Sentencia C-838/08
OBJECION
PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY QUE FIJA EN 12% EL MONTO DE LA COTIZACION
MENSUAL AL REGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Trámite de las objeciones
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Publicación del proyecto objetado al
estar las cámaras en receso/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Término
para la publicación/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Cumplimiento
en cuanto a presentación y publicación de objeciones por parte del Gobierno
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Trámite en el Congreso de la República
INFORME
SOBRE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Aprobación por mayoría absoluta de las
cámaras
La
Corte encuentra que los informes sobre las objeciones presidenciales fueron
votados de conformidad con las mayorías absolutas exigidas, dado que tanto en
Senado como en Cámara contaron con el voto favorable de la mayoría de sus
integrantes.
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Requisitos/REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Cumplimiento
El
anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; el anuncio
debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta
y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; la fecha de
la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos,
determinable; un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a
aquella para la cual ha sido anunciado. En el caso concreto, la Corte encuentra
que los anuncios hechos para la votación de las objeciones presidenciales
cumplieron con los requisitos señalados.
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Término inferior a dos legislaturas
para el trámite de las objeciones Presidenciales en el Congreso de la República
La
jurisprudencia constitucional ha indicado que el Congreso debe tramitar las
objeciones presidenciales en un lapso inferior a dos legislaturas, en
concordancia con la exigencia prevista en el artículo 162 constitucional, que
confiere el mismo término para la tramitación del proyecto de ley, requisito
que en el presente caso se encuentra cumplido, toda vez que la insistencia del
Congreso se produjo en menos de dos legislaturas.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia del Congreso de la República debe
cumplir un mínimo de sustentación argumentativa
La
jurisprudencia constitucional ha estimado que la insistencia del Congreso
respecto de las objeciones presidenciales debe cumplir un mínimo de
sustentación argumentativa, sin que sea necesario agotar una labor de convencimiento
exhaustiva acerca de las razones que llevan al Congreso a discrepar del
Gobierno, con lo que se aportan elementos de juicio mínimos que permitan
evidenciar una oposición jurídica entre el Congreso y el Presidente. En el
presente caso, para la Corte este requisito también se encuentra cumplido.
INICIATIVA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Precedentes constitucionales en
relación con el requisito de aval del Gobierno para las modificaciones en
proyectos de Ley
INICIATIVA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales
Respecto
de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en virtud del inciso segundo
del artículo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro
posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas
materias sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el
Congreso, caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo previsto en el
mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad a
asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido
presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o
políticos constitucionalmente facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii)
que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias
sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el
Gobierno, durante el trámite legislativo se le incluyen preceptos sobre
materias contempladas en el inciso segundo del artículo 154 constitucional y,
finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el
Gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que
tengan origen en propuestas presentadas por congresistas. Mientras el primer
evento, al menos desde la perspectiva del artículo 154 constitucional, no
generaría controversia, las restantes situaciones suscitarían dudas sobre si el
proyecto de ley incurrió en un vicio de forma que acarrearía su declaratoria de
inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las
distintas hipótesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos
segundo y tercero se requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado
de conformidad con lo señalado anteriormente; en la cuarta situación, es decir,
cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada,
presentado originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen
modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval
no siempre es indispensable. En efecto, en esta última situación se ha
distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la
iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del
Gobierno, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal
alcance, las cuales no requieren aval.
INICIATIVA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Formas de ejercicio/INICIATIVA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Condiciones que convalidan el aval del
Gobierno
INICIATIVA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Requisitos de aval del Gobierno y
oportunidad para manifestarse
El
consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe estar probado
dentro del trámite legislativo, pero no requiere ser presentado por escrito ni
mediante fórmulas sacramentales. El aval tampoco tiene que ser dado
directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el
ministro el titular de la cartera que tiene relación con los temas materia
del proyecto. Incluso la sola presencia en el debate parlamentario
del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la
iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo. Además, la
Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del
ministro correspondiente. En cuanto a la oportunidad en la que debe
manifestarse el aval, se tiene que este debe manifestarse antes de la
aprobación del proyecto en las plenarias
INICIATIVA
LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Modificaciones que requieren del aval
gubernamental para ser introducidas por el Congreso
El
Congreso de la República puede introducir modificaciones a los proyectos de ley
que han sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de
iniciativa exclusiva ejecutiva y estas modificaciones no requieren del aval
gubernamental, salvo que se trate de temas nuevos o de modificaciones que
alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben
contar con el aval del Gobierno, y en tratándose de proyectos de ley que no
hayan sido presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían materias
sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva, pero si dichas
modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno.
COTIZACION
EN SEGURIDAD SOCIAL-Carácter parafiscal
COTIZACION
EN SALUD-Naturaleza jurídica/COTIZACION EN SALUD-Características
En
cuanto a la naturaleza jurídica de las cotizaciones en salud, la Corte ha sido
constante en afirmar que (i) se trata de rentas parafiscales que constituyen un
instrumento para la generación de ingresos públicos, representadas en forma de
gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un
determinado y único grupo social o económico, y que debe utilizarse en
beneficio del propio grupo gravado; (ii) es un gravamen que se cobra a un grupo
de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya destinación
específica es financiar ese mismo Sistema, con fundamento en los principios de
solidaridad, eficiencia y universalidad; (iii) se caracteriza, a su vez, por su
obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del
poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, ya que sólo grava
a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, toda
vez que redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los
tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza
pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan
ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su
regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo
150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de
recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a
través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se
inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean.
EXENCION
TRIBUTARIA-Concepto
La
Corte ha explicado que las exenciones tributarias son medidas legislativas que
tienen por efecto exceptuar a ciertos sujetos pasivos de la obligación de pagar
un tributo existente o creado por legislador, respecto del cual el hecho
gravado esta claramente delimitado en la ley.
EXENCION
TRIBUTARIA-Determinación de la cotización en salud de los
pensionados en 12% constituye una exención tributaria/EXENCION TRIBUTARIA-Iniciativa
legislativa exclusiva del Gobierno
En
lo que se refiere a la exención tributaria, el proyecto de ley que fija el
monto de las cotizaciones de los pensionados era uno de aquellos que, en virtud
de lo prescrito por el segundo inciso del artículo 154 de
la Constitución Política,
correspondía a la iniciativa privativa o exclusiva del ejecutivo, pues dicha
norma superior prescribe que sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno las leyes que “decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales”, y dado que la cotización al Sistema de
Seguridad Social en Salud es una especie del género de las obligaciones
tributarias llamado “contribución parafiscal”, es claro que el proyecto de ley
correspondía a aquellos que son de la iniciativa exclusiva del Gobierno.
CONGRESO-Modificación
que amplía la cobertura de beneficios propuestos en proyecto de origen
gubernamental no requiere aval del Gobierno
CONGRESO-Aprobación
del proyecto de ley que fija en 12% el monto de la cotización mensual al
régimen contributivo de salud de los pensionados constituye una exención cuya
modificación no requería el aval gubernamental
La
Corte estima que la modificación introducida por el Congreso al proyecto
de ley de origen gubernamental tampoco constituye una alteración esencial de la
propuesta legislativa, por lo cual, tampoco por este concepto exigía del aval
gubernamental. Lo anterior si se atiende a que una modificación de esta
naturaleza debe ser entendida como aquella que cambia substancialmente la
materia de la iniciativa, de modo que ésta ya no pueda ser tenida como la misma
sino como otra esencialmente diferente. En la presente oportunidad, la
variación introducida por el Congreso consistió en extender una exención a toda
la población pensionada, y no sólo a un sector de ella como lo proponía la
iniciativa gubernamental. En tal virtud, el cambio introducido solo consiste en
generalizar una medida propuesta por el Gobierno, lo cual no altera
sustancialmente el contenido material de la ley. Simplemente extiende su
cobertura. Habiendo constatado que la modificación introducida por el Congreso
al proyecto de ley en curso no resulta ser un tema nuevo ni de carácter
esencial, la Corte concluye que, conforme a la jurisprudencia examinada, tal
modificación no requería de aval gubernamental.
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD-No es absoluto/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-No
se vulnera por exonerar a los pensionados de la obligación de contribuir con el
0.5% adicional del ingreso base de cotización en salud
La
Corte concluye que al introducir la modificación al artículo 1° del proyecto de
ley, que tendrá como efecto práctico exonerar a toda la población pensionada de
la obligación de contribuir con un 0.5% adicional del ingreso base de
cotización, lo que pretendió el Congreso fue restringir el alcance inicialmente
dado al principio de solidaridad en la Ley 1122 de 2007, para dar eficacia a una de
las manifestaciones constitucionales del principio de igualdad, cual es el de
proteger a las personas en situación de debilidad manifiesta.
CONGRESO-Aprobación
de exención generalizada a los pensionados en la cotización mensual al régimen
contributivo en salud realiza el principio de igualdad
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-No se vulnera por exonerar a los pensionados de la
obligación de contribuir con el 0.5% adicional del ingreso base de cotización
en salud
A juicio de la Corte, la exención
generalizada, no solo no contradice el principio de igualdad, sino que antes
bien lo realiza. Pretende aplicar iguales beneficios a dos grupos de la
población cotizante que dependen económicamente de una asignación mensual fija,
generalmente derivada de la relación laboral, sea ella el salario para los
trabajadores activos, o la mesada pensional para los pensionados. La población
pensionada forma parte de aquel grupo de personas que según la Constitución
merece protección especial dada su situación de debilidad manifiesta, bien por
razones de edad en el caso de la pensión de vejez, de incapacidad física o
psíquica en el caso e la pensión de invalidez, o de debilidad económica en el
caso de la pensión de sobrevivientes. Situación de debilidad en la que no se
hallan los trabajadores independientes, y que justifica el trato dispar
dispensado por el legislador a unos y otros.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Infundada
Referencia:
expediente OP-102
Revisión
oficiosa de las objeciones presidenciales presentadas al proyecto de ley No.
026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por la cual se adicionan dos
incisos al artículo 204 de
la Ley 100 de 1993 modificado
por el artículo 10 de
la Ley 1122 de 2007 y
un inciso al artículo 19 de
la Ley 100 de 1993
modificado por el artículo 6° de
la Ley 797 de 2003”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho (2008).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante
oficio de fecha veintiocho (28) de mayo de dos mil ocho (2008), recibido
en la Secretaría General el día seis (6) de junio del mismo año, la Presidenta
del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el proyecto de ley
número No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por la cual se
adicionan dos incisos al artículo 204 de
la Ley 100 de 1993 modificado
por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de
la Ley 797 de 2003”, con
el fin de que este organismo de control resolviera sobre las objeciones de
inconstitucionalidad que el Presidente de la República le formuló al referido
proyecto, las cuales fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y
Cámara.
II.
TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El
texto íntegro del proyecto de ley es el siguiente, dentro del cual se subrayan
y resaltan los apartes objetados por el Gobierno, correspondientes únicamente
al texto íntegro del artículo 1°, cuya objeción no fue aceptada por el
Congreso, es decir, respecto de los cuales el Congreso insistió en su
constitucionalidad:
“Ley
N_______________________________________________
“POR
LA CUAL SE ADICIONAN DOS INCISOS AL ARTÍCULO 204 DE LA LEY 100 DE 1993 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO
10 DE LA LEY 1122 DE 2007 Y
UN INCISO AL ARTÍCULO 19 DE LA LEY 100 DE 1993 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO
6º DE LA LEY 797 DE 2003
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
“DECRETA:
Artículo 1: Adiciónese el siguiente inciso al artículo 204 de
la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se entenderá incluido
a continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las
cotizaciones.
(…)
“La cotización mensual al régimen contributivo de
salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada
pensional”, la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008.”
Artículo
2: Al artículo 19 de
la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 6 de
la Ley 797 de 2003,
adiciónese un parágrafo del siguiente tenor:
“Parágrafo: las
personas a las que se refiere el presente artículo, cuyos ingresos mensuales
sean inferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual, que registren
dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el
Gobierno Nacional, no estarán obligados a cotizar para el Sistema General de
Pensiones durante los próximos 3 años a partir de la vigencia de la presente
ley, no obstante de los dispuesto en este parágrafo, quienes voluntariamente
decidan cotizar al sistema general de pensiones podrán hacerlo. (sic)
Durante
este lapso, el gobierno Nacional evaluará los resultados de la aplicación del
presente parágrafo y presentará a consideración del Congreso las iniciativas
que considere viables para facilitar el acceso a esquemas de protección
“ECONÓMICA” para la vejez de esta franja poblacional.”
Artículo
3°. Vigencia.
La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga de manera
expresa toda disposición anterior que le sea contraria.”
III.
EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El
trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:
3.1.
El proyecto fue presentado ante la Secretaría del Senado de la República el 24
de julio de 2007 por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Oscar
Iván Zuluaga Escobar y por el Ministro de la Protección Social, doctor Diego
Palacio Betancourt.[1] El
mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 345 del 26 de julio de 2007.[2]
3.2.
El proyecto fue remitido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente del
Senado de la República, cuya mesa directiva designó como ponente al senador
Iván Díaz Mateus.[3]
3.3.
Mediante comunicación del 6 de septiembre de 2007 remitida a los presidentes
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los
presidentes de las comisiones séptimas de estas dos corporaciones, el señor
Presidente de la República presentó una solicitud de trámite de urgencia en
relación con el proyecto de ley número No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007,
Cámara, “por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley
100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al
artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797
de 2003”. En vista de lo anterior, las mesas directivas del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes mediante sendas
resoluciones fechadas ambas el 11 de septiembre de 2007, autorizaron a sus
comisiones séptimas para sesionar conjuntamente con su homóloga de la otra
Corporación, a fin de dar primer debate al proyecto de ley antes mencionado.[4]
3.4
El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en sesiones
conjuntas presentado por el senador ponente Iván Díaz Mateus fue publicado en
la Gaceta del Congreso N° 460 de 20 de septiembre de 2007.[5] El
informe de ponencia, el pliego de modificaciones y el texto propuesto para
primer debate en sesiones conjuntas presentado por el representante a la Cámara
Pompilio Avendaño Lopera fue publicado en al Gaceta del Congreso N° 528 del 18
de octubre de 2007.[6]
3.5.
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el secretario de la
Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República,[7] el
proyecto fue discutido y aprobado en sesión conjunta de las comisiones séptimas
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, que tuvo lugar
el 28 de noviembre de 2007. Igualmente, el mencionado informe hace
constar que la aprobación del proyecto fue anunciada previamente a las
comisiones séptimas conjuntas en las sesiones del 30 de octubre de 2007 y del
21 de noviembre del mismo año, conforme al artículo 8° del acto Legislativo 01
de 2003.
3.6.
Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó
a los senadores Dilian Francisca Toro Torres e Iván Díaz Mateus. Para los
mismos propósitos, en la Cámara de Representantes fueron designados los
representantes Pompilio Avendaño Lopera y Elías Raad Hernández. La ponencia
para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la Gaceta del
Congreso N° 637 de 2007.[8] Para
la Cámara de Representantes, la ponencia para segundo debate fue publicada en
la Gaceta del Congreso N° 636 de 2007.[9]
3.7.
De acuerdo con lo certificado en informe de sustanciación suscrito por el
Secretario General del Senado de la República,[10] el
proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria de esa Corporación
legislativa el 11 de diciembre de 2007. En el mismo informe se hace
constar que el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta
el Acta n.° 26 del 10 de diciembre de 2007.
3.8.
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General
de la Cámara de Representantes,[11] el
proyecto fue aprobado en sesión plenaria de esa corporación legislativa llevada
a cabo el 11 de diciembre de 2007, consignada en el Acta 090 de la misma
fecha. En el mismo sentido, el citado informe señala que la aprobación
del proyecto se llevó a cabo previo su anuncio, efectuado en la sesión plenaria
del 10 de septiembre de 2007, según Acta 089 de la misma fecha.
3.9.
A través de oficio del 18 de diciembre de 2007, recibido en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República el 27 de diciembre del mismo
año, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de
ley al Presidente de la República para su sanción ejecutiva.[12]
3.10.
Mediante oficio del 4 de enero de 2008, el proyecto de ley fue devuelto por el
Gobierno Nacional a la Presidenta del Senado de la República, sin la
correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad. El
documento contentivo de las objeciones fue radicado en dicha dependencia el 9
de enero de 2008.[13]
3.11.
Mediante escrito del 28 de abril de 2008, la senadora Dilian Francisca Toro
Torres y el representante Elías Raad presentaron informe sobre las objeciones
presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron su rechazo. Este
informe aparece publicado en las gacetas del Congreso números 200 de 2008 y 199
del mismo año.[14]
3.12.
Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario General (e) de la
Cámara de Representantes, el anterior informe fue considerado y aprobado por la
Plenaria de dicha Cámara el día 13 de mayo de 2008, previo su anuncio en la
sesión plenaria del día 6 de mayo de 2008.[15]
3.13
Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de
la República, esa corporación legislativa consideró y aprobó el informe de
objeciones en su sesión plenaria del día 21 de mayo de 2008, previo su
anuncio en la sesión plenaria del día 20 de mayo de 2008.[16]
3.14.
Desestimadas las objeciones por el Congreso de la República, mediante oficio
fechado el 28 de mayo de 2008, recibido en esta corporación judicial el 6 de
junio del mismo año, la Presidenta del Senado de la República remitió a la
Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.[17]
IV.
CONTENIDO DE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES
Mediante
comunicación del cuatro (4) de enero de dos mil ocho (2008), recibida en la
presidencia del Senado de la República el 9 de enero del mismo año, el
Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, presentó formalmente memorial de objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad respecto del artículo1° del proyecto de ley número No. 026
de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por la cual se adicionan dos
incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de
la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado
por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”, objeciones que fueron
declaradas infundadas por las plenarias de Senado y Cámara.
Dichas
objeciones fueron formuladas de la siguiente manera:
a. Violación
del artículo 154 de la Constitución Política.
Al
parecer del Gobierno Nacional, el artículo 1° del proyecto de ley que objeta
desconoce el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política, conforme
al cual sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
En
el presente caso, haciendo uso de este derecho de iniciativa legislativa
exclusiva, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito
Público y el Ministro de la Protección Social, presentó un proyecto de ley a
consideración del Congreso; no obstante, lo que se pretendía con dicha
iniciativa ejecutiva no vino a corresponder con lo que finalmente fue aprobado
por el Congreso de la República. Es decir, a juicio del Gobierno, la
versión aprobada del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007
Cámara, no contó con su aval.
Abundando
en explicaciones, el Gobierno afirma que como lo hizo ver en la exposición
de motivos, el proyecto de ley perseguía el propósito de “redistribuir el
impacto que se generó con el incremento en 0.5 puntos de la cotización para
salud ordenado por la Ley 1122 de 2007 sobre los ingresos de los pensionados.
La fórmula presentada por el Gobierno reducía el impacto del incremento
establecido por la Ley 1122 de 2007 para algunos pensionados, los dejaba igual
para otros y los incrementaba para los restantes.” Agrega que “el incremento de los 0.5 puntos porcentuales en la
cotizaciones de solidaridad de los pensionados definido por la Ley 1122 de
2007, generaría recursos del orden de $70 mil millones al año, los cuales son
indispensables para complementar el financiamiento de la cobertura universal en
salud.” La propuesta del Gobierno, afirma, buscaba hacer una redistribución de
ese incremento al interior de los pensionados sin afectar este monto.
Explicando las consecuencias económicas que para
cada uno de los pensionados podía llegar a significar su iniciativa, sostiene
que el incremento del 0.5 decretado por la Ley 1122 de 2007 generaría los recursos
por el monto global arriba mencionado, “ individualmente
el impacto no resultaba sustancial, pues el aporte adicional propuesto iba
desde $1.928 al mes hasta $75.642 para quienes devengan más de veinticinco (25)
smlm, en este último caso representando menos del 1% de su ingreso mensual. En
otras palabras, se buscaba un mayor aporte de solidaridad de aquellos
pensionados que a su vez reciben un mayor subsidio del Estado para el pago de
sus mesadas pensionales.”
Ahora bien, prosigue el escrito de objeciones
indicando que durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso de la
República, tanto las comisiones conjuntas que surtieron el primer debate, como
las plenarias de ambas cámaras legislativas introdujeron modificaciones
sustanciales al proyecto de ley, pues “ aprobaron
la eliminación del incremento del 0.5% ordenado por la Ley 1122 de 2007 no obstante el desacuerdo
expresado por el Gobierno durante todas las etapas del trámite legislativo,
pues siempre se manifestó que dicha supresión resultaba totalmente
inconveniente toda vez que comprometía las metas de cobertura universal
planteadas por el mismo Congreso de la República y la sostenibilidad financiera
de las mismas, dado que el Régimen Subsidiado en Salud estaría dejando de
percibir recursos anuales por cerca de $70 mil millones y por lo tanto con esta
decisión se estaba postergando la afiliación a dicho Régimen de 300.000
personas pobres y vulnerables, sin capacidad de pago.” De esta forma, concluye,
se desvirtuó la iniciativa gubernamental.
Prosigue
el Gobierno poniendo de presente que por la materia del proyecto de ley, que
versaba sobre contribuciones parafiscales como modalidad de tributo, era
necesario su aval. Y en sustento de esta afirmación trae a colación diversos
pronunciamientos de esta Corporación en los cuales se ha reconocido que las
cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud son una forma de
contribución parafiscal[18].
Además, cita la Sentencia C-1707 de 2000, en la cual la Corte afirmó que “la
iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera
presentación del proyecto de ley”, sino que “debe entenderse como aquella
función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no
sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del
trámite parlamentario”.[19]
Así
las cosas, el Gobierno concluye que “teniendo en cuenta que el Gobierno
Nacional no sólo nunca otorgó su aval para lo hoy estipulado en el artículo 1°
del proyecto de ley, sino que manifestó a través de la Viceministra General del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en sus intervenciones en las sesiones
de las Comisiones Conjuntas y de las respectivas Plenarias su desacuerdo con
dicha disposición, es claro, por lo tanto, que lo establecido en el artículo 1°
de la iniciativa es inconstitucional.”
b.
Violación del artículo 48 de
la Constitución Política
Recuerda
el Gobierno que conforme al artículo 48 de la Carta, “la
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley”. Agrega que esta Corporación ha delimitado el alcance
del principio de solidaridad, señalando que el mismo “corre a cargo y a favor
de cada miembro de la comunidad…, constituyéndose en patrón de conducta social
de función recíproca, adquiriendo una especial relevancia en lo relativo a la
cooperación de todos los asociados para la creación de condiciones favorables a
la construcción y mantenimiento de una vida digna por parte de los mismos…”.[20]Además,
en materia de salud, dicho principio de solidaridad “supone una redistribución
de los recursos, económicos, administrativos, humanos, institucionales, etc.,
con que cuenta el Sistema de Seguridad Social en Salud, para que todos puedan
tener acceso al mismo y obtener la atención en los distintos niveles
referidos”.[21]
Explicado
lo anterior, el escrito de objeciones afirma que la exención que vino a quedar
consagrada en el artículo 1° del proyecto de ley objetado desconoce el
principio de solidaridad, en la medida en que se está excluyendo “ a un
sector importante de la población del financiamiento requerido para la
cobertura universal que debe lograrse de acuerdo con la Ley 1122 de 2007 del
Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, aún
teniendo la obligación de contribuir a dicha financiación, desprotegiendo así
un sector igualmente importante y críticamente vulnerable, si se tiene en
cuenta que con los recursos contemplados por el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el que se pretende reformar,
se financia la cobertura universal del Régimen Subsidiado de Salud, esto es, la
posibilidad de acceso a servicios de salud por parte de la población más pobre
y vulnerable del país.” Recuerda entonces el Gobierno, que esta Corporación
judicial reconoció que “si bien es cierto que los pensionados son sujetos de
especial protección por parte del Estado, también lo es que su condición no
justifica excluirlos del pago de cotizaciones en salud cuyo fundamento descansa
en el principio de solidaridad.” [22]
c. Violación del artículo 13 de
la Constitución Política.
Finalmente,
el Gobierno acusa la violación del artículo 13 superior por parte del artículo
1° del proyecto de ley objetado. Lo anterior por cuanto exime del pago del
0.5% adicional al 12% sobre el monto de la mesada pensional como cotización al
Sistema General de Seguridad Social en Salud a todos los pensionados, sin que
exista una razón válida para dicha exención. Para explicar dicha carencia de
razón válida, expone lo siguiente:
“No existe razón alguna para excluir a la totalidad
de dicha población del pago, pues como arriba se estableció, la Corte declaró
ajustado a la Constitución el incremento del 0.5% dispuesto en la Ley 1122 de 2007. Aún más, consideró esta una
medida legítima toda vez que con dichos recursos se financia la
universalización de la cobertura de los servicios de salud. De esta manera,
todas las personas y ciudadanos tienen el deber de contribuir al financiamiento
de los gastos y cargas del Estado, no obstante la observancia del principio de
equidad, el cual se materializa en la exigencia de aportar más a quien más
tiene y viceversa. La exención hecha por el artículo 1° de la iniciativa viola
lo anterior, pues otorga privilegios a un sector determinado sin hacer
clasificación alguna, alejándose de cualquier motivo legítimo para ello,
poniendo en una situación de desigualdad a aquellas personas que no siendo
pensionadas, deben cotizar el 12.5% al Sistema General de Seguridad Social en Salud
frente a quienes, por el simple hecho de ser pensionados, deben pagar sólo el
12%.”
Abundando
en explicaciones, el Gobierno sostiene que la situación fáctica de quienes son
pensionados y la de los que no lo son, desde el punto de vista económico, es la
misma. Por lo que no hay razón para exonerarlos del incremento del 0.5 en la
cotización a salud, ya que tiene las mismas necesidades que aquellos ciudadanos
que tienen iguales niveles de ingresos, pero que no son pensionados. Incluso,
dice el Gobierno, pueden tener menores responsabilidades y gastos a su cargo
que la población laboralmente activa. Agrega que “cosa distinta es considerar
establecer cotizaciones diferenciadas en razón al ingreso que perciben los
pensionados, de tal manera que cada uno aporte de acuerdo con su capacidad
económica, tal y como lo propuso el Gobierno Nacional en su momento.”
V.
CONTENIDO DE LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Mediante
memorial del 28 de abril de 2008, la Comisión Accidental designada para el
estudio de las objeciones presidenciales presentó el informe que sería sometido
a debate en las plenarias de ambas cámaras y aprobado por ellas. El resumen de
los argumentos expuestos por dicha Comisión es el siguiente:
a.
En relación con la v iolación del artículo 154 de la Constitución Política:
En
lo relativo a la objeción de inconstitucionalidad formulada por el Gobierno
Nacional por la presunta violación del artículo 154 de la Carta, el informe
congresual de objeciones recuerda que dicha norma superior consta de cuatro
incisos, el tercero de los cuales indica que “Las Cámaras podrán introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno”. Agrega
que esta Corporación judicial se ha pronunciado “ampliando esta disposición
constitucional”, y que ha explicado que los Congresistas dentro de su función
legislativa pueden presentar modificaciones y adiciones a cualquier proyecto de
ley, “facultad se aplica en el estudio de todos los proyectos de ley
independiente del origen del proyecto, tal es el caso de los proyectos de
iniciativa del Gobierno Nacional”, con la única condición de que las
modificaciones “guarden una relación o conexidad razonable y sistemática con
los temas propuestos en el proyecto.”[23]
Así
la cosas, el informe de la Comisión Accidental concluye
que esta primera objeción no debe proceder, “toda vez que es contundente la
posición Constitucional frente a la posibilidad de que los Congresistas
introduzcan modificaciones al texto del proyecto de ley presentado por el
Gobierno Nacional, que ha tenido iniciativa exclusiva gubernamental, la cual
procede toda vez que se refieran a los temas que se están tratando en el
proyecto de ley y que se presenten en los debates realizados en ejercicio de su
función legislativa”.
b.
En relación con la violación de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política .
En
lo que tiene que ver con la objeción de inconstitucionalidad presentada por la
violación de los artículos 13 y 48 de la Constitución, el informe presentado
por la Comisión Accidental expone que lo que buscó el
Congreso de la República al modificar el proyecto de ley presentado por el
Gobierno, no fue desconocer las necesidades presupuestales exigidas para
atender la cobertura universal del Sistema de Seguridad social en Salud, sino “continuar
con el espíritu del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, el
cual tiene la intención de no lesionar ni menoscabar los ingresos de los
trabajadores y mucho menos disminuir los ingresos de los pensionados.”
Profundizando
en la anterior explicación, agrega el informe que “si la intención del proyecto
era corregir las falencias de la Ley 1122 de 2007, al establecerse que el 0.5%
que se aumentó en la cotización corría a cargo de los empleadores y por ello no
procede el pago a cargo exclusivo de los trabajadores, en tal virtud se
estableció que los pensionados no asumirán el 0.5% adicional con el fin de no
gravar en mayor proporción su mesada”.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, el informe de la Comisión
accidental creada para estudiar las objeciones presidenciales al proyecto de
ley concluye proponiendo “estarse al texto aprobado por el honorable
Congreso de la República y no aceptar las objeciones que por
inconstitucionalidad presentó el Gobierno Nacional”.
VI.
INTERVENCION CIUDADANA
Según
informe de la Secretaría General de esta Corporación, durante el término de
fijación en lista no se produjeron intervenciones ciudadanas.[24]
VII.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En
la oportunidad legal prevista, intervino el señor Procurador General de la
Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, quien solicitó a la Corte que
estime infundadas las objeciones presidenciales de la referencia, y en
consecuencia declare la exequibilidad del artículo 1° del proyecto de ley
número No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por el cual se
adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de
1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”.
En
sustento de esta solicitud expuso las siguientes consideraciones:
En
primer lugar, dice la vista fiscal que el artículo objetado no requería del
aval del Gobierno Nacional. Lo anterior por cuanto, a su parecer, el artículo
154 superior, en relación con la iniciativa gubernamental, plantea las
siguientes situaciones: “i.) la contemplada en el inciso primero de
la citada disposición constitucional, que le confiere la Gobierno Nacional una
cláusula general que le permite presentar ante el Congreso de la República
cualquier clase de proyectos sobre distintas materias; ii.) la
establecida en el segundo inciso, cuando aduce: “sólo podrán ser dictadas
o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.” lo cual significa que
en esos asuntos la iniciativa es privativa y exclusiva del ejecutivo y, iii.) la
consagrada en el inciso tercero de la precitada disposición constitucional en
cuanto a que las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos
presentados por el Gobierno”.
En
cuanto a lo preceptuado en el inciso segundo, el señor Procurador estima que la
iniciativa ejecutiva exclusiva respecto de los asuntos allí mencionados,
implica también que “las modificaciones y adiciones que afecten sustancialmente
la iniciativa requieren de la autorización o aval del Gobierno Nacional”, cosa
que no sucede en los casos que caen bajo las prescripciones del inciso primero
del artículo 154 de la Carta, en donde caben todas las modificaciones que el
congreso quiera introducir, sin necesidad de aval gubernamental, siempre y
cuando se respete la regla de la unidad de materia.
En
el caso presente, el señor Procurador estima que el proyecto de ley que el
Gobierno presentó ante el Congreso se relacionaba con “modificaciones al
régimen de seguridad social en salud, en especial sobre el monto y distribución
de las cotizaciones, asunto que no está en la lista de los temas a que
alude el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Política, por lo
que, las modificaciones al mismo, no requerían el aval del ejecutivo.”
(Subrayado original). Es decir, al parecer del Ministerio Público, el Gobierno
confunde la iniciativa exclusiva con la iniciativa general, y por ello que si
un proyecto de ley es de su iniciativa, así no corresponde a ninguno de los
asuntos taxativamente señalados por la constitución en el artículo 154, “ipso
facto se transforma en uno que requiere aval”, interpretación que resulta
inconstitucional.
De
otro lado, la vista fiscal discute que la disminución del 0.5% de las
cotizaciones de los pensionados al sistema de seguridad social en salud
constituya una exención, pues las exenciones implican que por voluntad del
legislador, un grupo de personas que caen bajo las normas generales que imponen
una obligación tributaria, se sustraigan del gravamen en cuestión.[25]
Explicado
lo anterior, el concepto del señor Procurador entra a recordar que es
propio del procedimiento legislativo que se puedan introducir por parte de las
cámaras modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley, las
cuales solo encuentran el límite que señala el artículo 158 de la carta; por lo
tanto, pueden incluso revestir la forma de artículos nuevos, siempre que
respeten de manera inequívoca el principio de unidad de materia. Esta
posibilidad, recuerda, obedece al principio de consecutividad que gobierna el
trámite legislativo.
Pasando
a referirse a las demás objeciones presentadas por el Gobierno, el Ministerio
Público afirma que el proyecto de ley no vulnera los artículos 13 y 48 de la
Constitución Política. Al respecto afirma que el Gobierno se equivoca cuando
afirma que el principio de solidaridad se ve desconocido por cuanto al
eliminarse la obligación de los pensionados de aportar al Sistema de Salud un
0.5% adicional, se hace imposible lograr la cobertura universal de dicho Sistema.
Al parecer del señor Procurador esta apreciación del gobierno es errada, porque
“la obligación que tiene el Estado de cumplir con los mandatos del artículo 48
de la Constitución Política, y de manera concreta la cobertura en salud del
régimen subsidiado, no se puede descargar en una sola fuente de financiación
como son los aportes de los pensionados.” Agrega que el aporte que hacen hoy en
día los pensionados equivalente al 12% de su pensión es muy significativo, si
se tiene en cuenta que los empleados cotizan con un 12.5% monto del cual su
empleador asume el 8.5%. Así las cosas, la vista fiscal concluye que si la
disminución del porcentaje de cotización afecta los ingresos públicos,
corresponde al Estado buscar otra forma de financiamiento.
Finalmente,
en cuanto a la presunta violación del principio de igualdad, sostiene la vista
fiscal que esta tampoco se presenta. Pues los pensionados no se encuentran en
la misma situación que las demás personas cotizantes al sistema, por lo que “el
legislador puede adoptar decisiones diferenciadas en relación con dichos
montos, sin que por ello, se vulnere el derecho a la igualdad.”
VIII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta
Corporación es competente para conocer de las objeciones presidenciales
por inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la República contra
el artículo 1° del proyecto de ley número No. 026 de 2007 Senado, 121
de 2007, Cámara, “por el cual se adicionan dos incisos al artículo 204
de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un
inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la
Ley 797 de 2003”, de conformidad con lo previsto en los artículos 167
y 241-8 de la Constitución Política.
2. Verificación de la constitucionalidad del
trámite de las objeciones
Tal como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, “el examen de forma en el marco de unas objeciones
presidenciales debe limitarse al trámite de las objeciones mismas y no al trámite
de la ley objetada[26].
El procedimiento de aprobación de la ley queda abierto, por tanto, a las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma que puedan presentarse
dentro del año siguiente a su promulgación[27].”[28]
2.1. El trámite de las objeciones presidenciales y
de la insistencia del Congreso de la República
2.1.1 Oportunidad de las objeciones.
a.
Como se reseñó anteriormente, el proyecto de ley de la referencia
fue discutido y aprobado en sesión conjunta de las comisiones séptimas del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, que tuvo lugar
el 28 de noviembre de 2007. Posteriormente, el proyecto fue aprobado en la
sesión plenaria del Senado de la República del 11 de diciembre de 2007 y en la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes del mismo día. [29]
b. Como también se dijo
anteriormente, a través de oficio del 18 de diciembre de 2007, recibido en
el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 27 de
diciembre del mismo año, el Secretario General del Senado de la República
remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción
ejecutiva. [30]
c. Mediante
oficio del 4 de enero de 2008, el Gobierno devolvió el proyecto
a la Presidencia del Senado, sin la respectiva sanción ejecutiva, por razones
de inconstitucionalidad. El documento contentivo de las objeciones fue
radicado en dicha dependencia el 9 de enero de 2008, según se aprecia en
constancia manuscrita visible en el folio 55 del cuaderno principal del expediente.
d.
De conformidad con el artículo 166 de la Constitución Política, el Gobierno
tiene seis (6) días hábiles[31] y
completos para devolver con objeciones cualquier proyecto que no tenga más de
veinte artículos. El proyecto de ley número No. 026 de 2007 Senado, 121 de
2007, Cámara, tiene tres (3) artículos, por lo que en aplicación del precepto
constitucional, el Gobierno tenía hasta seis (6) días hábiles para presentar
objeciones.
e.
El proyecto de ley fue recibido en la Presidencia de la República el 27 de
diciembre de 2007. Como se trata de días completos, el término de 6 días
debería comenzar a contarse a partir del 28 de diciembre de 2007. El lapso para
la presentación de las objeciones vencería el 8 de enero de 2009. No
obstante, para esas fechas el Congreso de la República se encontraba en receso,
por lo que resultaba aplicable el
artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 –Reglamento Interno del Congreso-,
conforme al cual, en el caso de presentarse objeciones
presidenciales, “Si las cámaras han entrado en receso, deberá el
Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos
constitucionales”, sin que se imponga la devolución del
proyecto al Congreso.
En
el mismo sentido el artículo 166 de la Constitución Política reza así:
“ARTICULO 166. El
Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones
cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días,
cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de
veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
“Si
transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el
proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si
las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el
deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de
aquellos plazos.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
En cumplimiento de lo anterior y estando
dentro del término constitucional, con fecha 4 de enero de 2008 la Presidencia de la República
publicó el proyecto objetado en el Diario Oficial N° 46.861. En efecto, el
texto completo de las objeciones se encuentra publicado a folios primero y
siguientes de dicho Diario. [32]
Es
de anotarse que esta Corporación ha avalado el anterior procedimiento en
casos similares. Véase:
“En este caso, el término para la sanción del
proyecto o la presentación de objeciones por parte del Gobierno, transcurrió y
tuvo vencimiento cuando las Cámaras se encontraban en receso. Ello no quiere
decir, que en este caso, el término previsto por la Constitución para los
efectos de la presentación de objeciones pudiera extenderse hasta que el
Congreso iniciara nuevamente su período de sesiones ordinarias, pues de acuerdo
con lo previsto en el inciso 2º del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992
–Reglamento Interno del Congreso-, “Si las cámaras han entrado en
receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado
dentro de los términos constitucionales”. Atendiendo esta disposición,
las objeciones presidenciales al proyecto de ley 258 de 2003 Cámara, 121 de
2002 Senado, fueron publicadas en el Diario Oficial No. 45.416 de 30 de
diciembre de 2003”. (Auto 119 de 2004, por el cual se declaró la nulidad de la
Sentencia C-700 de 2004).[33]
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que las
objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia fueron
oportunamente presentadas y publicadas.
2.1.2
Trámite de discusión y aprobación de las objeciones.
f. El
texto de las objeciones fue recibido en la Presidencia del Senado de la
República el 9 de enero de 2008[34].
Fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 06 del 29 de enero de 2008.[35] El
envío de las objeciones presidenciales a la Presidencia del Senado de la
República para que fueran estudiadas por las plenarias no ofrece ningún reparo
de inconstitucionalidad, según ha sido admitido por esta Corporación, “pues así
se impone desde que la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte del
artículo 179 de la Ley 5ª de 1992 que obligaba a devolver, no a la plenaria,
sino a la comisión constitucional permanente de las cámaras, las objeciones
parciales a los proyectos de ley.”[36]
g.
Por designación de las mesas directivas de Senado y Cámara, la comisión
accidental encargada de hacer el estudio y emitir concepto sobre las objeciones
presidenciales estuvo conformada por la senadora Dilian Francisca Toro
Torres y el representante a la Cámara Elías Raad.
h. La
publicación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la
referencia en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes se
hizo en las gacetas del Congreso números 200 de 2008 y 199 del mismo año[37],
respectivamente.
i.
El anuncio de la votación del informe de las objeciones presidenciales en la
Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del día 6 de mayo de
2008. Así consta en el acta N° 106 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta
N° 326 del 6 de junio de 2008. El texto del anuncio es el siguiente:
“Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León
Zambrano Erazo:
“Antes
de someter a votación la proposición por favor lea los proyectos que se van a
discutir el próximo martes 13 a las 3:00 de la tarde.
“Subsecretario Auxiliar (E.), doctor Ramón Silva:
“Por
instrucciones del señor Presidente y de conformidad con el Acto Legislativo 01
de 2003, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día
martes 13 de 200 8 para la siguiente Sesión en la cual se debatan proyectos de
ley.
“Informe
de Conciliación sobre Objeciones al Proyecto de ley número 121 de 2007 Cámara,
026 de 2006 Senado, por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la
Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un
inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la
Ley 797 de 2003.”
j.
El informe de objeciones presentado ante la Cámara de Representantes fue
aprobado en sesión del 13 de mayo de 2008, tal como consta en el acta N° 108 de
la misma fecha, publicada en la Gaceta N° 353 del 11 de junio de 2008. El
informe fue aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución y el
Reglamento del Congreso. Dicha aprobación se dio en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, doctor Berner León
Zambrano Erazo:
“El
siguiente punto señor Secretario.
“Secretario General (E), doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C., informa:
“Informe
de Objeciones, al proyecto de ley 121 de 2007 Cámara, 026 de 2007 Senado, por
el cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado
por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la
Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de
2003.
“…
“…
nos permitimos presentar el informe por el cual no se acogen las objeciones que
el gobierno presentó al proyecto de ley e insistimos en su sanción conforme al
texto aprobado en el Congreso de la República.
“…
“Puede
usted someter a aprobación el informe señor Presidente.
“Dirección de la Presidencia, doctor Berner León
Zambrano Erazo:
“En
consideración el informe de objeciones leído, se abre su discusión, anuncio que
va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la Cámara?
“Secretario General (E), doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C., informa:
“Aprobado, de acuerdo al registro electrónico por
las mayorías exigidas en la Constitución y el Reglamento del Congreso.” (Subrayas
fuera del original)
k.
El anuncio de la votación del informe de las objeciones presidenciales en el
Senado de la República se hizo en la sesión plenaria del día 20 de mayo de
2008. Así consta en el acta N° 47 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta
N° 479 de 2008. [38] El
texto del anuncio es el siguiente:
“Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número
01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán
en la próxima sesión.
“Sí
señor Presidente, los Proyectos para discutir y votar en la próxima Sesión
Plenaria del Senado de la República, son los siguientes:
“Proyecto de Ley con Informe de Objeciones
* Proyecto de Ley 26/07 Senado, 121/07
Cámara, “Por el cual se adicionan los dos incisos al
Artículo 204 de la Ley 100 del 93, modificado al Artículo décimo de
la Ley 1122/2007 y un inciso al Artículo diecinueve de la Ley 100
de 1.993 modificado por el Artículo sexto de la Ley 797 de 2003…”.
l.
El informe de objeciones presentado ante el Senado de la República fue aprobado
en sesión del 21 de mayo de 2008, tal como consta en el acta N° 48 de la misma
fecha, publicada en Gaceta N° 480 del 30 del 30 de julio de 2008[39].
Dicho informe fue aprobado en los siguientes términos:
“Con la venia de la Presidencia y del orador,
interpela la honorable Senadora DilianFrancisca Toro Torres:
“Pues
decirle que sometamos a aprobación la negación de las objeciones del señor
Presidente, que es lo que yo traigo en el Informe, el Informe que yo presento
es negando las objeciones
que
presenta el Gobierno Nacional a este Proyecto, entonces yo quiero que por favor
señor Presidente lo someta.
“La Presidencia abre la discusión del Informe en el
cual declaran las objeciones infundadas, presentadas por el Ejecutivo y,
cerrada
su discusión, el Senado imparte su
aprobación por unanimidad.” (Negrillas
y subrayas fuera del original)
m.
La Corte Constitucional encuentra que los informes sobre las objeciones
presidenciales fueron votados de conformidad con las mayorías absolutas
exigidas, dado que tanto en Senado como en Cámara contaron con el voto
favorable de la mayoría de sus integrantes. Lo anterior de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte, conforme a la cual para la aprobación de los
informes sobre las objeciones presidenciales en las plenarias de las cámaras
legislativas es necesario contar con mayoría absoluta. “Dicha tesis fue
adoptada en Sentencia C-069 de 2004, cuando la Corte sostuvo que la mayoría
absoluta se imponía en vista de que el proyecto objetado era devuelto a las
Plenarias para “segundo debate”, lo cual imponía los requisitos propios de
dicho trámite (art. 167 C.P.)[40].” [41]La
posición anterior fue reiterada en las sentencias C-985 de 2006[42] y
C-1040 de 2007[43]”
Ahora
bien, aunque el informe sobre la votación en la Cámara de Representantes,
contenido en el Acta N° 108 del 13 de mayo de 2008[44] no
indica expresamente que fue aprobado por “mayoría absoluta”, sí expresa que fue
aprobado “por las mayorías exigidas en la Constitución y el Reglamento del
Congreso”. Así las cosas, la Corte entiende que esta certificación se refiere a
su aprobación por mayoría absoluta, no obstante que dicho informe no señala
exactamente cuántos congresistas votaron en sentido afirmativo la aprobación de
dicho informe de objeciones. Así ha sido admitido en otras oportunidades
anteriores por esta misma Corporación, como sucedió en los casos analizados en
las Sentencias C-985 de 2006[45] y
C-179 de 2002[46].
Ciertamente, sobre esta circunstancia la Corte ha dicho:
“La
Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las
exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el
principio democrático, acepta que a partir de la lectura de la Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria,
previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar
la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que
la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior.”[47]
Por
su parte, el texto del Acta N° 48, correspondiente a la Sesión Plenaria del
Senado de la República del día 21 de mayo de 2008, indica con toda claridad que
la aprobación del informe que proponía negar la objeciones presidenciales se
dio por unanimidad.
n.
Así mismo, la Corte encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos
formales exigidos para el anuncio de la votación. Ciertamente, al respecto
artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone lo siguiente:
“Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.”
De acuerdo
con la anterior disposición, y con la interpretación que de ella ha hecho la
jurisprudencia, el anuncio a que ella se refiere persigue evitar la votación
sorpresiva de los proyectos de ley, en aras de garantizar que el Congreso sepa
de antemano el contenido de los asuntos que serán objeto de decisión en las
sesiones subsiguientes[48].
Según la Corte, la finalidad del anuncio es “permitir a los
Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de
objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos
con votaciones intempestivas”[49].
Así mismo, la Corte ha explicado que el anuncio “facilita a los
ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la
formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de
participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el
resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el
principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”[50]
La
Corte ha señalado que del contenido artículo 8º del Acto Legislativo 01 de
2003 se desprende que los requisitos del anuncio son los siguientes:
1. El
anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley.
2. El
anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión
distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
3. La
fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos,
determinable.
4. Un
proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual
ha sido anunciado. [51]
En
el caso que ocupa su atención, la Corte encuentra que los anuncios hechos para
la votación de las objeciones presidenciales cumplieron con los requisitos
señalados.
ñ.
Como se dijo, el informe sobre las objeciones presidenciales fue aprobado en
Cámara el 13 de mayo de 2008 y en Senado el 21 de mayo de 2008. Dado que el
texto del informe es idéntico, la Corte encuentra cumplido el requisito de la
coincidencia bicameral, impuesto por el artículo 167 constitucional.
“Art.
167 (…) Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por
inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el
proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis
días siguientes decida sobre su exequibilidad”.
La
norma superior exige coincidencia en la posición congresual respecto de las
objeciones presidenciales, por lo que este requisito también se entiende
cumplido.
o.
La jurisprudencia constitucional también ha indicado que el Congreso debe
tramitar las objeciones presidenciales en un lapso inferior a dos legislaturas,
en concordancia con la exigencia prevista en el artículo 162 constitucional,
que confiere el mismo término para la tramitación del proyecto de ley. Sobre el
particular, la Corte ha sostenido:
“La
doctrina constitucional establecida por esta Corporación en relación con el
límite temporal que tienen las Cámaras para la presentación de las insistencias
a las objeciones que presente el Presidente de la República a un proyecto de
ley, ha precisado que el término con el que cuenta el Congreso de la República
para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún
caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese
sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el
artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben
estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término
que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que
tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En
síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución
permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer
una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las
objeciones que formule el Gobierno Nacional’[52].”[53]
Las
objeciones presidenciales al proyecto de la referencia fueron publicadas en el
Diario Oficial el 4 de enero de 2008. Los informes sobre las objeciones
presidenciales fueron aprobados por Cámara y Senado los días 13 y 21 de mayo de
2008, respectivamente. Los informes fueron recibidos en la Corte Constitucional
el 6 de junio de 2008. Todo lo anterior indica que la insistencia del Congreso
se produjo en menos de dos legislaturas, por lo que dicho requisito se
encuentra cumplido.
p.
Como último punto, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional
ha estimado que “la insistencia del Congreso respecto de las objeciones
presidenciales debe cumplir un mínimo de sustentación argumentativa. Sin que
sea necesario agotar una labor de convencimiento exhaustiva acerca de las
razones que llevan al Congreso a discrepar del Gobierno, la Corte ha dicho que
no puede adelantar un estudio de constitucionalidad adecuado si las Cámaras no
aportan elementos de juicio mínimos que permitan evidenciar una oposición
jurídica entre el Congreso y el Presidente”[54].
En
el caso que ocupa su atención, para la Corte este último requisito también se
encuentra cumplido; en efecto, el análisis hecho por las Cámaras a las
razones que llevaron al Presidente a objetar el proyecto es razonado y
completo; así mismo el informe contiene una exposición pormenorizada de los
argumentos jurídicos que se presentan para justificar la discrepancia del
Congreso respecto de las objeciones presidenciales.
Por
lo anterior, la Corte estima que también por este aspecto el trámite de
las objeciones presidenciales se ajusta a los lineamientos constitucionales.
3.
Análisis de las objeciones presidenciales
Tal
como se indicó en acápite precedente de esta misma Sentencia, el Presidente de
la República considera que el artículo 1° del proyecto de ley número No. 026 de
2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, contradice la Constitución Política por las
siguientes razones, que se analizan a continuación:
3.1
Cargo por violación del inciso 2° del artículo 154 de la Constitución
Política.
3.1.1
Afirma el Ejecutivo en su escrito de objeciones, que conforme al inciso 2° del
artículo 154 de la Constitución Política sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las
leyes que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales”. Al parecer del señor Presidente de la República, el proyecto
de ley que objeta cae dentro de la anterior categoría, por lo cual las
modificaciones que el Congreso le introdujo al proyecto gubernamental debían
contar con el aval ejecutivo. Al haberse presentado ese tipo de modificaciones,
sin el aval previo del Gobierno, el proyecto deviene en inconstitucional. En
sustento de esta acusación, cita la
Sentencia C-1707 de 2000 emanada de esta Corporación judicial.
El Congreso refuta la anterior acusación de
inconstitucionalidad afirmando que los Congresistas dentro de su función
legislativa pueden presentar modificaciones y adiciones a cualquier proyecto de
ley, incluyendo aquellos que son de iniciativa legislativa exclusiva del
Ejecutivo, sin necesidad de contar con el aval gubernamental. Y que para estos
propósitos, el único requisito que debe ser observado por el Legislativo es que
la modificación introducida al proyecto de ley en curso guarde una relación o
conexidad razonable y sistemática con los temas propuestos en dicho proyecto.
En sustento de su posición, el Congreso cita las Sentencias
C-475 de 1994 y C-551 de 2003
Por
su parte, el señor Procurador General de la Nación en su concepto de rigor
sostiene que el proyecto de ley que fue objetado por el señor Presidente de la
República no era de aquellos que corresponden a la iniciativa exclusiva del
Ejecutivo, “por lo que, las modificaciones al
mismo, no requerían el aval del ejecutivo.” A su parecer dicho proyecto de
ley no versaba sobre “exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, sino sobre“modificaciones al régimen de
seguridad social en salud, en especial sobre el monto y distribución de las
cotizaciones”. En tal virtud, no requería del mencionado aval.
3.1.2
Visto lo anterior, para estudiar la presente objeción presidencial la Corte (i)
repasará su jurisprudencia sentada en relación con la necesidad de aval
gubernamental respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso
a los proyectos de ley que, conforme a la Constitución, son de iniciativa
exclusiva el Ejecutivo; (ii) si del anterior estudio llegara a concluirse que
en los proyectos de ley de iniciativa exclusiva ejecutiva, las modificaciones
siempre o en ciertos casos requieren aval gubernamental, entonces verificará
si, en el presente caso, las modificaciones introducidas por el Congreso al
proyecto de ley presentado por el Gobierno requerían o no del aval del
Ejecutivo; (iii) si del anterior estudio encontrara que el proyecto de ley objetado
ciertamente era de iniciativa exclusiva ejecutiva, y que las modificaciones sí
requerían aval, entonces verificará si este último se dio o no durante el
trámite legislativo.
Pasa
la Corte a ocuparse de lo anterior.
3.1.3
Jurisprudencia relativa a la necesidad de aval gubernamental respecto de
las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley que,
conforme a la Constitución, son de iniciativa exclusiva el Ejecutivo:
Un
estudio minucioso de la jurisprudencia relativa al tema de la iniciativa
exclusiva o privilegiada del Ejecutivo respecto de ciertos proyectos de
ley, y a la posibilidad que tiene el Congreso de la República de introducir,
durante el trámite parlamentario, modificaciones a los proyectos
correspondientes a dicha iniciativa gubernamental, revela la indubitable
conclusión de que si bien el Congreso puede introducir modificaciones a tales
proyectos, cuando las mismas versen sobre “temas nuevos” o sean “sustanciales”
requieren el aval ejecutivo, so pena de generar un vicio de
inconstitucionalidad.
A
continuación, siguiendo un orden cronológico, se presenta dicho estudio
jurisprudencial, del cual emana con toda claridad la anterior conclusión[55]:
3.1.3.1.
En una primera ocasión, correspondiente a la Sentencia C-475 de 1994[56],
que es el fallo en el cual se funda el Congreso de la Republica para rechazar
las objeciones presidenciales objeto del presente proceso, la Corte consideró
que el Legislativo podía introducir modificaciones a un proyecto de ley de
iniciativa exclusiva gubernamental, siempre y cuando tales modificaciones no
fueran sustanciales, es decir no cambiaran “la materia de la iniciativa
gubernamental”, sino que solamente la complementaran. Véase lo que dijo
entonces la Corte:
“Como se observa, el artículo 285 de la ley 100
corresponde casi en su totalidad a la proposición presentada por el Gobierno.
Pero para el demandante, con la modificación introducida por el Congreso,
desaparece la iniciativa gubernamental exigida por la Constitución.
“El punto de vista del demandante no puede
aceptarse, en la forma como él lo plantea, pues sería ni más ni menos que
desconocer una facultad constitucional, contenida en el artículo 154, inciso
4o., que dice:
"Las Cámaras podrán introducir modificaciones
a los proyectos presentados por el Congreso."
“Además, impedirle al Congreso hacer modificaciones
a la leyes que deban tener iniciativa gubernamental, sería tratarlo como
"un convidado de piedra" en la aprobación de esta clase de leyes. Se
convertiría en un simple tramitador, no partícipe, de tales leyes, en cuyo caso
la Constitución simplemente habría ordenado que determinados temas no
correspondieran a leyes sino a decretos del Ejecutivo.
“Claro que debe advertirse que las
modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal índole que cambien
la materia de la iniciativa gubernamental.
“Pero en este caso, si bien es cierto que el
artículo final no es igual al propuesto, las modificaciones hechas por el
legislador, con base a las facultades del artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución, no cambiaron la materia del proyecto, sólo la complementaron.”
(Negrillas y subrayas fuera del original)
3.1.3.2.
Una segunda ocasión se presentó en la Sentencia C-1007 de 2000[57] cuando
la Corte examinó las objeciones presidenciales presentadas respecto del
proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara.[58] En
ese caso el Congreso de la República había procedió a adicionar el contenido
material del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de exonerar a
los pensionados que recibían hasta dos salarios mínimos mensuales, del pago de
las cuotas moderadoras y copagos para acceder a la prestación de los servicios
de salud dentro del Sistema de Seguridad Social. El Gobierno Nacional objetó la
constitucionalidad del citado proyecto, por considerar que el mismo, en cuanto
establecía exenciones al pago de una contribución parafiscal, debía haberse
tramitado a iniciativa del Gobierno, tal como lo exigía el artículo 154 de la
Carta Política.
La
Corte en esta ocasión explicó la naturaleza del aval gubernamental dado a (i)
los proyectos de ley correspondientes a la iniciativa ejecutiva exclusiva,
cuando los mismos no hayan sido presentados por el Gobierno, o (ii) a las
modificaciones que a los proyectos de iniciativa legislativa privativa del
ejecutivo introduzca el Congreso de la República durante el trámite
parlamentario. Al respecto, sostuvo que dicho aval en ambos casos era una forma
de ejercicio de la iniciativa legislativa gubernamental. Obsérvese:
“…la iniciativa legislativa gubernamental no se
circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en
principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad,
teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el
de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo
sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha
atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el
proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino
también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría
sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del
Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de
ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad
legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende
inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la
Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo
del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo
142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es
claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de
la aprobación en las plenarias” (Negrillas fuera del original)
3.1.3.3.
Más adelante, en la Sentencia C-807 de 2001[59],
la Corte reflexionó nuevamente sobre la posibilidad de introducir
modificaciones a un proyecto de ley correspondiente a la iniciativa privativa
del Ejecutivo, encontrando que si bien dicha posibilidad se ajustaba a la
Carta, al respecto existían ciertas restricciones constitucionales que
impedían “adicionar nuevas materias o contenidos”; no
obstante, dichas adiciones podían ser objeto del aval gubernamental, que las
convalidaba. Dijo en ese sentido la Corte:
“La
posibilidad de que durante el debate parlamentario se realicen modificaciones a
los proyectos de ley se predica incluso, tal como se dispone en el artículo 154
de la Carta, respecto de los proyectos que sean de iniciativa privativa del
Gobierno. Y
no podría ser de otra manera, en la medida en que el concepto mismo de debate
parlamentario impide que la labor del Congreso se limite a aprobar o negar, sin
poder hacer modificaciones, las iniciativas externas que se le presenten.
“Sin
embargo, por expresa disposición constitucional, la competencia de las cámaras
legislativas durante el debate de ciertos proyectos de ley es restringida. Tal
ocurre, por ejemplo, con los proyectos de ley que versen sobre materias sobre
las cuales tiene iniciativa privativa el Gobierno. En esos
casos, a tenor de lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 154 de la
Constitución, “[l]as Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos
presentados por el Gobierno”, expresión que es menos amplia que la del inciso
2º del artículo 160 de la Constitución, que se refiere a “modificaciones,
adiciones y supresiones”
“Una
interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que si
bien las Cámaras pueden, en el transcurso del debate, modificar un proyecto de
iniciativa privativa del Gobierno, e incluso suprimir algunos de sus aspectos,
como consecuencia de la facultad que tienen de aprobar o no aprobar el
proyecto, total o parcialmente, no tienen libertad para adicionar
nuevas materias o contenidos, en cuanto que sobre ello, precisamente,
existe reserva de iniciativa.
“Sin
embargo, la Corte, a partir de la consideración integral de los conceptos de
iniciativa legislativa y debate parlamentario, y en armonía con lo dispuesto en
el artículo 142 del Reglamento del Congreso, ha afirmado la posibilidad de
convalidar el trámite de un proyecto de ley, que siendo de iniciativa privativa
del Gobierno, haya tenido un origen distinto.[60]”
(Negrillas y subrayas fuera del original)
3.1.3.4.
Reiterando los criterios sentados en torno a la naturaleza jurídica del aval
gubernamental dado a proyectos correspondiente a la iniciativa privativa del
Ejecutivo, en la Sentencia C-121 de 2003[61],
la Corte nuevamente recordó lo siguiente:
“La
jurisprudencia ha considerado que la iniciativa legislativa en cabeza
del Gobierno Nacional no consiste únicamente en la presentación
inicial de propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos
enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también comprende
la expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los
proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el
órgano legislativo.” (Negrillas fuera del original)
Además,
en esta misma Sentencia la Corte expuso los requisitos que debe cumplir el aval
gubernamental como expresión del derecho de iniciativa legislativa privativa
que le corresponde al ejecutivo. Al respecto indicó (i) que dicho aval podía
provenir de un ministro, no siendo necesaria la expresión del consentimiento
del propio Presidente de la República.; (ii) no obstante, el ministro debía ser
el titular de la cartera que tuviera relación con los temas materia del
proyecto; (iii) finalmente, el aval debía producirse antes de la aprobación del
proyecto en las plenarias de ambas cámaras. Véase:
“Es
de recordar que para esta Corporación[62] ni
la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad
administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni
suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo
disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el
Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por
intermedio de los ministros”, quienes además son sus voceros.
Entonces,
si los ministros desarrollan, como una responsabilidad propia, la función de
gobierno consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la
presentación ante el Congreso de proyectos de ley, también pueden coadyuvar o
avalar los que se estén tramitando en el Congreso de la República, que versen
sobre asuntos que exigen la iniciativa exclusiva del Ejecutivo según lo
dispuesto en el artículo 154 Superior[63].
Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que
cursan el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de
serlo, sino solo de aquél cuya dependencia tenga alguna relación temática o
conexión con el proyecto de ley. Además es necesario que la coadyuvancia se
manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y
que sea presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la célula
legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley.”
3.1.3.5.
En la Sentencia C-551 de 2003[64],
proferida con ocasión del examen de constitucionalidad de la Ley
796 de 2003 que convocaba a un referendo, la Corte nuevamente examinó la
posibilidad que tenían las cámaras legislativas de introducir modificaciones a
proyectos de ley de iniciativa gubernamental. En esa ocasión la Corte reiteró
la posición jurisprudencial conforme a la cual el Congreso puede introducir modificaciones
al un proyecto correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo, pero
sostuvo que no puede agregar al mismo “temas nuevos” que no
cuenten con el aval gubernamental. En efecto, en ese sentido, en esa ocasión se
vertieron los siguientes conceptos:
“…
el hecho de que un tema requiera iniciativa gubernamental para poder ser
debatido por el Congreso, no implica que las cámaras no puedan modificar el
proyecto presentado por el Gobierno, pues Colombia no prevé, de manera
general, la figura de la legislación
por vía rápida, o "fast track", que existe en otros
ordenamientos, y en virtud de la cual el Ejecutivo puede someter al Congreso
proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes, de suerte que las cámaras
sólo pueden rechazar o aceptar la propuesta gubernamental. En nuestro país, la
Constitución estableció los casos en los cuales el Congreso no
puede introducir modificaciones al texto de un proyecto de ley. Por ejemplo, en
materia presupuestal, el artículo 351 superior limita la libertad de
configuración de las cámaras, pues establece que el “Congreso no podrá
aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el
Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del
ramo”. Igualmente esa norma señala que el “Congreso podrá eliminar o
reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que
se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de
la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que
se refiere el artículo 341”. Por su parte, el artículo 150 de la
Constitución establece en el numeral 14 que al Congreso corresponde hacer las
leyes, pero mediante ellas sólo podrá “aprobar o improbar los contratos o
convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el
Presidente de la República con particulares, compañías o entidades públicas,
sin autorización previa”. Así mismo, el numeral 16 de la disposición que se
menciona, prevé que el Congreso sólo puede “aprobar o improbar los tratados
que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho
internacional”. En estos casos existe una limitación constitucional expresa
a la capacidad del Congreso para modificar el proyecto gubernamental. Por
consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de
iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la República, destinado
a tramitar un referendo constitucional, no le fueran introducidas
modificaciones, lo habría dicho expresamente, como lo hizo en el artículo 351 y
en los ordinales 14 y 16 del artículo 150 de la Carta. Como no lo hizo
expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda sometido
a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista, republicano y
democrático (CP. Preámbulo y art. 1º.).
“75- Una conclusión se sigue de lo anterior: en
nuestro país, las cámaras tienen facultad para modificar la iniciativa
gubernamental, no sólo porque así lo establece expresamente el artículo 154
superior sino, además, porque así se desprende del hecho de que la cláusula
general de competencia esté radicada en el Congreso (CP art. 150), puesto que
ella implica que las cámaras tienen la libertad de regular cualquier tema,
salvo que la Constitución misma le impida abordar esa materia específica. Por
ende, como la Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de
referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las cámaras tienen
competencia para introducir esos cambios.
“76- Una obvia pregunta surge: si el
Congreso puede modificar la propuesta gubernamental, ¿en donde queda la reserva
de iniciativa a favor del Gobierno? Y la respuesta la confiere una
interpretación que armonice la iniciativa exclusiva que tiene el Gobierno para
presentar cierto tipo de leyes (CP arts 154 y 358) con la facultad que gozan
las cámaras para introducir modificaciones a los proyectos presentados por el
Gobierno (CP art. 154). Esto significa entonces que el Congreso
puede modificar, sin necesidad de autorización alguna, las regulaciones sobre
los temas planteados por el Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos,
que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque en ese evento
efectivamente estaría desconociendo la reserva de iniciativa. Por
ello, la Corte había precisado “que las modificaciones hechas por el legislativo
no pueden ser de tal índole que cambien la materia de la iniciativa
gubernamental.[65]”
3.1.3.6.
Durante el año 2004, la Corte reiteró los anteriores precedentes
constitucionales. Lo hizo inicialmente en la Sentencia C-226 de 2004[66],
en donde dio por cumplido el requisito del aval gubernamental para convalidar
la modificación a un proyecto de ley de iniciativa ejecutiva, referente a la
regulación del impuesto al consumo sobre ciertas bebidas.[67] Más
adelante, en la Sentencia C-370 de 2004[68],
la Corte insistió en la necesidad de que exista un aval gubernamental que
convalide aquellas iniciativas congresuales o modificaciones introducidas por
las cámaras a proyectos de ley en curso cuando decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales. No obstante, aclaró que dicho
aval no exigía ser presentado por escrito. Véase:
“…
la Corte recuerda que de acuerdo con el segundo inciso del artículo 154
superior “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y
los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las
que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones
o tasas nacionales.” (subraya la Corte)
“En
este sentido es claro que las disposiciones contenidas en la Ley 818 de 2003
referentes a exenciones tributarias debían contar con la iniciativa del
Gobierno para poder ser aprobadas por el Congreso de la República.
“Empero,
como lo ha explicado la Corte, el requisito señalado en el segundo inciso del
artículo 154 superior no necesariamente debía cumplirse mediante la presentación
por parte del gobierno del proyecto o de las proposiciones tendientes a
modificarlo sino que bastaba la manifestación de su aval a las mismas durante
el trámite del proyecto.
“…
“Para
la Corte, si bien en este caso no consta en el expediente una prueba escrita
que como en el caso de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de
2003 contenga la firma de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de
Agricultura y Desarrollo Rural, es claro que según el Acta 01 de junio 11 de
2003 específicamente durante la votación del artículo aludido en primer debate
en las sesiones conjuntas de las Comisiones terceras constitucionales se
encontraba presente el señor Ministro de Agricultura quien a nombre del
Gobierno había manifestado su aval al proyecto que en esa sesión se aprobaba.”
3.1.3.7. Durante
el año el año 2006, nuevamente la Corte reiteró la línea jurisprudencial que se
viene exponiendo, particularmente en lo relativo a aquellas leyes que tienen
por objeto la modificación de la estructura de la Administración. Lo hizo
inicialmente en la Sentencia C-354 de ese año[69],
posteriormente en la Sentencia C-452 de 2006[70],
y más adelante en la Sentencia C-889 de 2006[71],
en donde la Corte sistematizó su jurisprudencia relativa a la necesidad
de iniciativa legislativa gubernamental o aval ejecutivo, para aquellos
proyectos de ley o aquellas modificaciones a proyectos en curso, relativos a la
modificación de la estructura de la Administración Pública. En esta última
oportunidad precisó que “existe reserva de iniciativa exclusiva a favor
del Gobierno Nacional en los eventos en que se presente modificación de la
estructura de la administración nacional, circunstancia que, de otro lado, no
se exige cuando se trata de la asignación legislativa de funciones a las
autoridades de las entidades y organismos del orden nacional.”
Además
de lo anterior, en esa oportunidad la Corte recordó lo siguiente:
“La Corte ha
declarado la inexequibilidad de disposiciones en virtud de las cuales el
Congreso, sin contar con la iniciativa del gobierno o su aval en el trámite
legislativo, (i) ha creado entidades del orden nacional,[72] (ii)
ha modificado la naturaleza de una entidad previamente creada;[73] (iii)
ha atribuido a un ministerio nuevas funciones públicas ajenas al ámbito normal
de sus funciones;[74] (iv)
ha trasladado una entidad del sector central al descentralizado o viceversa;[75] (v)
ha dotado de autonomía a una entidad vinculada o adscrita a algún ministerio o
ha modificado su adscripción o vinculación;[76] o
(vi) ha ordenado la desaparición de una entidad de la administración central.[77]
Para la Corte, tales disposiciones modifican la estructura de la administración
central y su constitucionalidad depende de que haya habido la iniciativa o el
aval gubernamental.
Y
refiriéndose al caso concreto sujeto a su análisis en aquella oportunidad, la
Corporación concluyó que las modificaciones a un proyecto de ley, introducidas
por el Congreso de la República sin el aval de Gobierno y referentes a la
estructura de la Administración, resultaban inconstitucionales:
“Dado que tales
modificaciones son de iniciativa parlamentaria y no contaron con el aval del
gobierno, tal como consta en el expediente
legislativo, se desconoció lo previsto en los artículos 154, inciso 2 y
150, numeral 7 de la Carta, por lo cual las objeciones
presidenciales a las funciones definidas en los literales d),
e), f), g), h), y j) del artículo 6 del Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado,
404 de 2005 Cámara resultan fundadas. (Negrillas fuera
del original)
En
igual sentido, en esta misma ocasión la Corte consideró que la creación legal
de un órgano nacional y regional, sin contar con la iniciativa o la
convalidación ejecutiva, resultaba inconstitucional:
“En
el artículo 8 del proyecto, el legislador creó expresamente un Observatorio de Talento Humano en Salud,
como una instancia del ámbito nacional y regional, que sería administrado y
coordinado por el Ministerio de la Protección Social.
“De
conformidad con los criterios fijados en la jurisprudencia citada en el aparte
4.2. de esta sentencia, la creación de este observatorio, constituye una
modificación de la administración central que requería de la iniciativa
gubernamental o su aval.
“…
“Dado
que tal disposición no cumplió con los requisitos establecidos en los artículos
154, inciso 2 y 150, numeral 7 de la Carta, de conformidad con las pruebas que
obran en el expediente, la Corte declarará fundadas las objeciones
presidenciales al artículo 8 del proyecto.”
3.1.3.8.
En la reciente Sentencia C-177 de 2007[78],
nuevamente la Corte hizo un estudio exhaustivo de la exigencia de iniciativa
legislativa privativa ejecutiva que constitucionalmente se exige en ciertos
temas, y de la posibilidad que tiene el Congreso de introducir modificaciones a
los proyectos de ley propuestos por el Gobierno que correspondan a esos temas.
En esta ocasión nuevamente reiteró los criterios jurisprudenciales recogidos en
las sentencias precedentes, haciéndolo en los siguientes términos:
“Ahora
bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en virtud del
inciso segundo del artículo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al
menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga
referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga
sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo
previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido
en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de
iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera
de los actores sociales o políticos constitucionalmente facultado para ello,
distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no
versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no
ha sido presentado por el Gobierno, durante el trámite legislativo se le
incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del
artículo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con
iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el curso del debate
legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas
presentadas por congresistas.
“Mientras
el primer evento, al menos desde la perspectiva del artículo 154
constitucional, no generaría controversia, las restantes situaciones
suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en un vicio de forma que
acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional
se ha ocupado de las distintas hipótesis planteadas y ha sostenido que mientras
en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del Gobierno, el cual debe
ser otorgado de conformidad con lo señalado anteriormente[79];
en la cuarta situación, es decir, cuando en un proyecto que trata de
una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno
ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las
propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto,
en esta última situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que
alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben
contar con el aval del Gobierno[80],
de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las
cuales no requieren aval[81].
“Por
último, ha señalado la Corte que las disposiciones que sean aprobadas por
el Congreso de la República sin haber contado con la iniciativa del Gobierno o
el aval del Gobierno en las materias enunciados por el inciso segundo del
artículo 154 superior se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden,
en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jurídico por la Corte
Constitucional bien mediante la acción de inexequibilidad ejercida dentro del
año siguiente a la publicación del acto -ya que se trata de un vicio de forma[82]-,
o bien que al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las
objeciones presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la
exigencia contenida en el artículo 154 Superior[83].”
(Negrillas y subrayas fuera del original)
3.1.3.9.
Finalmente, en este mismo año 2007, la línea jurisprudencial expuesta, conforme
a la cual las modificaciones introducidas por el Congreso a un proyecto
de ley de iniciativa legislativa exclusiva el Ejecutivo, cuando son
sustanciales, pueden ser convalidadas mediante el aval gubernamental, fue una
vez más reiterada en la Sentencia C-809 de 2007.[84]
3.1.4.
Conclusiones que se extraen de la jurisprudencia relativa a la necesidad de
aval gubernamental respecto de las modificaciones introducidas por el
Congreso a los proyectos de ley que, conforme a la Constitución, son de
iniciativa exclusiva el Ejecutivo:
Como
grandes conclusiones que emergen de la jurisprudencia presentada en las
consideraciones anteriores, la Corte ahora presenta las siguientes:
a. Materias
objeto de iniciativa privativa del ejecutivo: El Gobierno Nacional
cuenta con iniciativa legislativa exclusiva o privativa en aquellas las
materias a que se refiere el segundo inciso del artículo 154 constitucional.
Dicho inciso reza así:
“No
obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las
leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y
e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las
rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las
que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.” (Destaca
la Corte)
Adicionalmente,
el Gobierno también cuenta con iniciativa ejecutiva exclusiva para proferir las
leyes a que se refiere el inciso 1° del artículo 356 de la Constitución, cuyo
texto dice así:
“ARTICULO 356. (Modificado. Acto legislativo 1 de
2001 Artículo.2°)
“Salvo
lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los
servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios.
Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos
para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.”
b. Formas
de ejercicio de la iniciativa legislativa privativa ejecutiva. La
iniciativa gubernamental exclusiva no sólo se manifiesta en el momento de la
presentación inicial del proyecto de ley por el Gobierno, sino que también se
ejerce mediante el aval ejecutivo impartido a los proyectos en curso, relativos
a las materias sobre las que recae tal iniciativa privilegiada. [85]
c.
Naturaleza convalidante del aval ejecutivo: sobre
este asunto, la Corte ha explicado que “el consentimiento dado por el Gobierno
a un proyecto de ley de iniciativa reservada y la participación activa de éste
en el proceso formativo de la ley, subsanan la vulneración de la iniciativa
legislativa reservada en las materias señaladas en el artículo 154 superior.
Dicho consentimiento se expresa en esos casos mediante la figura que
jurisprudencialmente se ha denominado “aval del Gobierno”.[86]
d.
Requisitos de aval gubernamental. El consentimiento expresado para
dar el aval gubernamental debe estar probado dentro del trámite legislativo,
pero no requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales.
El aval tampoco tiene que ser dado directamente por el Presidente de la
República, pudiendo ser otorgado por el ministro el
titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto.[87] Incluso
la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo
correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en
trámite, permite inferir el aval ejecutivo.[88] Además,
la Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del
ministro correspondiente.[89] En
cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que este
debe manifestarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias.[90]
e.
Modificaciones introducidas por el Congreso que requieren del aval
gubernamental. (i) El Congreso de la República puede
introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por
el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva
ejecutiva. Estas modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que
se trate de “temas nuevos”[91] o
de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa
gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno”.[92] (ii)
El Congreso de la República puede introducir modificaciones a proyectos de ley
que no hayan sido presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían
materias sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva. Pero si dichas
modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno[93].
Con
fundamento en las conclusiones anteriores, prosigue la Corte con el estudio de
las objeciones presidenciales objeto del presente proceso.
3.1.5.
La materia del artículo 1° del proyecto de ley No. 026 de 2007 Senado, 121
de 2007, Cámara, en el texto originalmente presentado por el Gobierno Nacional,
y la materia de las modificaciones introducidas a dicho artículo por el
Congreso de la República.
3.1.5.1
El proyecto de ley inicialmente presentado por el Gobierno Nacional.
El
artículo 1° del proyecto de ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, en
su versión inicial correspondiente al proyecto radicado por el Gobierno
Nacional, era del siguiente tenor literal:
“Artículo 1º. Adiciónense
los dos siguientes incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales se
entenderán incluidos a continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo
204. Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen
Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007,
del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser
inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y
a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán
trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la
financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que
hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán
en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será
destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los
que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%)
adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en
la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en
cero punto cinco por ciento (0,5%). La cotización que pagan los pensionados al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, a partir del mes siguiente al de
la publicación de la presente ley será, así:
Para
las mesadas pensionales que no superen un (1) salario mínimo legal mensual será
del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a un (1)
salario mínimo legal mensual y menores o iguales a dos (2) salarios mínimos
legales mensuales será del 12,2% del ingreso base de cotización, para mesadas
superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a
tres (3) salarios mínimos legales mensuales será del 12,3% del ingreso base de
cotización, para mesadas superiores a tres (3) salarios mínimos legales
mensuales y menores o iguales a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales
será del 12,5% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a cuatro
(4) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a cinco (5) salarios
mínimos legales mensuales será del 12,6% del ingreso base de cotización, para
mesadas superiores a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales y menores o
iguales a diez (10) salarios mínimos legales mensuales será del 12,7% del
ingreso base de cotización, para mesadas superiores a diez (10) salarios
mínimos legales mensuales y menores o iguales a veinte (20) salarios mínimos
legales mensuales será del 12,8% del ingreso base de cotización, para mesadas
superiores a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales
a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales será del 12,9% del
ingreso base de cotización y para mesadas superiores a veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales será del 13,0% del valor del ingreso base de
cotización.”[94]
El
propósito que perseguía el Gobierno con la anterior propuesta legislativa era
el siguiente, según fue explicado con toda claridad por él mismo en la
exposición de motivos al proyecto de ley:
“El
Gobierno Nacional presenta a consideración del honorable Congreso una adición
al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al ser modificado dicho
artículo mediante la Ley 1122 de 2007, incrementando en 0.5 puntos la
cotización para el Régimen Contributivo de Salud, se generó un impacto en el
ingreso de los pensionados, cuya mesada pensional se encuentra alrededor de un
(1) salario mínimo mensual legal vigente, sin que la mesada pueda aumentarse,
más allá del incremento anual previsto por la ley.
“…
“Así,
los pensionados cuyo IBC es la mesada pensional, deben a raíz de la entrada en
vigencia de la citada Ley 1122 de 2007, cotizar el 12,5% de su mesada al
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“El
incremento en la citada cotización, tuvo por razón de ser contribuir en la
financiación de la cobertura universal en salud, junto con otros mecanismos de
financiación hoy establecidos en la Ley 1122 de 2007.
“Sin
embargo, resulta necesario modificar la norma frente a los pensionados cuya
mesada pensional se encuentra alrededor de un salario mínimo legal mensual,
quienes ven mermados sus ingresos al incrementar la cotización a salud en medio
punto (0,5%), para un total del 12.5%.
“Ahora
bien, los recursos previstos para la ampliación de cobertura continúan siendo
indispensables, por lo cual no resulta posible que este mayor valor que ahora
se recauda deje de contribuir para la ampliación de cobertura del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
“Es
importante en este punto señalar que, en términos generales, los pensionados
sólo ven incrementado su ingreso una vez al año, por el Indice de Precios al
Consumidor, IPC, salvo quienes devenguen una pensión igual a un (1) salario
mínimo legal mensual, quienes siempre mantendrán esta mesada, de manera que el
incremento en la cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud
puede hacer neutro el incremento, o incluso puede llegar a implicar la pérdida
de valor adquisitivo de la pensión, si el IPC resulta inferior al valor de los
0,5 puntos porcentuales que se han incrementado en la cotización.
“No
obstante lo anterior, como se indicó anteriormente, el mayor valor derivado del
incremento en la cotizaciones, debe continuar ingresando a los recursos del
Régimen Subsidiado de Salud, por lo que se propone redistribuirlo, entre
aquellos pensionados que perciben las mesadas más altas, es decir entre la
población pensionada que recibe mayores subsidios del Estado para el pago de su
pensión, minimizando el impacto respecto de quienes tan sólo perciben una
mesada pensional entre 1 y 3 salarios mínimos mensuales, cuyas mesadas promedio
están entre $511.685 y $1.061.638.
“…”[95]
3.1.5.2
Las modificaciones introducidas durante el trámite legislativo.
a.
Ponencia del Senado de la República para primer debate conjunto en las
comisiones séptimas[96]:
En
la ponencia senatorial para primer debate conjunto, se propuso modificar el
texto del artículo 1° del proyecto de ley, de manera que quedara así:
“Artículo 1º. Adiciónense
los dos siguientes incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales se
entenderán incluidos a continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las
cotizaciones. La cotización al Régimen
Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007,
del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser
inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y
a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán
trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la
financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que
hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán
en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será
destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los
que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%)
adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en
la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en
cero punto cinco por ciento (0,5%). La cotización que pagan los pensionados al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, a partir del mes siguiente al de
la publicación de la presente Ley será, así:
“Para
las mesadas pensiónales que no superen un (1) Salario Mínimo Legal Mensual será
del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a un (1)
Salario Mínimo Legales Mensuales será del 12,5% del ingreso base cotización.”
Nótese
cómo la modificación propuesta recaía en el segundo de los dos incisos que se
proponía adicionar al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, pues ahora la
gradación de la distribución del mayor valor derivado del incremento
en la cotizaciones a salud a cargo de los pensionados comprendería sólo dos
escalas, y no siete como en el proyecto gubernamental original.
La
justificación de este cambio incluido en el pliego de modificaciones fue
expuesta así por el senador ponente en la ponencia senatorial para primer
debate conjunto:
“4.2.
LA COTIZACION EN SALUD DE LOS PENSIONADOS:
“Cuando
el Congreso de la República, mediante la expedición de la Ley 1122 de 2007,
aceptó y decidió incrementar la cotización en salud en medio punto porcentual,
(0.5%) actuó en concordancia con la necesidad de garantizar al Sistema de
Seguridad Social en Salud los recursos adicionales para hacer más alcanzable,
en términos financieros, el propósito nacional de lograr con el tiempo, una
cobertura universal en salud. Igualmente fue justo al no trasladar al ingreso
de los trabajadores la cotización incrementada. Sin embargo, no tuvo en cuenta
que en el caso de las personas que reciben una mesada pensional dicho
incremento sí se traslada de manera directa y automática por corresponderles a
ellos la carga de esta prestación en su totalidad.
“Como
es regular dentro de todo universo laboral existen, para el caso de los
pensionados, un poco más de cuatrocientos cuarenta mil (440.000) colombianos
que soportan el sustento propio y de sus familias en una mesada pensional que
es igual al salario mínimo legal mensual vigente (smlmv). Dicha afectación de
dos mil ciento setenta, ($2.170,00), mensuales, tiene para este sector un
significado importante dado lo exiguo del valor de su mesada y las seguras
obligaciones que con ella deben cubrir.
“Consciente
de esta situación, el Gobierno Nacional ha presentado a consideración del
Honorable Congreso de la República, una propuesta legislativa para excluir de
la cotización adicional a los pensionados con asignación inferior o igual a un
salario mínimo legal mensual vigente (smlmv). Igualmente, manteniendo el
espíritu de la reforma se preocupó por realizar los cálculos necesarios con el
fin de no afectar el flujo proyectado de recursos y con fundamento en dichos
cálculos, propone un tabla de cotización que se incrementa gradualmente de
acuerdo a la escala de salarios mínimos que ostente quien recibe la pensión. En
ese orden de ideas propone cotizaciones de doce puntos hasta llegar a trece
para las mesadas superiores a veinticinco salarios mínimos legales mensuales
vigentes (smlmv). Aunque el propósito es loable, y clara la cuenta que se
realiza para mantener las proyecciones de recaudo, considero que no resulta
práctico, ni muy técnico legalizar una variopinta gama de cotizaciones a salud
a cargo de los pensionados, y siendo conscientes de que con nuestra propuesta
se disminuyen los recaudos, que al fin y a cabo es el costo de cualquier
concesión que se haga en materia de cotizaciones, proponiendo en cambio que la
escala tenga solamente dos tarifas : Una del doce (12) por ciento para los
pensionados que devenguen un salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) y
otra de doce y medio (12,5) por ciento, para los demás, es decir, para quienes
reciben más de un salario mínimo legal mensual vigente (smlmv).
Con
esta propuesta aspiramos a corregir la inequidad que se impuso sobre los menos
favorecidos con la mesada y mantener una fuente de financiación a través del
aumento vigente y que continuará para los demás, sin caer en la tentación de
crear una serie de tarifas un tanto arbitrarias y rudas para cargar a los
pensionados una parte de las contribuciones que se requieren para mejorar el
sistema de aseguramiento en salud.”[97]
b. Ponencia
de la Cámara de Representantes para primer debate conjunto en las comisiones
séptimas:
En
la ponencia de la Cámara baja para primer debate conjunto en las comisiones
séptimas, se propuso modificar el texto del artículo 1° del proyecto de ley, de
manera que quedara así:
“Artículo
1°. Adiciónense los dos siguientes incisos al
artículo 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales se entenderán incluidos a
continuación del actual inciso primero, así:
“Artículo
204. Monto y distribución de las cotizaciones. La
cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de
enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual
no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador
será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la
cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las
cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción
se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador,
que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto
cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por
ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones
aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno
Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%). La cotización que pagan los
pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a partir del mes
siguiente al de la publicación de la presente ley será, así:
“Parágrafo.
La cotización al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12%
del ingreso de la mesada pensional.”
Nótese
cómo en lugar del segundo inciso propuesto en el proyecto de ley inicialmente
presentado por el Gobierno, ahora se incluye un parágrafo que tiene como efecto
práctico excluir a toda la población pensionada del incremento del 0.5 en
las cotizaciones a salud, dispuesto por el artículo 10° de la Ley 1122
de 2007, que modificó el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.[98]
Como
justificación de esta decisión, en la ponencia de la Cámara se dieron estas
explicaciones:
“La finalidad de este proyecto de ley
es:
a) Modificar
el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, recién aprobada por el Congreso de la
República en la cual se hicieron algunas modificaciones en el Sistema de
Seguridad Social en Salud y que fue aprobado a finales del año 2006 y
sancionado por el Presidente de la República en el año 2007.
“El
Partido Liberal se opuso a varios de los artículos contemplados en esta ley,
reconociendo desde una orientación socialdemócrata que la Seguridad Social es
propia de las economías de mercado y que esta se constituye en la garantía
misma de los derechos de la ciudadanía, por ser el mecanismo más idóneo para
extender la protección de los trabajadores y sus familias, contra la pérdida de
los ingresos ante los inevitables riesgos vitales y sociales. También
advertimos que las reformas de seguridad social deben ser integrales,
garantizando la universalidad, entendiendo, además, que ni en los Estados más
ricos se puede pretender financiar la seguridad social de toda la población,
sin el concurso de los empleadores y los mismos trabajadores.
“También
advertimos, dentro de la discusión, que aumentar la cotización en salud dentro
del régimen contributivo, constituye un desestímulo a la afiliación aumentando
la responsabilidad del Estado en la obligación de ampliar cobertura dentro del
régimen subsidiado.
“Cuando
a escasos cinco meses de haber aprobado la Ley 1122 de 2007, se presenta un
Proyecto de Ley que modifica o adiciona artículos, desdibuja la seriedad y la
profundidad con que se analizaron las normas aprobadas y daría la impresión de
que no es el mismo Ministro de Protección Social el que continúa en el cargo y
sobre todo en un gobierno de reelección.
“En
la discusión del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 que modifica el artículo
204 de la Ley 100 de 1993, en donde se establece monto y distribución de las
cotizaciones del régimen contributivo de salud; la discusión se centró en que
no se afectaran los ingresos de los trabajadores y que el incremento fuera
producto de aportes por parte de los empleadores. Fue así que sin el apoyo de
la Bancada del Partido Liberal se aprobó un incremento en la cotización del
régimen contributivo de salud del 0.5% a cargo de los empleadores, pero
disminuyendo en ese mismo porcentaje el incremento que se haría desde enero de
2008 en la cotización en pensiones.
“La
discusión de la Bancada de Gobierno en esa oportunidad fue para no lesionar ni
menoscabar los ingresos de los trabajadores; menos podría ser para disminuir
los ingresos de los pensionados que hoy tal vez no tienen grupos de presión que
defiendan sus intereses y menos fuerzas para hacerlos ellos mismos.
“Si
en la Ley 1122, lo que faltó fue aclarar la cotización en salud de los
pensionados dentro del régimen contributivo, pues lo que debemos hacer en este
proyecto de ley es dar la claridad correspondiente; por tal motivo, solicito
que el artículo 10 de la Ley 1122 quede igual y que se incluya un parágrafo que
defienda también los ingresos de los pensionados.
“El
parágrafo propuesto quedaría así:
“Parágrafo.
La cotización al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12%
del ingreso de la mesada pensional”.[99]
c.
Proyecto aprobado en primer debate conjunto por las comisiones séptimas
constitucionales permanentes:
Según
se acaba de ver, dentro del primer debate conjunto en las
comisiones séptimas constitucionales se radicaron dos ponencias distintas, una
en Senado por el senador Iván Díaz Matéus y la otra en Cámara por el
representante Pompilio Avendaño. Estas ponencias variaban el artículo 1° del
proyecto de ley gubernamental, de la siguiente manera:
a)
En la ponencia del Senador Iván Díaz Matéus, se proponía para el artículo 1° la
inclusión de un inciso en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, del siguiente
tenor:
“Para
las mesadas pensiónales que no superen un (1) Salario Mínimo Legal Mensual será
del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a un (1)
Salario Mínimo Legales Mensuales será del 12,5% del ingreso base cotización”.
b) En
la ponencia del Representante Pompilio Avendaño se proponía para el artículo 1°
la creación de un parágrafo en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que
estableciera que la cotización al régimen contributivo de salud de los
pensionados será del 12% del ingreso de la mesada pensional. El texto era este:
“Parágrafo. La
cotización al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del
ingreso de la mesada pensional.”
Así
las cosas, ante esta divergencia de propuestas “se
designó una Comisión Accidental, integrada por los Representantes a la Cámara
Jorge Morales Gil y Elías Raad Hernández, y por los Senadores Elsa Gladis
Cifuentes, Iván Díaz Matéus, Alfonso Núñez Lapeira y Dilian Francisca Toro,
Coordinadora de la Comisión Accidental, con el fin de lograr llegar a un
acuerdo e integrar el texto para ser votado en las Comisiones Conjuntas. En la
sesión de la Comisión Accidental tampoco se llegó a acuerdo sobre los puntos
expuestos y así se dejaron en el informe que presentó la Comisión Accidental
para que en el primer debate se decidiera.”[100]
No
obstante, al someterse a votación los informes de ponencia, se decidió por
parte de los integrantes de las comisiones séptimas conjuntas aprobar el
artículo 1° presentado por el representante Pompilio Avendaño.
d.
Ponencias para segundo debate en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes.
La
ponencia para segundo debate en el Senado de la República y la ponencia para
segundo debate en la Cámara de Representantes fueron idénticas en su tenor
literal y acogieron el texto del artículo1° aprobado en el primer debate
conjunto por las comisiones séptimas constitucionales permanentes, esto es, el
texto propuesto por el representante Pompilio Avendaño, agregándole que
esta nueva norma se haría aplicable a partir del primero
de enero de 2008. La norma propuesta en las dos ponencias fue del siguiente
tenor:
“Artículo
1°. Adiciónese el siguiente inciso al artículo
204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de
2007, el cual se entenderá incluido a continuación del actual inciso primero,
así:
“Artículo
204. Monto y distribución de las cotizaciones.
(…)
“La
cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del
12% del ingreso de la respectiva mesada pensional, la cual se hará efectiva a
partir del primero de enero de 2008.”[101]
e.
Aprobación del texto definitivo en las plenarias del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes.
El
texto finalmente aprobado por las plenarias de las dos cámaras legislativas fue
el propuesto en las ponencias para segundo debate, del siguiente tenor:
“Artículo 204. Monto
y distribución de las cotizaciones.
(…)
“La
cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del
12% del ingreso de la respectiva mesada pensional”, la cual se hará efectiva a
partir del primero de enero de 2008.”
La
aprobación se dio en los siguientes términos:
a.
En la Cámara de Representantes:
“…
“Dirección
de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
“Señor
Ponente.
“Intervención
del honorable Representante Pompilio Avendaño Lopera:
“Señor
Presidente, a ver hoy los pensionados están pagando el 12 ½ %, lo que se
pretendía con el proyecto era hacer justicia con los pensionados, porque lo que
quisimos en la 1122 fue no disminuir los ingresos de los trabajadores, menos de
los pensionados.
“Lo
que se propuso es bajar al 12, es una propuesta iniciativa del Gobierno
Nacional, pero como hay tantos impedidos.
“Ahora
si vamos a votar lo del 12, estoy de acuerdo votémoslo de una vez el 12% como
salió de Comisión.
“Dirección
de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
“Lea
la proposición señor Secretario.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
“Ya
fue leído el informe de ponencia.
“Dirección
de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
“El
artículo entonces señor Secretario.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
“Someta
el informe de ponencia.
“Dirección
de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
“En
consideración la proposición con la que termina el informe de Comisión, se abre
su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Cámara?
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
“Aprobado
Presidente
“Dirección
de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
“El
articulado señor Secretario.
“…
“Dirección
de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:
“En
consideración el artículo 1º, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse,
queda cerrada, ¿aprueba la Cámara?
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C. informa:
Aprobado por unanimidad señor
Presidente.”[102]
b.
En el Senado de la República:
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 1° de la
ponencia, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo
propuesto? Y esta responde afirmativamente”[103]
3.1.5.3
Análisis de la materia sobre la que versaba el proyecto gubernamental y
de la naturaleza de las modificaciones introducidas y aprobadas durante el
trámite legislativo.
3.1.5.3.1
Antecedentes del proyecto gubernamental.
a.
El artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y la Sentencia C-1000 de 2007[104].
El
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 modificó el inciso 1° del artículo 204 de
la Ley 100 de 1993. La modificación consistió en incrementar, a partir del 1º
de enero de 2007, el monto de la cotización en salud del 12% al 12.5% del
ingreso o salario base de cotización. En cuanto a la distribución de la
cotización, en el caso de los asalariados la norma dispuso que el empleador
asumiría el 8.5% de la misma, es decir se incrementó para él en 0.5%, en tanto
que la cotización a cargo del trabajador se mantuvo en un 4%. Para quienes
carecen de empleador, como los pensionados y trabajadores independientes, se
estableció que deberían cancelar el 12.5% del ingreso, con destino al sistema
general de seguridad social en salud, es decir, que debería asumir el 0.5 de
incremento dispuesto por la nueva norma legal.
El
texto de dicho artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 es el siguiente:
“Artículo
10. Modifícase el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual
quedará así:
“Artículo 204. Monto y distribución de las
cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo
de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del
ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario
mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del
empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la
subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los
beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para
salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto
cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la
subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace
referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%)
adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en
la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en
cero punto cinco por ciento (0,5%).” [105]
La
anterior disposición legal fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad
ante esta Corporación judicial. La demanda fue decidida mediante la Sentencia
C-1000 de 2007.[106] El
problema jurídico que estudió en esa ocasión la Corte fue el siguiente,
según fue expuesto en el texto mismo del pronunciamiento: “¿viola
el derecho a la igualdad el hecho de que el legislador prevea que un incremento
en 0.5% en cotizaciones en salud sea asumido en su totalidad por los
pensionados, como quiera que la cotización a cargo de los trabajadores activos
se mantuvo en un 4% del ingreso o salario base de cotización?”
Para
resolver el anterior problema jurídico, la Corte, entre otros asuntos, se
refirió a la materia sobre la cual versaba el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
Al respecto halló que se refería a cotizaciones al Sistema de Seguridad Social
en Salud, las cuales habían sido tenidas por esta Corporación como una forma de
contribución parafiscal. Dijo al respecto el fallo en comento:
Por
otra parte, en cuanto a la naturaleza jurídica de las cotizaciones
en salud, la Corte ha sido constante en afirmar que (i) se trata de rentas
parafiscales que constituyen un instrumento para la generación de ingresos
públicos, representadas en forma de gravamen que se establece con carácter
impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o
económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado[107];(ii)
es un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de
Seguridad Social en Salud, cuya destinación específica es financiar ese mismo
Sistema[108],
con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad[109];
(iii) se caracteriza, a su vez, “por su obligatoriedad, en cuanto se exigen
como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su
determinación o singularidad, ya que sólo grava a un grupo, sector o gremio
económico o social; su destinación específica, toda vez que redunda en
beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su
condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza
pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan
ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su
regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo
150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de
recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a
través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se
inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean. su
obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del
poder coercitivo del Estado”[110] (negrillas
agregadas).” (Negrillas y subrayas fuera del original)
Ahora
bien refiriéndose al cargo de inconstitucionalidad planteado en al demanda,
relativo al desconocimiento del derecho a la igualdad, la Corte lo despachó
como improcedente con fundamento en las siguientes consideraciones:
“Los
demandantes alegan que el incremento en 0.5% de los aportes que deben hacer los
pensionados en materia de salud vulnera su derecho a la igualdad si se les
compara con los trabajadores activos, por cuanto, en el caso de estos últimos,
la cotización permaneció en el 4% del salario base.
“Por
el contrario, la mayoría de intervinientes sostienen que la finalidad del
cubrimiento total del sistema de seguridad social justifica la medida y que la
misma no afecta la calidad de vida de los pensionados, dada la leve afectación
que el mismo tiene en los ingresos mensuales de aquéllos.
“En
este orden de ideas, la Corte precisa que su análisis sobre la presunta
vulneración al derecho a la igualdad, no abarcará examen alguno acerca de si
aquélla se presenta al interior del grupo de pensionados. Tampoco comprenderá,
por no haberse planteado un cargo concreto de constitucionalidad al respecto,
un juicio acerca de sí se presenta una vulneración a la Carta Política debido a
que el legislador, al momento de regular las cotizaciones en salud al sistema
de seguridad social, reguló el tema del incremento en materia de pensiones.
Puestas así las cosas, esta Corporación considera que no le asiste razón a los
demandantes por las siguientes razones.
“En
materia de afectación del derecho a la igualdad, el primer paso consiste en
determinar si efectivamente el legislador operó un tratamiento distinto entre
personas o situaciones jurídicas que admitan ser comparadas, lo cual no sucede
en el presente caso.
“En
efecto, desde un punto de vista fáctico, pensionados y trabajadores activos se
encuentran en situaciones muy distintas, y en consecuencia, el régimen de
seguridad social no tiene por que ser idéntico para unos y otros, ni el
legislador está obligado a imponerles exactamente las mismas cargas y
obligaciones. En tal sentido mientras que los pensionados
deben asumir la totalidad de sus respectivas cotizaciones en salud, aquellas
correspondientes a los trabajadores activos son soportadas por éstos y sus
respectivos empleadores quienes históricamente han venido contribuyendo en unos
porcentajes mayores a los asumidos por aquéllos.
“Ahora
bien, en el caso concreto la norma acusada fijó, a partir del 1º de enero de
2007, el aporte al Régimen Contributivo de Salud en un 12.5% del ingreso o
salario base, aclarando que “La cotización a cargo del empleador será del
8.5% y a cargo del empleado del 4%”; en otras palabras, el incremento del
0.5% será asumido por los pensionados y por quienes se encuentran laborando,
mediante sus empleadores. Quiere ello decir que al aumento en el monto de las
cotizaciones en salud no será asumido en su totalidad y en solitario por los
jubilados, como lo sostienen por los demandantes, sino que lo será en su
conjunto por los actores del sistema de seguridad social en Colombia.
“Así
las cosas, el incremento en 0.5% de la cotización en materia se salud, a cargo
de empleadores y pensionados, lejos de configurar una vulneración al derecho a
la igualdad de estos últimos, constituye un desarrollo del principio de
solidaridad, principio fundante del sistema se seguridad social en
Colombia.” (Negrillas fuera del original)
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, entre otras, en la parte
resolutiva de la Sentencia C-1000 de 2007 se declaró exequible el artículo 10
de la Ley 1122 de 2007, por el cargo analizado.
La
Corte destaca ahora cómo en la Sentencia trascrita se examinó el cargo de
inconstitucionalidad por desconocimiento del derecho a la igualdad de los
pensionados frente a los asalariados, en relación con el incremento de un 0.5
en la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud. Sin embargo, no estudió
si se presentaba o no un desconocimiento del principio de igualdad “al
interior del grupo de pensionados”.
b.
Consulta sobre el alcance del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
El
señor ministro de la Protección Social elevó consulta ante la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 10 de la
Ley 1122 de 2007, en los siguientes términos:
1.
¿El incremento en la cotización al sistema general de seguridad social en salud
es de carácter general y por ello debe ser cubierto por todos los afiliados al
régimen contributivo del sistema, independientemente de quien asuma el mayor
valor?
2.-
En caso de que la respuesta anterior fuere positiva ¿El mayor valor de la
cotización para quienes carecen de empleador sigue las reglas generales y debe
ser asumida en un 100% por el afiliado?
3.-
En caso de que la respuesta a la primera pregunta fuere negativa ¿Qué grupos de
afiliados están obligados a él?
4.-
Si el incremento sólo está destinado a aquellos grupos de población que están
obligados a cotizar al sistema general de pensiones ¿Las personas no obligadas
a cotizar al sistema general de pensiones están exoneradas del incremento en la
cotización al sistema general de seguridad en salud?
La
Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de Estado[111],
en pronunciamiento del día 24 de abril de 2007[112],
respondió la anterior consulta de la siguiente manera:
1.
El incremento en la cotización al sistema general de seguridad social en
salud es de carácter generaly por ello debe ser cubierto
por todos los afiliados al régimen contributivo del sistema en la
forma que determina la ley 100 de 1993. (subraya en el texto original)
2.- El mayor valor de la cotización que deben pagar
los trabajadores independientes y los pensionados está a cargo del afiliado en
un 100%.
3.-
No se presenta la hipótesis que se plantea en la tercera pregunta formulada a
la Sala.
4.-El
incremento del medio punto en la cotización contemplado en el artículo 10 de la
ley 1122 de 2007, no sólo está destinado a aquellos grupos de población que
están obligados a cotizar al sistema general de pensiones, sino a quienes en
calidad de pensionados están obligados a cotizar al sistema general de
seguridad en salud.” (Negrillas fuera del original)
3.1.5.3.2.
La materia del artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que modificó el inciso 1°
del artículo 204 de la Ley 100 de 1993
De
la Sentencia C-1000 de 2007, según se acaba de ver, emerge que la materia a la
que se refiere el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que
modificó el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 es la de un
incremento generalizado del 0.5 de la cotización al Sistema General de Salud,
es decir, del incremento de una contribución parafiscal.
Como
lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dicho
incremento de la mencionada contribución parafiscal, en el caso de los
pensionados afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, está a cargo
suyo en un 100%.
El
propósito del proyecto de ley que el Gobierno radicó ante el Congreso, según
fue explicado en la exposición de motivos correspondiente, consistía en
adicionar el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto la reforma que le
había sido introducida mediante el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 había
generado “un impacto en el ingreso de los pensionados, cuya mesada
pensional se encuentra alrededor de un (1) salario mínimo mensual legal
vigente, sin que la mesada pueda aumentarse, más allá del incremento anual
previsto por la ley.”
Para
remediar este impacto en los ingresos de los pensionados que reciben alrededor
de un salario mínimo, la propuesta gubernamental planteaba redistribuir el
incremento en las cotizaciones, de manera que los pensionados que perciben
mesadas altas lo asumieran en mayor proporción que aquellos que solo recibían
mesadas iguales o cercanas al salario mínimo. De esta manera, se mantenía
incólume el propósito de la Ley 1122 de 2007 de incrementar globalmente
las contribuciones parafiscales al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, a fin de extender su cobertura hasta hacerla universal, pero sin afectar
los ingresos mensuales de pensionados de bajos ingresos.
Como
se vio arriba, la fórmula legal propuesta por el Gobierno preveía unas escalas
ascendentes, proporcionales al valor de las mesadas pensionales expresadas en
salarios mínimos mensuales legales vigentes, a fin de redistribuir el impacto
del incremento en la cotización, así:
Para
las mesadas pensionales que no superen un (1) salario mínimo legal mensual será
del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a un (1)
salario mínimo legal mensual y menores o iguales a dos (2) salarios mínimos
legales mensuales será del 12,2% del ingreso base de cotización, para mesadas
superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a
tres (3) salarios mínimos legales mensuales será del 12,3% del ingreso base de
cotización, para mesadas superiores a tres (3) salarios mínimos legales
mensuales y menores o iguales a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales
será del 12,5% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a cuatro
(4) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a cinco (5) salarios
mínimos legales mensuales será del 12,6% del ingreso base de cotización, para
mesadas superiores a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales y menores o
iguales a diez (10) salarios mínimos legales mensuales será del 12,7% del
ingreso base de cotización, para mesadas superiores a diez (10) salarios
mínimos legales mensuales y menores o iguales a veinte (20) salarios mínimos
legales mensuales será del 12,8% del ingreso base de cotización, para mesadas
superiores a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales
a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales será del 12,9% del
ingreso base de cotización y para mesadas superiores a veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales será del 13,0% del valor del ingreso base de
cotización.”[113]
Visto
lo anterior, la Corte concluye que la materia de la propuesta gubernamental
contenida en el proyecto de ley inicial era la redistribución del incremento de
una contribución parafiscal entre los pensionados obligados a pagarla, en
proporción a la capacidad contributiva de cada uno de ellos.
Ahora
bien, es de observarse que la fórmula gubernamental implicaba estas otras
consecuencias legislativas que resulta importante destacar: (i) esta
redistribución no implicaba una afectación del monto global de los ingresos que
el Sistema General de Seguridad Social en Salud estaba llamado a recibir, con
miras a lograr la ampliación de su cobertura en el Régimen Subsidiado, hasta
llegar a la universalización; (ii) para los pensionados cuyas mesadas no
superaran un salario mínimo legal mensual, la cotización a salud sería
del 12,0% del ingreso base de cotización, lo cual en otros términos significaba
concederles una exención tributaria en relación con el incremento en la
contribución parafiscal decretado mediante la Ley 1122 de
2007.
Ciertamente,
según había sido explicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado al resolver la consulta formulada por el señor Ministro de la
Protección Social, el incremento del medio punto en la cotización contemplado
en el artículo 10 de la ley 1122 de 2007 debía “ser cubierto por todos los
afiliados al régimen contributivo del sistema”[114],
de manera que dicha obligación tributaria incluía a todos los pensionados,
entre ellos aquellos cuya mesada pensional no superara un salario mínimo legal
mensual. Ahora bien, la fórmula de redistribución propuesta por el Gobierno,
señalaba que para las mesadas pensionales que no superaran un salario mínimo
legal mensual la cotización sería del 12,0% del ingreso base, de manera que en
términos prácticos el segmento de la población pensionada que recibiera esta
mesada mínima quedaba exento de contribuir con el 0.5 adicional que había sido
dispuesto por la Ley 1122 de 2007. Para otros segmentos de dicha
población contribuyente, dicha obligación tributaria se aminoraba, para algunos
permanecía igual, y para otros más, los de mayores ingresos pensionales, se
incrementaba.
Así
las cosas, el proyecto originalmente presentado por el Gobierno contemplaba la
introducción de una exención tributaria para los pensionados que recibieran
mesadas pensionales que no superaran un salario mínimo legal mensual.
En
efecto, la Corte ha explicado que las exenciones tributarias son medidas
legislativas que tienen por efecto exceptuar a ciertos sujetos pasivos de la
obligación de pagar un tributo existente o creado por legislador, respecto del
cual el hecho gravado esta claramente delimitado en la ley.[115]
En el presente caso, el proyecto de ley presentado por el Gobierno concedía a
los pensionados que recibieran mesadas pensionales que no superaran un salario
mínimo legal mensual, una exención tributaria respecto de la obligación de
pagar un incremento del 0.5% en la cotización al Sistema de Seguridad Social en
Salud, obligación que, según ha sido definido por esta Corporación en reiterada
jurisprudencia, constituye una contribución parafiscal.
Desde
este punto de vista, por lo menos en lo que a la mencionada exención tributaria
se refiere, el proyecto de ley era a uno de aquellos que, en virtud de lo
prescrito por el segundo inciso del artículo 154 de la Constitución Política,
correspondía a la iniciativa privativa o exclusiva del ejecutivo. Ciertamente,
dicha norma superior prescribe que sólo podrán ser dictadas o reformadas
por iniciativa del Gobierno las leyes que “decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. Y dado que la
cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud es una especie del género de
las obligaciones tributarias llamado “contribución parafiscal”, es claro
que el proyecto de ley correspondía a aquellos que son de la iniciativa
exclusiva del Gobierno.
En
este mismo sentido, en un caso similar al que aquí se estudia, esta Corporación
hizo el siguiente análisis que ahora conviene recordar:
“De
conformidad con los anteriores supuestos, se tiene que la iniciativa de que
trata el proyecto de ley objetado, en la medida que compromete la facultad
constitucional de crear exenciones tributarias, radica de manera exclusiva y
excluyente en el Ejecutivo, razón por la cual, acciones legislativas de esa
naturaleza, sólo pueden ser dictadas a instancias del Gobierno Nacional o con
su participación y consentimiento expreso.
“En
efecto, en el entendido de que el proyecto de ley busca exonerar a los
pensionados y beneficiarios del pago de las cuotas moderadoras y copagos
para acceder a los servicios de salud, es de interés señalar que, siguiendo el
criterio hermenéutico sentado por esta Corporación a lo largo de su extensa
jurisprudencia, los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social en
Salud, llámense aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos,
tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones
parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen,
fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a
determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y que, al no
comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se
destinan también a la financiación global del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, en particular, a la cuenta del denominado régimen subsidiado.
Este criterio se expresó con meridiana claridad en la Sentencia C-577/97 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), en la que la Corte señaló:
“La
cotización para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal
del Estado. Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas,
cuyos intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos
recaudados. Los recursos que se captan a través de esta cotización no entran a
engrosar las arcas del presupuesto Nacional, pues tienen una especial
afectación, y pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos
como por personas de derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija
como una contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino
como una forma de financiar colectiva y globalmente el sistema Nacional de
seguridad social en salud.
“Las
características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un
impuesto, dado que se impone a un grupo definido de personas para financiar un
servicio público determinado. Se trata de un tributo con destinación
específica, cuyos ingresos, por lo tanto, no entran a engrosar el Presupuesto Nacional.
La cotización del sistema de salud tampoco es una tasa, como quiera que se
trata de un tributo obligatorio y, de otra parte, no genera una contrapartida
directa y equivalente por parte del Estado, pues su objetivo es el de asegurar
la financiación de los entes públicos o privados encargados de prestar el
servicio de salud a sus afiliados.
“Según
las características de la cotización en seguridad social, se trata de una
típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En
efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se
cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud
se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes
de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del
presupuesto Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de
seguridad social en salud”.
“…
“En
consecuencia, compartiendo el criterio expuesto por la vista fiscal, la
Corte encuentra que respecto al trámite legislativo ordinario impartido al
proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara, el Congreso de la República
incurrió en un marcado vicio de procedimiento toda vez que, por razón del
contenido material de sus normas, relativo como se ha dicho a la creación de
una exención tributaria en beneficio de cierto sector de la población
pensionada -los que reciben hasta 2 salarios mínimos-, el citado proyecto debió
tramitarse por iniciativa del Gobierno Nacional o, en su defecto, con su previa
autorización o coadyuvancia, circunstancias que fueron del todo ignoradas en
este caso por el legislador ordinario.”[116]
3.1.5.3.3.
La naturaleza de las modificaciones aprobadas por el Congreso de la Republica.
No necesidad de aval gubernamental.
Como se dijo arriba, tanto las comisiones séptimas
constitucionales conjuntas que dieron primer debate al proyecto de ley No.
026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, como
las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República
aprobaron el artículo 1° del proyecto de ley presentado por el Gobierno con una
modificación que consistió en exonerar a toda la población
pensionada del incremento del 0.5 en las cotizaciones a salud, dispuesto por el
artículo 10° de la Ley 1122 de 2007, que modificó el artículo
204 de la Ley 100 de 1993.
Así
las cosas, la materia de las modificaciones introducidas por el Congreso
también hacía referencia a una exención tributaria respecto de la contribución
parafiscal llamada cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, la cual
no cobijaba exclusivamente a los pensionados cuya
mesada pensional no superara un salario mínimo legal mensual, sino que se hacía
extensiva a todo el universo de los pensionados.
Se
pregunta ahora la Corte si la anterior modificación requería el aval ejecutivo
o no. Y para responder al anterior interrogante recuerda las conclusiones que
fueron extraídas ad supra en esta misma Sentencia, conforme
a las cuales “(i) El Congreso de la República puede
introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por
el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva
ejecutiva. Estas modificaciones no requieren del aval gubernamental, salvo que
se trate de “temas nuevos”[117] o
de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa
gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno”.[118] (ii)
El Congreso de la República puede introducir modificaciones a proyectos de ley
que no hayan sido presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían
materias sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva. Pero si dichas
modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno[119].”[120]
- El
tema de la modificación introducida: En lo relativo al tema de la
modificación introducida, la Corte tiene en cuenta que desde el inicio el
proyecto de ley presentado por el Gobierno incluía una exención tributaria para
los pensionados cuya mesada pensional no superara un salario mínimo
legal mensual, quienes se veían exonerados de pagar el 0.5 de incremento
ordenado por la Ley 1122 de 2007. Sin embargo, todos los demás pensionados
continuaban cobijados por la obligación de pagar dicho incremento, aunque el
mismo se distribuía entre ellos en proporción al valor de su mesada, de manera
que los de mayores ingresos pensionales contribuirían en mayor proporción.
Así
cosas, podría pensarse que “el tema” de la exención venía siendo tratado desde
el inicio del trámite. Sin embargo, también podía pensarse que el proyecto
inicial preveía una exención particular para un sector concreto de los
pensionados, y que la modificación introducida por el Gobierno consistió en
establecer otra exención distinta de aquella, que ya no era particular sino
generalizada. Así las cosas, resulta al menos discutible sostener que el “tema”
de la exención para los pensionados con mesadas que no superan el salario
mínimo sea el mismo “tema” de la exención generalizada para todo el universo de
los pensionados.
No
obstante, dentro de un criterio hermenéutico conforme al cual las normas que
establecen restricciones a las facultades legislativas deben ser interpretadas
en sentido restrictivo, la Corte acepta que “el tema” de proyecto de ley en
curso podía entenderse comprensivo del asunto de las exenciones a la obligación
de pagar el incremento del 0.5 en la cotización al Sistema de Salud. De esta
manera, la extensión de la exención a todos los pensionados no correspondería a
un “tema nuevo”, sino a uno que había sido propuesto desde el inicio por el
Gobierno Nacional. En tal virtud, conforme a esta interpretación amplia de las
atribuciones legislativas para introducir modificaciones a los proyectos de ley
correspondientes a la iniciativa legislativa ejecutiva exclusiva, en el caso
bajo examen no era necesario el aval gubernamental para proceder a conceder a
todos los pensionados la exención tributaria que fue aprobada por las plenarias
de ambas cámaras, y que tuvo como efecto dejar únicamente en cabeza de los
trabajadores independientes y de los empleadores la obligación de pagar el
incremento del 0.5 en la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud,
dispuesta por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, que modificó el artículo
204 de la Ley 100 de 1993.
De
otro lado, la Corte estima que la modificación introducida por el Congreso
al proyecto de ley de origen gubernamental tampoco constituye una
alteración esencial de la propuesta legislativa, por lo cual, tampoco por este
concepto exigía del aval gubernamental. Lo anterior si se atiende a que una
modificación de esta naturaleza debe ser entendida como aquella que cambia
substancialmente la materia de la iniciativa, de modo que ésta ya no pueda ser
tenida como la misma sino como otra esencialmente diferente. En la presente
oportunidad, según se vio, la variación introducida por el Congreso consistió
en extender una exención a toda la población pensionada, y no sólo a un sector
de ella como lo proponía la iniciativa gubernamental. En tal virtud, el cambio
introducido solo consiste en generalizar una medida propuesta por el Gobierno,
lo cual no altera sustancialmente el contenido material de la ley. Simplemente
extiende su cobertura.
Como
consecuencia de lo anterior, habiendo constatado que la modificación
introducida por el Congreso al proyecto de ley en curso no resulta ser un
tema nuevo ni de carácter esencial, la Corte concluye que, conforme a la
jurisprudencia examinada en precedencia, tal modificación no requería de aval
gubernamental. En tal virtud, se despachan como improcedentes las objeciones
presidenciales esgrimidas en contra del artículo 1° del proyecto de ley, por
violación del artículo 154 de la Constitución.
3.2
Cargo por violación del 48 de la Constitución Política.
3.2.1
En una segunda objeción de inconstitucionalidad, el señor Presidente afirma que
con la modificación introducida por el Congreso al artículo 1° del proyecto de
ley, un sector importante de la
población de pensionados con capacidad contributiva queda excluido de concurrir
a completar los recursos requeridos para lograr la cobertura universal del
Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que debe
lograrse en un término de tres años, de acuerdo con la Ley 1122 de 2007;
este grupo de pensionados con capacidad contributiva, aún teniendo la
obligación constitucional de aportar a dicha financiación adicional, se ve exonerado
de dicha carga, desprotegiendo así a un sector poblacional importante y
críticamente vulnerable, que sigue quedando por fuera de los beneficios del
Sistema. Lo anterior, dice, implica el desconocimiento del principio superior
de solidaridad que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 48 de la
Carta, preside la organización del Sistema de Seguridad Social en Salud.
3.2.2.
En relación con la objeción anteriormente expuesta, la Corte tiene en cuenta
que, en la Sentencia C-1000 de 2007[121],
sostuvo que “el incremento en 0.5% de la cotización
en materia se salud, a cargo de empleadores y pensionados, lejos de
configurar una vulneración al derecho a la igualdad de estos últimos, constituye
un desarrollo del principio de solidaridad, principio fundante del sistema
se seguridad social en Colombia.” Recuérdese que, según se explicó
anteriormente, en dicha oportunidad la Corte encontró que el incremento
generalizado a cargo de empleadores y pensionados no desconocía el derecho a la
igualdad, porque “desde un punto de vista fáctico, pensionados y
trabajadores activos se encuentran en situaciones muy distintas, y en
consecuencia, el régimen de seguridad social no tiene por que ser idéntico para
unos y otros, ni el legislador está obligado a imponerles exactamente las
mismas cargas y obligaciones.”
No
obstante, el reconocimiento anterior no implica que dicho incremento del 0.5% a
cargo de todos los pensionados constituya la única fórmula legislativa que
permite desarrollar el principio constitucional de solidaridad en materia de
régimen de salud, ni que ella sea exigida directamente por la normas ius fundamentales,
de modo que sea una obligación del legislador consagrar tal disposición. En
efecto, dentro de la órbita de su libertad de configuración, el
legislador puede diseñar esa forma de implementación del aludido principio, o
puede prever otras fórmulas políticas que, sin descuidar la solidaridad,
atiendan a otros principios o valores constitucionales, también relevantes.
En
el presente caso, el Congreso ha decidido limitar el alcance del principio de
solidaridad en el Régimen de Salud, excluyendo a los pensionados de contribuir
con el 0.5% de incremento en la cotización, destinado a lograr la extensión de
la cobertura de dicho Régimen, hasta hacerla universal. No obstante, esta
exención tributaria no hace que todos los pensionados dejen contribuir al financiamiento
de dicho Sistema, pues de hecho la cotización del 12% del ingreso base, con la
que continúan contribuyendo al mismo, involucra factores de solidaridad.
En efecto, tal y como lo dispone el literal a) del numeral 2 del artículo 11 de
la Ley 1122 de 2007, un uno punto cinco (1.5%) de la cotización del régimen
contributivo, al cual pertenecen los pensionados, se destina al Fondo de
Solidaridad y Garantía, Fosyga, previsto para financiar el Régimen
Subsidiado. De esta manera, todos los pensionados continúan contribuyendo
a dicho Régimen en la aludida proporción.
Debe
señalarse además, que los pensionados, dentro de los demás actores del Sistema,
asumen a su cargo la totalidad de la cotización al sistema de Seguridad Social
en Salud, y no solamente una proporción de ella, como sucede con los
asalariados.
3.2.3.
Por otra parte, la Corte observa que las razones que llevaron al Congreso a
limitar el alcance del principio de solidaridad en relación con la obligación
de los pensionados de contribuir a su universalización, encuentran apoyo en
consideraciones que tienen importancia constitucional. Ciertamente, dichas
razones apuntaron al reconocimiento de la situación de vulnerabilidad en la que
por regla general se encuentra la población pensionada, que no forma parte de
la población laboralmente activa ni tiene acceso al mercado de trabajo, y que
se encuentra en situación de debilidad por su edad[122],
su condición de invalidez[123],
o por el fallecimiento de un familiar que proveía a su sustento[124].
Por tal razón, el Congreso quiso no afectar los ingresos de este grupo de
cotizantes, liberándoles de aportar el 0.5% de incremento antes decretado. En
este sentido durante el debate parlamentario se justificó así la modificación
introducida por el Congreso:
“Si
en la Ley 1122, lo que faltó fue aclarar la cotización en salud de los
pensionados dentro del régimen contributivo, pues lo que debemos hacer en este
proyecto de ley es dar la claridad correspondiente; por tal motivo, solicito
que el artículo 10 de la Ley 1122 quede igual y que se incluya un
parágrafo que defienda también los ingresos de los pensionados.” [125] (Negrillas
fuera del original)
A
juicio de la Corte, este objetivo buscado por el Congreso de no afectar los
ingresos de los pensionados encuentra soporte constitucional en aquellas normas
superiores que dispensan protección especial a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta (C.P. Art. 13), como sucede justamente
con quienes han sido acreedores al reconocimiento de una pensión. El logro de
este objetivo justifica la atenuación del alcance del principio de solidaridad
que se plasma en la disposición objetada, que además no resulta
desproporcionada, si se tiene en cuenta que, como se acaba de explicar, los
pensionados aun así continúan contribuyendo a la financiación del Sistema de
Salud de Salud Subsidiado, y en proporción aun mayor que la de los cotizantes
asalariados, puesto que toda la cotización, equivalente al 12% del ingreso
base, es asumida directamente por ellos y no compartida con los empleadores
como sucede con los asalariados.
Así
pues, la Corte concluye que al introducir la modificación al artículo 1° del
proyecto de ley, que tendrá como efecto práctico exonerar a toda la población
pensionada de la obligación de contribuir con un 0.5% adicional del ingreso
base de cotización, lo que pretendió el Congreso fue restringir el alcance
inicialmente dado al principio de solidaridad en la Ley 1122 de 2007 , para dar
eficacia a una de las manifestaciones constitucionales del principio de
igualdad, cual es el de proteger a las personas en situación de debilidad
manifiesta. Sin embargo, la mencionada restricción no puede considerarse
desproporcionada, por cuanto los pensionados continúan aportando a la
financiación del Régimen subsidiado, a través del porcentaje de su cotización
que se destina a tal efecto.
Ya
en oportunidades anteriores, la Corte ha hecho ver que el principio de
solidaridad no es absoluto y que admite restricciones para dar efectividad
jurídica a otros principios, derechos u objetivos constitucionalmente válidos,
siempre y cuando la limitación no resulte desproporcionada. En este
sentido, la esta Corporación vertió los siguientes conceptos:
“…
el principio de solidaridad, si bien es uno de aquellos considerados
fundamentales por el primer artículo de la Constitución, no tiene por ello un
carácter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los demás que definen el
perfil del Estado Social de Derecho, sino que la eficacia jurídica de otros
valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su restricción,
mas no su eliminación.”[126]
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte encuentra que las
objeciones presidenciales formuladas por la supuesta violación del
artículo 48 de la Constitución Política en relación con el artículo 1° del
proyecto de ley número No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara,
no resultan ser fundadas.
3.3
Cargo por violación del 13 de la Constitución Política.
3.3.1
En una última objeción formulada en contra del artículo
1° del proyecto de ley, el Gobierno Nacional señala que, tras la modificación
introducida por el Congreso, la norma viene a otorgar un privilegio a un sector
determinado de las personas cotizantes al Sistema de Seguridad Social en
Salud, sin hacer clasificación alguna entre ellas, lo cual a su parecer
es ilegítimo pues pone en una situación de desigualdad “a aquellas personas que
no siendo pensionadas, deben cotizar el 12.5% al Sistema General de Seguridad
Social en Salud frente a quienes, por el simple hecho de ser pensionados, deben
pagar sólo el 12%.”
Agrega el Ejecutivo que la situación fáctica de
quienes son pensionados y la de los que no lo son sin ser asalariados, es decir
los trabajadores independientes, desde el punto de vista económico es la misma,
por lo que no hay razón para exonerarlos del incremento del 0.5 en la
cotización a salud.
3.3.2. Al parecer de la Corte, la anterior objeción
desconoce las explicaciones que fueron vertidas por los legisladores durante el
trámite del proyecto de Ley, que justamente trataron de fundar la exención
general que concedieron, en la necesidad hacer efectivo el principio de
igualdad. En este sentido, se recuerda, durante el debate parlamentario se
expusieron estas razones:
“En la discusión del artículo 10 de la Ley 1122 de
2007 que modifica el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, en donde se establece
monto y distribución de las cotizaciones del régimen contributivo de salud; la
discusión se centró en que no se afectaran los ingresos de los
trabajadores y que el incremento fuera producto de
aportes por parte de los empleadores. Fue así que sin el apoyo de la Bancada
del Partido Liberal se aprobó un incremento en la cotización del régimen
contributivo de salud del 0.5% a cargo de los empleadores, pero disminuyendo en
ese mismo porcentaje el incremento que se haría desde enero de 2008 en la
cotización en pensiones.
“La discusión de la Bancada de Gobierno en esa
oportunidad fue para no lesionar ni menoscabar los ingresos de los
trabajadores; menos podría ser para disminuir los ingresos de los
pensionados que hoy tal vez no tienen grupos de
presión que defiendan sus intereses y menos fuerzas para hacerlos ellos mismos.
“Si en la Ley 1122, lo que faltó fue aclarar la
cotización en salud de los pensionados dentro del régimen contributivo, pues lo
que debemos hacer en este proyecto de ley es dar la claridad correspondiente;
por tal motivo, solicito que el artículo 10 de la Ley 1122 quede igual y que se
incluya un parágrafo que defienda también los ingresos de los pensionados.” [127] (Negrillas
y subrayas fuera del original)
Las palabras del ponente en el párrafo anterior son
elocuentes cuando explican que el propósito de la modificación consistía en
aplicar criterios de igualdad entre trabajadores asalariados y
personas pensionadas, de cara a la obligación de contribuir a la extensión de
la cobertura del sistema de Seguridad Social en Salud. El Congreso quiso que,
así como los trabajadores no se habían visto afectados por el incremento del
0.5% en la cotización, los pensionados tampoco lo fueran. Y ello en atención a
su situación de vulnerabilidad.
Esta justificación de la exención generalizada, a
juicio de la Corte no solo no contradice el principio de igualdad, sino que
antes bien lo realiza. Pretende aplicar iguales beneficios a dos grupos de la
población cotizante que dependen económicamente de una asignación mensual fija,
generalmente derivada de la relación laboral, sea ella el salario para los
trabajadores activos, o la mesada pensional para los pensionados.
3.3.3. No obstante el Gobierno cuestiona
también esta exención, porque a su juicio implica dar un trato diferente y
favorable a los pensionados, frente a otro grupo de la población cotizante que
también se hace cargo enteramente del porcentaje del ingreso establecido como
cotización obligatoria: este otro grupo es el de los trabajadores
independientes. Al parecer del Ejecutivo, este último grupo está en la
misma situación de los pensionados y no resulta beneficiado de la misma
exención.
Sin embargo, a juicio de la Corte los trabajadores
independientes no se encuentran en la misma situación de hecho que los
pensionados. Lo anterior, por cuanto, como se dijo anteriormente, la población
pensionada forma parte de aquel grupo de personas que según la Constitución
merece protección especial dada su situación de debilidad manifiesta, bien por
razones de edad en el caso de la pensión de vejez, de incapacidad física o
psíquica en el caso e la pensión de invalidez, o de debilidad económica en el caso
de la pensión de sobrevivientes. Situación de debilidad en la que no se hallan
los trabajadores independientes, y que justifica el trato dispar dispensado por
el legislador a unos y otros.
3.3.3. Finalmente la Corte debe referirse a la
posible violación del principio de igualdad que devendría del hecho de que
todos los pensionados quedan exentos de la tantas veces mencionada cotización
adicional, con lo cual el legislador, dentro del grupo de los pensionados,
estaría dispensando un trato igual a personas que no se encuentran en la misma
situación, pues unas de ellas perciben mesadas muy altas, que ascienden hasta
los veinte salarios mínimos mensuales legales vigentes, al paso que otros
reciben solamente un salario mínimo mensual. Aquellos podrían seguir
contribuyendo a la extensión de la cobertura en salud, al paso que a éstos les
resulta mucho más difícil.
Al respecto, la Corte encuentra que ciertamente el
legislador da el mismo trato a todos los pensionados, sin atender a diversa
capacidad contributiva de cada uno de ellos. No obstante, estimar que esta
exoneración general no es posible, arguyendo que el principio constitucional de
igualdad lo impide, equivale a desconocer dos cosas: (i) Que la soberanía
tributaria del Congreso de la República le permite no sólo gravar una actividad
o hecho demostrativo de capacidad contributiva, sino también desgravarlo, es
decir derogar el impuesto o contribución, o conceder una exención general
respeto del mismo, en atención a múltiples objetivos constitucionales, como
puede ser el fomento de una actividad económica (C.P. Art. 334), o la
aplicación de criterios de igualdad frente a otros grupos de contribuyentes,
como sucede en este caso. (ii) Que el incremento del 0.5% en la contribución
parafiscal llamada cotización a salud, aplicado sobre la mesada pensional como
base de liquidación, corresponde a una forma de tributo proporcional,
por lo cual pesa relativamente lo mismo dentro del ingreso de cada uno de los
contribuyentes.[128] Por
lo cual, la exención generalizada decretada, analizada desde el punto de vista
de la proporcionalidad, implica relevar a todos los pensionados de una carga
que pesa relativamente igual dentro de cada mesada pensional. Por todo lo
anterior, la Corte descarta la violación del principio de igualdad dentro del
grupo de los pensionados.
Así las cosas, con fundamento en las
consideraciones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que también esta
última objeción resulta ser infundada.
IX.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el artículo 1° del Proyecto
de Ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por el cual se
adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de
1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003”
Segundo. Como
consecuencia de lo anterior, exclusivamente respecto de las objeciones
formuladas, y en los aspectos analizados, declarar EXEQUIBLE el
artículo 1° del Proyecto de Ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007,
Cámara, “por el cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley
100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al
artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797
de 2003”
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente
en comisión
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento
aceptado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente
en comisión
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-838 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
GASTO
PUBLICO-Iniciativa siempre corresponde al Congreso/GASTO
PUBLICO-Iniciativa no es exclusiva del Gobierno (Salvamento parcial de
voto)
Referencia:
Expediente OP-102
Revisión
oficiosa de las Objeciones Presidenciales presentadas al proyecto de Ley No.
026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, “por el cual se adicionan dos incisos
al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley
1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el
artículo 6º de la Ley 797 de 2003”
Magistrado
Ponente:
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo
a salvar parcialmente mi voto a la presente decisión, mediante la cual se
declaran infundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el
Gobierno Nacional y por tanto se declara exequible el artículo 1º del Proyecto
de Ley No. 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, ya que si bien me encuentro
de acuerdo con la decisión adoptada en esta sentencia en cuanto a que las
objeciones presentadas por el Gobierno son infundadadas, discrepo de algunos de
los argumentos que se presentan como fundamento de la misma.
En
este sentido, la razón del disenso parcial de este magistrado consiste en que
considero que el Congreso siempre tiene iniciativa en materia de gasto público,
la cual no es exclusiva del Gobierno, toda vez que en mi concepto, la
iniciativa del gasto público no es privativa del Gobierno Nacional, en la
medida que el constituyente de 1991 reivindicó en cabeza del Congreso, la
facultad plena para proponer y ordenar el gasto.
De
otra parte, a mi juicio en este caso se trata de una situación atípica, pues el
Gobierno fue el que presentó el proyecto de ley y posteriormente procedió
a objetarlo por la modificación que introdujo el Congreso, con una visión
distinta, lo cual considero que se debe subrayar en la presente decisión. Así
las cosas, no hay duda, de que el tema de la exención de la cotización en
pensión para cierta franja de la población estuvo presente desde un comienzo.
Por
las razones anteriormente expuestas, discrepo parcialmente de la presente
decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Ver folio 373 del cuaderno
principal del expediente, en donde obra la respectiva constancia suscrita por
el Secretario General del Senado de la República.
[2] Cfr. Folios 350 a 352 del cuaderno principal del expediente.
[3] Cfr. Folio 308 del expediente.
[4] Cfr. Folios 299 a 303 del cuaderno principal del
expediente.
[5] Cfr. Folios 270 a 272 del cuaderno principal del expediente
[6] Cfr. Folios 231 y siguientes del cuaderno principal del expediente.
[7] Cfr. Folio 172 del cuaderno principal del expediente.
[8] La Gaceta del Congreso N° 637 de 2007 no obra
en el expediente, pero fue consultada por el despacho del magistrado
sustanciador el día 4 de julio de 2007, en la siguiente dirección electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[9] Cfr. Folios 498 y siguientes del segundo cuaderno del expediente.
[10] Cfr. Folio 65
del cuaderno principal expediente.
[11] Cfr. Folio 375
del segundo cuaderno del expediente.
[12] Cfr. Folio 53
del cuaderno principal expediente.
[13] Cfr. Folio 55 del cuaderno principal expediente
[14] Cfr. Folios 2 y siguientes y 16 y siguientes del cuaderno
principal expediente.
[15] Cfr. Folio 24 del cuaderno principal expediente
[16] Cfr. Folio 10 del cuaderno principal expediente
[17] Cfr. Primer folio del cuaderno principal expediente
[18] El escrito de objeciones cita
las sentencias C-577 de 1995, C-1707 de 2000 y C-821 de 2001.
[19] Sentencia C-1707 de 2000.
[20] Sentencia C-459 de 2004.
[21] Sentencia C-548 de 1998.
[22] El escrito de objeciones cita
el comunicado de Prensa de 21 de noviembre de 2007, en el que se da a conocer
el sentido del fallo adoptado mediante la Sentencia C-1000 de 2007.
[23] El informe cita las Sentencias
C-475 de 1994 y C-551 de 2003
[24] Cfr. Folio 735 del segundo cuaderno del expediente.
[25] El concepto en este punto sita
la Sentencia C-188 de 1998.
[26] “En
primer lugar debe la Corte advertir que la Corte se limitará a examinar el
trámite dado en el Congreso de la República a las objeciones presidenciales y a
la insistencia del Congreso de la República. Por tanto,
omitirá el análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en
cuenta que el mismo es susceptible de nuevas demandas ciudadanas. “ (Sentencia
C-985 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[27] Constitución Política, artículo 242-5
[28] Sentencia C.1040 de 2007, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29] Cfr. Folios 65
del cuaderno principal y 375 del segundo cuaderno del
expediente.
[30] Cfr. Folio 53
del cuaderno principal expediente.
[31] Sentencia C-433 de 2004 M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[32] La anterior publicación fue
verificada por el despacho del magistrado ponente el día 7 de julio de 2008, en
la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/diariop/diario2.nivel_3
[33] En la Sentencia C-1040 de 2007.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, igualmente se avaló el procedimiento de
publicación en el Diario Oficial, para dar trámite a las objeciones
presidenciales presentadas durante el término de receso del Congreso de la República.
[34] Cfr. Folio 55 del cuaderno principal del expediente.
[35] Esta publicación fue verificada
por el despacho del magistrado sustanciador el día 7 de julio de 2008 en la
siguiente dirección electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[36] Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[37] Cfr. Folios 2 y siguientes y 16 y siguientes del cuaderno
principal expediente.
[38] El anuncio del debate consta en
la página 50 de esta Gaceta, cuya fotocopia obra en el expediente al folio 383
del cuaderno principal. Esta Gaceta fue consultada por el despacho del
magistrado sustanciador el 21 de agosto de 2008, en la siguiente dirección
electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_2
[39] La probación del informe consta
en la página 25 de esta Gaceta, cuya fotocopia obra en el expediente al folio
382 del cuaderno principal. Esta Gaceta fue consultada por el despacho del
magistrado sustanciador el 21 de agosto de 2008, en la siguiente dirección
electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_2
[40] “Al prescribir que se realizará
nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la
insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que
equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las
objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de
las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones
especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que rige el
procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en general
la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la
insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas
cámaras CP art. 167)”. Sentencia C-069 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[41] Sentencia C-1040 de 2007 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[42] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] Ibidem.
[44] Publicada en la Gaceta N° 353 del 11 de
junio de 2008
[45] M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[46] Idem.
[47] Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[48] Cfr. Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[49] Cfr. Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y Sentencia C-533 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[50] Auto A-089 de M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
[51] Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa SV Jaime Araújo Rentería
[52] “Esta tesis de la Corte en
relación con el término del Congreso para el pronunciamiento sobre las objeciones
presidenciales, fue expuesto en la sentencia C-068 de 2004, Magistrado Ponente
Jaime Araujo Rentería, en la cual salvó su voto el Magistrado Rodrigo Escobar
Gil, pues en su concepto no puede deducirse de la Constitución Política un
término para que el Congreso se pronuncie sobre las objeciones presidenciales.
Los argumentos que sustentan dicha posición se encuentran en el salvamento de
voto de la sentencia citada”.
[53] Sentencia C-885 de 2004 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
[54] Sentencia C-1146 de 2003, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. Reiterad en la Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[55] En el estudio que se presenta a
continuación la Corte se circunscribe al asunto concreto relativo a la
introducción por el Congreso de modificaciones a un proyecto presentado por el
Gobierno, en ejercicio de la iniciativa legislativa exclusiva que le reconoce
la constitución en ciertos temas. Por lo tanto, no se estudian sentencias que
se ocupan de materias cercanas, como por ejemplo aquellas relativas al caso en
que el proyecto, a pesar de ser de iniciativa ejecutiva, es presentado por un
congresista o corresponde a una iniciativa popular, pero luego es convalidado
por el Gobierno.
[56] M.P. Jorge Arango Mejía.
[57] M.P. (e) Cristina Pardo Schlesinger
[58] Esta es una de las sentencias con
fundamento en las cuales el Gobierno Nacional, en el presente caso,
formuló las objeciones que dieron lugar al presente proceso.
[59] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[60] Ver Sentencia C-1707 de 2000 (M.P. Cristina Pardo
Schlesinger)
[61] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[62] Sentencias C-498 de 1998 y C-992 de 2001
[63] La Corte en Sentencias C-266 de 1995 y C-032
de 1996 se refirió expresamente al aval ministerial a los proyectos de
ley
[64] M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[65] Sentencia C-475 de 1994. MP Jorge Arango
Mejía.
[66] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[67] En este caso, en el proyecto inicial la
propuesta del Gobierno Nacional contemplaba introducir algunos cambios al
impuesto al consumo sobre determinadas bebidas y a la participación como
instrumento mediante el cual se ejerce un monopolio rentístico, mas no al IVA
cedido a las entidades territoriales. El congreso introdujo unas modificaciones
relativas a la manera como de explotar el monopolio rentístico de licores y
bebidas. La Corte consideró que necesariamente se requería del aval
del Gobierno Nacional. No obstante, encontró que dicho aval efectivamente se
había dado.
[68] M.P. Jaime Córdoba Triviño y
Álvaro Tafur Galvis
[69] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[70] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto. En este caso la Corte declaró infundadas las objeciones presidenciales
al artículo 1º del proyecto de ley 77/03 Senado núm. 018/04 Cámara,
que ratificaba que la Sociedad Geográfica de Colombia, Academia de Ciencias
Geográficas, era una entidad oficial, con personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Educación Nacional.
[71] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[72] Ver, por ejemplo, la sentencia C-947 de 1999,
MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte encontró fundadas las
objeciones presidenciales a un proyecto de ley en el que el legislador expresamente
creó una entidad pública descentralizada del orden nacional de naturaleza
especial, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa,
vinculada al Ministerio de Salud y que funcionaría en las instalaciones del
Hospital Francisco de Paula del Distrito de Barranquilla, sin que mediara la
iniciativa gubernamental o su aval.
[73] Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003,
MP: Clara Inés Vargas Hernández, en donde la Corte encontró fundadas las
objeciones a un proyecto de ley que transformaba la naturaleza jurídica de la
Universidad Militar Nueva Granada que funcionaba como unidad administrativa
especial adscrita al Ministerio de Defensa, para convertirlo en ente
universitario autónomo del orden nacional con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus
necesidades y determinación.
[74] Ver, por ejemplo, las sentencias C-987 de
2004 y C-650 de 2003 MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, en las que la Corte encontró fundadas las
objeciones a un proyecto de ley que no tuvo ni la iniciativa ni el aval
gubernamental y en el que se asignaba nuevas funciones al Ministerio de
Protección Social (la administración de un fondo-cuenta) que no estaban dentro
del ámbito regular de funciones de dicha entidad, y posteriormente declaró
inexequible el texto aprobado por el Congreso por no haber incorporado las
modificaciones ordenadas en la sentencia C-650 de 2003. Ver también la
sentencia C-570 de 2004, MP: Manuel José Cepeda, SV parcial: Rodrigo Escobar
Gil, en donde la Corte declaró la inexequibilidad de la sustitución de varios
consejos profesionales creados antes de Ley 842 de 2003, por el COPNIA, como
consejo profesional único encargado de expedir las matrículas profesionales, de
llevar el registro de profesionales y de velar por el cumplimiento de las leyes
correspondientes sin que mediara iniciativa gubernamental. Ver también la
sentencia C-063 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño, donde la Corte declaró
infundadas las objeciones a un proyecto de ley que asignaba funciones a un
Ministerio porque tales funciones estaban directamente relacionadas con los
objetivos misionales de los ministerios, en virtud de lo cual la aprobación de
la ley tampoco requerirá de la iniciativa del Gobierno Nacional. En la
Sentencia C-482 de 2002, MP: Álvaro Tafur Galvis, la Corte señaló que resultaba
inconstitucional, por violación de la reserva de iniciativa gubernamental una
norma que asignaba como función a los Ministros de Salud y de Educación la de
hacer parte de un Colegio Nacional de Bacteriología creado por la misma ley.
[75] Ver, por ejemplo, la sentencia C-078 de 2003,
MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV: Eduardo Montealegre Lynett, en donde la
Corte encuentra fundadas las objeciones a un proyecto que trasladaba una
entidad del sector central al descentralizado.
[76] Ver, por ejemplo, la sentencia C-121 de 2003,
MP: Clara Inés Vargas Hernández, precitada.
[77] Ver, por ejemplo, la sentencia C-570 de 2004,
MP: Manuel José Cepeda, precitada.
[78] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[79] Ver sentencias C- 266 de 1995, C-032 de 1996,
C-498 de 1998, C-992 de 1999, C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003,
C-473 de 2004, C-354 de 2006 entre muchas otras.
[80] Por ejemplo, en la sentencia C-005 de 2003 la
Corte declaró la inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que
establecía recursos complementarios al Sistema General de Participaciones del
Sector Salud, por desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la
regulación de los monopolios rentísticos. El artículo había sido demandado por
varios vicios de trámite, pero la Corte se limitó a examinar uno de ellos, el
de la vulneración del inciso segundo del artículo 154 constitucional. Según el
demandante la norma debía ser de iniciativa gubernamental –regulación de
monopolios rentísticos‑, pero fue introducida por los parlamentarios
durante los segundos debates en las Plenarias de las Cámaras, sin el debido
aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribución de
competencias y participaciones (normas orgánicas de ordenamiento territorial),
había sido presentado por ,os ministros del ramo pero no incluía ninguna norma
similar al artículo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer
debate en comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto
aprobado en primer debate, ni en la ponencia para segundo debate en el Senado,
ni en el texto aprobado por esta plenaria existía una norma similar a la
cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante
la Cámara de Representantes sin que existiera evidencia de coadyuvancia ni de
aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso podía introducir
modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de
iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados por Gobierno.
[81] En la sentencia C-475 de 1994 se examinó la
constitucionalidad del artículo 128 de la Ley 100 de 1993 el cual consagra el
arbitrio rentístico de la nación sobre los juegos de azar a favor del sector
salud, el proyecto del ley había sido de iniciativa gubernamental pero fue
objeto de modificaciones durante el trámite legislativo. Para la Corte, las
modificaciones introducidas por el Congreso no cambiaron el sentido de la
propuesta gubernamental, pues fueron principalmente modificaciones de redacción
para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su sentido. Por
esa razón la disposición fue declarada exequible. En esa decisión la Corte
sostiene que las Cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos de
ley de iniciativa gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la
materia de iniciativa gubernamental.
[82] Ver en este sentido entre otras las
sentencias C-498 de 1998, C-065 de 2002 y C-1177 de 2004 (S. V. Humberto
Antonio Sierra Porto). En la sentencia C-498 de 1998 uno de los cargos
formulados por el demandante en contra de la Ley 344 de 1996 tenía que ver con
la violación del artículo 154 C. P., pues se reprochaba la falta de
presentación del respectivo proyecto de ley por parte del Gobierno
Nacional. La Corte, a pesar de que comprobó que la iniciativa legislativa
en dicha oportunidad fue presentada por el Ministro de Minas, afirmó que lo que
se alegaba era un vicio formal en la expedición de la ley respecto del cual ya
había caducado el término legal para demandarlo. Se dijo entonces: “por lo
anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culminó convirtiéndose en la
Ley 344 de 1996 fue presentado ante las cámaras por los Ministros de Hacienda y
Minas, entre otros, como aparece acreditado en la respectiva Gaceta del
Congreso, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas superiores, el cargo no
es procedente. Adicionalmente, tratándose de un presunto vicio de forma, la
Corte carecería de competencia para pronunciarse por caducidad de la acción, ya
que ha transcurrido más de un año desde la publicación oficial de la ley”.
En la sentencia
C-065 de 2002 sostuvo la Corte se examinaba la constitucionalidad de la Ley 510
de 1999 por vulneración de la reserva de iniciativa legislativa, y la Corte se
declaró inhibida para examinar este cargo por caducidad de la acción, se sostuvo
al respecto “El reparo
formulado por el demandante se dirige a reprochar una presunta irregularidad
ocurrida durante el proceso de formación de la Ley 510 de 1999. La
jurisprudencia ya se ha referido a este evento señalando que los cargos
dirigidos contra disposiciones legales que vulneran las reglas existentes en
materia de iniciativa legislativa, atacan vicios formales dentro del trámite
legislativo que, de acuerdo con la Constitución Política (artículo 242 C.P.),
sólo puede ser alegado en el término de un año contado desde la publicación del
respectivo acto. La Ley 510 de 1999 fue publicada en el Diario Oficial N°
43.654 del 4 de agosto de 1999, por lo tanto, la oportunidad para presentar
demandas en contra de sus disposiciones por vicios de forma ya expiró”.
Finalmente en la sentencia C-1177 de 2004,
nuevamente la Corte reitera la jurisprudencia anterior y se declara inhibida
para pronunciarse sobre un cargo sobre presunta vulneración del artículo 154
constitucional por caducidad de la acción. Sobre tal extremo sostuvo:
“(…) como ha
quedado explicado, las dos acusaciones que el actor atribuye a la expresión
impugnada del artículo 52 de la Ley 789 de 2002, por presuntos vicios en su
proceso de aprobación y expedición, se relacionan, la primera, con el
desconocimiento de las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa,
al no haberse introducido la norma acusada en el texto de la ley por iniciativa
del Gobierno o con su respaldo, pese a regular un tema tributario que por
mandato del artículo 154 Superior sólo puede discutirse y aprobarse por el
Congreso a iniciativa gubernamental; y la segunda, con la usurpación de
competencias por parte de la Comisión de Conciliación, al incluir en el informe
de mediación un tema nuevo no debatido en comisiones conjuntas ni en plenarias
de ambas cámaras.
Teniendo en cuenta
las consideraciones vertidas en el punto anterior, los cargos que atacan normas
legales por violación de las reglas que gobiernan el tema de la iniciativa
legislativa, como ocurre en este caso, constituyen vicios de forma sometidos al
término de caducidad previsto en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta
Política (…)
En ese entendido,
frente al primero de los cargos la Corte debe declararse inhibida para emitir
pronunciamiento de fondo, ya que la demanda contra el artículo 52 de la Ley 789
de 2002 fue formulada en forma extemporánea o fuera de término. En efecto,
mientras la mencionada ley se publicó en el Diario Oficial N° 45046del 27
de diciembre de 2002, la demanda que se estudia se presentó el día 4 de junio
de 2004, es decir, casi seis meses después de que hubiere vencido el término de
caducidad de un año previsto en el numeral 3° del artículo 242 de la
Constitución Política para promover acciones públicas de inconstitucionalidad
por vicios de forma”.
[83] Ver entre otras las sentencias C-078 y
C-869 de 2003.
[84] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta oportunidad
un ciudadano había demandando la totalidad de la Ley 1111 de 2006 por
vicios en su formación, por violación del principio de iniciativa
legislativa, entre otras razones. Afirmaba que el inicial
proyecto de ley, de iniciativa del Gobierno, había sido modificado
por el Congreso, que había incluido normas sobre exenciones, exclusiones,
tratamientos preferenciales en los impuestos, contribuciones y tasas,
sin contar con el aval ejecutivo. La corte rechazó este cargo de
inconstitucionalidad global, explicando que el requisito de iniciativa legislativa
consagrado en el artículo 154 constitucional había de entenderse cumplido
frente a la Ley 1111 de 2006, dado que visto en su conjunto el proyecto de ley
había sido presentado por el Ministro del ramo, quien había acompañado las
deliberaciones que luego concluyeron en una modificación sustancial del
proyecto original.
[85] Sentencias C-1707 de 2000 y C-807 de
2001.
[86] Sentencia C-177 de 2007, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[87] Cfr C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[88] Cfr Sentencia C-370 de 2004. M.P Jaime Córdoba Triviño y Álvaro
Tafur Galvis
[89] Cfr Sentencia C-177 de 2007, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[90] Cfr Sentencia C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[91] Cfr. Sentencia C-551 de 2003
[92] Cfr. Sentencias
C-475 de 1994 y C-177 de 2007.
[93] Ver sentencias C-1707 de 2000, C-807 de 2001,
C-121 de 2003, C-473 de 2004, C-354 de 2006 entre otras.
[94] Gaceta del Congreso n.° 345 del
26 de julio de 2007
[95] Ibidem
[96] El primer debate en las comisiones
séptimas constitucionales de ambas cámaras legislativas se dio en sesiones
conjuntas, en virtud del mensaje de
urgencia presentado el día seis (6) de septiembre de 2007 ante las mesas
directivas de ambas Cámaras por el señor Presidente de la República, con base
en el artículo 163 constitucional, reproducido por el artículo 191 de la Ley 5ª
de 1992 (Reglamento Interno del Congreso), el Gobierno Nacional.
[97] Informe de ponencia para primer debate
al proyecto de ley 26 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara. Gaceta del Congreso
N° 460 del 20 de septiembre de 2007. Senador ponente: Iván Díaz Matéus.
[98] El texto del artículo 10° de la
Ley 1122 de 2007 es el siguiente:
“Artículo 10.
Modifícase el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará
así:
“Artículo 204.
Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al
Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año
2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser
inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y
a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán
trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la
financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que
hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán
en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será
destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los
que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%)
adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en
la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en
cero punto cinco por ciento (0,5%).”
A su vez, el texto
del inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, antes de la reforma
introducida por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, era el siguiente:
“ARTICULO 204.
Monto y distribución de las Cotizaciones. La cotización
obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad
Social en Salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12 % del
salario base de cotización el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos
terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera
parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al
Fondo de Solidaridad y Garantía para contribuir a la financiación de los
beneficiarios del régimen subsidiado.”
[99] Informe de ponencia para primer debate
al proyecto de ley 127 de 2007 cámara, 26 de 2007 senado. Gaceta del Congreso
528 del 18 de octubre de 2007. Representante ponente: Pompilio Avendaño Lopera.
[100] La descripción de esta parte del trámite
legislativo surtida durante el primer debate conjunto es tomada literalmente
del informe de ponencia para segundo debate en el senado, presentado por los
senadores Dilian Francisca Toro e Iván Díaz Mateeus, que aparece publicado en
la Gaceta del Congreso N° 637 del 6 de diciembre de 2007, consultada por el
despacho del magistrado ponente el día 8 de julio de 2008 en la siguiente
dirección electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[101] Gaceta del Congreso N° 637 del
6 de diciembre de 2007 y Gaceta del Congreso N° 636 de la misma fecha.
[102] Acta de plenaria N° 90 del 11 de diciembre de 2007. Gaceta del Congreso N° 64 del 26 de
febrero de 2008.
[103] Acta de plenaria N° 27 del 11
de diciembre de 2007. Gaceta del Congreso N° 59 del 26 de febrero de 2008.
[104] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[105] El inciso 1° del
artículo 204 de la Ley 100 de 1993, antes de la reforma
introducida por el artículo 10 de
la Ley 1122 de 2007,
según se recuerda, era del siguiente tenor:
“ARTICULO 204.
Monto y distribución de las Cotizaciones. La cotización
obligatoria que se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad
Social en Salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12 % del
salario base de cotización el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos
terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte
a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al Fondo de
Solidaridad y Garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios
del régimen subsidiado.”
[106] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[107] Sentencia C- 655 de 2003.
[108] Ver las sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-253 de 1995, C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras.
[109] Entre otras, ver las sentencias C-577 de 1995; C-828 de 2001 y C-791 de 2002.
[110] Sentencia C- 349 de 2004.
[111] C.P. Luis Fernando Álvarez
Jaramillo.
[112] Radicación numero
11001-03-06-000-2007-00009-00
[113] Gaceta del Congreso n.° 345 del
26 de julio de 2007
[114] Subrayas fuera el original
[115] Cfr. C-992 de 2004. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[116] Sentencia C-1707 de 2000. M.P.
(e) Cristina Pardo Schlesinger.
[117] Cfr. Sentencia C-551 de 2003
[118] Cfr. Sentencias C-475 de 1994 y C-177 de 2007.
[119] Ver sentencias C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004, C-354 de 2006 entre otras.
[120] Ver ad supra,
consideración jurídica número 3.1.4, literal e).
[121] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[122] Pensión de vejez
[123] Pensión de invalidez
[124] Pensión de sustitución y
pensión de sobrevivientes.
[125] Informe de ponencia para primer debate
al proyecto de ley 127 de 2007 cámara, 26 de 2007 senado. Gaceta del Congreso
528 del 18 de octubre de 2007. Representante ponente: Pompilio Avendaño Lopera.
[126] Sentencia C-1054 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[127] Informe de ponencia para primer debate
al proyecto de ley 127 de 2007 cámara, 26 de 2007 senado. Gaceta del Congreso
528 del 18 de octubre de 2007. Representante ponente: Pompilio Avendaño Lopera.
[128] Recuérdese que el impuesto se denomina
proporcional, progresivo o regresivo, cuando de las rentas altas absorbe
relativamente "igual", relativamente "más" o relativamente
"menos" que de las rentas bajas, respectivamente.