REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN
FUERO PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012- Inexequibilidad
Analizados a plenitud los distintos cargos de la
demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo,
tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una
decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en
situaciones que no impactaron el trámite de este Acto Legislativo y en la
supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin que
simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En
consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos. De otra parte, la
Corte Constitucional encontró fundado el primer cargo de la demanda,
relacionado con el hecho de que durante el quinto debate del proyecto
antecedente de este Acto Legislativo cumplido ante la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se infringió una regla
coincidentemente contenida en dos distintos artículos del Reglamento del
Congreso, la que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y plenarias.
Ello por cuanto la sesión de la Comisión Primera de la Cámara se extendió hasta
las 4:10 de la tarde, mientras que la de la plenaria de la misma corporación
estaba citada para las 2:00 p. m. y comenzó sus deliberaciones a las 4:11 p.
m., inmediatamente después de que se reuniera el quórum necesario. Además de la
comprobada infracción de estas disposiciones que reglamentan el funcionamiento
del Congreso, la Corte explicó la trascendencia de una situación como la
relatada y de qué manera ella representa una grave lesión al principio
democrático, al afectar seriamente las condiciones necesarias para el adecuado
y tranquilo desarrollo de ese debate, al punto de invalidarlo, lo que a su
turno implica incumplimiento del requisito de los ocho debates sucesivos
exigido por el artículo 375 superior. También señaló que este vicio no fue
saneado, sino por el contrario reafirmado, por la posterior actuación de las
cámaras legislativas y que tampoco puede ser subsanado en esta etapa procesal.
A partir de estas consideraciones concluyó que el defecto observado en relación
con el quinto debate tiene entidad y gravedad suficientes para causar la
inexequibilidad de la totalidad de este Acto Legislativo. En esta perspectiva,
al considerar la gravedad y plena acreditación del único vicio estudiado, y sin
que en el presente caso haya sido necesario determinar si el Congreso era o no
competente para expedir una reforma con estos contenidos, pues los actores no
formularon un planteamiento de esa naturaleza, este tribunal concluye que
existen razones suficientes, que le obligan a declarar inexequible la totalidad
del Acto Legislativo 2 de 2012.
CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Toda exigencia procedimental debe estar al servicio de una específica
finalidad
CONSTITUCION POLITICA-Rigidez
ACTO LEGISLATIVO-Exigencias
constitucionales de requisitos de procedimiento
Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del
cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos
Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal. Ello
debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de afectación de la
arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por
parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad
inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su
naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación
democrática.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS
FRENTE A REFORMAS CONSTITUCIONALES-Mayor importancia
Este control del respeto de los procedimientos es
aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas
tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de
procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que
se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que
gobierna una sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente porque se trata de
la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía
y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados,
en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación
más largos.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Especial rigurosidad en la comprobación acerca de la validez del
procedimiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos
El parámetro normativo aplicable al control de los
actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del
Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario
para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii)
están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores
constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una
entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación
del acto legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos
establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los
cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
CARGOS QUE NO
SE REFIEREN A HECHOS ACAECIDOS DENTRO DEL TRAMITE DEL ACTO LEGISLATIVO ACUSADO
Y NO REUNEN REQUISITOS PARA SER ANALIZADOS EN SEDE DE CONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para decidir sobre éstos
Los hechos denunciados en los cargos segundo a
quinto de la demanda son visible ejemplo de esta situación, pues sin duda
ninguno de ellos pudo significar irregularidad de alguna especie frente al
trámite que antecedió a la aprobación de este Acto Legislativo. Esto por
cuanto, sin perjuicio de que ciertamente resulte cuestionable que las cámaras
ignoren en su actuación disposiciones imperativas de su Reglamento, es claro
que ninguna de las aquí planteadas afecta de manera negativa el trámite de este
proyecto, pues carecen de la capacidad de invalidar las condiciones necesarias
para que aquel transcurra de manera adecuada. Por ello, se insiste, hechos como
la omisión en dar continuidad en determinadas sesiones a temas diferentes
previamente iniciados, encontrarse pendientes otros proyectos legislativos que
hubieren sido objeto de mensaje de urgencia, o la inversión en el orden de
ciertos puntos de la agenda de algunas sesiones en las que este proyecto fue
discutido, de ninguna manera inciden negativamente en el trámite del mismo.
Ahora bien, como antes se explicó, la corrección del procedimiento legislativo,
y el ámbito dentro del cual las fallas que dentro de él ocurran resultarían
relevantes, es aquel que tiene que ver con las condiciones necesarias para la formación
de una verdadera voluntad democrática al interior de las cámaras, la
materialización de los principios constitucionales, y en particular la
efectividad del principio democrático durante todo el curso de los distintos
debates y etapas que conforman el trámite legislativo. Y es notorio que ninguno
de los supuestos vicios alegados en estos cargos tiene relación con esos
aspectos, pues al tratarse de omisiones de carácter general es evidente que
para nada pueden incidir en el desarrollo de un determinado trámite
legislativo. De otro lado,
en lo específicamente atinente a los cargos tercero y cuarto, relativos a la
supuesta desatención de mensajes de urgencia e insistencia relacionados con
otros proyectos se invocó como infringido el artículo 163 de la Constitución
que trata sobre estos mensajes, es claro que no habría en este caso vulneración
de esa norma superior, pues como es obvio, la posible ignorancia de esas
solicitudes habría afectado los proyectos de ley que fueron objeto de ellas, y
no el proyecto de acto legislativo cuyo producto final aquí se cuestiona. A partir de lo anterior, además de la ninguna incidencia de los hechos
denunciados frente a lacorrección del
trámite seguido para la expedición de este Acto Legislativo, es claro que tales
violaciones tendrían un rango puramente legal, de ningún modo
constitucionalidad. En este medida, estarían ausentes varios de los criterios
necesarios para que la Corte pueda decidir sobre tales acusaciones,
concretamente los de especificidad, pertinencia y suficiencia, los dos primeros
por cuanto según se dijo, no existe una verdadera vulneración constitucional,
ni tampoco los actores se propusieron sustentarla, y el último por cuanto en
esas condiciones, no existe en realidad una duda, ni siquiera mínima, sobre lo
posible inexequibilidad del Acto Legislativo demandado, por las razones
aducidas en estos cuatro cargos. Bajo las anteriores consideraciones, no existe
en este caso opción distinta a que la Sala se inhiba de decidir sobre estos
cargos.
SESIONES SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA
RESPECTIVA PLENARIA-Prohibición
La principal
razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una comisión y de
la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros del Congreso
cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su alto cargo,
especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que fuere citado
con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones congresuales
atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de esa evidente y
elemental finalidad, estas reglas apuntan también al cumplimiento de otros
propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su eventual infracción
afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos otros trascendentes
objetivos. En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar cada vez que sea
citada la comisión de la que un determinado congresista hace parte o la
plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo tiempo un
derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con principios
constitucionales tan determinantes como la participación o la igualdad, ambos
incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del orden superior.
PROHIBICION DE SESIONES
SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Cumplimiento de esta regla es presupuesto básico y necesario para
adecuada formación de voluntad democrática dentro de las cámaras legislativas
PROHIBICION DE SESIONES
SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Materialización de principios y valores constitucionales, entre
ellos el principio democrático
PROHIBICION DE SESIONES
SIMULTANEAS DE UNA COMISION Y DE LA RESPECTIVA PLENARIA-Desconocimiento ocasionaría vicio capaz de afectar validez de un
acto legislativo
PROYECTOS DE LEY O DE ACTOS LEGISLATIVOS-Votación
SESION PARLAMENTARIA-Momento en que puede entenderse iniciada
En este sentido, es necesario reconocer que el
artículo 91 ibídem prevé que “Verificado el
quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y
empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al
orden del día para la presente reunión’.” De esta circunstancia podría prima facie deducirse que solo una vez
comprobada la existencia de quórum existe una verdadera y formal sesión de la
comisión o plenaria respectiva. Como elementos adicionales, pueden también
incorporarse a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las
distintas situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte
final de su artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin presentarse
el quórum requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva convocatoria”. Estas dos normas
coinciden en prever situaciones en las que excepcionalmente cesa el deber de
los congresistas de concurrir a una determinada sesión en vista de
circunstancias específicas, lo que por contraste, no hace más que resaltar la
vigencia permanente de ese deber, insiste la Corte, a partir de la hora para la
cual la sesión hubiere sido citada.El análisis conjunto y sistemático de estas
disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula
prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva
corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la
existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que
se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde
la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de
iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la
presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se
hubiere reunido el quórum requerido. Resalta la Corte que el deber y el derecho
de concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las
normas cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la
prohibición de programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de
la citación. En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso se materializa de manera
indudable desde que tiene lugar la apertura del registro de asistencia mientras
aún sesiona la otra célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no
pudiere aún comenzar su deliberación efectiva, debido a la temporal
insuficiencia del quórum requerido. Un motivo adicional para arribar a
estas conclusiones es el hecho de que, en caso de asumirse una postura contraria,
conforme a la cual se acepte que no existe sesión de las comisiones o plenarias
hasta tanto no se certifique la existencia del quórum requerido, ello
implicaría aceptar también que ninguno de los ausentes que con su no
comparecencia (no justificada) termina por frustrar de manera definitiva la
realización de una sesión debidamente convocada sería responsable por ello,
pese al deber imperativamente establecido en el artículo 268 del mismo
Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse como la desaparición
de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica entonces que el único
entendimiento posible de estas normas es aquel conforme al cual, sin perjuicio
de las reglas que determinan la validez de las deliberaciones y las decisiones parlamentarias
(que es un asunto totalmente diferente) las sesiones de cada una de tales
corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro que busca
verificar el número de congresistas asistentes, instante a partir del cual
tiene efectos la prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en comento.
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN
FUERO PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012- Trámite
VICIO DE
PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Debate y aprobación de proyecto de reforma constitucional por comisión
competente, mientras a la misma hora se encuentra citada y pendiente de iniciar
sus labores la plenaria de la misma corporación
Referencia: expediente D-9552
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152
y 221 de la Constitución Política de Colombia”.
Actores: Iván Cepeda Castro y otros.
Magistrado ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos
mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Iván Cepeda Castro, Carlos Germán Navas Talero, Ángela María
Robledo Gómez, Guillermo Abel Rivera Flórez, Santiago Medina Villarreal,
Gustavo Adolfo Gallón Giraldo, Ramiro Bejarano Guzmán, Franklin Javid Castañeda
Villacob, Claudia Liliana Erazo Maldonado y Jaime Absalón Rincón Sepúlveda
presentaron ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma
contra todo el texto del Acto Legislativo 02 de 2012.
Mediante auto de marzo 8 de 2013 el Magistrado
sustanciador admitió la demanda, ordenó fijar en lista el presente asunto y
corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor. Además, teniendo en cuenta que esta demanda se sustenta de
manera directa en la presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en el
trámite que condujo a la aprobación de este Acto Legislativo, dispuso solicitar
a los Secretarios Generales de las cámaras legislativas remitir toda la
información necesaria para estudiar los cargos planteados.
En esa misma decisión se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República y
Presidente del Congreso, al igual que a los Ministros de
Defensa Nacional, del Interior y de Justicia y del Derecho. También se extendió
invitación a la Fiscalía
General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado, al Consejo de Estado y a la Sala de Casación Penal
por conducto de sus respectivos Presidentes, a la oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA, a la Comisión Intereclesial de
Justicia y Paz, al Centro de Investigación y Educación Popular CINEP, a la
Fundación Nuevo Arco Iris, a la Corporación Viva La Ciudadanía, a la Fundación
Social, a la Oficina en Colombia del Centro Internacional para la Justicia
Transicional ICTJ, a la Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro de las
Fuerzas Militares ACORE y a la Asociación Colombiana de Oficiales en Retiro –
Policía Nacional ACORPOL, y a las facultades de
Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de
Colombia, de los Andes, Sergio Arboleda, Militar Nueva Granada y Pontificia
Javeriana, todas de Bogotá, así como a las de las Universidades de Antioquia,
Industrial de Santander y del Norte, para que quienes lo consideraran pertinente, se pronunciaran sobre la
constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LA NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto del Acto Legislativo
demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 48.657 del
28 de diciembre de 2012:
“ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2012
(diciembre 27)
Por el cual se
reforman los artículos 116, 152 y 221 de
la Constitución Política de
Colombia.
EL CONGRESO DE
LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el
artículo 116 de la Constitución Política con los
siguientes incisos:
Créase un Tribunal de
Garantías Penales que tendrá competencia en todo el territorio nacional y en
cualquier jurisdicción penal, y ejercerá las siguientes funciones:
1. De manera preferente,
servir de juez de control de garantías en cualquier investigación o proceso
penal que se adelante contra miembros de la Fuerza Pública.
2. De manera preferente,
controlar la acusación penal contra miembros de la Fuerza Pública, con el fin
de garantizar que se cumplan los presupuestos materiales y formales para
iniciar el juicio oral.
3. De manera permanente,
dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre la Jurisdicción
Ordinaria y la Jurisdicción Penal Militar.
4. Las demás funciones que
le asigne la ley.
El Tribunal de Garantías
estará integrado por ocho (8) Magistrados, cuatro (4) de los cuales serán
miembros de la Fuerza Pública en retiro.
Sus miembros serán elegidos
por la Sala de Gobierno de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de Gobierno
del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en pleno. Los miembros de la
Fuerza Pública en retiro de este Tribunal serán elegidos de cuatro (4) ternas
que enviará el Presidente de la República. Una ley estatutaria establecerá los
requisitos exigidos para ser magistrado, el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, el mecanismo de postulación de candidatos, el procedimiento
para su selección y demás aspectos de organización y funcionamiento del
Tribunal de Garantías Penales.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El
Tribunal de Garantías Penales empezará a ejercer las funciones asignadas en
este artículo, una vez entre en vigencia la ley estatutaria que lo reglamente.
ARTÍCULO 2o. Adiciónese al
artículo 152 de la Constitución Política un literal g),
así:
j) <sic. g)> Las
materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución,
de conformidad con el presente acto legislativo.
ARTÍCULO 3o. El artículo
221 de la Constitución Política quedará
así:
De los delitos cometidos
por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el
mismo servicio, conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con
arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar.
Tales cortes o tribunales estarán integrados por miembros de la Fuerza Pública
en servicio activo o en retiro.
En ningún caso la Justicia
Penal Militar o policial conocerá de los crímenes de lesa humanidad, ni de los
delitos de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia
sexual, tortura y desplazamiento forzado. Las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario cometidas por miembros de la Fuerza Pública, salvo
los delitos anteriores, serán conocidas exclusivamente por las cortes marciales
o tribunales militares o policiales.
Cuando la conducta de los
miembros de la Fuerza Pública en relación con un conflicto armado sea
investigada y juzgada por las autoridades judiciales, se aplicará siempre el
Derecho Internacional Humanitario. Una ley estatutaria especificará sus reglas
de interpretación y aplicación, y determinará la forma de armonizar el derecho
penal con el Derecho Internacional Humanitario.
Si en desarrollo de una
acción, operación o procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta
que pueda ser punible y exista duda sobre la competencia de la Justicia Penal
Militar, excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica de coordinación
integrada por representantes de la jurisdicción penal militar y de la
jurisdicción penal ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de policía
judicial. La ley estatutaria regulará la composición y funcionamiento de esta
comisión, la forma en que será apoyada por los órganos de policía judicial de
las jurisdicciones ordinarias y penal militar y los plazos que deberá cumplir.
La ley ordinaria podrá
crear juzgados y tribunales penales policiales, y adoptar un Código Penal
Policial.
La ley estatutaria
desarrollará las garantías de autonomía e imparcialidad de la Justicia Penal
Militar. Además, una ley ordinaria regulará una estructura y un sistema de
carrera propio e independiente del mando institucional.
Créase un fondo destinado
específicamente a financiar el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de
los miembros de la Fuerza Pública, en la forma en que lo regule la ley, bajo la
dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
Los miembros de la Fuerza
Pública cumplirán la detención preventiva en centros de reclusión establecidos
para ellos y a falta de estos, en las instalaciones de la Unidad a que
pertenezcan. Cumplirán la condena en centros penitenciarios y carcelarios
establecidos para miembros de la Fuerza Pública.
ARTÍCULO 4o. TRANSITORIO.
Los procesos penales que se adelantan contra los miembros de la Fuerza Pública
por los delitos que no tengan relación con el servicio o por los delitos
expresamente excluidos del conocimiento de la Justicia Penal Militar de acuerdo
a los incisos 1° y 2° del artículo 3° del presente acto legislativo y que se
encuentran en la justicia ordinaria, continuarán en esta. La Fiscalía General
de la Nación, en coordinación con la Justicia Penal Militar, contará con un
periodo de hasta un (1) año para identificar todos los procesos que se
adelantan contra los miembros de la Fuerza Pública, y trasladar a la Justicia
Penal Militar aquellos donde no se cumplan los supuestos para la competencia de
la jurisdicción ordinaria. En el marco de esa coordinación, se podrá verificar
si algún proceso específico que cursa en la Justicia Penal Militar podría ser
de competencia de la Justicia Ordinaria.
ARTÍCULO 5o. TRANSITORIO.
Facúltese por tres (3) meses al Presidente de la República para expedir los
decretos con fuerza de ley necesarios para poner en marcha el Fondo de Defensa
Técnica y Especializada de que trata el presente acto legislativo. Los decretos
expedidos bajo esta facultad regirán hasta que el Congreso expida la ley que
regule la materia.
ARTÍCULO 6o. El presente
acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable
Senado de la República,
ROY LEONARDO BARRERAS
MONTEALEGRE.
El Secretario General del
honorable Senado de la República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes,
AUGUSTO POSADA SÁNCHEZ.
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA
SERRANO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA –
GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27
de diciembre de 2012.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Defensa
Nacional,
JUAN CARLOS PINZÓN BUENO.”
III. LA
DEMANDA
El libelo plantea nueve cargos de
inconstitucionalidad diferentes, todos por vicios de forma, agrupados en dos
secciones. Inicialmente, se presentan cinco distintos cargos, cada uno de los
cuales, en caso de prosperar, conduciría a que se declare inexequible la
totalidad del Acto Legislativo acusado. Posteriormente, los otros cuatro cargos
soportan lo que sería una pretensión subsidiaria, que se declaren inexequibles
solo algunos apartes de esta norma, concretamente el numeral 3° del artículo
1°, la expresión “o policial” contenida en el inciso 3° de su
artículo 3° y la totalidad del texto de los artículos 4° y 5° transitorios.
Los referidos cargos tienen, en su orden, el
siguiente contenido:
Primer cargo: se refiere a la supuesta realización
simultánea de sendas sesiones ordinarias de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes y de la plenaria de la misma corporación el día 26 de septiembre
de 2012, fecha en la que el proyecto que antecedió a este Acto Legislativo
fue aprobado en primer debate de segunda vuelta (quinto debate de la totalidad
del trámite legislativo). Según explican, esa simultaneidad infringe la regla y
la prohibición contenidas en los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso,
respectivamente[1].
Explican que mientras la sesión de la Comisión
Primera de la Cámara concluyó a las 4:10 p. m. de ese día, la plenaria de la
misma corporación se reunió a partir de las 3:32 p. m., con lo que los
integrantes de aquella comisión tenían el deber de estar presentes en las
deliberaciones de una y otra. Según alegan, conforme al artículo 149 de la
Constitución, esta circunstancia invalidaría la parte final de la sesión de la
comisión, y con ella la aprobación de ese proyecto en quinto debate. Por lo
mismo serían inválidas todas las diligencias cumplidas dentro de las
subsiguientes etapas de este trámite legislativo.
Segundo cargo: tiene que ver con lo que denominan el no
agotamiento del orden del día de la sesión precedente. Explican que conforme a
lo previsto en el artículo 80 del Reglamento del Congreso[2],
siempre que al concluir una sesión legislativa quedaren puntos del orden del
día previamente aprobado que no hubieren sido evacuados, debe continuarse con
su tramitación en la siguiente sesión hasta su conclusión. Agregan que si bien
el orden del día de cualquier reunión puede ser modificado por acuerdo de los
congresistas presentes en ella, en caso de no ocurrir así deberá observarse la
regla del artículo 80 a que hicieron referencia.
Según relatan, un vicio de ese tipo afectaría la
aprobación de este proyecto de Acto Legislativo en segundo debate de la segunda
vuelta (sexto debate de la totalidad del trámite legislativo), el cual
tuvo lugar el día 16 de octubre de 2012. Ello por cuanto la anterior sesión
plenaria de la Cámara de Representantes se levantó por falta de quórum mientras
se encontraba a su consideración un determinado proyecto de ley, el que por lo
tanto, ha debido encabezar el orden del día de la siguiente sesión, esto es la
del 16 de octubre de 2012. Informan que para ese día se envió un orden del día
diferente, que no incluyó los proyectos pendientes de la sesión anterior.
Consideran que en razón a esas circunstancias la aprobación de este proyecto en
esa oportunidad estaría viciada, lo mismo que las restantes y subsiguientes
diligencias de este trámite de reforma constitucional.
Tercer cargo: radica en el supuesto desconocimiento de un
mensaje de urgencia presentado por el Gobierno Nacional[3] en
relación con otro proyecto legislativo, a partir de lo cual, de conformidad con
lo previsto en el artículo 163 superior, las cámaras legislativas debieron
decidir sobre aquel proyecto dentro de los 30 días siguientes[4].
Sin embargo, según informan los actores, el referido proyecto de ley solo fue
evacuado el 20 de diciembre de 2012, presuntamente en razón a haberse dado
prelación a otros proyectos, entre ellos el que una vez aprobado vino a
convertirse en el Acto Legislativo 2 de 2012, aquí demandado.
Así las cosas, los demandantes consideran que la
aprobación de este proyecto en varios de los debates correspondientes a la
segunda vuelta mientras pendía una decisión sobre el referido proyecto de ley
que había sido objeto de mensaje de urgencia, es contraria a lo
concordantemente establecido en los artículos 163 de la Constitución y 191 del
Reglamento del Congreso, y por consiguiente se encuentra afectado por un vicio
de trámite.
Cuarto cargo: en la misma línea del caso anterior, se
habría incurrido en otro vicio de trámite al aprobar este proyecto de Acto
Legislativo en su primer debate mientras se encontraba pendiente de ser
atendido un mensaje de urgencia e insistencia presentado por el Gobierno
Nacional en relación con otro proyecto de ley[5],
el cual solo concluyó su tránsito legislativo el 10 de abril de 2012.
Quinto cargo: se basa en el incumplimiento en dos de los
debates cumplidos por el proyecto que antecedió a este Acto Legislativo, de las
pautas contenidas en el Reglamento del Congreso, concretamente en su artículo
79, en relación con el orden en que deben incluirse los distintos asuntos que
conforman el orden del día.
El defecto se habría presentado primeramente
durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de abril de
2012, en la cual este proyecto fue aprobado en segundo debate durante la
primera vuelta, pues en esta sesión, y por decisión de la Mesa Directiva, se
tramitó en segundo lugar un recurso de apelación frente a una decisión de la
Comisión de Investigación y Acusación, lo que habría infringido el orden
previsto en el referido artículo 79 del Reglamento.
El mismo problema se habría presentado también el
26 de septiembre de 2012 cuando este proyecto fue discutido y aprobado en
primer debate de la segunda vuelta, pues el tema fue evacuado dentro del
segundo punto del orden del día, desconociendo que conforme a la ya referida
regla, el segundo punto estaría reservado para la consideración y aprobación
del acta anterior.
A continuación, los actores incluyen unas
reflexiones introductorias respecto de los cuatro cargos restantes,
relacionadas con la importancia de los principios de unidad de materia,
identidad flexible y consecutividad, cuya supuesta infracción sustenta esas
glosas, dirigidas contra apartes específicos de la norma acusada.
Sexto cargo: se dirige contra el numeral 3° del artículo
1° del Acto Legislativo demandado, que adiciona el artículo 116 superior, el
cual establece como una de las funciones permanentes del Tribunal de Garantías
Penales que por esta norma se crea, la de “dirimir los conflictos de
competencia que ocurran entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Penal
Militar”.
Según informan los demandantes, este texto no hizo
parte del contenido original del proyecto antecedente, ni de las versiones
debatidas y aprobadas durante los dos primeros debates cumplidos en ambas
vueltas ante la Comisión Primera y la plenaria de la Cámara de Representantes,
sino que fue incluido por la Comisión Primera del Senado durante el tercero y
séptimo debates, a partir de lo cual llegó a ser acogida dentro de la versión
final objeto de conciliación entre integrantes de ambas cámaras, así como en el
texto finalmente aprobado. Según se deduce de la secuencia relatada, este
inciso solo habría hecho parte del proyecto durante cuatro de los ocho debates
necesarios para su aprobación, lo que implicaría incumplimiento de los
principios de consecutividad y de identidad flexible.
En sustento de lo anterior, los demandantes
transcriben fragmentos de la exposición de motivos y de las ponencias previas a
los dos primeros debates, a partir de las cuales podría apreciarse el contexto
dentro del cual se propuso la creación de este Tribunal de Garantías, siempre
con dos funciones básicas, el control de garantías y el control de la
acusación, a través del cual se busca garantizar el cumplimiento de los
presupuestos materiales y formales necesarios para la iniciación del juicio
oral. Señalan que a partir de ello puede constatarse, no solo que el referido
texto estuvo ausente durante estas etapas, sino también que la función de
dirimir conflictos de competencia con la jurisdicción ordinaria nunca hizo
parte de la temática de la discusión durante los dos primeros debates.
De otra parte, transcriben también apartes de la
ponencia para primer debate en segunda vuelta ante la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, en la que de manera clara consta la propuesta de
excluir del articulado la tercera función del Tribunal de Garantías que se
viene comentando, añadida en su momento por la comisión homóloga y por la
plenaria del Senado[6].
Esa exclusión, que fue aceptada por la Comisión de
la Cámara y luego ratificada por la plenaria de la misma corporación, estuvo
motivada en el hecho de no considerar oportuno que el nuevo tribunal asumiera
una función que por lo demás es de la naturaleza de las atribuidas al Consejo
Superior de la Judicatura. Los actores resaltan que esta exclusión demuestra
además que no se trataba de un tema relacionado, que de alguna manera pudiera
considerarse como derivado de las otras funciones para cuyo cumplimiento se propuso
la creación de este tribunal, además de lo cual se ratifica que el tema no
estuvo presente a lo largo del trámite legislativo.
A partir de estas consideraciones, los demandantes
concluyen que el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo acusado debe
ser declarado inexequible por violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
Séptimo cargo: recae sobre la expresión “o policial” contenida
en “el inciso 3° del artículo 3°” (en realidad es 2°) del Acto Legislativo
acusado, cuya inclusión en este proyecto sería también contraria al principio
de consecutividad.
Según relatan, este fragmento tampoco hacia parte
del proyecto original ni de las versiones discutidas y aprobadas durante los
dos primeros debates. Su inclusión habría sido propuesta y aceptada durante el
tercero de los ocho debates, ante la Comisión Primera del Senado, punto a
partir del cual se mantuvo como parte del proyecto por todo el resto del
trámite legislativo, por lo que aparece también tanto en la versión conciliada
como en el texto final de este Acto Legislativo.
Los demandantes consideran que la adición de la
expresión “o policial” como complemento del nombre Justicia
Penal Militar, con todo lo que ello implica en cuanto a la inclusión de la
Policía Nacional como institución cuyos integrantes serán investigados y
juzgados por aquélla, no puede entenderse como un cambio de poca monta o una
simple precisión frente a lo inicialmente incluido, pues en todo momento hasta
antes del tercer debate se había entendido que su población objetivo eran
únicamente los miembros de las Fuerzas Militares.
También en este caso se incluyen transcripciones
parciales de la exposición de motivos y de las primeras ponencias, en las que
la ausencia del término policial junto con las repetidas
referencias a lo militar, demostrarían esa circunstancia. En esta
medida, estiman que debe entenderse que la inclusión de este elemento a partir
del tercer debate es insuficiente para tener por debidamente cumplidos los
principios de consecutividad e identidad flexible.
Octavo cargo: tiene por objeto el artículo 4° transitorio
de este Acto Legislativo, que al igual que los apartes acusados en los cargos
precedentes no hizo parte de la versión original del proyecto, ni de lo
debatido y aprobado al término del primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes.
Según lo informan los actores, la primera parte del
texto hasta la frase “…que se encuentren en la jurisdicción ordinaria
continuarán en esta” aparece desde el segundo de los ocho debates,
esto es el cumplido durante la primera vuelta ante la plenaria de la Cámara, y
se mantuvo hasta el final, pero sufrió importantes modificaciones a lo largo
del trámite parlamentario. Mientras que el resto del texto, desde la
frase “La Fiscalía General de la Nación, en coordinación…” hasta
el final, fue incorporado apenas en el octavo y último debate, con base en lo
cual fue luego incluido en la versión que al término de aquél fue objeto de
conciliación entre los Senadores y Representantes delegados por ambas cámaras.
Relatan que la primera parte de esta norma se
propuso durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara, como mecanismo
para responder a la preocupación según la cual podría entenderse que por la
sola entrada en vigencia de esta norma todos los procesos contra militares que
cursaban ante la jurisdicción ordinaria, en especial los correspondientes a lo
que actualmente se denomina falsos positivos, pasarían en bloque a
manos de la justicia penal militar. Señalan que resulta incierto si podría
considerarse que en cuanto regla derivada de la entrada en vigencia de las
otras disposiciones, pudiera aceptarse como cumplido el principio de
consecutividad frente a este aparte. De ello dependería la conformidad
constitucional de ese fragmento, pese a lo cual lo consideran inexequible.
A continuación explican que lo que sí sería
indiscutible es la inconstitucionalidad de la segunda parte de la norma, no
solo en razón a su muy tardía inclusión dentro del texto de este proyecto
(último de los ocho debates) sino por cuanto su principal efecto práctico es el
de relativizar, e incluso tornar inoperante, la regla contenida en el texto
precedente. Este hecho dejaría en claro que tal aparte no podría ser entendido
como válido desarrollo del primero, condición necesaria para considerar
atendidos los principios de consecutividad e identidad flexible.
A partir de estas consideraciones, los actores
solicitan que este artículo 4° transitorio sea declarado inexequible, o cuando
menos que sea excluida bajo esa consideración la parte final del referido
artículo, esto es, la que fue incluida apenas en el octavo debate ante la
plenaria del Senado.
Noveno cargo: este último cuestionamiento se refiere al
artículo 5° transitorio del Acto Legislativo acusado, igualmente por la
presunta infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible.
En ese caso, según lo informan los actores, el precepto demandado habría sido
incluido por primera vez durante el segundo debate ante la plenaria del Senado
de la primera vuelta, es decir en el cuarto de los ocho debates, después de lo
cual se mantuvo invariable a lo largo de todas las etapas subsiguientes,
incluida la conciliación. Así las cosas, habría sido debatido apenas en cinco
de los ocho debates necesarios para su aprobación.
Previa transcripción de la parte pertinente de la
ponencia de este proyecto para cuarto debate, que fue la oportunidad en la cual
se introdujo esta propuesta, los demandantes explican que si bien el tema para
cuyo desarrollo se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la
República, esto es el Fondo de Defensa Técnica de los miembros de la Fuerza
Pública, hizo parte del proyecto desde sus inicios, no ocurrió lo mismo con la
posibilidad posteriormente aducida de que se otorgaran facultades
extraordinarias al Presidente para anticipar su desarrollo normativo. En esta
medida, el precepto finalmente incorporado como artículo 5° transitorio de este
Acto Legislativo, no habría surtido todos los trámites necesarios para su
aprobación, lo que alegan, acarrea su inexequibilidad.
IV. INTERVENCIONES
4.1. De la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
La funcionaria responsable de esta dependencia
intervino para solicitar a la Corte desestimar los cargos aducidos por los
actores y declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012. Para ello,
esta representante presentó sendas excepciones para oponerse a cada uno de los
cargos planteados, previamente a lo cual realizó una consideración general
sobre las razones a partir de las cuales este tribunal podría declarar
inexequible, y por tanto invalidar, un Acto Legislativo.
Sobre lo primero, y con apoyo en varias decisiones
de esta corporación, la interviniente señala que no obstante la gran
importancia que reviste la corrección en el trámite de formación de la voluntad
democrática en los cambios a la Constitución, es claro que no cualquier
irregularidad que signifique algún apartamiento de las reglas concernientes al
trámite legislativo debe conducir a la inexequibilidad de tales reformas. A ese
respecto, explica que de conformidad con lo previsto en el artículo 379 del
texto superior, las reformas a la carta solo pueden ser declaradas
inconstitucionales por violación de las normas previstas en el Título XIII de
ese texto, o de otras que resulten relevantes para el cumplimiento de aquéllas.
En esta medida, indica que la sola infracción de
alguna de las reglas contenidas en el Reglamento del Congreso es insuficiente
para causar la inexequibilidad de una reforma constitucional, salvo que se
trate de normas compatibles y claramente aplicables a este último trámite,
particularmente las previstas en los artículos 219 a 227 de ese estatuto.
Señala además que para que pueda llegarse a este resultado se requiere que se
trate de reglas verdaderamente trascendentes para la validez de la reforma adelantada,
cuyo desconocimiento tenga entidad e importancia suficientes como para producir
esta consecuencia.
Al abordar el estudio de los cargos de la demanda,
se refirió en primer lugar al reproche relacionado con la eventual infracción
de la regla que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y
plenarias, derivada de lo previsto en los artículos 83 y 93 del Reglamento
del Congreso. La interviniente consideró que en el presente caso no existió
vicio formal derivado de la infracción de estas reglas, que pueda conducir a la
inexequibilidad del Acto Legislativo acusado.
La representante del Presidente de la República
reconoció que en efecto el día 26 de septiembre de 2012 se realizaron sesiones
tanto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes como en la plenaria
de esa corporación legislativa, en la primera de las cuales se cumplió la
aprobación en quinto debate[7] del
proyecto que vino a convertirse el Acto Legislativo 2 de 2012. Sin embargo,
considera que pese a esa circunstancia, no existió en realidad simultaneidad
entre los debates cumplidos en una y otra célula legislativa, pues la sesión
plenaria comenzó sus deliberaciones a las 4:16 p. m., hora para la cual había
terminado ya la sesión de la Comisión Primera, lo que ocurrió a las 4:10 p. m..
En esta medida, estima que los congresistas miembros de esa comisión, que
también lo son de la respectiva plenaria, pudieron asistir y ejercer debidamente
sus derechos, deberes y funciones en ambas reuniones, por lo que no existe
razón que justifique la invalidación de ninguna de ellas.
Para mayor precisión, indica que si bien la hora
para la cual fue convocada la plenaria de la Cámara e incluso la de apertura
del registro de asistencia tuvieron lugar mientras aún sesionaba la Comisión
Primera de la misma corporación, es claro que las deliberaciones de aquélla no
comenzaron antes de concluir las de ésta, lo que sitúa lo sucedido fuera de los
supuestos previstos en los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso.
Además, indica que según puede observarse en las respectivas actas, en ambas
reuniones se acreditó el cumplimiento del quórum deliberatorio y decisorio
previsto tanto en la Constitución como en el mismo Reglamento, además de lo
cual transcurrieron en condiciones de total transparencia, y por consiguiente,
sin que se afectara el principio democrático.
Por último, resaltó que el cumplimiento de las
distintas reglas aplicables al trámite de las leyes y/o los actos legislativos
debe analizarse a la luz del principio de instrumentalidad de las formas,
repetidamente citado por la jurisprudencia de esta corporación. En este
sentido, y teniendo en cuenta que los actores no plantearon frente a esta circunstancia
ningún otro reparo ni dificultad específica, considera que si no se violó
ningún principio esencial, la sola simultaneidad parcial de las sesiones, que
en todo caso no cubrió los momentos de efectiva deliberación, es insuficiente
para causar la inexequibilidad del Acto Legislativo.
Respecto del segundo vicio alegado
por los actores, relacionado con la supuesta falta de agotamiento del orden del
día de la sesión precedente, que invalidaría lo actuado en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes el día 16 de octubre de 2012, fecha en que el
correspondiente proyecto de Acto Legislativo fue aprobado en sexto debate[8],
sesión que comenzó y se llevó a cabo sin que previamente se hubieran evacuado
los puntos programados pero no tratados en la reunión precedente, estimó que
este cargo tampoco está llamado a prosperar.
La interviniente sustenta la no prosperidad de este
cargo nuevamente a partir del principio de instrumentalidad de las formas, pues
considera que si bien se presentó la situación explicada por los actores, ésta
sería una irregularidad de carácter irrelevante, que por lo tanto no tendría
suficiente entidad como para invalidar las actuaciones cumplidas en la sesión
del 16 de octubre de 2012.
Frente al tercer y cuarto vicios de trámite reseñados
en la demanda, relacionados con el supuesto no acatamiento del mensaje de
urgencia, y en el segundo caso de insistencia, enviados por el Presidente de la
República en relación con el trámite de otros dos proyectos de ley, señaló que
si bien la norma citada por los actores es de carácter imperativo, en estos
casos no se presentaron los supuestos de hecho que configurarían los defectos
alegados.
Lo anterior por cuanto, según explica la
interviniente, ni el mensaje de urgencia ni en su caso el de insistencia, de
los que trata el artículo 163 de la Constitución obligan a las cámaras
legislativas a concluir el trámite del proyecto objeto del mensaje presidencial
dentro de los 30 días siguientes, como lo entienden los demandantes, sino
apenas a tomar dentro de ese tiempo una decisión conducente a agilizar el
trámite del proyecto de que se trata. Bajo este supuesto, señala que en ambos
casos las cámaras legislativas atendieron oportunamente la solicitud del Presidente
de la República mediante la convocatoria a sesiones conjuntas de las comisiones
correspondientes, que era la actuación pertinente para dar mayor impulso a los
proyectos en cuestión, según lo solicitado por el Jefe del Estado.
De otra parte, indicó que en caso de haberse
configurado la situación denunciada por los actores la consecuencia no sería la
que ellos supusieron, sino únicamente la existencia de una falta disciplinaria
por parte de los congresistas renuentes al mensaje. Señaló que según lo ha
precisado esta corporación[9],
una eventual infracción de este tipo en perjuicio de un determinado proyecto
legislativo no puede tener ningún impacto negativo sobre otras iniciativas, por
lo que aún en el caso de haber sucedido el hecho que en estos casos alegaron
los demandantes, ello no podría conducir a la inexequibilidad del Acto
Legislativo acusado.
Respecto del quinto cargo de la
demanda, relacionado con haberse ignorado en dos ocasiones dentro del trámite
de este proyecto[10] la
regla contenida en el artículo 79 del Reglamento del Congreso, que establece un
orden específico para la secuencia de los asuntos que normalmente conforman el
orden del día, manifestó que esta irregularidad sería insuficiente para causar
la inexequibilidad de este Acto Legislativo, pues la eventual infracción de una
de esas pautas debe además verse reflejada en la vulneración de al menos un
precepto del texto superior. La interviniente indicó que en este caso ello no
ocurrió, pues los actores se limitaron a denunciar el olvido de esta regla en
las dos ocasiones ya indicadas, sin referirse a ninguna ulterior implicación
constitucional. Así las cosas, considera que en consecuencia, este cargo debe
ser también desestimado.
Sobre los restantes cargos de la demanda,
relacionados con apartes específicos del texto de este Acto Legislativo, esta
interviniente señaló lo siguiente:
Acerca del cargo sexto, relacionado con
el numeral 3° del artículo 1° de este Acto Legislativo, que solo habría sido
aprobado en cuatro de los ocho debates necesarios, ofrece tres razones que a su
juicio validan el trámite cumplido, por no haberse infringido los principios de
consecutividad e identidad flexible.
En primer lugar explica que la asignación al
Tribunal de Garantías Penales de la función de dirimir conflictos de
competencia corresponde al objetivo central que justificó la aprobación de este
Acto Legislativo cual fue el de ofrecer a los miembros de las Fuerzas Armadas
seguridad jurídica a partir de reglas claras para el juzgamiento de los hechos
punibles por ellos cometidos. Señala que a partir de esta consideración,
debería entenderse que el tema sobre el cual versa esta norma estuvo presente
durante la totalidad del trámite de este proyecto.
En segundo término, señala que la idea de asignar
esta función al nuevo tribunal y la suerte que esta iniciativa corrió a lo
largo del trámite estuvo ligada al hecho de que paralelamente se tramitaba la
fallida reforma a la justicia. Así, relata que la posibilidad de añadir esta
función, durante el tercero de los ochos debates, surgió en momentos en que aquella
otra iniciativa avalaba la desaparición del Consejo Superior de la Judicatura,
órgano que antes de la aprobación de la norma ahora acusada era el encargado de
decidir sobre esos conflictos de competencia, mientras que luego, la supresión
de este punto, durante el quinto debate, obedeció al archivo de esa reforma, lo
que supuso la permanencia del Consejo Superior de la Judicatura con todas sus
funciones. Agrega que más adelante, y pese a esta última circunstancia, la
Comisión Primera y la plenaria del Senado optaron por persistir en la
asignación de esta función al nuevo tribunal, por considerarla lo más apropiado
y pertinente para el logro de los objetivos con los que se tramitaba esta
iniciativa.
Por último, aduce que si bien es claro que el
trámite en relación con esta función transcurrió en la forma explicada por los
demandantes, ello no implicaría infracción a las reglas constitucionales y
orgánicas aplicables, pues lo ocurrido se encuadra más bien en los supuestos
del artículo 161 superior, ya que se trata de una discrepancia entre las
versiones del proyecto aprobadas por las dos cámaras legislativas. A este
respecto señala que uno de los objetivos del bicameralismo es ofrecer la
posibilidad de que cada cámara introduzca cambios a los textos previamente
aprobados por la otra, como en este caso ocurrió, sin que ello signifique la
invalidación del trámite legislativo. Así las cosas, al dar esta connotación a
lo sucedido con la aprobación de este numeral, solicitó a la Corte desechar
también este cargo.
Sobre el séptimo cargo, relacionado con
la inclusión de la frase “o policial” en el texto del inciso
2° del artículo 3° de este Acto Legislativo, reconoce también que esa expresión
estuvo ausente durante el primero y segundo de los ocho debates. Sin embargo,
aduce que además de haberse mantenido constante ese texto desde su introducción
durante el trámite cumplido en primera vuelta ante la Comisión Primera del
Senado hasta la aprobación del texto conciliado, el tema al que corresponde
estuvo presente durante todo el decurso del procedimiento de reforma, pues
desde la exposición de motivos[11],
en todo momento se incluyó como destinatarios del fuero que era objeto de esa
iniciativa a los miembros de la Policía Nacional. A partir de esas circunstancias,
considera que en este caso tampoco se infringieron los principios de
consecutividad e identidad relativa, razón por la cual este cargo no debe
prosperar.
En torno al octavo cargo opina que
tampoco en este caso se desconocieron los principios de consecutividad e
identidad flexible, a partir de lo cual, el cargo debe ser desestimado.
Respecto del texto del artículo 4° transitorio,
reconoció que aquél no hizo parte del proyecto original, pese a lo cual surgió
en un momento temprano del trámite legislativo, concretamente en el segundo
debate, al advertirse la ausencia de las necesarias disposiciones procesales
que determinaran la forma como la entrada en vigencia de este Acto Legislativo
afectaría los procesos entonces en curso. Seguidamente, realizó una
pormenorizada comparación de los cambios sufridos por el texto inicialmente
propuesto en cada uno de los subsiguientes debates, incluyendo la adición del
aparte final sobre identificación de procesos en el término de un año. A partir
de esta descripción, explicó que esos cambios no alteran el propósito de la
norma, ni son de tal profundidad como para considerar que se ha faltado a los
ya referidos principios.
En lo relacionado con la incorporación durante el
último debate de la parte final de esta norma, adujo que se trata de una
precisión adicional, que pese a su trascendencia, no alcanza a ser considerada
un elemento sustancialmente nuevo cuya ausencia en las etapas previas pudiera
viciar su inclusión en este punto.
Finalmente, acerca del cargo noveno sobre
el trámite del artículo 5° transitorio, respecto del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir las normas necesarias
para poner en marcha en forma inmediata el Fondo de Defensa Técnica y
Especializada creado por el mismo Acto Legislativo, la interviniente realizó un
detallado recuento de la línea jurisprudencial existente en relación con el
principio de identidad flexible, y ejemplificó varias posibles escenarios, en
aras de precisar su verdadero alcance.
A partir de ello sostiene que, también en este
caso, si bien el texto cuestionado fue aprobado por primera vez durante el
cuarto de los ocho debates, el tema del que se trata, que no es otro que las
reglas relativas al referido fondo, hizo parte de lo discutido durante todas
las etapas de este trámite legislativo, por lo cual no se habrían vulnerado,
antes bien, se habría dado cumplimiento, a los principios de consecutividad e
identidad flexible. Bajo esta consideración, también en este caso solicita a la
Corte desestimar el cargo planteado y declarar exequible la norma así
cuestionada.
4.2. Del Ministerio de
Justicia y del Derecho
Este Ministerio participó a través de apoderada
especial, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2012 respecto
de los cargos formulados, a partir de las siguientes consideraciones:
Esta interviniente inició su exposición con una
extensa cita del fallo C-1053 de 2005 en el cual la Corte efectuó una síntesis
de los aspectos que conforman el parámetro de control constitucional frente a
la expedición de Actos Legislativos. Sobre estas bases, pasa a referirse a cada
uno de los cargos de la demanda.
Primer cargo, relacionado con la supuesta simultaneidad de las
sesiones de comisión y plenaria de la Cámara el día 26 de septiembre de 2012,
que afectaría la validez del quinto debate de este Acto Legislativo: Descarta
su procedencia al indicar, con apoyo en las respectivas actas, que la sesión
plenaria comenzó formalmente después de haber concluido la de la comisión. De
otra parte, señala que inmediatamente antes de cerrarse esta última, el
Presidente de esa célula legislativa hizo constar que si bien ya se había
abierto el registro de la sesión plenaria, la misma no había comenzado aún por
falta del quórum reglamentario, circunstancia que a su juicio contribuye a
descartar el problema planteado por los demandantes.
Segundo cargo, basado en la no continuidad del orden del día no
agotado en la sesión anterior en la plenaria de la Cámara de Representantes, lo
que invalidaría la celebrada por esa corporación el día 16 de octubre de 2012,
y con ella el sexto debate del proyecto que antecedió a este Acto Legislativo:
Presenta un extracto del acta correspondiente a esta última fecha, con la que
demostraría que la agenda de ese día fue oficialmente modificada por decisión
de la respectiva plenaria y no por la sola Mesa Directiva, diligencia que
excluiría el vicio que en este caso alegan los actores. A partir de ello, pide
a la Corte desechar este cargo y declarar la exequibilidad de este Acto
Legislativo en lo que a él se refiere.
Tercer y cuarto cargos, relativos a la supuesta desatención a los
mensajes de urgencia e insistencia enviados por el Gobierno Nacional en
relación con dos proyectos de ley que de manera paralela cursaban en el
Congreso, lo que afectaría el trámite impartido al proyecto antecedente de este
Acto Legislativo: Considera que estos cargos son infundados pues el trámite de
cada proyecto de ley es independiente de los demás, y las incidencias o defectos
de uno de ellos no pueden afectar la validez de los otros. Esta postura es
además respaldada con citas jurisprudenciales según las cuales la desatención a
este tipo de solicitudes no podría afectar siquiera la validez del trámite del
proyecto al que el mensaje se refiere, a partir de lo cual se deduciría que
menos aún podría ello impactar el curso de otros proyectos.
Quinto cargo, sobre la presunta vulneración del Reglamento del
Congreso en la elaboración del orden del día de dos de las sesiones en las que
se aprobó este proyecto de Acto Legislativo: Frente a este tema, llama la
atención sobre la diferencia que conforme a la jurisprudencia existe entre los
verdaderos vicios de trámite, y las llamadas meras irregularidades, las cuales
serían insuficientes para causar la inconstitucionalidad de una ley o Acto
Legislativo. En esa línea, señala que en caso de haber ocurrido en este caso
los problemas planteados, se trataría de simples irregularidades, pero además
anota que en realidad no se presentó esa situación, pues los órdenes del día
fueron debidamente aprobados por las respectivas corporaciones con plena
observancia del Reglamento del Congreso.
Cargos sexto, séptimo,
octavo y noveno, todos enfocados a la
inexequibilidad de ciertos apartes de este Acto Legislativo, a partir de la
supuesta infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible:
La interviniente incluye varias importantes citas jurisprudenciales[12] sobre
el contenido y alcance de estos principios con base en los cuales resalta que
el texto y los contenidos específicos de un proyecto de ley o de acto
legislativo puede sufrir cambios importantes durante su trámite en las cámaras
legislativas y sus respectivas comisiones, siempre que los temas de fondo hayan
estado presentes y hayan sido debatidos en todas las etapas del mismo y que de
hecho ello ocurre con gran frecuencia. Indica que en tales condiciones, el
cambio en los textos o la adición de ciertas precisiones cuya necesidad suele
surgir durante el proceso legislativo no pueden ser considerados como una
infracción a tales principios, sino por el contrario, como muestra de adecuada
aplicación del criterio de identidad flexible.
A partir de estas consideraciones, y con apoyo en
la exposición de motivos que acompañó al proyecto original, así como algunas de
las ponencias presentadas por los congresistas responsables dentro del trámite
de este proyecto, sostiene que en este caso se han observado debidamente tales
principios, pues los temas sobre los cuales tratan las distintas adiciones que
aquí se cuestionan estuvieron presentes desde el inicio y a lo largo de todo el
trámite del respectivo proyecto. Así ocurre, según la interviniente, con los
distintos aspectos que son objeto de estos cargos, a saber: i) la definición de
competencias entre las jurisdicciones ordinaria y penal militar; ii) la
extensión del fuero de que trata esta norma a los miembros de la Policía
Nacional; iii) la necesidad de establecer normas de carácter transitorio para
regular los efectos inmediatos de la entrada en vigencia de esta nueva norma, y
iv) la creación de un fondo destinado a financiar la defensa técnica de los
miembros de la fuerza pública dentro de los procesos penales que deban
afrontar.
Por estas razones solicita a la Corte desestimar
estos cargos y declarar la exequibilidad de todas las normas acusadas.
4.3. Del Observatorio de
Opinión Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre de Bogotá
El Coordinador y un docente adscrito a este centro
de estudios, quienes en forma concurrente invocaron su calidad de ciudadanos,
intervinieron dentro de este proceso para solicitar a la Corte declarar
inexequible el numeral 3° del artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2012, sin
pronunciarse sobre la demanda dirigida contra las demás disposiciones que lo
integran.
En apoyo de esta solicitud señalaron que el título
de este Acto Legislativo lista los artículos del texto superior que con él se
modifican, pero omite mencionar el 256, que también habría sido modificado, en
la medida en que la norma acusada atribuye al nuevo Tribunal de Garantías
Penales la función de dirimir conflictos de competencia entre la jurisdicción
ordinaria y la penal militar que antes correspondía al Consejo Superior de la
Judicatura. De esta manera, estima que se infringe el principio de unidad de
materia, previsto en el artículo 158 superior.
Adicionalmente, coinciden con los demandantes en
que se viola el principio de consecutividad, en cuanto a partir de la secuencia
relatada por los demandantes, la norma finalmente aprobada como numeral 3° del
artículo 1° no hizo parte del texto aprobado por la Comisión Primera y la
plenaria de la Cámara de Representantes en los correspondientes debates. A
partir de estas reflexiones, pide a la Corte declarar inexequible el referido
numeral.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5581 de fecha junio 5 de 2013, el
Procurador General de la Nación presentó a la Corte su opinión sobre la
presente demanda, pidiendo declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2012,
por los cargos analizados.
Antes de comenzar el análisis de los cargos de la
demanda el concepto fiscal aboga por dar aplicación al principio de
instrumentalidad de las formas, a partir del cual se ha considerado que las
reglas de procedimiento deben ser entendidas de tal forma que contribuyan a la
efectividad de los demás principios superiores, y no como un fin en sí
mismas. En esta perspectiva, efectúa los siguientes comentarios en relación con
los distintos cargos formulados:
El primer cargo de la demanda,
atinente a la simultaneidad de sesiones de comisión y plenaria de Cámara el 26
de septiembre de 2012 no debe prosperar, pues las respectivas actas permiten apreciar
que la sesión de la Comisión Primera (en la que este proyecto se aprobó en
quinto debate) había concluido para el momento en que se inició la plenaria de
la misma corporación legislativa.
Sobre el segundo cargo, relativo a la
no continuación del orden del día no evacuado en la sesión plenaria de la
Cámara anterior a la del día 16 de octubre de 2012 (en la que este proyecto se
aprobó en sexto debate), considera que si bien esta situación pudo haberse
presentado, ello no podría afectar, ni menos aún invalidar el trámite de este
Acto Legislativo, al no haberse afectado el principio democrático, y también
por cuanto una irregularidad de este tipo solo podría afectar a los proyectos
dejados de tramitar, pero no a otros. De otra parte, agrega que en este caso se
produjo en debida forma el aviso previsto en el artículo 160 de la
Constitución, lo que permite apreciar que la votación del proyecto de Acto
Legislativo no fue sorpresiva ni subrepticia, pese al hecho de no haber
concluido el trámite de los temas que estaban siendo considerados en la sesión
anterior.
Un razonamiento semejante sobre la no
comunicabilidad de los vicios o irregularidades de un proyecto a otro hace en
torno a los cargos tercero y cuarto sobre la eventual
desatención a dos mensajes de urgencia y de insistencia relacionados con otros
proyectos, en apoyo de lo cual cita jurisprudencia de esta corporación[13].
Así, considera que esta posible falta solo iría en perjuicio de los proyectos
que fueron objeto de tales mensajes y tampoco podría afectar la validez del
trámite cumplido por este Acto Legislativo.
Respecto del quinto cargo, relativo al
presunto desconocimiento de la secuencia en que deben abordarse los puntos que
conforman el orden del día de cada reunión, circunstancia que habría afectado
el desarrollo de dos de las sesiones en las que se aprobó este proyecto
(segundo y quinto debates), el Procurador considera discutible que así hubiere
sucedido. Sin embargo, agrega que en caso de haberse presentado esa situación,
ella no sería razón suficiente para aceptar que existe un vicio de forma capaz
de causar la inconstitucionalidad de este Acto Legislativo, pues ello no
implicaría afectación al principio democrático.
Seguidamente, el Ministerio Público efectúa algunas
consideraciones en torno al alcance de los principios de consecutividad e
identidad flexible de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que en
tal medida serían aplicables a los presuntos vicios de forma de que
tratan los cargos sexto a noveno.
Con apoyo en distintos apartes de la
sentencia C-1040 de 2005,
el Procurador destaca la posibilidad de que durante el trámite de un Acto
Legislativo se generen cambios, adiciones o supresiones a los textos
previamente aprobados, teniendo en cuenta además que el principio de
subsidiariedad se predica de una norma o proyecto en su conjunto, y no de cada
una de las disposiciones que lo componen, como en este caso lo plantean los
actores. De igual manera, resalta que a diferencia de lo que ocurría en
vigencia de la pasada Constitución, la de 1991 expresamente prevé la posibilidad
de que en segundo debate las plenarias introduzcan los cambios y adiciones que
consideren necesarios, facultad a partir de la cual se habla de que el proyecto
debe mantener una identidad flexible.
Con base en tales citas y en otras decisiones a las
que ellas remiten, ahonda en relación con este último concepto (identidad
flexible) para reconocer que no cualquier tema eventualmente ligado a los
previamente tratados cumpliría con ese criterio, y que si no existe una
relación cercana y directa sería del caso considerar que se trata de un tema
nuevo. Sin embargo, anota que no necesariamente surge esta conclusión por el
solo hecho de que un determinado texto no hubiere sido aprobado en uno o más de
los debates cumplidos por el proyecto, ni tampoco porque algunos de los
sucesivos textos tengan sentido contrario, pues esta última situación puede
solucionarse a través de las comisiones de conciliación de que trata el
artículo 161 de la Constitución.
A partir de estas consideraciones, señala el
Ministerio Publico que estos cuatro cargos no estarían llamados a prosperar, en
apoyo de lo cual cita casos anteriores en los que, ante situaciones similares,
esta corporación avaló la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Así por ejemplo, señala que resulta válido que
durante el curso del trámite se hubiere creado y añadido la función del
Tribunal de Garantías Penales de decidir sobre eventuales conflictos de
competencia, pues es un tema que necesariamente se desprende de la dualidad de
jurisdicciones que es el tema de fondo sobre el cual versa este Acto
Legislativo. Anota además que para cuestionar este punto sería necesario probar
que se trata de una sustitución al texto constitucional, aspecto que según lo
ha sostenido esta corporación supone el cumplimiento de una carga argumentativa
superior a la que es usual en las demás demandas de constitucionalidad, lo que
los actores no llenaron en el presente caso.
Sobre la inclusión de la expresión “o
policial” que extiende a los miembros de la Policía Nacional los
efectos del fuero especial de que trata este Acto Legislativo, el Procurador
explica que ella encuentra sustento en el contenido general del proyecto, así
como en el artículo 216 superior, según el cual esa institución hace parte de
la fuerza pública. Por ello considera que tampoco este cargo estaría llamado a
prosperar, además de lo cual la sola desaparición del aparte demandado no
tendría el efecto buscado por los actores.
Finalmente, y con respecto a los artículos 4° y 5°
transitorio cuya tardía inclusión censuran los demandantes, considera el
Procurador que se refieren a temas necesariamente derivados de aquellos que sí
fueron incluidos desde el inicio del trámite legislativo, por lo que al margen
del momento específico de su incorporación, aquélla sería válida conforme al
principio de identidad flexible. En opinión del Ministerio Público, así ocurre
tanto con la norma que establece plazos para identificar los procesos que deben
pasar de la justicia ordinaria a la penal militar o viceversa, como con aquella
que faculta el Presidente de la República para reglamentar de manera
transitoria el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de que trata el
artículo 3° del mismo Acto Legislativo. Por estas razones, concluye que estas
normas no resultan contrarias al aludido principio de consecutividad ni a otras
normas relativas al trámite legislativo.
En armonía con estas conclusiones, el Procurador
General pide a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2012 aquí
demandado.
·
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta corporación es competente para conocer de esta
demanda según lo previsto en el artículo 241 numeral 1° de la Constitución,
puesto que los preceptos acusados forman parte de un Acto Legislativo,
reformatorio del texto superior.
2. Oportunidad
Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de
la Constitución Política establece
que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el
término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. En la
medida en que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 241
ibídem, las demandas contra actos legislativos solo pueden originarse en vicios
de procedimiento en su formación, este requisito es aplicable entonces siempre
que se demanda la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución.
En el caso que ahora se decide, se constata que ese
requisito de procedibilidad se cumple con holgura, pues el Acto Legislativo
demandado fue publicado el 28 de diciembre de 2012, al paso que la acción de
inconstitucionalidad fue promovida el día 19 de febrero de 2013, menos de dos
meses después. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte
puede decidir sobre esta demanda.
3. Los temas a considerar para la presente decisión
Para resolver sobre los cargos de la demanda, la
Corte efectuará en primer lugar unas reflexiones de carácter general acerca del
parámetro de constitucionalidad aplicable a un caso como el presente, las cuales
resultan pertinentes al estudio de cada uno de tales cargos. En esta
perspectiva, abordará asuntos tales como la importancia del control sobre los
procedimientos en el caso de las reformas constitucionales, y en ese mismo
ámbito, la vulneración que puede resultar de la infracción de normas del
Reglamento del Congreso, aspecto que incidirá especialmente en el análisis de
los cargos primero a quinto.
Una vez planteados tales elementos, la Sala
realizará otras consideraciones preliminares de carácter metodológico, las
cuales determinarán el orden en que esta providencia abordará los distintos
reproches formulados por los actores, a partir de lo cual se procederá a su
análisis.
4. Sobre el parámetro de
constitucionalidad aplicable respecto del trámite de Actos Legislativos
De conformidad con el numeral 1° del artículo 241
superior, los actos reformatorios de la Constitución, pueden ser objeto de
demanda ciudadana, solo por vicios de procedimiento en su formación.
La posibilidad de verificar el completo
cumplimiento de las reglas aplicables al trámite de la reforma constitucional,
de suyo más exigentes que las del proceso legislativo corriente, ha sido
usualmente entendida como una contrapartida de la imposibilidad de impugnar el
contenido de tales reformas. Ante esta última circunstancia, el estricto
control del tribunal constitucional respecto de las formalidades atinentes a la
tramitación de las modificaciones al texto superior es el principal mecanismo a
través del cual los ciudadanos pueden velar por la preservación de la original
obra constituyente, la que habitualmente se estima valiosa y trascendente para
la vida de la comunidad política.
Ahora bien, desde una perspectiva general, esta
Corte ha destacado la gran importancia que en los sistemas democráticos se
atribuye al control sobre las formalidades y procedimientos legislativos,
aclarando por qué éste no puede ser entendido como manifestación de un excesivo
e indebido culto al formalismo[14].
Al diferenciar tales situaciones, y al tiempo que
reprueba decididamente esa última posibilidad, este tribunal ha explicado que
el control de las formas de la actividad legislativa reviste la mayor
importancia, en cuanto la ley, que de manera imperativa puede cambiar el curso
de la vida de los ciudadanos, que son sus destinatarios, ha de ser fruto de la
deliberación democrática, reposada y transparente, de los representantes de
éstos. Desde esta óptica, y sin por ello contradecir la autonomía que es propia
del órgano legislativo ni desvirtuar el principio de instrumentalidad de las
formas, conforme al cual toda exigencia procedimental debe estar al servicio de
una específica finalidad[15],
el control sobre las requisitos del procedimiento legislativo simplemente busca
asegurar la prevalencia de ese espíritu deliberativo y pluralista, lo que se
logra mediante la cumplida observancia de las reglas previamente acordadas para
la adopción de decisiones públicas, pues contrario sensu, la
laxitud en el cumplimiento de tales formalidades revelaría un sentimiento
colectivo de poca importancia frente al carácter auténticamente democrático que
supuestamente tienen tales decisiones.
En lo específicamente atinente al trámite de las
reformas constitucionales, esa mayor exigencia formal es consecuencia de la
inherente diferencia existente entre las leyes y la Constitución, a partir del
rol correspondiente a cada una de tales normas jurídicas. Así, podría
considerarse que las leyes, a través de las cuales se regulan muy diversos
temas de incidencia para la ciudadanía, pueden ser producto de las preferencias
de las mayorías parlamentarias existentes en un determinado momento, lo que
resulta válido, y en esa medida, las leyes serían contingentes o pasajeras, en
cuanto es evidente que ellas podrán ser reformuladas o derogadas en el futuro,
cercano o lejano, en la medida en que cambien esas mayorías al renovarse la
composición del órgano legislativo. Sin embargo, la Constitución merece una
consideración diferente, en cuanto ella contiene, precisamente, las reglas
estables a partir de las cuales deben adoptarse las principales decisiones que
interesan a la sociedad y a la comunidad política, y dirimirse los desacuerdos
o controversias que pueden surgir al interior de ella. Por esta razón, la norma
fundamental, y ciertamente sus eventuales reformas, no puede depender
únicamente de un criterio mayoritario, que es algo esencialmente mutable y
contingente, sino que ha de ser producto de un consenso mucho más comprehensivo
y meditado, el que ha de resultar del cumplimiento del exigente trámite de
aprobación que ella misma establece para el efecto.
En esta línea, es claro entonces que una reforma
constitucional requiere, además de amplias mayorías en el órgano de
representación popular, ser fruto de un proceso de aprobación especialmente
reposado y cuidadoso, pues debido a su gran trascendencia, como último
referente de todo el sistema normativo del Estado, el texto fundamental no debe
ser alterado de manera apresurada o como resultado de pasajeras coyunturas
políticas. En este sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-222 de 1997 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo), una de las primeras decisiones en materia de
control a las reformas constitucionales:
“La Carta Política no impide las
modificaciones ni los ajustes a su preceptiva y, por el contrario, amplía las
posibilidades de introducirlos, consignando expresamente, además de la del
Congreso, dos vías que no se hallaban contempladas en el artículo 218 de la
Constitución anterior.
Pero, con independencia del procedimiento que se
utilice, lo cierto es que la Constitución, al establecer requisitos y trámites
más complejos que los previstos para la modificación de las leyes, preserva una
estabilidad constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios
improvisados o meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la
vigencia del ordenamiento básico del Estado.”
Según puede observarse en el derecho comparado, ese
trámite cuidadoso y reposado de la reforma constitucional puede lograrse a
través de distintos mecanismos, entre ellos la exigencia de mayorías
calificadas, la participación concurrente de varios actores políticos, y/o la
tramitación del proyecto a través de varias etapas sucesivas, que deben
cumplirse durante un lapso relativamente prolongado. De esta manera, el interés
y la voluntad de aprobar la reforma son puestos a prueba a lo largo del
proceso, incluso mediante la obligatoria interposición de ciertos momentos de enfriamiento,
que ese interés debe superar, manteniendo suficiente vigencia en las fases
subsiguientes. En esa medida, para lograr la aprobación de un proyecto de
reforma constitucional, el consenso subyacente debe ser suficientemente amplio
y las mayorías que lo impulsan deben ser capaces de perseverar a lo largo de
todas esas etapas.
En esta perspectiva, debe entonces advertirse que
ese grado de exigencia mayor al usual en los trámites legislativos ordinarios,
caracteriza la carta de 1991 como una Constitución rígida, en la que la
aprobación de una reforma constitucional es relativamente difícil de lograr,
circunstancia que en forma directa contribuye a asegurar la supremacía y la
permanencia del texto superior. Así las cosas, si existe un importante grado de
dificultad para que un proyecto de reforma pueda hacerse realidad, existe
también un interés válido en verificar que esa mayor dificultad haya sido clara
y efectivamente superada, tarea que usualmente corresponde a la Corte o
tribunal constitucional, y que es considerada como una de sus más
trascendentales responsabilidades.
Al mismo tiempo, no es menos cierto que en términos
comparativos, la Constitución de 1991 podría también
ser catalogada como una norma relativamente flexible, tanto por el tiempo total
requerido para llevar a cabo la reforma (dos períodos ordinarios y
consecutivos, lo que en la práctica equivale a menos de un año calendario),
como también porque el lleno de esas más altas exigencias se facilita de manera
importante siempre que existan amplias mayorías en el Congreso de la República,
que es el principal órgano que interviene de manera activa en el trámite de su
aprobación. En este sentido nuestra realidad es notoriamente diferente a la de
otros países que contemplan mecanismos más complejos, los que usualmente
involucran la participación de otros actores políticos y sociales [16].
Sin embargo, resulta válido considerar que la relativa facilidad con que puede
ser modificada la norma de normas, es una razón adicional que debe llevar al
juez constitucional a ser particularmente estricto y riguroso en la
verificación de los requisitos aplicables a tales reformas.
A partir de estas y otras reflexiones semejantes,
la consolidada postura de esta Corte[17] en
torno a la trascendencia del control jurisdiccional respecto del trámite de los
actos reformatorios de la Constitución y el alto nivel de exigencia que debe
caracterizarlo, fue sintetizada por la sentencia C-816 de 2004, en los siguientes
términos (las negrillas no son del texto original):
“141- Este control del respeto de los
procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales,
puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento
por las normas de procedimiento, al menos por las siguientes dos razones:
de un lado, porque se trata nada más y nada menos que de modificar la norma
fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro lado, porque precisamente
porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está
dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos
especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos
de aprobación más largos.
142- Estos
requisitos más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución
no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la
garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta.
En efecto, si la Constitución pudiera ser reformada por el mecanismo
ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley,
entonces en sentido estricto no existiría Constitución, ya que el Legislador no
estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las
normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución
que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la
cual algunos doctrinantes consideran, no sin razón, que las
disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son, al menos
formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico[18]. En efecto, si la Constitución de un país es la
fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y
prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las
reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional señalan cómo
se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de
reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la
‘constitución de la constitución’ o el núcleo de la constitución, y por
ello la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución exige
un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional.
143- Todo lo anterior muestra la
importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del
procedimiento de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se
protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía
y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder
constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los
contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la
regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte
en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el
mundo.”
Algunos años después la Corte reiteró esta postura,
haciendo un planteamiento análogo en la sentencia C-040 de 2010 (M. P. Luís
Ernesto Vargas Silva), cuando expresó (no está en negrillas en el texto
original):
“Existe un consenso jurisprudencial en el sentido
que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el
caso de los Actos Legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole
legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de
afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del
poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado,
implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de
trámite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con
la deliberación democrática.”
En línea semejante, según esta Sala Plena lo
advirtió recientemente[19],
es evidente que el más alto nivel de exigencia aplicable al trámite de las
reformas constitucionales permite también conocer la extensión e intensidad del
interés existente en torno a una determinada modificación del texto superior,
pues si ésta se juzga más valiosa que la continuación
del statu quo, y en tal medida existe una real y genuina
determinación de llevarla a cabo, seguramente podrán superarse las difíciles
pruebas previstas por el autor de aquél, mientras que si ese interés o decisión
no es suficientemente fuerte, lo que podría deducirse de la imperfección de la
forma utilizada, deben permanecer los contenidos originales. Esa adicional
consideración avala también el entendimiento según el cual el control de forma sobre el trámite de las reformas
constitucionales ha de ser notablemente estricto.
A partir de estas reflexiones, en el aludido
fallo C-1056 de 2012,
este tribunal mayoritariamente estimó que las reglas de la reforma
constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un aspecto esencial y
definitorio de la identidad del texto superior [20] ,
circunstancia que contribuyó a demostrar la inexequibilidad, por incompetencia
del Congreso, del Acto Legislativo 1 de 2011, a través del
cual se pretendió realizar una sustancial modificación de tales reglas.
Las anteriores consideraciones refrendan entonces
la necesidad de que el control jurisdiccional sobre la validez del trámite de
la reforma constitucional sea especialmente cuidadoso y exigente. En ese
sentido, es deber de esta corporación verificar celosamente la absoluta
corrección de todas las incidencias ocurridas durante ese proceso, pues según
lo dispuso el constituyente, es mediante el cumplimiento de tales diligencias
que puede asegurarse la legitimidad del proceso de cambio constitucional. Por
ello, es claro que si en el procedimiento seguido para el efecto se observan
deficiencias o irregularidades que por su naturaleza impliquen vulneración de
los principios democráticos, ellas pueden ciertamente causar el fracaso de esa
iniciativa, mediante la declaratoria de inexequibilidad del acto de reforma.
Ahora bien, respecto de las normas cuya infracción
puede ocasionar esta consecuencia, la Constitución indica que las ritualidades
que deben observarse para el trámite de los actos de reforma son las
establecidas en el Título XIII del mismo texto superior, cuyo artículo 379
señala que aquéllos solo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen esos mismos requisitos. En esta línea, el
artículo 375 regula de manera específica el caso de las reformas que se
tramitan mediante los llamados Actos Legislativos, para cuya aprobación
estableció apenas tres reglas particulares, relativas a la existencia de
iniciativa calificada para su proposición, a su tramitación en dos períodos
ordinarios y consecutivos, y a la exigencia de mayorías calificadas en el
segundo de ellos.
En vista del carácter notoriamente parcial de esta
regulación, y pese al uso del adverbio solo, cuya presencia causó
inicialmente perplejidad y confusión, desde sus primeras decisiones sobre el
particular[21] la
Corte ha precisado que la normatividad aplicable a los distintos mecanismos de
reforma, cuya infracción puede ocasionar la invalidez de aquéllos, no se agota
con estos solos preceptos, pues esa regla debe ser entendida desde una
perspectiva sistemática, es decir, en armónica conexión con el resto del texto
fundamental.
En esa dirección, se observa en primer lugar que
existen en distintos capítulos de la Constitución otras disposiciones también
pertinentes al trámite de su reforma, por ejemplo en relación con quienes
tienen iniciativa para promoverla[22],
con el trámite en comisiones cuando se discuten proyectos de acto legislativo[23],
con la regulación mediante ley estatutaria de mecanismos tales como el
referendo o la asamblea constituyente[24],
y por supuesto con el control sobre tales actuaciones que corresponde cumplir a
esta corporación[25].
De otra parte, conforme a lo previsto en el
artículo 151 superior, son también aplicables las disposiciones de la Ley
Orgánica que contiene el Reglamento del Congreso que tratan sobre el ejercicio
de la función constituyente derivada por parte del órgano legislativo[26].
Y por último, conforme lo prevé el artículo 227 del mismo Reglamento, son
también aplicables, siempre que no resulten incompatibles con las regulaciones
constitucionales existentes[27],
las demás reglas del texto superior, y aquellas del aquel Estatuto relativas al
proceso de aprobación de las leyes[28].
En consecuencia, todas estas disposiciones conforman el parámetro de
constitucionalidad aplicable al trámite de las reformas constitucionales
mediante Acto Legislativo[29].
En todo caso, como resultado de esa perspectiva
sistemática, y con el propósito de hacer realidad la intención del artículo 379
que se viene comentando, en el sentido de que solo de manera excepcional y por
razones poderosas puedan ser declarados inexequibles los actos de reforma
constitucional, la Corte ha señalado la necesidad de que cuando quiera que se
denuncie la violación de normas distintas a las previstas en el Título XIII de
la Constitución dentro del trámite de una reforma, se argumente y demuestre
también que ello implica una verdadera vulneración de aquéllas, suficientemente
importante para causar el fracaso de la reforma adelantada[30].
Para ello la referida sentencia C-816 de 2004 formuló unas mínimas reglas que
deberán cumplirse para que un cargo de este tipo pueda dar lugar a un estudio
de fondo, las cuales se expresaron en los siguientes términos:
El análisis precedente muestra que el parámetro
normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las
normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento
es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del
principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse,
ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la
medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para
la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII’.[31]”.
La jurisprudencia ha resaltado que las anteriores
reglas contienen una afortunada síntesis de lo que sería razonable requerir en
estos casos para poder dar cumplida aplicación al mandato contenido en el referido
artículo 379 superior, pues si bien es claro que existen normas relevantes en
relación con el tema por fuera del Título XIII, sería así mismo excesivo y
desproporcionado concluir que un acto de tal trascendencia pudiera ser
invalidado por la sola infracción de reglas o requisitos formales previstos en
una Ley Orgánica, si ello no envuelve al mismo tiempo violación de preceptos
contenidos en la Constitución misma.
La Corte ha aplicado estos criterios en varias
oportunidades en las que el vicio alegado no vulneraba de manera directa una
norma del Título XIII superior, pese a lo cual, en algunas de ellas se ha
declarado la inconstitucionalidad total o parcial del acto reformatorio
acusado. Así por ejemplo, en el caso resuelto mediante la citada sentencia C-816 de 2004, este tribunal
determinó que una irregularidad acaecida dentro del trámite del Acto Legislativo 2 de 2003, relacionada
con el trámite de votación de un informe de ponencia, si bien prima
faciesolo vulneraba normas del Reglamento del Congreso, tenía unas
características y una incidencia tal en el proceso de formación de la voluntad
democrática durante ese trámite, que conllevaba infracción de la regla prevista
en el artículo 375 superior, lo que trajo consigo la declaratoria de
inexequibilidad de toda esa reforma.
Por la misma época, el fallo C-668 de 2004 analizó el trámite del
artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, encontrando que éste fue
introducido en condiciones anómalas, en una etapa tardía del trámite
legislativo y sin brindar las garantías y condiciones necesarias para su debate
en la plenaria de la Cámara de Representantes. También en este caso, aunque lo
ocurrido no implicaba directa infracción de alguna norma contenida en el Título
XIII de la Constitución, la Corte llegó a conclusiones semejantes a las del
caso anterior, en cuanto a la afectación de los principios democráticos, razón
por la cual declaró inexequible la norma acusada.
De otra parte, en años más recientes, las mismas
reglas sirvieron de parámetro para el análisis de eventuales vicios que habrían
afectado el trámite de otras modificaciones a la Constitución, aun cuando a
partir de ellas la Corte determinó que no existía vicio que justificara su
invalidación[32].
En esa misma línea, esta Corte ha considerado que
cuando los cargos de la demanda se sustentan exclusivamente en la posible
vulneración de mandatos contenidos en normas del Reglamento del Congreso, sin
referir la simultánea violación de reglas constitucionales relevantes, podría
incluso entenderse que se encuentran ausentes los criterios de pertinencia, especificidad y suficiencia,
razón por la cual, más que declarar la exequibilidad de la norma acusada,
procedería una declaratoria de inhibición respecto de tales
cuestionamientos. Contrario sensu, es claro que sí resulta viable
estudiar, y según el caso declarar la exequibilidad o inexequibilidad de Actos
Legislativos que hubieren sido acusados, por haber omitido durante su
expedición la plena observancia de requisitos orgánicos directamente ligados
con la vigencia de los mandatos constitucionales a que se ha hecho referencia.
Finalmente, como se verá al analizar los distintos
cargos de la demanda, es claro que no cualquier infracción de un requisito de
tipo constitucional u orgánico será suficiente para causar la inexequibilidad
de un Acto Legislativo, pues también esto resultaría excesivo y
desproporcionado y podría afectar indebidamente la autonomía del órgano
legislativo, que en este caso tiene además el carácter de constituyente
secundario. En esta medida, conforme a la práctica jurisprudencial de este
tribunal, solo se declarará la inconstitucionalidad de la norma acusada en
cuanto la magnitud y entidad de las violaciones procedimentales demostradas
impliquen la afectación del principio democrático o de otros importantes
principios constitucionales, en cuyo interés se han establecido tales reglas.
5. Análisis particular de los vicios denunciados dentro del trámite
de aprobación del Acto Legislativo 2 de 2012
A partir de las premisas sentadas en los puntos
anteriores, a continuación la Sala analizará cada uno de los cargos propuestos
en la demanda, y evaluará las distintas situaciones que en concepto de los
actores configuraron vicios de forma durante la tramitación del Acto
Legislativo 2 de 2012.
Sin embargo, a efectos de facilitar ese análisis,
el mismo seguirá un orden
parcialmente distinto al planteado en la demanda, e incluso en algunos casos se
referirá simultáneamente a varios de esos cargos, en cuanto los elementos
comunes a algunos de ellos así lo aconsejen.
5.1. Los cargos segundo,
tercero, cuarto y quinto no se refieren a hechos acaecidos dentro del trámite
del Acto Legislativo acusado y no reúnen los requisitos necesarios para ser
analizados en sede de constitucionalidad
Pese a haberse admitido la demanda sin hacer
ninguna salvedad en relación con apartes específicos de la misma, al realizar
en este momento procesal un análisis más detenido de ella, la Corte observa que
los cargos formulados en segundo, tercero, cuarto
y quinto lugar tienen aspectos en común que les hacen inviables como eventuales
razones de inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado.
A esta conclusión se arriba teniendo en cuenta que,
dado que todos esos cargos coinciden en basarse en la supuesta infracción de
disposiciones del Reglamento del Congreso, su aptitud para dar lugar a una
decisión de fondo sobre la exequibilidad de este Acto Legislativo debe
analizarse entonces a partir de las reglas planteadas en la sentencia C-816 de 2004, recientemente
reiteradas en el fallo C-294 de 2012, a las que recién se hizo
referencia en el punto 4 anterior. Así, esa posibilidad depende de aspectos
tales como qué tan relevante resulta el cumplimiento de estas reglas para la
adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, o qué tan
estrecha es la relación existente entre ellas y el efectivo cumplimiento de los
principios constitucionales relevantes y/o las normas de procedimiento
previstas en el Título XII de la Constitución Política.
Como se recordará, las actuaciones cuestionadas
consistieron en la aprobación de este proyecto en las siguientes
circunstancias: i) dentro de una sesión plenaria cuyo orden del día dejó de
incluir los puntos que no fueron evacuados en la sesión inmediatamente
precedente[33];
ii) cuando habían sido formulados y antes de haber sido atendidos distintos
mensajes de urgencia y de insistencia en los que se pedía la pronta tramitación
de otros proyectos de ley[34];
iii) en sesiones cuyo orden del día se elaboró sin tener en cuenta la secuencia
en la que deben incluirse los distintos temas que habitualmente son
considerados[35].
Así, teniendo en cuenta el momento y situación en los que habría ocurrido cada
una de esas infracciones, una primera razón que conduce a considerar ineptos
estos cargos es el hecho de que en realidad ninguno de tales defectos tendría
la virtualidad de invalidar el trámite de aprobación de este Acto Legislativo,
pues si bien se trata de hechos ocurridos durante algunas de las sesiones
dentro de las cuales se discutió el proyecto que le antecedió, en ningún caso
lo afectan directamente.
De otra parte, es necesario tener en cuenta que si
bien ciertamente las normas del Reglamento del Congreso forman parte del
parámetro de constitucionalidad aplicable al análisis de los vicios e
irregularidades surgidos durante el trámite de las leyes y de los actos
legislativos, dentro de las condiciones antes indicadas, su aplicación se
encuentra lógicamente circunscrita a aquellas disposiciones que se relacionen
directamente con el trámite del respectivo proyecto y no a las demás, pues es
bien sabido que el referido reglamento incorpora muchas otras disposiciones que
regulan temas diferentes, cuyo posible incumplimiento de ninguna manera
incidiría sobre el trámite de un determinado proyecto.
Los hechos denunciados en los cargos segundo a
quinto de la demanda son visible ejemplo de esta situación, pues sin duda
ninguno de ellos pudo significar irregularidad de alguna especie frente al
trámite que antecedió a la aprobación de este Acto Legislativo. Esto por
cuanto, sin perjuicio de que ciertamente resulte cuestionable que las cámaras
ignoren en su actuación disposiciones imperativas de su Reglamento, es claro
que ninguna de las aquí planteadas afecta de manera negativa el trámite de este
proyecto, pues carecen de la capacidad de invalidar las condiciones necesarias
para que aquel transcurra de manera adecuada. Por ello, se insiste, hechos como
la omisión en dar continuidad en determinadas sesiones a temas diferentes
previamente iniciados, encontrarse pendientes otros proyectos legislativos que
hubieren sido objeto de mensaje de urgencia, o la inversión en el orden de
ciertos puntos de la agenda de algunas sesiones en las que este proyecto fue
discutido, de ninguna manera inciden negativamente en el trámite del mismo.
Ahora bien, como antes se explicó, la corrección
del procedimiento legislativo, y el ámbito dentro del cual las fallas que
dentro de él ocurran resultarían relevantes, es aquel que tiene que ver con las
condiciones necesarias para la formación de una verdadera voluntad democrática
al interior de las cámaras, la materialización de los principios
constitucionales, y en particular la efectividad del principio democrático
durante todo el decurso de los distintos debates y etapas que conforman el
trámite legislativo. Y es notorio que ninguno de los supuestos vicios alegados
en estos cargos tiene relación con esos aspectos, pues al tratarse de omisiones
de carácter general es evidente que para nada pueden incidir en el desarrollo
de un determinado trámite legislativo.
De otro lado, en lo específicamente atinente a los
cargos tercero y cuarto, relativos a la supuesta desatención de mensajes de
urgencia e insistencia relacionados con otros proyectos se invocó como
infringido el artículo 163 de la Constitución que trata sobre estos mensajes,
es claro que no habría en este caso vulneración de esa norma superior, pues
como es obvio, la posible ignorancia de esas solicitudes habría afectado los
proyectos de ley que fueron objeto de ellas, y no el proyecto de acto
legislativo cuyo producto final aquí se cuestiona.
A partir de lo anterior, además de la ninguna
incidencia de los hechos denunciados frente a la corrección del trámite seguido para la expedición de este Acto
Legislativo, es claro que tales violaciones tendrían un rango puramente legal,
de ningún modo constitucionalidad. En este medida, estarían ausentes varios de
los criterios necesarios para que la Corte pueda decidir sobre tales
acusaciones, concretamente los de especificidad, pertinencia y suficiencia, los
dos primeros por cuanto según se dijo, no existe una verdadera vulneración
constitucional, ni tampoco los actores se propusieron sustentarla, y el último
por cuanto en esas condiciones, no existe en realidad una duda, ni siquiera
mínima, sobre lo posible inexequibilidad del Acto Legislativo demandado, por
las razones aducidas en estos cuatro cargos.
Bajo las anteriores consideraciones, no existe en
este caso opción distinta a que la Sala se inhiba de decidir sobre estos
cargos, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.
5.2. Aplazamiento de los
cargos sexto, séptimo, octavo y noveno sobre posible vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible
Como quedó dicho, los cuatro últimos cargos de la
demanda atacan distintos apartes específicos del Acto Legislativo 2 de 2012 a partir
de diversas incidencias sucedidas durante su trámite que demostrarían la
irregular introducción de asuntos nuevos, que no hicieron parte del proyecto
original ni de las versiones aprobadas durante los primeros debates, y que por
ende implicarían infracción a los principios de consecutividad e identidad
flexible, que según lo explicado en el punto 4 anterior, resultan aplicables al
trámite de las reformas constitucionales, tanto como al de las leyes.
Sin embargo, debe recordarse que el cargo primero
de la demanda, que será analizado en el punto siguiente, se dirige contra la
totalidad del texto de este Acto Legislativo, por lo que en caso de prosperar
haría innecesaria la revisión de los demás cuestionamientos. En esa medida, la
Sala asumirá inicialmente el estudio de éste, y solo pasará a mirar esas glosas
parciales en caso de no abrirse paso ese primer cargo. En consecuencia, volverá
sobre estos puntos una vez cumplido el análisis del cargo sobre simultaneidad
de sesiones.
5.3. Análisis del cargo
primero, relativo a la simultaneidad de sesiones de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes y la plenaria de la misma corporación en uno de los
debates de este proyecto.
5.3.1. El primer cargo de la demanda tiene que ver
con una circunstancia que afectaría uno de los debates en los que se tramitó
este proyecto, concretamente el quinto debate, primero de la segunda vuelta,
cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de
septiembre de 2012, consistente en que habría existido simultaneidad parcial
entre esa sesión y otra de la plenaria de la misma corporación, celebrada en la
tarde del mismo día. Este hecho implicaría infracción de los artículos 83 y 93
del Reglamento del Congreso, que de manera expresa prohíbe tal coincidencia, se
ubicaría en la hipótesis prevista en el artículo 149 superior, y afectaría el
debate realizado ese día, lo que a su turno implicaría incumplimiento de lo
previsto en el artículo 375 ibídem.
A este respecto, debe en primer lugar observarse
que ciertamente los artículos 83 (en su último inciso) y 93 del Reglamento del
Congreso, aunque con expresiones diversas, coinciden en prohibir que las
comisiones y las plenarias de una misma cámara sesionen de manera concurrente.
La razón para ello es evidente, pues en cuanto cada congresista forma parte de
una comisión y de una plenaria, la simultánea citación a las dos células
legislativas a las que pertenece implicaría para aquél la imposibilidad de
cumplir a plenitud con sus deberes, circunstancia que afectará tantos
parlamentarios como miembros tenga la respectiva comisión.
Sin duda, esta hipótesis difiere claramente de la
que puede presentarse frente a la posible sesión simultánea, ya sea en un solo
cuerpo o de manera independiente, de dos distintas comisiones o de las
plenarias de las dos cámaras, situación que, por el contrario, es
constitucionalmente viable, e incluso ha sido expresamente prevista por el
texto superior.
Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando se da
aplicación al artículo 163 sobre el trámite de urgencia, pues como medida de
celeridad, es posible que las dos comisiones homólogas deliberen conjuntamente
para dar trámite a un proyecto, y que posteriormente las dos plenarias discutan
y voten simultánea pero separadamente, esa misma iniciativa. De igual manera,
es posible que las cámaras se reúnan y actúen de manera conjunta en los eventos
previstos en el artículo 141 de la Constitución, los cuales tienen en común el
ser manifestación de funciones distintas a la legislativa. Finalmente, es
factible que dos distintas comisiones o las plenarias de ambas cámaras sesionen
de manera paralela, en aras de una más eficiente división del trabajo. En todos
estos casos la sesión simultánea es posible y válida porque ninguno de los
congresistas es a un mismo tiempo miembro de las dos células que actúan de
manera concurrente, escenario totalmente contrario al que en este caso se
cuestiona.
En este caso está probado que el día 26 de
septiembre de 2012 se realizaron sesiones tanto de la Comisión Primera como de
la plenaria de la Cámara de Representantes, en la primera de las cuales se
cumplió la aprobación en quinto debate del Acto Legislativo aquí demandado. De
igual manera, se estableció que esta reunión se extendió hasta las 4:10 de la
tarde[36],
esto es, por más de dos horas después del momento en que, conforme al orden del
día y a la respectiva citación, debía iniciarse la sesión plenaria de la misma
corporación legislativa[37].
No obstante, dos de los intervinientes, además del
Procurador en su concepto de rigor, consideraron que pese a este hecho no se
configuró vicio alguno que afecte la validez de la sesión cumplida por la
Comisión Primera en esa fecha, por cuanto para el momento en que se abrió
formalmente la sesión plenaria (una vez logrado el quórum decisorio)[38],
ya había concluido hacía algunos minutos la reunión de la comisión, razón por
la cual no habría existido simultaneidad.
5.3.2. Ahora bien, dado que las principales normas
que en este caso se habrían infringido son todas disposiciones del Reglamento
del Congreso, contenidas en la Ley (Orgánica) 5ª de 1992, antes de proceder al
estudio de esta glosa resulta necesario indagar si en el presente caso se
cumplen las condiciones desarrolladas por la jurisprudencia de esta
corporación, para que pueda abrirse paso un cargo relacionado con un vicio de
trámite acaecido durante el trámite de una reforma constitucional basado en el
incumplimiento de las normas de ese Reglamento.
Como quedó dicho, esas condiciones, desarrolladas
entre otros pronunciamientos en la sentencia C-816 de 2004, pueden resumirse
en la siguiente forma: i) que la norma infringida sea presupuesto básico y
necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras;
ii) que esa norma esté estrechamente relacionada con la materialización de
principios y valores constitucionales, en especial el principio democrático y,
iii) que esa norma tenga una entidad tal que al desconocerse ocasionen un
incumplimiento de los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución Política. Así las cosas, para
determinar en qué medida concurren en este caso los referidos requisitos, es
necesario examinar a profundidad los motivos que explican y subyacen a la
prohibición que en este caso fue transgredida.
Tal como se anticipó en párrafos anteriores, la
principal razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una
comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros
del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su
alto cargo, especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que
fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones
congresuales atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de
esa evidente y elemental finalidad, estas reglas apuntan también al
cumplimiento de otros propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su
eventual infracción afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos
otros trascendentes objetivos.
En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar
cada vez que sea citada la comisión de la que un determinado congresista hace
parte o la plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo
tiempo un derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con
principios constitucionales tan determinantes como la participación o la
igualdad, ambos incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del
orden superior.
Respecto del primero, el principio de participación ,
debe recordarse que éste es un sello distintivo del Estado social de derecho
que se rige por la Constitución de 1991, cuyo artículo 1° define
a Colombia como una Repúblicaparticipativa, mientras que el 2° señala
que uno de los fines esenciales de ese Estado es “facilitar la
participación de todos en las decisiones que les afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”.A partir de
estos postulados, la vida en comunidad ha de estar marcada por la existencia de
oportunidades frecuentes para que los ciudadanos intervengan en la deliberación
y gestión de los asuntos públicos, más allá de la periódica elección de sus
representantes, y las decisiones públicas, sobre todo las de mayor
trascendencia para la colectividad, han de tomarse en espacios y bajo
procedimientos en los que pueda concurrir el mayor número posible de personas
interesadas.
Además de esto, ante la imposibilidad práctica de
la democracia directa, buena parte de las oportunidades de participación
ciudadana se cumplen a través de otro importante principio, el de
representación popular. Para ello, el artículo 40 del texto superior contempla
entonces el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, para lo cual se garantiza, entre otros
mecanismos, el derecho de elegir unos representantes, los que a juicio de cada
uno de aquéllos, mejor reflejen sus intereses. El principio de participación
ciudadana se hace efectivo así a través de la actuación de esos representantes
electos, entre los cuales se destacan de manera principal, los miembros del
Congreso de la República, quienes en ejercicio de esa representación popular
concurren, entre otras trascendentes tareas, al ejercicio de la función
legislativa, así como, eventualmente, a la de reformar la Constitución.
A este respecto cabe también recordar que la
participación de cada congresista y la de los ciudadanos representados se
materializa a través de varios importantes mecanismos, entre ellos la
iniciativa legislativa, la presentación de ponencias, la intervención
en los debates previos a la decisión sobre propuestas normativas en
curso, el impulso de actividades de control político o la simple intervención
en las promovidas por otros, la participación en determinadas funciones
electorales y/o judiciales, y en cada uno de esos escenarios, el
derecho al voto, a través del cual toma parte en las respectivas
decisiones, situaciones todas en las que cada integrante del órgano legislativo
representa un importante número de ciudadanos electores.
Ahora bien, sin perjuicio de las reglas sobre
quórum y mayorías que buscan racionalizar y hacer más eficiente el ejercicio de
tales funciones, es evidente que para que la participación a través de los
representantes electos resulte efectiva no basta que éstos puedan acudir a
algunas, a varias, ni siquiera a la mayoría de las sesiones en las cuales el
órgano legislativo ejerza sus funciones, sino que es preciso que cada uno de
ellos pueda concurrir a todas esas reuniones.
En esta línea, la garantía de que los congresistas
electos tengan la posibilidad de asistir a cada una de las sesiones del
Congreso, tanto en las distintas comisiones como en las plenarias, es un asunto
que también concierne a la ciudadanía, en cuanto incide directamente en la
efectividad del derecho a la participación de todos aquellos que eligieron a
estos representantes. Cada sesión a la que un congresista no pueda asistir,
como ocurre si a la misma hora tiene otra citación, es un espacio de
participación frustrado, tanto para él como para sus electores.
Por otra parte, cabe considerar también que estas
normas buscan garantizar a los congresistas la posibilidad de acudir
oportunamente a cada una de tales sesiones, lo que les permite evitar
situaciones que afectarían la efectividad y trascendencia de su eventual
participación, tales como la tener que intervenir y/o votar un proyecto de ley
o cualquiera otra propuesta sin la suficiente información o contextualización,
como sin duda puede ocurrir en los casos en que, ante la necesidad de atender
citaciones simultáneas, forzosamente deba faltar a una de ellas, o llegar
cuando ésta ya se hubiere iniciado.
Por estas razones, el mandato contenido en los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso que prohíbe la celebración de
sesiones simultáneas de comisiones y plenarias no es entonces una simple regla
procedimental, sino una directamente relacionada con la realización de
principios esenciales del texto constitucional.
De otra parte, debe incluso considerarse que si
bien el derecho a participar supone y requiere la posibilidad de concurrir y
estar presente en cada una de esas sesiones, no se agota ni se satisface con
este solo hecho, pues también son relevantes las circunstancias en que los
congresistas puedan intervenir en ellas. Así, más allá de los verbos empleados
en estas disposiciones[39],
su intención es clara, pues se encamina a garantizar que los legisladores
puedan concentrarse en el cumplimiento de sus funciones sin distracciones o
dificultades de ninguna clase, como sería entre otras, el hecho de estar
faltando a otra citación de igual o mayor importancia que aquella a la que
asiste, y/o la necesidad de escoger entre una y otra, lo que sin duda afectaría
el interés y la atención de todos los participantes, así como en general, la
buena marcha de ambas sesiones parlamentarias, con desmedro de las condiciones
en que debe cumplirse la delicada misión de representar los intereses
ciudadanos y de legislar consultando la justicia y el bien común, como lo
requiere el artículo 133 del texto superior.
En lo relacionado con la igualdad baste
simplemente considerar que cada una de estas posibilidades debe ser garantizada
respecto de todos los congresistas, sin excepción. No debe haber ni un solo
integrante del órgano legislativo que afronte dificultades para el cumplimiento
de sus funciones al tener que escoger entre varias de ellas. De otro lado,
existiría una situación claramente desventajosa, contraria al principio de
igualdad, si solo quienes pertenecen a una determinada comisión se ven privados
de participar en la plenaria, mientra sus colegas pertenecientes a otras
comisiones sí pueden hacerlo. Ese rompimiento de la igualdad perjudica tanto al
congresista, que tiene el deber de concurrir a todas las sesiones
parlamentarias[40],
como a sus electores, quienes en ese caso ejercitan una participación
deficiente e imperfecta.
Adicionalmente, todo lo dicho respecto de la
igualdad podría alcanzar un punto crítico en los casos en que los
parlamentarios afectados vengan a ser los representantes de minorías étnicas,
pues en tales casos la no concurrencia de alguno de ellos podría implicar la
absoluta ausencia de una particular visión sobre los temas que son objeto de
debate y/o votación, afectándose así otro importante principio constitucional,
como es el del pluralismo y la diversidad étnica y cultural de
la Nación colombiana, de que trata el artículo 7° superior.
Ahora bien, más allá de estas importantes razones,
existen otras consideraciones adicionales que también sustentan la comentada
prohibición de simultaneidad en las sesiones de comisiones y plenaria. Una de
ellas tiene que ver con el hecho de que la inasistencia reiterada a estas
últimas puede llegar a configurar una causal de pérdida de investidura, de
conformidad con el numeral 2° del artículo 183 del texto superior. En esta
medida la asistencia a cada una de tales sesiones es un deber, pero también un
derecho de los parlamentarios, en cuanto con ese acto cumplen con la carga cuya
desatención daría lugar a una sanción de tanta repercusión como esta. De allí
que la prohibición de que las comisiones y las plenarias sesionen a un mismo
tiempo sea también una salvaguarda para que los congresistas puedan siempre
concurrir a todas las sesiones plenarias que fueren convocadas y para que
puedan continuar ejerciendo la importante misión para la cual fueron elegidos
por el pueblo.
Recapitulando, a partir de las anteriores
consideraciones en torno a las razones que explican el mandato contenido en los
artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, que en este caso habrían sido
ignorados, la Sala concluye que se reúnen las condiciones necesarias para hacer
procedente el estudio de este cargo, pese a estar basado de manera principal en
la posible vulneración de normas orgánicas, por ende, distintas a las
contenidas en el Título XIII del texto superior.
En efecto, por las razones que vienen de
explicarse, para la Corte es claro que la debida observancia de las normas
reglamentarias que prohíben la simultánea realización de sesiones de una
comisión y una plenaria es un asunto que reúne los tres elementos necesarios
para que la Corte pueda tomarlo en cuenta como posible causa de la eventual
inexequiblidad de un Acto Legislativo.
En primer término, la Sala encuentra evidente que
el cumplimiento de esta regla es un presupuesto básico y necesario para
la adecuada formación de la voluntad democrática dentro de las cámaras
legislativas, pues como se explicó, su transgresión podría conducir a que
algunos de los legisladores, todos los que conformen cada una de las dos
células legislativas citantes, se queden sin participar en el debate y en la subsiguiente
decisión que se adopte sobre los proyectos de ley y/o sobre cualesquiera otras
iniciativas que en una o en ambas de tales sesiones se discutan.
Indudablemente, esas posibles ausencias pueden incidir en la suerte, de
prosperidad o no, de todas y cada una de esas propuestas, lo que esta Corte
consideraría una circunstancia irregular y contraria a los principios
democráticos, pues esa contingencia solo debería depender de la voluntad
política de las cámaras, determinada a partir del debate y la argumentación de
sus integrantes, y no de casualidades evitables, e incluso manipulables, como
las que pueden resultar de la simultánea citación de dos sesiones
parlamentarias.
Ahora bien, aún en el caso de quienes logren
concurrir a las distintas sesiones, la prohibición de reuniones simultáneas
pretende rodear a cada uno de los debates que en ellas se desarrollen de la
plenitud de las condiciones necesarias para que puedan ser, para todos los
integrantes del Congreso, verdaderas oportunidades de participación y de
construcción colectiva de una voluntad democrática, pues sin duda ese proceso
se vería gravemente interferido si los concurrentes acuden en circunstancias de
afán, apremio o incertidumbre, de manera precipitada, o con información errada
o insuficiente, situaciones todas que podrían presentarse, incluso en forma
generalizada, en el evento de producirse citaciones simultáneas. Por ello, al
excluir tajantemente esa posibilidad, el Reglamento del Congreso busca entonces
contribuir a garantizar la existencia del contexto necesario para el correcto y
adecuado ejercicio de la función parlamentaria, razón por la cual el
cumplimiento de estas reglas tiene significativa incidencia en el proceso de
formación de la voluntad colectiva del órgano legislativo.
Así mismo, es claro que la observancia de esta
norma está estrechamente vinculada con la materialización de principios
y valores constitucionales, entre ellos el principio democrático, pues al
garantizar la posibilidad de asistir a todas las sesiones parlamentarias se
asegura el derecho a la participación de los integrantes del Congreso, y por
esa vía, el de los ciudadanos que con su voto los han elegido, participación
que es un principio definitorio del Estado colombiano, según consta desde el
preámbulo del texto superior. Al mismo tiempo, el carácter universal de esta
regla asegura también que esos derechos se gocen y se ejerzan en condiciones de
igualdad, criterio que según la jurisprudencia ha reiterado, es un principio,
un valor y un derecho de carácter constitucional, indispensable para la
construcción de una sociedad verdaderamente democrática.
Por último, es también notorio que esta norma tiene
una entidad tal que su desconocimiento ocasionaría un vicio capaz de afectar la
validez de un acto legislativo, por implicar infracción de las reglas
contenidas en el Título XIII de la Constitución Política . Ello
por cuanto, como se explica con mayor extensión en los párrafos subsiguientes,
es evidente que la aprobación de un proyecto de acto legislativo durante una
sesión adelantada con infracción de esta prohibición no podrá considerarse
válida para efectos de llenar la exigencia contenida en el artículo 375 del
texto superior y sus normas concordantes, en el sentido de que una iniciativa
de este tipo sea aprobada en un total de ocho debates durante dos períodos
ordinarios y consecutivos.
5.3.3. Aclarada la procedencia conceptual del
estudio de este cargo, la Sala debe ahora analizar las circunstancias fácticas
del mismo, a efectos de determinar si en efecto se infringieron los artículos
83 y 93 del Reglamento del Congreso durante la sesión de la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes cumplida el 26 de septiembre de 2012, en la cual se
aprobó en quinto debate el proyecto antecedente del Acto Legislativo acusado.
A este respecto, teniendo en cuenta los hechos
esclarecidos, que ninguno de los intervinientes refuta, es evidente para
este tribunal que en el caso de autos la sesión de la Comisión Primera de la
Cámara se extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el
inicio de la reunión plenaria de la misma corporación. Sin embargo, conforme a
lo planteado por varios de los intervinientes, e incluso por el Procurador
General, este solo hecho no originaría un vicio en el trámite del Acto
Legislativo acusado, menos aún uno de entidad suficiente como para causar la
inexequibilidad de esta norma.
También resulta relevante tener en cuenta lo
dispuesto en el 2° inciso del mismo artículo 83 del Reglamento del Congreso,
conforme al cual “Los días miércoles de cada semana se procederá a la
votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere
cerrada y sometida a consideración de las plenarias”, pese a lo cual
aquellos pueden ser válidamente votados en cualquier otro día y hora. Así, sin
perjuicio de esta última precisión, existe una regla básica, además de única[41] y
por ello ampliamente conocida, conforme a la cual la principal labor del
Congreso en cada día miércoles es proceder a la votación en plenarias de
proyectos en segundo debate cuya discusión ya estuviere cerrada, lo que crea
una cierta prelación hacia el desarrollo de esta tarea ese día de la semana, y
constituye un llamado de atención frente a la eventual realización de otras
actividades en ese mismo día.
Ahora bien, a propósito del argumento de quienes
refutan este cargo bajo la consideración de que la sesión plenaria no comenzó
antes de haber finalizado la de la Comisión Primera en la que se produjo la
aprobación de este proyecto en quinto debate, conviene efectuar algunas
precisiones adicionales en torno a cuándo puede entenderse que se ha
desconocido el mandato reglamentario que prohíbe que las comisiones y las
plenarias sesionen de manera simultánea.
Para ello es importante reflexionar sobre un aspecto
que resulta determinante frente a esta controversia, como es cuándo exactamente
puede entenderse iniciada una sesión parlamentaria. La respuesta a esta
cuestión debe involucrar el análisis de otras normas del mismo Reglamento,
entre ellas sus artículos 89 a 92, además del 268, precepto que establece el
deber de los congresistas de asistir a todas las sesiones de las comisiones y
plenarias de las cuales formen parte.
En este sentido, es necesario reconocer que el
artículo 91 ibídem prevé que “Verificado el
quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y
empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al
orden del día para la presente reunión’.” De esta
circunstancia podría prima
facie deducirse que solo una vez comprobada la existencia de quórum
existe una verdadera y formal sesión de la comisión o plenaria respectiva.
Sin embargo, esta no es la única regla relevante en
relación con el tema, pues al mismo tiempo se observa que el artículo 89 ibídem
ordena que “Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión,
cada uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para
verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los
nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa
invocadas, con su transcripción textual”, y que el subsiguiente artículo 92
advierte que “Si llegada la hora para la iniciación de la sesión no
hubiere el quórum reglamentario, el Presidente apremiará a quienes no han
concurrido para que lo hagan”. Para la Corte es evidente que estas reglas
buscan facilitar la pronta iniciación de la sesión que hubiere sido convocada,
lo que permite aclarar que el deber y el derecho de los miembros del Congreso
de concurrir a las sesiones a las que han sido convocados rige y ha de
cumplirse desde que llega el momento y hora precisa para la cual la sesión haya
sido citada
Como elementos adicionales, pueden también
incorporarse a este estudio el artículo 90 de ese Reglamento que contempla las
distintas situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte
final de su artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin
presentarse el quórum requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva
convocatoria”. Estas dos normas coinciden en prever situaciones en
las que excepcionalmente cesa el deber de los congresistas de concurrir a una
determinada sesión en vista de circunstancias específicas, lo que por
contraste, no hace más que resaltar la vigencia permanente de ese deber,
insiste la Corte, a partir de la hora para la cual la sesión hubiere sido
citada.
El análisis conjunto y sistemático de estas
disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula
prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva
corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la
existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que
se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde
la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de
iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la
presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se
hubiere reunido el quórum requerido.
Así, resalta la Corte que el deber y el derecho de
concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las normas
cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición de
programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la citación.
En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83 y 93 del
Reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que tiene
lugar la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra
célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su
deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum requerido.
Un motivo adicional para arribar a estas
conclusiones es el hecho de que, en caso de asumirse una postura contraria,
conforme a la cual se acepte que no existe sesión de las comisiones o plenarias
hasta tanto no se certifique la existencia del quórum requerido, ello
implicaría aceptar también que ninguno de los ausentes que con su no
comparecencia (no justificada) termina por frustrar de manera definitiva la
realización de una sesión debidamente convocada sería responsable por ello,
pese al deber imperativamente establecido en el artículo 268 del mismo
Reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse como la desaparición
de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica entonces que el único
entendimiento posible de estas normas es aquel conforme al cual, sin perjuicio
de las reglas que determinan la validez de las deliberaciones y las decisiones
parlamentarias (que es un asunto totalmente diferente) las sesiones de cada una
de tales corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro
que busca verificar el número de congresistas asistentes, instante a partir del
cual tiene efectos la prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en
comento.
Así las cosas, esta Sala Plena reitera su
apreciación en el sentido de que en este caso se obró contra el expreso mandato
de estas reglas, pues la referida sesión de la Comisión Primera de la Cámara se
extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el inicio de la
reunión plenaria de la misma corporación, y en el caso concreto, por casi
cuarenta minutos después del momento de haberse abierto el registro de
asistencia.
5.3.4. Ahora bien, aún cuando las observaciones
precedentes apuntarían a concluir que el cargo analizado debe prosperar, frente
al caso concreto resulta pertinente considerar algunas incidencias particulares
que dan cuenta de las circunstancias en que se surtió este importante debate
durante el trámite del Acto Legislativo acusado, así como del efecto
perturbador que en este caso habría tenido la concurrencia, al menos parcial,
de esta sesión parlamentaria con la que a la misma hora debía iniciarse en la
plenaria de la Cámara de Representantes.
En este sentido, entre los hechos relevantes
cabe tener en cuenta los siguientes: i) inicialmente, el proyecto
de que se trata estaba programado para ser estudiado en la sesión de la
Comisión Primera celebrada el martes 25 de septiembre de 2012, sin embargo la
reunión de ese día[42] se
destinó en su mayor parte a escuchar a varios servidores judiciales y de la
Rama Ejecutiva que habían sido citados para conocer sus opiniones sobre las
necesidades presupuestales de la Rama Judicial, razón por la que la discusión y
votación de este Acto Legislativo debió postergarse para la sesión del día
siguiente, miércoles 26 de septiembre, para lo cual aquél fue nuevamente
anunciado por la Presidencia de la Comisión antes de concluir la sesión del
martes 25; ii) la reunión del miércoles 26 fue la única en que la Comisión
Primera se ocupó del estudio, discusión y votación de este proyecto, que
además fue el único punto del orden
del día para esa fecha; iii) según se observa en
la correspondiente acta, esta sesión se inició a las 10:22 de la mañana, y para
el momento en que se declaró la sesión permanente, que debió ser hacia las 2:00
de la tarde[43],
restaban las intervenciones de al menos cuatro de los representantes presentes,
además de la votación de la propuesta con que terminaba la ponencia, del
articulado y del título del proyecto, todo lo cual tuvo lugar después de esa
hora; iv) antes de finalizar esta reunión, se produjo un comentario del
Presidente de la Comisión quien informó que ya se había abierto el registro en
la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, a través del cual se buscaba
prevenir a los presentes en el sentido de que aquélla estaba próxima a
comenzar; v) la sesión plenaria de la Cámara del día 26 de septiembre de 2012
se abrió oficialmente a partir de las 4:11 minutos de la tarde y deliberó hasta
más allá de las 10:30 de la noche, tiempo durante la cual se estudiaron y
aprobaron cinco distintos proyectos de ley y se adelantó un debate de control
político, uno de cuyos citantes fue el Representante Hugo Orlando Velásquez
Jaramillo, integrante de la Comisión Primera, quien además fungía como ponente
en relación con el proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar; vi)
varios de los Representantes participantes durante la sesión de la Comisión
Primera incluyeron en sus intervenciones repetidas alusiones a la brevedad del
tiempo disponible, a la necesidad de concluir pronto y al hecho de que existía
una clara decisión y voluntad política en el sentido de aprobar este proyecto[44];
vii) cinco de los integrantes de la Comisión Primera[45] registraron
su ingreso a la sesión plenaria antes de la hora en que aquella Comisión
concluyó oficialmente la suya; viii) en sesiones posteriores en las que se
discutió este proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes, el 16 de
octubre de 2012 en sexto debate y el 14 de diciembre del mismo año al aprobar
la conciliación al término de la segunda vuelta, se presentaron diversas
constancias sobre esta circunstancia. Una de ellas fue introducida por el
Representante Wilson Neber Arias Castillo, quien informó que fue a petición
suya que se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de
septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate a este proyecto la Comisión
Primera de la Cámara[46],
mientras que la otra provino del Representante Germán Navas Talero, quien en
esa fase final efectuó una relación de las irregularidades que en su concepto
tenía el trámite adelantado para esta reforma, entre las cuales mencionó la
simultaneidad de sesiones[47].
Del anterior recuento se evidencia que la sesión de
la Comisión 1ª en la que se dio debate a este proyecto, resultado de un
aplazamiento de la convocada para el día anterior, transcurrió en medio de
visibles circunstancias de apremio debido a la simultaneidad, o cuando menos la
inminencia de la sesión plenaria, además de lo cual, las más trascendentes
actuaciones en ella cumplidas tuvieron lugar durante las dos últimas horas,
tiempo durante el cual los circunstantes debían acudir a otra reunión de la
plenaria de esa cámara. Así, aunque ninguna de estas situaciones configuraría
por sí sola un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de este Acto
Legislativo, la apreciación conjunta de todas ellas permite reafirmar que en
este caso no concurrieron las condiciones necesarias para el adecuado
desarrollo de la deliberación parlamentaria, lo que a su turno afecta la
validez del debate allí cumplido, que como se ha dicho, fue la única reunión en
que la comisión discutió sobre este proyecto durante el transcurso del segundo
período legislativo.
En esta perspectiva, el solo hecho de que la
Comisión 1ª de la Cámara ya hubiera levantado la sesión, por lo demás apenas un
minuto antes de que la plenaria de la misma corporación efectivamente comenzara
sus deliberaciones, inmediatamente reunido el quórum requerido, no alcanza a
borrar la visible desatención que en este caso se produjo frente al diáfano
mandato de los referidos artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso. Ello
por cuanto, según antes se explicó, durante un espacio considerable de tiempo
(más de dos horas) de la parte final de la sesión de la Comisión, dentro de la
cual ésta aprobó en quinto debate tan trascendente proyecto de reforma
constitucional, aquélla transcurrió en condiciones muy distantes de las
previstas por el legislador orgánico, puesto que existían circunstancias de
incertidumbre y tensión ante la dificultad para cumplir otro importante
compromiso propio de la labor legislativa.
Adicionalmente, también habría de considerarse
notorio que la tardía apertura de la sesión plenaria de la Cámara, que los
defensores de esta actuación esgrimen como principal razón para refutar este
cargo, bien pudo deberse a la ausencia de los 35 representantes miembros de su
Comisión Primera, la mayor parte de los cuales, según puede comprobarse en la
parte inicial del acta 156 de esa fecha[48],
solo registraron su asistencia pasadas las 4:00 de la tarde, hora en la que el
número de congresistas presentes apenas llegaba a 55, casi 30 menos de los
requeridos para conformar quórum decisorio. Así, en lugar de justificarse la
patente violación de las normas que prohíben la realización de varias sesiones
parlamentarias en el mismo tiempo, se hace evidente que la plenaria de la
Cámara estuvo en la imposibilidad de abrir sus deliberaciones por un lapso
considerable a partir de la hora en que había sido citada, debido a la ausencia
de un número importante de sus miembros, quienes en ese momento se encontraban
atendiendo otra actividad también propia de sus funciones, precisamente
el tipo de situaciones que se pretende evitar con la aplicación de estas
reglas.
Así mismo, debe advertirse que si bien existe
claridad sobre el hecho de que la sesión plenaria no comenzó sus deliberaciones
antes de que los miembros de la Comisión Primera hubieran finalizado las suyas,
también es ostensible que en el momento en que la comisión aún sesionaba, nada
aseguraba que la plenaria no comenzaría a desarrollar el orden del día
propuesto, como estaba además en el derecho y en el deber de hacerlo, lo que
hubiera expuesto a los integrantes de esta comisión a estar ausentes en al
menos una de esas dos reuniones, agravando así el forzoso incumplimiento de
algunas de sus obligaciones.
Todo lo anterior conduce a considerar que la
Comisión Primera de la Cámara debió suspender el debate que venía realizando
desde el momento mismo en que, conforme a la citación recibida, sus integrantes debían concurrir a la sesión
plenaria, que por lo demás no fue cancelada ni formalmente pospuesta, pese a
conocerse que al menos una quinta parte de sus integrantes atendían a la misma
hora otro compromiso propio de sus funciones, y a que ellos sabían que tenían
que estar en la plenaria. Al no haberlo hecho así, fuerza concluir que los
miembros de esa Comisión desatendieron los antes citados mandatos previstos en
los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, lo que además implicó
infracción de los principios propios del debate democrático.
Así las cosas, pese a que el Título XIII de la
Carta, que solo dedica un artículo a señalar las reglas a que deben sujetarse
los actos legislativos, no alude en forma alguna a irregularidades como la aquí
detectada, conforme a lo explicado en el punto 4 anterior, la Sala
concluye que una situación como el debate y aprobación en segunda vuelta de un
proyecto de reforma constitucional por la comisión competente, mientras a la
misma hora se encuentra citada y pendiente de iniciar sus labores la plenaria
de la misma corporación, además de contrariar expresos mandatos del Reglamento
del Congreso, engendra un vicio de procedimiento en la formación de ese acto
legislativo, capaz de ocasionar su inexequibilidad.
Esta conclusión se sustenta en el hecho de que, por
las razones ya explicadas, esa circunstancia incide negativamente en las
condiciones necesarias para adelantar el debate, en cuanto puede afectar la
concurrencia de quienes opten por acudir a la citación de la plenaria, así como
la atención, concentración y compromiso de los que sí asistan a la sesión de
Comisión, quienes en todo caso lo harían mientras dejan de atender otra
convocatoria tanto o más obligante, en ambas hipótesis en detrimento de la
participación, el pluralismo, y en general, la posibilidad de adelantar un
verdadero y auténtico debate que cumpla su finalidad en el proceso de
construcción de la voluntad democrática, elementos que en los casos de las
reformas constitucionales revisten aún más importancia que la que de suyo
tienen en los otros trámites que se cumplen ante el órgano legislativo.
En esta medida, reafirma la Corte que la discusión
y aprobación así logradas no cumplen las condiciones necesarias para que la
respectiva reunión sea considerada un debate válido, en los términos que de
manera concordante prevén los artículos 157 y 375 de la Constitución Política. Así las cosas, las
deliberaciones y decisiones adoptadas por la Comisión Primera de la Cámara en
su reunión del 26 de septiembre de 2012 carecen de validez para los efectos de
dar por cumplido el quinto debate de ese proyecto de reforma constitucional.
De otra parte, es claro que al encontrarse viciado
e inválido el quinto debate cumplido por este proyecto de Acto Legislativo ante
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, deben estimarse así mismo
inválidas todas las diligencias posteriormente surtidas ante la plenaria de esa
misma cámara y ante la Comisión Primera y la plenaria del Senado. Por esa
razón, este hecho conduce entonces a la total inexequibilidad de la reforma
constitucional acusada.
5.3.5. Ahora bien, en estos escenarios, ante la
gravedad de la decisión que según lo expuesto corresponde adoptar a este
tribunal, es necesario que previamente se examine la posibilidad de que la irregularidad
detectada pudiera ser subsanada, bien por el órgano legislativo, bien por la
propia Corte. Ello por cuanto, es indudable que en función del principio de
instrumentalidad de las formas, conforme al cual todas las normas de
procedimiento están al servicio de una específica finalidad constitucional, los
vicios resultantes de la transgresión a tales reglas pueden resultar saneados o
convalidados con posterioridad a su ocurrencia dependiendo entre otros
factores, de qué tanto se haya cumplido o afectado el propósito que la regla en
cuestión buscaba garantizar. Esta posibilidad ha sido reconocida por esta Corte
no sólo a nivel teórico, sino que además existen casos significativos en donde
esta Corporación ha aplicado esa doctrina[49].
Una primera posibilidad que debe examinarse en un
caso como el presente es si la actuación de las mismas cámaras con
posterioridad a la ocurrencia del vicio detectado por la Corte, podría
entenderse como subsanación o convalidación de éste. En el caso que se analiza,
esa convalidación podría entenderse manifestada, y de hecho así lo asumen
varios de los intervinientes, por el hecho de que el pleno de la Cámara de
Representantes no hubiere comenzado sus deliberaciones mientras aún sesionaba
la Comisión Primera, y por el contrario, hubiera esperado hasta que ésta
concluyera su reunión antes de iniciar formalmente la sesión plenaria, a
efectos de evitar la configuración del vicio que de otro modo se generaría por
la simultaneidad de las reuniones.
Sin embargo, según se explicó en páginas
precedentes, la Sala Plena entiende que lejos de evitar o subsanar el posible
vicio cuya ocurrencia aquí se comenta, esas circunstancias son más bien clara
prueba de la materialización de aquél, pues resulta evidente que la
simultaneidad de citaciones causó retraso en la iniciación de la plenaria de la
Cámara, así como preocupación entre los entonces asistentes a la Comisión
Primera, quienes tenían conocimiento de la reunión plenaria que en esos mismos
momentos debía comenzar, así como plena conciencia sobre su deber de concurrir
a ella. Como se dijo, todas estas son las situaciones que la existencia de las
normas que en este caso fueron desatendidas pretende evitar, de allí que su
ocurrencia cierta demuestre que en efecto se produjo el vicio alegado, pues se
obró contra una expresa prohibición contenida en dos normas del Reglamento del
Congreso. Así las cosas, encuentra la Sala que el defecto observado no puede
entenderse saneado por la conducta desplegada por la Comisión y la plenaria
cuya actuación lo originó, las cuales constituyen, por el contrario, clara
demostración de su ocurrencia[50].
En esta medida, cabe preguntarse entonces si es
factible que en este momento, en desarrollo de la opción prevista en el
parágrafo del artículo 241 superior, la Corte devuelva al Congreso el Acto
Legislativo acusado, para que aquél subsane el vicio aquí detectado y reponga
el trámite legislativo afectado a partir de ese punto. Sin embargo, ello
tampoco resulta viable, por varias razones: la principal de ellas es que el
vicio detectado es un defecto importante, por cuanto es una irregularidad que
incide negativamente sobre las condiciones necesarias para adelantar el
correspondiente debate de tal forma que éste cumpla su finalidad, afectándose
así uno de los requisitos esenciales de la formación de los actos legislativos.
Esta circunstancia es aun más relevante en cuanto el trámite afectado es el de
una reforma constitucional, que como se ha dicho, en razón a su trascendencia,
ha de ser evaluado de forma un tanto más exigente que cuando se trata
simplemente de la formación de las leyes,
De otro lado, en lo puramente procedimental,
existen otras razones que así mismo impiden aplicar esta solución. Una de ellas
es que no sería posible que la subsanación se cumpliera, como sería necesario,
dentro del término previsto en el artículo 375 del texto constitucional (dos
períodos ordinarios y consecutivos). Y otra es el hecho de que, aún en caso de
que bajo otras consideraciones la subsanación fuera factible, teniendo en
cuenta que el vicio ocurrió durante el quinto debate, ello implicaría repetir
los cuatro últimos debates, esto es, la totalidad de la segunda vuelta, mitad
de todo el trámite, lo que no aparece proporcionado ni acorde a la
jurisprudencia de esta corporación. Bajo estas consideraciones, no resulta
viable en este caso la eventual subsanación del defecto acaecido durante el
quinto debate de esta reforma constitucional.
Como consecuencia de lo expuesto, la Corte
encuentra probado el vicio alegado, que además de afectar el quinto debate de
esta reforma constitucional, incide necesariamente sobre las etapas restantes
de aquélla, pues ha de concluirse que al no haberse adelantado válidamente el
quinto debate, no era posible llevar a cabo los subsiguientes. En esta medida,
ese hallazgo afecta y compromete la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de
2012 en su totalidad.
Por último, la Corte considera pertinente aclarar
que esta consecuencia no podrá estimarse excesiva, pues se deriva directamente
de la clara e injustificada infracción de reglas aplicables al trámite de una
reforma constitucional. Pero también por cuanto, según se explicó, la
modificación del texto superior, con sus trascendentales consecuencias en
cuanto se altera el parámetro de validez de todo el orden jurídico, ha de
asumirse con el máximo rigor y seriedad. De esta manera, los actos legislativos
y los demás a través de los cuales se pretenda llevar a efecto una reforma
constitucional deberán ser declarados inexequibles si en su expedición no se
observaron debidamente las reglas de procedimiento previstas en el texto
superior, además de aquellas que hacen parte del Reglamento del Congreso, y que
como las infringidas en este caso, resultan determinantes para la vigencia y
efectividad del principio democrático.
5.4. Irrelevancia
sobreviniente sobre el estudio de los cargos sexto a noveno
Según lo explicado en el punto 5.2. anterior,
teniendo en cuenta que la prosperidad del cargo primero es suficiente para
ocasionar la inexequibilidad de todo el texto del Acto Legislativo 2 de 2012
objeto de esta demanda, la Corte se abstendrá de estudiar los cargos sexto a
noveno, relacionados con otros vicios de trámite consistentes en la eventual
infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, y que
afectarían apartes específicos de este Acto Legislativo, pues evidentemente,
cualquiera que fuere el resultado de ese análisis, el mismo resulta irrelevante
frente a la ya esclarecida total inexequibilidad de esta norma.
6. Conclusión
Analizados a plenitud los distintos cargos de la
demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo,
tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una
decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en
situaciones que no impactaron el trámite de este Acto Legislativo y en la
supuesta infracción de normas del Reglamento del Congreso, sin que
simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En
consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos.
De otra parte, la Corte Constitucional encontró
fundado el primer cargo de la demanda, relacionado con el hecho de que durante
el quinto debate del proyecto antecedente de este Acto Legislativo cumplido
ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de
2012, se infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos
artículos del Reglamento del Congreso[51],
la que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y plenarias. Ello por cuanto
la sesión de la Comisión Primera de la Cámara se extendió hasta las 4:10 de la
tarde, mientras que la de la plenaria de la misma corporación estaba citada
para las 2:00 p. m. y comenzó sus deliberaciones a las 4:11 p. m.,
inmediatamente después de que se reuniera el quórum necesario.
Además de la comprobada infracción de estas
disposiciones que reglamentan el funcionamiento del Congreso, la Corte explicó
la trascendencia de una situación como la relatada y de qué manera ella
representa una grave lesión al principio democrático, al afectar seriamente las
condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo de ese debate,
al punto de invalidarlo, lo que a su turno implica incumplimiento del requisito
de los ocho debates sucesivos exigido por el artículo 375 superior. También
señaló que este vicio no fue saneado, sino por el contrario reafirmado, por la
posterior actuación de las cámaras legislativas y que tampoco puede ser
subsanado en esta etapa procesal. A partir de estas consideraciones concluyó
que el defecto observado en relación con el quinto debate tiene entidad y
gravedad suficientes para causar la inexequibilidad de la totalidad de este
Acto Legislativo.
En esta perspectiva, al considerar la gravedad y
plena acreditación del único vicio estudiado, y sin que en el presente caso
haya sido necesario determinar si el Congreso era o no competente para expedir
una reforma con estos contenidos, pues los actores no formularon un
planteamiento de esa naturaleza, este tribunal concluye que existen razones
suficientes, que le obligan a declarar inexequible la totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declararse INHIBIDA para
decidir sobre los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto de la demanda.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la
totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Con
aclaración de
voto
Con salvamento de voto
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
Con salvamento
de voto
NILSON PINILLA
PINILLA JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Con
salvamento de voto
ALBERTO ROJAS
RÍOS
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-740/13
PROHIBICION DE
SIMULTANEIDAD DE SESIONES-Desconocimiento (Aclaración
de voto)
ACTOS REFORMATORIOS-Condiciones de legitimidad deben ser observadas en toda su máxima
extensión (Aclaración de voto)
PROHIBICION DE SESIONES
SIMULTANEAS-Finalidad y alcance (Aclaración de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Suspensión ante la simultaneidad de sesiones tiene un sentido de
protección adicional en el contexto de una democracia participativa (Aclaración
de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Deben tener ocho debates y surtirse en dos períodos ordinarios
(Aclaración de voto)
ACTOS LEGISLATIVOS-Control jurisdiccional de constitucionalidad por vicios de procedimiento
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-9552
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 02 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de
la Constitución Política de
Colombia”.
Actores: Iván Cepeda Castro y otros.
Magistrado ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala y por el magistrado
ponente, aclaramos nuestro voto.
1. Compartimos la decisión que tomó la Corte Constitucional de declarar
inexequible por razones de forma el Acto Legislativo 02 de
2012. También estamos de acuerdo con la mayor parte de los fundamentos de la
sentencia, en cuanto se contraen a exponer que el desconocimiento de la
prohibición de simultaneidad de las sesiones, implicó una violación del artículo 375 de
la Constitución en
la medida en que no se aprobó el proyecto de acto legislativo en el marco de
algunos principios sustantivos del procedimiento de reforma constitucional,
como son la publicidad (CP arts 1 y 113), la igualdad y la libertad de
participación política (CP arts 1, 2, 13 y 40), y el pluralismo (CP art1).
Aclaramos el voto, sin embargo, porque no coincidimos con la forma como la
ponencia quiso sintetizar estas ideas cuando señaló que el detectado era un
vicio en la medida en que tenía como consecuencia la de “afectar seriamente las condiciones necesarias para
el adecuado y tranquilo desarrollo de ese debate”. Esa síntesis no refleja de la mejor manera el
concepto de violación acordado por la mayoría de la Corte en esta oportunidad.
2. Cuando la ponencia dice que el trámite estuvo
viciado por cuanto se afectaron las “condiciones
necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo del debate”, sus palabras pueden llegar a ser entendidas como
una sugerencia en el sentido de que el vicio se funda en lo inadecuado del
debate, y en que no se desenvolvió con tranquilidad. Eso, sin embargo, no es
por sí mismo contrario a la Constitución. Juzgamos que esas expresiones de la
sentencia pueden tener otro sentido distinto, que pasaremos a exponer en esta
aclaración. Pero si se les da el alcance antes mencionado, podría llegar a
concluirse –contra lo que aprobó la mayoría de la Corte en esta ocasión – que
el control constitucional puede versar sobre la calidad del debate (sobre su
adecuación y las condiciones de tranquilidad en general), lo cual descartamos
que se haya hecho en esta sentencia. La jurisprudencia ha sostenido –y no fue
en este caso objeto de cambios o ajustes- que “ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido
condiciones sobre la calidad del debate” .[52] Esa
jurisprudencia se mantiene y, por lo mismo, no es a eso, o a algo parecido, a
lo que se hace alusión en la síntesis de la ponencia.
3. El Acto Legislativo 02 de 2012 debía
declararse inexequible porque en su trámite se quebrantó la prohibición de
sesiones simultáneas prevista en los artículos 83 y 93 de
la Ley 5 de 1992, y
eso a su vez supuso violar el artículo 375 de
la Constitución.
Este último exige que todo proyecto de acto legislativo sea “aprobado” en
el primer periodo por mayoría simple, y en el segundo que la “aprobación” se
la imparta la mayoría absoluta de cada Cámara. La Constitución exige entonces
que el proyecto de reforma sea aprobado, pero no de cualquier
forma. El Congreso debe respetar otra serie de requisitos no expresamente
previstos en el artículo 375 de la Carta, pero sí en el resto de la
Constitución. Por ejemplo, el citado precepto no dice que el primer debate
de proyectos de acto legislativo deba ser tramitado en primer debate por cada
comisión permanente de cada Cámara, y por separado, pero el 142 Superior sí
prevé que cada Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, “comisiones
permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto
legislativo o de ley” (énfasis añadido). La Corte, en
sentencia C-387 de 1997, sostuvo que todo proyecto, para convertirse en acto
legislativo, necesita agotar 8 debates, y por tanto “las sesiones conjuntas de las comisiones
permanentes de las Cámaras no están constitucionalmente autorizadas”.[53] Los proyectos de acto legislativo deben entonces obtener “aprobación”,
como dice el artículo 375 de la Carta, dentro del marco de todas las demás
normas constitucionales igualmente aplicables al trámite de las reformas.
4. El artículo 379 de
la Constitución ciertamente
establece que los actos legislativos sólo pueden ser declarados
inconstitucionales cuando violen los requisitos previstos en el Título XIII de
la misma. Sin embargo, esa norma no cierra el paso a una interpretación
integral de la Constitución, que articule en torno al artículo 375 Superior la
totalidad de exigencias constitucionales aplicables a los actos legislativos, y
los principios sustantivos del procedimiento que les sirven de sustento. El
control jurisdiccional de constitucionalidad sobre las reformas a la
Constitución se limita a detectar vicios de procedimiento en su formación (CP
art 241.1), y eso indica que la legitimidad jurídica de las reformas se edifica
por disposición expresa de la Carta sobre la base de un respeto estricto por el
procedimiento. La Corte debe por eso mismo propender porque las condiciones de
legitimidad de los actos reformatorios, cifradas constitucionalmente en su
trámite de aprobación, sean en efecto observadas en toda su máxima extensión,
la cual se determina no sólo con arreglo a la literalidad del artículo 375 de
la Carta, sino también a luz de sus fundamentos y finalidades, y de las demás
disposiciones constitucionales pertinentes, entendidas conforme a los
principios sustantivos del procedimiento de reforma.
5. Entre los principios sustantivos del procedimiento de aprobación de
reformas se encuentran los de publicidad, libre e igual participación, y
pluralismo (CP arts 1, 2, 13, 40). La prohibición de sesiones simultáneas busca
salvaguardar para el procedimiento legislativo la vigencia de dichos
principios, por ser fundamentales para la democracia, y en consecuencia
adelantar sesiones contraviniendo ese precepto implica entonces conculcarlos (CP arts 1, 2 y 40). Todo congresista tiene
igual derecho que sus pares a asistir y participar activamente en las sesiones
de su Comisión y de Plenaria. Como no pueden concurrir a ambas al tiempo, la
simultaneidad de las mismas afecta su derecho a igual participación. La falta
de participación de un congresista afecta además la conformación plural del
Congreso en cada reunión institucional. El pluralismo, en el ámbito
parlamentario, es el reconocimiento del valor que tiene para la democracia la
posibilidad institucional de cada congresista de asistir a toda sesión de su
Comisión y de Plenaria. Los miembros del Congreso tienen aparte no sólo el
derecho sino también el deber de acudir a cada sesión de su Comisión y de
Plenaria (Ley 5 art
268.1). Pueden incluso perder su investidura cuando no lo hagan, en los
términos de la Constitución (CP art 183 num 2). La simultánea reunión de
Plenaria y Comisión de una Cámara desconoce en suma el derecho a igual y libre
participación, el pluralismo en cada reunión institucional del Congreso, e
impide o dificulta el cumplimiento de sus más altos deberes. Esto, que lo
sostiene también la ponencia, lo comparto plenamente.
6. A lo cual hay que agregar que la suspensión del
debate ante la simultaneidad de sesiones tiene un sentido de protección
adicional en el contexto de una democracia participativa. No es
entonces sólo una salvaguardia de los derechos de participación de los
representantes (indirecta de los representados). No es un control exclusivo
sobre el funcionamiento de la democracia representativa. Busca ante
todo asegurar mayores y mejores oportunidades de control ciudadano directo
sobre el procedimiento de aprobación de reformas en el Congreso, como una forma
de garantizar el funcionamiento de la democracia participativa que se
manifiesta en el control político sobre los representantes (CP art 40). El
diseño del procedimiento de reforma constitucional mediante acto legislativo
revela una preocupación del Constituyente porque el Congreso expida los actos
reformatorios con intervalos perentorios de pausa (CP art 375). A
diferencia de lo requerido para expedir una ley, que exige cuatro debates, para
promulgar un acto legislativo se necesita el doble; es decir, ocho
debates, cuatro en comisiones y cuatro en plenarias. La aprobación se debe
dar además en dos períodos ordinarios y consecutivos, en la mitad de los
cuales el Congreso entra en receso o sesiona de forma extraordinaria sobre
otras materias (CP art 138). La interpretación constitucional no consiste
simplemente en contraerse a la superficie del detalle literal de estos
requerimientos, sino también en preguntarse por sus fundamentos y finalidades
para determinar sus alcances.
7. Los actos legislativos deben tener ocho debates,
no como una exigencia procedimental ausente de propósitos, sino como una forma
de garantizar mayores espacios de reflexión y deliberación parlamentaria, lo
cual se traduce a su vez en más oportunidades de discusión y de control
ciudadano sobre el contenido y el proceso de aprobación de la reforma. La
tramitación del acto debe surtirse en dos períodos ordinarios, entre los cuales
ha de haber receso o sesiones extraordinarias dedicadas a otras materias, con
el fin de asegurar al menos una fase de enfriamiento de las discusiones,
necesaria para propiciar la reflexión y maduración de las conclusiones
obtenidas tras los debates, y el acercamiento a la percepción política de la
ciudadanía. El constitucionalismo colombiano ha sido consciente de la
importancia de controlar los actos legislativos teniendo en mente esos
fundamentos y finalidades, y por eso en la jurisprudencia se ha llegado a
declarar inexequible uno de tales actos (AL 2 de 1977), fundándose para ello
parcialmente en que el Congreso había reducido tiempos, etapas, oportunidades
de pausa y espacios o momentos de enfriamiento antes previstos para la reforma
constitucional, con el fin o efecto de hacer esta última más expedita. En
sentencia del 5 de mayo de 1978, la Corte Suprema declaró inexequible por
primera vez un acto legislativo, tras constatar –entre otras- que por virtud
suya el Congreso había creado sin competencia un trámite de
reforma constitucional adicional, menos gravoso que el previsto con
anterioridad, el cual no respetaba los “procedimientos pausados y
propicios a la reflexión serena indispensable en la controversia de los temas
de suma trascendencia implicados en la reforma del Estatuto Mayor”.[54]
8. Esta propiedad democrática del procedimiento
gravoso de reforma constitucional está a la base del valor supremo que llegó a
tener la ley en el Estado liberal de derecho. La amplia legitimidad de la cual
gozaron las leyes durante el siglo XIX y buena parte del XX se ha llegado a
atribuir no sólo a quien las expedía, y a las virtudes del resultado final,
sino también al procedimiento gravoso y pausado de su elaboración.[55] El
tributo que el constitucionalismo les llegó a rendir a las leyes –se ha dicho-
se debió en parte a la sabia lentitud (‘sage lenteur’) de los
legisladores.[56]
Si esa dignidad no es hoy esperable de la ley, es al menos razonable sostener
que definitivamente debe serlo de los actos legislativos en la actual regulación
constitucional (CP art 375).[57] Al
introducir modificaciones sobre los compromisos fundamentales de la comunidad,
los actos legislativos deben ser fruto de elaboración sujeta a amplios periodos
de debate, integrados –conforme lo digan la Constitución y la ley- por
oportunidades de pausa y espacios o momentos de enfriamiento que no sólo
permitan a los representantes reflexionar sobre lo discutido y escuchar las
opiniones ciudadanas, sino también que faciliten oportunidades reales de
control ciudadano sobre un acontecimiento fundamental en su vida pública.
9. El control jurisdiccional de constitucionalidad
de los actos legislativos en Colombia se contrae a la detección de vicios de
procedimiento en su formación (CP art 241.1), y no versa sobre el contenido
material de los mismos. Lo cual no significa que el contenido no importe, sino
que queda exento de control jurisdiccional. Puede entonces haber un
control de otro orden, político por ejemplo y de origen ciudadano. Las
competencias de control jurisdiccional sobre las reformas constitucionales, al
estar limitadas únicamente al procedimiento de formación de los actos, hacen
sin embargo que resulte todavía más imperativo pensarlas como un ejercicio de
celoso escrutinio sobre el cumplimiento de –entre otros- los principios y
reglas que definen tiempos de pausa, de interrupción y detención del debate, en
cuanto de ese modo se maximizan las oportunidades de participación ciudadana en
el control político sobre el contenido de las reformas. Un control
constitucional sobre el procedimiento de reforma constitucional, que guarde
estrictamente estos aspectos, tiene valor indudable para una sociedad
comprometida constitucionalmente con la convivencia pacífica, democrática y en
libertad. Un procedimiento que respete esos tiempos impide que la reforma se
sustraiga al control de la opinión pública, que se instauren en la Constitución
por sorpresa contenidos contrarios a la democracia, la paz o la libertad, e
incluso contribuye a desactivar –en las fases de enfriamiento- emociones
facciosas en los partidos o movimientos que intervienen en su creación.[58]
Fecha ut supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-740/13
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN
FUERO PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012- Inexistencia de vicio que afecte la validez de sesión de Cámara en
quinto debate al proyecto de ley (Salvamento de voto)
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN
FUERO PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012- Ausencia de argumentación sobre la relevancia constitucional de la
supuesta irregularidad de trámite (Salvamento de voto)
PROCESO FORMATIVO DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2012- Propensión al subjetivismo axiológico con desconocimiento de reglas
jurídicas constitucionales y orgánicas (Salvamento de voto)
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-No puede erigirse en forma de censura de la libertad de expresión
política, a título de control subjetivo de “la calidad del debate
parlamentario” (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 3 del Acto Legislativo 2 de 2012, “por el cual
se reforman los artículos 116, 152 y 221 de
la Constitución Política de
Colombia”.
Discrepo de la decisión de declarar inexequible el Acto Legislativo 2 de 2012, por el cual se
reforman los artículos 116, 152 y 221 de
la Constitución Política.
La ratio decidendi del fallo de inexequibilidad formal
del Acto Legislativo que regula el fuero militar -tal como se desprende de lo
aprobado en Sala y se consignó en el comunicado de la Corte Constitucional-,
consistió en lo siguiente: (i) desconocimiento de la “previsión de
simultaneidad” entre la sesión de la comisión primera y la sesión
plenaria de la cámara -artículos 83 y 93, Ley 5/92-; (ii) afectación de “principios
sustanciales del procedimiento de enmienda constitucional”,
específicamente, “pluralismo, transparencia y respeto de las minorías” y,
en suma, del “principio democrático”, en virtud del apremio que a
su juicio impactó “la calidad del debate parlamentario”.
Las razones de mi apartamiento de la decisión mayoritaria son las que a
continuación expreso:
1. Inexistencia de vicio que afecte la validez de la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes -quinto debate al proyecto de
Acto Legislativo-.
1.1. Para la configuración de un vicio procedimental basado en la
simultaneidad de las sesiones de la comisión constitucional permanente y de la
plenaria de la misma Cámara, según lo previsto en el artículo 93 de
la Ley 5 de 1992, es
menester que se hayan superpuesto total o parcialmente, es decir, (i) que ambas
sesiones hayan empezado y (ii) que hayan coincidido en el tiempo al menos por
un instante.
1.2. La propia decisión mayoritaria vacila en la determinación del
supuesto fáctico, al admitir, a falta de plena certeza sobre la simultaneidad
de las sesiones, “al menos inminencia de la sesión plenaria”, lo que desvirtúa
la mínima coincidencia temporal de las mismas.
1.3. El inicio de las sesiones no es tema conjetural librado al parecer
de los jueces constitucionales: está precisamente definido en el artículo 91 de
la Ley 5/92 -reglamento del Congreso-: “Iniciación de la
sesión. Verificado el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la
sesión (…)”. Así, antes de la conformación del quórum deliberatorio,
no existía sesión, imposibilitándose cualquier situación de
simultaneidad.
2. Ausencia de argumentación sobre la relevancia constitucional de la
supuesta irregularidad de trámite.
Este tribunal de manera pacífica y reiterada, incluso en esta sentencia,
ha sostenido que las reformas a la Constitución sólo pueden ser declaradas
inexequibles por la violación de los requisitos previstos en el Título XIII de
la Constitución y, conforme a una interpretación sistemática; también por el
desconocimiento de adicionales requisitos previstos en otros títulos de la
Constitución que sean aplicables a su proceso de formación. A estos parámetros de
control la Corte ha agregado, en lo que no sea incompatible con las
regulaciones constitucionales, las reglas orgánicas sobre el proceso
legislativo ordinario, conforme a lo previsto en el artículo 227 de la Ley 5 de
1992. Aún en el evento de aceptar, en gracia de discusión, que hubiese se
hubiese quebrantado la prohibición del artículo 93 de la Ley 5 de 1992, no está
clara ni justificada de manera suficiente la conclusión de que de esta
circunstancia surge la invalidez de la sesión de la comisión, que había
iniciado antes y había transcurrido de manera regular y válida, y mucho menos
la inexequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
3. La propensión al subjetivismo axiológico con desconocimiento de
reglas jurídicas constitucionales y orgánicas.
Si bien la Constitución contiene valores, principios y reglas, que deben
ser apreciados, ponderados e interpretados por el tribunal constitucional, esto
no autoriza en modo alguno a desconocer el mandato y el contenido objetivo de
las reglas aplicables al proceso de formación de las reformas constitucionales,
so pretexto de una visión subjetiva de los valores y de los principios. No se
puede pasar de advertir que “existe claridad sobre el hecho de que la
sesión plenaria no comenzó antes de que los miembros de la Comisión Primera
hubieran finalizado la suya”, a afirmar que existe un vicio
insubsanable en el proceso de formación del Acto Legislativo, porque las
condiciones en que se desarrolló la deliberación de la comisión fueron “poco
propicias”.
4. El juicio de constitucionalidad no puede erigirse en una forma de
censura de la libertad de expresión política, a título de control subjetivo
de “la calidad del debate parlamentario”.
Juzgar la validez de las sesiones, como hace la mayoría, acudiendo a un
parámetro de control basado en la “calidad del debate”, constituye
una forma de adelantamiento del juicio de constitucionalidad ajeno a la
atribución normativa y una interferencia en el desarrollo de la actividad de
representación parlamentaria, propia de la democracia representativa. Y se
corre con ello el riesgo de incurrir, involuntariamente, en una forma de
censura de la libre expresión política del Pueblo.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-740/13
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN
FUERO PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012 -Inexistencia de simultaneidad en el trámite (Salvamento de voto)
SIMULTANEIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
ACTO LEGISLATIVO-Insuficiencia
de la simultaneidad para declarar la inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
IMPOSIBILIDAD DE SIMULTANEIDAD DE LOS DEBATES-No se encuentra en la Constitución por lo cual convertirlo en vicio de
forma constituye una atribución de facultades exclusivas del constituyente que
no puede adjudicarse la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance (Salvamento de
voto)
Referencia: Expediente D-9552
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2012 “por el cual
se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia” .
Actor: Iván Cepeda Castro y otros
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala, me permito salvar
el voto respecto a la sentencia C – 740 de 2013, por cuanto
considero que no existió simultaneidad ni se afectó la calidad del debate
del Acto Legislativo 02 de 2012, por las siguientes razones:
1. Inexistencia de simultaneidad
En
el proceso de constitucionalidad se demostró que no existío simultaneidad en el
trámite del Acto Legislativo 02 de 2012“por el cual
se reforman los artículos 116, 152 y 221 de laConstitución Política de Colombia” por
los siguientes motivos:
1.1. En primer lugar, no existió simultaneidad, pues si se consulta el Acta
15 del 26 de septiembre de 2012 de laComisión Primera Constitucional Permanente, publicada
en la gaceta 785 de 2012 se puede observar claramente que después
de la votación a través de la cual se aprobó el proyecto en la Comisión primera
todavía no se había dado inicio a la sesión en la
Plenaria porque el señor Presidente no ha dado apertura a la misma:
“Cierre por favor
Presidente.
Presidente:
Cierre la votación señor Secretario e infórmele a
la Comisión el resultado.
Secretario:
Presidente han votado veintinueve (29) honorables
Representantes, veintisiete (27) lo han hecho por el sí, dos (2) por el no, en
consecuencia el título y la pregunta de ¿si quiere la Comisión que este
proyecto pase a la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes? ha sido
aprobada con la mayoría exigidas en la Constitución y la ley para los proyectos
de acto legislativo en segunda vuelta.
Presidente:
Quiero dejar una constancia antes de levantar la
sesión y es que aunque ya se abrió el registro en la plenaria de la honorable
Cámara de Representantes, la sesión formalmente no se ha iniciado porque el
señor Presidente no ha dado apertura a la misma, o sea hay total tranquilidad
frente a esa observación que algunos nos han venido haciendo. El doctor Alfonso
Prada ha pedido el uso de la palabra y les pido el favor que esperemos unos
minuticos al señor Ministro, quiere dirigirse a la Comisión y a los medios de
comunicación, en cinco minuticos. Ponentes para segundo debate, en segunda
vuelta, los mismos ponentes que venían haciéndolo hasta la sesión del día de
hoy”.
De esta manera, es claro
que los propios miembros de la Comisión Primera tenían confianza absoluta de
que no se estaba dando simultáneamente el debate de este proyecto en la
plenaria de la Cámara de Representantes.
1.2. En segundo lugar, la ponencia solamente
presume la simultaneidad de las sesiones con base en indicios, pero no tiene
ninguna prueba categórica ni directa para demostrar que las sesiones se dieron
al mismo tiempo:
1.2.1. El primer indicio citado es
que el día anterior no se alcanzó a discutir en plenaria el Proyecto de Acto
Legislativo del fuero penal militar, lo cual no indica nada.
1.2.2. El segundo indicio es que
el Proyecto de Acto Legislativo era el único punto del orden del día, lo cual
no demuestra nada, pues la sesión inició en la tarde y está demostrado que
tardó mucho tiempo en comenzar.
1.2.3. El tercer indicio es que a
las 2 p.m. restaban las intervenciones de al menos cuatro representantes de los
presentes además de la votación propuesta, lo cual no demuestra la
simultaneidad pues la cesión de la plenaria se inició a las 4:11 p.m., tiempo
más que suficiente para que se presente cuatro (4) intervenciones y la
votación.
1.2.4. El cuarto indicio es que
antes de que se cerrara el debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes el Presidente de la misma señaló que ya se había iniciado el
registro en la plenaria, lo cual tampoco demuestra que se haya iniciado la
sesión y además omite señalar que en la misma constancia el Presidente de la
Cámara de Representantes dio tranquilidad a los asistentes señalando que no se
había instalado el debate en la plenaria:
“Quiero dejar una constancia antes de
levantar la sesión y es que aunque ya se abrió el registro en la plenaria de la
honorable Cámara de Representantes, la sesión formalmente no se ha
iniciado porque el señor Presidente no ha dado apertura a la misma, o sea hay
total tranquilidad frente a esa observación que algunos nos han venido haciendo”.
1.2.5. En quinto lugar, se
menciona que en la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes se
estudiaron y aprobaron 5 proyectos de ley y se hizo un debate de control
político, lo cual tampoco demuestra nada, pues la sesión duró de 4:11 a 10:30
p.m., es decir, tardó más de 6 horas, tiempo suficiente para esos debates.
1.2.6. Finalmente se menciona que
el representante Wilson Neber Arias Castillo señaló que a petición suya el
registro en la plenaria de la Cámara de Representantes se abrió antes de que terminara
el debate en la Comisión Primera, afirmación que, o demuestra que este
representante buscaba que se presentaran ambos debates al mismo tiempo o es
mentira, teniendo en cuenta lo señalado por el Presidente de la Comisión
Primera:
“Finalmente señor Presidente quiero
hacer una constancia muy breve, el día 26 septiembre cuando se discutía en
Comisión Primera este Acto Legislativo vine a la Plenaria y a las 3:32 logré
después de no pocos esfuerzos para dirigirme el Secretario General entonces
presentes que se abriera el registro, quiero hacer constar señor Presidente a
esa hora estaba sesionando todavía la Comisión Primera aprobando este proyecto
de Acto Legislativo, le notifico de ello a usted, a la Plenaria ya que en mi
opinión vicia el proyecto mismo, muy a pesar de que la respuesta del Secretario
cuando se pide la constancia por parte del doctor Germán Navas se cuide, decir
que solo hasta las 4:16 se conformó el quórum y se declaró abierta la sesión
Plenaria y yo quiero anticipar mi interpretación sobre el tema, señor
Presidente desde el preciso instante en que se abre el registro debe
suspenderse la labor de las Comisiones por cuanto o si no, no tendría objeto el
intento de conformar un quórum de liberatorio y estimo por tanto Presidente y
lo dejo constar para fines posteriores desde luego esta circunstancia que se
presentó el día 26 septiembre del presente año. Muchas gracias señor
Presidente”.
2. La
novedad del argumento de la simultaneidad
La
Corte Constitucional ha venido construyendo una línea jurisprudencial
sobre el control material de constitucionalidad en la cual no había señalado
que la simultaneidad del trámite fuera un vicio:
2.1. La Sentencia C - 179 de 1994[59] estudió los requisitos formales del trámite legislativo, entre los
cuales menciona el respeto de los términos que “deben transcurrir entre cada
uno de los debates en comisiones y en plenarias”.
2.2. La Sentencia C - 089 de 1994[60] verificó si el proyecto había sido debidamente publicado en la
Gaceta, si las Comisiones y Plenarias de Cámara y Senado efectivamente
sesionaron, mencionando las fechas de cada uno de los debates surtidos y las
votaciones que tuvieron lugar. Luego, estudió lo referente al tema de la
mayoría absoluta, así como las publicaciones en la Gaceta, las aprobaciones de
las diferentes ponencias, y las efectivas sumisiones a debate del proyecto. En
este sentido, no se analizó cómo se había llevado a cabo los debates, en cuanto
a calidad, ni si en algún momento se dio simultaneidad de debates de comisión y
plenaria.
2.3. La Sentencia C-393 de
2000[61] en cuanto a los debates hizo alusión a las fechas de cada uno, al
número de senadores y representantes que acudieron, a la efectiva existencia de
los informes de ponencia, a las mayorías, al quórum decisorio, y al número de
votos depositados a favor y en contra. Sin embargo, nunca se realizó análisis
de lo atinente a la calidad del debate ni a simultaneidad.
2.4. La Sentencia C-371 de 2000[62] sólo hizo alusión a la fecha de publicación del texto del proyecto
de Ley en los debates, la fecha de aprobación del mismo en comisión y plenaria
y la publicación en la Gaceta. Asimismo, se estudió la votación por mayoría.
2.5. La Sentencia C- 580 de 2001[63] señaló que el proyecto de ley objetado debió cumplir con el
trámite de Ley Estatutaria en una sola legislatura, dado que la materia
desarrollada - los organismos de acción comunal - se encuentra sujeta a la
reserva de esta tipología normativa, por referirse a uno de los mecanismos de
participación ciudadana.
2.6. La Sentencia C- 169 de 2001[64] mencionó lo atinente a la Comisión accidental de Conciliación, y
su aprobación de las modificaciones al proyecto, como el hecho de que sus
actuaciones hubieran respetado las atribuciones previstas. Con el examen de lo
citado, la Corte pudo concluir, sin referirse al tema de la simultaneidad y sin
pronunciarse sobre la calidad del debate, que el proyecto cumplía con los
requisitos de forma.
2.7. La Sentencia C- 179 de 2002[65] realizó ciertas consideraciones especiales respecto del modo de
votación con el que se aprobó el proyecto. Adicionalmente se dedicó a
examinar la importancia de la publicación del proyecto en la Gaceta, como
elemento esencial del trámite. Para concluir el estudio de forma, esta
Corporación manifestó que efectivamente se cumplió con los requisitos
procedimentales, sin haber hecho referencia a lo atinente a la calidad del
debate, ni a una posible simultaneidad del mismo.
2.8. La Sentencia C-688 de 2002[66] explicó el trámite en la Comisión de Conciliación y en una sola
legislatura, así como también a lo referente a la votación por mayorías
absolutas. En ningún momento se examinó lo relacionado con simultaneidad de los
debates ni calidad de los mismos.
2.9. La Sentencia C-292 de 2003[67] mencionó las fechas de los debates, revisando que las ponencias
hubieran sido aprobadas. También se hizo referencia a la facultad de introducir
modificaciones y se mencionaron los principios de identidad y
consecutividad. No se evaluó en ningún momento el tema de calidad del
debate ni el de simultaneidad.
2.10. La Sentencia
C-307 de 2004[68] se refirió al tránsito del proyecto en cuanto a que entre el
primer y el segundo debate debe mediar un lapso no inferior a 8 días, y entre
la aprobación de una Cámara y la iniciación en la otra, deben transcurrir por
lo menos 15 días. Habiendo mencionado lo anterior, esta Corporación constató
que el proyecto respetó los términos que deben mediar entre los distintos
debates que debe sufrir el proyecto. esta sentencia señala expresamente que el
control de constitucionalidad no comprende la calidad, ni la suficiencia, ni
los argumentos esgrimidos.
2.11. La Sentencia
C-473 de 2004[69] evaluó que los informes de conciliación hubieran sido aprobados
dentro de los parámetros constitucionales y que hubieran sido observados los
principios de unidad de materia, identidad y consecutividad. Además de lo que
se anunció, la Corte no realizó evaluación alguna acerca de calidad del debate
ni de simultaneidad.
2.12. La Sentencia
C- 238 de 2006[70] comprobó el cumplimiento de los principios de unidad de materia y
consecutividad. Finalmente, se examinó el correcto trámite de inclusión de las
modificaciones. En esta ocasión, tampoco se analizó nada referente a la calidad
del debate ni a la simultaneidad del mismo.
2.13. La Sentencia
C-187 de 2006[71] verificó que se haya realizado la debida la publicación y
presentación del proyecto de Ley Estatutaria, así como la discusión y
aprobación del mismo en las fechas señaladas previamente. Se analizó
también lo atinente a la Comisión Accidental de Conciliación en cuanto a
que lo conciliado hubiera sido aprobado con el quórum constitucional requerido.
Finalmente, se estudió el cumplimiento de fechas y la publicación definitiva
del texto conciliado, así como la exigencia de una única legislatura para el
trámite.
2.14. La Sentencia
C- 238 de 2006[72] determinó que efectivamente el proyecto hubiera sido sometido a
votación en la oportunidad anunciada y que el trámite se hubiera realizado en
el curso de una sola legislatura. Finalmente, se estudió lo atinente al
respecto de los principios de identidad relativa y consecutividad y al
requisito consistente en que los proyectos de Lay Estatutaria deben haber
surtido el trámite de revisión de constitucionalidad por la Corte
Constitucional. Además de lo enunciado, no se realizó análisis de simultaneidad
o de calidad del debate.
2.15. La Sentencia
C-929 de 2006[73] señala que el control de constitucionalidad no incluye el
juzgamiento de calidad y suficiencia del debate.
2.16. La Sentencia
C- 507 de 2007[74] se dedicó, de manera especial, a analizar la observancia de lo
siguiente: (i)la aprobación del proyecto en todos los debates con
la mayoría exigida, (ii) el transcurso de los plazos
establecidos entre los debates, (iii) la exigencia sobre
el anuncio previo acerca de que el proyecto será sometido a consideración
y votación, (iv) el trámite en una sola legislatura y; (v) la
observancia de la unidad de materia, de la identidad y de la consecutividad. En
ningún momento de la revisión se hizo referencia a simultaneidad o calidad del
debate.
2.17. La Sentencia
C- 1011 de 2008[75] se refiere al trámite legislativo de subsanación que tuvo lugar y
hace especial referencia a los siguientes temas: (i) la
publicación del proyecto antes de darle curso en la Comisión respectiva, (ii) el
anuncio previo a la discusión y aprobación, (iii) el
cumplimiento de pautas del debate, (iv)la aprobación en una sola
legislatura y, (v) el cumplimiento de los requisitos de unidad
de materia, consecutividad e identidad. No se realizó referencia
alguna a simultaneidad ni a la calidad del debate.
2.18. La Sentencia
C- 713 de 2008[76] examinó el cumplimiento de los principios de reserva de ley
estatutaria, unidad de materia, consecutividad e identidad flexible. La Corte
concluye que no observa ningún vicio de forma en el presente proyecto, sin
haberse manifestado acerca de la simultaneidad o la calidad del debate.
2.19. La Sentencia
C-490 de 2011[77] revisó el cabal cumplimiento de las pautas de los debates, del
anuncio previo a la votación, aprobación en una sola legislatura, y de los
requisitos de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia.
Finalmente, se concluyó que el proyecto cumplía con los requisitos formales, y
en ningún momento se hizo alusión a simultaneidad ni a la calidad del debate.
2.20. La Sentencia
C - 748 de 2011[78] hizo alusión al cumplimiento de los términos para la iniciación de
los cuatro debates y de los principios de consecutividad e identidad flexible,
para concluir que, en general, la aprobación del proyecto cumplió con los
requisitos constitucionales previstos. Todo lo anterior, sin hacer referencia a
la posible simultaneidad ni a la calidad del debate.
2.21. La Sentencia
C - 765 de 2012[79] verificó que se haya tratado de una votación nominal pública y que
se hayan respetado los principios de unidad de materia, consecutividad e
identidad flexible, así como la eventual obligatoriedad de la consulta previa.
Con los elementos estudiados, la Corte concluye que el proyecto cumplió
satisfactoriamente todas las diligencias previstas en la Constitución. Una vez
más, puede afirmarse que no se hizo referencia ni a la calidad del debate, ni a
la posible simultaneidad.
3. La
insuficiencia de la simultaneidad para declarar la inconstitucionalidad de un
acto legislativo
Como ya se demostró nunca antes la Corte Constitucionalidad había reconocido
que la simultaneidad de los debates pudiera constituir un vicio de forma de tal
magnitud que pudiera afectar causar la inconstitucionalidad de una ley o de un
acto legislativo. En esta sentencia la Corte convierte una mera infracción de
dos normas del reglamento del congreso (artículos 83 y 93) en un vicio con la
entidad ocasionar la inconstitucionalidad de una reforma a la Carta Política,
lo cual desconoce la primacía de la Constitución y el principio democrático por
las siguientes razones:
3.1. En
primer lugar, la imposibilidad de simultaneidad de los debates no está
mencionada dentro de la Constitución, por lo cual convertirlo en un vicio de
forma constituye una atribución de facultades exclusivas del constituyente que
no puede adjudicarse la Corte Constitucional.
3.2. En
segundo lugar, no es cierto que la simultaneidad de dos (2) debates afecte por
sí misma la calidad del debate o el principio democrático de ambos, pues la
presencia de los congresistas se verifica a través del quórum y si en el primer debate el mismo se cumple no se afecta en ningún momento
el curso del debate:
3.2.1. El trámite del quinto debate del fuero penal militar demuestra
precisamente esta situación, pues durante todo el debate se configuró el quórum
y se presentó una amplia discusión. Si se consulta el
acta 16 del 26 de septiembre de 2012 se puede observar que el debate tuvo una
duración de casi 6 horas y que hubo intervenciones extensas de fondo sobre el
proyecto de los Representantes Hugo Orlando Velásquez Jaramillo,
Bérner León Zambrano Erazo, Carlos Germán Navas Talero, Pablo Enrique Salamanca
Cortés, Óscar Fernando Bravo Realpe, Efraín Antonio Torres Monsalvo, Fernando
de la Peña Márquez, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Juan Carlos Salazar Uribe,
Hernando Alfonso Prada Gil, Orlando Velandia Sepúlveda, Heriberto Sanabria Astudillo,
Camilo Andrés Abril Jaimes, Miguel Gómez Martínez, Iván Cepeda Castro, Alfredo
Bocanegra Varón, Rosmery Martínez Rosales, Alfredo Rafael De Luque Zuleta,
Germán Varón Cotrino, Henry Humberto Arcila Moncada, Carlos Edward Osorio
Aguiar y Rubén Darío Rodríguez Góngora, las cuales pueden ser consultadas en la
Gaceta 785 de 2012.
3.2.2. Afirmar
que no hubo discusión suficiente cuando durante casi 6 horas intervinieron 22
de los 29 Representantes a la Cámara presentes en el debate de un proyecto que
para ese momento tenía solamente 5 artículos no tiene ninguna justificación.
Esta situación también se puede verificar en el video de la sesión de la
Comisión Primera, en el cual se encuentran todas estas intervenciones del
proyecto y se pueden apreciar en especial las exposiciones de varios de los
demandantes, quienes de ninguna manera podrían afirmar que no hubo debate.
3.2.3. En este sentido, podría llegar a decirse que de reconocerse
simultaneidad el debate afectado sería el llevado a cabo en la plenaria, pero
no el de la comisión, pues el mismo claramente tuvo un amplio debate. Sin
embargo, debe destacarse que esta Corporación ya declaró
constitucional uno de los proyectos que se debatieron en la tarde del 26 de
septiembre de 2012 en la plenaria de la Cámara de Representantes,
concretamente la “Convención sobre el Estatuto de los Apátridas” (ley
1588 de 2012) a través de la Sentencia C – 622 de 2013, en la cual señaló que
no existieron vicios de trámite y que el procedimiento se surtió de acuerdo a
las normas constitucionales:
“ Examinado
el trámite surtido por el proyecto que culminó en la expedición de la Ley 1588 de 2012, la Corte concluyó
que cumplía a cabalidad con los requisitos, etapas y procedimiento previsto en
la Constitución y en el Reglamento del Congreso, en particular, en lo
relacionado con (i) la realización de los cuatro debates de aprobación con el quórum
exigido y las mayorías necesarias; (ii) publicación oportuna del proyecto de
ley y de las ponencias para cada debate; (iii) avisos previos a cada votación;
(iv) cumplimiento de los términos que deben mediar entre las votaciones en
comisión y plenaria de ambas cámaras y entre Senado y Cámara de Representantes
y (v) su trámite no excedió el límite de dos legislaturas establecido en la
Constitución”.
3.3. Finalmente, considero que lo que sí afecta el principio democrático es
la conversión de meras infracciones de trámite contempladas en un reglamento en
vicios de forma con la entidad de afectar la constitucionalidad de un acto
legislativo, el cual valga decir requiere la aprobación en 8 debates, por lo
cual la presencia de un presunto vicio en unos minutos de uno de ellos no puede
afectar una decisión muy importante para el Estado colombiano como era el fuero
penal militar.
4. La
posibilidad de subsanar el presunto vicio de trámite
4.1. El
principio de instrumentalidad de las formas ha permitido que en numerosas
ocasiones, la Corte Constitucional haya permitido que se subsanen vicios
devolviendo los proyectos al Congreso de la República para que se les de
trámite desde el momento en el cual se presentó el vicio de forma, tal como se
ha reconocido en numerosas providencias de esta Corporación como el A – 081 de
2008, el A – 118 de 2013, el A 171 de 2009, el A – 267 de 2009, el A – 053 de
2010, el A – 127 de 2010 y el A 206 de 2010.
4.2. Teniendo
en cuenta que el presunto vicio se presentó solamente en el quinto debate, lo
más coherente hubiera sido permitir al Congreso de la República que lo
subsanara, dando validez a los primeros cuatro debates, frente a los cuales la
ponencia no reconoce ninguna irregularidad y darle la oportunidad al
legislativo para que adelantara la segunda vuelta.
Sin
embargo, esta posibilidad se niega en la sentencia con la simple consideración
de que el vicio es muy grave, situación que no comparto, pues el presunto
vicio de la simultaneidad en nada afectaría los debates de la primera ronda.
Por
lo anterior, considero que aún en el caso de que se llegara a considerar que
existía un vicio, el mismo podía ser subsanado mediante la realización de los
debates de la segunda vuelta.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[2] Artículo
80 de la Ley 5ª de 1992,
modificado por el artículo 9° de la Ley 974 de 2005.
[3] Proyecto
de ley sobre reforma tributaria. Mensaje de urgencia presentado el 5 de octubre
de 2012.
[4] Esto es,
a más tardar el 5 de noviembre de 2012.
[5] En este
caso se trataba del proyecto sobre la implementación de acuerdos adquiridos
dentro del marco del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre Colombia y
los Estados Unidos de América, luego aprobado como Ley 1520 de 2012. El mensaje de urgencia e
insistencia en relación con este trámite habría sido radicado el 20 de marzo de
2012.
[6] Durante
el tercer y cuarto debate, con los que concluyó la primera vuelta.
[7] Primero
de la segunda vuelta.
[8] Segundo
de la segunda vuelta.
[9] Citó las
sentencias C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.
[10] Segundo y
quinto debates, sesiones de los días 17 de abril y 26 de septiembre, ambos de
2012.
[11] De la
cual incorpora una transcripción parcial.
[12] Cita
entre otras las sentencias C-277 de 2011 y C-537 de 2012.
[13] Sobre
este tema cita las sentencias C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.
[14] Cfr.
entre muchas otras, la sentencia C-141 de 2010 (M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[15] Sobre la
aplicación de este principio respecto de la elaboración de las leyes, ver entre
otras los sentencias C-737 de 2001 (M. P. Eduardo
Montealegre Lynnet), C-473 de 2004 (M. P. Manuel José
Cepeda EspinosaC-131 de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-076 de 2012 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto). Frente al trámite de reformas constitucionales, ver los
fallos C-1039 de 2004 (M.
P. Álvaro Tafur Galvis), C-1040 y C-1041 de 2005 (varios
ponentes), C-040 de 2010 (M.
P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-106 de 2013 (M. P. Alexei Julio
Estrada).
[16] Por
ejemplo la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, aún vigente,
podría ser considerada como extremadamente rígida, por cuanto además de amplias
mayorías requiere la posterior aprobación de ¾ partes de los Estados que
conforman la Unión, lo que ha causado el fracaso de un gran número de estas
iniciativas. Por su parte, la Constitución española de 1978 contempla
situaciones en las que se requiere que después de que la reforma es aprobada
por las Cortes Generales, éstas se disuelvan de manera inmediata y se llame a
nuevas elecciones, después de lo cual la reforma debe ser también aprobada por
mayoría de dos tercios por las nuevas Cortes, todo lo cual añade considerable
dificultad al logro de tales reformas. Por último, también era mucho más rígida
la Constitución vigente en Colombia hasta 1991, cuyo artículo 218 preveía un
solo mecanismo de reforma, a través del Congreso de la República, en dos distintas
legislaturas anuales.
[17] Sobre
este tema ver, entre muchas otras, las sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-543 de 1998 (M. P. Carlos Gaviria
Díaz), C-313 de 2004 (M.
P. Jaime Córdoba Triviño), C-816 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Uprimny Yepes), C-277 de 2007 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto) y C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva). Ver también, en lo relacionado con leyes que convocan referendos
constitucionales, los fallos C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto) y C-397 de 2010 (M. P. Juan Carlos
Henao Pérez).
[18] “ Ver,
entre otros, el texto ya clásico de Alf Ross. ‘Sobre la auto-referencia y un
difícil problema de derecho constitucional’ en El concepto de validez y
otros ensayos. México: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss. Igualmente ver Pedro
de Vega. La reforma constitucional y la problemática del poder
constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss; e Ignacio de Otto. Derecho
constitucional. Barcelona: Ariel, 1991. p 63 y ss.”
[19] Sentencia C-1056 de 2012 (M. P. Nilson
Pinilla Pinilla).
[20] Con
salvamento de voto de los Magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei Julio Estrada.
[21] Ver sobre
este tema, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-387 de 1997 (M. P. Fabio Morón
Díaz), C-543 de 1998 (M.
P. Carlos Gaviria Díaz), C-372 de 2004 (M. P. Clara Inés
Vargas Hernández) y C-668 de 2004 (M. P. Alfredo Beltrán
Sierra). Entre los más recientes ver también los fallos C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva) y C-294 de 2012 (M. P. María Victoria
Calle Correa).
[22] Cfr. los
artículos 103, 114, 155 y 237 de la Constitución.
[23] Artículo
142.
[24] Artículos
103 y 152 letra d).
[25] Artículo
241, numerales 1° y 2°.
[26] Artículos
219 a 227 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
[27] Las
previstas en el artículo 375 y en los demás citados a manera de ejemplo en las
notas 23 a 25 anteriores.
[28] Artículos
157 y siguientes del texto constitucional y artículos 139 a 217 de la Ley 5ª de 1992 sobre el procedimiento
legislativo, y en lo pertinente, los artículos 68 a 138 sobre el régimen de las
sesiones del Congreso.
[29] Sobre la
aplicación de las leyes orgánicas y en particular el Reglamento del Congreso
como parámetro de constitucionalidad, ver entre muchas otras las
sentencias C-208 de 2005 y C-238 de 2010.
[30] Ver sobre
este particular la ya citada sentencia C-816 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño
y Rodrigo Uprimny Yepes), y entre las decisiones más recientes, el fallo C-294
de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[31] Esta
última frase es tomada del entonces reciente fallo C-551 de 2003 (M. P. Eduardo
Montealegre Lynnet).
[32] Ver a
este respecto, entre otras, las sentencias C-277 de 2007 y C-332 de 2012 (en
ambas M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[33] Aprobación
en sexto debate (segundo de la segunda vuelta) por la plenaria de la Cámara de
Representantes el 16 de octubre de 2012.
[34] La
aprobación de este proyecto en sus tres últimos debates (segundo, tercero y
cuarto de la segunda vuelta y en la conciliación cumplida al término de ésta)
tuvo lugar después de que el Presidente de la República enviara mensaje de
urgencia respecto del proyecto de ley de Reforma Tributaria el 5 de octubre de
2012, y antes de que éste fuera aprobado el 20 de diciembre del mismo año. De
igual manera, la aprobación en primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes tuvo lugar después de presentarse el 20 de marzo de
2012 mensaje de urgencia y de insistencia respecto de un proyecto de ley de
implementación de acuerdos comerciales con los Estados Unidos de América, y
antes de que éste fuera aprobado el 10 de abril del mismo año.
[35] Este
problema habría afectado el trámite de las sesiones en las que este proyecto se
aprobó en segundo y quinto debates, el 17 de abril de 2012 en la plenaria de la
Cámara de Representantes (en primera vuelta) y el 26 de septiembre del mismo
año en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (en segunda vuelta).
[36] Este
aspecto puede comprobarse con la lectura del acta número 15, correspondiente a
la sesión de la fecha de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
Gaceta 785 de noviembre 9 de 2012, página 49.
[37] De
conformidad con el orden del día de la sesión plenaria citada para esta fecha,
que fue adjuntado al proceso por remisión que hiciera el Secretario General de
la Cámara de Representantes (cuaderno 3 folio 8), esta sesión se citó para las
2:00 p. m.
[38] Según lo
certificó el Secretario General de la Cámara de Representantes (cuaderno 3,
folio 1) y consta además en el acta 156 correspondiente a la sesión
plenaria de la fecha, publicada en la Gaceta 15 de febrero 6 de 2013 (página
3), en esta reunión se abrió el registro a las 3:32 p. m., y la correspondiente
sesión se inició a las 4:11 p.m
[39] Artículo 83, inciso 4°: “Las sesiones de
las Comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias de la Cámara
respectiva.” Artículo 93: “PROHIBICIÓN DE SESIONES
SIMULTÁNEAS. Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no
coincidan con las plenarias, con las características que señala el presente
Reglamento.”
[40] Artículo
268 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
[41] Única
norma dentro del Reglamento del Congreso que se relaciona con la agenda a
desarrollar en días específicos de la semana.
[42] Según
puede observarse en el acta 14, publicada en la Gaceta 910 del 10 de diciembre
de 2012.
[43] Según se
deduce del contenido de los artículos 83 y 112 del Reglamento del Congreso.
[44] Cfr.
Gaceta 785 de 2012. Entre otros, el Representante Pablo Emilio Salamanca Cortés
observó que era difícil “en la cortedad de diez minutos tratar de hacer
una síntesis de los motivos que me llevaron a presentar esta ponencia” (se
refería a su proposición de archivar el proyecto), página 14; el congresista
Germán Navas Talero sostuvo que se sometía al lapso de veinte minutos pero se
reservaba “el derecho de ampliar esto, porque tengo cantidades de
recortes y de informaciones acá”, página 21; y el Representante Henry
Humberto Arcila Moncada, dirigiéndose al Ministro de Defensa aludió a que
quería “llamar la atención para que en su intervención, teniendo en
cuenta el tiempo, que se aprieta cada vez más en la aprobación de este
importante Acto Legislativo, usted haga referencia a la proposición que le he
dado a conocer, obviamente con la seguridad de que la dejaría como constancia
para que podamos andarle más rápido a este tema”, página 33.
[45] Se trata
de los Representantes Oscar Fernando Bravo Realpe (4:03 p.m.), Fernando de la
Peña Márquez (4:04 p.m.), Juan Carlos Salazar Uribe (4:07 p.m.), Miguel Gómez
Martínez (4:11 p.m.) y Hugo Orlando Velásquez Jaramillo (4:11 p.m.), este
último ponente del proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar).
[46] Cfr.
Gaceta del Congreso número 111 de marzo 20 de 2013, página 38.
[47] Cfr.
Gaceta del Congreso número 254 de abril 30 de 2013.
[48] Cfr.
Gaceta del Congreso número 15 de febrero 6 de 2012.
[49] Por
ejemplo, en relación con el trámite de leyes estatutarias pueden verse los
autos A-081 de 2008 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) y el reciente A-118 de 2013
(M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). Frente a leyes aprobatorias de tratados
internacionales ver, entre muchos más, autos A-267 de 2009 (M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), A-053 de 2010 (M. P. María Victoria Calle Correa), A-127 de
2010 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y A-206 de 2010 (M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[50] Una
reflexión de este mismo tipo condujo a tener por no subsanado el vicio
detectado en el caso resuelto mediante la citada sentencia C-816 de 2004,
en el cual una votación en curso en la que presumiblemente no se
obtendría la mayoría necesaria fue suspendida sin haber concluido, y al día
siguiente se produjo una nueva votación en la que esa mayoría se alcanzó.
En este caso la Corte consideró que la existencia de una votación posterior con
votos suficientes, lejos de subsanar el vicio ocurrido, demostraba
fehacientemente la razón por la cual la otra fue suspendida de manera
irregular, que no era otra que el temor de no alcanzar la mayoría requerida.
[51] Contenido
en la Ley Orgánica 5ª de 1992. Los artículos específicamente infringidos son el
83 y el 93.
[52] Sentencia
C-473 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SV Jaime Araújo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Luego reiterada, entre
otras, en la sentencia C-1040 de 2005 MMPP Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafus Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. AV Humberto Sierra Porto. SPV Jaime
Córdoba Triviño y Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo
Beltrán Sierra).
[53] Sentencia
C-387 de 1997 (MP Fabio Morón Díaz. SV Alejandro Martínez Caballero).
[54] Corte
Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 5 de mayo de 1978. (MP José
María Velasco Guerrero). Gaceta Judicial Nro 2397. Tomo CLVII. P-105. En esa
ocasión, la Corte Suprema advirtió que el acto legislativo entonces bajo
control instauraba la posibilidad de introducir reformas de honda y extensa
envergadura en la Constitución (ordenamiento administrativo del territorio y administración
de justicia), mediante un procedimiento inferior al previsto hasta entonces
para reforma la Constitución mediante acto legislativo.
[55] Rivero,
Jean. Les libertés publiques. Tomo I / Les droits de l’homme.
4eme ed. Paris. Presses Universitaires de France. 1984. Pp. 146 y s
[56] García de
Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.
[57] García de
Enterría, Eduardo. Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas. Citada.
[58] Rivero,
Jean. Les libertés publiques. citada, pp. 146 y s.
[59] M.P.
Carlos Gaviria Diaz.
[60] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[61] M.P. Jose Gregorio Hernandez Galindo.
[62] M.P.
Carlos Gaviria Diaz.
[63] M.P.
Clara Ines Vargas Hernandez.
[64] M.P.
Carlos Gaviria Diaz.
[65] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[66] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[67] M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[68] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[69] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[70] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[71] M.P.
Clara Ines Vargas Hernandez.
[72] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[73] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[74] M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[75] M.P. Jaime
Cordoba Triviño.
[76] M.P.
Clara Ines Vargas Hernandez.
[77] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[78] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[79] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.