incompatibilidades del
congresista, ésta Corporación en la citada providencia, señaló que "además
de la facultad que de suyo tiene la ley para definir hasta donde llegan las
incompatibilidades que ella misma haya creado, la Constitución también ha dado
lugar a que el legislador introduzca excepciones a algunas incompatibilidades
de rango constitucional".
En concordancia con las consideraciones anteriores, debe
determinar la Corte si las excepciones establecidas al régimen de
incompatibilidades de los congresistas en el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992,
y que son objeto del presente proceso, corresponden o no al desarrollo de la
atribución conferida al legislador por el numeral 2º del artículo 180
constitucional.
4.1 Los numerales 2, 3 y 5 acusados autorizan a los
congresistas para que, en forma directa o por medio de apoderado, puedan:
cumplir diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las que
tengan interés, tanto ellos como su cónyuge o compañero (a) permanente, o sus
padres o hijos; formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones,
valorizaciones, tasas o multas que los graven; y dirigir peticiones a los
funcionarios de la Rama Ejecutiva para el cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales.
Estas excepciones tienen, a juicio de la Corporación,
relación directa y estrecha con la incompatibilidad contenida en el numeral 2º
del artículo 180 de la Constitución Política, en virtud de la cual los
congresistas no podrán gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las
entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados
ante las mismas, ni celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona,
contrato alguno. Incompatibilidad que, de conformidad con el aparte final del
citado numeral, admite las excepciones que establezca la ley, las cuales, sin
embargo, no podrán, en ningún caso, desvirtuar la razón de ser de la
prohibición, ni desconocer el ordenamiento superior.
Ahora bien, el sentido de la incompatibilidad establecida
en el numeral 2º del articulo 180 superior, de gestionar asuntos ante las
autoridades públicas o personas que administren tributos, es, como se dijo en
el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, impedir que el congresista use
para beneficio personal, de su excepcional capacidad de influencia sobre
quienes manejan dineros del Estado, y en general, sobre quienes deciden los
asuntos públicos, que impone condiciones desiguales de competencia con las
demás personas, y puede llevar a la corrupción del sector público, contrariando
su obligación constitucional de actuar consultando la justicia y el bien común
(Informe-Ponencia "Estatuto del Congresista", Gaceta 51 del martes 16
de abril de 1991).
En el caso de los numerales materia
de revisión, la Corte no encuentra que las excepciones allí previstas
desconozcan la norma constitucional en cita, por cuanto las mismas, en los
casos de los numerales 2 y 3, aluden a situaciones que afectan al congresista
como persona o a sus parientes, que requieren de su intervención directa o a
través de apoderado para la defensa y protección de sus derechos e intereses
personales o familiares. En concreto, estas disposiciones buscan garantizar un
debido proceso judicial y administrativo, según el caso, y el derecho a la
defensa, mediante la autorización, apenas natural, de cumplir diligencias
judiciales y administrativas, de conformidad con la ley, y de formular, en
ejercicio del derecho de petición, reclamos por el cobro de tributos.
En esos eventos, al congresista le es forzoso actuar por
llamamiento de la ley, o por ser él o alguno de sus parientes, sujetos pasivos
de actuaciones del Estado, frente a las cuales le asiste el legítimo derecho de
defensa.
No podría aceptarse que el congresista, por razón de su
cargo, no pudiese formular reclamos ante la administración tributaria cuando, a
su juicio, sean gravados excesivamente o con grave perjuicio para su
patrimonio, o con desconocimiento de su legítimo derecho de respuesta, o del
derecho a controvertir, por sí o por apoderado, las decisiones de la autoridad
administrativa, a través de los recursos de ley. Y es que, es válido el
establecimiento de prohibiciones a los congresistas durante el período constitucional
respectivo, en aras de asegurar la transparencia de su labor legislativa, así
como la garantía de que en desarrollo de su función actuará consultando la
justicia y el bien común; pero ello no puede entenderse como la eliminación o
restricción al ejercicio y garantía de sus derechos fundamentales y libertades
individuales. Tampoco, entonces, puede negársele atender diligencias y
actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las que tengan él o sus
parientes interés, pues se trata de asegurar su participación en las mismas, en
procura de defender y asegurar que el proceso administrativo o jurisdiccional
que se adelante, lo sea en debida forma, con la plenitud de las garantías y
formalidades legales.
En consecuencia, las reclamaciones y diligencias que se
autorizan, excepcionalmente, en los numerales acusados, deben realizarse con
sujeción a la Constitución y la ley.
Similares consideraciones son predicables del numeral 5,
con la precisión de que dicha excepción se desprende del mandato contenido en el
artículo 23 constitucional, en virtud del cual "toda persona tiene derecho
a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular".
Por lo tanto, ésta excepción aunque tiene relación con la
incompatibilidad contenida en el numeral 2 del artículo 180 superior, en cuanto
se trata de una modalidad de gestión de asuntos ante las autoridades públicas,
en este caso de la Rama Ejecutiva, constituye desarrollo del derecho
fundamental de petición, y de su deber constitucional de adelantar o gestionar
acciones -concretadas en solicitudes- para buscar la satisfacción de las
necesidades del conglomerado social, además de aquellas que le corresponden
como persona.
Por consiguiente, éste numeral encuadra dentro del
ordenamiento superior, que atribuye a los servidores públicos de elección
popular, la función constitucional de velar y procurar la satisfacción del bien
común, en cuanto representan al pueblo y deben actuar con ese fin. Además, del
reconocimiento al derecho que a cada uno de ellos le asiste, de conformidad con
el artículo
23 de la Carta
Política, a presentar peticiones respetuosas en interés particular, ante
las autoridades públicas, o ante organizaciones privadas.
En conclusión, los numerales 2, 3 y 5 del artículo 283 de
la ley 5ª de 1992 no vulneran el ordenamiento constitucional.
4.2 Los numerales 9, 10, 11 y 12 acusados permiten al
congresista, participar en los organismos directivos de los partidos y
movimientos políticos; prestar el servicio de salud gratuitamente cuando el
congresista sea profesional de la salud; participar en actividades científicas,
artísticas, culturales, educativas y deportivas; y, pertenecer a organizaciones
cívicas y comunitarias.
Estas excepciones no se desprenden ni de la enunciada en
el parágrafo 1º del artículo 180 de la Carta Política -el ejercicio de la cátedra
universitaria-, ni de aquellas que el legislador puede establecer de
conformidad con el numeral 2º del artículo ibídem; ellas constituyen desarrollo
de normas constitucionales que de manera directa y explícita reconocen
derechos, y que en tal virtud, no pueden generar como consecuencia para el
congresista, incompatibilidades en el ejercicio de su investidura.
Así, el artículo
40 de la Constitución
reconoce dentro de los denominados derechos políticos que tienen los
ciudadanos, el de "constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna" y "formar parte de ellos
libremente".
Por su parte, el artículo 127 ibídem permite a los
congresistas, por la naturaleza política de su cargo, y por expresa disposición
constitucional, tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos
políticos, en cuanto no los incluye dentro de los empleados a quienes se les
impone la prohibición de tomar parte en dichas actividades.
Por lo tanto, la excepción contenida en el numeral 9 del
artículo 283 de la ley 5ª de 1992, al permitir a los congresistas tomar parte
en las actividades de los partidos y movimientos políticos, no desconoce el
ordenamiento constitucional.
Con respecto a la excepción contenida en el numeral 10
demandado, ésta aunque no ha sido creada por el legislador en desarrollo de las
atribuciones que le confiere expresamente el artículo
180-2 de la Carta
Política, según se deduce de su texto normativo, sí se deriva del mandato
constitucional contenido en el artículo 95-2, según el cual es deber de la
persona obrar conforme a la solidaridad social; por consiguiente, si el
congresista es profesional de la salud, está habilitado para prestar sus
servicios, en forma gratuita, en aras de garantizar ese principio-deber de
solidaridad, y de ejercer dicha actividad en beneficio de la colectividad y del
bien común.
En cuanto a la excepción consignada en el numeral 11,
ésta constituye desarrollo de las normas constitucionales contenidas en los
artículos 52 (que reconoce el derecho de toda persona a la recreación y al
deporte), 67 (que establece el derecho a la educación, la cual formará al
colombiano (...) en la práctica del trabajo y la recreación, para el
mejoramiento cultural, científico y tecnológico), 70 (que exige al Estado
promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos, por medio
de la enseñanza científica, técnica, artística y profesional) y 71 (en virtud del
cual el Estado creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen
y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales).
Por tanto, aunque no se trate de una excepción expresamente prevista por el
artículo 180 constitucional, ella se deduce de otras normas superiores que, en
virtud del principio de la democracia participativa, reconocen derechos en
cabeza de la persona (incluido el congresista) de carácter económico, social y
cultural. Por lo que al establecerla el legislador en
el numeral acusado, lo hizo en desarrollo de claras y precisas facultades
constitucionales.
Iguales consideraciones son predicables del numeral 12,
que permite al congresista pertenecer a organizaciones cívicas y comunitarias,
lo cual es desarrollo de normas constitucionales que reconocen, dentro de los
mecanismos democráticos de representación, en las diferentes instancias de
participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública, el
derecho de toda persona a organizar y promover asociaciones u organizaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de
utilidad común. Pero en especial, resulta concreción del derecho fundamental a
la libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las
personas realizan en sociedad, reconocido por el artículo
38 de la Constitución.
Por lo tanto, la excepción sub examine se ajusta a los mandatos superiores.
4.3 Finalmente, en cuanto hace al numeral 13 acusado, en
virtud del cual el legislador podrá establecer excepciones adicionales a las
previstas en el artículo 283 de la Ley 5ª de 1992, estima la Corte que el mismo
no vulnera el ordenamiento superior, por cuanto de conformidad con lo previsto
en el artículo 180
numeral 2º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 123 y 124 ibídem, el legislador
está habilitado para establecer "las excepciones" a las
incompatibilidades de los congresistas. Pero al hacerlo, como ya se expresó, no
podrá desvirtuar ni desconocer la regla constitucional contenida en el artículo
180 en materia de incompatibilidades. Por consiguiente, la actividad del
legislador en ésta materia estará restringida por el sentido que tenga cada una
de las prohibiciones señaladas en el citado precepto constitucional.
En conclusión, estima la Corporación que examinados los
cargos formulados por el demandante contra el artículo 283 de la Ley 5ª de
1992, éstos no están llamados a prosperar, por cuanto los numerales acusados
constituyen desarrollo de las atribuciones conferidas por la Carta
Política al legislador, para establecer excepciones al régimen de
incompatibilidades del congresista. Pero además,
porque las mismas, o bien tienen relación directa con las prohibiciones
contenidas en el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución, o constituyen
desarrollo de normas constitucionales que reconocen derechos en cabeza de las
personas, que no pueden generar como consecuencia para el congresista,
incompatibilidades en el ejercicio de su investidura.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLES los numerales 2, 3, 5, 9, 10, 11, 12 y 13 del artículo 283 de la Ley
5ª de 1992.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General