Sentencia C-911/07
OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia de
las Cámaras/EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Imposibilidad de efectuar examen por ausencia
de material probatorio/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-En trámite de objeciones presidenciales
Ante la ausencia del material
probatorio necesario para establecer si en su desarrollo se cumplieron los
requisitos señalados en
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance
ANALISIS
DEL IMPACTO FISCAL EN NORMAS LEGALES-No debe constituirse en medio que cercene el ejercicio de la función
legislativa
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos
legislativo y ejecutivo/INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA DE GASTO
PUBLICO/
El proyecto objetado no estaba
sujeto a la iniciativa exclusiva o reservada al Gobierno Nacional, por lo que
para la introducción en el último debate en la plenaria del Senado de la
disposición objetada, no se requería la coadyuvancia del Gobierno Nacional. A
pesar de ello, el Gobierno Nacional, por intermedio de
Referencia: expediente OP-095
Asunto: Objeciones
Presidenciales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 110/06 Senado,
254/05 Cámara, "por el cual se adiciona un parágrafo 2 al artículo 2°
de
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., treinta y uno
(31) de octubre de dos mil siete (2007).
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio del 2 de
Octubre de 2007, recibido en
El despacho del magistrado sustanciador avocó
conocimiento del asunto mediante auto de 24 de Octubre de 2007, con base en lo
previsto en el Art. 32 del Decreto 2067 de 1991, dispuso su fijación en lista
con el fin de permitir la intervención ciudadana y ordenó la solicitud de una
información a los Secretarios Generales de las Cámaras legislativas.
II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El
siguiente es el texto del proyecto de ley, en el cual se subraya el Art. 4°
objetado:
LEY...
por la cual se adiciona un parágrafo 2° al artículo 2° de
y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1 °. Adiciónese un
parágrafo 2° al artículo 2° de
Artículo 2 °. Acceso al Fondo de
Solidaridad Pensional. De conformidad con lo previsto por
El Gobierno Nacional garantizará la
priorización al acceso de las Madres Comunitarias al subsidio de
Parágrafo 1°. Las Madres Comunitarias
para ser beneficiarias de los subsidios de la subcuenta de Solidaridad, deben
acreditar la calidad de Madres Comunitarias que ostenta, por parte del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces.
Parágrafo 2°. Las madres sustitutas,
los agentes educativos FAMI (Familia, Mujer e Infancia), tendrán acceso al
Fondo de Solidaridad Pensional, previo cumplimiento de los requisitos exigidos
por la presente ley.
Artículo 3°. Habilitación de la
condición de beneficiario. Quienes hayan perdido la condición de Beneficiarios
del Fondo de Solidaridad Pensional, por haber incurrido en mora y por haberse
retirado en cualquier tiempo de manera voluntaria con anterioridad a la
vigencia de la presente ley, podrán reactivar su condición manifestando su
voluntad de ingresar nuevamente al Fondo.
Artículo 4°. La bonificación
mensual de las madres comunitarias se incrementará al 70% del salario mínimo
legal mensual vigente a partir del 1° de enero de 2008, sin perjuicio de los
posteriores incrementos que se realicen.
Artículo
5°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas
las
disposiciones que le sean contrarias.
Dilian
Francisca Toro Torres.
El
Secretario General del honorable Senado de
Emilio Ramón Otero Dajud.
El Presidente de la honorable Cámara
de Representantes,
Alfredo
Ape Cuello Baute.
El Secretario General de
Angelino
Lizcano Rivera.
III. TRAMITE DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
Del trámite que surtió el Proyecto de Ley N° 254 de 2005 Cámara -110 de 2006 Senado en el Congreso
de
1. El
proyecto fue presentado ante
2. El proyecto de ley fue
debatido y aprobado en las siguientes fechas:
El 7 de Junio de 2006 por
El 15 de Agosto de 2006 por
El 15 de Mayo de 2007 por
El 14 de Junio de 2007 por
En esta corporación se
introdujo el texto del Art. 4º del proyecto de ley, objetado por el Gobierno
Nacional.
En efecto, el texto definitivo
aprobado en
"
Bueno, vamos a volver al Orden
original (…) hay un informe ya de
(…)
(…) señora ponente por favor leamos la proposición a que ha llegado, con la
que tiene acuerdo la comisión que nombramos acá.
(…)
Con la venia de
Artículo nuevo, entonces la
bonificación para las madres comunitarias será el 70% del salario mínimo.
3. Designadas Comisiones
Accidentales de Mediación, el informe correspondiente fue considerado y
aprobado el 19 de Junio de 2007 por
En dicho informe se expresó:
"Artículo 4°. Se adiciona como
artículo cuarto el artículo nuevo aprobado en Senado con la siguiente
redacción:
Artículo 4°. La bonificación mensual
de las madres comunitarias se incrementará al 70% del salario mínimo legal mensual vigente a
partir del 1° de enero de 2008, sin perjuicio de los posteriores incrementos
que se realicen". (Fl. 118 Cuaderno Principal)
4. Mediante
escrito dirigido a los Presidentes del
Senado de
5.
Mediante escrito de 22 de Junio de 2007, radicado el 29 de Junio siguiente, el
Presidente de
IV. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
El
Gobierno Nacional formuló dos objeciones al proyecto de ley, así:
1. Violación del Art. 151 de
Expresa
que el gasto que crea el Art. 4° del proyecto de ley, en virtud del cual la
bonificación mensual de las madres comunitarias se incrementará al 70% del
salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1º de Enero de 2008, no se
ajusta a lo dispuesto en el Art. 7° de
Manifiesta
que el mencionado gasto no fue analizado por el Congreso durante el trámite del
proyecto, habida cuenta de que la proposición por medio de la cual se incluyó
la medida en el texto del proyecto de ley fue objeto de discusión y aprobación
en el último de los debates del proyecto y que por ello el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público no tuvo la oportunidad de rendir concepto acerca de
la consistencia del incremento en la bonificación con lo señalado por el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, salvo lo expresado por
Indica
que de acuerdo con las proyecciones realizadas por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, el citado gasto alcanza la suma de ochenta y cinco mil
millones de pesos ($85.000.000.000) anuales con cargo al programa
correspondiente, el cual tiene a su cargo otros gastos, de suerte que con la
disposición objetada se ponen en peligro la estabilidad y la cobertura del
mismo.
Afirma
que por tener
2. Violación del Art. 154 de
Sostiene
que la creación del citado gasto vulnera el Art. 154 superior, toda vez que es
competencia exclusiva del Gobierno Nacional proponer la expedición o reforma de
las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias
de las mismas.
Indica
que aunque el Congreso de
V. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE
Dicho
informe fue considerado y rechazado por
A
este respecto, el Secretario General del Senado de
"Luego de una larga discusión la plenaria manifestó que no
aceptaría las objeciones del Ejecutivo al artículo 4°, por lo que el debate se
aplazó mientras se conformaba una subcomisión para su estudio. Posteriormente,
se reabrió el debate y se presentó una proposición sustitutiva en la que se
rechazan las objeciones al artículo 4° suscrita por los Senadores Luis Fernando
Velasco, Yolanda Pinto, Germán Aguirre, Humberto Builes, Dilian Francisca Toro,
Héctor Helí Rojas, Carlos Julio González, entre otros; dicha proposición fue
aprobada con el quórum constitucional correspondiente". (Fl. 15 Cuad. Principal)
A
su vez, en relación con el mismo punto, el Secretario General de
"En comienzo se aprobó el informe en comento y luego se reabrió la
discusión y
Intervención de las ciudadanas Carmen Cecilia
Díaz Rojas y Ana María Torres Boada
Mediante escrito presentado el 25 de Octubre de 2007,
las ciudadanas Carmen Cecilia Díaz Rojas y Ana María Torres Boada, obrando
respectivamente en representación de
Expresan que el programa de Hogares Comunitarios de
Bienestar Familiar consiste en que una madre comunitaria, en su casa y con sus
recursos, adapta un espacio con base en los lineamientos técnico-administrativos
definidos previamente por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF,
para atender 13 niños de
Afirman que en el país existen aproximadamente 78.500
madres comunitarias, que atienden aproximadamente a 1.200.000 niños, y que sólo
reciben por su trabajo una beca o bonificación por parte del ICBF, que
actualmente es de $197.340.
Señalan que el ICBF celebra un contrato llamado de
colaboración con las Asociaciones de Madres Comunitarias, con sujeción a las
normas de
Exponen que el Gobierno Nacional aduce como excusa la
falta de recursos económicos para atender las obligaciones a favor de las
madres comunitarias y arguye también que el programa podría ponerse en riesgo,
lo cual en opinión de las intervinientes es sólo un chantaje para que aquellas
no reclamen sus derechos.
Finalmente sostienen
que en esta oportunidad
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
Mediante
Concepto N° 4400 radicado el 17 de Octubre de 2007, el Procurador General de
Sostiene
que "la insistencia en la aprobación del proyecto de ley objetado
obedece a la intención del legislador de
corregir un estado de cosas inconstitucional en el que se encuentra inmerso el
régimen de las madres comunitarias por discriminación laboral y de género al
que se hallan sometidas debido a la pírrica suma que se les reconoce por sus
servicios prestados ($203.900.oo pesos)".
Considera
que "la discriminación laboral se da porque no se les reconoce a las
madres comunitarias una retribución que responda a unas condiciones de vida
digna (mínimo vital), cubiertas mediante una contraprestación mínima aceptable
a los servicios prestados, que en Colombia equivale a un salario mínimo legal
mensual. La discriminación de género se presenta porque son mujeres las que
prestan el servicio de cuidado de las poblaciones infantiles más vulnerables
del país".
Indica
que la bonificación propuesta tiene un impacto fiscal muy reducido frente al
Presupuesto General de
VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
Competencia
1. De
conformidad con lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de
Oportunidad y trámite de las objeciones
2.
De conformidad con lo contemplado en el Art. 166 de
En
el presente asunto el proyecto de ley parcialmente objetado contiene cinco
artículos. Por consiguiente, el término para devolverlo con objeciones era de
seis días, contados a partir del día siguiente al 29 de Junio de 2007, día en
que se radicó en el Departamento Administrativo de
60
Cuad. Principal).
Dicho
término vencía el 10 de Julio de 2007, fecha en la cual fue radicada la
comunicación dirigida por el Presidente de
En
esta forma, se cumplió el requisito de oportunidad de las objeciones
establecido en el Art. 166 superior.
3.
Respecto del trámite de las objeciones, se señala lo siguiente:
i)
ii)
expedida
por el Subsecretario General de la misma corporación.
El
informe fue considerado y votado por dicha corporación el 25 de Septiembre de
2007 con una mayoría de 87 senadores, de los 102 que integran la corporación,
según consta en el Acta N° 12 de la misma fecha, que no ha sido publicada, de
acuerdo con la certificación expedida por el Subsecretario General de la misma,
la cual decidió rechazar las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional al
proyecto de ley.
iii)
El
informe fue considerado y votado por dicha corporación el 25 de Septiembre de
2007, según consta en el Acta N° 073 de la misma fecha, de acuerdo con la
certificación expedida por el Secretario General de la misma corporación, la
cual decidió rechazar las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional al
proyecto de ley.
iv)
Mediante escrito de 2 de Octubre de 2007, radicado el 8 de Octubre siguiente,
Imposibilidad de efectuar el examen sobre el trámite de las objeciones.
Alcance limitado de esta sentencia.
4.
Con base en el recuento del trámite de las objeciones, contenido en el numeral
anterior, ante la ausencia del material probatorio necesario para establecer si
en su desarrollo se cumplieron los requisitos señalados en
Examen material de las
objeciones
Problemas jurídicos planteados
5. Corresponde a
Para resolver estos problemas
jurídicos
Cláusula de competencia
general del Congreso de
6.
Uno de los fundamentos de un Estado democrático es la separación de las ramas
del poder público, que conforme a la doctrina constitucional garantiza el
ejercicio de pesos y contrapesos en la organización y el funcionamiento del
Estado. Dentro de ese esquema general, al poder legislativo le corresponde
hacer y reformar las leyes, al poder ejecutivo reglamentarlas para su debida
ejecución y ejecutarlas y al poder judicial declarar la existencia o inexistencia
de los derechos que consagran las mismas y hacerlos efectivos, así como
controlar la legalidad de los actos de
Por
consiguiente, desde el punto de vista funcional, las ramas ejecutiva y judicial
del poder público están subordinadas a la rama legislativa del mismo, lo cual
se explica por ser el órgano legislativo el de mayor representación política
entre los órganos constituidos del Estado.
La
mencionada división de funciones en el Estado, y la supremacía del órgano
legislativo, está consagrada en el ordenamiento constitucional colombiano, cuyo
Art. 114 establece que corresponde al Congreso de
7.
La reforma constitucional de 1968 tuvo como finalidad fortalecer la rama
ejecutiva del poder público. Ello trajo como consecuencia un debilitamiento del
órgano legislativo, principalmente en materia de iniciativa para la expedición
y reforma de las leyes, lo que se materializó en el contenido del Art. 79 de
No
obstante, la misma disposición estableció que “sobre las materias
específicas propuestas por el gobierno, las cámaras podrán introducir en los
proyectos respectivos las modificaciones que acuerden, salvo lo dispuesto en el
artículo
Sobre
este tema uno de los miembros de
“La
experiencia constitucional de los últimos años y especialmente la práctica que
se desarrolló a raíz de la reforma de 1968, mostraban las fallas y vacíos que
se presentaban en el proceso de formación de las leyes. La identificación de
las vicisitudes del trámite legislativo motivó al grupo del Fénix a proponer,
en primer término, que se modificara el artículo 79 de la codificación de 1886.
El Acto legislativo número 1 de 1945 otorgó a los ministros del despacho el
monopolio para la presentación de proyectos contentivos de códigos,
estructuración del presupuesto nacional, los planes y programas económicos y la
división del territorio. La reforma de 1968 levantó la reserva sobre los
códigos, pero la extendió sobre todo proyecto de ley que implicara un gasto
para el Estado. Prácticamente, con esa restricción se cercenó toda posibilidad
a los congresistas. Como explicamos en el informe que presentamos en la
comisión tercera:
“Aparte del régimen de la titularidad de la iniciativa parlamentaria, la
experiencia constitucional de los últimos años indica con vigoroso énfasis la
urgencia de reformular la definición del alcance de esta iniciativa, esto es,
del ámbito en que se despliega. Como es sabido, la disciplina que emergió de la
reforma de 1968 confiere un alcance diferente a la iniciativa del Gobierno y a
la de los congresistas, a quienes está restringida la capacidad de dar impulso
a proyectos de ley en ciertas áreas que se reservan a aquel, sin que pueda
decirse que el criterio que inspira la restricción sea infalible o haya
aportado mejoría en el funcionamiento de las instituciones.
“Con esas limitaciones, en puridad, los congresistas quedaron privados
de toda iniciativa de proponer reordenamientos jurídicos reguladores de la
actividad del Estado, puesto que no existe acto, movimiento u operación de esa
entidad que no cause una erogación del tesoro. Y se extremó más todavía al
trasladar, también al Gobierno, la iniciativa de proyectos referentes al nuevo
sistema de legislación delegada que se denominan “leyes marco”. Todo este
cercenamiento de atribuciones inherentes al Congreso se compensó con la
habilitación de los vituperados auxilios parlamentarios y con la facultad de
crear exenciones personales del impuesto sobre la renta y complementarios, a lo
cual se añadió la obligación del Gobierno de incorporar, sin modificaciones, en
el proyecto de presupuesto, el que para funcionamiento del Congreso elaboraran
las mesas directivas. De seguro los historiadores encontrarán en estos gajes
del artículo 79, el origen del deterioro en que entró el prestigio y
credibilidad de nuestro órgano legislativo y que a los constituyentes de 1991
nos corresponde encontrar innovaciones que lo rescaten.
“Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en materia
de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de
modificar las partidas propuestas por el
Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son dos figuras radicalmente distintas.
En la teoría política, cuando se enuncia y comenta la restricción de la
iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto,
que es un acto-condición, y no a la ley previa creadora de situaciones
jurídicas de carácter general. Por lo demás, respecto a la realización o
desembolso de las inversiones, existen dos actos-condiciones: el primero, su
incorporación a los planes y programas
de desarrollo económico y social, y el segundo, su incorporación en los
rubros de gastos presupuestales; dos instancias capaces de refrenar la
demagogia y manirrotismo parlamentario[5].” [6]
(se subraya)
En
este campo, el Art. 154 superior, que contempla la iniciativa exclusiva del
Gobierno Nacional para la expedición y reforma de las leyes sobre algunas
materias, señala que "las cámaras podrán introducir modificaciones a
los proyectos presentados por el Gobierno" y el Art. 160 ibídem
dispone en forma general que “durante el segundo debate cada cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias”.
Por
su parte, el Art. 160 de
8.
Sobre el tema de la iniciativa legislativa en materia de gasto público
“
“Sobre el
particular, el constituyente Hernando Yepes Arcila anotó:
“Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en
materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de
modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de
presupuesto. Son dos figuras
radicalmente distintas. En la teoría
política cuando se enuncia y comenta la restricción de la iniciativa
parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al presupuesto, que es un
acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones jurídicas de
carácter general. Por lo demás respecto
a la realización o desembolso de las inversiones existen dos actos-condiciones:
el primero, su incorporación a los planes y programas de desarrollo económico y
social, el segundo su incorporación en los rubros de gastos presupuestales; dos
instancias capaces de refrenar la demagogia y manirrotismo parlamentarios.” [7]
“La
distinción entre presupuesto y leyes que decretan gasto público quedó, pues,
establecida en
Así mismo, en
otra ocasión esta corporación expuso:
“(3) El principio general predicable del Congreso y de sus miembros en
materia de iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A
voces del artículo 154 de
“Por vía excepcional,
“Salvo el caso de las específicas materias de que pueden ocuparse
las leyes mencionadas, no se descubre en
“En realidad, analizadas en detalle las excepciones, ninguna de éstas se traduce en prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la respectiva partida en la ley de presupuesto (…)”.[9] (se subraya)
Exigencia del análisis del impacto fiscal de las normas legales
9.
De conformidad con lo dispuesto en el Art. 7º de
ARTÍCULO 7o.
ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal
de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que
otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser
compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo[10].
Para estos
propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las
ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite
en el Congreso de
Los proyectos de
ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reducción de ingresos, deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva
por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y
aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades
territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Esta disposición orgánica
presupuestal exige que: (i) el impacto fiscal de los proyectos de ley que
ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios deberá hacerse explícito en
todo momento y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo; (ii) para
cumplir esos propósitos, tanto en la exposición de motivos del proyecto como en
las ponencias de trámite respectivas, deberán incluirse expresamente los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dichos costos, y (iii) el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en cualquier tiempo durante el trámite legislativo, debe rendir un
concepto sobre la consistencia de los mencionados costos fiscales y la fuente
de ingreso adicional, de conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y
aquel deberá publicarse en
“Evidentemente, las normas contenidas en el art. 7° de
De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos establecidos en
el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en la aplicación
efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas solamente se
producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades
de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no estará acompañada
de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de cumplirlas o de
desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello, los instrumentos
contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la superación de esa
tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en el Estado Social
de Derecho - que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de
las mismas los elementos necesarios –administrativos, presupuestales y
técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para hacer el seguimiento
de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y pleno cumplimiento.
Así, pues, el mencionado art. 7° de
35. Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que se desempeña el
Congreso de
Por una parte, los requisitos contenidos en el artículo presuponen que
los congresistas – o las bancadas - tengan los conocimientos y herramientas
suficientes para estimar los costos fiscales de una iniciativa legal, para determinar
la fuente con la que podrían financiarse y para valorar sus proyectos frente al
Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la realidad, aceptar que las condiciones
establecidas en el art. 7° de
Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se generarían para
la actividad legislativa del Congreso de
Pero, además, el Ministerio podría decidir no intervenir en el trámite
de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender el
trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que el proyecto fuera aprobado
sin haberse escuchado la posición del Ministerio y sin conocer de manera
certera si el proyecto se adecua a las exigencias macroeconómicas establecidas
en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En realidad, esta situación ya se presentó
en el caso analizado en
36. Por todo lo anterior,
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de
que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las
realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio
de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del
Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga
principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los
datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo
tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando
estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos
nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso
legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas
del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por
el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los
congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de
Hacienda no participa en el curso del
proyecto durante su formación en el Congreso de
Ausencia de fundamento de la
objeción por violación del Art. 151 de
10. El Gobierno Nacional
considera que al aprobar el Congreso de
La disposición objetada
establece que la bonificación mensual de las madres comunitarias se
incrementará al 70% del salario mínimo legal mensual vigente a partir del 1° de
enero de 2008, sin perjuicio de los posteriores incrementos que se realicen.
11. En relación con esta objeción debe señalarse que:
i) Evidentemente, la norma objetada genera un gasto a
cargo de
ii) La norma objetada sólo se introdujo en el segundo
debate del proyecto en la plenaria del Senado, que fue el último de su
tramitación, el 14 de Junio de 2007. En dicho debate se expresó:
"
Bueno, vamos a volver al Orden
original (…) hay un informe ya de
(…)
(…) señora ponente por favor leamos la proposición a que ha llegado, con la
que tiene acuerdo la comisión que nombramos acá.
(…)
Con la venia de
Artículo nuevo, entonces la
bonificación para las madres comunitarias será el 70% del salario mínimo.
Por esta razón, era imposible que
Así mismo, debe señalarse que en dicha sesión el Gobierno Nacional, por
intermedio de
“
“Palabras de la señora Viceministra de Hacienda
y Crédito Público, doctora Gloria Cortés.
“Con la venia de
“Muchas gracias señor Presidente, yo quisiera
aclarar acá que ese artículo no cuenta con el aval del Ministerio de Hacienda,
tiene costo fiscal y por lo tanto no consideramos que es Inconstitucional, el
máximo porcentaje que podríamos nosotros avalar sería hasta del 60%, el 70% no
porque desfinancia todos los programas aprobados en el Plan de Desarrollo del
Bienestar Familiar” [14]
No obstante, con posterioridad, el 19 de Junio de
2007, fecha en la que tanto
En estas condiciones, la manifestación del Ministro de
Hacienda y Crédito Público fue visiblemente tardía y, además, no era
pertinente, por haber sido ya aceptada por
Por consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia antes
citada de esta corporación, la omisión del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al no controvertir oportunamente la aprobación de la nueva disposición
por parte del Congreso de
Ausencia de fundamento de la objeción por
violación del Art. 154 de
12. Por otra parte, el
Gobierno Nacional considera que se violó la iniciativa exclusiva del Gobierno
Nacional para la expedición o reforma de las leyes que ordenen participaciones
en las rentas nacionales o transferencias de las mismas (Art.
De conformidad con lo expuesto
en las consideraciones generales de esta sentencia, en la doctrina
constitucional se distingue entre las leyes que ordenan o implican gasto
público y la ley general de presupuesto prevista en los Arts. 150, Num. 11, y
Conforme a dicha distinción, las
leyes que ordenan o implican gasto público son el título o causa de la ley de
presupuesto, que es un acto-condición necesario para la ejecución de aquellas.
Las primeras son por regla
general de iniciativa del Congreso de
En cambio, la ley de
presupuesto es claramente una de las excepciones de iniciativa exclusiva o
reservada del Gobierno Nacional (Art. 154, inciso 2º, y
13. En
El presente proyecto de ley plantea una propuesta
integral, cuyo fin es disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida
de las madres comunitarias y su grupo familiar, lo que redundará también en la
calidad del servicio que prestan a los Hogares Comunitarios, cuyo éxito depende
del bienestar que estas tengan en su núcleo familiar, mitigando el riesgo en
salud a través del aseguramiento y permanencia en el Sistema de una parte, y de
otra contribuyendo a que puedan obtener un ingreso aceptable durante su vejez
mediante la pensión o en su defecto un subsidio económico que se le brinda al
Adulto Mayor.
Para incorporar estos objetivos a la legislación, se
proponen las siguientes modificaciones y adiciones:
1. Afiliación al régimen
contributivo en salud del grupo familiar de las madres comunitarias; para tal
efecto, se plantea, propone un incremento en el ingreso base de cotización del
8% al 12% de la suma que reciben las madres comunitarias por concepto de
bonificación y un subsidio a la cotización en lo correspondiente al faltante
que se genera entre la cotización efectuada por la madre comunitaria y la
cotización sobre un (1) salario mínimo legal vigente.
2. Acceso al subsidio a la
cotización en pensiones que se otorga a través del Fondo de Solidaridad
Pensional, eliminando el requisito de edad y en consecuencia permitiendo que
estas puedan llegar a disfrutar de una pensión y de los beneficios del Sistema
de Seguridad Social Integral.
3. Priorización en la asignación del
subsidio establecido en el Programa de Protección Social al Adulto Mayor, que
se financia con recursos de
4. Ampliación de cobertura en el
régimen contributivo en salud, estimada en 94.340 personas que conforman el
núcleo familiar de las madres comunitarias que actualmente y según información
del ICBF ascienden a 78.617 (corte a septiembre de 2005).
5. Ampliación de cobertura en el Fondo de
Solidaridad Pensional, como consecuencia de la flexibilización en los
requisitos para acceder a los beneficios del mismo. Se estima que unas 40.000
madres podrán obtener el subsidio a la cotización en pensiones. [16]
Esta materia no está
comprendida en las citadas excepciones consagradas en el Art. 154 de
En estas condiciones, es claro
que para la introducción, en el último debate en la plenaria del Senado, de la
disposición objetada, no se requería la coadyuvancia del Gobierno Nacional,
conocida en la doctrina constitucional como el aval del mismo, de que trata el Parágrafo del Art. 142 de
A pesar de ello, el Gobierno
Nacional, por intermedio de
De otro lado, cabe señalar que
ni el texto inicial del proyecto, ni la adición del mismo contenida en el Art.
4º objetado, tratan de la participación en las rentas nacionales o de
transferencias de las mismas, como equivocadamente lo plantea en su objeción el
Presidente de
Por estas razones, la objeción
presidencial por la supuesta vulneración de la iniciativa exclusiva o reservada
del Gobierno Nacional, establecida en el Art. 154 de
Con base en lo expuesto,
IX.
DECISIÓN
En mérito a las
consideraciones expuestas,
RESUELVE:
Primero.- ABSTENERSE de pronunciarse sobre la
exequibilidad del trámite de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas
por el Gobierno Nacional al Art. 4º del Proyecto de Ley N° 110/06 Senado,
254/05 Cámara, "por el cual se adiciona un parágrafo 2 al artículo 2°
de
En
consecuencia, dicho trámite podrá ser objeto de demanda, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad
previsto en el Art. 242, Num. 3, de
Segundo.- DECLARAR INFUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Art. 4º del
Proyecto de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, "por el cual se
adiciona un parágrafo 2 al artículo 2° de
Tercero.- Como consecuencia de la
declaración anterior, DECLARAR EXEQUIBLE el Art. 4º del Proyecto
de Ley N° 110/06 Senado, 254/05 Cámara, "por el cual se adiciona un
parágrafo 2 al artículo 2° de
Notifíquese, comuníquese,
insértese en
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Gaceta del Congreso N° 252 de 7 de Junio de 2007, Ps. 1 ss., Fls. 131 ss. Cuad. Principal.
[2] Acta N° 66 de 14 de Junio de 2007. Gaceta del Congreso N° 415 de 28 de Agosto de 2007, Ps. 58-59.
[3] Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996 y C- 028 de 1997.
[4] El
Art. 80 de
[5] El
informe-ponencia sobre las funciones del Congreso, su funcionamiento y el
trámite de las leyes, con autoría del delegatario Hernando Yepes Arcila, se
publicó en
[6]
Palacio Rudas, Alfonso. El Congreso en
[7] Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°67, Sábado 4 de mayo de 1991, pág 5.
[8] Sentencia C- 343 de
[9] Sentencia C- 490 de
[10] ARTÍCULO
1o. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO. Antes del 15 de junio de cada vigencia
fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado
y de
Este Marco contendrá, como mínimo:
a) El Plan Financiero contenido en el artículo
4o de
b) Un programa macroeconómico plurianual;
c) Las metas de superávit primario a que hace
referencia el artículo 2o de la presente ley, así como el nivel de deuda
pública y un análisis de su sostenibilidad;
d) Un informe de resultados macroeconómicos y
fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de
incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año
anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las
medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit
primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que
reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;e)
Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el
sector público;
f) Una estimación del costo fiscal de las
exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes;
g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en
la vigencia fiscal anterior;
h) Una relación de los pasivos contingentes
que pudieran afectar la situación financiera de
i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
[11] Sobre el particular pueden consultarse las Sentencias C-1113 de 2004; C-500 de 2005; C-729 de 2005; C-874 de 2005; C-072 de 2006; C-856 de 2006; C-929 de 2006, y C-502 de 2007.
[12] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Salvamento de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[13] Acta N° 66 de 14 de Junio de 2007. Gaceta del Congreso N° 415 de 28 de Agosto de 2007, Ps. 58-59.
[14] Acta N° 66 de 14 de Junio de 2007. Gaceta del Congreso N° 415 de 28 de Agosto de 2007, P. 60.
[15]
Tales materias corresponden a las siguientes leyes: las que aprueben el Plan
Nacional de Desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura
de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creación y
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; las que crean o
autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que
establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración; las que
organicen el crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen
de cambios internacionales; las que fijen el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de
[16] Gaceta del Congreso Nº 02 de 2006, P. 35, Fl. 278 del Cuaderno Principal.
[17] Sobre el particular deben tenerse en cuenta las modificaciones
introducidas a los Arts. 356 y 357 superiores en materia de distribución de
recursos y de competencias entre