Sentencia C-699/16
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA
IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades
presidenciales para la paz
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ
ESTABLE Y DURADERA “TRANSITO RAPIDO” O “FAST TRACK”-No
configura una sustitución de la Constitución
Si bien el Acto legislativo 1 de 2016 autoriza al
Congreso para producir actos legislativos en una sola vuelta con cuatro debates,
esta es una pieza funcional dentro de un procedimiento especial de reforma con
otros engranajes. Cuando todas las piezas del mecanismo se articulan puede
observarse que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden
constitucional a la vez que un modo de conservar su integridad, lo cual es a su
turno lo que busca garantizarse con el principio específico de rigidez
contemplado en la Carta de 1991; (ii) constituye un mecanismo especial,
excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento a los
previstos en las cláusulas de enmienda constitucional, que no son intangibles;
(iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de expedición de actos
legislativos y de leyes se diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad;
y (iv) fuera del Acto Legislativo, el mecanismo especial de enmienda
constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio de las normas
constitucionales por encima del de las leyes, no petrifica las cláusulas de
reforma de la Constitución, no suprime ni reduce la diversidad en los
mecanismos de enmienda o sus formas de activación, ni tampoco equipara el poder
constituyente a la competencia de revisión constitucional. Estas variaciones en
modo alguno remplazan por uno distinto el principio de resistencia
constitucional relativa, variable, diversa y funcionalmente diferenciada. Por
el contrario, se ajustan al marco constitucional prexistente. De manera que no
encuentra la Corte un vicio de competencia por sustitución.
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016- No sustituye el principio de separación de poderes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la
Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO CON FUNDAMENTO EN VICIO DE COMPETENCIA POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Carga argumentativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Parámetros de control
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter
rogado y debe circunscribirse “única y exclusivamente” a los
cargos presentados en la demanda
INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y UNIDAD
NORMATIVA EN DEMANDA CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
INTEGRACION DE PROPOSICION JURIDICA Y UNIDAD
NORMATIVA-Reglas jurisprudenciales
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Término de caducidad
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016- Vocación
de vigencia y competencia de la Corte Constitucional para emitir un
pronunciamiento de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo están pero que
producen efectos o tienen vocación de producirlos
La jurisprudencia ha
establecido que para emitir fallos de mérito frente a las demandas de
inconstitucionalidad es preciso que los actos sometidos a control estén
vigentes, o no lo estén pero produzcan efectos o tengan vocación de
producirlos. Bastaría entonces, como se observa, con que los actos sujetos a
control tengan potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos
jurídicos. Si tienen esta vocación, entonces no carecería de objeto un
pronunciamiento de constitucionalidad, pues buscaría precisamente evitar
menoscabos futuros y jurídicamente probables a la supremacía e integridad de la
Constitución. Por esa razón, e n la sentencia C-634 de 2011 la Corte falló
de fondo la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no estaba
aún vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces
vocación de entrar en vigor.
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016- Entrada en vigencia supeditada a “refrendación
popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera”/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ ESTABLE Y DURADERA EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE
2016-Indefinición de “refrendación popular”
La Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo al cual
pertenecen las disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una
“refrendación popular del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Sin embargo el Acto Legislativo no define qué debe entenderse por
“refrendación popular”. En los antecedentes parlamentarios de la reforma puede
apreciarse además que durante su trámite aún no se había establecido un único
mecanismo de refrendación de acuerdos finales para la terminación del
conflicto, y fue precisamente por eso que se dejó un término genérico y
comprehensivo (‘refrendación popular’). La concepción de la refrendación
popular que se refleja en las deliberaciones del Congreso estaba ciertamente
atada a un mecanismo de participación ciudadana. Pero no es posible establecer
con la misma certeza si cualquier mecanismo de participación era suficiente, si
era exigible agotar más de uno de ellos en caso de resultados adversos, o si
luego de la expresión ciudadana era factible abrir un escenario adicional de
negociación en busca de mayores consensos. Por lo demás, las expectativas del
órgano que emite una constitución o una reforma constitucional pueden informar
el sentido normativo que se les atribuya. Pero es también claro que los redactores
de una norma no logran prever ciertos desenvolvimientos sociales y políticos,
que desajusten el balance de principios contenido en sus reglas, y es por eso
que las expectativas originales, aunque informan, no determinan el sentido de
la interpretación constitucional.
REFRENDACION POPULAR-Jurisprudencia
constitucional sobre empleo de esta expresión para aludir al
contexto comparado de celebración e implementación de acuerdos de paz con
participación ciudadana, sin ofrecer una definición estricta
La Corte, en dos sentencias ha usado de forma conjunta los términos
“refrendación popular”, precisamente al controlar los proyectos que concluyeron
en las Leyes 1745 de 2015 y 1806 de 2016, antes referidas. En la sentencia
C-784 de 2014, al revisar el proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria 1745
de 2015, empleó estas palabras para aludir al contexto comparado de celebración
e implementación de acuerdos de paz con participación ciudadana. En la
sentencia C-379 de 2016, al controlar el proyecto que se convirtió en Ley
Estatutaria 1806 de 2016, se usan esos términos en numerosas ocasiones, para
aludir al plebiscito como un mecanismo apto para la refrendación popular. Pero
en ninguna de ellas la Corte ofrece una definición cerrada de “refrendación
popular”, que sea útil en general o para los efectos de interpretar el artículo
5º del Acto Legislativo 1 de 2016. En lasentencia C-379
de 2016 se afirma que los referendos y los plebiscitos, regulados en las Leyes
1745 de 2015 y 1806 de 2016, pueden ser instrumentos idóneos para la
refrendación popular de los acuerdos de terminación del conflicto y de las
medidas que los implementen (fundamentos 30 y 92). Pero esto no significa que
sean los únicos aptos para ese fin. En efecto, en la sentencia C-784 de 2014 la
Corte afirmó que la creación de
instrumentos especiales para refrendar actos que persigan terminar el conflicto
no busca cerrar, restringir o dificultar la transición hacia una sociedad en
paz, sino abrir vías que faciliten ese tránsito en el marco de la Constitución
y la ley.
CONSTITUCION POLITICA-Interpretación de forma integrada, armónica y coherente
REFRENDACION POPULAR-Límites del concepto
Los límites del concepto de refrendación popular, vienen determinados
por sus márgenes semánticos, su
contexto de expedición, los principios constitucionales que aspiran a realizar,
sus relaciones con otras previsiones normativas, y las aproximaciones
conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría constitucional
y jurídica en general. A falta de definición expresa en el ordenamiento, debido
a que no se identifica estrictamente con un mecanismo de participación
ciudadana en específico, y a causa de que está prevista como una condición para
la entrada en vigencia de un esquema institucional para facilitar la transición
hacia la paz, un análisis jurídico integral de la expresión “refrendación
popular” ofrece el siguiente marco conceptual. En ese contexto preciso,
la refrendación popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual haya
participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser respetados,
interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de
mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en virtud de una expresión
libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática, (v)
sin perjuicio de eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la
revisión específica de aspectos concretos ulteriores. Mientras los órganos
políticos encargados de aplicar las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016
se mantengan dentro de esos límites, pueden definir si se ha cumplido la
refrendación popular, que es condición para su entrada en vigencia.
PROCESO DE REFRENDACION POR CONSULTA POPULAR
PREVIA-Importancia que adquiere cuando la intervención
ciudadana versa sobre la forma de cumplir un mandato constitucional, pero no
hace desaparecer ni suspende la obligación de observar ese mandato
El proceso de refrendación por consulta popular previa adquiere
importancia fundamental cuando la intervención ciudadana versa sobre la forma
de cumplir un mandato constitucional, pero no hace desaparecer ni suspende la
obligación de observar ese mandato. Por ejemplo, en contextos como el que
provoca la expedición del Acto Legislativo 1 de 2016, un pronunciamiento
popular mediante plebiscito, en la medida en que no reforma la Constitución,
deja intacto el deber del Presidente de la República de garantizar el orden
público, proveer a la defensa y la seguridad nacional, y celebrar acuerdos de
paz (CP arts 22 y 189 nums 3, 4 y ss). Por lo mismo, si se somete a un
plebiscito una determinada concreción de la política de paz, expresada en un
acuerdo con grupos armados, y el pueblo la vota negativamente, el deber del
Presidente de la República es respetar esa decisión y abstenerse de
implementarla tal cual está. En la sentencia C-379 de 2016, dijo la Corte por
ese motivo que “la consecuencia
correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para
la [ratificación del acuerdo], es la imposibilidad jurídica para el Presidente
de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico”. Pero ese pronunciamiento no neutraliza su obligación constitucional
de lograr la paz (art 22), y por tanto debe perseguir otras formas de concretar
este imperativo.
PRINCIPIO DE UNIDAD CONSTITUCIONAL-Alcance
El principio de “unidad de la Constitución” impone a
su intérprete el deber de leer sus previsiones como integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal,
debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los
propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”. Este mismo canon hermenéutico se impone para atribuirles sentido a
las reformas constitucionales sujetas a control de la Corte por vicios de
competencia. La interpretación
constitucional no puede consistir en extraer fragmentos de un acto reformatorio
de sus previsiones, para aislarlos del contexto al cual están llamados a
pertenecer, y describir su contenido con el fin de enfrentar con aparente
suficiencia un problema. Interpretar una Constitución puede suponer una
descripción individual de sus preceptos, pero los resultados de esa operación
deben someterse a una evaluación a la luz del orden completo al que pertenecen
para atribuirles un sentido coherente con este. Si según el artículo 5º del
Acto Legislativo 1 de 2016, sus disposiciones solo entran en vigencia cuando
haya una “refrendación popular” del acuerdo final, esta condición no puede
entenderse de forma abstracta, desvinculada de los principios que busca
realizar. El Acto Legislativo persigue ciertamente activar mecanismos de la
democracia participativa pero también la consecución de la paz. Si los órganos
de representación, en ejercicio de su margen de apreciación política, han
puesto en marcha mecanismos de participación democrática pero consideran en riesgo
la viabilidad de la política de paz, pueden aplicar el Acto Legislativo 1 de
2016, en la medida en que consideren satisfechos los principios
constitucionales de la refrendación popular.
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Vocación de entrada en vigencia, por cuanto la misma está supeditada
a “refrendación popular”/ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Necesidad
de una decisión de fondo para proteger el principio de supremacía
constitucional
El Acto Legislativo 1 de 2016 tiene vocación de entrar en vigencia, por
cuanto la misma está supeditada a una refrendación popular que, en los términos
antes indicados, es aún susceptible de cumplirse. Ahora bien, ¿quiere decir lo
anterior que el Acto Legislativo 1 de 2016 ya entró en vigencia? En concepto de
la Corte, quien debe definir ese punto es el Congreso. No es necesario
determinar en este proceso si el Acto Legislativo ha entrado en vigor, por
cuanto para habilitar las competencias de control de esta Corporación basta con
que tenga vocación de entrar en vigencia. Incluso si no está
vigente, pero tiene vocación de entrar en vigor, sería necesario un fallo de
fondo para proteger el principio de supremacía constitucional (CP arts 4 y
241). En efecto, las demandas contra actos legislativos caducan dentro del año
siguiente a su promulgación, sin importar la clase de vicio que se les
endilgue. El término de caducidad
corre efectivamente desde cuando el acto es promulgado. Es entonces posible
considerar, en abstracto, qué ocurre si un acto legislativo no entra en
vigencia dentro del año siguiente a su promulgación, pero lo hace después,
cuando en virtud de la Constitución haya caducado la acción pública. La
consecuencia obvia sería que el acto legislativo no podría ser demandado, y la
Corte se quedaría sin controlarlo puesto que no puede aprehender su evaluación
de oficio en tanto esta no es una de sus competencias (CP arts 241 num 1 y
379). Por lo cual, podría entonces sustraerse al control constitucional y
eludir los mandatos superiores. A su vez, este precedente a futuro podría ser
usado por el poder de reforma con el fin de sortear el control judicial de
constitucionalidad, lo cual iría en contra de la misión esencial que tiene esta
Corte de guardar la “integridad y supremacía de la Constitución” (CP art 241).
Por tanto, es precisa una decisión de fondo respecto de la demanda, sin
necesidad de expedir un dictamen sobre la vigencia, en la medida en que el Acto
Legislativo tiene vocación de entrar a regir.
VIGENCIA DE NORMA-No se define ni se constituye a través de una decisión judicial, pues
depende de las condiciones propias de cada reforma o acto normativo/PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Congreso
de la República o autoridad revestida de legitimidad democrática debe definir
dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios
de “refrendación popular” y si el acto legislativo ha entrado en
vigencia/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Intervención en la conclusión del proceso de “refrendación popular” en
ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o legislativa con
fundamento en la cláusula general de competencia/ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Faculta
al Congreso de la República para implementar el acuerdo final por un
procedimiento especial/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional
La entrada en vigencia de una norma no se define ni se constituye a
través de una decisión judicial, pues depende de las condiciones propias de
cada reforma o acto normativo. Debe ser el Congreso de la República, o una
autoridad revestida de legitimidad democrática, quien defina dentro del más
amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la
refrendación popular señalados en esta providencia, y si el Acto Legislativo ha
entrado en vigencia. Primero, porque le asiste competencia para ello. El
Congreso cuenta, por ejemplo, con las facultades de control político previstas
en los artículos 244 y siguientes de la Ley 5 de 1992, bajo la figura de
citación para discusión de políticas o temas generales. En desarrollo de
las mismas, controla políticamente que la voluntad ciudadana previamente
expresada haya sido respetada, interpretada y desarrollada de buena fe, en un
escenario de búsqueda de mayores consensos. Cuando verifique que así fue, puede
declarar concluido el proceso de refrendación popular, y el Acto Legislativo
habrá entrado en vigencia. De otro lado, el Congreso puede también intervenir
en la conclusión del proceso de refrendación popular en ejercicio de sus
funciones de reforma constitucional o legislativa, con fundamento en la
cláusula general de competencias, en virtud de la cual el listado de sus
atribuciones no sería taxativo. Pero estos son solo unos casos mencionados a
título de ilustración. Debe
decirse, en particular, que el Acto Legislativo 1 de 2016 faculta
al Congreso para implementar el acuerdo final por un procedimiento especial.
Por tanto, el Congreso tiene también competencia para interpretar cuándo esas
facultades entran en vigencia, pues el órgano encargado de aplicar la
Constitución tiene, como presupuesto analítico necesario, la competencia para
interpretarla. Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto
Legislativo, en segundo lugar, porque un proceso de refrendación popular por
consulta previa de la ciudadanía solo es tal, si los resultados del mecanismo
previo de participación ciudadana son interpretados, respetados y desarrollados
de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Esta condición
constitutiva de la refrendación popular involucra juicios de valor sobre
asuntos colectivos de gran trascendencia, cuya verificación requiere un
vigoroso debate público. Por tanto, es preciso no solo que haya un espacio político
de deliberación, enmarcado por los mencionados principios de la refrendación
popular, sino además a cargo principalmente de una autoridad revestida por la
Constitución de legitimidad democrática, que encarne o represente precisamente
al pueblo y garantice el respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen. En
el Congreso de la República, por ejemplo, hallan asiento los representantes del
pueblo, con su diversidad política y cultural, y es entonces posible que allí
surjan contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la
refrendación popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que
afloren en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte
Constitucional, se decidirán dentro de sus competencias por alguno de los
cauces ordinarios contemplados en el artículo 241 de
la Constitución, o
cuando deba ejercer sus atribuciones de revisión constitucional establecidas en
el Acto Legislativo 1 de
2016.
LIMITES DEL PODER DE REFORMA Y SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar el juez constitucional para
determinarla
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisas
JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias para la construcción de la premisa mayor
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Característica de rigidez de
la Constitución/PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL-Grados o formas/CONSTITUCION POLITICA-Jurisprudencia
constitucional sobre elementos que definen su identidad/CONSTITUCION
POLITICA-Grados de resistencia constitucional relativa,
diversa y funcionalmente diferenciada/LIMITES COMPETENCIALES AL PODER DE
REFORMA-Jurisprudencia constitucional/CONSTITUCION POLITICA-Mecanismos
de reforma y concepto de rigidez constitucional
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Alcance
de la intangibilidad difiere en el derecho constitucional comparado
SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Se
identifica por un principio de rigidez específica
La Constitución de 1991 se identifica entonces por un principio de
rigidez específica. Representado en que: (i) sus normas son más resistentes al
cambio que las de la ley y contemplan requisitos que promueven una mayor
participación y consenso, resistencia susceptible de adaptarse a la transición;
(ii) sus cláusulas de reforma no son intangibles; (iii) prevé una
diversificación de mecanismos de reforma constitucional, susceptibles
de activarse por la ciudadanía y organismos distintos al Congreso, asegura que en la mayoría de ellos tenga participación necesaria directa
el pueblo, y prevé la posibilidad de contrapesar sin la
intervención del Congreso reformas sobre asuntos fundamentales; y (iv) ofrece una resistencia diferenciada si la función no es la
reforma sino la sustitución de la Constitución. Los mecanismos de reforma de la
Constitución pueden entonces ser modificados, en la medida en que no se
sustituyan estos elementos por otros opuestos o integralmente diferentes. Pero
el orden constitucional sería irreconocible si, por ejemplo, sus niveles de
resistencia al cambio son idénticos a los de la ley pues deben ser superiores,
aunque en un contexto de transición hacia la paz la rigidez se adapta, sin
desaparecer, en aras de la integridad de la Constitución; o si se vuelven
intangibles sus cláusulas de reforma; o si deja de haber diversidad en los
mecanismos de enmienda y en sus formas de activación; o si se equiparan el
poder constituyente y el poder constituido de reforma.
PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Contenido y alcance
PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Etapas
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE
NEGOCIACIONES DE PAZ-Derecho comparado
ACTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES QUE SE EXPIDAN EN
VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA PREVISTO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE
2016-Trámite legislativo especial/ACTOS LEGISLATIVOS
ESPECIALES QUE SE EXPIDAN EN VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA
PREVISTO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reducción de número de debates
necesarios en trámite legislativo/REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1
DE 2016-Caracterización esencial
El procedimiento especial de reforma constitucional contemplado en el
Acto Legislativo 1 de 2016 incluye tres etapas: una refrendación popular, una
etapa parlamentaria y una instancia de control constitucional automático. Como
se dijo, el Acto Legislativo 1 de 2016 no
prevé una definición estricta de “refrendación popular”, ni se refiere tampoco
a un mecanismo de participación democrática en específico, y es por eso que los
organismos encargados de aplicarlo tienen un margen amplio de configuración e
interpretación. Sin embargo, como en este caso esa refrendación popular forma
parte del mecanismo al cual pertenece la disposición acusada, para definir la
constitucionalidad de esta última es preciso lógicamente interpretarla en
contexto. Y no es posible interpretarla adecuadamente en contexto, si no se
hace previamente una conceptualización apropiada de la refrendación popular,
como la que se efectuó al resolver sobre la vocación del Acto Legislativo para
entrar en vigencia. Por tanto, esa caracterización es absolutamente esencial no
solo para definir si la Corte podía controlar de fondo las previsiones
demandadas, sino además para emitir el juicio de constitucionalidad que le exige
el primer cargo. (…) En la etapa parlamentaria, los actos legislativos
ciertamente se aprueban en una vuelta y cuatro debates con mayoría absoluta. No
obstante, la entrada en vigencia de ese mecanismo depende precisamente de una
refrendación popular del acuerdo final. Este último elemento, en una visión
global de la reforma cuestionada, no es entonces solo un dispositivo que defina
la vigencia del Acto Legislativo, sino que integra normativamente el mecanismo
de enmienda constitucional. (iii) Finalmente, hay un control constitucional en
el cual la Corte Constitucional debe hacer una revisión automática del
procedimiento de formación de cada acto legislativo especial. En este escenario
se da una nueva oportunidad para la participación ciudadana directa, a través
de argumentos, que defienda o se oponga a la exequibilidad de la disposición
constitucional.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y FUNCIONES COMO
RASGO DE LA IDENTIDAD DE LA CONSTITUCION-Reiteración de
Jurisprudencia
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016 SOBRE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA IMPLEMENTAR EL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Refrendación popular del Acuerdo Final, como condición para su entrada
en vigencia
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE PARA
FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL
PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016- Carácter temporal
El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 establece
una habilitación legislativa extraordinaria para que el Presidente de la
República expida decretos ley con el objetivo de facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto. Esta habilitación tiene las siguientes características. (i) No
excluye otras leyes habilitantes, en virtud de las cuales se le confieran al
Presidente de la República facultades extraordinarias dentro del orden
constitucional permanente para desarrollar o implementar un acuerdo final. (ii)
En cuanto se refiere a las allí conferidas, suponen refrendación popular del
acuerdo final, en los términos indicados en el apartado correspondiente al
análisis del cargo anterior. (iii) Se extiende solo por 180 días. (iv) No puede usarse para expedir
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos. (v) Se sujetan a control constitucional automático
posterior a su entrada en vigencia dentro de los dos meses siguientes a su
expedición. (vi) Aunque no lo dice expresamente, en la medida en que no son
admisibles las reformas tácitas a la Constitución, tampoco pueden usarse las
facultades extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no
estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2
acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la creación de
delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93). Como se observa, la
habilitación legislativa es entonces temporal pues solo puede ejercerse dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016; está
temáticamente limitada, por cuanto solo puede usarse para asegurar y facilitar
la implementación del acuerdo final; cuenta con restricciones competenciales,
ya que no puede ejercerse para expedir actos legislativos ni determinado tipo
de normas; los decretos ley expedidos en virtud de estas facultades se sujetan
a control constitucional, el cual debe ser automático, posterior e integral,
razón por la cual la Corte podrá revisar tanto el procedimiento de formación
–que incluye la competencia- como su contenido.
Referencia: Expediente
D-11601
Actor: Jesús Pérez González-Rubio.
Acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 ‘Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil
dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
A.
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en los artículos 40-6, 241-1 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Jesús
Pérez González-Rubio demanda los artículos 1 y 2
(parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 ‘Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’. En su concepto, ambas normas son inconstitucionales toda
vez que son fruto de una extralimitación de los límites de competencia del
Congreso en ejercicio de sus facultades de reforma constitucional.
Mediante auto del 22 de agosto de 2016, la Corte Constitucional admitió
la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso a diversas autoridades
públicas, universidades, instituciones, organizaciones sociales y ciudadanos.[1] Por último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación
con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y fijar en lista el
proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums 1 y 2).
2. Antes de tomarse la decisión, los ciudadanos Luis
Felipe Florián Ramos y Martha Esperanza Romero Hernández, formularon sendas
recusaciones. El primero, contra de un magistrado de la Corte Constitucional
(no dice quién), con base en una noticia periodística que aparentemente salió publicada
en el diario El Tiempo, denominada el “magistrado salvador”. La segunda en
contra de la Magistrada sustanciadora de la presente decisión, por cuanto a su
juicio el compañero permanente de la magistrada es asesor de un grupo
empresarial que, en su entender, es el directo beneficiado por la vigencia del
Procedimiento legislativo especial para la paz. El ciudadano Javier Armando
Suárez Pascagaza solicitó además declarar la nulidad de todo lo actuado en el
proceso. Todas estas peticiones se presentaron después del 14 de septiembre de
2016, cuando ya había vencido el término de fijación en lista.[2] La
Corte Constitucional decidió en Sala Plena por unanimidad, que estas
solicitudes de recusación y nulidad eran improcedentes, por cuanto los
ciudadanos que las interpusieron carecían de legitimación en la causa, al no
haber sido demandantes o intervinientes oportunos en el proceso.[3]
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional
procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las normas acusadas conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 49.927 de 7 de
julio de 2016, y se resaltan en negrilla los apartes demandados:
(julio 7)
por medio del cual se
establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 1o. La Constitución Política
tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la
paz. Con el propósito de agilizar
y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y
ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y
transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia
del presente acto legislativo. Este procedimiento podrá ser
prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación
formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República.
El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las
siguientes reglas:
[…]
f) Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta
de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8
días.
[…]
ARTÍCULO 2o. La Constitución Política
tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia
del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República para
expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera. […] ”.
III. LA DEMANDA
3. El ciudadano Jesús Pérez González-Rubio instaura acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2
(parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’, toda vez que a su juicio son fruto de un “vicio de competencia”
del Congreso, pues como órgano constituido carece de atribuciones para “sustituir
la Constitución”. En su concepto, el artículo 1 (parcial) demandado
sustituyó un eje definitorio de la Constitución, consistente en su superior
dificultad para ser reformada, integrado por los principios de Estado
Constitucional de Derecho, rigidez constitucional, supremacía de la
Constitución y control constitucional de las leyes; y el artículo 2 (parcial)
acusado sustituyó el principio de separación de poderes. El actor sustenta
estos cargos de sustitución, en síntesis, de la siguiente manera:
3.1. Cargo de sustitución contra el artículo 1 (parcial) del
Acto Legislativo 01 de 2016. Señala que la Constitución de 1991 se
identifica por la garantía de los principios de supremacía constitucional y
Estado Constitucional, ya que por una parte se reconoce que la Carta Política
es norma de normas (CP art 4), establece que la soberanía reside en el pueblo y
la ejerce directamente o a través de sus representantes (CP art 3), contempla
un sistema de control constitucional sobre reformas constitucionales, leyes,
consultas populares y plebiscitos (CP art 241), reconoce que los fallos de la
Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (CP art 243),
y consagra mecanismos de reforma constitucional que implican “respecto de la
ley un trámite más dilatado en el tiempo, un número de debates superior, y
quórum y mayorías calificadas” (CP arts 374 y ss). Este elemento define la
identidad de la Constitución de 1991, en su criterio, pues precisamente es
fruto de la reacción frente a un régimen constitucional como el de 1886 al cual
no se le reconocía esa misma supremacía, pues el denominado catálogo ‘De los
derechos civiles y garantías sociales’ debió ser integrado al orden legal,
mediante la Ley 57 de 1887, para tener eficacia. Por otra parte, si las normas
de la Constitución pueden ser reformadas mediante idéntico procedimiento al de
expedición de una ley “habrá desaparecido la Supremacía de la Constitución”,
y los principios instrumentales a ella, y “habremos pasado del principio de
rigidez constitucional al de flexibilidad constitucional que implica que la
Constitución puede ser reformada por la ley que se expide con idéntico
procedimiento e idéntico número de debates”. Asegura, de hecho, que las
cláusulas de reforma constitucional son “parte esencial de la identidad de
la Constitución”, y no pueden modificarse, como en su opinión se sostuvo en
la sentencia C-1056 de 2012, en el siguiente segmento:
“En tercer lugar, es necesario
examinar las reglas contenidas en los artículos 374 a 379 de la actual carta
política, que regulan los distintos procesos a partir de los cuales
ella podrá ser reformada, ya que como es sabido, la norma acusada tiene
directa incidencia sobre uno de esos procesos, concretamente el trámite y
aprobación de actos legislativos por parte del Congreso. En relación con este
aspecto debe repararse en que, cualquiera que sea el sentido específico de las
reglas que con este propósito hubiere establecido el autor de la Constitución
original, ellas conforman una parte esencial de esa carta política, en cuanto
tales reglas determinan la forma a través de la cual podrán ser modificados
todos los demás contenidos del texto fundamental. || Para analizar este aspecto
deben tenerse en cuenta algunos de los elementos propios y característicos de
las constituciones contemporáneas, según lo explicado en el punto anterior. Así
por ejemplo, además de su carácter escrito, los textos constitucionales se
distinguen por la supremacía que de ellos se predica respecto de las demás
normas, así como por su durabilidad o pretensión de estabilidad, al menos
relativa, a través del tiempo. Estos dos aspectos se encuentran íntimamente
ligados entre sí, pues en efecto, si se procura la prevalencia de unos
determinados criterios fundamentales, es porque aquellos se consideran valiosos
e incluso esenciales para la comunidad que se rige por ellos. Pero si la
permanencia o no de esas reglas fuera algo casual o intrascendente, de modo que
ellas cambiaran continuamente a través del tiempo, la lucha por su prevalencia
sobre las demás normas carecería de sentido.
Ahora bien, se habla de
estabilidad relativa, pues desde un punto de vista puramente fáctico, la
posibilidad de cambio está siempre latente. Conscientes de esta eventualidad,
los mismos autores de los textos constitucionales suelen prever mecanismos de
carácter ordinario a través de los cuales deberán realizarse tales cambios, los
cuales suelen requerir la realización de diligencias y formalidades
comparativamente más exigentes que las aplicables para la reforma de las leyes.
Sin embargo, como es evidente, siempre podrán existir circunstancias en las que
el cambio constitucional tenga lugar en forma abrupta, por fuera de los cauces
que habían sido previstos, situaciones que como quedó dicho, podrían significar
la destrucción o supresión de la Constitución. || La doctrina del derecho
constitucional comparado ha discutido activamente en décadas recientes sobre
las particularidades propias de las reglas aplicables a la reforma o el cambio
constitucional, así como sobre la posibilidad de que tales reglas sean
alteradas, mediante los trámites previstos en ellas mismas, como ha ocurrido en
el presente caso.
En relación con el tema es
especialmente conocido el ensayo del gran filósofo danés Alf Ross “Sobre
la autorreferencia y un difícil problema de derecho constitucional”, en el
que se plantea la dificultad que existe para aceptar que estas reglas pueden
ser alteradas por el mismo órgano que debe observarlas y siguiendo el
procedimiento de reforma que ellas mismas prescriben, pues además de esas
circunstancias, y al contrario de lo que ocurre con cualquier otra modificación,
en este caso la reforma misma causa la desaparición de las normas que serían el
fundamento jurídico de los nuevos preceptos superiores. || Este problema,
tratado en épocas más recientes por el profesor español Pedro de Vega, ha
llevado incluso a considerar que las reglas sobre la reforma constitucional no
son susceptibles de cambio o reconsideración por los métodos propios de la
reforma, pues como consecuencia de esas contradicciones y de la posibilidad de
alterar por esta vía y de manera sustancial todo el texto superior, sería
materia reservada al constituyente primario.
De la aplicación al caso
colombiano de las anteriores reflexiones, sin duda pertinentes, resultaría como
principal conclusión que las reglas de la reforma, si bien en principio
abiertas a su reformulación (tanto como todas las demás normas que integran el
texto superior), conformarían uno de aquellos elementos propios y esenciales de
la identidad constitucional, que en tal medida no podrían ser libremente
alteradas por el poder constituyente secundario, en nuestro caso el Congreso de
la República, órgano que conforme a la tesis acogida por la Corte en recientes
pronunciamientos, carecería de competencia para ello”.[4]
Pues bien, el demandante considera que el artículo 1 (parcial) acusado
sustituyó la Constitución al crear un procedimiento de reforma constitucional
que consta solo de una vuelta y cuatro debates, por cuanto es susceptible de
perfeccionarse en un periodo, incluso en sesiones extraordinarias, y está
regulado por normas con carácter excepcional y transitorio, cuyo fin es agilizar la
revisión de la Constitución Política. Ese acto reformatorio se introduce en un
contexto constitucional en el cual ese es esencialmente el procedimiento para
expedir una ley, y resulta menos complejo que el más elemental de los
mecanismos de reforma constitucional (mediante acto legislativo), que exige
ocho debates, dos vueltas, mayorías absolutas, quórum especial, trámite en periodos
ordinarios y consecutivos. El artículo 1 (parcial) del Acto Legislativo es
entonces “incompatibl[e] e irreconciliabl[e]” con la
Constitución, tal como fue caracterizada, toda vez que (i) “modifica de
manera sustancial la producción de actos legislativos por parte del
constituyente instituido o secundario al reducir el número de debates de ocho a
cuatro”, y altera las cláusulas de reforma pese a que a su juicio, según la
sentencia C-1056 de 2012, “[m]odificar las disposiciones que regulan la
producción de las normas constitucionales constituye sustitución de la
Constitución por cuanto el Congreso no tiene competencia para ello”; y (ii)
produce como resultado que “[l]os actos legislativos y la ley tienen [en
adelante] fundamentalmente el mismo procedimiento”, lo cual en su
concepto “implica que la Constitución puede ser reformada por la ley, pues
en el fondo lo que se ha hecho es eliminar el principio de rigidez de la
Constitución reemplazándolo por el flexible”.
3.2. Cargo de sustitución contra el artículo 2 (parcial) del
Acto Legislativo 01 de 2016. Señala que en nuestro régimen político ya
el Parlamento no limita al Ejecutivo sino que tiende a coincidir con su
voluntad, y solo está entonces la rama judicial para ejercer un control
efectivo sobre las otras ramas, y es para defender los límites al poder de cada
una que se invoca esta acción. La Constitución de 1991 se identifica, en su
concepto, por el principio de “separación de poderes y su complementario […] pesos
y contrapesos”.[5]
El orden constitucional se caracteriza por tener tres ramas del poder público –
legislativa, ejecutiva y judicial -, por reconocer que el Congreso tiene la
competencia de “reformar” la Constitución (CP art 114), que el
Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema
autoridad administrativa (CP art 115), que hay determinados órganos a cargo de
administrar justicia (CP art 116) y que además de las ramas están los órganos
de control (CP art 117). La concepción del principio de separación de poderes
que subyace a la Constitución admite que cada rama ejerza funciones distintas a
la principal, y por eso por ejemplo el Congreso no solo expide las leyes y reforma
la Constitución, sino que además administra justicia en ciertos casos y sus
propios recursos; el Ejecutivo no solo ejecuta la ley sino que en ocasiones la
dicta y administra justicia por medio de las superintendencias; y la rama
Judicial no solo administra justicia sino que también puede presentar proyectos
de ley, y tiene autonomía administrativa y financiera. No obstante, aduce que
la Corte le ha señalado a la separación de poderes las siguientes implicaciones
en la limitación de las competencias de reforma constitucional por parte del
Congreso de la República, entre las cuales la última se refiere específicamente
a las reformas constitucionales sobre la delegación legislativa:
- “[…] en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito
competencial confiado a alguno de [los poderes u órganos], ni significar
desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple
instrumento de los designios de otro” [cita de la sentencia C-141 de 2010];
- “[…] se sustituye la Constitución, en lo que tiene que ver con
el principio de separación de poderes, cuando a través de acto legislativo (i)
se suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus
competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia
genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la
misma Constitución prevé, en especial el control judicial” [cita de la
sentencia C-288 de 2012];
- “ no configuran vicio de sustitución aquellas reformas que,
aún siendo profundas y trascendentales, mantienen los ejes definitorios de
la Carta Política de
1991, por ejemplo… (ii) las modificaciones a principios fundamentales que no
alteren su identidad, como la delegación legislativa pro témpore,
siempre y cuando sea específica, sujeta a la cláusula de reserva de ley y
en todo caso supeditada al control constitucional” [cita de la sentencia
C-170 de 2012, énfasis añadido por el actor].
La Constitución habría sido entonces objeto de sustitución parcial y
temporal, en concepto del demandante, toda vez que el artículo 2 (parcial)
del Acto Legislativo 01 de 2016 no
reforma la Constitución sino que confiere facultades extraordinarias al
Presidente de la República, sin tener competencia para ello en ejercicio del
poder de reforma. De otro lado, estableció que todos los proyectos de ley y de
acto legislativo, tramitados en virtud del acto reformatorio cuestionado,
serían de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; además el Presidente de
la República tendría facultades extraordinarias hasta por 180 días no
específicas o precisas, pues podría ejercerlas –según el Acto legislativo-
“ para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por
objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
acuerdo final ”. Específicamente la disposición demandada confiere
facultades al Presidente de la República que modifican la competencia temporal
prevista en la Constitución, sin establecer una habilitación precisa para el
legislador extraordinario pues remite genéricamente a un acuerdo final sobre
múltiples temas. Así, mientras un eje definitorio de la identidad de la
Constitución es entonces, en su criterio, la separación de poderes representada
en la incompetencia del poder de reforma para suprimir la delegación
legislativa pro témpore sin precisar las facultades extraordinarias (C-170 de 2012), en este caso eso es lo que
ocurre y por tanto se sustituye parcialmente la Constitución.
3.3. Solicita conforme a lo anterior declarar inexequibles los segmentos
normativos cuestionados del Acto Legislativo 01 de
2016.
IV. INTERVENCIONES
Gobierno
Nacional
4.
En una intervención conjunta, el Ministro del Interior, el Ministro de Justicia
y del Derecho, el Alto Comisionado para la Paz, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, el Alto Consejero para el Postconflicto, Derechos
Humanos y Seguridad, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas, el Director del
Centro Nacional de Memoria Histórica, el Director General de la Agencia
Colombiana para la reintegración y la Consejera Presidencial para los Derechos
Humanos le solicitan a la Corte inhibirse o, en su defecto, declarar exequibles
las disposiciones cuestionadas.[6] Sostienen
que la demanda no es apta, por las siguientes razones. Primero, porque el actor
no identifica apropiadamente el “pilar fundamental” que habría sido
sustituido por el artículo 1 literal f) del Acto Legislativo, pues parece
sostener que este consiste en la ‘rigidez constitucional ’ pero tal
como fue regulada en la Constitución de 1991, que exige ocho
debates. De este modo, el demandante habría confundido el pilar de la Constitución
con una de sus manifestaciones y regulaciones concretas. En realidad, el actor
muestra el hecho objetivo de que se modificó el procedimiento de reforma
constitucional mediante actos legislativos, pero no que se hubiera sustituido
el principio de rigidez constitucional. Segundo el demandante tampoco
caracteriza apropiadamente el contenido del acto reformatorio, pues se limita a
señalar que redujo el número de vueltas y debates, sin destacar que exige
mayoría absoluta, prioridad en el trámite y control automático de
constitucionalidad. Tercero, el ciudadano no precisa en qué consiste el pilar
fundamental sustituido por el artículo 2 del Acto Legislativo, y fuera de ello
tampoco demuestra por qué se sustituye con esa norma, que incorpora límites orgánicos,
temporales y competenciales, un orden constitucional que admite el ejercicio de
facultades legislativas por el Presidente de la República, que ha admitido el
otorgamiento de esas facultades por el poder de reforma.
5.
Sin embargo, agregan que si la Corte considera aptos los cargos, debe
declararlos imprósperos. Observan que hay elementos de contexto relevantes para
el control. En primer lugar, el Acto Legislativo 01 de 2016 busca
garantizar la integralidad, la eficiencia, la agilidad y la fidelidad de las
reformas que es preciso introducir al ordenamiento jurídico en aras de
implementar el Acuerdo Final entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Refieren
que la experiencia comparada pone de manifiesto la necesidad de hacer una
implementación oportuna, integral y fiel de los acuerdos alcanzados para poner
fin a un conflicto, pues de lo contrario hay “ un riesgo alto de que se
reabran negociaciones cerradas y resurja la violencia”. Mencionan que por
ejemplo en Angola e India el proceso de implementación de acuerdos alcanzó
niveles muy escasos, y como consecuencia se revivieron los conflictos. En
contraste, en Bosnia, el Salvador y en Irlanda del Norte, debido en parte a la
pronta implementación de los acuerdos, como fruto de mecanismos expeditos de
reforma, se consolidaron efectivamente los intentos de llegar a acuerdos de
paz.[7] Es
entonces precisamente para lograr el objetivo de terminación del conflicto y
construcción de una paz estable, y para cumplir lo pactado como forma de
cumplirle a la ciudadanía, que se agilizan en el Acto Legislativo los
mecanismos de producción jurídica. En segundo lugar, las disposiciones
cuestionadas solo entran en vigencia una vez exista un acuerdo para la
terminación del conflicto y este haya sido refrendado popularmente. En tercer
lugar, los mecanismos contemplados en las previsiones demandadas apelan a
organismos democráticos (Congreso y Presidente de la República), y se sujetan a
control constitucional. En ese marco las acusaciones carecen a su juicio de
fundamento.
6.
De un lado, no se sustituye el principio de rigidez sino que se cambia una de
sus manifestaciones concretas por otra, también respetuosa de la rigidez
constitucional, además excepcional, temporal y transitoria. En efecto, las
reformas constitucionales que se adelanten en desarrollo del mecanismo
cuestionado se deben surtir en comisiones y plenarias de las dos Cámaras del
Congreso, solo pueden ser aprobadas por mayoría absoluta, lo cual introduce una
exigencia superior a la que tienen las leyes ordinarias, tienen control
automático de constitucionalidad y deben ser tramitadas con prioridad. De otro
lado, tampoco se sustituye el principio de separación de poderes sino que se
reforma una de sus expresiones concretas y queda entonces un orden
constitucional en el cual se identifica plenamente el referido principio. El
acto reformatorio demandado no es incompatible con las características del
orden constitucional. La jurisprudencia constitucional ha señalado, en primer
lugar, que el poder de reforma constitucional le puede asignar facultades
legislativas extraordinarias directamente al Presidente de la República (C-970
de 2004). En segundo lugar, el legislador puede conferirle al Presidente estas
facultades por un tiempo y para regular asuntos precisos, dentro de ciertos
límites. Lo que hace el Acto Legislativo bajo examen es precisamente eso mismo,
pues le confiere directamente facultades extraordinarias al Presidente de la
República, pero solo para facilitar y asegurar la implementación del acuerdo
final, por un periodo determinado, no se le conceden competencias para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, actos legislativos o que requieran
mayoría absoluta, y cualquier decreto ley expedido en tal virtud tiene control
constitucional. Por tanto en este caso, si además se considera el fin que
persigue la reforma, debe concluirse que no hubo sustitución de la
Constitución.
Departamento
de Prosperidad Social –DPS
7.
El DPS le solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo o, en su
defecto, declarar exequibles los preceptos demandados. La solicitud de
inhibición se funda en que la demanda, según la intervención, no confronta las
normas acusadas con los principios constitucionales que dice sustituidos. Hace
una mera enunciación normativa, doctrinaria y jurisprudencial y a partir de
allí extrae consecuencias jurídicas sin explicar las razones de sus
conclusiones. En cuanto al mérito de los cargos, sostiene que no tienen
vocación de prosperidad habida cuenta de que el actor se limita a señalar que
las cláusulas de reforma constitucional son parte de la identidad de la Constitución,
y que fueron modificadas, sin mostrar por qué fueron sustituidas por otras. Es
además preciso resaltar que la rigidez constitucional no es el único principio
que identifica la Constitución, y el Congreso puede reformar los principios y
valores que identifican el orden constitucional en aras de reforzar otros de la
misma naturaleza, caso en el cual no habría una sustitución sino una reforma.
Señala también que no hubo sustitución del principio de separación de poderes,
pues las facultades extraordinarias que se le confieren al Presidente de la
República están limitadas al desarrollo del acuerdo de paz y por el control
constitucional.
Defensoría
del Pueblo
8.
La Defensoría del Pueblo, por intermedio de su Delegada para los Asuntos
Constitucionales y Legales, le solicita a la Corte declarar exequible el
artículo 1º (parcial) demandado, y no se pronuncia sobre las acusaciones contra
el artículo 2º (parcial), pues en su criterio solo las censuras contra el
primero cuentan con argumentos claros y suficientes de inconstitucionalidad.
Dice, no obstante, que el Acto Legislativo bajo examen no iguala los
procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes, como se aprecia
a partir de la lectura de la reforma. En esta se puede observar que el
procedimiento especial para expedir actos legislativos consta de cuatro
debates, exige mayorías absolutas para la aprobación, y prevé un término de 8
días de entre los debates de una Cámara y otra; en contraste, el procedimiento
especial para expedir leyes que desarrollen el acuerdo de paz podrían tener
tres debates, mayorías simples conforme a la Constitución, y están desprovistas
del término de 8 días entre debates de las Cámaras debido a la configuración
del trámite. Ahora bien, reconoce que el precepto acusado sí reduce
transitoriamente las exigencias contempladas en la Constitución para expedir
actos legislativos, pero considera que esto no es contrario a regímenes parlamentarios
o presidenciales relevantes para interpretar los valores del orden
constitucional colombiano, como son respectivamente los del Reino Unido y
Estados Unidos de Norteamérica. Señala al efecto que en Reino Unido se usan
procedimientos de ‘curso rápido’ (o ‘fast-track’, por
su denominación en inglés) al menos desde 1974 con propósitos heterogéneos y
con diferentes formas de economizar el procedimiento. Pero menciona en
particular el hecho de que este procedimiento expedito se usó no solo para
poner en vigor el Estatuto Criminal de Seguridad para Combatir el Terrorismo de
1998, sino además para aprobar oportunamente la legislación orientada a
materializar el proceso de paz con el Ejército Revolucionario Irlandés (IRA).
En Estados Unidos también se ha empleado un procedimiento legislativo de curso
rápido para implementar acuerdos comerciales.
9.
Ahora bien, en concepto de la Defensoría del Pueblo, la norma bajo control no
sustituye la Constitución “porque obedece a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad”. El Acto Legislativo 01 de 2016 contempla mecanismos para
implementar el acuerdo de terminación del conflicto con el fin imperioso de
lograr la paz, y su contribución en la reconciliación y el fortalecimiento del
Estado Social de Derecho deben tenerse en cuenta al examinar su
constitucionalidad. Por otra parte, no solo se persiguen adecuadamente
objetivos constitucionales valiosos sino además por un procedimiento necesario,
pues los acuerdos se hacen inviables si no hay confianza de la contraparte del
Gobierno, y no la habría si no hay una implementación expedita de los
compromisos en el orden jurídico. Además, en este caso el Congreso no ha
desbordado los límites inherentes a su poder de reforma toda vez que, de un
lado, prevé para el efecto un procedimiento más riguroso que el nuevo trámite
para expedir leyes sobre la materia; de otro lado, exige mayoría absoluta,
control automático de constitucionalidad y previa refrendación popular del
contenido de los acuerdos; y finalmente establece límites temporales y
temáticos a las reformas y a las leyes que se expidan en virtud del
procedimiento especial. Es por esto que el artículo 1º (parcial) del Acto
Legislativo es constitucional.
Centro
Nacional de Memoria Histórica
10.
Mediante memorial señala que intervenir en los procesos de constitucionalidad
no se encuentra dentro de sus competencias, razón por la cual se abstiene de
presentar un pronunciamiento sobre la acción pública.
Centro
de Investigación y Educación Popular, Programa por la Paz –CinepPPP
11.
El CinepPPP le solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas.
Sostiene que a diferencia de sus antecesoras la de 1991 es una Constitución
flexible, toda vez que no contiene cláusulas pétreas o intangibles. En su
criterio, la Corte no puede petrificar las disposiciones constitucionales de
reforma, toda vez que eso sería extraño a la Constitución de 1991, y mucho
menos podría hacerlo en el control de un acto reformatorio que busca hacer
efectivos los acuerdos de terminación del conflicto, pues precisamente este es
un instrumento para “la instauración de la paz en el territorio colombiano,
objetivo esencial y definitorio de la identidad de la Constitución de 1991”.
Destaca que un acuerdo de paz no busca simplemente poner fin a un conflicto sino
resolver tensiones entre el acuerdo de voluntades de los actores y las formas
políticas, jurídicas y de hecho que definen la concepción del Estado y los
ciudadanos. Por eso resalta que en la doctrina se haya caracterizado el acuerdo
de paz como una forma de transitar del pasado al futuro, del viejo al nuevo
Estado, de la guerra a la paz, y que un acuerdo de terminación del conflicto
como el que pretende implementarse con los mecanismos del Acto Legislativo
demandado constituye una forma de reconducir el conflicto por otros medios. El
acto reformatorio cuestionado no sustituye la Constitución sino que posibilita
la constitucionalización de un conflicto; es decir, transformarlo en discusión
política. Los jueces constitucionales han cumplido en tránsitos de esa
naturaleza un papel esencial, como ocurrió en Sudáfrica. Concluye diciendo que
“ni el derecho, ni una constitución, pueden ser rígidos; todo lo contrario,
deben ser flexibles. Una constitución debe ser objeto de continua renegociación
y convertirse en un instrumento de consolidación de principios democráticos”.
Ciudadano
Iván Orozco Abad
12.
El ciudadano Iván Orozco Abad conceptúa que las normas demandadas son
exequibles, y para sustentarlo expone algunas reflexiones en torno a la
relación entre lo ordinario y lo extraordinario en el constitucionalismo
colombiano. Señala que durante el régimen constitucional instaurado en 1886 lo
extraordinario tenía una presencia predominante a causa de la configuración del
estado de sitio y de las facultades legislativas extraordinarias. Con la
Constitución de 1991 no se buscó en modo alguno suprimir la apelación política
y jurídica a lo extraordinario, pero sí fue “domesticado”. En el orden
constitucional vigente, la respuesta al pasado fue intentar un “nuevo balance
entre las lógicas ordinarias y las lógicas extraordinarias”, con el fin de
evitar desequilibrios excesivos del poder. Este balance es de hecho una
garantía de estabilidad de la Constitución, porque las constituciones que
establecen un régimen ordinario radicalizado terminan por sucumbir ante el
advenimiento de circunstancias extraordinarias, no susceptibles de un
enfrentamiento adecuado con las instituciones disponibles. Ahora bien, lo
extraordinario en la Constitución de 1991 no está integrado solo por los
estados de excepción y la habilitación legislativa al Presidente de la
República, sino también por sus cláusulas transitorias y, en particular, por
sus artículos 66 y 67 transitorios que “configuran el marco regulatorio
vigente para la justicia transicional en el evento de una paz negociada”.
De hecho, asegura que los dispositivos de justicia transicional son un “equivalente
funcional contemporáneo y muy mejorado” de los estados de excepción y las
facultades extraordinarias, surgidos como resultado del desarrollo de los
derechos humanos y de una nueva conciencia humanitaria “para hacer posible
la realización de la justicia de cara a crímenes muy graves, y de masas,
perpetrados en un pasado más bien reciente, en contextos de transición de la
guerra a la paz y de una democracia más bien superficial a una más profunda”.
Dice que la identidad de la Constitución no puede definirse al margen de su
origen y estas cláusulas:
“La
Constitución de 1991, nacida en el contexto de los varios procesos de paz que
tuvieron lugar entre finales de los años 80’s y comienzos de los 90’s entre el
Gobierno colombiano y grupos de guerrillas social-revolucionarias como el M-19,
el EP, el PRT, La Corriente de Renovación Socialista y el grupo de Autodefensa
Indígena Quintín Lame, que decidieron dejar las armas y reintegrarse a la vida
civil, nación como pacto de paz y como claramente abierta a una futura paz
negociada con las guerrillas supérstites, las FARC y el ELN. Su lógica
originaria no es solo una ordinaria y de preservación de la paz ya existente
por medios represivos, sino también una extraordinaria y de paz negociada por
lograr. De ello dan testimonio sus viejos y todavía vigentes artículos
transitorios. De otro lado, los artículos 66 y 67 transitorios de la
Constitución de creación más reciente, los cuales integran el Marco para la
Paz, no hicieron otra cosa que reforzar la identidad de la Constitución
colombiana como orientada por una fuerte vocación hacia la paz negociada, y
como articulada en torno a lógicas y dispositivos ordinarios y extraordinarios
en tensión”.
13.
La paz negociada y la justicia transicional demandan además mucha celeridad en
sus ejecutorias, y no pueden sujetarse al ritmo de lo ordinario, toda vez que
son instrumentos para dejar atrás un pasado de injusticias extraordinarias, y
para permitir que la colectividad vuelva a concentrarse en la realización plena
de la Constitución y de su justicia como ordinarias. Con el Acto Legislativo se
busca esa finalidad, sin sacrificar el principio de separación de poderes pues
se trata de un acto que expide el Congreso y deja en cabeza suya el poder de
reforma constitucional; preserva en el Congreso la facultad de hacer las leyes
y en la Corte la de controlarlas; y mantiene límites a las facultades
legislativas extraordinarias conferidas al Presidente de la República.
Introduce ciertamente modificaciones en cuanto a la colaboración entre ramas y
órganos del poder público, que deben ser controladas concediéndole un peso
mayor al acuerdo de paz pero no pueden ser anuladas partiendo del “error” de
partida, en el cual a su juicio incurre el actor. El demandante reduce el
contenido de la Constitución a sus lógicas ordinarias, en vez de concebirla
como un “sistema de tensiones entre dispositivos y lógicas ordinarios y
extraordinarios”. Por eso el accionante pretende que las normas acusadas
sean confrontadas con una Constitución que se identifica únicamente a partir de
sus disposiciones ordinarias. Sin embargo, la intervención resalta que ese es
un referente de control de reformas constitucionales ordinarias, pues para las
reformas constitucionales extraordinarias y transitorias, si bien la lógica
ordinaria de la Constitución no pierde relevancia, adquieren mayor peso las
normas de la Constitución que desarrollan lógicas extraordinarias. La Corte
debe entonces decidir si para enfrentar el desafío transicional “debe primar
una visión ordinaria o extraordinaria del orden constitucional”, con la
advertencia de que una visión ordinaria tiende a forzar una solución de los
conflictos basada en la victoria, mientras la extraordinaria busca garantizar
una salida negociada. Dice:
“[q]uienes
buscan una distribución completamente asimétrica de las responsabilidades en la
cual el vencedor pueda proclamar ex ante y como un privilegio
político-epistémico su inocencia y la de los grupos políticos y sociales que
representa y a su vez, depositar todas las culpas en el vencido y en sus
poblaciones de referencia, tenderán a alegar que la Constitución solo existe
como constitución ordinaria, para forzar una solución de victoria y de
sometimiento del vencido. El derecho ordinario encarna una fuerte compulsión de
victoria. Quienes buscan, por el contrario, un aporcionamiento de las
responsabilidades entre todas las partes en conflicto y sus apoyos, sin duda
más adecuado a la verdad de lo sucedido en una guerra larga y bárbara
caracterizada por la presencia de múltiples y cambiantes dinámicas de
victimización tanto vertical como horizontal, propenderán en cambio por que la
Constitución sea interpretada como un síndrome de dispositivos ordinarios y
extraordinarios, para efectos de hacer posible una salida negociada que
incorpore un modelo incluyente de justicia transicional”.
Federación
Colombiana de Municipios –Fedemunicipios
14.
Fedemunicipios interviene para pedirle a la Corte declarar exequibles las
previsiones demandadas. Considera como exagerado sostener que las cláusulas de
reforma constitucional no puedan a su turno ser reformadas. Reconoce en esas
normas constitucionales “un elemento basilar de la Carta”, pero aclara
que una cosa es abolirlas y otra simplemente modificarlas, como ocurrió en este
caso. Por lo demás, el Acto Legislativo no introduce cambios a los otros dos
mecanismos de reforma constitucional (el referendo y la asamblea nacional
constituyente), y es entonces el Congreso el que reforma sus propias
competencias. A lo cual debe sumarse que el acto cuestionado pretende responder
a circunstancias excepcionales y de hondo significado para la vida política del
país, y por eso se refuerza la premisa inicial de que no por el hecho de solo
haber modificado las cláusulas de reforma las disposiciones demandadas son
inconstitucionales. Algo semejante concluye respecto del segundo cargo, el cual
a su juicio es impróspero pues no se trata de una sustitución del principio de
separación de poderes sino de una representación distinta del mismo.
Universidad
de Cartagena, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
15.
La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena
considera que el artículo 1º (parcial) es exequible en su encabezamiento e
inexequible en su literal f), y que es exequible el artículo 2 (parcial)
acusado. Expresa que las normas transitorias en una Constitución tienen sentido
para facilitar el tránsito luego de una reforma constitucional. Así, es posible
que un acto legislativo en el cual se introduzca una reforma permanente haya
también disposiciones transitorias, precisamente para posibilitar la transición
al nuevo diseño constitucional. No obstante, en este caso es extraño a su
juicio que el acto legislativo conste solamente de previsiones transitorias,
que le añaden a la Constitución mecanismos de reforma distintos a los que
tenía. La intervención señala que las cláusulas de reforma constitucional son
esenciales a la identidad de la Constitución de 1991 y, en consecuencia,
conforme a la Constitución la adición de un nuevo mecanismo de cambio
constitucional sustituye un elemento definitorio de la esencia de la Carta. No
ocurre lo mismo, en su opinión, con la atribución de competencias
extraordinarias al Presidente de la República, ni con la posibilidad de
prorrogar el procedimiento legislativo especial, asuntos que se ajustan
entonces a los pilares fundamentales del orden constitucional.
Universidad
Externado de Colombia -Departamento de Derecho Constitucional
16.
La Universidad Externado de Colombia, por intermedio de un miembro del
Departamento de Derecho Constitucional, se opone a la acción pública. En su
concepto, el juicio que el demandante desarrolla no conduce a las conclusiones
que esboza. El accionante, según esta intervención, sostiene que las normas
acusadas son inconstitucionales porque modifican el procedimiento de reforma
constitucional mediante acto legislativo establecido en el artículo 375 de la
Constitución y confieren facultades legislativas extraordinarias en términos
divergentes de como las concede el artículo 150 numeral 10 de la Carta. Este razonamiento
parece presuponer que los artículos 150-10 y 375 de la Constitución son
cláusulas pétreas, opción que no acoge el orden constitucional colombiano de
acuerdo con la jurisprudencia, y por lo mismo el planteamiento del ciudadano no
está llamado a prosperar.
Universidad
Industrial de Santander –UIS-, unidad de Litigio Estratégico
17.
La unidad de Litigio Estratégico de la UIS estima que las dos disposiciones
acusadas son inexequibles. El artículo 1º (parcial) lo es porque “identifica
en materia de procedimientos y debates la producción de las normas
constitucionales y legales”. El artículo 2º sustituye la Carta por cuanto
en la sentencia C-170 de 2012 la Corte Constitucional sostuvo que la delegación
legislativa no supone una extralimitación de los límites de competencia del
Congreso “siempre y cuando sea específica, sujeta a la cláusula de reserva
de ley y en todo caso supeditada al control constitucional”, y esa
restricción se transgredió en el presente caso.
Universidad
Sergio Arboleda – Facultad de Derecho
18.
La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda interviene para
coadyuvar la demanda. Manifiesta que la “modificación” de las cláusulas
de reforma tiene lugar no solo a causa del literal f) acusado, sino además de
los literales a), b), c), g), h), i) y k), que regulan el nuevo procedimiento
legislativo especial. Por lo mismo, dado que es el nuevo procedimiento de
reforma el que se considera inconstitucional, y no solo uno de sus segmentos,
la Corte debería integrar todos los literales referidos en unidad normativa y
someterlos a control. Estima que de acuerdo con la sentencia C-1056 de 2012,
las cláusulas de reforma constitucional son elementos propios y esenciales de
la identidad de la Constitución y por tanto –dice- “no podrían ser alteradas
por el poder constituyente secundario”. Ahora bien, lo que hace el artículo
1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2016 es justamente crear un nuevo
procedimiento de reforma constitucional, de manera excepcional y transitoria,
equiparable al legislativo ordinario, como se aprecia no solo a partir del
texto del acto sino además de sus antecedentes parlamentarios. En consecuencia,
a su juicio es “evidente” que la norma cuestionada “sí modifica las
reglas sobre reforma a la Constitución”, las cuales constituyen uno de sus
ejes definitorios, y así el juicio de sustitución “no ofrece mayores
dificultades” pues el propósito explícito de la reforma es “alterar”
el pilar fundamental y definitorio de la Constitución, de modo que está probado
un desbordamiento de los límites de competencia.
Colectivo
de Abogados José Alvear Restrepo
19.
El Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo considera que la Corte debe
inhibirse de emitir un fallo de mérito. Sostiene, en primer lugar, que el Acto
Legislativo cuestionado no sustituye la Constitución. Por una parte porque
confiere facultades extraordinarias limitadas en el tiempo, sin afectar
siquiera las competencias legislativas permanentes del Congreso y solo para
garantizar la autenticidad de los acuerdos logrados en la Habana. Por otra
parte debido a que las cláusulas de reforma constitucional, si bien son
postulados de garantía de los principios y valores de la Constitución, no
pueden considerarse cláusulas pétreas o límites materiales inmodificables, y en
cambio deben poderse reformar en circunstancias extraordinarias concretas. Por
lo demás, los procedimientos de reforma serán públicos, deliberativos y
supeditados a mayoría absoluta, de modo que no se introduce una reforma extraña
a la Carta. Ahora bien, aduce que la demanda es ante todo inepta, pues no
efectúa el test completo de siete pasos que ha señalado la jurisprudencia
constitucional [cita la sentencia C-1040 de 2005].[8] No
muestra por qué se supera el paso del test que impide erigir el juicio de
sustitución en un control de violación de algo supuestamente intangible;
tampoco el que exige que la relación entre la norma impugnada y la Constitución
sea más que de mera modificación, afectación o vulneración de principios
constitucionales, pues debe tratarse de una sustitución; y finalmente no
demuestra por qué sería imposible la convivencia entre las normas demandadas y
los elementos definitorios de la identidad de la Carta.
Corporación
Cultura y Educación para la Paz – Cepaz
20.
Cepaz interviene para exponer algunas reflexiones, sin plantear una conclusión
en torno a la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En primer lugar
manifiesta que, en su criterio, la Corte en ningún momento ha establecido que
las normas del Título XIII de la Constitución, referentes a la reforma
constitucional, sean elementos axiales del orden constitucional. De cualquier
forma, las normas demandadas no modifican el Título XIII referido, sino que
adicionan la Constitución con un procedimiento especial de reforma. En su
criterio, no es posible comparar el nuevo procedimiento de reforma con el
establecido originariamente en la Carta, toda vez que esa confrontación es
extraña al juicio de sustitución que plantea la acción pública. Resalta no
obstante que el poder de reforma sí tiene ciertos límites de competencia en el
intento de modificar las cláusulas de revisión constitucional, pues no puede
sustituir la supremacía de la Carta. Al respecto, señala que en la sentencia
C-816 de 2004 la Corte manifestó: “si no se protege la forma de la reforma
de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la
Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y
constituido?”. Declaran entonces que si bien las previsiones bajo examen
del Acto Legislativo tienen fines loables, estos deben tratar de alcanzarse en
el marco constitucional y no al margen de sus límites competenciales, por lo
cual la Corte debe definir si en este caso esas limitaciones efectivamente se
desbordaron.
Intervenciones
ciudadanas
21.
El ciudadano Juan Manuel Charria Segura considera que las normas demandadas
deben declararse inexequibles, y que la Corte debe pronunciarse también sobre
el artículo 4º del Acto Legislativo, pese a no haber sido demandado, y declarar
asimismo su inexequibilidad. Tras referirse a lo que en su concepto la doctrina
y la jurisprudencia han dicho en torno a los fundamentos y el alcance de los
límites de competencia del poder de reforma constitucional en la Constitución
de 1991, señala que la reducción de ocho a cuatro debates para aprobar actos
legislativos “vulnera” la normatividad vigente para la emisión de normas
constitucionales, toda vez que en virtud suya “es lo mismo aprobar una
reforma a la Constitución con un Acto Legislativo que una ley, lo cual
significa que la Constitución se vuelve flexible cuando el constituyente de
1991 elaboró una Constitución rígida”. El artículo 1º (parcial) cuestionado
“vulnera” también el artículo 4º de la Carta, que contempla el principio
de supremacía constitucional, pues con la reforma “[l]a Constitución y la
ley quedan con el mismo valor, lo que significa que una ley puede reformar la
Constitución”. También sostiene que con el artículo 2 (parcial)
demandado se “vulnera” el principio de separación de poderes porque el
poder de reforma no puede conferir facultades legislativas extraordinarias, ni
mucho menos puede darse una habilitación legislativa imprecisa. Con el Acto
Legislativo 01 de 2016 el Presidente de la República se convierte en
legislador, y usurpa una competencia asignada por el Constituyente al Congreso.
Finalmente, señala que si bien el artículo 4º del Acto Legislativo no fue
demandado, es inconstitucional por desconocer los principios de identidad y
consecutividad, ya que solo se incorporó a la reforma en los dos últimos
debates en el Congreso.
Intervenciones
ciudadanas extemporáneas –anteriores al registro del proyecto de fallo-
22.
La ciudadana Bernardita Pérez Restrepo le solicita a la Corte declarar
terminado el trámite de control constitucional del Acto Legislativo 01 de 2016
porque en su concepto, carecería de objeto un pronunciamiento de fondo, habida
cuenta de la victoria del NO en el Plebiscito, pues no se refrendaron los
acuerdos y el acto reformatorio de la Constitución no entró en vigencia. Lo
propio hace, en un memorial separado, el ciudadano Eudoro Echeverry Quintana.
23.
El ciudadano Alirio Uribe Muñoz interviene después de expirar el término de
fijación en lista, para solicitarle a la Corte que declare exequibles los
artículos 1º literal f) y 2 (parcial) acusados, inexequible el inciso 1 del
artículo 1º demandado, y que integre la unidad normativa con el artículo 5 del
Acto Legislativo 01 de 2016 y lo declare también inexequible. Señala que el
procedimiento especial para la expedición de actos legislativos no sustituye la
Constitución porque no remplaza por otros los mecanismos de reforma
constitucional, sino que los adiciona con un nuevo instrumento que exige
mayorías absolutas, cuatro debates, participación de las dos Cámaras y control
constitucional automático, reformas que armonizan con otras instituciones de la
Constitución de 1991 que admiten una reducción del número de debates en casos
de urgencia, por ejemplo. Agrega que la atribución de facultades legislativas
extraordinarias al Presidente de la República en un acto legislativo no es
exclusivo de la ley sino privativo del Congreso, que fue quien las atribuyó en
este caso, y que son facultades limitadas en la competencia temporal, temática
y funcional por lo cual no se introduce un ingrediente extraño al orden
jurídico. Finalmente, sostiene que el artículo 5 debe incorporarse al control
debido a la íntima conexión que tiene con las disposiciones acusadas y para
evitar un fallo inocuo. Además aduce que el precepto referido es
inconstitucional pues introduce un mecanismo de reforma plebiscitaria de la
Carta, que verdaderamente sustituye el esquema de reforma constitucional, y
desconoce la separación de poderes pues supedita la puesta en vigencia de un
acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del poder público, y del
pueblo, materia que es incompatible con su autonomía política.
24.
El ciudadano Yesid Reyes Alvarado interviene de forma extemporánea para pedir
la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, integrar al juicio
el artículo 5 y declararlo inexequible. Advierte que su intervención es
extemporánea y la Corte no está obligada a considerarla, pero sí facultada para
ello como lo ha hecho con otros memoriales ciudadanos extemporáneos [cita las
sentencias C-099 de 2013[9] y
C-203 de 2011[10]].
Además pone de manifiesto que se justifica tenerla en consideración por ser
concomitante al Concepto Fiscal y posterior al resultado del plebiscito, lo
cual le da especial relevancia a la evaluación de apreciaciones sobrevinientes
sobre el impacto de ese hecho en el Acto demandado. En cuanto al mérito
solicita integrar al juicio el artículo 5º de la reforma, porque no tiene un
contenido deóntico propio sino que está íntimamente relacionado con el
procedimiento legislativo especial, pues define un componente esencial del
nuevo mecanismo de reforma constitucional que es la refrendación como su
condición de posibilidad jurídica. En su criterio el artículo 5º así integrado
sería inconstitucional por cuanto introduciría a la Constitución un nuevo
mecanismo de reforma constitucional, el “plebiscito especial constituyente”,
desprovisto de los controles que tienen las cláusulas de reforma establecidas
por el Constituyente originario para evitar la imposición ilegítima de una
decisión mayoritaria al resto del cuerpo ciudadano.
Intervenciones ciudadanas extemporáneas –posteriores al registro del
proyecto de fallo-[11]
25. La Mesa Nacional de Participación Efectiva de Víctimas manifestó
su pleno respaldo al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito el pasado 24 de noviembre
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. En su criterio, “encontramos en el
mencionado acuerdo un camino inmejorable para hacer efectivo el fin
constitucional de la paz como un derecho, valor y deber de obligatorio
cumplimiento” [12]. Aseguran que su implementación ha sido
el resultado de un proceso abierto y democrático que permitirá después de más
de 5 décadas, que los derechos de las víctimas sean efectivamente garantizados,
en tanto no solo se podrá conocer la verdad, sino que implicará la garantía de
justicia, reparación y no repetición. Finalizan señalando que la refrendación
por parte del Congreso de la República, no solo responde a la obligatoriedad de
garantizar el principio democrático, “sino a la necesidad apremiante de
salvaguardar el proceso de paz ante la inminente posibilidad de su terminación”.
De ahí que la Corte deba avalar este procedimiento activando el denominado
mecanismo legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y
resolviendo con celeridad las demás demandas de inconstitucional que contra el
mismo se han presentado.
26. El Presidente de la Cámara de Representantes, mediante oficio
del 6 de diciembre de 2016[13],
señaló que el 30 de noviembre dicha Corporación adoptó, con el voto positivo de
130 representantes, la decisión política de refrendar el Acuerdo para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
suscrito por el Gobierno Nacional y las FARC-EP el pasado 24 de noviembre en
observancia de los artículos constitucionales 3, 133 y del concepto que sobre
el particular emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado. Precisó que con posterioridad a este momento se convocó a un debate
sobre la política de paz en el que intervinieron Representantes de la totalidad
de las fuerzas políticas, regiones y grupos minoritarios así como diversos
sectores de la sociedad civil que promovieron las opciones del SI y del NO durante
la campaña previa al plebiscito llevado a cabo el 2 de octubre de la presente
anualidad.[14]
27. Los Familiares de los Diputados del Valle del Cauca, junto con otras
organizaciones ciudadanas[15], solicitaron
declarar conforme a la Constitución Política el procedimiento especial
considerando que (i) los acuerdos suscritos entre el Gobierno Nacional y las
FARC materializan el mandato constitucional consagrado en el artículo 22
superior, (ii) la vía legislativa del método rápido permite cerrar el ciclo de
más de 50 años de enfrentamiento armado mediante un procedimiento “especial,
rápido y seguro” y (iii) la refrendación por el Congreso de la República se
ajusta al marco constitucional vigente y es adecuada para el momento histórico
de la Nación en tanto el pueblo se expresa, bien sea directamente a través del
voto o por medio de sus representantes.
28.
Los ciudadanos Daniel Jiménez, Jhon Amaya, Hernán Darío Cadavid Márquez,
Jeisson Pérez, Germán Ardila, Dayr Sedano y Santiago Rivera expresaron las
razones por las cuales consideran que el mecanismo especial de refrendación es
contrario a la Constitución. Indicaron que el mecanismo aludido constituye un
cambio de concepción y orientación sobre el proceso democrático y político en
el país, que vulnera la voluntad popular plasmada en los resultados del
plebiscito del 2 de octubre del año en curso, que negó la posibilidad de que
entrara en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2016. Agregaron que el proceso de
modificación de la Constitución “no puede ser antecedido por afanes ni
procedimientos abreviados como si se tratara de una pequeña causa, por el contrario,
consideramos que de presentarse los cambios pretendidos por el Gobierno
Nacional, modificará el destino institucional de Colombia, incluyendo el
funcionamiento de la justicia por los próximos 20 años” [16].
29.
El ciudadano Jaime Arturo Fonseca Triviño, actuando en representación de la
Asociación de las Víctimas Cristianas Evangélicas de Colombia, solicitó a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad del procedimiento legislativo especial
contenido en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016. Manifestó que
dicho mecanismo es contrario a la Constitución, como quiera que (i) la
sentencia C-379 de 2016, condicionó la vigencia del acto legislativo a la
aprobación o negación del plebiscito, (ii) “el fast track viola la
competencia delegada en los congresistas por el constituyente primario, toda
vez que les quita cualquier posibilidad de introducir proposiciones y cambios
en las iniciativas presentadas por el gobierno”, (iii) “el fast
track permite la implementación de elementos jurídicos que impondrán el régimen
cubano en Colombia, contenidos en los Acuerdos firmados entre el presidente
Santos y el grupo terrorista Farc” y (iv) “el fast track es la
vía que permitirá el ataque inmisericorde del régimen comunista contra el
pueblo cristiano evangélico” [17].
30. Los Congresistas del partido Centro Democrático,[18] mediante
escrito radicado el 7 de diciembre de 2016, sin hacer explícita su postura
respecto de los cargos formulados en la demanda, realizaron una serie de
planteamientos relacionados con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2016,
tendientes a responder dos interrogantes específicos, a saber: uno, “si los
nuevos acuerdos de paz se adecuan a los postulados fijados por la Corte
Constitucional con ocasión de la votación desfavorable del plebiscito del 02 de
octubre”[19],
y dos “si conforme a lo previsto en el artículo 5 del Acto legislativo 01 de
2016, la refrendación de los Acuerdos por parte del Congreso de la República
impediría la entrada en vigor de ‘los instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurad la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera’”[20].
En relación con lo primero, manifestaron que a partir de la sentencia C-379 de
2016 la Corte Constitucional le otorgó fuerza vinculante a la votación que
resultada del plebiscito celebrado el 2 de octubre de 2016, disponiendo que en
caso de que ganara el “no”, lo procedente era dar lugar a una “renegociación
estructural” y con posterioridad el nuevo documento debía ser sometido “a
la refrendación popular”, no por parte del Congreso de la República. Es
inviable la refrendación por vía del legislativo, lo cual se evidencia en el
hecho de que pese a que la mayoría de parlamentarios venían manifestando su
apoyo al “sí”, los resultados fueron totalmente opuestos, lo cual pone de
presente la no coincidencia de criterios entre dicho órgano y el pueblo,
ignorando que este último, al ser el constituyente primario, “es la base de
la estructura democrática, política y fuente originaria de las instituciones
jurídicas y gubernamentales del Estado social, democrático y de derecho”[21].
Frente al segundo interrogante, señalaron que ante los resultados
obtenidos con el plebiscito del 2 de octubre de 2016, el Acto Legislativo 1 del
mismo año “perdió vigencia”, pues el artículo 5 de dicho cuerpo
normativo dispone una condición clara para que el mismo entre a regir en
nuestro ordenamiento, a saber: que exista refrendación popular. Según los
intervinientes, pese a lo anterior “el Ejecutivo a través de sus mayorías en
el Congreso de la República” llevó a cabo un proceso de “refrendación
indirecta” del que no existe referencia en nuestro ordenamiento jurídico,
con la votación favorable de 75 senadores y 130 representantes a la Cámara. Con
base en ello, los citados Congresistas concluyen que una refrendación distinta
a la popular no permitiría activar los Acuerdos celebrados entre el gobierno y
las Farc.
31. La Federación Comunal del Departamento de Putumayo, sin referirse a
los cargos de inconstitucionalidad formulados contra los acápites normativos
demandados, solicitó tener en cuenta un listado de 6 “reclamaciones
populares”, a saber: “1. Que todas las leyes de implementación que han
de ser adoptadas por la vía rápida del Congreso sean previamente consensuada
con los sectores sociales y en especial comunales. || 2. Que el proceso de
implementación en las regiones parta por concebir, planificar y ejecutar su
implementación con la población y en especial sus organizaciones, entre ellas
las comunales que son las más importantes y estables en los territorios. || 3.
Que la eventual ejecución de obras en los territorios en el marco de la
implementación, se haga a partir de la figura de los CONVENIOS solidarias con
las comunidades de tal manera que sean transparente y eficiente su ejecución
con el componente ciudadano. || 4. Que de inmediato el Gobierno Nacional y la
Fiscalía adopten un programa especial para abordar la grave situación de
asesinatos contra dirigentes comunales que durante los últimos diez años son en
promedio tres por mes con la más horrenda y silenciosa masacre contra sector
social organizado alguno en la historia de Colombia; no más indiferencia, no
más omisión de la Fiscalía, del Gobierno nacional, de la Comunidad Internacional
frente a esta masacre.|| 5. Que se establezcan en la nueva reforma tributaria
gravamen alguno a las organizaciones comunales ni solidarias por el simple
hecho de existir legalmente. || 6. Que se dé cumplimiento estricto a la ley
1551 en cuanto a los deberes que tienen los Municipios con las Juntas de acción
comunal” [22].
32. Los ciudadanos Andrés Vernaza y Jaime Castro defienden
la constitucionalidad del artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016, sobre el
cual manifiestan que no sustituye la Constitución pues aunque por regla general
los actos legislativos toman vigencia desde su promulgación, “no existe una
prohibición para que el Constituyente Secundario, en su libertad configurativa,
someta a plazos, condiciones y/o modos, los actos reformatorios de la
Constitución”[23].
Señalaron además que la aclaración de la vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016, en relación con el análisis de cumplimiento de la condición dispuesta en
el artículo 5, debe corresponder al Congreso de la República y no a la Corte,
pues la autoridad que cuenta con potestades para determinar el momento en el
que un acto del legislador produce efectos es el órgano que lo produjo. Por
ello, indican que en caso de que el alto tribunal se refiera a la vigencia del
acto en cuestión, estaría incurriendo en el quebrantamiento del principio de
separación de poderes. Argumentaron que en la expedición del artículo 5 en
mención se cumplió a cabalidad con el principio de consecutividad, pues el tema
de la vigencia a partir de la refrendación popular fue algo que se mantuvo en
discusión durante los 8 debates que dieron lugar a la promulgación del Acto
Legislativo en referencia. Finalmente, se refieren a “la imposibilidad de
activar el procedimiento legislativo especial para la paz como consecuencia de
la refrendación efectuada por el Congreso de la República por vía de
proposición”[24],
señalando que el trámite adelantado por el órgano legislativo tiene efectos
eminentemente políticos y no jurídicos, Por ello, defienden la tesis
según la cual el término “refrendación popular” incorporado en el
artículo 5 en alusión sólo admite la interpretación de estarse refiriendo a la
“consulta directa al Constituyente Primario”[25].
33. Los ciudadanos Esteban Jaramillo, Carlos Hugo
Ramírez y Jorge Bustamante[26] señalan
que de la lectura de la sentencia C-379 de 2016 es posible deducir que ante los
resultados del plebiscito celebrado el pasado 2 de octubre de 2016, es factible
celebrar un nuevo acuerdo de paz o modificar el existente, lo cierto es que
deberán ser objeto de consulta al pueblo para así lograr una refrendación. Por
esa vía se puede dar cumplimiento a lo dispuesto en la ley estatutaria “que
regula el plebiscito especial”. En ese sentido, consideran que la voluntad
popular sólo puede conocerse a través de los mecanismos dispuestos en el
artículo 103 de la Carta Política, por lo que la representación del Congreso no
puede sustituirla. De conformidad con lo anterior, afirman que al tener que
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los apartes normativos demandados,
se torna necesario para la Corte Constitucional determinar el sentido adecuado
del artículo 5 del Acto Legislativo en referencia, pues las normas
controvertidas expresamente hacen depender la producción de efectos “a
partir de la entrada en vigencia” del Acto, esto es, desde la perspectiva
de quienes suscriben el memorial, partiendo de la refrendación que de manera
directa haga el pueblo del mismo, por ser éste último el titular de la
soberanía nacional. No obstante, concluyen que es necesario “que se precise
el alcance de los vocablos ‘ratificación popular’, para comprender
de manera unívoca cuándo empieza la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016”[27],
sin que se excluya la participación directa del pueblo como parte integral del
sentido de dicha expresión.
34. Un Grupo de organizaciones sociales[28] defiende
la posibilidad de que el Congreso de la República refrende el acuerdo de paz
celebrado entre el gobierno y las Farc, basadas en lo siguiente: (i) debe darse
preeminencia a la “aspiración de nuestro estado constitucional”
relacionado con el logro de la paz; (ii) el nuevo acuerdo producido con ocasión
de los resultados del plebiscito incluye las opiniones de todos los sectores de
la sociedad, lo cual dio lugar a que las propuestas y opiniones allegadas a la
mesa de La Habana fueran tenidos en cuenta y discutidas en los debates
desarrollados tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes; y (iii)
el Congreso se encuentra plenamente facultado para adelantar la refrendación de
los acuerdos, pues al haber sido elegida popularmente, no hay duda de que sus
pronunciamientos son el resultado de la voluntad del pueblo.
35. Los ciudadanos Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara,
Auro Antido Riascos, Ernesto López, Joel Rojas, María Carlina Esterilla, José
Ignacio Uribe Sanint, Maicol Andrés Martínez Vásquez, Plamo Emilio Cano, Fredy
Lemus Machado, Luis Fernando Ocampo Trujillo, José Wilson Ospina, María Nancy
Molina, Gened Loaiza, Samuel Enrique Julio Beltrán, María Concepción Rivera
Correa, Pastora Montilla Chicaiza, José Alberto Ramírez, Óscar Javier Montaññez
Carvajal, Albert Marín Sánchez, Idaly Londoño Ruiz, Licímaco Antonio Ramírez
Hincapié, Marisol Guarnizo Bonilla, Sidiani Olaya, Blanca Isabel Linarez, María
Lenys Tabaco Maldonado, Yamid Clodomiro León Correa, María Otilia Pidiache
Durán, Emilse Tabaco y Emilio Vergara Lombana allegaron sus intervenciones a
esta Corporación, con documentos individuales de contenido idéntico,[29]
en los que expresan su “pleno respaldo al Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y solicitan
“a las entidades nacionales, departamentales y municipales adelantar, de
acuerdo con sus competencias, todas las acciones y medidas que se requieran
para iniciar la implementación de dicho acuerdo”[30].
36. La ciudadana Inés Cecilia López Flórez, Representante a la Cámara
por el Departamento del Atlántico, sin pronunciarse expresamente sobre los
cargos formulados en la demanda objeto de estudio, señaló que: (i) el ejercicio
del derecho a la paz no puede estar atravesado por una violación del principio
de separación de poderes, de conformidad, según la interviniente, con las
sentencias T-102 de 2003, C-370 de 2006 y C-379 de 2016; (ii) el acuerdo
de paz celebrado entre el gobierno y las Farc no garantiza una paz estable y
duradera; (iii) no puede quebrantarse la voluntad popular y en ese sentido
contrariar la decisión del constituyente primario en las votaciones del pasado
2 de octubre de 2016; (iv) el Acto Legislativo 1 de 2016 precisa en su artículo
5 que el mismo regirá a partir de la refrendación popular, entendida esta como
la participación directa de la sociedad, por ello, al no haberse aprobado el
plebiscito del 2 de octubre de 2016, para la representante es claro que no
existe refrendación y por tanto el Acto no está produciendo y nunca produjo
efectos, pues jamás nació a la vida jurídica; (v) de conformidad con lo
anterior, en el sentir de la congresista es necesario que el Ejecutivo adelante
ante el Congreso de la República un nuevo acto legislativo y tras su aprobación
se someta a la voluntad del pueblo la refrendación del acuerdo renegociado;
(vi) en atención a lo anterior, solicita la interviniente “dejarle muy claro
al ejecutivo que en las actuales circunstancias de modo, tiempo y lugar, es a
todas luces improcedente implementar el mecanismo FAST-TRACK”.[31]
37. La Mesa de Participación de Víctimas[32] interviene
ante la Corte Constitucional con el fin de manifestar que “brinda[n]
respaldo al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera”, por lo que solicitan a la Corte
Constitucional “encontrar la ruta jurídica más expedita, con el fin de
iniciar la construcción de la Paz y darle un mejor país a las próximas
generaciones”. En ese sentido, manifestaron que apoyaban plenamente la
refrendación adelantada por el Congreso de la República el día 29 de noviembre
de 2016. El ciudadano Hernando Forero Rincón,
por medio de escrito del 12 de diciembre de 2016, solicitó avalar el denominado
procedimiento especial que en su criterio resulta “absolutamente
indispensable en este momento de gloriosa esperanza para hacer real una paz que
casi el 95% de los colombianos que hoy somos no hemos disfrutado”[33].
Fundamenta su petición en los artículos 2, 11 y 22 constitucionales y resalta
que el acuerdo alcanzado entre el Gobierno Nacional y el grupo guerrillero de
las FARC-EP pondrá fin a 50 años de guerra y traerá un ambiente de prosperidad,
bienestar y progreso para la población colombiana.
I.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
38. La Procuradora General de la Nación –E-, en su
Concepto 6184 del 11 de octubre del 2016, le solicita a la Corte declararse
inhibida por falta de competencia, o declarar inexequibles las previsiones
acusadas. En primer lugar, reitera la tesis que ha sostenido el Ministerio
Público en diversas ocasiones, de acuerdo con la cual la Corte Constitucional
no tiene atribuciones para controlar actos reformatorios de la Constitución
bajo el supuesto teórico de la prohibición de sustitución constitucional, porque
el Constituyente solo previó límites “formales” al poder de reforma, no
existen parámetros objetivos que definan los supuestos ejes axiales del orden
constitucional, no hay normas que le atribuyan a la Corte la función de
controlarlos, el control por vicios de competencia conduce a consecuencias
antidemocráticas pues permite que los jueces desmonten decisiones tomadas por
el pueblo (en referendos y asambleas constituyentes) y limita la eficacia del
referendo derogatorio previsto en el artículo 377 de la Constitución. No
obstante, si la Corte reafirma su competencia para controlar los actos
reformatorios por vicios de competencia originados en la sustitución, la Vista
Fiscal considera que no hay otros motivos que impidan un juicio de fondo.
Advierte que el Acto Legislativo 01 de 2016 solo entra en vigencia cuando sea
refrendado por el pueblo, hecho que no ha ocurrido y por tanto no está vigente.
Pero dice que esto no se opone a un fallo de mérito pues el Acto Legislativo se
encuentra en “estado de latencia” toda vez que su vigencia depende de
una condición que aún puede cumplirse en el futuro. Ahora bien, como hay una
cláusula de caducidad de las acciones públicas, prevista a su juicio en el
artículo 242 numeral 3 de la Carta Política, la Corte debe pronunciarse
mientras las acciones públicas no estén caducas y aunque no esté vigente el
Acto, pues si no lo hace y entra en vigencia después del año siguiente a su
promulgación quedaría sin control constitucional, a menos que la Corte se
habilite para emitir un pronunciamiento por acciones públicas presentadas
después de expirar el periodo de caducidad respectivo.
39. El Concepto Fiscal dice que, en caso de
proceder a un fallo de fondo, ambos cargos deben declararse prósperos. En
primer lugar, señala que de acuerdo con la jurisprudencia las normas
transitorias también pueden incurrir en un vicio de sustitución de la
Constitución, cuando implica “la suspensión de un eje axial de la Carta”
[cita la sentencia C-588 de 2009[34]].
En concordancia, afirma que en este caso se sustituyen los principios de
supremacía y rigidez constitucional, reconocidos por la Corte como “ejes
axiales” de la Constitución [cita las sentencias C-1056 de 2012[35] y
C-816 de 2004[36]]
habida cuenta de que están contenidos en diversos preceptos constitucionales
(menciona los artículos 4, 241, 374 y ss). La supremacía y rigidez de la
Constitución implican que la ley no puede reformar la Constitución y que esta
tiene un procedimiento especial para su reforma. Al ser entonces un eje axial,
entiende que de acuerdo con la jurisprudencia su “modificación” escapa
al poder de reforma. Pues bien, aduce que esos principios fueron sustituidos
por el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo demandado, ya que se igualó
el número de debates de los procedimientos legislativo y de reforma
constitucional mediante acto legislativo, lo cual supone “atentar”
contra el principio de rigidez constitucional pues hace inoperante la
distinción entre poder constituyente originario y poder constituyente derivado
o incluso los poderes constituidos ordinarios, lo cual se comprueba en el hecho
de que los actos legislativos expedidos en virtud de la norma acusada tendrían
el mismo procedimiento que las leyes estatutarias (cuatro debates, mayorías
absolutas y control automático). Esta reducción de exigencias va en contra de
un principio democrático esencial en las reformas constitucionales, garantizado
por el trámite más exigente de las mismas, cual es la búsqueda del mayor
consenso posible.
40. En segundo lugar, concuerda con el actor en que
el principio de separación de poderes es un eje axial de la Constitución que se
puede observar en un número plural de sus disposiciones (menciona los artículos
150, 154, 163, 166, 167, 168 de la Carta), tal como lo ha sostenido la
jurisprudencia [cita las sentencias C-249 de 2012[37] y
C-285 de 2016[38]].
En el diseño constitucional se aprecia que el Ejecutivo ejerce funciones
legislativas en desarrollo de las disposiciones transitorias de la Constitución
de 1991, en estados de excepción y en virtud de facultades extraordinarias
conferidas por el legislador. En estas últimas se le confirieron al Presidente
diversas facultades extraordinarias pero con ciertas particularidades: (i)
buscaban garantizar la continuidad legislativa del país, (ii) bajo un contexto
de necesidad perentoria dado el nuevo orden constitucional, (iii) tenían
carácter subsidiario o residual, pues se ejercían ante la inactividad del
Congreso, (iv) contaban con una limitación precisa y (v) el Congreso podía en
todo momento modificar o derogar las normas expedidas en tal virtud. En los
decretos legislativos dictados al amparo de los estados de excepción y en los
decretos ley proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias concurren esas
mismas limitaciones. El principio de separación de poderes, así entendido, “se
desconoce” con el acto reformatorio acusado, pues (a) confiere facultades
legislativas ordinarias, no supeditadas a la inactividad del Congreso, (b) para
la expedición de todo tipo de leyes ordinarias, excepto las tributarias, (c)
con el objeto de que el Presidente pueda emitir por esa vía todas normas
ordinarias que desarrollen el acuerdo, (d) y para implementar un acuerdo cuyo
contenido se desconocía cuando se aprobó el Acto Legislativo 01 de 2016, de
modo que confirió facultades legislativas para desarrollar una materia que era
desconocida por el Congreso. Todo lo cual es extraño al principio de separación
de poderes que identifica la Constitución.
41. Finalmente, estima que también es
inconstitucional el segmento normativo del artículo 1 (parcial) cuestionado, de
acuerdo con el cual el Presidente de la República puede provocar la prórroga
del término de vigencia del procedimiento legislativo extraordinario
contemplado en el Acto Legislativo. Es inconstitucional porque “aniquila”,
a su modo de ver, la función legislativa ordinaria al someterla a la voluntad
del poder ejecutivo. Según el acto reformatorio demandado, los proyectos de
acto legislativo y de ley que se aprueben bajo el procedimiento parlamentario
especial para la paz contemplado en la reforma tendrán trámite preferencial, y
por tanto absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto
hasta tanto la Cámara o Comisión decida sobre él. Al admitir que un
procedimiento de esta naturaleza se prorrogue, por decisión del Presidente de
la República, el poder de reforma sujeta la función legislativa a la decisión
del Ejecutivo, y le deja la posibilidad de que “bloquee la función
legislativa ordinaria”, con lo cual se invierte el principio de separación
de poderes que exige sometimiento del Presidente al Congreso, pues ahora es
este el que queda sujeto a la voluntad de aquél.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Asuntos previos. Competencia de la Corte Constitucional. Discusiones en
torno a la facultad para conocer del vicio de sustitución, vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016 y aptitud de la acción pública
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas
que instauren los ciudadanos contra los actos legislativos (CP art 241-1). No
obstante, en el presente proceso se han invocado algunos argumentos orientados
a limitar o cuestionar la competencia de la Corte para conocer de esta demanda.
Se aduce, por parte del Ministerio Público, que esta Corporación carece de
competencia para controlar los actos legislativos por supuestos vicios de
sustitución; el Gobierno Nacional y el Colectivo de ZAbogados José Alvear
Restrepo sostienen que la demanda no es apta para provocar un fallo de fondo, pues
no presenta razones de inconstitucionalidad, aunque el Gobierno solicita de
forma subsidiaria declarar la exequibilidad de las previsiones acusadas; otros
intervinientes consideran que no se cuestiona la proposición jurídica completa,
motivo por el cual la Corte debe integrar la unidad normativa o su decisión
sería inocua; a su turno, el Concepto Fiscal agrega que si bien el Acto
Legislativo 1 de 2016 no está vigente, hay materia jurídica para un fallo de
mérito por cuanto la vigencia está latente ya que se supedita a una condición
aún posible de cumplirse.[39] La
Sala Plena de esta Corporación reitera, en primer lugar, su competencia para
controlar vicios de sustitución de la Constitución en los actos legislativos.[40] En
cuanto a las otras objeciones referidas, considera que no deben prosperar, por
los motivos que se exponen a continuación.
a. Sobre la aptitud de la demanda y las peticiones de integración de la
proposición jurídica completa o de la unidad normativa
2. El Gobierno Nacional[41] le
solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo, por cuanto en su
concepto la demanda no es apta para provocarlo. No obstante lo cual, como ya se
mencionó, subsidiariamente pide un pronunciamiento de exequibilidad. La
solicitud de inhibición también la plantea el Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo. En esencia, ambas intervenciones sostienen que el actor no identifica
apropiadamente los elementos definitorios de la Constitución, sino que se
limita a considerar como tales sus manifestaciones concretas para hacerlas
inmodificables, además no describe de forma exacta el contenido de las reformas
demandadas, no justifica de manera suficiente la acusación sino que descarga su
fundamentación en referentes jurisprudenciales y teóricos, y aparte pasa por
alto determinados ingredientes del test de sustitución que ha definido la Corte
Constitucional. El Ministerio Público, y las restantes intervenciones, no
consideran que la demanda sea inepta y se pronuncian sobre el fondo de los
cargos. La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda le solicita a
la Corte, de otro lado, integrar al juicio todos los literales del artículo 1º
que consagran el proceso especial para la adopción de reformas
constitucionales; el ciudadano Juan Manuel Charria Segura considera que se debe
también emitir un pronunciamiento sobre el artículo 4º; y los ciudadanos Alirio
Uribe Muñoz y Yesid Reyes Alvarado[42] le
piden que incorpore al control el artículo 5º del Acto Legislativo, por haber
entre este y las disposiciones acusadas una conexión íntima de sentido, en
tanto la refrendación popular forma parte del procedimiento de reforma
constitucional, y sin emitir un pronunciamiento sobre el particular el fallo
sería inocuo. La Corte debe examinar todos estos puntos.
3. En primer lugar, la Sala no comparte los planteamientos que subyacen
a las solicitudes de inhibición por supuestos problemas de ineptitud de la demanda.
Ciertamente, la jurisprudencia ha señalado que “cuando se trata de
una demanda de constitucionalidad contra un Acto Legislativo con fundamento en
un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, las cargas en
cabeza del demandante se agravan”.[43] No
obstante, esta exigencia no puede interpretarse en un sentido que constituya
una barrera de acceso a la administración de justicia constitucional para los
ciudadanos que no tienen título de abogado, o que no son expertos en derecho o
argumentación constitucional. La Constitución establece que “[t]odo ciudadano” (art 40), “los ciudadanos” (art 241) y “[c]ualquier ciudadano” (art 242) tiene derecho a interponer efectivamente
acciones públicas de inconstitucionalidad contra los actos de reforma
constitucional (art 241-1). A la luz de una interpretación razonable de los
estándares de argumentación, los ciudadanos tienen entonces la carga de
presentar una acusación suficientemente comprensible (clara), que
recaiga efectivamente sobre el contenido de la disposición demandada (cierta),
que muestre cómo la disposición sustituye la Carta (especificidad), con
argumentos de naturaleza constitucional, y no puramente legales o doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). La Sala Plena
considera que en este caso el ciudadano demandante cumplió esa carga.
4.
En efecto, para empezar, el actor señala que el Congreso redujo a una vuelta
con cuatro debates el procedimiento de reforma constitucional, y que le
atribuyó facultades extraordinarias al Gobierno no específicas o precisas. Estos dos preceptos del Acto Legislativo 1 de
2016, en su criterio, habrían en realidad sustituido la Constitución, primero,
porque degradan la Carta al nivel jerárquico de la ley al exigir para su
reforma los mismos debates que para modificar o expedir leyes y, segundo,
porque habilitan de forma imprecisa y amplia al Gobierno para legislar
extraordinariamente. El artículo 1º (parcial), a juicio del actor,
sustituye un elemento definitorio de la Carta conformado por
los principios de supremacía, rigidez y control constitucional, que de un lado
impide alterar los mecanismos de reforma constitucional, y de otro reducir la
rigidez constitucional hasta hacerla equivalente a la de las leyes. El artículo
2º (parcial), en su criterio, habría sustituido el principio de separación de
poderes, que proscribe la atribución de facultades extraordinarias en ejercicio
del poder de reforma y la delegación legislativa imprecisa. Como se observa,
sus planteamientos son claros pues pueden ser comprendidos, y
además son ciertospor cuanto es verdad que el artículo 1º (parcial)
redujo a cuatro los debates para aprobar actos legislativos en un procedimiento
que puede implementarse durante seis meses prorrogables por un tiempo igual, y
lo es también que el artículo 2º le confirió facultades extraordinarias al
Gobierno para legislar sobre un acuerdo final que puede versar sobre diferentes
materias. No es este el momento de referirse a la valoración que hace el actor
de cada una de esas normas, pues ese sería un juicio de mérito. Pero sus
acusaciones no se dirigen contra proposiciones normativas inciertas. Además, aunque
el actor efectivamente invoca algunos tratadistas y teóricos de la
Constitución, no se limita a hacerlo sino que articula la acusación en sus
propias palabras como una sustitución de la Constitución, por lo cual sus
cargos son también pertinentes.
5. El ciudadano, además, al formular sus
planteamientos esenciales en términos de una sustitución o remplazo de
elementos que definen la identidad de la Constitución, no confunde este juicio
con el de vulneración material que es propio del control sobre las leyes o las
normas de rango legal. Los cargos por
sustitución los construye, por otra parte, con apoyo en jurisprudencia
constitucional en torno a tal juicio, pero aplica el test de
inconstitucionalidad en sus propias palabras. Al fundar el primer cuestionamiento,
por ejemplo, invoca algunas consideraciones contenidas en la sentencia C-1056
de 2012,[44] aparentemente
referidas a los límites del poder de reforma en la modificación de los
mecanismos de revisión constitucional. Del mismo modo, al justificar la segunda
acusación se refiere en especial a la sentencia C-170 de 2012,[45] en
la cual la Corte señaló que no se sustituye la Constitución con un acto de
delegación legislativa pro témpore, “siempre y cuando sea
específica”. Antes que descalificar la aptitud de la demanda, este hecho
muestra que es una acción pública idónea, pues la jurisprudencia es en
principio pertinente, ya que a primera vista se refiere a los problemas
planteados en los cargos propuestos. Los argumentos que presenta, en suma,
despiertan una duda razonable de inconstitucionalidad en la Corte
Constitucional. Por todo lo cual puede concluirse entonces que sus razones
son específicas y suficientes. De tal suerte, la
Sala considera que la acción pública es apta y la resolverá de fondo.
6. En cuanto se refiere, por otra parte, a las
solicitudes de integración de la proposición jurídica y la unidad normativa, la
Sala considera que plantean entre ellas un problema similar, aunque una
proponga integrar al juicio los literales a), b), c), g), h),
i) y k) del artículo 1º, otra el artículo 4º y las
otras dos la incorporación del artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. En
últimas, las cuatro intervenciones consideran que hay disposiciones no
demandadas que han de ser también objeto de este pronunciamiento toda vez que
tienen conexiones temáticas, funcionales y normativas con los apartes
demandados, y presentan dudas de inconstitucionalidad. En general, la
jurisprudencia ha admitido excepcionalmente la integración judicial de textos
legales que no han sido demandados, en tres supuestos.[46] Primero,
cuando la disposición demandada individualmente no tiene
un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y
aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar al proceso otra
disposición no acusada. Segundo, cuando el precepto cuestionado está
reproducido en otras normas del ordenamiento. Finalmente, cuando la norma
demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a
primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. No obstante, esta
jurisprudencia está configurada esencialmente para la integración judicial de
normas en el contexto del control de previsiones legales o con fuerza de ley.
Si su procedencia en ese ámbito es excepcional, en las demandas contra actos
legislativos lo es aún más, habida cuenta del carácter rogado de las
competencias de control de la Corte Constitucional sobre estos actos (CP arts
241-1 y 379).
7. En efecto, la Corte ha sostenido que el
control constitucional sobre los actos legislativos es rogado, y debe
circunscribirse “única y exclusivamente” a los cargos presentados en la demanda.[47] Este
carácter rogado del control de los actos legislativos se explica, primero,
porque la Constitución le asigna a la Corte la función de resolver las “demandas de inconstitucionalidad”, y en consecuencia debe en principio atenerse
ellas; es decir, no solo a los cargos sino además a las normas efectivamente
acusadas. Segundo, responde al hecho especial de que las acciones públicas en
este contexto tienen un término de caducidad con independencia del vicio que
presenten,[48]lo
cual indica una diferencia relevante con respecto a leyes y decretos con fuerza
de ley, pues la acción pública contra estos últimos solo caduca por vicios de
forma, y no por ejemplo por vicios de competencia (CP art 242-3). El objetivo
del término de caducidad indiscriminado para las acciones públicas contra actos
legislativos es proveerlos de un nivel comparativamente más alto de estabilidad
jurídica que aquél que les es dispensado a leyes y decretos ley (CP art 379).
Esta vocación de mayor estabilidad implica que para declarar inconstitucionales
los actos legislativos es preciso un debate ciudadano ante la Corte, y este
debate no se daría si la Corporación llamada a resolver los cargos de la
demanda incorpora otros, presentados por los intervinientes, que no han tenido
ocasión de ser defendidos o refutados oportunamente por la ciudadanía en el
proceso ante la Corte.[49]
8. Así, el diseño del control sobre los actos
legislativos se opone entonces en principio a una interpretación analógica o
extensiva de las causales de integración normativa, pues una operación de esta
naturaleza podría exceder los límites de la demanda. La jurisprudencia
constitucional en algunas ocasiones ha integrado al proceso de control sobre
actos legislativos segmentos normativos no demandados. Por ejemplo, en la
sentencia C-285 de 2016, la Corte se pronunció sobre la demanda dirigida contra
las principales normas que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial en el Acto
Legislativo 02 de 2015. Al advertir que la instauración del Consejo de Gobierno
Judicial fue fruto de una extralimitación de competencias del poder de reforma,
la Corporación declaró inexequibles en lo pertinente las previsiones acusadas.
No obstante, había otras disposiciones, como el artículo 8 del Acto
Legislativo, que no habían sido demandadas pero se referían también al referido
organismo. La Corte integró entonces dichos preceptos al juicio, para sanear la
Constitución, y declaró inexequibles las remisiones remanentes a la
institución. Esta no fue, sin embargo, una operación anterior sino posterior al
juicio sobre los segmentos demandados, y tenía la función natural de evitar incoherencias
en la Constitución, que podrían producirse al conservar en su texto alusiones a
una institución incorporada inválidamente al orden jurídico.[50]Fuera
de ese supuesto, en la sentencia C-579 de 2013 la Corporación integró también
al juicio apartados de una reforma constitucional que no habían sido
identificados en la demanda. Debía resolver entonces una acción pública
dirigida únicamente contra los vocablos “máximos”,
“cometidos de manera sistemática” y “todos los”, previstos en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2012. Como se
observa, individualmente, estas expresiones no tenían un contenido deóntico
claro, por lo cual se consideró útil integrar todo el precepto del cual
formaban parte para comprender el instrumento allí regulado.
9. No obstante, en ninguna de estas situaciones
se amplió el objeto del pronunciamiento de constitucionalidad, en el sentido de
expandir los cargos o considerar otros adicionales a los de la acción pública.
En el primer caso, la Corte declaró inexequibles las remisiones como una
consecuencia colateral de la inconstitucionalidad de las disposiciones
principales controladas. En el segundo, esta Corporación incorporó en el
proceso fragmentos normativos no censurados solo con el fin de aclarar el
sentido de las expresiones aisladas efectivamente acusadas. En este asunto, por
el contrario, las solicitudes de integración necesariamente ampliarían los
cargos o los adicionarían. Este es particularmente el caso de la petición de
enjuiciar el artículo 4º del Acto Legislativo. En principio la Sala no observa
razón alguna que la sustente, y así lo que busca el ciudadano es simplemente
adicionar, a los que trae la demanda, otro problema de inconstitucionalidad.
10. Algo similar
ocurre con las intervenciones de los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz y Yesid
Reyes Alvarado. Entre lo regulado en el artículo 1º literal f) y lo previsto en
el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 existe una relación que debe
tenerse en cuenta en el juicio de constitucionalidad. Sin embargo, de allí no
se infiere que entonces la Corte pueda emitir un juicio de validez sobre el
artículo 5º, primero porque no es el mecanismo de reforma constitucional en su
integridad el blanco de las censuras del ciudadano demandante, sino solo uno de
sus engranajes; y segundo, porque los intervinientes solicitan que el artículo
5 sea incorporado al proceso para, además, enjuiciarlo por un asunto adicional
a los cargos de la demanda. En efecto, según el ciudadano Reyes, el artículo 5º es inconstitucional por cuanto introduce a la
Constitución un nuevo mecanismo de reforma constitucional, el “plebiscito
especial constituyente”, desprovisto de los controles que tienen las
cláusulas de reforma establecidas por el Constituyente originario para evitar
la imposición ilegítima de una decisión mayoritaria al resto del cuerpo
ciudadano. De acuerdo con el ciudadano Uribe Muñoz el artículo 5º es
inconstitucional pues introduce un mecanismo de reforma plebiscitaria de la Carta,
que verdaderamente sustituye el esquema de reforma constitucional, pues
supedita la puesta en vigencia de un acto del Congreso a un acto facultativo de
otra rama del poder público, y del pueblo, materia que es incompatible con su
autonomía política. Como se observa son cargos distintos a los del demandante.
11. Los intervinientes mencionados pueden ejercer su derecho fundamental
a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, si les asiste la
convicción de que el artículo 5º es inconstitucional. Para emitir un fallo
sobre esa disposición normativa es preciso que haya una demanda en forma en su
contra, que a su turno propicie un debate ciudadano, pues esta es una condición
necesaria de legitimidad de un pronunciamiento de mérito en torno a un problema
de inconstitucionalidad en un acto legislativo. Admitir la presentación de
cargos de inconstitucionalidad distintos a los de la demanda, además en
intervenciones instauradas de forma extemporánea, cuando ya se ha extendido el
Concepto Fiscal, no solo desconoce el diseño de los procesos de
constitucionalidad (CP art 242), sino que en el fondo restringe el derecho
fundamental de los ciudadanos a intervenir respecto de los problemas de
inconstitucionalidad en torno a los actos más fundamentales del orden político,
como son las reformas a la Carta.
12. Finalmente, la petición que hace la Facultad
de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda busca una integración normativa
con todos los literales del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, puesto
que se refieren al mecanismo especial de reforma constitucional. En concepto de
la Corte, sin embargo, el literal f) es comprensible en sí mismo, pues dice que
los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro
debates y que el tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de ocho
días; no está reproducido en otras disposiciones; y aunque está relacionado con
otros preceptos del Acto Legislativo estos no presentan dudas de
inconstitucionalidad. Tales motivos son
suficientes para no acceder a la integración. [51] Por lo demás, lo que cuestiona el
actor no es todo el procedimiento especial de enmienda, sino uno de sus
engranajes. Sus acusaciones estriban en que las reformas tengan solo cuatro
debates, como los exigidos para la formación de las leyes, y no que además tengan
mayoría absoluta, control constitucional automático, entre otras propiedades.
No solo no se observa entonces ninguna causal de integración, sino que es
además improcedente acrecer el cargo con otras disposiciones. Es claro para
esta Corporación que, al enjuiciar el enunciado censurado, debe interpretarlo
en el contexto de la reforma. Sin embargo, una cuestión es controlar un
enunciado normativo interpretado en su contexto, y otra muy distinta es
controlar todo el esquema normativo. Si la Corte integra, como pretende la
intervención, los literales a), b), c), g),
h), i) y k) del artículo 1º, es porque puede declararlos
inconstitucionales; es decir, porque puede juzgar la exequibilidad de todos y
cada uno de los elementos del procedimiento de reforma. Sin embargo, si eso
hiciera estaría desbordando los márgenes de la acción pública, pues no es eso
lo que cuestiona el actor. Lo demás es un referente de contexto y no el objeto
de un cargo de inconstitucionalidad.
13. Por lo anterior, la Corte Constitucional no podría acceder a las
solicitudes indicadas, pues de hacerlo adicionaría cargos a los formulados en
la demanda y, como se dijo, excedería los límites de su propia competencia (CP
art 241-1).
b. Vocación de vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Competencia de
la Corte para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente caso
14. La Procuradora General de la Nación (e) destaca
que el acto reformatorio no está vigente, pero considera que esto no es obstáculo
para emitir un pronunciamiento de constitucionalidad por cuanto su vigencia se
encuentra en “estado de latencia” toda vez que la misma depende de una
condición que aún puede cumplirse en el futuro.[52]Como
hay una cláusula de caducidad de las acciones públicas, prevista a su juicio en
el artículo 242 numeral 3 de la Carta Política, el Ministerio Público estima
que la Corte debe pronunciarse mientras no estén caducas y aunque no esté
vigente el Acto, pues si no lo hace y este entra en vigencia después del año
siguiente a su promulgación quedaría sin control constitucional, a menos que la
Corte se auto habilite para emitir un pronunciamiento por demandas presentadas
después de expirar el periodo de caducidad respectivo. La Sala debe entonces
decidir si le asiste competencia para resolver la acción de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 1 de 2016, teniendo en
consideración este planteamiento del Concepto Fiscal.
15. La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la Corte carece de competencia para resolver
acciones públicas contra proyectos de acto legislativo, en cuanto no han sido
promulgados.[53] Esto
se debe a que, según la Carta, los actos de reforma
constitucional solo pueden demandarse “dentro”, y no por fuera, “del
año siguiente” a su promulgación, lo cual supone entonces que deben haber
sido promulgados (CP art 379).[54] Sin embargo, en este caso se constata que
las disposiciones acusadas fueron promulgadas. El Acto Legislativo 1 de 2016 se
publicó el 7 de julio del presente año, en el Diario Oficial 49.927 del 7 de
julio de 2016. Ahora bien, la jurisprudencia ha establecido también que para emitir fallos de
mérito frente a las demandas de inconstitucionalidad es preciso que los actos
sometidos a control estén vigentes, o no lo estén pero
produzcan efectos o tengan vocación de producirlos.[55] Bastaría
entonces, como se observa, con que los actos sujetos a control tengan
potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos jurídicos. Si tienen esta
vocación, entonces no carecería de objeto un pronunciamiento de
constitucionalidad, pues buscaría precisamente evitar menoscabos futuros y
jurídicamente probables a la supremacía e integridad de la Constitución. Por
esa razón, en la sentencia C-634 de 2011 la Corte falló de
fondo la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no estaba aún
vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces vocación de
entrar en vigor.[56] Es
por tanto necesario definir si el Acto Legislativo 1 de 2016 cuenta en su
configuración con la vocación de entrar en vigor, para lo cual es indispensable
establecer en abstracto el alcance de sus condiciones normativas de vigencia.
16. La Corte observa que el artículo 5º del Acto Legislativo al cual
pertenecen las disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una “refrendación
popular del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Sin embargo el Acto Legislativo no define qué debe entenderse por “refrendación
popular”. En los antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse
además que durante su trámite aún no se había establecido un único mecanismo de
refrendación de acuerdos finales para la terminación del conflicto, y fue
precisamente por eso que se dejó un término genérico y comprehensivo (‘refrendación
popular’).[57] La
concepción de la refrendación popular que se refleja en las deliberaciones del
Congreso estaba ciertamente atada a un mecanismo de participación ciudadana. Pero
no es posible establecer con la misma certeza si cualquier mecanismo de
participación era suficiente, si era exigible agotar más de uno de ellos en
caso de resultados adversos, o si luego de la expresión ciudadana era factible
abrir un escenario adicional de negociación en busca de mayores consensos. Por
lo demás, las expectativas del órgano que emite una constitución o una reforma
constitucional pueden informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero
es también claro que los redactores de una norma no logran prever ciertos
desenvolvimientos sociales y políticos, que desajusten el balance de principios
contenido en sus reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque
informan, no determinan el sentido de la interpretación constitucional.[58]
17. La Constitución de 1991, al margen del acto bajo control, no emplea
en ninguna de sus previsiones conjuntamente las palabras “refrendación popular”,
y de hecho tampoco usa el vocablo “refrendación”. En algunas de sus
disposiciones la Carta regula los referendos de leyes, de reformas
constitucionales y de creación de regiones (CP arts 103, 170, 307 y 377), que
pueden concebirse como procesos para la refrendación popular. Pero no es
posible reconducir la refrendación popular solo al género de los referendos,
pues la jurisprudencia ha considerado por ejemplo que el Congreso puede
clasificar como de refrendación popular a un mecanismo como
el plebiscito.[59] Por
su parte, las leyes estatutarias sobre mecanismos de participación ciudadana
tampoco proveen un significado expreso para esos términos. Ni la Ley 134 de
1994 ‘Por la cual se dictan normas sobre
mecanismos de participación ciudadana’,
ni la Ley 1757 de 2015 ‘Por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática’, usan o definen la expresión refrendación
popular. La Ley 1745 de 2015 ‘Por
medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos
constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del
conflicto armado’ no emplea tampoco
esos vocablos en sus previsiones. La Ley 1806 de 2016 ‘por
medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera’, en su título y en sus artículos
alude al término “refrendación”, pero de hecho no emplea el vocablo “popular”, y en momento alguno precisa qué debe entenderse por “refrendación
popular”.
18. La Corte, de otro lado, solo en dos sentencias ha usado de forma
conjunta los términos “refrendación popular”, precisamente al controlar los proyectos que concluyeron en las Leyes
1745 de 2015 y 1806 de 2016, antes referidas. En la sentencia C-784 de 2014, al
revisar el proyecto que se convirtió en Ley Estatutaria 1745 de 2015, empleó
estas palabras para aludir al contexto comparado de celebración e
implementación de acuerdos de paz con participación ciudadana.[60] En
la sentencia C-379 de 2016, al controlar el proyecto que se convirtió en Ley
Estatutaria 1806 de 2016, se usan esos términos en numerosas ocasiones, para
aludir al plebiscito como un mecanismo apto para la refrendación popular.[61] Pero
en ninguna de ellas la Corte ofrece una definición cerrada de “refrendación
popular”, que sea útil en general o para
los efectos de interpretar el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016. En
la sentencia C-379 de 2016 se afirma que los
referendos y los plebiscitos, regulados en las Leyes 1745 de 2015 y 1806 de
2016, pueden ser instrumentos idóneos para la refrendación popular de los
acuerdos de terminación del conflicto y de las medidas que los implementen (fundamentos
30 y 92). Pero esto no significa que sean los únicos aptos
para ese fin. En efecto, en la sentencia C-784 de 2014 la Corte afirmó que la creación de instrumentos especiales para refrendar actos que
persigan terminar el conflicto no busca cerrar, restringir o dificultar la
transición hacia una sociedad en paz, sino abrir vías que faciliten ese
tránsito en el marco de la Constitución y la ley. Por tanto, las leyes
estatutarias sobre referendos o plebiscitos especiales no imponen un deber
inexorable de usar los instrumentos allí regulados para poner fin al conflicto,
sino que se limitan a ensanchar el universo de alternativas políticas disponibles:
“[e]l fin de estas
reformas no es cerrar, restringir o dificultar los cauces institucionales antes
previstos para implementar políticas de terminación del conflicto sino, por el
contrario, abrir umbrales que en el marco de la Constitución suministren más y
mejores opciones para la superación del conflicto armado y el tránsito hacia la
paz. […]
como su finalidad no es recortar las opciones institucionales al servicio de la paz, no
puede entenderse esta iniciativa como la imposición para el Estado de una
obligación inexorable de tramitar mediante referendos constitucionales los
proyectos de reforma que resulten precisos para implementar acuerdos finales de
terminación del conflicto. Los referendos de que trata este Proyecto de Ley han
de ser entendidos como una opción institucional legítima, entre otras, y no como la única
posibilidad, ni tampoco como la única legítima, para materializar los acuerdos
finales”.[62]
19. El ordenamiento jurídico no define entonces qué debe entenderse
por refrendación popular, y es además claro que –según el caso- el plebiscito o el referendo
pueden servir para refrendar popularmente los actos de un proceso de
terminación del conflicto, pero no son los únicos aptos para ello. Además,
según los antecedentes parlamentarios del Acto
Legislativo 1 de 2016 el término refrendación popular es
deliberadamente genérico y comprehensivo, capaz de abarcar distintos métodos de
ratificación, sin que estuvieran presentes características necesarias y
suficientes que agotaran su significado.[63] Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que cuando una
norma o reforma constitucional contemplan una institución jurídica, pero no la
desarrollan expresamente, hay “un amplio margen de configuración” para
las autoridades llamadas a aplicarlas o configurarlas.[64] Esto indica que en principio son posibles distintas formas de
refrendación popular del acuerdo final, que pueden ser definidas por los
órganos encargados de aplicar el Acto Legislativo.
20. Lo anterior no significa que pueda entonces asignársele cualquier
significado a la refrendación popular. La atribución de sentido a conceptos genéricos usados en la
Constitución tiene también ciertos límites. Pero su alcance no se puede
establecer únicamente con arreglo a una exégesis literal de las palabras, aun
cuando el texto sea sin duda relevante en la interpretación. Una Constitución
debe interpretarse de forma integral y armónica. Lajurisprudencia constitucional ha señalado, en sintonía con una tendencia
más amplia en el derecho comparado, que una Constitución debe interpretarse de
forma integrada, armónica y coherente.[65] Los límites del concepto de refrendación popular, vienen
determinados por sus márgenes semánticos, su
contexto de expedición, los principios constitucionales que aspiran a realizar,
sus relaciones con otras previsiones normativas, y las aproximaciones
conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría constitucional
y jurídica en general. A falta de definición expresa en el ordenamiento, debido
a que no se identifica estrictamente con un mecanismo de participación
ciudadana en específico, y a causa de que está prevista como una condición para
la entrada en vigencia de un esquema institucional para facilitar la transición
hacia la paz, un análisis jurídico integral de la expresión “refrendación
popular” ofrece el siguiente marco
conceptual. En ese contexto preciso, la refrendación popular designa un
(i) proceso, (ii) en el cual haya participación ciudadana
directa, (iii) cuyos
resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv)proceso que puede concluir en virtud de una
expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática, (v) sin perjuicio
de eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la revisión
específica de aspectos concretos ulteriores. Mientras los órganos políticos encargados de aplicar las previsiones del
Acto Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos límites, pueden definir
si se ha cumplido larefrendación popular, que es condición para su entrada en vigencia. A continuación se
desarrollan las características de estos márgenes, fundamentales para precisar
la vigencia de las normas acusadas:
20.1. Un proceso.- La regulación constitucional
y la jurisprudencia sobre la materia revelan que con los términos ‘refrendación
popular’ se denota ante todo un proceso, y no un acto
único. En la sentencia C-379 de 2016 la Corte Constitucional habló por eso
expresamente del “proceso de
refrendación popular de los acuerdos de paz”. Y, en una
aproximación más general, la jurisprudencia ha considerado que los plebiscitos
y los referendos constitucionales son aptos para configurar una refrendación
popular (sentencia C-397 de 2016, fundamentos 30 y 92), precisamente
porque en ambos concurre el carácter de procesos, y no de actos
únicos o simplificados. El referendo constitucional aprobatorio, como se
indicó, exige iniciativa gubernamental o ciudadana, ley convocatoria, control
constitucional automático, participación ciudadana directa en la consulta y
luego escrutinio y certificación electoral. Es por esto que la Corte lo ha
considerado un “complejo procedimiento” de reforma constitucional (sentencia C-1121 de 2004). En el plebiscito
puede decirse algo equivalente, pues exige primero un acto del Presidente de la
República que lo convoca, luego participa el Congreso según la Constitución y
la ley, posteriormente interviene el pueblo que vota la consulta, y tras ello
hay actos de escrutinio y certificación electoral.
El hecho de que sea un proceso, integrado entonces por
varios actos, no es sin embargo solo un atributo formal atinente a la cantidad
de actos que lo integran. Designa también, o ante todo, la intervención de
diversas autoridades en un ejercicio de frenos y contrapesos.
Cuando el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016 condiciona la entrada en
vigencia de este último a la refrendación popular del acuerdo
final, lo hace en el marco de un Estado Constitucional de Derecho, organizado
en forma de república con separación de poderes, y bajo el respeto de los
derechos de las minorías (CP Preámbulo y arts 1, 2, 113). En este contexto
institucional, sería inconcebible una refrendación popular entendida como un
acto único en el cual el pueblo se pronuncie, sin controles previos o
ulteriores, en torno a un asunto de interés colectivo, toda vez que su
intervención podría quedar así despojada de límites, en un Estado que se
caracteriza por limitar el ejercicio del poder constituido. Es por eso que los
referendos constitucionales aprobatorios y los plebiscitos, dos mecanismos que
la Corte ha destacado hasta la fecha como de refrendación popular de acuerdos
finales o de sus actos de implementación, exigen o autorizan la intervención
previa y posterior de otros órganos además del cuerpo electoral (CP arts 104 y
378). En los referendos constitucionales aprobatorios deben participar antes de
la consulta ciudadana el Congreso y la Corte Constitucional. En los plebiscitos
intervienen el Presidente de la República y el Congreso con antelación a la
decisión popular. Además, en ambos casos está previsto por ejemplo un control
constitucional posterior a la decisión del pueblo (CP art 241 nums 1 y 3). De
este modo se tratan de conciliar los principios de la democracia participativa,
con los del Estado social de derecho republicano, pluralista y
multicultural.
20.2. Un proceso en uno de cuyos tramos hay participación ciudadana directa.-
Ahora bien, los términos ‘refrendación popular’ deben interpretarse de
forma coherente con el modo como se usan las expresiones ‘refrendación’
y ‘popular’ o ‘populares’ convencionalmente y en la Constitución.[66] Por
refrendación se entiende de forma convencional una ratificación, convalidación,
certificación o aprobación. Y, por su parte, los vocablos ‘popular’ o ‘populares’
se emplean en la Carta y en el constitucionalismo para aludir a autoridades, actos
o procesos en cuya elección o configuración hay participación ciudadana
directa. Es este entonces el sentido de las expresiones mencionadas cuando
se hace referencia a autoridades, cargos o Corporaciones de ‘elección
popular’ (arts 122, 125, 126, 134, 237, 262, 265, 272, 277, 299, 303, 312,
314, 318), a la ‘iniciativa popular’ (arts 154, 159, 197), a la ‘votación
popular’ o al ‘voto popular’ (arts 202, 247, 293), al ‘pronunciamiento
popular’ (art 241 nums 2 y 3), a las ‘consultas populares’ (arts 40,
100, 103, 105, 107, 297, 319, 321, 323 y 379), a las ‘acciones populares’
(art 282, conc 88) o a la ‘participación popular’ (art 377). Es entonces
claro que en la refrendación popular debe haber elementos de ratificación,
convalidación, certificación o aprobación, y además participación directa del
pueblo. Por lo cual es razonable inferir que la “refrendación popular”
remite en principio a los mecanismos de participación ciudadana previstos o
regulados en la Constitución, o creados por el legislador y desarrollados según
las condiciones constitucionales, tales como el voto, el plebiscito, el
referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa,
la revocatoria de mandato, entre otras (CP arts 37, 40, 103-106, 107 y ss).[67] Sin
embargo, más allá de esto, la sola noción de una ‘refrendación popular’
no predetermina si la participación ciudadana directa debe o puede (i) exigir
la intervención de organismos representativos, (ii) contemplar la mediación
ciudadana al final del proceso o en una etapa previa, (iii) tener carácter
decisorio, deliberativo o propositivo, o más de uno de estos atributos
conjuntamente, (iv) tener carácter vinculante o no, y en qué sentido.
Obsérvese:
(i) La participación ciudadana puede o no exigir una intervención de
organismos de la democracia representativa. En algunas ocasiones,
necesariamente, para la intervención popular deben mediar corporaciones de
representación democrática, como ocurre por ejemplo con el plebiscito, en el
cual la iniciativa recae sobre el Presidente de la República y debe contar con
un aval del Congreso; o con los referendos aprobatorios de reformas
constitucionales, que exigen previa ley convocatoria; o con los cabildos
abiertos, que presuponen la existencia de organismos de representación
territorial que se abren en cabildos (CP arts 104 y 378); o con la
iniciativa popular, que consiste en presentar iniciativas normativas ante
organismos de representación política, a los cuales les corresponde entonces
desarrollarlas (CP art 103). En contraste, en otros mecanismos de participación
la ciudadanía puede intervenir sin necesidad de pasar por una institución de la
democracia representativa, aunque si bien con otros controles de orden
judicial, como en los eventos de referendo derogatorio o revocatoria de mandato
(CP arts 103, 241-2, 377, 379).
(ii) La intervención de la ciudadanía o de los órganos de representación
puede además ponerle fin al proceso o ser previa a un acto final. En los
referendos constitucionales la intervención del pueblo suele ser en sentido
estricto un acto final del proceso (CP art 378). Sin embargo, en otras
ocasiones el pueblo interviene en una etapa previa, y su voluntad luego es
objeto de interpretación y desarrollo por un organismo representativo. Por
ejemplo, en un proceso constituyente, según se indicó, el Congreso emite en primer
lugar una ley que consulta al pueblo para decidir si convoca una Asamblea
Nacional Constituyente. Si el Pueblo se pronuncia en sentido favorable y
conforme a los requisitos constitucionales, entonces hay una elección de
delegatarios a la Asamblea Nacional, y estos serían los encargados de emitir el
acto constituyente final (CP arts 374 y 376). Aunque es posible que la obra de
la Asamblea Constituyente sea sometida a ulterior referendo ciudadano
aprobatorio, este no es un requisito necesario para su validez (CP art 376). Es
relevante destacar, sin embargo, que incluso si no hay referendo posterior para
aprobar los actos constituyentes sería legítimo considerar que ha habido una
reforma a la Constitución refrendada popularmente, en la medida en que la Asamblea
Nacional haya desarrollado el mandato popular. En sentido semejante, en los
cabildos abiertos la participación ciudadana es deliberativa y previa a
la circunstancial intervención de las respectivas corporaciones de
representación territorial, las cuales están en el deber de interpretar y
respetar la deliberación política de la ciudadanía (CP arts 103 y Ley 1757 de
2015 art 28).
(iii) La participación ciudadana se puede además expresar de diversas
formas. En ciertas hipótesis se puede manifestar mediante decisiones
electorales, como ocurre por ejemplo con las elecciones de autoridades
públicas, las consultas, los plebiscitos o los referendos (CP arts 103 y s). En
otras ocasiones, la ciudadanía participa por medio de argumentos o deliberación
política, como acontece en los cabildos abiertos o en los procesos de
constitucionalidad (CP arts 103, 236-2, 241 y 242). Finalmente, en otras
situaciones, la voluntad popular se revela a través de la organización y la
exposición de una propuesta colectiva, tal como acontece con la iniciativa
popular normativa (CP arts 2, 40, 103, 107 y ss).
(iv) Finalmente, la participación popular directa puede ser vinculante o
no. La intervención ciudadana es vinculante, por ejemplo, en la elección de
autoridades públicas, pues salvo casos de nulidad electoral la decisión del
pueblo es irrevocable (arts 132, 190, 202). Sin embargo, en otros supuestos la
intervención ciudadana directa puede no ser vinculante, y estar sujeta a
modificaciones. Esto ocurre por ejemplo con la iniciativa popular, toda vez que
las corporaciones públicas pueden no aprobar el proyecto de norma allí
expresado (CP art 154). Por lo demás, el carácter vinculante de una decisión
puede tener implicaciones diferentes según el mecanismo, sus resultados y el organismo
sujeto a sus efectos. Por ejemplo, es claro que según la Constitución en un
plebiscito “[l]a decisión del pueblo será obligatoria” (art 104). Sin
embargo, en la sentencia C-379 de 2016, la Corte señaló que un plebiscito tiene
efectos vinculantes para el Presidente de la República y no para las restantes
ramas y órganos del poder público.[68] Un
referendo constitucional aprobatorio tiene fuerza normativa, tanto si se
aprueba el proyecto de reforma sometido a consulta como si el resultado es el
opuesto (CP art 378). No obstante, en la sentencia C-180 de 1994, la Corte
consideró ajustado a la Constitución un precepto que autorizaba a las
corporaciones públicas a revisar las normas derogadas o aprobadas mediante
referendo, con mayoría absoluta dentro de los dos años subsiguientes a la
reforma.[69] En
sentido similar, en la sentencia C-150 de 2015, la Corte Constitucional declaró
exequible una previsión que autorizaba a las respectivas corporaciones a
reconsiderar las normas aprobadas o derogadas mediante referendo, aunque solo
después de los dos años.[70]
En suma, se observa entonces que la refrendación popular exige participación
ciudadana directa, la cual puede darse con o sin intervención de
organismos representativos; al final o de forma previa a la mediación de las
instituciones representativas; tener carácter decisorio, deliberativo o
propositivo; y ser vinculante o no y, si lo es, puede serlo de distinto modo
según el mecanismo, sus resultados y el organismo sujeto a sus efectos.
20.3. Proceso con participación ciudadana directa cuyos
resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos.- Para que haya refrendación
popular de un acto o acuerdo para la terminación del conflicto, el orden
constitucional no predetermina entonces si la participación ciudadana debe ser
previa o final. Cuando es final, esto significa que solo hay refrendación
popular si el pueblo en una intervención directa y última ratifica
positivamente el referido acuerdo. Esta hipótesis no requiere precisiones
conceptuales. Sin embargo, cuando la intervención del pueblo es previa, es
legítimo que tras la expresión ciudadana el proceso continúe y concluya en
virtud de las competencias de una autoridad instituida. En estos casos se usan
los mecanismos de participación como instrumentos de consulta
previa al pueblo, y valen como procesos de refrendación popular si los
actos subsiguientes a la intervención ciudadana están encaminados hacia
interpretar, respetar y desarrollar sus resultados de buena fe, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos (CP arts 22, 83, 188 y 189).
En efecto, puede observarse por ejemplo que según el Preámbulo es el “Pueblo
de Colombia” el que dicta la Constitución Política de 1991. Sin embargo, en
estricto sentido, la Carta vigente no se sometió a ratificación popular directa
y posterior. El hecho de que, a pesar de esa circunstancia, sea el Pueblo de
Colombia quien haya decretado la nueva Constitución se debe no a una ficción,
sino a que la Asamblea Constituyente desarrolló de buena fe el
mandato popular expresado en las votaciones para su convocatoria y elección, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos. Del mismo modo, según el
artículo 376 de la Carta, una Asamblea Constituyente con competencia limitada
puede introducir reformas trascendentales al orden constitucional, pero solo se
entenderá que es refrendada popularmente –aun cuando no se someta a
ratificación ciudadana posterior- si interpreta, respeta y desarrolla la
voluntad del pueblo expresada en su convocatoria y elección, lo cual presupone
precisamente buena fe en el ejercicio del poder de reforma constitucional.[71] En
el derecho comparado pueden reconocerse métodos de refrendación popular previa
equivalentes. En ciertos ordenamientos, para enmendar la Constitución a través
del Parlamento se requiere que este último adelante un número determinado de
debates, que se convoquen nuevas elecciones parlamentarias en medio del
procedimiento, y que el Parlamento reintegrado decida si ratifica el proyecto
tramitado con antelación. Pues bien, en estos casos la ciudadanía interviene
para elegir la nueva conformación del Parlamento, y no para tomar una decisión
directa, específica y exclusiva sobre el proyecto de reforma. Son los nuevos
representantes, elegidos en el interregno del proceso de enmienda, quienes
toman esa determinación. Aun así, este proceso contrae según la teoría
constitucional el carácter de un referéndum, por lo mismo
equivalente a una refrendación popular, por la intervención previa de la
ciudadanía.[72]
El proceso de refrendación por consulta popular previa adquiere
importancia fundamental cuando la intervención ciudadana versa sobre la forma
de cumplir un mandato constitucional, pero no hace desaparecer ni suspende la
obligación de observar ese mandato. Por ejemplo, en contextos como el que
provoca la expedición del Acto Legislativo 1 de 2016, un pronunciamiento
popular mediante plebiscito, en la medida en que no reforma la Constitución,
deja intacto el deber del Presidente de la República de garantizar el orden
público, proveer a la defensa y la seguridad nacional, y celebrar acuerdos de
paz (CP arts 22 y 189 nums 3, 4 y ss). Por lo mismo, si se somete a un
plebiscito una determinada concreción de la política de paz, expresada en un
acuerdo con grupos armados, y el pueblo la vota negativamente, el deber del
Presidente de la República es respetar esa decisión y abstenerse de
implementarla tal cual está. En la sentencia C-379 de 2016, dijo la Corte por
ese motivo que “la consecuencia
correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para
la [ratificación del
acuerdo], es la imposibilidad jurídica para el Presidente de
adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico”. Pero ese pronunciamiento no neutraliza su obligación constitucional
de lograr la paz (art 22), y por tanto debe perseguir otras formas de concretar
este imperativo. Como señaló la Corte en esa misma sentencia, al abordar esta
cuestión:
“el plebiscito especial
no tiene por objeto someter a consideración de las ciudadanas y ciudadanos ni
el contenido y alcance del derecho a la paz, ni las facultades que la
Constitución confiere al Presidente para restablecer y mantener el orden
público a partir de diferentes vías, entre ellas la salida negociada al
conflicto armado a través de la suscripción de acuerdos con grupos armados
irregulares. || Sobre este particular debe resaltarse que tanto el
derecho-deber a la paz, así como las mencionadas competencias gubernamentales,
tienen fundamento constitucional. Por lo tanto, en la medida en que el
plebiscito no es un mecanismo de reforma del orden jurídico, entonces no tiene
el alcance de alterar tales disposiciones. En ese sentido, la decisión
popular en contra del Acuerdo no puede ser en modo alguno comprendida como una
disminución o rediseño del derecho y potestades gubernamentales antes
indicadas. Estas quedan incólumes pues no fueron puestas a consideración
del Pueblo mediante plebiscito, ni tampoco podrían serlo, en tanto ese
instrumento de participación ciudadana, se insiste, no tiene entre sus fines
admitidos la reforma constitucional”.[73]
El orden jurídico fija un marco de alternativas para cumplir el mandato
constitucional de lograr la paz, luego de que la concreción de una determinada
política –expresada, por ejemplo, en el acuerdo final para la terminación del
conflicto- no ha sido aceptada por el pueblo en un plebiscito. Una de ellas es
introducirle cambios al acuerdo final con el objetivo de atender las
preocupaciones, expectativas y desacuerdos subyacentes al pronunciamiento
popular. En tal caso, el plebiscito se usa precisamente como un mecanismo para
“conocer la opinión de las personas
respecto de una determinada actuación del ejecutivo” (C-150 de 2015), y obrar de forma coherente con ella (CP art 104). No
es necesario, sin embargo, que las modificaciones introducidas al acuerdo sean
sometidas a un nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, para que ese
proceso equivalga a una refrendación popular. Si son fruto de un proceso en el
cual se respeten, interpreten y desarrollen de buena fe los resultados de la
consulta previa a la ciudadanía, en un escenario de búsqueda de mayores
consensos, puede decirse razonablemente que las modificaciones son un efecto de
la participación ciudadana (CP arts 1, 2, 22, 40, 83 y 103).
Aunque es entonces posible que los cambios al acuerdo para la
terminación del conflicto se sujeten a un nuevo mecanismo de participación
ciudadana directa, esto no es necesario ni para implementar el acuerdo
modificado, ni para entender que ha tenido lugar un proceso de refrendación
popular por consulta previa a la ciudadanía. Esta
concepción encuentra sustento en la unidad de la Constitución. El principio de “unidad de la Constitución” impone a su intérprete
el deber de leer sus previsiones como integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal, debe
ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los
propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”.[74] Este
mismo canon hermenéutico se impone para atribuirles sentido a las reformas
constitucionales sujetas a control de la Corte por vicios de competencia.[75] La interpretación constitucional no puede consistir en extraer
fragmentos de un acto reformatorio de sus previsiones, para aislarlos del
contexto al cual están llamados a pertenecer, y describir su contenido con el
fin de enfrentar con aparente suficiencia un problema. Interpretar una
Constitución puede suponer una descripción individual de sus
preceptos, pero los resultados de esa operación deben someterse a una evaluación a
la luz del orden completo al que pertenecen para atribuirles un sentido
coherente con este.[76] Si
según el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016, sus disposiciones solo
entran en vigencia cuando haya una “refrendación popular” del acuerdo
final, esta condición no puede entenderse de forma abstracta, desvinculada de
los principios que busca realizar. El Acto Legislativo persigue ciertamente
activar mecanismos de la democracia participativa pero también la consecución
de la paz. Si los órganos de representación, en ejercicio de su margen de
apreciación política, han puesto en marcha mecanismos de participación
democrática pero consideran en riesgo la viabilidad de la política de paz,
pueden aplicar el Acto Legislativo 1 de 2016, en la medida en que consideren
satisfechos los principios constitucionales de la refrendación popular,
declarados en esta providencia.
De este modo, se trata de conciliar, de forma óptima, dos principios que
se encuentran en tensión en los fundamentos mismos de la cláusula de vigencia
del Acto Legislativo 1 de 2016: por una parte la necesidad de que la concreción
de la política de paz se desarrolle en un proceso en el cual participe
directamente el pueblo, y por otra la paz que aspira contribuir a concretar el
acuerdo final. El proceso de refrendación popular, al estar articulado por
instancias de la democracia directa y de la democracia representativa,
viabiliza el ejercicio de las competencias constitucionales del Presidente de
la República, con el fin de alcanzar la paz (CP arts 22, 83, 188 y 189). Pero,
al mismo tiempo, al exigir intervención ciudadana directa, y efectividad de sus
resultados a través de un deber de interpretación, respeto y desarrollo de
buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, protege el
principio democrático y le da poder al pueblo para reorientar la concreción de
la política de paz. El que en este proceso de refrendación por consulta previa
del pueblo los actos subsiguientes a la intervención ciudadana directa estén
bajo la responsabilidad de autoridades estatales, como el Presidente de la
República, y que solo pueda concluir en virtud de una decisión libre y
deliberativa de un órgano revestido de legitimidad democrática, como el
Congreso de la República, refuerza la protección de la democracia pues el
mandato popular subyacente a su elección es también relevante en la
aceptabilidad constitucional de la política de paz sometida a consulta
ciudadana y desarrollada de buena fe.
20.4. Proceso que puede terminarse por la decisión libre y
deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática.- Ahora
bien, es necesaria una garantía de efectividad de la voluntad ciudadana
expresada en la consulta previa. Es preciso entonces que este proceso de
refrendación concluya en virtud de una expresión libre y deliberativa de una
autoridad revestida de legitimidad democrática, como pueden ser el Congreso de
la República o las distintas corporaciones de representación del orden
territorial. El Congreso es el “órgano
de representación popular por excelencia” (C-1648 de 2000), y en términos
constitucionales es el primer garante de que se respete el dictamen del pueblo.
La Constitución prevé además que los miembros de los cuerpos colegiados de
elección directa “representan al pueblo”, y que el elegido “es
responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del
cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (CP art 133).
Por tanto, en general, las corporaciones de representación ciudadana están
revestidas de legitimidad democrática, y en posición de garantizar la eficacia
de la decisión o deliberación ciudadana. Por su naturaleza, los anteriores
organismos ofrecen condiciones constitucionales suficientes para garantizar que
la expresión popular sea efectiva. El hecho de que el fin del proceso, así
concebido, deba ser expresión de una manifestación política libre y precedida
de deliberación refuerza esa garantía, pues en un contexto de esta naturaleza
es posible exponer si la voluntad ciudadana fue respetada, interpretada y desarrollada
de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, o no fue
así.
20.5. Sin perjuicio de eventuales
espacios de participación ciudadana sobre cada medida, pues la refrendación y
los mecanismos participativos han de acompañar toda la transición, en tanto
presupuestos de una paz ‘estable y duradera’. Para la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016 no es entonces necesario
apelar a un nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, siempre y
cuando se den las demás condiciones precisadas en esta sentencia. No obstante,
dado que el acto reformatorio al cual pertenecen las normas acusadas busca una
paz “estable y duradera”, esa circunstancia de carácter jurídico no se
opone a que, precisamente con el objeto de alcanzar ese cometido, se adopten
instrumentos participativos para la implementación del acuerdo para la
terminación del conflicto. En particular, subraya esta Corte que para la
estabilidad y durabilidad del acuerdo final, las medidas que implementen el
acuerdo final deberían estar precedidas de un esfuerzo institucional por abrir
oportunidades para que todas las voces de la sociedad puedan ser oídas.
21. Todo lo cual quiere decir entonces que el Acto Legislativo 1 de 2016
tiene vocación de entrar en vigencia, por cuanto la misma está supeditada a una
refrendación popular que, en los términos antes indicados, es aún susceptible
de cumplirse. Ahora bien, ¿quiere decir lo anterior que el Acto Legislativo 1
de 2016 ya entró en vigencia? En concepto de la Corte, quien debe definir ese
punto es el Congreso. No es necesario determinar en este proceso si el Acto
Legislativo ha entrado en vigor, por cuanto para habilitar las competencias de
control de esta Corporación basta con que tenga vocación de entrar en vigencia.
Incluso
si no está vigente, pero tiene vocación de entrar en vigor, sería necesario un
fallo de fondo para proteger el principio de supremacía constitucional (CP arts
4 y 241). En efecto, las demandas contra actos legislativos caducan dentro del
año siguiente a su promulgación, sin importar la clase de vicio que se les
endilgue.[77] El término de caducidad corre
efectivamente desde cuando el acto es promulgado. Es entonces posible
considerar, en abstracto, qué ocurre si un acto legislativo no entra en
vigencia dentro del año siguiente a su promulgación, pero lo hace después,
cuando en virtud de la Constitución haya caducado la acción pública. La
consecuencia obvia sería que el acto legislativo no podría ser demandado, y la
Corte se quedaría sin controlarlo puesto que no puede aprehender su evaluación
de oficio en tanto esta no es una de sus competencias (CP arts 241 num 1 y
379). Por lo cual, podría entonces sustraerse al control constitucional y
eludir los mandatos superiores. A su vez, este precedente a futuro podría ser
usado por el poder de reforma con el fin de sortear el control judicial de
constitucionalidad, lo cual iría en contra de la misión esencial que tiene esta
Corte de guardar la “integridad y supremacía de la Constitución” (CP art
241). Por tanto, es precisa una decisión de fondo respecto de la demanda, sin
necesidad de expedir un dictamen sobre la vigencia, en la medida en que el Acto
Legislativo tiene vocación de entrar a regir.
22. Pero definir, en este fallo, si el Acto Legislativo entró en
vigencia, es además improcedente. La entrada en vigencia de una norma no se
define ni se constituye a través de una decisión judicial, pues depende de las
condiciones propias de cada reforma o acto normativo. Debe ser el Congreso de
la República, o una autoridad revestida de legitimidad democrática, quien
defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los
principios de la refrendación popular señalados en esta providencia, y si el
Acto Legislativo ha entrado en vigencia. Primero, porque le asiste competencia
para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las facultades
de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de la Ley 5 de
1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o temas generales.[78] En desarrollo de las mismas, controla políticamente
que la voluntad ciudadana previamente expresada haya sido respetada,
interpretada y desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores
consensos. Cuando verifique que así fue, puede declarar concluido el proceso de
refrendación popular, y el Acto Legislativo habrá entrado en vigencia. De otro
lado, el Congreso puede también intervenir en la conclusión del proceso de
refrendación popular en ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o
legislativas, con fundamento en la cláusula general de competencias, en virtud
de la cual el listado de sus atribuciones no sería taxativo.[79] Pero
estos son solo unos casos mencionados a título de ilustración. Debe decirse, en particular, que el Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para implementar el
acuerdo final por un procedimiento especial. Por tanto, el Congreso tiene
también competencia para interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia,
pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto
analítico necesario, la competencia para interpretarla.[80]
23. Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo,
en segundo lugar, porque un proceso de refrendación popular por consulta previa
de la ciudadanía solo es tal, si los resultados del mecanismo previo de
participación ciudadana son interpretados, respetados y desarrollados de buena
fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Esta condición
constitutiva de la refrendación popular involucra juicios de valor sobre
asuntos colectivos de gran trascendencia, cuya verificación requiere un
vigoroso debate público. Por tanto, es preciso no solo que haya un espacio
político de deliberación, enmarcado por los mencionados principios de la
refrendación popular, sino además a cargo principalmente de una autoridad
revestida por la Constitución de legitimidad democrática, que encarne o
represente precisamente al pueblo y garantice el respeto y el desarrollo de
buena fe de su dictamen.[81] En
el Congreso de la República, por ejemplo, hallan asiento los representantes del
pueblo, con su diversidad política y cultural, y es entonces posible que allí
surjan contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la
refrendación popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que
afloren en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte
Constitucional, se decidirán dentro de sus competencias por alguno de los
cauces ordinarios contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando
deba ejercer sus atribuciones de revisión constitucional establecidas en el
Acto Legislativo 1 de 2016.
24. La Corte considera entonces que no hay problemas que inhiban su
competencia, y es preciso por tanto resolver los cargos planteados en la acción
pública, lo cual procede a hacer en los capítulos siguientes.
Presentación del caso y planteamiento de los
problemas jurídicos
25. El ciudadano Jesús Pérez González-Rubio
instaura acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2
(parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016, por cuanto en su concepto son fruto de un “vicio de competencia” del Congreso, como órgano
constituido, ya que carece de atribuciones para “sustituir la Constitución”.
A su juicio, el artículo 1 (parcial) demandado configuró un procedimiento de
aprobación de actos legislativos - susceptible de aplicarse por seis meses o
doce- con una vuelta, cuatro debates y ocho días de pausa entre las cámaras,
como el exigido para expedir una ley. El poder de reforma excedió entonces los
límites de su competencia. Alteró el diseño de los mecanismos de reforma
constitucional y, al hacerlo, sustituyó un eje definitorio de la Constitución,
consistente en su rigidez o superior dificultad para ser reformada, en
comparación con las leyes. El artículo 2 (parcial) acusado, por otra parte, en
su criterio le confirió al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para
desarrollar la materia tratada en un acuerdo final, y eso es distinto a
reformar la Constitución, por lo cual es un exceso del poder de reforma. Con la
previsión referida se sustituyó, además, el principio de separación de poderes,
pues a su juicio conferir facultades extraordinarias transitorias no es reformar la
Constitución, y así el Congreso no puede usar su poder de reforma para una
delegación legislativa como la demandada. Si lo hace, la habilitación debe ser
precisa, característica que no se presenta en la norma cuestionada pues se
remite genéricamente a un Acuerdo sobre temas muy amplios. Esta posición es
total o parcialmente coadyuvada por el Ministerio Público, la Facultad de
Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, la unidad de Litigio Estratégico de
la UIS, el ciudadano Juan Manuel Charria Segura y la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena.
26. En esencia, estas intervenciones y el Concepto Fiscal coadyuvan la
demanda, por las siguientes razones. El primer cargo lo acompañan, por cuanto
en su criterio (i) la Constitución tiene entre sus ejes axiales o pilares
fundamentales los mecanismos de reforma constitucional, y el Congreso no los
puede modificar ni adicionar con otros, como se sostuvo a su juicio en la sentencia
C-1056 de 2012; (ii) el Congreso tampoco puede crear un procedimiento de
reforma constitucional que sea igual al previsto en la Constitución para
aprobar leyes ordinarias o estatutarias, como ocurrió en este caso; (iii)
desconocer esto último hace desaparecer la diferencia no solo entre
Constitución y ley, sino además entre poder constituyente y poderes
constituidos. El segundo cargo los respaldan también, porque las facultades
conferidas (i) no son precisas y esto sustituye la Constitución, según la sentencia
C-170 de 2012; (ii) no son extraordinarias sino ordinarias, pues no están
supeditadas a la inactividad del Congreso; (iii) habilitan al Presidente de la
República para expedir todo tipo de leyes ordinarias, excepto las tributarias;
(iv) y se conceden para implementar un acuerdo cuyo contenido se desconocía
cuando se aprobó el Acto Legislativo 01 de 2016.
27. En contraste, el Gobierno Nacional (representado en este proceso
por el Ministro del Interior, el Ministro de Justicia y
del Derecho, el Alto Comisionado para la Paz, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, el Alto Consejero para el Postconflicto, Derechos
Humanos y Seguridad, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas, el Director del
Centro Nacional de Memoria Histórica, el Director General de la Agencia
Colombiana para la reintegración, la Consejera Presidencial para los Derechos
Humanos y el DPS), la Defensoría del Pueblo, el CINEP, la Federación Nacional
de Municipios, el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad
Externado de Colombia, y los ciudadanos Iván Orozco Abad, Alirio Uribe Muñoz y
Yesid Reyes Alvarado se oponen a la acción pública. Entre sus argumentos
algunos se orientan justificar el Acto Legislativo en un plano general; otros a
oponerse a cada uno de los cargos. En la justificación general señalan que (i)
otras experiencias comparadas de transición hacia el fin del conflicto indican
la necesidad de una implementación pronta de las reformas acordadas, entre las
cuales están las constitucionales; (ii) la Constitución se identifica como un
balance entre dos lógicas, la ordinaria y la extraordinaria, y este Acto
Legislativo se ajusta a él pues preserva las instituciones permanentes y
establece algunas transitorias para superar el conflicto; (iii) al ser esta una
reforma inserta en un contexto de transición hacia la paz, debe evaluarse su
constitucionalidad de acuerdo con el origen también transicional de la
Constitución de 1991 y su cuerpo de regulación transitorio; (iv) en la
Constitución no hay cláusulas pétreas, inmodificables o intangibles, y todas
sus disposiciones y mecanismos, incluidos los de reforma, pueden ser objeto de
enmienda; (v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado
en otros países con fines de implementación de medidas para garantizar la paz,
como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda.
28.
En cuanto al primer cargo, se oponen a su prosperidad por cuanto (i) dentro del
marco del Acto Legislativo 1 de 2016 hay diferencias de procedimiento
relevantes para aprobar actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley;
(ii) los actos legislativos regulados en la norma demandada solo pueden
formarse si intervienen las dos cámaras, los aprueban con mayoría absoluta,
bajo un régimen de prioridad en el orden del día y con control automático de
constitucionalidad, con lo cual no serían iguales a las leyes ordinarias; (iii)
la vigencia del Acto Legislativo, y la aplicación del procedimiento
legislativo, se supeditan a la refrendación popular del Acuerdo Final; (iv) no
se sustituye la rigidez sino que se expresa de otro modo, pues hay exigencias
adicionales a las que tiene la tramitación de leyes ordinarias; (v) el Acto
Legislativo persigue el fin imperioso de la paz por medios proporcionales; (vi)
impedir la modificación de las cláusulas de reforma constitucional implica
petrificarlas, y en la Constitución no hay normas pétreas; (vii) en este caso
las cláusulas de reforma son modificadas pero no abolidas; (viii) de hecho se
preservan los mecanismos ordinarios de reforma constitucional, y no hay cambio
ninguno sobre dos de ellos. Respecto del segundo cargo aseveran que no debe
aceptarse tampoco debido a que (i) la jurisprudencia ha admitido la atribución
de facultades extraordinarias al Gobierno mediante acto legislativo (C-970 de
2004); (ii) las facultades que confiere son por un tiempo limitado, y solo para
desarrollar el Acuerdo final; (iii) las normas sobre habilitación legislativa
extraordinaria no son intangibles; (iv) no pueden usarse para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan
mayoría calificada o absoluta, ni para decretar impuestos; y (v) tienen control
de constitucionalidad.
29.
De acuerdo con lo anterior, la Corte debe resolver entonces los siguientes
problemas jurídicos:
29.1.
¿Incurrió el Congreso en un vicio de competencia por sustitución parcial de la
Constitución (del principio de rigidez constitucional), al establecer un
procedimiento transitorio de aprobación de actos legislativos que consta de una
sola vuelta, cuatro debates y un término de ocho días para la transición entre
cámaras, el cual solo puede activarse cuando haya refrendación popular, y que
en su aplicación exige mayoría absoluta, control automático de
constitucionalidad, participación de las dos cámaras, teniendo en cuenta que
este mecanismo fue previsto para facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo de las reformas pactadas en un acuerdo final para la
terminación del conflicto?
29.2.
¿Incurrió el Congreso en un vicio de competencia por sustitución parcial de la
Constitución (del principio de separación de poderes), al otorgarle
directamente facultades extraordinarias al Presidente de la República en un
contexto en el cual la habilitación se extiende por 180 días prorrogables, para
facilitar e implementar un acuerdo final de terminación del conflicto, sin
embargo no se extiende a expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta, ni para
decretar impuestos, y se sujetan a control automático de constitucionalidad?
30.
La Corte procede, en primer lugar, a reiterar brevemente la metodología del
juicio de sustitución y luego a resolver los problemas jurídicos referidos.
Metodología
para enjuiciar un acto del poder de reforma constitucional por extralimitación
de competencias. Sustitución de la Constitución
31.
La Corte ha señalado que para decidir si un acto legislativo sustituye la
Constitución es preciso identificar dos premisas y extraer la conclusión
(sentencias C-970 y 971 de 2004).[82] En
primer lugar, la “premisa mayor”, que está conformada por uno o más elementos
definitorios de la identidad de la Constitución. Esta premisa mayor debe, según
la sentencia C-1040 de 2005: (i) ser expresada “con suma claridad”; (ii)
fundamentarse a partir de múltiples
referentes normativos que muestren cuáles son sus especificidades
en la Carta de 1991; (iii) considerarse como esencial o definitoria de la
identidad de la Constitución integralmente considerada; (iv) no poder reducirse
a un artículo del orden constitucional “para
así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a
partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material”; (v)
no equivaler a la fijación de límites
materiales intocables por el poder de reforma. En segundo lugar,
debe formularse la “premisa menor”, en la cual se exprese qué poder
constituido expidió el actor reformatorio de la Constitución y las
características básicas de la enmienda; es decir, “su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios
identificadores de la Constitución”
(sentencias C-970 y 971 de 2004). Una vez efectuado lo cual, tras
contrastar ambas premisas, ha de inferirse una conclusión. Esta última sustenta
un fallo de inexequibilidad si el elemento definitorio expresado en la premisa
mayor es “reemplazado por otro –no
simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado-” y el nuevo es opuesto o integralmente diferente al anterior, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
de 1991.
La Corte pasa entonces a enjuiciar el acto reformatorio cuestionado.
Primer cargo de sustitución. El juicio de competencia para introducir un
procedimiento adicional de reforma constitucional, la ausencia de límites
materiales de intangibilidad en los mecanismos de revisión constitucional
Este apartado expone a) premisa mayor, b) premisa menor y c) conclusión.
a. Premisa mayor. El principio de rigidez
específica y susceptible de adaptación transicional de la Carta de 1991
32. El actor sostiene que el artículo 1º literal
f) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyó un elemento definitorio de la
identidad de la Constitución, que caracteriza con la invocación de los principios de Estado Constitucional de Derecho, rigidez constitucional,
supremacía de la Constitución y control constitucional de las leyes,
establecidos en su concepto en los artículos 3, 4, 241, 243, 374 y siguientes
de la Constitución. En su demanda, en ocasiones se refiere a la sustitución de
la rigidez y en otras a la de la supremacía constitucional. Los intervinientes
y el Ministerio Público también usan ambos principios como intercambiables,
sinónimos o equivalentes. Como se observa, no hay un compromiso cerrado con la
denominación del rasgo que identifica la Constitución. Este no es un problema
de aptitud de la demanda, pues es claro que el cargo se dirige contra el hecho
de haberse reducido el número debates para aprobar un acto legislativo hasta
hacerlo coincidir con los que se exigen para formar una ley. La acción de
inconstitucionalidad es pública y no requiere un grado superlativo de precisión
conceptual, que impida un fallo de fondo solo porque no hay una denominación
técnico-jurídica exacta. No obstante, la Corte sí debe enunciar el elemento que
constituye la premisa mayor “con suma claridad” (C-1040 de 2005).[83] Esta
Corporación observa entonces que con las denominaciones ‘supremacía’ o ‘rigidez’
se alude al diseño de la resistencia al cambio de las
normas constitucionales en la Carta de 1991. No obstante, esta es aún
una designación genérica, que requiere por tanto precisión.
33. En efecto, la noción de ‘rigidez’, para referirse a las
constituciones con procedimientos de reforma más difíciles de concluir que los
previstos para expedir una ley, designa un universo de constituciones con
diferencias relevantes entre sí.[84] La
Corte en su jurisprudencia ciertamente ha señalado que la de 1991 es una
Constitución ‘rígida’ o portadora de ‘rigidez’. Por ejemplo, ha
dicho: “todas las
normas de la Constitución comparten un mismo estrato jurídico, que es el de la
supremacía de una constitución rígida” (C-544 de
1992);[85] “la Constitución está dotada de supremacía
y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados,
en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación
más largos” (C-816 de 2004);[86] “ese grado de exigencia mayor al usual en los
trámites […] caracteriza la carta de 1991 como una Constitución rígida” (C-740 de 2013);[87] entre
otras. Sin embargo, esta caracterización no se ha hecho para elevar una
supuesta ‘rigidez’, sin ulteriores especificaciones, al nivel de un
elemento definitorio de la Carta de 1991. La Corte ha sido consciente de que
las constituciones exhiben diferentes grados o cualidades de rigidez, y que la
Constitución vigente tiene un nivel específico de resistencia al cambio. Por
eso ha manifestado, por ejemplo, que: “la intangibilidad represent[a]una mayor rigidez
de la Constitución que la insustituibilidad, así como la prohibición de
sustituir la Constitución es un límite al poder de reforma que significa una
mayor rigidez que la tesis de la equiparación del poder de reforma o revisión” (C-1200 de 2003);[88] y
también que “la Asamblea
Constituyente de 1991 previó tres distintos mecanismos de reforma, lo que por
sí solo reduce de manera importante el grado de rigidez del texto
constitucional” (C-1056 de 2012).[89]
34. En vista de que hay entonces diferentes grados o formas de rigidez
constitucional, y dado que la Corte debe enunciar el elemento definitorio de la
identidad de la Constitución de modo “específico” (C-970 de 2004), la
premisa mayor no puede consistir en un supuesto ‘principio de rigidez’ o
de ‘resistencia constitucional’, sin precisiones adicionales. Por eso es
entonces importante exponer con la mayor claridad que el orden constitucional
colombiano se identifica por una rigidez específica. La cual, para
mayor precisión, se caracteriza por darles a las normas constitucionales resistencia
relativa (susceptible de adatarse al tránsito), diversa y funcionalmente
diferenciada. La Corte pasa a explicar sus rasgos:
35. Resistencia constitucional relativa.- Las
normas de la Constitución de 1991 tienen un nivel formal deresistencia al
cambio superior al de las leyes. El Constituyente estableció
mecanismos de reforma de la Constitución, en general, más difíciles de tramitar
que los de las leyes. Por regla, las leyes requieren publicación oficial antes
ser tramitadas; cuatro debates, dos en comisiones y dos en plenarias de cada
Cámara (CP art 157); términos de 8 días entre comisión y plenaria de la misma
Cámara, y de 15 días entre el debate en la Plenaria de una Cámara y la
deliberación en la Comisión de la otra (art 160); mayorías simples; sanción
presidencial; no pueden ser considerados en más de dos legislaturas y tienen
control constitucional por demanda (arts 146, 157, 162 y 241 num 4).
Excepcionalmente hay tres debates, uno en comisiones conjuntas y dos en las
plenarias, como ocurre por ejemplo cuando se presenta mensaje de urgencia, se tramita una ley de presupuesto o aprueba el plan
nacional de desarrollo (CP arts 157, 163 y Ley 5/92 art 168); cuando eso
ocurre, solo hay una pausa de 8 días entre la aprobación en comisiones y el
estudio en plenarias; mayorías absolutas, por ejemplo en casos de leyes que
confieren facultades extraordinarias, estatutarias y orgánicas (CP arts 150 num
10, 151 y 153); mayorías cualificadas, como ocurre en las leyes de amnistías e
indultos que requieren dos tercios de los votos (art 17); control automático,
en los casos por ejemplo de los proyectos de ley estatutaria o en general de
leyes aprobatorias de tratados internacionales posteriores a la Constitución
(arts 153 y 241 nums 8 y 10); se deben aprobar en menos de dos legislaturas, en
el evento por ejemplo de las leyes estatutarias que deben perfeccionarse en
una, descontado el periodo del control constitucional (art 153). Esta
configuración del proceso de expedición de leyes, ordinarias o especiales,
contrasta con la de los mecanismos de reforma constitucional.
35.1. La Constitución, sin incluir en ella el Acto Legislativo 1 de
2016, prevé tres mecanismos de reforma: acto legislativo aprobado por el
Congreso, referendo constitucional y asamblea nacional constituyente. Los actos
legislativos se tramitan por iniciativa que puede provenir del Congreso, la
ciudadanía, el Gobierno o los organismos representativos del orden territorial,
deben tener ocho debates y dos vueltas, solo pueden discutirse y aprobarse en
periodos ordinarios y consecutivos, en la segunda vuelta los cuatro debates
deben contar con mayoría absoluta y tienen control constitucional por acción
posterior a su promulgación (CP arts 241-1, 374 y 375). El referendo
constitucional debe estar precedido de una ley convocatoria, cuya iniciativa
tienen los ciudadanos o el Gobierno, que debe ser aprobada por mayoría absoluta
de ambas Cámaras, susceptible de tramitarse por regla en cuatro debates, surtir
un control de constitucionalidad automático por vicios de procedimiento, si lo
supera someter una consulta al pueblo, que en la consulta participe más de la
cuarta parte del censo electoral y que la mayoría de sufragantes apoye la
reforma, caso en el cual podrá haber control constitucional posterior por
demanda (CP arts 241- y 2, y 378). La asamblea nacional constituyente requiere
asimismo una ley, con iniciativa ciudadana o institucional, aprobada por la
mayoría absoluta de ambas cámaras que consulte al pueblo si quiere convocarla
con o sin la competencia, el periodo y la composición que ella determine; ley
que debe someterse a control constitucional automático por vicios de
procedimiento; si lo supera se realiza la consulta, para la aprobación de la
cual se exige una apoyo a la convocatoria de “cuando menos, una tercera
parte de los integrantes del censo electoral”; si esto se logra vendría la
elección de los delegatarios; y si la asamblea tenía competencia limitada, sus
actos se pueden sujetar a control constitucional mediante acción pública (CP
arts 155, 241-1 y 2, y 376).
35.2.
La configuración constitucional de los mecanismos de reforma de la Constitución
se diferencia entonces de la de los procedimientos para la formación de la ley
por exigir más debates, mayorías superiores a la simple, mayores periodos de
pausa o deliberación, intervención popular específica en dos de ellos, y
control constitucional en todos pero automático en solo dos. Esta ordenación,
propia de las constituciones que hacen más difícil la reforma de la
constitución que la de las leyes, busca que los encargados de efectuar la
enmienda o el cambio tengan mayores oportunidades para debatir y reflexionar
los asuntos en cuestión, para desactivar emociones facciosas en los partidos o
movimientos, proporciona espacios para la información y el control ciudadano, y
garantiza la participación de más de un organismo, por ejemplo para el control
constitucional, o de la ciudadanía para la refrendación o la votación popular.[90] Estas
exigencias adicionales son a su vez funcionales a la búsqueda de un consenso
idealmente más amplio del que normalmente se busca en la formación de la ley,
pues por tratarse de la reforma de los compromisos más fundamentales de una
colectividad política este es un presupuesto importante para garantizar un
desarrollo pacífico del gobierno y de su transición entre partidos, movimientos
o grupos políticos con plataformas programáticas diferentes.[91]
35.3. Ahora bien, la Constitución de 1991 tiene un nivel de resistencia
normativa superior al de las leyes pero, en términos comparativos, inferior al
de otras constituciones nacionales de Colombia y de otras naciones. El grado de
resistencia de una constitución se determina esencialmente con el mayor o menor
nivel de rigor de los procedimientos de reforma constitucional. También se ha
propuesto tener en cuenta factores adicionales tales como la frecuencia del
cambio, el nivel de consenso o desconfianza política, el control constitucional
y la relevancia de las convenciones y prácticas constitucionales, el rol de la
ciudadanía y de los factores de poder, entre otros.[92] No
desconoce la Corte la relevancia teórica de esa aproximación comprehensiva,
pero considera que en el juicio de sustitución ha de ser predominante el
análisis jurídico del diseño de la reforma constitucional en la Constitución de
1991. Pues bien, esto último arroja diversas conclusiones. Primero, la
Constitución de 1991 no prevé límites de intangibilidad material absoluta, ni
cláusulas de perpetuidad, como lo hacían distintas constitucionales nacionales
tales como las de 1821, 1830, 1832, 1843 o actualmente lo hacen por ejemplo las
Constituciones de Alemania, Italia o Francia o Brasil.[93] Segundo,
contempla tres mecanismos diferentes de reforma, que amplían el universo del
cambio constitucional, contraído tras el Plebiscito de 1957 a un único
procedimiento institucionalizado de enmienda a cargo del Congreso (CN de 1886
art 218). Tercero, no se exigen mayorías superiores a la absoluta, y esta es una
muestra de su relatividad pues se requieren mayorías más altas - de dos tercios
- para aprobar una ley de amnistía o indulto de delitos políticos (CP art
150-17), así como se necesitaban mayorías mucho más amplias para aprobar una
revisión por ejemplo en la Carta de 1863 (voto unánime del Senado de
Plenipotenciarios) o para hacerlo en otros ordenamientos como el alemán (dos
tercios). Cuarto, es posible poner en vigor una reforma de la Carta de 1991 sin
sujetarla a referendo constitucional, pues esta es en principio una vía
opcional de enmienda (CP arts 377 y 378). Lo cual contrasta con sistemas como
el de Dinamarca, que exigen referendo popular de carácter necesario. Quinto, no
es indispensable que las reformas introducidas solo por el Congreso deban estar
mediadas por una renovación (siquiera parcial) de sus integrantes o por
elecciones parlamentarias en el interregno para que haya así una refrendación
popular previa, como se ha dispuesto por ejemplo en las Constituciones
colombiana de 1821 o de Holanda actual.
35.4. La resistencia al cambio que detentan las normas constitucionales
es ciertamente superior a la de las leyes, pero el grado de superioridad es un
aspecto susceptible de adaptación transicional. En efecto,
una Constitución debe tener procedimientos de enmienda, y puede intentar
institucionalizar su propia sustitución por otra opuesta o integralmente
diferente, pero no puede interpretarse como un pacto que propicie su propia
destrucción.[94] La
superior resistencia al cambio de las normas constitucionales es una manera de
reforzar precisamente los compromisos fundamentales expresados en ellas. Es
claro que ese principio de resistencia relativa cede en flexibilidad, sin
desaparecer, cuando esos compromisos se encuentren en permanente riesgo de
inefectividad, por ejemplo, por estar erosionados a causa de una guerra. La
parte orgánica de la Constitución, a la cual pertenecen en buena medida los
fundamentos del principio de rigidez específica, encuentran sentido como
instrumentos de garantía de la parte dogmática, en la cual están las
aspiraciones constitucionales de superar los conflictos armados y alcanzar la
paz. La Corte dijo desde muy temprano, por eso mismo, que “la parte orgánica de la Constitución sólo se
explica como derivación del contenido axiológico de la parte dogmática,
como instrumentalización de los principios, valores y derechos constitucionales”.[95] En
contextos de transición de un conflicto armado hacia su terminación, la
garantía de la “integridad” del orden constitucional que esta Corte debe
guardar (CP art 241), implica examinar el principio de resistencia
constitucional con una dosis de adaptabilidad que asegure la conservación de
sus compromisos.
35.5. El contexto de transición y el objetivo constitucionalmente imperioso de
lograr la paz han sido considerados en otras ocasiones por la Corte para
precisar los contornos de los elementos que definen la identidad de la
Constitución. En la sentencia C-579 de 2013, por una parte, la Corte debía
resolver una demanda contra el Acto Legislativo 1 de 2012, que contemplaba
provisionalmente, entre otros instrumentos de transición, la facultad del
legislador para establecer criterios de selección que permitieran centrar los
esfuerzos de investigación penal en los “máximos responsables” de
los crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos “de
manera sistemática”, y autorizar la renuncia condicionada a la persecución
penal de todos los casos no seleccionados. Esa reforma fue
cuestionada sobre la base de una supuesta sustitución del elemento de la identidad de la Constitución expresado
en el compromiso del Estado social y democrático de
derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de los integrantes de
la sociedad y de las víctimas. Esencialmente era, como se observa, una
reivindicación del principio de justicia. La Corte advirtió que se trataba
efectivamente de una medida de justicia transicional, estatuida en el artículo
transitorio 66 de la Constitución Política. Sostuvo sin embargo que por
enmarcarse en un proceso de transición hacia la paz, el pilar invocado se
expresaba –en términos que recogió del Centro Internacional de Justicia
Transicional como “una justicia adaptada a sociedades que
se transforman a sí mismas después de un período de violación generalizada de
los derechos humanos”.[96] Señaló
entonces que para garantizar la paz era preciso permitir la celebración acuerdo
de reconciliación “lo cual exige cierta flexibilidad a la
hora de aplicar los principios que dominan el ejercicio de la función judicial
sin desconocer las obligaciones internacionales de los Estados en el compromiso
universal de respeto a la dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo
que se cumplan de manera especial”.[97]
36. Resistencia constitucional variable.- En este proceso,
el actor y otras intervenciones sostienen que de acuerdo con la sentencia
C-1056 de 2012, las cláusulas de reforma constitucional son intangibles y, en
consecuencia, no pueden ser modificadas por el Congreso, por el pueblo mediante
referendo, ni por asamblea nacional constituyente –esta última si no cuenta con
competencia para ello-. La Corte discrepa de esa interpretación del
pronunciamiento referido, por las razones que pasa a indicar. El esquema de reforma
constitucional, que provee de resistencia relativa a las normas de la
Constitución de 1991, no es intangible. Los artículos 374 y siguientes del
texto constitucional, y los demás que los integran, pueden ser modificados por
el poder de reforma ejercido por el Congreso, el pueblo mediante referendo y la
asamblea nacional constituyente. La sentencia C-1056 de 2012 no señaló que las
cláusulas de reforma constitucional fueran intangibles. Al examinar la demanda
contra el Acto Legislativo 1 de 2011 que alteraba las consecuencias jurídicas
del conflicto de intereses en los trámites de enmienda constitucional, la Corte
sostuvo que el poder constituido de reforma había sustituido el principio
democrático y, entre otras razones, para soportar esa conclusión expuso lo
siguiente:
“[…] De la aplicación al caso colombiano de las anteriores
reflexiones, sin duda pertinentes, resultaría como principal conclusión que las
reglas de la reforma, si bien en principio abiertas a su reformulación
(tanto como todas las demás normas que integran el texto superior),
conformarían uno de aquellos elementos propios y esenciales de la identidad
constitucional, que en tal medida no podrían ser libremente alteradas por el
poder constituyente secundario, en nuestro caso el Congreso de la República,
órgano que conforme a la tesis acogida por la Corte en recientes
pronunciamientos, carecería de competencia para ello” (énfasis añadido).[98]
36.1. Como se observa, la Corte Constitucional expresamente afirma que
las reglas de reforma están “en principio abiertas a su reformulación (tanto
como todas las demás normas que integran el texto superior)”. En esa
decisión no hubo entonces cambio de jurisprudencia, la cual ha sostenido al
menos desde la sentencia C-551 de 2003, y lo ha reiterado en diversas
ocasiones, que “la Constitución
colombiana de 1991, a diferencia de otras constituciones,[…] no contiene cláusulas pétreas o irreformables”.[99] También
dice la sentencia que dichas cláusulas, al ser parte de un elemento definitorio
de la identidad de la Constitución, “no podrían ser libremente alteradas por
el poder constituyente secundario, en nuestro caso el Congreso de la República,
órgano que conforme a la tesis acogida por la Corte en recientes
pronunciamientos, carecería de competencia para ello”. Es claro que el
Congreso no puede alterarlas “libremente”, pues tiene límites de
competencia, pero estos no se desconocen porque se introduzca una modificación
a las disposiciones sobre enmienda constitucional, sino porque bajo el pretexto
de reformarlas se sustituye la Constitución por otra opuesta o integralmente
diferente. Por lo demás, cualquier segmento de una decisión de esta Corte
debe interpretarse en el contexto del caso y de la decisión tomada. Puede
observarse entonces que en la sentencia C-1056 de 2012 se declaró inexequible
una reforma constitucional a las consecuencias jurídicas de incurrir en
conflictos de intereses durante el trámite de enmiendas a la Constitución. La
razón determinante de ese fallo no fue el hecho aislado de haberse revisado un
precepto relevante para el trámite de actos reformatorios de la Carta. Fue la
sustitución del principio democrático (gobierno del pueblo, por el pueblo
y para el pueblo), originada en una autorización para
introducir reformas incluso con notorios conflictos de intereses (pues el
gobierno sería para el interés particular), el argumento trascendental de la
decisión. El hecho de que, aparte, las reformas podían tener un trámite más
célere a causa de la enmienda controlada fue un argumento adicional. Pero, se
insiste, el argumento crucial no descansó solo en haberse modificado reglas que
determinan el procedimiento de reforma constitucional.
36.2. La Corte debe además agregar que no forma parte de la identidad de
la Constitución la inmodificabilidad de las cláusulas de reforma. Por el
contrario, no solo no hay disposiciones constitucionales que expresamente se
opongan a la reforma de esos mecanismos, ni forma parte de los rasgos que
identifican el orden constitucional colombiano el de la inmodificabilidad
absoluta de sectores enteros del texto superior, sino que además la
Constitución ya ha experimentado enmiendas a los procedimientos de reforma. En
efecto, si bien los procedimientos de modificación constitucional están
previstos principalmente en los artículos 374 a 379 de la Carta, las expresiones
que emplean solo pueden entenderse si se apela en la interpretación a otras
disposiciones. Por ejemplo, la Constitución prevé que la Constitución puede ser
reformada por el “Congreso” mediante acto legislativo pero solo en “períodos
ordinarios y consecutivos” (CP arts 374 y 375). Sin embargo, no es el
Título XIII de la Carta el que define lo que debe interpretarse por “Congreso”
y “períodos ordinarios y consecutivos”, sino el Título VI. Pues bien,
hasta el Acto Legislativo bajo examen, y con los matices que luego se harán, la
Constitución no ha experimentado expresamente reformas al Título XIII pero sí a
otros segmentos que inciden en él, y por tanto en los procedimientos de
enmienda constitucional, tales como las introducidas mediante los Actos
Legislativos 1 de 2003 (sobre anuncios previos), 1 de 2009 (sobre votación
nominal y pública) o 2 de 2015 (sobre incompetencia del Congreso para reformar
la prohibición de reelección en un solo acto legislativo).[100] Si
estas modificaciones con incidencia en el procedimiento de reforma ya hacen
parte de la Constitución, contribuyen a determinar los elementos que definen su
identidad, y en consecuencia inciden precisamente en concebir que los
mecanismos de reforma no son intangibles.
37. Resistencia constitucional diversa.- La Constitución de
1991 se identifica además por la existencia de diversos mecanismos de reforma,
con lo cual el orden político vigente rompe con el pasado institucional
inmediato de monopolio del cambio constitucional. No se habla en este punto del
poder soberano de darse una Constitución, que reside exclusivamente en el
pueblo (CP art 3), sino del poder de revisar, enmendar, reformar, modificar o introducir
ajustes a la Constitución de 1991. En el Plebiscito de 1957 el
pueblo tenía ante sí la oportunidad de votar un articulado amplio en bloque para
la reforma de la Constitución de 1886, dentro del cual había una previsión que
al mismo tiempo lo marginaba del poder de participar directamente en las
enmiendas del estatuto fundamental. El artículo 13 del Decreto legislativo 247
de 1957 sometía a consulta popular la siguiente disposición: “[e]n adelante
las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma
establecida por el artículo 218 de la Constitución”, y el artículo 218 de
la Constitución era para entonces el relativo a la aprobación por el Congreso
de los actos legislativos. Al aprobar el Plebiscito, el poder de reforma quedó
entonces radicado exclusivamente en manos del Congreso. Esta cláusula de
reforma, en un contexto institucional propicio para ello, condujo a asignarle
al ordenamiento constitucional anterior un significativo nivel de rigidez que
la Asamblea Nacional Constituyente quiso terminar.
37.1. De los proyectos que se presentaron durante las sesiones de la
Constituyente, la gran mayoría de los que se referían expresamente a los
mecanismos de reforma constitucional proponían tres procedimientos diferentes:
acto legislativo (‘constituyente derivado’), referendo (‘consulta’ o
‘plebiscito’) y asamblea nacional constituyente. Este esquema aparecía en los
Proyectos No. 2 del Gobierno Nacional (Gaceta 5), No. 3 de los Constituyentes
Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño Berrío (Gaceta 9), No. 83 del
Constituyente Lorenzo Muelas (Gaceta 24), No. 93 del Constituyente Arturo Mejía
Borda (Gaceta 24), No. 98 de los Constituyentes Raimundo Emiliani Román y
Cornelio Reyes (Gaceta 25), No. 100 del Constituyente Carlos Lemos Simmonds
(Gaceta 25), No. 113 de los Constituyentes Alfredo Vásquez Carrizosa y Aída
Avello Esquivel (Gaceta 113), No. 114 de los Constituyentes Jaime Fajardo
Landaeta y Darío Antonio Mejía (Gaceta 114), No. 124 del Constituyente Hernando
Herrera Vergara (Gaceta 124), y No. 125 del Constituyente Fernando Carrillo
Flórez (Gaceta 125). Si bien con ciertas diferencias entre ellos, los proyectos
presentados coincidían entonces en la necesidad de ensanchar las vías del
cambio constitucional. Así fue propuesto en la Comisión Primera y en la
Plenaria de la Asamblea, y en ambos escenarios se le impartió aprobación con
escasos reparos.[101] Es
interesante resaltar, entre todos los proyectos, el No. 98 de los
Constituyentes Raimundo Emiliani Román y Cornelio Reyes Reyes (Gaceta 25), en
el cual no solo se prevén también tres procedimientos, sino que además se
precisa que, así, “[d]e una Constitución rígida para su reforma, como la
actual [de 1886] se pasaría, pues, a una constitución
relativamente flexible”. Como se observa, con la diversificación de
mecanismos de reforma se buscaba reducir la resistencia constitucional
experimentada en el régimen político anterior.
37.2. Los rasgos de la identidad de una Constitución se definen por su
configuración interna, y el pasado institucional contribuye a darle sentido. La
Constitución de 1991 prevé tres mecanismos de reforma como reacción a una
situación preexistente de monopolio político de los instrumentos del cambio
constitucional. No se trata, sin embargo, solo de una variedad de
procedimientos sino además de una pluralidad de organismos, actores y de
competencias diferenciadas para su activación. El orden constitucional vigente
se caracteriza por contemplar procedimientos de reforma que pueden ser
iniciados por la ciudadanía bajo ciertos requisitos, el Gobierno y en ocasiones
el Congreso u otras autoridades del orden territorial (CP arts 40-5, 170 375,
376 y 378). Fue fundamental además, como se observa en los proyectos de reforma
presentados en la Constituyente, que el pueblo tuviera participación directa y
decisiva en ellos, si bien de forma diversa: en los actos legislativos mediante
la elección originaria de los congresistas, en el referendo en la votación de
la consulta y en la asamblea nacional constituyente en la votación de la
consulta y la elección de los delegatarios (CP arts 40, 375, 376 y 378). En los
mecanismos aprobatorios de reforma instituidos debe por regla intervenir el
Congreso, pero en el referendo derogatorio su participación no está prevista
pues este mecanismo consiste en derogar (reformar) una modificación introducida
por ese organismo en los supuestos que establece el artículo 377 de la Carta
Política.[102] Estos
aspectos, a saber, la existencia de diferentes mecanismos de reforma,
susceptibles de activarse por la ciudadanía y organismos distintos al Congreso,
con participación ciudadana decisiva en la mayoría de ellos, y con la
posibilidad de contrapesar sin la intervención del Congreso reformas a asuntos
importantes, son componentes esenciales del principio de resistencia
constitucional relativa, variable y diversa, que el actor considera
sustituido.
38. Resistencia constitucional funcionalmente diferenciada.-
Las normas constitucionales pueden entonces ser reformadas con un nivel de
resistencia relativo mediante acto legislativo, referendo o acto constituyente
de una asamblea nacional. Sin embargo, la resistencia al cambio es diferente si
la función no es reformar las previsiones constitucionales (ejercer el poder de
revisión) sino constituir un nuevo orden político (ejercer el poder constituyente),
por lo cual puede hablarse de una resistencia funcionalmente
diferenciada. En efecto, en la Constitución de 1991 la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo (CP art 3), y “[e]n
los estados democráticos el acto de soberanía por excelencia es el acto constituyente, es decir, el acto de fundación
constitucional”.[103] Por
lo mismo, el pueblo es el único que puede darse una Constitución, o sustituir
la existente, por medio de un procedimiento que le garantice la oportunidad de expresar inequívocamente la voluntad de constituir un
nuevo orden político, en un contexto de participación necesaria, suficiente y
sin limitaciones configurativas. Aunque por medio
de acto legislativo, referendo constitucional y asamblea constituyente con
competencia limitada puede entonces revisarse la Constitución,
no es posible constituir un nuevo orden político. La jurisprudencia ha
señalado que solo una asamblea nacional constituyente expresamente convocada
para ello, sin otros límites de competencia, puede canalizar el ejercicio del
poder constituyente, y dar origen a una nueva Constitución.[104] En
la sentencia C-1040 de 2005, primera en declarar inexequible un acto
legislativo por sustituir elementos definitorios de la identidad de la Carta,
se lee por tanto:
“La Corte enfatiza que el único titular
de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del
artículo 3º de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario
estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre
otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por
la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en
los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El
Congreso, aun cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la
soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear
una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede
investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva
Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la
Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución
vigente por una opuesta o integralmente diferente”.[105]
38.1. En el orden institucional, la Constitución solo puede entonces ser
sustituida por otra opuesta o integralmente diferente, mediante una asamblea
nacional constituyente convocada sin limitaciones de competencia en la cual
pueda ejercerse el poder constituyente delegado por el pueblo soberano. Ahora
bien, es claro que no cualquier modificación constitucional sustituye la
Constitución, como lo es también que para verificar la sustitución de una
constitución tampoco es necesaria la proclamación expresa de un nuevo orden. La
sustitución de la Constitución puede tener lugar sin declaraciones explícitas,
y en ejecutorias parciales y sucesivas. La jurisprudencia ha sostenido por
tanto que un vicio de competencia puede darse por sustitución total o parcial.[106] Entre
una reforma y una sustitución total o parcial de la Constitución puede haber
casos claros y otros que lo sean en menor medida, pero eso no significa que
cualquier reforma introducida por los poderes constituidos deba entonces
considerarse constitucionalmente legítima, así sustituya la Constitución, se dé
sin la participación directa y suficiente del pueblo, y sin su decisión
inequívoca e ilimitada, pues esto sería efectivamente aceptar un nuevo
soberano. Es entonces preciso hacer explícitos algunos criterios que
contribuyan a delimitar la competencia de los órganos constituidos cuando
ejercen el poder de reforma.
38.2. Para trazar la línea entre una reforma y una sustitución parcial o
total de la Carta, la Corte ha apelado a la identidad de la
Constitución, y esta se sustituye cuando integralmente o en uno de sus rasgos
esenciales es remplazada por otra opuesta o integralmente diferente, o alguno
de sus elementos es objeto de supresión o sustracción. La identidad de una
Constitución se define con arreglo a su configuración jurídica, el sentido de
la cual puede determinarse con fundamento en diversos criterios.[107] La
de la Carta de 1991 se ha definido por (i) el hecho de ser una Constitución con
determinados caracteres generales,[108] (ii)
su contenido normativo específico,[109] (iii)
la historia de su establecimiento[110] y
(iv) sus diferencias con otras constituciones política y jurídicamente
relevantes.[111] Para
que se sustituya la Constitución el rasgo de la identidad así definido debe
ser “reemplazado por
otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado-” o suprimido, y en la hipótesis de reemplazo
el nuevo elemento debe ser opuesto o
integralmente diferente al anterior, al punto que resulte incompatible con la
identidad de la Constitución de 1991 (C-1040 de 2005).
39. Síntesis de la premisa mayor. La
Constitución de 1991 se identifica entonces por un principio de rigidez
específica. Representado en que: (i) sus normas son más resistentes al
cambio que las de la ley y contemplan requisitos que promueven una mayor
participación y consenso, resistencia susceptible de adaptarse a la transición;
(ii) sus cláusulas de reforma no son intangibles; (iii) prevé una
diversificación de mecanismos de reforma constitucional, susceptibles
de activarse por la ciudadanía y organismos distintos al Congreso, asegura que en la mayoría de ellos tenga participación necesaria directa
el pueblo, y prevé la posibilidad de contrapesar sin la
intervención del Congreso reformas sobre asuntos fundamentales; y (iv) ofrece una resistencia diferenciada si la función no es la
reforma sino la sustitución de la Constitución. Los mecanismos de reforma de la
Constitución pueden entonces ser modificados, en la medida en que no se
sustituyan estos elementos por otros opuestos o integralmente diferentes. Pero
el orden constitucional sería irreconocible si, por ejemplo, sus niveles de
resistencia al cambio son idénticos a los de la ley pues deben ser superiores,
aunque en un contexto de transición hacia la paz la rigidez se adapta, sin
desaparecer, en aras de la integridad de la Constitución; o si se vuelven
intangibles sus cláusulas de reforma; o si deja de haber diversidad en los
mecanismos de enmienda y en sus formas de activación; o si se equiparan el
poder constituyente y el poder constituido de reforma. En cualquiera de estos
casos estaríamos en presencia de una Constitución radicalmente diferente.
b. Premisa menor. El procedimiento de reforma constitucional previsto en
el Acto Legislativo 1 de 2016
40. Los actos legislativos a los que se refiere la Constitución de 1991
en su versión original pueden tener iniciativa en el Gobierno, un número de
diez congresistas, el treinta por ciento de los concejales o diputados o los
ciudadanos en un número equivalente al cinco por ciento del censo electoral;
pueden reformar cualquier norma constitucional; se aprueban en períodos
ordinarios y consecutivos, y no tienen otros límites temporales; requieren el
agotamiento de dos vueltas y ocho debates; mayoría simple en los primeros
cuatro y absoluta en los restantes; y control constitucional mediante demanda
que puede interponerse solo dentro del año siguiente a su promulgación (CP arts
374, 375 y 379). Estos actos legislativos tienen algunas diferencias con los
regulados en el Acto Legislativo 1 de 2016, al que pertenece el precepto
demandado.
41. Los actos legislativos especiales, fruto del Acto Legislativo 1 de
2016: (i) son proferidos en virtud de un procedimiento de reforma especial
(pues su objeto es la transición hacia la terminación del conflicto),
excepcional (solo para implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses,
prorrogables por un periodo igual); (ii) tienen por objeto facilitar y asegurar
la implementación del Acuerdo final para la terminación del conflicto, mas no
excluyen que la implementación de un acuerdo final pueda adelantarse por un
procedimiento distinto; (iii) solo pueden surtir su etapa parlamentaria, si hay
una refrendación popular del acuerdo final, en los términos señalados; (iv)
deben tener iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; (v) tienen siempre
trámite preferencial, y prioridad en el orden del día; (vi) deben tener un
título especial, conforme al cual se aclara que en virtud de la reforma
cuestionada “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (vii) se tramitan en una sola vuelta de cuatro debates y ocho días de
tránsito entre las Cámaras; (viii) en esos cuatro debates el proyecto se
aprueba con mayoría absoluta; (ix) solo pueden experimentar modificaciones los
proyectos cuando se ajusten al contenido del Acuerdo Final y tengan aval del
Gobierno; (x) pueden tramitarse en sesiones extraordinarias; (xi) tienen
control constitucional automático.[112]
42. Obsérvese entonces que, según esta presentación, el Acto Legislativo
1 de 2016 es una enmienda transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo
especial para la expedición de actos legislativos, con el objeto de “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera” (AL art 1 lit a). En particular, el mecanismo del cual
forma parte la disposición demandada, busca “agilizar y
garantizar la implementación” del acuerdo final (ídem art 1). Lo
cual se justifica en el marco de negociaciones de paz, según los antecedentes
parlamentarios, por cuanto otras experiencias comparadas han demostrado la
necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado.
Desde la ponencia para primer debate en Senado se menciona por ejemplo el caso
de Angola, donde hubo dos procesos de paz: “el primero fracasó debido a que
los acuerdos no se implementaron de manera efectiva; en el primer año solo se
logró implementar el 1,85% de lo acordado y para el quinto año solo se había
avanzado en el 53.7%. Sin embargo, en el segundo proceso de paz que por el
contrario sí fue exitoso, durante el primer año se logró implementar el 68.42%
de los acuerdos”. Pero también se refiere a experiencias
ocurridas en India, Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte:
“El
caso de India demuestra algo similar; aunque durante el primer año después de
la firma del acuerdo con las fuerzas separatistas de Bodoland, se logró
implementar el 23.52% de lo acordado, 10 años después la implementación seguía
en el mismo porcentaje. Esto llevó a que no fuera posible desescalar la
violencia en los 10 e implementar las demás reformas necesarias para cumplir
con los acuerdos. || Por el contrario, la efectiva implementación de los
acuerdos y su relación con el éxito de un proceso de paz se evidencia en los
casos de Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte. || En Bosnia durante el
primer año se realizaron todas las reformas legales logrando así la implementación
del 72% de lo acordado, para el quinto año se implementó el 84,7% de la
totalidad del acuerdo y para el décimo año el 93%. Una particularidad de este
caso es que para el segundo año del proceso de implementación se realizaron
todas las reformas constitucionales necesarias para garantizar la
sostenibilidad en el tiempo. En el caso de El Salvador, durante el primer año
se implementó el 56% de la totalidad de los acuerdos y se realizaron la mitad
de las reformas constitucionales requeridas. Durante el segundo año se
realizaron las reformas constitucionales restantes, en el quinto año ya se
había implementado un 88% de los acuerdos y para el décimo año el 95% de los
acuerdos estaban ya implementados. || Irlanda del Norte, por su parte, se
caracteriza por ser uno de los países que más rápido avanzó en el proceso de
implementación. Durante el primer año se realizaron la totalidad de las
reformas constitucionales que permitieron sentar las bases para el desarrollo
legislativo posterior. Esto fue gracias al mecanismo de fast track que se
diseñó dentro del Congreso”.[113]
43. Los actos legislativos especiales que se expidan en virtud del
procedimiento especial de reforma previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016
solo pueden proferirse dentro de un término de seis meses siguientes a su
entrada en vigencia, prorrogable por un periodo igual. Por lo mismo, una vez
vencido ese plazo desaparece el mecanismo especial de reforma. Mientras tenga
fuerza jurídica, y después de que la pierda, subsisten sin embargo los demás
procedimientos de reforma constitucional (CP arts 374 y ss). El procedimiento
especial de enmienda solo puede usarse por tanto bajo condiciones estrictas.
Únicamente puede ponerse en práctica cuando sea necesario para facilitar y
asegurar la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto,
y no para introducir reformas constitucionales temáticamente inconexas con
dicho acuerdo, pues el Congreso carecería de competencia para implantarlas por
este procedimiento, sin perjuicio de que pueda hacerlo por los mecanismos
permanentes de revisión, dentro de los límites constitucionales. La existencia
de un control constitucional automático por vicios de procedimiento (CP art 241
num 1) autoriza a la Corte para declarar inexequibles los actos especiales de
reforma que excedan los límites de competencia previstos en el Acto Legislativo
1 de 2016, y expresados en el acuerdo final refrendado popularmente.
44. De acuerdo con lo anterior, se concluye además que el procedimiento
especial de reforma constitucional contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016
incluye tres etapas: una refrendación popular, una etapa parlamentaria y una
instancia de control constitucional automático. Como se dijo, el Acto
Legislativo 1 de 2016 no prevé una definición estricta de “refrendación
popular”, ni se refiere tampoco a un mecanismo de participación democrática
en específico, y es por eso que los organismos encargados de aplicarlo tienen
un margen amplio de configuración e interpretación. Sin embargo, como en este
caso esa refrendación popular forma parte del mecanismo al
cual pertenece la disposición acusada, para definir la constitucionalidad de
esta última es preciso lógicamente interpretarla en contexto. Y no es posible
interpretarla adecuadamente en contexto, si no se hace previamente una
conceptualización apropiada de la refrendación popular, como la que se efectuó
al resolver sobre la vocación del Acto Legislativo para entrar en vigencia. Por
tanto, esa caracterización es absolutamente esencial no solo para definir si la
Corte podía controlar de fondo las previsiones demandadas, sino además para
emitir el juicio de constitucionalidad que le exige el primer cargo. En este
último punto ha de precisarse entonces que la etapa parlamentaria del
procedimiento especial de reforma constitucional, debe estar precedida por una
refrendación popular, entendida como un (i) proceso, (ii) en
el cual haya participación ciudadana directa,
(iii) cuyos resultados deben ser respetados,
interpretados y desarrollados de buena fe, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos,
(iv) proceso que puede concluir en virtud de una
expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática, (v) sin perjuicio
de eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la revisión
específica de aspectos concretos ulteriores.
45. En la etapa parlamentaria, los actos
legislativos ciertamente se aprueban en una vuelta y cuatro debates con mayoría
absoluta. No obstante, la entrada en vigencia de ese mecanismo depende
precisamente de una refrendación popular del acuerdo final. Este último
elemento, en una visión global de la reforma cuestionada, no es entonces solo
un dispositivo que defina la vigencia del Acto Legislativo, sino que integra
normativamente el mecanismo de enmienda constitucional. En efecto, el Congreso
instaura un procedimiento de revisión de la Constitución con una sola vuelta,
cuatro debates, mayoría absoluta y control constitucional automático,
precisamente porque por medio del mismo se implementaría un contenido
previamente sujeto a refrendación popular. Esto se infiere de
una lectura del trámite de aprobación del Acto Legislativo 1 de 2016.
Desde la primera vuelta y durante buena parte de la segunda, el proyecto de
enmienda consagraba sendos parágrafos que supeditaban la aplicabilidad del
referido procedimiento legislativo a una refrendación popular del Acuerdo
final.[114] Solo
se propuso consagrar la refrendación como condición de vigencia en
el Informe de Ponencia para segunda vuelta, segundo debate, en Plenaria de la
Cámara de Representantes. Esta propuesta de cambio buscaba evitar una cierta
redundancia normativa y recoger algunas inquietudes relacionadas
específicamente con la activación del artículo 4º de la reforma, que no tenía
una cláusula semejante.[115] Como
se observa, a lo largo del procedimiento de formación del Acto bajo examen se
apeló esencialmente a una misma condición, la refrendación popular, como
parte integrante del mecanismo de reforma. En una justificación que se reitera
en los diversos informes de ponencia, puede entonces observarse un párrafo como
este, que aparece en el Informe de Ponencia para primer debate de primera
vuelta en Senado:
“Este
Acto Legislativo está acompañado de garantías durante todo el desarrollo. En
primer lugar es la ciudadanía quien decidirá si estos procedimientos se
llevarán o no a cabo a través de la refrendación ciudadana, […] La refrendación
es el primer paso en el desarrollo de este Acto Legislativo, pues no hay mayor
garante en cualquier proceso democrático, que el pronunciamiento de la sociedad
en su conjunto. Es el constituyente primario quien avalará el inicio del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y el uso de las Facultades
Extraordinarias por parte del Presidente de la República. Esta es probablemente
la mayor garantía de legitimidad”.
46. Finalmente, hay un control constitucional en el cual la Corte
Constitucional debe hacer una revisión automática del procedimiento de
formación de cada acto legislativo especial. En este escenario se da una nueva
oportunidad para la participación ciudadana directa, a través de argumentos,
que defienda o se oponga a la exequibilidad de la disposición constitucional.
Efectuadas estas precisiones, la Corte procede a definir si hubo
sustitución.
c. Conclusión. El primer cargo no está llamado a prosperar. El artículo
1º literal f) del Acto Legislativo 1 de 2016 no sustituye la Constitución
47. De acuerdo con todo lo anterior, el Acto Legislativo 1 de 2016
ciertamente adiciona un mecanismo de reforma constitucional al grupo de los
inicialmente previstos en la Constitución de 1991, pero el diseño original en
esta materia no es intangible. No es entonces cierto que haya una supuesta
intangibilidad de los procedimientos para la producción de normas
constitucionales. El Congreso por medio de actos legislativos no solo puede
modificar las previsiones que establecen mecanismos de enmienda constitucional,
sino que de hecho puede además graduar el estándar de dificultad para el cambio
originalmente previsto en la Constitución 1991, y puede entonces reducirlo,
siempre que no sustituya la Constitución. Por lo anterior, la primera parte del
cargo, según la cual las cláusulas originales de enmiendas son inmodificables,
no está llamada a prosperar. La Corte debe entonces resolver si en este caso se
produjo una sustitución total o parcial de la Carta Política.
48. El cargo por supuesta sustitución no debe tener éxito. En primer
lugar, el procedimiento de reforma especial contemplado en el Acto Legislativo
1 de 2016 tiene por objeto “facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera” (AL art 1 lit a). Se inscribe,
como puede observarse, en un contexto de transición hacia la terminación del
conflicto armado y la consecución de la paz. Por lo mismo, el juicio de
sustitución del principio de rigidez específica se debe aplicar tomando en
consideración que es susceptible de adaptarse a la transición. Esto
significa que la resistencia al cambio de las normas constitucionales debe
ciertamente ser superior a la de las leyes, pero el grado de superioridad es un
aspecto susceptible de adaptación transicional, precisamente como
una forma de garantizar la integridad de la parte dogmática de la Carta, y en
particular el derecho a la paz y los demás derechos y principios que dependen
de ella (CP arts 22 y concordantes). Pues bien, en este caso eso quiere decir
que en ejercicio del poder de reforma se podían adaptar para la transición,
dentro de los límites de competencia indicados al enunciar la premisa mayor,
las exigencias procedimentales para el cambio constitucional con el fin de
garantizar una transición apropiada hacia el fin del conflicto, y en última
instancia la paz.
49.
En segundo lugar, el procedimiento de reforma
constitucional, del cual forma parte la disposición acusada, no solo es
especial ya que su objeto es la transición hacia la terminación del conflicto,
sino además excepcional (solo para implementar el acuerdo) y transitorio (solo
por 6 meses, prorrogable por un periodo igual). Esto significa que subsisten
los mecanismos permanentes de enmienda constitucional, los cuales no son
entonces ni suspendidos ni derogados. Además, implica que el procedimiento solo
puede usarse para desarrollar el acuerdo final, y no para introducir reformas
desprovistas de conexidad con este último. Finalmente, quiere decir que una vez
se agote el término de aplicabilidad del mecanismo especial, las reformas
introducidas por este conducto pueden ser a su vez modificadas o derogadas
según los procedimientos permanentes de enmienda.
50. En tercer lugar, dentro del Acto Legislativo 1 de 2016, los
procedimientos de enmienda constitucional y de formación de leyes se
diferencian objetivamente en el número de debates y en las mayorías exigidas
para su aprobación. Para la formación de las leyes en este procedimiento
especial se requieren tres debates (uno en comisiones conjuntas y uno en la
Plenaria de cada Cámara) y las mayorías establecidas en la Constitución (que
ordinariamente son simples). En contraste, para perfeccionar una enmienda
constitucional por ese mecanismo especial es preciso agotar una vuelta
conformada por cuatro debates y, necesariamente, mayoría absoluta (AL 1 de 2016
art 1 lits d, e, f, g). Es entonces claro que el Acto Legislativo al cual
pertenece la norma acusada no equipara por completo los procedimientos de
producción de normas constitucionales y legales, sino que mantiene la
resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de la de las
leyes.
51. En cuarto lugar, la creación del procedimiento especial de reforma
constitucional mediante el Acto Legislativo 1 de 2016 no desborda los límites
de competencia previstos en la premisa mayor. El mecanismo de enmienda especial
está integrado por tres etapas básicas: la refrendación popular de unos contenidos
(incorporados a un acuerdo final para la terminación del conflicto), que ha de
darse en los términos generales y comprehensivos antes indicados; tramitación
parlamentaria de los proyectos de reforma que implementen o desarrollen los
contenidos refrendados popularmente; y, además, habría un control
constitucional automático. Como se observa, el Acto Legislativo efectivamente
introduce un cambio en los procedimientos de reforma por el Congreso, al
contemplar un mecanismo especial para producir actos legislativos con una etapa
parlamentaria conformada por cuatro debates, mayoría absoluta y ocho días de
transición entre las Cámaras. No obstante, este cambio se ajusta a los límites
competenciales del poder de reforma constitucional:
52. (i) El mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene la
resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de la de las
leyes. Ciertamente prevé que para producir actos legislativos se requiere una
sola vuelta con cuatro debates y mayoría absoluta, pero no por eso iguala la
resistencia al cambio de las previsiones constitucionales con la de las leyes.
El
procedimiento del cual forma parte el precepto acusado exige refrendación
popular de los contenidos que han de ser implementados por el mecanismo especial. Es un hecho objetivo que esta característica no está presente en los
procedimientos de formación de las leyes o de los actos legislativos según las
cláusulas permanentes de reforma. Además de lo cual, el procedimiento especial
contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016 prevé una instancia de control
constitucional automático que en general no está contemplado para las leyes ni,
definitivamente, para los actos legislativos expedidos en virtud del mecanismo
permanente de reforma (CP arts 374 y s). Ciertamente, la Constitución prevé en
ciertos casos control constitucional automático para normas del orden legal,
como ocurre por ejemplo con los proyectos de ley estatutaria y las leyes
aprobatorias de tratados (CP art 241 nums 8 y 10). Sin embargo, la Carta no
exige previa refrendación popular sobre el contenido que ha de ser implementado
por medio de dichas leyes, y ese hecho diferenciaría entonces su procedimiento
de formación del mecanismo de reforma constitucional al cual pertenece la
disposición acusada. Lo cual demuestra entonces que no se trata de un
mecanismo de reforma que le introduzca una resistencia normativa a la
Constitución igual a la de las leyes. En particular, en comparación con el
procedimiento para formación de las leyes, el mecanismo especial de enmienda
constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 presenta características que
están a la base de cualquier dispositivo para la rigidez constitucional.
Garantiza de un lado la participación ciudadana, pues exige refrendación
popular y control constitucional, y en ambas instancias puede intervenir
cualquier ciudadano; prevé tiempos de pausa y enfriamiento adicionales, toda
vez que además de los cuatro debates contempla la refrendación popular previa
de los contenidos y un control automático y posterior de constitucionalidad; y
persigue niveles superiores de consenso, procurados a través de la refrendación
popular, definida en esta sentencia.
53. (ii) El Acto Legislativo tampoco establece cláusulas de
intangibilidad en las disposiciones o mecanismos de reforma constitucional. El
procedimiento especial allí regulado no solo es temporal, y se incorpora además
a las previsiones transitorias de la Carta, sino que, como se indicó, puede ser
objeto de una enmienda. Esta sería a su vez perfectamente válida incluso si
gradúa la resistencia constitucional, siempre y cuando no degrade la
Constitución al nivel jerárquico de una norma infra-constitucional. Para
reformar las cláusulas de enmienda constitucional a través del Congreso, el
establecimiento de una refrendación previa o posterior de los contenidos no es
un ingrediente necesario, pues puede ser remplazado por otro en la medida en
que preserve el principio de resistencia constitucional, tal como fue definido
en la premisa mayor de esta sentencia. (iii) Por otra parte, la reforma
cuestionada no suprime ni reduce la diversidad de procedimientos para el cambio
constitucional, sino que por el contrario la adiciona con un mecanismo
especial. De hecho, puede observarse que el Acto Legislativo 1 de 2016 ni siquiera
introduce una enmienda a las previsiones ordinarias para el cambio
constitucional sino que consagra un esquema transitorio agregado de revisión,
el cual operaría paralelamente a los permanentes. (iv) Finalmente, el acto al
que pertenece el precepto acusado no equipara el poder constituyente a la
competencia de reforma constitucional. Por el contrario, les fija a los órganos
titulares de esta última atribución límites adicionales de competencia, al
establecer que el procedimiento especial solo puede usarse para facilitar y
asegurar la implementación del acuerdo final.
54. Por todo lo cual, en conclusión, si bien el Acto legislativo 1 de
2016 autoriza al Congreso para producir actos legislativos en una sola vuelta
con cuatro debates, esta es una pieza funcional dentro de un procedimiento
especial de reforma con otros engranajes. Cuando todas las piezas del mecanismo
se articulan puede observarse que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin
imperioso del orden constitucional a la vez que un modo de conservar su
integridad, lo cual es a su turno lo que busca garantizarse con el principio
específico de rigidez contemplado en la Carta de 1991; (ii) constituye un
mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un
procedimiento a los previstos en las cláusulas de enmienda constitucional, que
no son intangibles; (iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de
expedición de actos legislativos y de leyes se diferencian entre sí por sus
distintos niveles de dificultad; y (iv) fuera del Acto Legislativo, el
mecanismo especial de enmienda constitucional mantiene el nivel de resistencia
al cambio de las normas constitucionales por encima del de las leyes, no
petrifica las cláusulas de reforma de la Constitución, no suprime ni reduce la
diversidad en los mecanismos de enmienda o sus formas de activación, ni tampoco
equipara el poder constituyente a la competencia de revisión constitucional.
Estas variaciones en modo alguno remplazan por uno distinto el principio de
resistencia constitucional relativa, variable, diversa y funcionalmente
diferenciada. Por el contrario, se ajustan al marco constitucional prexistente.
De manera que no encuentra la Corte un vicio de competencia por sustitución.
Segundo cargo. El juicio de competencia para actos legislativos que
asignan facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República,
y el principio de separación de poderes como rasgo de la identidad
Este apartado expone a) premisa mayor, b) premisa menor y c) conclusión.
a. Premisa mayor. El principio de separación de
poderes y funciones como rasgo de la identidad de la Constitución. Reiteración
de jurisprudencia
55. La Constitución de 1991 se identifica por ser expresión de una
concepción específica del principio de separación de poderes o funciones. La
denominación de ‘separación de poderes’ pareció abandonarse
progresivamente en la adopción de reformas constitucionales durante el curso
del siglo XX, para ser remplazada por una terminología distinta, como es la de
‘separación de funciones’. La Constitución de 1886 contemplaba en su
artículo 57 que “[t]odos los poderes públicos son limitados y ejercen
separadamente sus respectivas atribuciones”. Puede entonces notarse que
hablaba de “poderes”. Con el Acto Legislativo 1 de 1936, ya no se hace
referencia a poderes sino a “órganos” del “Poder Público”
que “tienen funciones separadas”, reformulación efectuada bajo el
influjo de una cierta concepción teórica que proclamaba la existencia de un
solo poder público y de una separación de las funciones, pero no de los ‘órganos’ o
de los ‘poderes’.[116] Luego,
el Acto Legislativo 1 de 1945 cambió esta denominación, pues en lugar de hablar
de ‘órganos’ se refirió a “ramas” del “Poder Público”. La
Constitución de 1991 alude en general a las ramas y órganos del “Poder
Público” (arts 3, 113, 149, 208, 214, 334, 346, 355), y solo en una ocasión
a los “poderes” (art 150-6). Sin embargo, más allá de estas
aproximaciones terminológicas, la jurisprudencia constitucional ha destacado
que entre los rasgos que identifican la Constitución de 1991 se encuentra el
principio de separación de poderes y de funciones.[117] Este
principio, al margen de su denominación, tiene características particulares en
el orden constitucional vigente que surgen de su configuración constitucional.
56.
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 advirtió que, en su versión clásica,
el principio de separación de poderes identificaba tres clases de poderes o
funciones –legislativa, ejecutiva y judicial- y propugnaba porque las ramas u
órganos del Estado no pudieran ejercer más que una de ellas. La Constituyente
consideró esa concepción como superada en la teoría y la práctica, no solo
porque se han reconocido otras funciones públicas fundamentales (como la
fiscalización y la organización electoral), sino además porque se ha admitido,
y desarrollado en el constitucionalismo comparado, una concepción de la
separación de funciones compatible con la atribución conjunta a un mismo órgano
del poder público de más de una de esas funciones.[118] En
la Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones con
sus ulteriores desarrollos, en virtud de los cuales (i) a cada una de las ramas
y órganos del Estado se le asigna una función principal identificable y en
principio diferente a la principal de las demás, pero susceptible de conjugarse
con otras funciones accesorias diferentes; (ii) esa distribución de funciones
debe atender a la naturaleza del órgano o la rama, y no es entonces suficiente
una división de funciones si no se adjudican en atención los atributos de poder
público de quien las detenta; (iii) cada una debe ajustar sus actuaciones al
principio de colaboración armónica; (iv) y todas están sujetas al control de
otras ramas u organismos del poder público. [119] Este
principio es una forma de evitar la concentración excesiva o una distribución
arbitraria del poder público, por considerarse que esto propicia el abuso, el
irrespeto de los derechos y las libertades constitucionales e interfiere en la
eficacia de la función del Estado. En la Ponencia conjunta sobre estructura del
Estado, se puede leer el fundamento de la distribución del poder:
“Las
reformas a la estructura del Estado en cuanto hace a la distribución del poder
para garantizar las libertades públicas, evitar la concentración y el
despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado, se fueron desarrollando
poco a poco”.[120]
57.
El Constituyente distribuyó entonces el poder público con arreglo a este
principio de separación de funciones: el artículo 113 dice que los órganos del
Estado tienen funciones separadas; el artículo 121 establece que ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le asignan la
Constitución y la ley; el artículo 6 responsabiliza a los servidores públicos
por extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1º define a
Colombia como un Estado organizado en forma de República, lo cual
presupone escoger una forma de Estado opuesta a la monarquía, y en especial a
la absoluta, donde reina el principio de concentración del poder y de las
funciones. Fuera de ello, el de separación de funciones, así entendido, es el
principio que está a la base e informa toda la parte orgánica de la
Constitución Política, la cual distribuye en diferentes órganos las funciones
principales de legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las
elecciones, elegir servidores a los altos cargos del Estado. Si bien, en
ciertos casos, un mismo órgano tiene competencia para ejercer más de una de
estas funciones, es posible identificar en cada caso una función
principal y advertir que las distintas funciones no se concentran
excesivamente. Por lo cual, la Constitución de 1991 sería irreconocible si este
principio presente en toda la estructura política fundamental se sustituye,
total o parcialmente, por un principio de concentración excesiva de poder.[121]
58. El principio de separación de poderes así entendido ha sido
caracterizado en otras oportunidades por la Corte como un elemento definitorio
de la identidad de la Constitución, con relevancia para examinar los límites de
competencia en el ejercicio del poder de reforma constitucional. En
particular, lo ha hecho también al controlar actos legislativos que, como el
demandado, confieren facultades legislativas extraordinarias al Presidente de
la República. En la sentencia C-970 de 2004 se acusó una previsión del Acto
Legislativo 3 de 2002 que le confería al Presidente de la República, si el
Congreso no lo hacía en un término razonable, la facultad extraordinaria de
expedir las leyes correspondientes al nuevo sistema procesal penal, incluidas
estatutarias de administración de justicia. En la sentencia C-971 de 2004, por
su parte, la acción pública recaía sobre una disposición del Acto Legislativo 1
de 2003, que también preveía una habilitación extraordinaria, pero supletoria,
al Presidente de la República para regular lo atinente a la financiación de
partidos y campañas de las elecciones departamentales y municipales por
realizarse. En ambas decisiones, debido a la similitud de los cargos y los
problemas, la Corte adoptó una motivación igual. En estas providencias sostuvo
que no se había sustituido la Constitución, por cuanto los actos reformatorios
demandados: (i) otorgaban facultades extraordinarias subsidiarias, susceptibles
de ejercerse solo a falta de legislación; (ii) para desarrollar un tema
precisado en la enmienda constitucional; (iii) por un tiempo definido; (iv)
delegaban la facultad legislativa de forma extraordinaria, pero no la transferían
(o cedían); (v) los decretos producidos en virtud suya se sujetaban a control
constitucional; y (vi) el Congreso podía luego reformarlos.[122]
59. En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional tuvo ocasión
de precisar el alcance de este elemento. En esa ocasión se había cuestionado la
previsión del Acto Legislativo 2 de 2004 que le confería al Consejo de
Estado la facultad de expedir una ley sobre garantías electorales para la
elección presidencial, si el Congreso por su parte no lo hacía en un término de
dos meses o lo hacía y el proyecto era declarado inexequible por la Corte
Constitucional. Esta Corporación encontró entonces una extralimitación de
competencias en el ejercicio del poder de reforma, y en ese contexto sintetizó
las implicaciones del principio de separación de poderes para el juicio de
sustitución sobre los actos legislativos que delegan la facultad de legislar en
órganos distintos al Congreso. Señaló entonces que el principio
de separación de poderes es compatible con legislación delegada si (i) las
condiciones que rodean la delegación evitan que el legislador se vea privado de
su competencia, (ii) la habilitación remite al ejercicio transitorio y en un
ámbito delimitado de la función legislativa, y (iii) no se suprimen los
controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los poderes públicos
y aseguren la supremacía constitucional. Con fundamento en esta premisa
mayor, la Corte procede entonces a exponer el alcance jurídico del artículo 2
(parcial) del Acto Legislativo 1 de 2016.
b. Premisa menor. El alcance específico del precepto demandado,
facultades extraordinarios para desarrollar un acuerdo, por un tiempo limitado,
con base en normas transitorias
60. El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 establece una
habilitación legislativa extraordinaria para que el Presidente de la República
expida decretos ley con el objetivo de facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto.
Esta habilitación tiene las siguientes características. (i) No excluye otras
leyes habilitantes, en virtud de las cuales se le confieran al Presidente de la
República facultades extraordinarias dentro del orden constitucional permanente
para desarrollar o implementar un acuerdo final. (ii) En cuanto se refiere a
las allí conferidas, suponen refrendación popular del acuerdo final, en los
términos indicados en el apartado correspondiente al análisis del cargo
anterior. (iii) Se extiende solo por 180 días. (iv) No puede usarse para expedir
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos. (v) Se sujetan a control constitucional automático
posterior a su entrada en vigencia dentro de los dos meses siguientes a su
expedición. (vi) Aunque no lo dice expresamente, en la medida en que no son
admisibles las reformas tácitas a la Constitución,[123]tampoco
pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos sujetos a
reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta
Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la libertad
de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93).[124]
61.
Como se observa, la habilitación legislativa es entonces temporal pues solo
puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo 1 de 2016; está temáticamente limitada, por cuanto solo puede
usarse para asegurar y facilitar la implementación del acuerdo final; cuenta
con restricciones competenciales, ya que no puede ejercerse para expedir actos
legislativos ni determinado tipo de normas; los decretos ley expedidos en
virtud de estas facultades se sujetan a control constitucional, el cual debe
ser automático, posterior e integral, razón por la cual la Corte podrá revisar
tanto el procedimiento de formación –que incluye la competencia- como su
contenido.
c.
Conclusión. El acto reformatorio cuestionado no sustituye el principio de
separación de poderes
62.
El cargo contra el artículo 2 (parcial) tiene, de acuerdo con la demanda, dos
soportes argumentales. En primer lugar, el actor señala que en ejercicio del
poder de reforma no se pueden conferir facultades extraordinarias de modo
transitorio, pues esta no es una reforma o enmienda constitucional sino una
delegación legislativa provisional. En segundo lugar, sostiene que de cualquier
forma, el modo como se confirieron las facultades extraordinarias sustituye el
principio de separación de poderes, habida cuenta de que en la sentencia C-170
de 2012 la Corte señaló que no se sustituye la Constitución cuando se modifican
principios como “la delegación legislativa pro témpore, siempre y cuando sea
específica”. En este caso, según el actor, el Acto Legislativo 1 de 2016
habilita al Presidente de la República para legislar extraordinariamente sobre
un marco impreciso, pues la de facilitar y asegurar el desarrollo normativo de
un acuerdo de paz constituye una referencia general a un universo amplio de
materias.
63.
La primera parte de este segundo cargo no propone una confrontación material
sino de competencia. Se asemeja a los problemas de unidad de materia en los
actos reformatorios de la Constitución, pues la Corte ha señalado que si el
Congreso usa el trámite y la forma de los actos legislativos para perfeccionar
actos extraños a una reforma del orden superior desconoce la unidad de materia,
límite de competencia inicialmente previsto para las leyes –art 158- que en
virtud del artículo 374 Superior es también aplicable a los actos reformatorios
de la Constitución.[125] En
sentido similar, por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003, al controlar una
pregunta de una ley convocatoria a referendo –la
nº 17- que ampliaba o recortaba los períodos para los cuales habían sido
elegidas previamente autoridades públicas del orden territorial, indicó que esa
no era una reforma sino un acto electoral plebiscitario, y por ende una extralimitación de competencias del
poder de reforma:
“[…] es necesario distinguir entre la reforma de la Constitución y su
quiebre por medio de la utilización ritual de los mecanismos de reforma
constitucional. Y es que en ciertos casos, las autoridades recurren a las
formas de la reforma constitucional, pero no para modificar, de manera general,
las cláusulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar una decisión
política singular y puntual, contraria a los preceptos constitucionales. […]Por
todo lo anterior, la Corte concluye que es posible, por medio de un referendo,
modificar las reglas constitucionales que estructuran el régimen político y
señalan las relaciones entre los funcionarios elegidos y los ciudadanos
electores. Por consiguiente, bien podría ser modificada la Carta para
establecer un régimen parlamentario u otra forma de gobierno, que permita
posteriormente un adelantamiento de elecciones para presidente o congreso, o
que prevea formas de prolongar o acortar el período de los mandatarios electos
popularmente. Sin embargo, es contrario a la Carta someter a referendo, sin
ninguna regulación general previa, el recorte o la ampliación del período de
determinados mandatarios; la Constitución no puede ser modificada por ese tipo
de actos electorales de naturaleza plebiscitaria”.[126]
64.
La Corte no observa, sin embargo, que el Congreso de la República hubiera
sustituido el principio de separación de poderes que identifica la
Constitución. En primer lugar, no es un exceso del poder de revisión
constitucional conferir facultades extraordinarias, pues ya lo ha hecho en el
pasado por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y 5 de 2011.
Esto es relevante no solo porque ya estos Actos forman parte de la
Constitución, y por tanto contribuyen a definir su propia identidad, sino
además porque como se indicó, la Corte ha juzgado exequible la habilitación
legislativa extraordinaria al Presidente de la República por parte de los
órganos constituidos competentes para reformar la Constitución (C-970 y 971 de
2004). Ciertamente, en algunos casos puede haber un vicio de competencia por
sustitución del principio de separación de poderes que identifica la
Constitución, en la delegación de funciones legislativa en órganos distintos al
Congreso de la República. Sin embargo, y este es el punto que va en segundo
lugar, en este caso no hay vicio de competencia de ese tipo.
65. (i) Para empezar, requiere refrendación popular, en
los términos definidos en esta sentencia. (ii) De otro lado, el artículo 2º, y
en general el Acto Legislativo, contempla garantías suficientes para evitar que
el Congreso se vea privado de su competencia legislativa. En efecto, la norma
demandada se limita a habilitar al Presidente de la República para ejercer
facultades extraordinarias para “facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo” del
acuerdo final. Por tanto, no puede invocarse la habilitación para expedir
decretos con fuerza de ley si estos no tienen una conexidad objetiva, estricta
y suficiente con el acuerdo final. Aún más, dentro de ese ámbito, el Presidente
de la República no puede emitir cualquier clase de legislación extraordinaria.
El Acto Legislativo establece que el Presidente de la República no tiene
competencia para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, leyes
tributarias, ni tampoco puede regular otras materias que tienen estricta
reserva de ley, y que no son expresamente mencionadas en la reforma. Además, en
la implementación del acuerdo final, la rama legislativa tiene competencia
principal para legislar. Por tanto, se justifica ejercer las facultades
previstas en el artículo 2 demandado solo en circunstancias extraordinarias,
cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el
asunto al procedimiento legislativo correspondiente. El Presidente de la
República, finalmente, solo puede ejercer estas funciones durante un tiempo
limitado, vencido el cual el legislador puede reformar o derogar los decretos
con fuerza de ley expedidos en virtud suya. Y, por último, fuera del campo del
acuerdo final, es el Congreso el competente para legislar.
66. (iii) La habilitación está, como se dijo, temporalmente limitada y
su ejercicio es transitorio. Puede ejercerse por un término de 180 días, y se
funda en normas de la Constitución que buscan asegurar la transición hacia el
fin del conflicto. Los decretos ley que se expidan con arreglo a estas facultades
extraordinarias deben facilitar o asegurar el desarrollo normativo del
acuerdo final, y no pueden versar sobre ciertas materias con reserva especial o
estricta de ley. Es cierto que al perfeccionarse el Acto Legislativo 1 de 2016,
no se había finiquitado un acuerdo final, pero eso no quiere decir que las
facultades carezcan de límites competenciales, sino que los límites
competenciales se concretaron después o al expedirse la reforma. (iv)
Finalmente, no se suprimen los controles interorgánicos que preservan el
equilibrio entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional.
Por una parte, los decretos ley que se profieran a causa del Acto Legislativo 1
de 2016 tienen control constitucional automático, posterior e integral. En
desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con
fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a
saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que
tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido
acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son
precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez
de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el
ordenamiento constitucional. Por su parte, el Congreso preserva las
competencias de control político y jurisdiccional sobre el Gobierno y el
Presidente de la República (CP arts 114, 174 y 178).
67. Por todo lo cual, se cumplen las condiciones contempladas en la
jurisprudencia, y la Corte concluye entonces que no hay sustitución del
principio de separación de poderes o funciones.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos
examinados, los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1
de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo
final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera’.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
Con aclaración de
voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de
voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de
voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de
voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento
parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A LA
SENTENCIA C-699/16
REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Características según la Corte Constitucional (Salvamento parcial de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Corte
Constitucional asume competencia innecesaria, oficiosa e implícitamente de artículo
referido a la vigencia para pronunciarse sobre el sentido de la expresión “refrendación
popular” en relación con todo el acto legislativo y no solo respecto
de normas parcialmente acusadas (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Corte
Constitucional debió limitar los alcances del artículo referido a facultades
presidenciales para la paz (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter
rogado (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Sólo era relevante estudiar si las
normas acusadas estaban produciendo efectos jurídicos y por ende si la Corte
era competente para analizar los reproches de inconstitucionalidad formulados
únicamente contra las normas parcialmente impugnadas (Salvamento parcial de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Asuntos
sobre los cuales se debía establecer si había operado sustitución de la
Constitución (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicios
de validez y no de vigencia (Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Argumentos
en control constitucional ahondaron en la vigencia de todo el acto legislativo
a través de la figura de la “refrendación popular”, aspecto que no
deriva de los planteamientos de la demanda y sobre el cual, la Corte no tenía
competencia para pronunciarse (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Defecto
argumentativo en análisis constitucional (Salvamento parcial de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS REFORMATORIOS DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Límites competenciales de la Corte
Constitucional (Salvamento parcial de voto)/LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER
DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo están pero que
producen efectos o tienen vocación de producirlos (Salvamento parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Determinación de la
competencia no la habilita para adelantar de oficio, el control de
constitucionalidad de disposiciones que no fueron demandadas y que no tienen
control automático a pesar de que éstas se ocupen de la vigencia de la
disposición acusada (Salvamento parcial de voto)
CLAUSULA DE VIGENCIA NO DEMANDADA-Precedente
constitucional en donde la Corte Constitucional no analiza dicha cláusula y
solo se limita a los cargos formulados, a pesar de que la vigencia de la norma
acusada estaba sujeta a un plazo o condición (Salvamento parcial de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Afectación de la separación y
equilibrio de poderes (Salvamento parcial de voto)/ACTO LEGISLATIVO SOBRE
IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Facultades legislativas
excesivas al ejecutivo (Salvamento parcial de voto)/FACULTADES
LEGISLATIVAS EXCEPCIONALES AL EJECUTIVO-Límites (Salvamento parcial de
voto)
FACULTADES LEGISLATIVAS EXCEPCIONALES DEL
EJECUTIVO-Control en la Asamblea Nacional
Constituyente (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES-Pilar fundamental (Salvamento parcial de voto)
DELEGACION LEGISLATIVA-Condiciones
en las cuales resulta compatible con el principio de separación de poderes
(Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE DERECHO-No es posible
fortalecerlo a partir de la negación de sus elementos esenciales (Salvamento
parcial de voto)
PROCESO DE PAZ-Carácter
excepcional no justifica la concesión de poderes excesivos al ejecutivo ni
asegura la vigencia de la integridad y supremacía de la Constitución
(Salvamento parcial de voto)
PAZ-Límites (Salvamento parcial de voto)/INSTRUMENTOS
DE JUSTICIA TRANSICIONAL HACIA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional
(Salvamento parcial de voto)/PAZ-Línea jurisprudencial relativa a
parámetros (Salvamento parcial de voto)/PAZ, JUSTICIA Y DERECHOS DE LAS
VICTIMAS-Tensión (Salvamento parcial de voto)/PAZ, JUSTICIA Y DERECHOS
DE LAS VICTIMAS-Ponderación como método apropiado para el ejercicio de la
función asignada al juez constitucional (Salvamento parcial de voto)
REF:
Expediente D-11601
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º (parciales) del Acto
Legislativo 1 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”.
Demandante: Jesús Pérez González-Rubio.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
1.
Con el acostumbrado respeto, me aparto parcialmente del fallo de la Corte que
decidió
“Declarar EXEQUIBLES, por
los cargos examinados, los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1
de 2016 ‘Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar
y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’”
La
posición mayoritaria resolvió, como cuestión previa, que aunque el artículo 5º
no fue demandado, ni procedía su enjuiciamiento por integración normativa, era
necesario interpretarlo, pues define las condiciones de vigencia integral del
Acto acusado, y determina el contexto en el cual deben entenderse las normas
demandadas. Según el artículo 5º referido, el procedimiento legislativo
especial diseñado en el Acto Legislativo, así como sus demás previsiones, solo
entran en vigencia a partir de la “refrendación popular” del acuerdo final. Si
bien el orden jurídico no da una definición expresa y cerrada de lo que debe
entenderse por refrendación popular, tras una interpretación basada en todos los
elementos constitucionales relevantes, la mayoría concluyó que la refrendación
popular debe tener las siguientes características:
(i) es
un proceso,
(ii) debe
tener participación ciudadana directa,
(iii) sus
resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos,
(iv) puede
concluir en virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido
de autoridad democrática,
(v) opera
sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de intervención ciudadana que
garanticen una paz “estable y duradera”.
Según
lo anterior, puede haber refrendación popular con participación ciudadana
previa, caso en el cual se le reconoce poder al congreso para verificar la
readecuación de lo sometido a su consideración, aunque tras la expresión
ciudadana es legítimo que el proceso continúe y concluya en virtud de las
competencias de una o más autoridades instituidas que le pongan fin. Cuando una
autoridad de esta naturaleza (que puede ser el Congreso de la República) decida
conforme a los anteriores principios que el acuerdo final surtió un proceso de
refrendación popular, el Acto Legislativo 1º de 2016 entrará en vigencia, sin
perjuicio del control constitucional posterior que tendrá lugar cuando los
actos especiales respectivos surtan su revisión ante la Corte. El hecho de que
esta decisión fije los principios para interpretar la norma que regula la
entrada en vigencia del Acto Legislativo, pero no establezca si se verifican o
no, se debe a que para asumir competencias de control sobre el citado acto
reformatorio basta con que haya sido promulgado y tenga vocación de entrar en
vigor, mas no que además se encuentre vigente.
Posteriormente,
la Corte examinó el primer cargo –sustitución de la Constitución por
simplificar un mecanismo de reforma constitucional- y consideró que no
prosperaba. Advirtió que la aprobación de reformas constitucionales en cuatro
debates, con mayoría absoluta y control automático de constitucionalidad, por el
procedimiento legislativo especial (pues su objeto es la transición hacia la
terminación del conflicto), excepcional (solo para implementar el acuerdo) y
transitorio (solo por 6 meses, prorrogables por un periodo igual) hace parte de
un mecanismo más amplio, precedido por un proceso de refrendación popular. Este
último componente no está presente en el procedimiento de formación de las
leyes, y hace más difícil la reforma de la Constitución que la de estas
últimas. Cuando todas las etapas se cumplan de manera articulada puede
observarse lo siguiente:
(i) su
objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional y medio para
conservar su integridad, objetivo que pretende garantizarse con el principio
específico de rigidez;
(ii) constituye
un mecanismo especial, excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un
procedimiento al previsto en las cláusulas de enmienda constitucional, que no
son intangibles;
(iii) dentro
del marco de la reforma, los procedimientos de expedición de actos legislativos
y de leyes se diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad;
(iv) el
dispositivo especial de enmienda constitucional mantiene el nivel de
resistencia al cambio de las normas constitucionales superior al de las leyes expedidas
fuera del procedimiento abreviado, no petrifica las cláusulas de reforma de la
Constitución, no suprime ni reduce drásticamente la diversidad en los
mecanismos de enmienda y en sus formas de activación, ni equipara el poder
constituyente a la competencia de revisión constitucional.
En
cuanto al segundo cargo, dirigido contra el artículo 2º por la sustitución de
la Constitución generada por el desconocimiento del principio de división de
poderes, la Corte resolvió que en ejercicio del poder de reforma el Congreso
puede delegar funciones legislativas dentro de ciertos límites. Estos no se
desbordaron, y no hubo sustitución por las siguientes razones:
(i) El
artículo 2º confiere facultades al Presidente de la República mientras preserva
el marco general de las funciones legislativas, lo cual no implica una
transferencia de las mismas. El Legislador puede reclamar para sí la
regulación, por vía ordinaria, de un asunto previa o potencialmente regulado
por decretos con fuerza de ley, pues la reforma constitucional no se lo impide
y el trámite excepcional autorizado en el Acto Legislativo, no excluye ni
inhibe el poder legislativo del Congreso. En tal virtud, el Congreso puede
modificar o derogar los decretos con fuerza de ley que expida el Presidente de
la República en este contexto.
(ii) La
habilitación al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de
ley está temporalmente limitada, pues puede ejercerse por un término de 180
días, y se funda en normas transitorias introducidas a la Constitución. Cubre
un ámbito conceptualmente delimitado de la función legislativa, configurado por
el contenido del Acuerdo Final para la terminación del conflicto. Además, esta
delegación legislativa al Presidente no puede extenderse a la expedición de
actos legislativos, leyes estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos,
ni leyes que tengan reserva de ley.
(iii) Finalmente,
estas potestades no suprimen los controles interorgánicos que preservan el
equilibrio entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional,
pues los decretos tienen control constitucional automático y posterior, y el
Congreso mantiene las competencias de control político y jurisdiccional sobre
el Gobierno y sobre el Presidente de la República (arts. 114, 174 y 178
superiores).
2. Los motivos principales que me llevan a salvar parcialmente mi voto son:
(i) la posición mayoritaria excedió sus competencias cuando asumió innecesaria,
oficiosa e implícitamente, el estudio de constitucionalidad del artículo 5º del
Acto Legislativo 1º de 2016 para pronunciarse sobre el sentido de la expresión
“refrendación popular” en relación con todo el acto legislativo y no sólo
respecto de las normas parcialmente acusadas, (ii) la Corte debió limitar
los alcances del artículo 2º para asegurar la integridad y supremacía de la
Constitución y evitar que se sustituya por otros principios que modifiquen la
esencia de la Carta de 1991, como en efecto sucedió.
La Corte excedió su competencia al analizar el artículo 5º
3. El artículo 5 º no fue demandado en esta ocasión, por lo que no era
viable un pronunciamiento general sobre el mismo, pues el control de
constitucionalidad de los actos legislativos es rogado (art. 241.1 superior).
No obstante, su contenido deóntico sólo era relevante para estudiar si las
normas acusadas (los artículos 1º y 2º) están produciendo o podrían producir
efectos jurídicos y por ende si la Corte era competente para analizar los
reproches de inconstitucionalidad formulados únicamente contra las normas
parcialmente impugnadas, pues de lo contrario no tendría sentido el control
constitucional.
De acuerdo con los contenidos jurídicos demandados, el debate
constitucional estaba circunscrito a dos asuntos sobre los cuales la Corte
debía establecer si había operado una sustitución de la Constitución: (i) el
cambio de un mecanismo de reforma constitucional para generar uno más simple y
reducido a fin de implementar un acuerdo de paz y (ii) la afectación del
principio de separación de poderes con las limitaciones impuestas al Congreso
para expedir leyes en términos más reducidos y con las facultades legislativas
dadas al ejecutivo para implementar el mismo acuerdo. Sin embargo, los
argumentos usados por la mayoría para adelantar el análisis constitucional
ahondaron en el establecimiento de la vigencia de todo el Acto Legislativo a
través de la figura de la refrendación popular, aspecto que no deriva de los
planteamientos de la demanda y sobre el cual esta Corte no tenía competencia
para pronunciarse.
En mi opinión, era suficiente con establecer la producción de efectos
jurídicos actual o potencial de los fragmentos acusados, tal como lo ha
establecido la jurisprudencia en reiteradas ocasiones, pues el control de
constitucionalidad genera un juicio de validez de la norma acusada, más no de
vigencia de la misma. En el caso de normas cuya vigencia está sujeta a plazo o
condición, no es necesario analizar el contenido de estos salvo circunstancias
extremas e improbables que serían irrazonables. Por ejemplo, una norma cuya
vigencia se someta a una condición que prima facie parezca
imposible, puede llevar a la necesidad lógica de que el tribunal constitucional
se pronuncie sobre el contenido de ese presupuesto para establecer su realidad
capacidad de producción de efectos jurídicos. Sólo para esos fines la Corte es
competente. De lo contrario, cuando la condición no llega a estos extremos, la
Corte no tiene la facultad para pronunciarse sobre el contenido del enunciado
que determina la vigencia.
La posición mayoritaria invoca la jurisprudencia actual en la materia,
pero luego de un salto argumentativo inexplicable, decide estudiar la condición
a la que se somete la vigencia del acto legislativo parcialmente acusado. El
defecto argumentativo es evidente, pues afirma en el fundamento 21 que “es
precisa una decisión de fondo respecto de la demanda, sin necesidad de expedir
un dictamen sobre la vigencia, en la medida en que el Acto Legislativo tiene
vocación de entrar a regir”, de acuerdo con ello bastaba verificar
la promulgación y la vocación de producción de efectos jurídicos. Estas
circunstancias eran claras y, ya que la condición de vigencia no era absurda,
irrazonable, o imposible de cumplir, no era necesario estudiarla y menos aún
definirla, la Corte no tenía competencia para establecer lo que significa la
“refrendación popular”. En síntesis, los reproches contra apartes de los
artículos 1º y 2º, no autorizaban a la Corte a definir la vigencia de todo el
Acto Legislativo 1 de 2016.
4.
La revisión de la jurisprudencia constitucional
que se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto al control
constitucional de los actos reformatorios de la Constitución Política, asignado
a esta Corporación en el artículo 241-1 Superior es uniforme. Diversas
sentencias han destacado el carácter rogado de esa atribución, en la medida en
que se activa con la demanda de constitucionalidad y se circunscribe a los
específicos cargos formulados por el demandante, los cuales sólo pueden
denunciar vicios de procedimiento en la formación del acto.
Los límites competenciales de la Corte Constitucional para el examen de
los actos reformatorios de la Carta Política se desprenden de (i) la forma en
la que se previó su competencia, circunscrita a decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad; (ii) los particulares motivos por los que se pueden
controvertir esos actos, limitados a vicios de procedimiento, y (iii) el
término de caducidad de la acción de la acción pública de inconstitucionalidad
establecido en el artículo 242-3 Superior.
La sentencia C-292 de 2007[127] reiteró “el
carácter estrictamente rogado del examen
constitucional de los actos legislativos” para descartar el análisis de un cargo adicional
formulado por el Procurador General de la Nación en el concepto que emitió
sobre la demanda formulada por un ciudadano en contra del parágrafo transitorio
5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005[128].
En esa oportunidad la Corte destacó que el examen de constitucionalidad debe
limitarse a los cargos admitidos y, por ende, consideró inviable el estudio de
la nueva censura propuesta por el Jefe del Ministerio Público. En el mismo
sentido, y para el análisis de la aptitud de la demanda dirigida en
contra del Acto Legislativo 01 de 2003[129],
la sentencia C-572 de 2004[130] indicó que el estudio de constitucionalidad de
los actos legislativos se restringe a los cargos presentados.
De otra parte, la sentencia C-614 de 2002[131] precisó
que la denuncia de un vicio de procedimiento que sea predicable de la totalidad
del cuerpo normativo no amplía la competencia de la Corte para que adelante un
examen exhaustivo o minucioso de todo el trámite legislativo, ya que el alcance
de su decisión y los aspectos que puede analizar están delimitados por las
específicas censuras formuladas en la demanda.
Finalmente, cabe destacar que las decisiones que
han reconocido el carácter rogado del control constitucional de los actos
legislativos, también han precisado que la restricción de los motivos de
enjuiciamiento y la consecuente limitación temporal, derivada del término de
caducidad, se justifica para otorgarles un mayor grado de estabilidad
jurídica a dichos actos.
En síntesis, las específicas previsiones de la
Carta Política sobre el control de constitucionalidad de los actos legislativos
evidencian diversos límites en esa competencia de esta Corporación, ya que está
supeditada a la demanda de inconstitucionalidad y circunscrita a los cargos
formulados por el demandante.
5. Este caso planteaba un elemento adicional que podría llevar a pensar
en la reformulación de la subregla establecida por la Corte, en efecto, este
Tribunal debía conocer sobre disposiciones cuya vigencia estaba sujeta a una
condición incierta. Con todo, este rasgo particular no cambia el carácter
rogado del control ni habilita un análisis oficioso de la norma contentiva de
tal condición.
La vigencia de la norma no determina la competencia
de la Corte Constitucional
6. Uno de los criterios relevantes para adelantar
el control de constitucionalidad está relacionado con la vigencia de las normas
o la producción de efectos jurídicos, debido a que la competencia asignada en
el artículo 241 Superior a la Corte Constitucional está dirigida a garantizar
la armonía del sistema jurídico con las previsiones superiores. En esa medida,
para establecer si un acto normativo contradice la Constitución Política es
necesario que tenga la potencialidad de hacerlo, bien sea porque produce
efectos o porque tiene la virtualidad de producirlos en el futuro.
En concordancia con lo anterior la Corte ha
considerado, en términos generales, que no es posible estudiar la
constitucionalidad de disposiciones que no hacen parte del sistema normativo
por estar derogadas o porque han dejado de producir efectos, ya que en esas
circunstancias no tendrían la posibilidad de confrontar las disposiciones de la
Carta Política.
En efecto, la jurisprudencia ha establecido que la
determinación de la competencia de la Corte se desprende de la posibilidad
material de confrontación del orden constitucional. Ahora bien, esa
circunstancia resulta más evidente cuando la norma está vigente. Sin embargo,
existen diversos casos en los que a pesar de que la norma no se encuentra
vigente produce efectos o tiene la virtualidad de hacerlo, características que,
como se anotó, son determinantes para la activación de la competencia de esta
Corporación.
7. De acuerdo con lo expuesto reconozco la
necesidad de que la Corte establezca la condición material que habilita su
competencia y determine la vigencia de la norma sobre la que va a recaer el
examen, la producción de efectos jurídicos o la potencialidad de hacerlo, pero
la determinación de ese asunto no la habilita para adelantar, de oficio, el
control de constitucionalidad de disposiciones que no fueron demandadas y que
no tienen control automático a pesar de que éstas se ocupen de la vigencia de
la disposición acusada.
En efecto, la consideración de una norma de
vigencia sobre la que no recayó la demanda de inconstitucionalidad sólo puede
servir para establecer la circunstancia que justifica el control, pero no
amplía la competencia de esta Corporación para decidir sobre aquélla.
8. Ahora bien, esa restricción es más evidente si
se considera que tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional
cuando la vigencia de la disposición acusada está sometida a condición o plazo
la competencia de la Corte es clara, en la medida en que se trata de
disposiciones con la virtualidad de producir efectos.
Por ejemplo, la sentencia C-797 de 2014[132] estudió la demanda de inconstitucionalidad dirigida
en contra de una norma del Plan Nacional de Desarrollo en la que se otorgaban
competencias reglamentarias a la Superintendencia de Puertos y Transporte por
un plazo que había expirado sin que se hiciera uso de dichas facultades.
Para determinar la viabilidad del control por parte
de la Corte, en la sentencia referida se hizo alusión a:
(i) La regla
general establecida por la jurisprudencia constitucional, según la cual “(…) el referido escrutinio judicial únicamente recae sobre preceptos
infra constitucionales que tienen la potencialidad de producir efectos
jurídicos, y no frente a aquellos otros que carecen de esta virtualidad”;
(ii) Las excepciones a la regla general, de forma
particular cuando se estudian disposiciones cuyo ámbito temporal de aplicación
es particularmente estrecho y limitado, actos normativos que tienen
control automático de constitucionalidad y cuando existe una manifiesta y grave
vulneración del ordenamiento superior; y
(iii) La regla de cierre para los casos dudosos, de
acuerdo con la cual la duda se resuelve en favor de la competencia de la Corte
para adelantar el control de constitucionalidad.
En concordancia con esas consideraciones se
refirieron diversas hipótesis en las que la Corte ha analizado la procedencia
del control de constitucionalidad cuando se ejerce la acción pública por fuera
de la vigencia de la disposición acusada:
“En este
entendido, este mecanismo sí puede versar sobre disposiciones que no han
entrado a regir porque la ley en la que se encuentran incorporadas difirió en
el tiempo su aplicabilidad, ya que aunque actualmente no producen efectos
jurídicos, sí tienen la potencialidad de hacerlo en el futuro, y existe una
expectativa razonable de que así ocurrirá próximamente. (…)” (Resaltado
no original)
Asimismo, en la sentencia C-818 de 2011[133], la Corte
decidió una demanda formulada en contra de los artículos de la Ley 1437 de 2011
que regulaban el derecho de petición, a pesar de que esas disposiciones, según
el artículo 308 ibídem, regirían a partir del 2 de julio del 2012, es decir,
luego de efectuado el análisis de constitucionalidad.
De otra parte, en la sentencia C-634 de 2011[134] la Corte analizó el cargo formulado en contra del
artículo 10º parcial de la Ley 1437 de 2011 cuya vigencia estaba sometida al
cumplimiento de un plazo que no había acaecido. Frente a la posible
inviabilidad del control constitucional derivado de esa circunstancia la Corte
destacó que se trataba de una norma que hacía parte del ordenamiento jurídico
desde su sanción, y que “(…) esta sola
circunstancia habilita a la Corte para asumir el conocimiento de las acciones
públicas de constitucionalidad que contra dicha disposición presenten los
ciudadanos (…)”. En
concordancia con lo anterior precisó que la vigencia de las normas no es un
requisito sine qua non para adelantar el control de
constitucionalidad.
Pueden citarse varios casos en los que la Corte ha
adelantado el análisis de constitucionalidad de normas que aún no se
encontraban vigentes, tal como sucedió en las sentencias C-760 de 2001[135] y C-775 de 2001[136], en las que adelantó el examen de disposiciones de
la Ley 600 de 2000[137];
y las sentencias C-431 de 2001[138] y C-646 de 2001[139] que estudiaron demandas dirigidas en contra
de la Ley 599 de 2000[140].
Ninguna decisión analizó la cláusula de vigencia,
pues no había sido demandada, la Corte siguió el precedente consolidado y se
limitó a los cargos a pesar de que la vigencia de las normas acusadas estaba
sujeta a un plazo.
9. En el caso de
normas cuya vigencia está sujeta a una condición diferente al paso del tiempo la previsión constitucional es la misma no tiene
competencia para pronunciarse sobre la norma que establece la vigencia si no ha
sido demandada en virtud del carácter rogado de este tipo de control. Considero
que es lógicamente posible que se presente la necesidad de hacer este análisis
en casos extremos, pero nunca ha sucedido.
En
la sentencia C-083 de 2014[141] la
Corte estudió los cargos formulados en contra del artículo 48 parcial de la Ley
1564 de 2012, según el cual la labor de curador ad litem se
desempeña de forma gratuita, a pesar de que la vigencia de la norma estaba
sujeta a una condición. El numeral 6º del artículo 627 ibídem se
advirtió que “los demás artículos”, incluida la disposición
acusada, entrarían en vigencia a partir del 1º de enero de 2014, en forma
gradual, en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de
funcionarios y empleados, se disponga la infraestructura física y tecnológica
del número de despachos requeridos al día y los demás elementos necesarios para
el funcionamiento del proceso oral y por audiencias según lo determine el
Consejo Superior de la Judicatura, en un plazo máximo de 3 años.
En
esa oportunidad, la Sala Plena adelantó el examen de constitucionalidad de
acuerdo con los cargos presentados por el demandante sin establecer el alcance
y significado de la condición a la que estaba sometida la vigencia de la norma
acusada ni verificar su cumplimiento, aunque se trataba de un asunto complejo y
que se desarrollaría de manera gradual. En consecuencia, advirtió que la medida
cuestionada propende por el goce efectivo del acceso a la justicia y está
fundada en el deber de solidaridad, y declaró exequible la disposición acusada.
Asimismo,
en la sentencia C-086 de 2016[142] la
Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del
artículo 167 parcial del Código General del Proceso, relacionado con el papel
del juez en la distribución de la carga de la prueba, cuya vigencia está
sometida a las condiciones referidas previamente. De nuevo, esta Corporación
emprendió el análisis de fondo de los cargos presentados sin establecer el
alcance de la condición a la que se supeditó la vigencia ni comprobar su
cumplimiento.
10. De acuerdo con lo expuesto resulta claro que:
(i) el control
de constitucionalidad debe recaer, por regla general, sobre normas que tengan
la virtualidad de controvertir el orden constitucional;
(ii) el criterio que determina esa condición
corresponde, principalmente, a la producción actual de efectos jurídicos o a la
potencialidad de hacerlo,
(iii) La
jurisprudencia ha acogido la posición de diversos sectores de la Teoría
Jurídica han coincidido en que las condiciones necesarias y suficientes de la
vigencia de las normas jurídicas son: su promulgación y su publicación. En
principio, cuando una norma ha sido establecida y
no ha perdido su vigencia por haberse establecido una norma derogatoria o por
haber devenido inefectiva[143] se
entiende que está vigente y que produce efectos jurídicos o tiene la
virtualidad de producirlos.
(iv) en los casos en los que la vigencia de las normas
acusadas está sometida a plazo o condición la situación no cambia: la
competencia de la Corte es clara ante la potencial producción de efectos
jurídicos, salvo situaciones absurdas de las que no se ha tenido noticia (por
ejemplo una condición imposible), y
(v) la determinación de la vigencia de la
disposición acusada no extiende la competencia de la Corte para el análisis de
constitucionalidad de la norma que regula dicha vigencia cuando ésta no fue
demandada.
Por lo tanto, la Corte no era competente para hacer el análisis de los
contenidos del artículo 5º y no era lógicamente necesario hacerlo, la Corte se
arrogó una facultad de la que no disponía para pronunciarse sobre el sentido de
la “refrendación popular”, condición que sujeta la vigencia de la norma, a
pesar de que la norma no fue demandada, situación que no tiene precedentes en
la jurisprudencia de esta Corporación. Bastaba definir si la norma estaba
produciendo efectos jurídicos o tenía el potencial para hacerlo y, como ya fue
explicado, la metodología de análisis es mucho más sencilla. Además, como la
ponencia misma lo afirmó en el fundamento 22 “definir, en este fallo,
si el Acto Legislativo entró en vigencia, es además improcedente”, cabe
preguntarse cuál fue el sentido del análisis de la condición a la que se
sujetaba la vigencia de la norma si es claro que la Corte no debe definir si el
Acto Legislativo estaba vigente o no. Desafortunadamente la argumentación
mayoritaria no da razones al respecto.
El fragmento del artículo 2º acusado tiene el potencial de sustituir la
Constitución al afectar gravemente la separación y el equilibrio de poderes con
la atribución de facultades legislativas excesivas al ejecutivo. La búsqueda y
consolidación de la paz exige el respeto de las instituciones democráticas y
asegurar la vigencia de la Constitución
11. El segundo motivo por el que presento este salvamento parcial de
voto deriva de mi convicción sobre la necesidad de restringir las facultades
presidenciales para legislar en materia de paz. Estas atribuciones, tal y como
están fijadas en el artículo 2º del Acto Legislativo, tienen el potencial de
sustituir la Constitución si no se respetan algunos límites en su desarrollo,
los mismos que debían ser establecidos por esta Corporación como guardiana de
la integridad y supremacía constitucionales. Para llegar a esta conclusión
deben considerarse, al menos, los siguientes elementos de análisis: (i) la
teoría general sobre la separación de poderes, (ii) sus especificidades en los
regímenes presidenciales, (iii) la historia constitucional colombiana y la
voluntad constituyente en la materia, (iv) las disposiciones sobre la materia
previstas en la Carta y (v) las necesidades propias de un proceso de paz, cuya
implementación no puede convertirse en patente de corso para subvertir el orden
constitucional vigente, pues asegurar la integridad del régimen constitucional
y con él de la democracia, son los fines últimos de este tipo de procesos. De
lo contrario carecería de sentido cualquier transición.
12. Efectivamente, un rasgo definitorio y esencial de la Constitución
Política está instituido por los límites en el ejercicio de las potestades
presidenciales para proferir normas con fuerza de ley. La voluntad del
Constituyente en la materia es indiscutible, de hecho diseñó diversos
dispositivos para reducir los poderes legislativos del ejecutivo y buscar un
sistema equilibrado que minimizara las excesivas facultades del presidente que
caracterizaron la historia constitucional colombiana durante gran parte del
siglo XX, con todas las consecuencias negativas que esto implicó.
La amplitud de esta norma y su declaratoria de exequibilidad simple dejó
de lado la necesidad de establecer criterios que, dentro del marco
constitucional, también respondan adecuadamente a la situación excepcional que
plantea el acuerdo de paz. La determinación de límites bajo los cuales fuera
posible permitir, pero a la vez restringir las potestades legislativas del
presidente era indispensable, más aun cuando de lo que se trata es de generar
consensos propios de la democracia y que mejor se logran en el Congreso de la
República, como espacio principal de deliberación democrática incluyente y por
ende legitimadora del derecho. En efecto, en un escenario excepcional y de
transición es necesario que el tribunal constitucional enuncie diversos
estándares para permitir el logro de un objetivo constitucionalmente valioso,
pero sin desdibujar la estructura constitucional que garantiza la existencia y
continuidad de la democracia.
Existen temas de indiscutible urgencia que ameritan el uso de este
mecanismo excepcional de poderes para el ejecutivo (por ejemplo las leyes de
amnistía) pero otras materias pueden y deben tramitarse por la vía ordinaria en
aras de priorizar y preservar la deliberación democrática y el mayor compromiso
social para un futuro en paz. La Corte debió limitar la comprensión de esta
norma para neutralizar el potencial de afectación a la separación de poderes y
al principio democrático que entiende el consenso como único instrumento de
producción normativa y legitimidad del poder público, rasgos esenciales y
definitorios de la Constitución, al no hacerlo terminó por avalar la
sustitución de la Carta Política.
13. El control a las facultades legislativas excepcionales del ejecutivo
no es un tema menor ni puede perder valor por tratarse de atribuciones para
implementar un acuerdo de paz. Estas son potestades propias de los excesos
presidenciales que han sido catalogados por los estudiosos de la historia
constitucional colombiana como una constante estructural[144] que
ha dejado graves consecuencias en la situación del país. El estado de sitio
permanente previo a la Constitución de 1991 y algunos excesos del ejecutivo han
mostrado las consecuencias negativas del presidencialismo extremo en Colombia.
Desafortunadamente el deseo del constituyente de 1991 de restringir el poder del
ejecutivo es un tema que hoy sufre grandes retrocesos y que el país no ha
dimensionado, pues a pesar de que la Carta de 1991 tomó como uno de los
principios que la identifican, cada vez más se cede y se afecta dicho
principio. De hecho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha
pronunciado sobre los peligros de tal acumulación de poder.[145] Esta
preocupación deriva de las distorsiones a las que ha sido sometida la
Constitución, aunque inicialmente pretendió evitar los excesos del presidente a
través del establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos[146].
Los estudios en la materia destacan diversas reformas a la Carta que
pretendían regresar a los poderes presidenciales o, al menos, aumentar los
existentes de forma injustificada[147] en
ciertos periodos de la historia reciente del país. La gravedad del fenómeno
para la democracia ha llevado a que incluso se hayan adelantado análisis
académicos en los que se ha concluido la correlación entre el presidencialismo
exagerado y la poca organización ciudadana, la debilidad de su compromiso con
la defensa de las instituciones democráticas y el bajo respeto por la oposición[148].
No hay que justificar demasiado que la concentración de
poder y la falta de control son causas de preocupación entre las democracias de
la región[149],
pues se trata de poderes con el potencial suficiente para sustituir la
Constitución y alterar completamente los regímenes políticos. En efecto,
grandes trasformaciones estatales recientes en América Latina se han dado por
vías constitucionales lideradas por el ejecutivo con rasgos autoritarios
notables. No obstante, en Colombia el control judicial de
constitucionalidad ha sido un elemento clave para controlar excesos del
ejecutivo.[150]
El control a las facultades legislativas excepcionales del ejecutivo en
la Asamblea Nacional Constituyente
14. Como quiera que en vigencia de la Constitución de 1886 hubo un
traslado permanente de la función legislativa a la Rama Ejecutiva del poder
público como consecuencia del uso desmedido del estado de sitio previsto en el
artículo 121, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estableció como uno de
sus propósitos principales el fortalecimiento de la función legislativa en
cabeza del Congreso de la República.
En efecto, en la sesión de la Comisión Tercera del 8 de mayo de 1991 se
indicó que:
“El tema fundamental de la
nueva Constitución es sin duda cómo será el equilibrio de las ramas del poder
público, (…) Sin duda que una de las principales maneras como se ha
distorsionado la función legislativa en cabeza de su titular es el de las facultades
extraordinarias (…)”[151]
Para el fortalecimiento del Congreso de la República, como titular de la
cláusula general de competencia en materia legislativa, se consideró necesario:
“el establecimiento de un sistema
equilibrado de distribución de funciones políticas entre los altos órganos del
Estado, recuperando para la órbita del legislativo atribuciones que
naturalmente le pertenecen en razón de la esencia propia de aquel y de éstas y
que hoy, en razón de procesos históricos que han dejado de tener vigencia,
forman parte del plexo operativo de otras autoridades”[152]
El reconocimiento de la fractura del diseño estatal y la indebida cesión
por parte del Congreso de República de su función principal constitucional
llevó a que algunos delegatorios se opusieran radicalmente al otorgamiento de
facultades legislativas excepcionales al Presidente de la República. Por
ejemplo, en las discusiones en comisión sobre el tema, el delegatorio Luis
Guillermo Nieto Roa señaló que:
“A mí me parece que en las facultades
extraordinarias del legislativo-ejecutivo, para que este legisle, no solo son
inconvenientes sino innecesarias, son inconvenientes porque disminuye al
Congreso en su función legislativa, y son innecesarios por cuanto en la nueva
reforma el Congreso va a sesionar dos legislaturas en dos periodos en el año, y
por lo tanto no hay necesidad de que el ejecutivo asuma funciones legislativas,
porque siempre va a estar funcionando el Congreso.”[153]
En
la discusión sobre el diseño de los estados de excepción también se destacó la
indebida concentración de poderes en el Presidente de la República derivada de
la reglamentación del estado de sitio en el artículo 121 de la Constitución de
1886. Por ejemplo, en ponencia presentada por los delegatarios Alfredo Vásquez
Carrizosa y José Matías Ortiz se indicó que bajo esa disposición superior:
“(…) la facultad legisladora que se le reconoce al
Presidente de la República, con todos sus ministros, durante la vigencia del
Estado de sitio por disposición expresa del mencionado artículo 121, la amplia
latitud del campo de aplicación del Estado de sitio para dictar medidas sobre
los más diversos asuntos de interés público(…).”[154]
En
concordancia con los graves efectos que para la separación de poderes generó la
reglamentación del estado de sitio, se consideró necesario fijar límites
temporales a los estados de excepción, pues:
“(…) se ha convertido en una muleta para gobernar
casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras
institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de
soluciones que no llegan, por la vía excepcional.”[155]
Las
discusiones que se presentaron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente
evidencian el reconocimiento de: (i) la ruptura del principio de separación de
poderes como consecuencia de la cesión frecuente al Presidente de la República,
bajo el estado de sitio, de la función legislativa; (ii) la necesidad de
fortalecer las ramas del poder público y, de forma particular, el Congreso de
la República como titular de la cláusula general de competencia en materia
legislativa, y (iii) la necesidad de que se restrinja la cesión de la facultad
legislativa al Presidente de la República.
El rol del ejecutivo y equilibrio de poderes en un sistema presidencial
15. El artículo 113 Superior es la manifestación evidente, aunque no la
única, del principio de separación de poderes en la Carta Política de 1991, el
cual “surge como resultado de la búsqueda de mecanismos institucionales
enderezada a evitar la arbitrariedad de los gobernantes y a asegurar la
libertad de los asociados.”[156]
Dicho principio ha sido reconocido como un eje axial del texto
constitucional, debido a que irradió toda la configuración del
Estado. En efecto, en la sentencia C-285 de 2016[157] la
Corte refirió los pronunciamientos jurisprudenciales que lo han reconocido como
pilar de la Carta Política, y precisó que éste exige:
“(i) la identificación de las funciones del Estado;
(ii) la atribución de dichas funciones a órganos estatales diferenciados, en
principio, de manera exclusiva y excluyente; (iii) la garantía de que cada
órgano goce de independencia, en el sentido de que debe estar exento de
injerencias externas en el desarrollo de su función; (iv) la garantía de que
cada órgano goce de autonomía, en el sentido de que debe poder desenvolverse y
desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse.”
Bajo la percepción del principio de separación de poderes como pilar de
la Constitución de 1991, la Corte declaró inexequibles las disposiciones del
Acto Legislativo demandado que preveían un sistema de remplazo del gobierno de
la Rama Judicial del Poder Público por un diseño que no es capaz de encarnar el
postulado del autogobierno judicial, ya que éste es manifestación y expresión
del principio de separación de poderes y de la independencia y la autonomía
judicial.
En la sentencia C-141 de 2010[158],
que constituye uno de los pronunciamientos en los que se ha desarrollado con
mayor profundidad el principio de separación de poderes, la Corte concluyó que
la posibilidad de que el Presidente de la República pudiera ser reelegido en
dos oportunidades consecutivas quebrantaba el equilibrio entre los poderes
públicos, y provocaba una concentración de poder incompatible con el modelo de
Estado adoptado en la Constitución.
Frente a la previsión del principio de separación
de poderes en la Carta Política la Sala Plena indicó que:
“la pluralidad
de órganos dotados de competencias propias para servir de tal manera a la
moderación en el ejercicio del poder y a la libertad del hombre define, dentro
de la forma política constitucionalmente prescrita, el sistema de gobierno
escogido por el Constituyente primario.
De conformidad con lo indicado, en la
Constitución de 1991 ese sistema no es de confusión, sino de separación de
poderes y las relaciones que se presentan entre los diversos órganos, en lugar
de configurarse a partir de la dependencia jerárquica, se estructuran con base
en la paridad, así como en las responsabilidades encomendadas a cada uno y en
los controles recíprocos que se cumplen en el entramado institucional.”
Asimismo destacó frente a la previsión de ese eje
axial en el modelo de organización política de la Constitución de 1991 que:
“Resultado del creciente traslado de
la función legislativa fue su progresivo debilitamiento y, por ello, la
Asamblea Nacional Constituyente, reunida en 1991, se propuso fortalecerla y
revalorizarla, con base en una modernización del Congreso de la República que
permitiera ‘colocarlo nuevamente como
instrumento productivo de la voluntad popular’ y ‘como
espacio privilegiado a la solución de las necesidades ciudadanas’”
En armonía con las previsiones de la Carta relacionadas con el principio
de separación de poderes y las modificaciones que estableció para evitar la
concentración excesiva de atribuciones, la Corte hizo énfasis en los riesgos
que apareja la fractura del diseño establecido para la institución
presidencial, pues:
“A causa del papel primordial que en un sistema
presidencial le corresponde al Presidente de la República y del cúmulo de
funciones constitucionalmente atribuidas que le permiten cumplir su obra de
gobierno y entrar en relación con las restantes ramas del poder público y con
los órganos autónomos e independientes que cumplen otras funciones
estatales, es claro que cualquier alteración que ocurra en el ámbito
competencial reservado al Presidente o en su estatuto jurídico tiene notables
repercusiones en toda la estructura estatal y en el conjunto de valores y
principios que la sustentan, como lo ha puesto de manifiesto la doctrina al
señalar que, mientras en el parlamentarismo las crisis son de gobierno, en un
sistema presidencial las crisis comprometen todo el régimen, ya sea porque el
Presidente se debilite o porque acreciente sus poderes.” (Resaltado no
original)
Así las cosas, ante las consecuencias que provoca la concentración
excesiva de poder en el ejecutivo, la Corte consideró que la previsión de una
segunda reelección presidencial quebranta la forma política plasmada en la
Constitución de 1991 y, en consecuencia, declaró inexequible la Ley 1354 de
2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
La Corte se pronunció sobre la delegación legislativa en favor del
Presidente de la República y la eventual fractura del equilibrio de poderes en
la sentencia +
C-971 de 2004[159], en la que se estudió la demanda dirigida en contra del parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 1º de 2003[160] en
el que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para la reglamentación de
asuntos relacionados con elecciones departamentales y municipales.
Para el demandante, el Congreso desbordó su poder de reforma de la
Constitución Política, ya que al facultar al Gobierno para que expidiera un
decreto con fuerza de ley que regulara materias propias de una ley estatutaria
en materia electoral, suplantó el principio democrático.
Para el análisis del cargo formulado, la Corte destacó que el modelo por
el que optó el constituyente de 1991 mantiene el criterio según el cual, por
virtud del principio de separación, las funciones necesarias para la
realización de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e
independientes. Sin embargo, precisó que dicha separación no es absoluta, ya
que el diseño permite la colaboración y los controles recíprocos entre los
distintos órganos del Estado, se prevén excepciones a las reglas generales de
competencia y se admite la delegación legislativa.
Por ejemplo, señaló que en materia legislativa la Constitución previó la
competencia general en cabeza del Congreso de la República, estableció la
posibilidad de delegación sujeta a específicas condiciones fijadas en el
artículo 150-10 Superior y en artículos transitorios facultó al Presidente de
la República para regular materias que, de acuerdo con la cláusula general, son
indelegables.
Como quiera que los principios de separación de poderes y de reserva de
ley no son absolutos y admiten excepciones, la Sala Plena indicó que el
análisis de la sustitución de dichos principios derivado de un acto de
delegación legislativa a través de un acto reformatorio de la Constitución
exige que el juez analice la concesión de las facultades para establecer si por
las condiciones a las que se sujetó requería “(…) la expresión directa del constituyente primario en un
nuevo acto fundacional.”
Sobre el análisis de las condiciones particulares
que rodean la delegación legislativa, la sentencia indicó que:
“(…) lo que en las hipótesis de
delegación legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es
establecer, no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función
legislativa, sino las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se
permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede
hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera general reformen las
normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las
cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter
transitorio, una excepción al principio general.”
De acuerdo con lo expuesto se advierte que en el
sistema constitucional colombiano:
(i) la función
legislativa bajo la Constitución de 1886 se debilitó como consecuencia de su
traslado frecuente, razón por la que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991
decidió fortalecerla y revalorizarla;
(ii) la separación de poderes constituye un eje
axial de la Carta Política, en el cual hay cláusulas generales de competencias,
que se integran a través de la colaboración armónica de los diferentes órganos
del Estado;
(iii) la
separación de poderes es una garantía institucional para el funcionamiento del
Estado Constitucional, pues permite que haya que un manejo contenido del poder
por parte de cada una de las ramas del poder público, de tal forma se previene
que los poderes más fuertes del Estado usurpen las competencias de otras más
débiles[161].
(iv) la delegación legislativa es plausible bajo las
específicos límites establecidos en la Carta Política o en situaciones
excepcionales, en las que se debe determinar si las condiciones de la
delegación socavaron la separación de poderes como eje axial de la Carta
Política, y
(v) el excesivo incremento de competencias en
cabeza del Presidente de la República puede provocar notables repercusiones en
toda la estructura estatal.
No es posible fortalecer el Estado de Derecho a partir de la negación de
sus elementos esenciales: el carácter excepcional de un proceso de paz no
justifica la concesión de poderes excesivos al ejecutivo ni asegura la vigencia
de la integridad y supremacía de la Constitución
16.
La valoración de las facultades extraordinarias para que el ejecutivo legisle y
el cambio en las condiciones propias de la legislación ordinaria pueden y deben
considerar las especificidades de la búsqueda de la paz a través de mecanismos
transicionales. Las categorías asociadas a las transiciones a la paz se han
definido desde diversas disciplinas, particularmente desde la Filosofía y la
Ciencia Política, sus orígenes conceptuales son normativos y empíricos y, en la
actualidad, a fin de establecer los elementos básicos del discurso, existen
definiciones operativas que reconocen los problemas del concepto. No obstante,
se ha constatado la falta de claridad y contundencia para definir lo que es una
transición, en particular en materia de justicia transicional[162] Sin
embargo, la transición se desarrolla en circunstancias excepcionales, opera
bajo escenarios difíciles y de cierta polarización, bajo dilemas casi
irresolubles en términos morales, jurídicos y políticos.[163] Admitir
el carácter excepcional de la transición es fundamental, pues los dilemas que
ésta afronta habilitan a los Estados a adoptar decisiones complejas que distan
de la unanimidad. Con todo, el concepto de transición es de aplicación
excepcional y es central en la discusión de cualquier régimen en busca la
democratización[164] especialmente
en una región que ya no enfrenta dictaduras en sentido clásico sino que
ahora debe asumir los retos de sistemas democráticos deficitarios y
excluyentes que aún así son, al menos formalmente, democracias representativas.
La paz y sus límites
17. No cabe duda de que la paz constituye uno de
los fines esenciales del modelo de Estado adoptado en la Constitución Política
de 1991, lo que evidencia su reconocimiento expreso en la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991[165],
la inclusión de la consecución de la paz como una de las finalidades
establecidas en el Preámbulo de la Carta Política y la previsión del artículo
22 Superior como derecho y deber de obligatorio cumplimiento. En efecto, la paz
es un presupuesto para la eficacia del Estado Social de Derecho, por cuanto
constituye una condición necesaria para el goce efectivo de los derechos
fundamentales.
Ahora bien, en el proceso para la obtención de ese
fin esencial resultan necesarios el diseño e implementación de diversos
mecanismos, los cuales se erigen sobre el orden constitucional vigente y deben
propender por su fortalecimiento. En efecto, la búsqueda de la paz como
objetivo constitucional esencial debe evitar la fractura del orden
constitucional ya que éste le sirve de fundamento a ese objetivo y blinda
el proceso de otras rupturas que generen nuevos conflictos por el
quebrantamiento de las reglas de juego.
18. En ese sentido, es importante destacar algunas
consideraciones que ha expuesto la jurisprudencia constitucional,
principalmente frente a instrumentos de justicia transicional, en las que se ha
reconocido la indiscutible relevancia de la paz, pero también ha precisado que
no se trata de un valor absoluto y, por ende, que los procesos dirigidos a su
consecución no pueden perder de vista otros objetivos -como el fortalecimiento
de la democracia- ni transgredir límites infranqueables, por ejemplo, los
derechos de las víctimas.
Recientemente la sentencia C-379 de 2016[166] reconoció que las medidas de transición hacia
la paz no sólo persiguen la finalización del conflicto, sino que también
procuran la reconciliación, la eficacia de los derechos y el fortalecimiento
del Estado de Derecho. En efecto, precisó que “En cuanto a los valores que se pretenden proteger a través de las
medidas de transición hacia la paz, la reconciliación y el fortalecimiento del
Estado de Derecho y la democracia tienen un lugar central.”
Por su parte, la sentencia C-577 de 2014[167] decidió el cargo que indicó que la
habilitación al Congreso para que mediante ley estatutaria estableciera, como
un instrumento de justicia transicional, la participación en política de
personas responsables de algunos delitos para que puedan ser elegidos a cargos
de elección popular y desempeñar cargos públicos sustituía “el marco jurídico democrático de la Constitución Política”. La Sala abordó el estudio de diferentes temas,
entre los que incluyó la justicia transicional, que definió como “(…) un conjunto de procesos de transformación social y política profunda
en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos con el objeto
de lograr la reconciliación y la paz, realizar los derechos de las víctimas a
la verdad, justicia y reparación, restablecer la confianza en el Estado y
fortalecer la democracia, entre otros importantes valores y principios
constitucionales”
En concordancia con dicho concepto, estableció que
ese conjunto de procesos tiene como finalidad “(…) afrontar un pasado convulso, fruto de un conflicto
entendido en un sentido amplio para alcanzar la reconciliación, que derive en
estabilidad. Se trata de lograr entonces un equilibrio entre las tensiones que
se dan entre la justicia y la paz.”
Admitida la justicia transicional como una herramienta para alcanzar la
reconciliación, la Sala Plena de la Corporación desarrolló el alcance de esa
consideración en el marco del modelo de Estado adoptado en la
Constitución Política de 1991, en el que hizo especial énfasis
en el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la Democracia. En efecto indicó que:
“Uno de los aspectos que delimitan las transiciones
está dado por el establecimiento de una estructura democrática, siendo la
democratización de las sociedades una parte esencial del proceso. El cambio a
modelos más democráticos o el fortalecimiento de los mismos ha sido una
constante en el intento de solventar las diferencias del pasado que dieron
origen a los conflictos o regímenes que se intentan superar con un proceso de
justicia transicional”.
También precisó que el logro de esos objetivos debe
considerar “el principio de funcionamiento democrático, lo que
implicará que las decisiones de razón pública deben satisfacer las exigencias
que del concepto de ‘democracia’ se derivan para las instituciones públicas.”
Asimismo, la sentencia C-771 de 2011[168] en
la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 1°, 4°, 6° y 7º (parciales) de la Ley 1424 de 2010[169],
la Corte reiteró frente a los derechos de las víctimas en el marco de
procesos de justicia transicional que:
“Sin embargo, al relievar también el valor e
importancia reconocidos por la Constitución al concepto de justicia, y
precisamente como resultado de ese ejercicio de ponderación, señaló esta
corporación que, pese a la enorme importancia de la paz como valor, como
derecho y como deber ciudadano, el posible logro de ese objetivo no es
razón suficiente para justificar cualquier tipo de sacrificio de otros
intereses igualmente protegidos por el ordenamiento superior,
específicamente los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación, como consecuencia de las acciones que les hubieren afectado.” (Resaltado no original)
Por su parte, la sentencia C-370 de 2006[170] en
la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de
varios artículos de la Ley 975 de 2005[171] la
Sala Plena estableció que la paz constituye:
“(i) uno de los propósitos fundamentales del
Derecho Internacional; (ii) un fin fundamental de Estado colombiano; (iii) un
derecho colectivo en cabeza de la Humanidad, dentro de la tercera generación de
derechos; (iv) un derecho subjetivo de cada uno de los seres humanos
individualmente considerados; y (v), un deber jurídico de cada uno de los
ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender a su logro y
mantenimiento.”
No obstante esas diversas acepciones y roles de la
paz en el ordenamiento, la sentencia reconstruyó una línea jurisprudencial para
evidenciar que la Corte ha fijado parámetros que:
“(…) aunque no se refieren específicamente a
estándares aplicables dentro de procesos de consolidación de la paz y de
tránsito a la plena vigencia del Estado de Derecho, resultan ineludibles para el legislador en todo tiempo, por encontrar un
fundamento permanente en las normas superiores que no se suspenden durante
tales procesos de transición. Tales
parámetros tienen que ver con asuntos como los derechos de las víctimas a la
justicia, la verdad, la reparación y la no repetición, la razonabilidad de los
términos judiciales, las condiciones en que pueden ser concedidas amnistías o
indultos, la imprescriptibilidad de la acción penal respecto de ciertos
delitos, y la necesidad de que ciertos recursos judiciales reconocidos dentro
del proceso penal se establezcan no sólo a favor del procesado sino también de
las víctimas, cuando el delito constituye un grave atentado en contra de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario.” (Resaltado no original)
Al mismo tiempo reconoció la tensión que se presenta entre la paz, la
justicia y los derechos de las víctimas cuando se adoptan instrumentos para
promover la transición hacia la paz, y señaló que frente a esa circunstancia el
Legislador debe:
“(…) identificar las dimensiones en que se expresa
dicha tensión y definir las fórmulas para superarla, en ejercicio de las
atribuciones que claramente le ha confiado el Constituyente. Así, el legislador
puede diseñar los mecanismos que estime conducentes a lograr la paz, valorando
las circunstancias específicas de cada contexto. Lo anterior no
significa que esta amplia competencia del legislador carezca de límites
constitucionales. Compete al juez constitucional identificar tales límites y
hacerlos respetar, sin sacrificar ninguno de los elementos constitucionales en
tensión y sin sustituir al legislador en el ejercicio de las competencias que
le son propias.” (Resaltado no original)
En concordancia con los deberes que surgen para el Legislador y el juez
constitucional como consecuencia de las tensiones que se presentan en los
instrumentos diseñados para materializar el derecho a la paz, la Corte
identificó la ponderación como el método apropiado para el ejercicio de la
función asignada al juez constitucional. En ese sentido, destacó la necesidad
de sopesar los derechos constitucionales que colisionan y estableció los
términos de referencia para la ponderación, particularmente la paz, la justicia
como valor objetivo, la justicia como derecho de las víctimas y los demás
derechos de éstas.
19. De acuerdo con lo expuesto y con base en los pronunciamientos
jurisprudenciales resulta claro que:
(i) La paz es uno de los fines esenciales del modelo de Estado adoptado en
la Carta Política de 1991, pero no es un valor absoluto;
(ii) la búsqueda de
la paz permite adoptar medidas que provocan fuertes tensiones con otros
principios y derechos de raigambre superior;
(iii) el juez
constitucional debe determinar los límites a las medidas adoptadas para el
logro de la paz frente a las tensiones que generan y hacerlos respetar;
(iv) en esa medida
la jurisprudencia constitucional ha señalado algunos límites no taxativos de
los procesos dirigidos a la consecución de la paz, tales como los derechos de las víctimas a la justicia, la verdad
y la reparación, el núcleo básico del derecho al debido proceso y la
imprescriptibilidad de la acción penal respecto de ciertos delitos, y
(v) los
procesos de justicia transicional deben propender por objetivos estructurales
que van más allá de la sola terminación del conflicto, por ejemplo el
fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la democracia.
20. La posición mayoritaria abordó el tema con una brevísima
argumentación, lo que no sería un defecto si hubiera considerado todos los
elementos relevantes para fundamentar su conclusión. Aunque en el
fundamento 56 la providencia se refiere a la necesidad de
evitar la concentración excesiva del poder por considerarse que propicia el
abuso, el irrespeto a los derechos y las libertades constitucionales e
interfiere en la eficacia de la función del estado, decidió no limitar las
facultades legislativas presidenciales otorgadas por el Acto Legislativo. La
argumentación se concentró en casos en los que las facultades presidenciales
eran subsidiarias, situación que dista del contexto analizado que, por su
naturaleza, impone la necesidad de que el ejecutivo actúe como legislador si se
considera la necesidad urgente de cierta legislación para implementar el
acuerdo de paz. En efecto, el desarrollo de la premisa mayor del juicio de
sustitución no enfatizó en el eventual exceso de poderes atribuidos al
presidente, sólo describe las facultades legislativas otorgadas a entes
diferentes del Congreso.
En
mi opinión, las razones expuestas por la mayoría minimizan un elemento central
que debe ser controlado en cualquier régimen constitucional presidencial: la
atribución de facultades legislativas es otorgada al ejecutivo. No hay ninguna
reflexión que se refiera al punto a pesar de la historia constitucional del
país y del riesgo que genera este tipo de atribuciones. No obstante, debo
insistir en que es razonable y necesario otorgar facultades legislativas
presidenciales en ciertas materias en el marco de la implementación de un
acuerdo de paz, pero el establecimiento de límites es igualmente indispensable,
especialmente porque las supuestas restricciones son imprecisas y por referirse
a un amplio conjunto de materias, admiten interpretaciones que van más allá de
la necesidad propia del contexto, dotan al ejecutivo de potestades extremas que
pueden no sólo desdibujar al legislador sino, consecuentemente afectar
elementos centrales y decisivos del orden constitucional vigente.
La
mayoría consideró que las facultades legislativas del presidente establecidas
en la norma demandada contienen sus propios límites, estos pueden ser
establecidos con base en un criterio de conexidad objetiva, estricta y
suficiente con el acuerdo final (fundamento 65). Por otra parte, el mismo acto
legislativo impone restricciones expresas, el presidente no puede usar sus
facultades para expedir “actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos”. Otros límites estarían
fijados por las materias que tienen estricta reserva de ley que no son
expresamente mencionadas, o cuando resulte estrictamente necesario acudir a las
facultades en lugar de acudir al congreso. Para la mayoría, los límites
competenciales se concretaron después o al expedirse la reforma (fundamento
66).
En
mi opinión, teniendo en cuenta las razones teóricas sobre los regímenes
presidenciales, el sentido de los límites a las facultades presidenciales en la
Constitución y el contexto de implementación de los acuerdos de paz, estas
condiciones no son suficientes y, debido a su vaguedad, pueden sustituir la
Carta al alterar la separación y el equilibrio de poderes, elementos
fundamentales del régimen y de la democracia misma.
La
argumentación de la ponencia toma elementos del acto legislativo, que en parte
coinciden con las generalidades clásicas que limitan las atribuciones
legislativas del presidente en nuestro ordenamiento constitucional: el
carácter temporal de las competencias, la justificación de la alteración de la
cláusula general de competencia legislativa –en este caso la implementación de
los acuerdos de paz-, la relación directa con los temas para los que se
otorgaron las facultades, las restricciones para regular asuntos que merecen
mayor legitimidad democrática (códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
decreto de impuestos). Concuerdo con esos criterios.
Sin
embargo, a causa de las especificidades que implica la implementación de los
acuerdos de paz, creo que son insuficientes las líneas planteadas por la
ponencia para efectos de limitar las facultades legislativas del ejecutivo. Por
ejemplo, la Corte debió establecer algunos criterios para determinar la
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el acuerdo final. En efecto, del
texto de los acuerdos pueden derivarse múltiples temas que no revisten carácter
urgente, y que además requieren de la mayor legitimidad democrática posible si
es que en realidad se pretende la democratización. Por ejemplo, los acuerdos
mencionan temas como: la ley de participación ciudadana y política, las
reformas a temas de delimitación de frontera agrícola, las reformas al código
penal para la reducción de penas en temas de drogas, el aumento de penas para
delitos contra las elecciones, entre otros. ¿Cómo establecer la conexidad
objetiva, estricta y suficiente con los acuerdos sin abarcar prácticamente todo
el ordenamiento jurídico si se tiene en cuenta que incluyen temas tan variados
como los que acabo de mencionar? Si los acuerdos incluyen tantas materias
relevantes, ¿acaso no terminarían por abarcar muchos más asuntos que aquellos
indispensables para su implementación directa?
De
otro lado, que el acto legislativo incluya límites clásicos y obvios no elimina
el riesgo de excesos derivados de una afectación por consecuencia generada de
la indeterminación mencionada en el punto anterior y la inclusión de variados
temas en el texto de los acuerdos de paz. Aunque el presidente no pueda usar
sus facultades para expedir leyes estatutarias, si podría, según los acuerdos,
expedir normas sobre participación ciudadana y política, materias que
claramente tienen reserva de ley estatutaria (art. 152 superior). Sin duda se
trata de un límite poco útil.
Las
restricciones que estarían fijadas por materias que tienen estricta reserva de
ley que no son expresamente mencionadas, o cuando resulte estrictamente
necesario acudir a las facultades en lugar de acudir al congreso debieron ser
precisadas por la Corte, además, teniendo en cuenta la posible afectación
indirecta de estas materias que se genera por la alteración temporal de las
atribuciones constitucionales en materia legislativa, es posible enunciar
algunos criterios elementales, que debieron ser desarrollados en la
argumentación mayoritaria si realmente se quería garantizar la vigencia del
régimen constitucional y que lógicamente deben ser ponderados con las
necesidades de la paz son los siguientes:
(i) Las
regulaciones que impliquen la afectación indirecta del núcleo esencial de los
derechos fundamentales,
(ii) Todos
los temas que por su complejidad en la búsqueda de consensos –argumento tantas
veces mencionado pero no desarrollado por la mayoría- requieran de mayor
legitimación democrática en términos temporales –no deberían someterse a
términos de discusión abreviados- y de representatividad –no han logrado
obtener consensos a lo largo de la historia del país-, por ejemplo las reformas
a temas de delimitación de frontera agrícola[172].
(iii) Las
regulaciones con vocación de permanencia que no son indispensables ni urgentes
para la implementación de los acuerdos, pues implicarían eludir el debate
democrático y desdibujar la labor del congreso.
(iv) La
normativa sobre la protección a minorías o la que requiere participación de
minorías en procesos de consulta previa.
(v) Las
disposiciones sobre los derechos de las víctimas no relacionados de manera
urgente y directa con el desarme, desmovilización, reinserción,
resocialización. Por ejemplo las disposiciones sobre los derechos a la verdad y
a la reparación en sus dimensiones colectivas.[173]
La
sustracción de estos temas del debate democrático, no sólo sustituye la
Constitución por razones normativas ya explicadas, sino que se convierte en un
elemento desdemocratizador que no contribuye al fortalecimiento del Estado
Social de Derecho ni al logro de la paz, objetivo último del acto legislativo
estudiado.
Por
las razones anteriores me separo parcialmente de la decisión adoptada por la
mayoría.
Fecha
ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA SENTENCIA C-699/16
PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL, ACOMPAÑADO DE LIMITACION DE
COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Y AMPLIAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS
AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Si no está
acompañada de una positiva refrendación popular, sustituye principios
fundamentales sobre los cuales se asienta la Constitución de 1991 (Salvamento
de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Resultaba imperativo un pronunciamiento
sobre la exigibilidad de la refrendación popular (Salvamento de voto)
REFRENDACION POPULAR-Pieza fundamental
en acuerdo de paz (Salvamento de voto)
REFORMA CONSTITUCIONAL Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS
CONFERIDAS AL PRESIDENTE EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reemplazo
de participación directa de la ciudadanía por una labor interpretativa del
Congreso que, se dice de buena fe, pero que estará, en todo caso, sujeta al
libre juego de las mayorías (Salvamento de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-La
Corte prescindió tanto de los consensos fundamentales de la sociedad plasmados
en la Carta Política y que explican la rigidez del texto superior, como de la
voluntad popular mayoritaria (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Connotaciones cuasi constituyentes al
prescindirse de una verdadera refrendación popular (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-En ausencia de respaldo de mecanismo de
participación ciudadana apto para el efecto, lo ajustado con la Constitución
habría sido que la implementación del acuerdo final se diese por la vía
legislativa ordinaria (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Se sustituye la Constitución, en la
medida que la flexibilización del procedimiento de reforma constitucional y las
amplias facultades extraordinarias, a partir de un entendimiento atenuado de
refrendación popular, trastocan el modelo constitucional de la Constitución de
1991 (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE
2016-Cambio sustantivo en el modelo
de reforma constitucional por vía del Congreso, en cuanto fueron suprimidos y
sustituidos los ingredientes esenciales que le otorgaban identidad a los
esquemas de reforma constitucional previstos de manera general en el Texto
Superior (Salvamento de voto)
REFRENDACION POPULAR EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Contenido y alcance como condición de validez de los instrumentos para
la implementación de la paz, dista mucho de ser lo que se planteó por la Sala
Plena (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Materialización del derecho y del valor
superior de la paz constituye un imperativo constitucional de primer orden
(Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Construcción de paz estable y duradera
requiere de amplios procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos
logrados (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-l 1601
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales)
del Acto Legislativo 01 de 2016, "por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”
Demandante:
Jesús Pérez González-Rubio
Magistrada
Ponente:
María Victoria Calle Correa
1. Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me
aparto de la decisión adoptada por la mayoría en la Sentencia C-699 de 2016, en
la que se declaró la exequibilidad de los artículos 1, en lo demandado, y 2,
del Acto Legislativo 01 de 2016, que contienen una reducción del número de
debates necesarios para aprobar reformas a la Constitución Política y una
habilitación al Presidente de la República para ejercer funciones legislativas,
con el objeto de facilitar la implementación del acuerdo de paz suscrito entre
el Gobierno Nacional y las FARC.
2, Estimo
que la flexibilización del procedimiento de reforma constitucional, acompañada
de una limitación de las competencias del Congreso de la República, así como
las amplias facultades extraordinarias que se confieren al Presidente de la
República en el Acto Legislativo 01 de 2016, si no están acompañadas de una
positiva refrendación popular del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno y
las FARC, como se preveía en el propio acto legislativo, sustituyen
principios fundamentales sobre los cuales se asienta la Constitución de 1991.
3. Como presupuesto
de su pronunciamiento, la Corte redefinió el concepto de refrendación popular
contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016 y, al hacerlo, sustrajo del mismo
un ingrediente crucial para la legitimidad de los procedimientos especiales
legislativos y de reforma constitucional acusados.
Al haberse planteado en esos términos el debate constitucional,
resultaba ineludible incorporar al fallo la consideración sobre el sentido que
tiene el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, puesto que, en mi
criterio, únicamente en razón a la exigencia de una previa refrendación popular
del acuerdo de paz, que solo puede ser entendida en los términos de los
mecanismos del artículo 103 de
la Constitución que,
con cierta diversidad de matices, tengan alcance referendario, puede avalarse
la legitimidad de unos instrumentos que trastocan radicalmente el modelo de
Estado previsto en la Carta del 91, reduciendo la rigidez del trámite de
reforma constitucional, hasta el punto de hacerla casi equiparable a la de las
leyes, limitando y condicionando las competencias del Congreso -en
disposiciones que no fueron demandadas-, y confiriendo amplias facultades
legislativas al Presidente de la República.
4. Resultando,
entonces, imperativo, un pronunciamiento sobre la exigibilidad de la
refrendación popular, en la medida en que, tanto en el escenario político, como
en la propia ponencia que dio lugar al fallo de cuyo sentido me aparto, se
había puesto en entredicho el sentido natural y obvio de la expresión, que
había sido asumido pacíficamente hasta antes del resultado del 2 de octubre de
2016, estimo necesario hacer unas consideraciones de contexto sobre el
particular.
4.1. En primer lugar, cabe señalar que, a diferencia de lo que se ha
expresado por distintos voceros de sectores políticos en diferentes escenarios,
la refrendación popular del acuerdo de paz no era un requisito accesorio,
discrecional y prescindible, sino que constituía una pieza central de la
estrategia de paz impulsada por el Presidente de la República, al punto que se
incorporó al acuerdo inicial con las FARC y se plasmó en los dos acuerdos
suscritos sucesivamente en Cartagena y en Bogotá.
La centralidad de la refrendación popular obedece a la circunstancia de
que, a diferencia de procesos de paz que se han cumplido en el pasado, en esta
ocasión, parte significativa de la negociación versaba sobre aspectos que
implicaban reformas estructurales con incidencia sobre la Constitución o sobre
la ley, en relación con las cuales el Presidente de la República no podía
comprometer autónomamente la voluntad del Estado.
Ello explica la necesidad de buscar los mecanismos que le dieran
estabilidad jurídica a lo acordado, puesto que resultaba claro que, para ese
efecto, no bastaba con el solo compromiso del Presidente de la República. Y,
por ello, en el ámbito internacional se buscó producir ese efecto acudiendo,
sin que quepa anticipar un juicio sobre el particular, al tratamiento del
acuerdo de paz como acuerdo especial en los términos del artículo 3 común de
los Convenios de Ginebra de 1949; y, en el orden interno, mediante la búsqueda
de un mecanismo de refrendación popular.
4.2. En esa dirección tuvo lugar un proceso intenso de búsqueda e
identificación de la mejor alternativa posible para la refrendación popular del
acuerdo al que se llegase con las FARC. En ese proceso fue claro que, ante la
rigidez y la complejidad del referendo, cuyas condiciones están previstas
directamente en la Constitución, la mejor vía de refrendación era el
plebiscito, pero configurándolo de manera especial, para lo cual se impulsó una
ley estatutaria que lo dotó de unas características de mayor flexibilidad que
las que rigen de ordinario.
4.3. En ejercicio del control automático de constitucionalidad sobre la
referida ley estatutaria, la Corte avaló ese mecanismo plebiscitario, pero
precisando sus perfiles y haciendo expresas unas condiciones. En particular
este Tribunal puntualizó que, dado que se trataba de un plebiscito y no de un
referendo, el pronunciamiento popular no recaía sobre el texto de los acuerdos,
sino sobre la decisión política del Presidente, lo cual implicaba que, de
producirse un resultado afirmativo, éste tendría que acudir a las instancias de
producción normativa competentes para los desarrollos que fuese necesario hacer
en el ordenamiento jurídico.
4.4. De manera previa se había tramitado el que sería el Acto Legislativo 01
de 2016, con el propósito de introducir un procedimiento especial legislativo,
de carácter transitorio y excepcional, para la implementación del Acuerdo
Final. Consciente del carácter central que la refrendación popular tuvo para
todo el proceso, el Congreso decidió supeditar la vigencia del procedimiento
especial a la refrendación popular del acuerdo final.
Esa condición suspensiva no tenía, sin embargo, un mero sentido de
diferir la vigencia del acto legislativo, sino que se consideró un
elemento sine qua non del nuevo diseño. Así, durante el curso
del debate se hizo evidente que la legitimidad constitucional del mecanismo
abreviado se hacía depender de la circunstancia de que los contenidos que
serían objeto de incorporación, implementación y desarrollo a través del
procedimiento abreviado, debían haber sido previamente avalados por el pueblo.
5. Dentro de ese
marco de referencia, el análisis de las disposiciones demandadas conduce a la
conclusión de que ellas, en sí mismas consideradas y miradas en conjunto con
otras que no fueron impugnadas, darían lugar a una sustitución de la
Constitución, porque suprimen el principio de separación de poderes y la idea
de rigidez constitucional. Dicha conclusión, sin embargo, podría ser distinta
si, como se señala en la propia sentencia, se dan las condiciones de, por un
lado, tratarse de una flexibilización imprescindible para impulsar un proceso
que permita alcanzar la paz, y, por el otro, de haber tenido lugar una
refrendación popular en torno a los cambios estructurales que se consideran
necesarios para alcanzar ese objetivo. No obstante, si a la segunda de esas
condiciones se le priva de sentido, se desvertebra el mecanismo y con ello su principio
de legitimidad constitucional.
En el Acto Legislativo 01 de 2016, la refrendación popular, entendida
como la participación directa de la ciudadanía, fue concebida como la garantía
de la legitimidad constitucional de las atribuciones especiales allí previstas,
razón por la cual no era posible asignarle a tal refrendación el alcance
limitado que tiene en la sentencia, que la concibe como un proceso de consulta
a la ciudadanía, cuyos resultados son interpretados, avalados y desarrollados
de buena fe por el Congreso de la República.
Si bien la decisión mayoritaria de la que me aparto fundamentó la
constitucionalidad de la radical alteración en el esquema de reforma
constitucional y de la amplitud de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente, advirtiendo que no bastaba con la refrendación política del acuerdo
de paz ya cumplida por el Congreso de la República y que se requería una nueva
manifestación de las cámaras legislativas, en la que se diese por cumplida la
refrendación popular previa la verificación de un conjunto de criterios fijados
en la sentencia, ello resulta insuficiente, como quiera que reemplaza la
participación directa de la ciudadanía por una labor interpretativa del
Congreso que, se dice de buena fe, pero que estará, en todo caso, sujeta al
libre juego de las mayorías. En la medida en que el Acuerdo de Paz suscrito
entre el Gobierno y las FARC implica reformas estructurales al ordenamiento
jurídico en temas sensibles como la Jurisdicción Especial para la Paz, la
estructura agraria, la participación política y otros, la limitación de los
espacios de deliberación y decisión propios de las instancias ordinarias de
producción normativa sólo podría resultar admisible en un contexto en el que el
acuerdo haya alcanzado el aval popular, bien sea a través de alguno de los
instrumentos previstos en el artículo 103 de la Constitución y reglamentados
por la ley, o de otro mecanismo que, en la coyuntura presente, permitiese
establecer, de manera inequívoca, la existencia de un consenso ciudadano en
torno a los contenidos del acuerdo de paz, sin que fuese posible dejar la
constatación de tal circunstancia al criterio unilateral del Gobierno o del
Congreso. Al hacerlo así, la decisión mayoritaria, no solamente desconoce el
resultado del plebiscito del 2 de octubre, sino que permite que se acentúen las
fracturas sociales que resultan de impulsar el proceso sin haber obtenido en
torno al mismo los consensos indispensables, como presupuesto de una paz que
verdaderamente sea estable y duradera.
Sin embargo, con la idea de contribuir a la terminación del conflicto
armado, y con el argumento de que la paz sólo se logra si se implementa
rápidamente el Acuerdo, la Corte terminó por prescindir tanto de los consensos
fundamentales de la sociedad plasmados en la Carta Política y que explican la
rigidez del texto superior, como de la voluntad popular mayoritaria ya
expresada, haciendo uso de una artificiosa línea argumentativa con la que se
pretende transformar la naturaleza de ese mecanismo de participación popular
directa, deliberativa y decisoria, al mutarlo en un mero requisito de consulta,
seguida de una verificación por parte del Congreso, que será determinante del
sentido que se le atribuya a la decisión popular.
6. Estimo que, al prescindir de una verdadera refrendación popular, se
permite que un acuerdo suscrito entre el Gobierno y un grupo armado al margen
de la ley adquiera connotaciones cuasi constituyentes, en la medida en que, por
disposición del propio Acto Legislativo 01 de 2016, resulta vinculante en la
fase de implementación y su desarrollo se impone por vía expedita, despojada de
espacios deliberativos. De este modo, aspectos centrales, amparados por la
rigidez constitucional, quedan librados a la decisión del Gobierno en
consonancia con lo que previamente se ha consignado en el Acuerdo Final, el
cual presenta connotaciones prácticamente inmutables.
Dejar de acudir a la refrendación popular en este contexto tiene,
entonces, no solo la connotación de privar de sustento constitucional al procedimiento
especial legislativo, porque sustituye elementos axiales de la Constitución,
sino que afecta la legitimidad de un proceso que dio lugar a un acuerdo cuya
incorporación al ordenamiento
jurídico hacía imperativo su asimilación popular y un expreso respaldo del
pueblo a lo acordado.
En ausencia de ese respaldo de la ciudadanía, a través de un mecanismo
de participación apto para el efecto, lo ajustado con la Constitución habría
sido que la implementación del acuerdo final se diese por la vía legislativa
ordinaria, en la cual, la expresión ciudadana directa se suple por los espacios
de deliberación de la democracia representativa, que le brinda publicidad al
debate, permite la controversia entre los distintos sectores y concluye con una
decisión democrática, en unos tiempos que propician la asimilación de los
cambios propuestos y la adopción de decisiones razonadas.
7. La Corte habilitó la flexibilización del procedimiento de reforma
constitucional y las amplias facultades extraordinarias, a partir de un
entendimiento atenuado de la refrendación popular, y por eso estimo que se
sustituye la Constitución, en la medida en que ambas figuras trastocan
radicalmente el modelo constitucional previsto en la Carta Política del 91.
7.1. Con respecto al nuevo esquema de reforma a la Constitución, se
redujeron los períodos y las oportunidades de reflexión y de debate, que
justamente constituyen la fuente de legitimidad de la decisión del Congreso de
la República; se concentró en el Presidente la iniciativa de reforma; se
condicionaron las modificaciones del proyecto a la aprobación gubernamental y
se exigió la votación en bloque, sin posibilidad alguna de segmentación.
Se trata, no de alteraciones procedimentales accesorias y de segundo
orden, sino de un cambio sustantivo en el modelo de reforma constitucional por
vía del Congreso, en cuanto fueron suprimidos y sustituidos los ingredientes
esenciales que le otorgaban identidad a los esquemas de reforma constitucional
previstos de manera general en el Texto Superior, como lo son, la existencia de
procesos abiertos de reflexión y deliberación, el reconocimiento de múltiples y
diversos actores políticos, la posibilidad de mejorar y optimizar
progresivamente las iniciativas de reforma, la existencia de procesos de
construcción colectiva, y la generación permanente y continua de espacios de
consenso. Todos estos elementos quedaron desvanecidos y fueron remplazados por
otros que responden a un paradigma político sustancialmente distinto.
7.2. Por su parte, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 otorga
al Presidente de la República facultades normativas especiales para implementar
el Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC, mediante la expedición
de decretos con fuerza de ley.
La amplitud de esta habilitación legislativa se explica, al menos, desde
tres puntos de vista. Primero, desde una perspectiva material, el Acto
Legislativo entregó al Presidente una potestad normativa abierta, delimitada
tan sólo por el contenido del Acuerdo de Paz, que, por la amplitud y diversidad
de las materias abordadas, no representa ningún límite material objetivo a las
competencias legislativas del Ejecutivo. Segundo, el Acto Legislativo tampoco
contiene directrices o pautas específicas que puedan delimitar u orientar la
actividad normativa del Gobierno, de modo que el Presidente no sólo puede
regular todo tipo de materias, sino que puede hacerlo libremente, sin sujeción
a líneas trazadas previamente por los órganos de representación popular. Y,
tercero, aunque en principio las regulaciones del Presidente tienen fuerza de
ley y no desplazan las competencias del Congreso, la circunstancia de que la
figura cuestionado fue concebida y diseñada para hacer los ajustes al sistema
jurídico para implementar el Acuerdo, sugiere que los decretos respectivos
tienen jerarquía y rango en cierto modo supra-legal, y que además suprimen las
competencias normativas del Congreso en dichas materias.
La articulación de todas estas piezas invierte la lógica de los
principios constitucionales que subyacen al sistema ordinario de producción
normativa. En razón de los principios democrático y de separación de poderes,
en el Texto Superior se establece que las reglas fundamentales de la vida
social, política y económica del país son definidas por la propia comunidad, a
través del órgano de representación política, y que, en cambio, al Presidente
de la República corresponde garantizar su cumplimiento, ejecución y materialización,
y sólo de manera residual y excepcional participar activamente en la definición
de tales reglas esenciales. Todos estos perfiles fueron alterados al otorgar al
Ejecutivo una habilitación legislativa abierta.
8. Lo anterior
demuestra que las dos herramientas creadas en el Acto Legislativo demandado
obedecen a una racionalidad muy distinta de la que inspiró la Carta Política de
1991, orientada a garantizar el principio democrático, la separación de
poderes, el sistema de frenos y contrapesos, la supremacía constitucional y el
sistema de principios y derechos consagrados en la Constitución. Por tanto, en
sí misma consideradas y analizadas de manera articulada con otros instrumentos
que no fueron demandados, pero que hacen parte del mismo engranaje para la
implementación del Acuerdo de Paz, tales herramientas implican un
quebrantamiento de la Constitución de 1991, porque anulan, para el escenario
específico de dicho acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC, los
principios fundamentales sobre los cuales se asienta la organización política y
social.
9. Ahora bien, el
contenido y alcance de la refrendación popular como condición de validez de los
instrumentos para la implementación de los acuerdos de paz, dista mucho de ser
lo que se planteó por la mayoría de la Sala Plena.
En efecto, en el fallo se acogió la versión más débil posible de la
refrendación popular, sosteniendo que el requisito de la validación se
satisface cuando los órganos de representación popular verifican que el
contenido de los Acuerdos tuvo en consideración las manifestaciones de la
voluntad popular, interpretadas y procesadas de buena fe por los actores
encargados de su negociación. Este entendimiento termina por anular la esencia
misma de la refrendación popular, y, en un ejercicio de taumaturgia, la convierte
en un elemento accesorio, de tipo simbólico, que se utiliza estratégicamente
para entender, de manera artificiosa, como validado popularmente un proceso de
negociación con las FARC que, no obstante tener profundas implicaciones en la
vida política, social y económica de los colombianos, no recibió respaldo
expreso en las urnas.
10. Si bien comparto con el resto de magistrados que integran la Sala la
convicción acerca de la circunstancia de que la materialización del derecho y
del valor superior de la paz constituye un imperativo constitucional de primer
orden, en función del cual, en coyunturas como la presente, cabe flexibilizar
la interpretación constitucional para dar paso a la ponderación de los
principios que se encuentran en tensión, estimo que ello no puede hacerse en
detrimento de la integridad y la supremacía de una Constitución cuya guarda le
fue entregada a la Corte.
Un signo distintivo de la Constitución de 1991 fue su capacidad para
generar un amplio consenso ciudadano a su alrededor. Retomando las palabras que
empleé en el discurso conmemorativo de los 25 años de esa Carta Política,
cabría señalar que la razón por la cual las constituciones anteriores no habían
conseguido perdurar indefinidamente, puede estar en el hecho de que su gestación
fue unilateral y excluyente y que, por tanto, incorporaban contenidos
inaceptables para los sectores que se marginaron del proceso constituyente y
que mantuvieron en el tiempo una disidencia, abierta o latente. Decía entonces
que la fragilidad de esas constituciones se advertía, mirando hacia atrás, en
su incapacidad, en función de una variedad de factores, para generar un
verdadero consenso colectivo, una adhesión incondicional a un pacto
fundacional, que permitiera el trámite pacífico de las diferencias y la unidad
en el propósito de prosperidad general, de justicia y de paz.
La Constitución de 1991, por el contrario, en razón del proceso
ampliamente participativo que la precedió, del carácter abierto y plural de la
Asamblea Constituyente, y de los méritos propios de sus contenidos dogmáticos y
orgánicos, obtuvo desde el principio, un amplio respaldo ciudadano, con las
normales disidencias, pero en un proceso creciente de adhesión colectiva.
La superación del conflicto armado y la incorporación a la vida civil de
quienes han persistido en la acción violenta, si bien puede requerir
significativas transformaciones en nuestro ordenamiento jurídico, no puede
hacerse a costa de una ruptura de ese consenso fundamental. Preservar ese
delicado equilibrio, exige preservar también los espacios de interlocución
ciudadana, de manera que las transformaciones que se estimen necesarias vayan
acompañadas del imprescindible soporte popular.
La construcción de una paz estable y duradera requiere de amplios
procesos inclusivos que doten de legitimidad a los acuerdos logrados. La
urgencia en torno a la celeridad del trámite de implementación no debería
impedir que se den los tiempos y se surtan los trámites necesarios para que la
sociedad como un todo asimile el sentido y el alcance de las decisiones que han
de adoptarse y, en un proceso amplio, con los ajustes que sean del caso, les
brinde su adhesión en procura del valor superior de la paz.
Fecha ut supra,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RIOS
A LA SENTENCIA C-699/16
CORTE CONSTITUCIONAL-Función consiste en encausar las dinámicas políticas dentro de los
límites constitucionales y no en eludir el ejercicio de sus competencias (Salvamento
parcial de voto)
Si
bien los procesos políticos - como lo es una negociación de paz- por regla
general, no se desarrollan de forma ordenada y coherente, también lo es que la
función de una Corte Constitucional consiste en racionalizarlos, señalar unos
nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad jurídica para las partes, la
sociedad en general y las generaciones futuras. Su función consiste entonces en
encausar las dinámicas políticas dentro de los límites constitucionales y no en
eludir el ejercicio de sus competencias.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Inclusión de exótica condición
suspensiva de refrendación popular (Salvamento parcial de voto)
¿cuál es el fundamento constitucional de la
abdicación que de sus funciones hace aquí la Corte Constitucional (artículo 241
de la Constitución Política) para deferir al Congreso de la República la
decisión sobre el sentido de la expresión “Refrendación Popular” contenida, al
margen de la Constitución Política, en el artículo 5º del Acto Legislativo 01
del 16 de julio de 2016, como también sobre la necesidad de la misma y el
procedimiento para su verificación, y, obviamente, la vigencia del citado Acto
Legislativo?. Ninguno. Estos juicios de valor corresponderían a la Corte y no
al Congreso de la República que, como la generalidad del pueblo colombiano,
esperaba del Alto Tribunal una decisión fundamentalmente apegada a nuestra
Carta Política, que diera certeza y claridad sobre el extraño modelo de reforma
Constitucional que incluye una exótica condición suspensiva de Refrendación
Popular de un Acto Legislativo.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Equivocada aproximación a la
expresión “refrendación popular” como condición para activar
la flexibilización de procedimientos de deliberación parlamentaria, y
facultades para el Presidente de la República (Salvamento parcial de voto)
Bienvenida la decisión de la mayoría de la Sala
Plena de la Corte Constitucional, en el sentido de acoger, aunque con reserva,
la segunda opción como juicio complejo de integridad y supremacía
constitucional, la cual pone a salvo el proceso de paz que nos ocupa y permite
una implementación rápida y flexible del mismo, frágil y siempre esquivo, como
todos los procesos de paz. Esta decisión la comparto bajo las circunstancias
expuestas de excepcionalidad y temporalidad. En circunstancia de normalidad
institucional estaría votando en contra, porque no habría justificación
plausible para relativizar el principio democrático. Aspecto bien diverso lo
constituye la equivocada aproximación a la expresión “Refrendación Popular” como
condición para activar la flexibilización de los procedimientos de deliberación
parlamentaria, y las facultades para el Presidente de la República.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA AGILIZAR
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE LA PAZ EN
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Caminos eludidos por la Corte
Constitucional en el caso de ponderación constitucional (Salvamento
parcial de voto)
Nuestra Corte Constitucional en este paradigmático
caso de ponderación constitucional, solo tenía dos caminos que lamentablemente
eludió. I) fundada en el socorrido artificio de la “legitimación popular”, de
reconocida raigambre populista, aceptar que el nuevo Acuerdo Final, suscrito el
24 de noviembre de 2016, entre el Gobierno de Colombia y FARC-EP, “para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
debía someterse a una refrendación con rostro de referendo, (instrumento
constitucionalmente espurio) para validar el nuevo Acuerdo Final y de paso el
Acto Legislativo 01 de 2016 a efectos de activar el eufemísticamente denominado
“transito rápido o fast track” para el desarrollo de la función legislativa y
constituyente, diseñada en el Acto Legislativo objeto de control
constitucional; o, II) fundada en los artículos 22 y 189 numeral 4 de la
Constitución Política advertir que los acuerdos de paz, son de exclusiva
atribución constitucional del Presidente de la República, como atribución del
Congreso de la República en su implementación jurídica, y que el nuevo Acuerdo
Final, no puede ser la excepción a dicha previsión del constituyente, por lo
que el artículo 5º del Acto Legislativo, en su expresión “Refrendación
Popular”, no solo es ajeno sino contrario a nuestra Constitución Política, y
podría constituir grave antecedente en el espectro de la definición, defensa,
protección y restauración de derechos fundamentales que, como la Paz, en
palabras de Ernesto Garzón Valdés, constituyen “coto vedado” para las mayorías,
y en palabras del ius-filósofo Norberto Bobbio hacen parte de la denominada
esfera de lo indecidible, en el proceso de legitimación de las democracias
PROCEDIMIENTO “FAST TRACK” EN ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Carácter excepcional, transitorio y en
contextos de justicia transicional (Salvamento parcial de voto)/PROCEDIMIENTO
“TRANSITO RAPIDO” O “FAST TRACK” EN ACTO LEGISLATIVO-Importancia
(Salvamento parcial de voto)/TEST DE SUSTITUCION-Ponderación de
mecanismos de reforma constitucional con el derecho fundamental a la paz
(Salvamento parcial de voto)
En
condiciones normales, como lo hemos advertido, no estaría de acuerdo con
reformar la Constitución, simplificando intensamente el trámite de las
enmiendas constitucionales, por cuanto la modificación de la disposición que
establece el trámite de reforma constitucional como ejercicio de poder
constituyente, podría sustituir elementos definitorios de la Constitución
(Principio Democrático). Como es apenas obvio tales simplificaciones suprimen
los debates, erosionan la calidad de los mismos, merman la profundidad de la
deliberación y precipitan decisiones, todo lo cual va en detrimento del debate
parlamentario, como expresión de nuestra democracia constitucional. Sin
embargo, hemos apoyado la decisión de exequibilidad en virtud de la excepcional
y temporal situación social y política que vive el país, alrededor de la
necesidad de poner fin al conflicto interno y de los esfuerzos hechos en tal
sentido, que inspiró la propuesta del fast track, como decidetratum de la paz,
que realiza trasversalmente principios, valores y derechos de un constitución
concebida para la paz. La exequibilidad del procedimiento de fast track, es una
legitima necesidad histórica de implementar un mecanismo eficaz, que permita
racionalizar en tiempo y gestión parlamentaria y administrativa la realización
del Acuerdo de Paz, e impida que la falta de oportuna implementación de medidas
urgentes (amnistía, entrega de armas, participación política etc.) de al traste
con el proceso, en abierto desconocimiento de la axiología que inspiró y sobre
la que fue concebida la Constitución Política de 1991. Además porque en la
realización del test de sustitución, se deben ponderar los mecanismos de
reforma constitucional con el derecho fundamental a la paz. En otras palabras,
el adelantamiento de este test no puede perder de vista el contexto histórico y
político en el cual se realiza. Este ejercicio interpretativo consolida la
voluntad constituyente y “guarda la integridad y supremacía de la constitución”
(artículo 241 CP).
MARCO JURIDICO PARA LA PAZ-Papel del juez constitucional (Salvamento parcial de voto)/MARCO
JURIDICO PARA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de
voto)
Durante el trámite y los distintos momentos de la
negociación, la Corte Constitucional ha ejercido la defensa judicial de la
Constitución, mediante las competencias y de control jurídico, que
constitucional y reglamentariamente le corresponden; pronunciándose de fondo,
de conformidad con las obligaciones que le impone el artículo 241 de la
Constitución. Ejerció así el control jurídico sobre el Acto Legislativo 01 de
2012 que estableció el Marco jurídico para la Paz, mediante las sentencias
C-579 de 2013 y C-577 de 2014; por medio de la Sentencia C-150 de 2015 efectuó
el control previo sobre el proyecto de reforma a la Ley Estatutaria sobre
Mecanismos de Participación Ciudadana, que daría lugar a la Ley 1757 de 2015; y
más recientemente expidió la Sentencia C-379 de 2016, mediante la cual realizó
el control previo sobre el proyecto de Ley Estatutaria del Plebiscito, hoy
contenido en la Ley 1806 de 2016. En todos los casos la Corte, fiel a sus
deberes, se pronunció de fondo; y en decisiones mayoritarias, como genuina
expresión de la democracia, ejerció el control sobre las normas acordadas en el
Congreso, ajustando sus contenidos a la Constitución. A lo largo de 25 años de
su existencia, aun en medio de recurrentes tormentas políticas, propias de una
democracia en formación, la Corte Constitucional ha sido fiel al cumplimiento
de su deber de “guardar la integridad y supremacía de la Constitución”. Dentro
de esa comprensión, esta Corporación ha decantado una sólida jurisprudencia,
superando barreras de orden procedimental, desarrollando la teoría de los
poderes implícitos y empleado técnicas
de judicial self-restraint
CORTE CONSTITUCIONAL-Abdicación de sus
funciones constitucionales al deferir al Congreso de la República los juicios
de valor sobre la verificación de la refrendación popular y vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016 (Salvamento parcial de voto)/VIGENCIA DE NORMA-Problemas
son de naturaleza jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltas
por los tribunales y no por los órganos de representación (Salvamento parcial
de voto)
Trasladar
al Congreso la decisión acerca de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016,
implica no sólo eludir la obligación constitucional de controlar y ajustar los
acuerdos políticos de la negociación, que fueron vertidos en los actos
jurídicos de reforma de la Constitución (Acto Legislativo 01 de 2016), sino
también evitar el compromiso histórico que las circunstancias imponían. Los
problemas acerca de la vigencia de las normas son naturaleza jurídica y no
política, y por lo mismo, deben ser resueltos por los tribunales y no por los
órganos de representación. Como corolario de lo anterior, queda en el ambiente
la siguiente pregunta: ¿Con base en qué disposición constitucional la Corte
defirió al Congreso de la República la competencia para pronunciarse acerca de
si ya se había surtido la “refrendación popular” del Acuerdo de Paz?, y en
últimas, ¿Si se encuentra vigente el A.L. 01 de 2016?; ¿Qué pasará con las
leyes que expida el Congreso de la República con aplicación del Fast Track,
cuando sean sometidas al control constitucional automático, previsto en el
mismo acto legislativo?; ¿ Y qué pasará, igualmente, con las disposiciones
normativas que expida el Presidente de la República?; y, ¿Será en ese momento
cuando se defina tardíamente y, en un manto de inseguridad, por la Corte, si
hubo o no Refrendación Popular que le diera vigencia al Acto Legislativo ahora
bajo control?. En conclusión: Con la Sentencia C-699 del 13 de diciembre 2016
quedamos ante una extraña abdicación que de sus funciones constitucionales hace
la Corte al deferir al Congreso de la República los juicios de valor sobre la
verificación de la refrendación popular, y sobre la vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, para establecer así, si se implementa el Acuerdo Final
mediante los instrumentos normativos creados por los artículos 1 y 2 del citado
Acto Legislativo. Todo esto en medio del desconcierto y la inseguridad
jurídica.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO SOBRE IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Necesidad
de integración normativa con norma referida a cláusula de vigencia (Salvamento
parcial de voto)/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Criterios de
procedencia (Salvamento parcial de voto)/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
ACTO LEGISLATIVO-Carácter rogado no es absoluto (Salvamento parcial de
voto)
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional sobre los fines perseguidos(Salvamento
parcial de voto)/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados (Salvamento parcial de voto)
REFRENDACION POPULAR CONTENIDA EN
NORMA SOBRE VIGENCIA DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Constituye una sustitución de los instrumentos de reforma constitucional
Una
vez efectuada la integración normativa se debió adicionar un problema jurídico
consistente en determinar: ¿si el Congreso de la República estaba facultado
para supeditar la vigencia de un Acto Legislativo a Refrendación Popular? A
partir de la formulación del precitado problema jurídico, se debió declarar
inexequible la expresión “de la refrendación popular”, contenida en el artículo
5 del Acto Legislativo 01 de 2016, por someter el ejercicio de las competencias
del constituyente derivado (Congreso de la República) a la voluntad popular,
sin haber sido previsto ni regulado por el Constituyente Primario. En tal
sentido, la única posibilidad para someter a refrendación popular la vigencia de
un Acto Legislativo es la contemplada en el artículo 377 de la Carta Política
que establece un plus de rigor para la modificación de ciertas materias, a
saber: derechos fundamentales, sus garantías, procedimientos de participación
popular, o el congreso, si el 5% del censo electoral lo solicita dentro de los
seis meses siguientes a la promulgación de la respectiva reforma. Como
resultado de lo anterior el texto del artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016
debió quedar así: “Artículo 5°. Vigencia. El presente acto
legislativo rige a partir del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera.” A nuestro juicio, el Acto
Legislativo 01 de 2016 se encuentra en vigor desde la firma del Acuerdo Final,
suscrito el día 24 de noviembre de 2016, y no requiere refrendación popular.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Resulta vedado a la Corte Constitucional la
exequibilidad condicionada (Salvamento parcial de voto)
Una lectura integral del fallo evidencia que la
Corte condicionó implícitamente la puesta en vigencia del nuevo Acuerdo de Paz,
en cuanto al procedimiento legislativo especial (fast track) y a las facultades
presidenciales para la paz (A.L. 01 de 2016), requiriendo del Congreso juicios
de valor en torno a la expedición de actos que validen o legitimen la
“refrendación popular”. Así las cosas, nos apartamos de la decisión implícita
contenida en la ratio decidendi, en el sentido de condicionar la vigencia del
Acto Legislativo a un pronunciamiento del Congreso de la República sobre la
verificación de la refrendación popular, que le dé vía libre a la
implementación del Acuerdo Final. A la Corte Constitucional le están vedados
los condicionamientos de la voluntad constituyente. Los juicios de sustitución
de la Constitución, adelantada por esta Corporación, tienen la finalidad de
preservar la genuina voluntad política del constituyente, pero no la de invadir
la decisión soberana contenida en el pacto de convivencia y en sus enmiendas o
reformas
VIGENCIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, ENTRE
ELLOS, LA PAZ-No puede depender de la voluntad de las mayorías
(Salvamento parcial de voto)/SISTEMA DEMOCRATICO-Resulta inconcebible
sin el ejercicio de los derechos fundamentales (Salvamento parcial de voto)
La garantía de los derechos fundamentales es una
condición necesaria para la paz; y al mismo tiempo, el ejercicio de éstos
depende de la existencia de unas condiciones de “monopolio jurídico de la
fuerza”. En pocas palabras, el derecho a la paz consiste en la exclusión de la
fuerza, y por tanto de la violencia, excepción hecha del empleo de la misma que
se encuentre jurídicamente previsto y regulado como alternativa a la mayor
violencia que se produciría en su ausencia. Siendo entonces la paz un derecho
fundamental, no resulta dable que sea sometido a la voluntad a de las mayorías.
(…) Los poderes públicos encuentran en ellos la fuente de su legitimidad y, a su
vez, el límite material a sus actuaciones. En tal sentido, los derechos
fundamentales escapan al ámbito de la negociación parlamentaria (democracia
representativa), y al mismo tiempo, su vigencia no puede estar sometida al
querer de las mayorías, expresado en las urnas (democracia participativa). Si
bien las decisiones adoptadas por la mayoría resultan esenciales en una
democracia, no es menos cierto que existen unos derechos que se encuentran
sustraídos de la voluntad popular. La democracia no puede entenderse como el
poder omnímodo de las mayorías. De hecho, en la práctica, un sistema
democrático resulta inconcebible sin el ejercicio de derechos fundamentales,
tales como la libertad de expresión, el derecho a elegir y ser elegido, entre
otros. En conclusión: En un sistema democrático de gobierno, que acepte como
núcleo inviolable de su pacto de convivencia, la vigencia y el respeto por los
derechos fundamentales, en palabras de Kelsen, la disidencia a los mismos vale
sólo en el ámbito de lo discutible.
PAZ-Siendo un derecho fundamental
contra-mayoritario, su vigencia no puede estar sometida a la voluntad de
la mayoría parlamentaria, ni tampoco a aquella expresada por el pueblo en las
urnas (Salvamento parcial de voto)
Siendo la paz un derecho fundamental
(contra-mayoritario) en los términos del artículo 22 Superior, su vigencia no
puede estar sometida a la voluntad de la mayoría parlamentaria, ni tampoco a
aquella expresada por el pueblo en las urnas. Afirmar lo contrario, es abrir la
puerta para que el día de mañana, en nombre de la democracia, por ejemplo, se
someta al escrutinio popular la vigencia de otros derechos fundamentales tales
como aquellos de las minorías sexuales, étnicas o religiosas en Colombia.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades
constitucionales para negociar la paz (Salvamento parcial de voto)
En
Colombia la Constitución Política ha investido al Presidente de la República
con competencias exclusivas y excluyentes para negociar la paz y, al mismo
tiempo, por la naturaleza del derecho fundamental implicado, no le impone del
deber de someter lo acordado a ninguna suerte de refrendación congresional o
popular. Este procedimiento resulta constitucionalmente ajeno a los acuerdos de
paz. Y conforme al mejor entendimiento de los sistemas democracias como límite
y valor, que preserva los contenidos determinados como esenciales en las cartas
de derechos, es inconstitucional.
PAZ-Derecho y deber de obligatorio
cumplimiento (Salvamento parcial de voto)/PAZ-Derecho, valor y principio
(Salvamento parcial de voto)/PAZ-Principio fundante del orden jurídico
internacional, aunque de reciente concreción en el derecho positivo (Salvamento
parcial de voto)/PAZ-Desarrollo histórico (Salvamento parcial de voto)/PAZ-Instrumentos
internacionales (Salvamento parcial de voto)
PAZ-Verdadera norma jurídica (Salvamento
parcial de voto)
Desde
una aproximación de teoría constitucional, en la Carta Política de 1991 la paz
no es un enunciado programático, un anhelo o una aspiración de los
integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente, sino una verdadera norma
jurídica, caracterizada por su carácter vinculante, transversalidad y
estructura polivalente: valor, principio y derecho fundamental.
Ref:
Expediente D- 11601
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto
Legislativo 01 de 2016, “Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”
Magistrada
Ponente:
María
Victoria Calle Correa
“Una Constitución sólo es buena si
logra evitar la guerra…en tanto fuente de todo mal y corrupción de las
costumbres”.
Immanuel Kant. La paz perpetua (1795)
“El mayor problema que confronta
el mundo hoy en día es cómo mantener la paz…la paz es entonces la mayor
preocupación de toda persona racional, porque no hay otro tema que afecte tan
profundamente la felicidad de la humanidad”
Frank Przetacznik, A definition of peace, Sri
Lanka Journal of International Law, 165, 1999.
1. Reflexiones
Preliminares
Si bien los procesos políticos - como lo es una negociación de paz- por
regla general, no se desarrollan de forma ordenada y coherente, también lo es
que la función de una Corte Constitucional consiste en racionalizarlos, señalar
unos nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad jurídica para las partes,
la sociedad en general y las generaciones futuras. Su función consiste entonces
en encausar las dinámicas políticas dentro de los límites constitucionales y no
en eludir el ejercicio de sus competencias.
La
Sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016, de la cual me separo parcialmente,
ha creado desconcierto e incertidumbre. Parafraseando una reiterada expresión
del jurista y buen Maestro de Escuela, Jairo Parra Quijano, en sus arengas a la
juventud frente a los desafíos de la historia, la Corte Constitucional es ahora
“fugitiva de su tiempo” y, más grave aun, fugitiva de la Constitución.
Nos
preguntamos una y otra vez ¿cuál es el fundamento constitucional de la
abdicación que de sus funciones hace aquí la Corte Constitucional (artículo 241
de la Constitución Política) para deferir al Congreso de la República la
decisión sobre el sentido de la expresión “Refrendación Popular” contenida, al
margen de la Constitución Política, en el artículo 5º del Acto Legislativo 01
del 16 de julio de 2016, como también sobre la necesidad de la misma y el
procedimiento para su verificación, y, obviamente, la vigencia del citado Acto
Legislativo?. Ninguno.
Estos
juicios de valor corresponderían a la Corte y no al Congreso de la República
que, como la generalidad del pueblo colombiano, esperaba del Alto Tribunal una
decisión fundamentalmente apegada a nuestra Carta Política, que diera certeza y
claridad sobre el extraño modelo de reforma Constitucional que incluye una exótica
condición suspensiva de Refrendación Popular de un Acto Legislativo.
Inicialmente
el dilema ha sido dramático. Principio Democrático, de un lado, o vigencia y
realización del principio y derecho fundamental a la paz, de otro lado. El
primero excluiría la flexibilización de los procedimientos para la expedición
de la leyes regulares y de reformas constitucionales, por la sensible
afectación del Estado de Derecho. El segundo asume los riesgos que trae un
relativo sacrificio del principio democrático en forma transitoria y
excepcional, para privilegiar conforme a una visión sistemática de nuestros
valores y principios constitucionales, el Derecho Fundamental a la Paz.
Bienvenida
la decisión de la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el
sentido de acoger, aunque con reserva, la segunda opción como juicio complejo
de integridad y supremacía constitucional, la cual pone a salvo el proceso de
paz que nos ocupa y permite una implementación rápida y flexible del mismo,
frágil y siempre esquivo, como todos los procesos de paz. Esta decisión la
comparto bajo las circunstancias expuestas de excepcionalidad y temporalidad.
En circunstancia de normalidad institucional estaría votando en contra, porque
no habría justificación plausible para relativizar el principio democrático.
Aspecto
bien diverso lo constituye la equivocada aproximación a la expresión
“Refrendación Popular” como condición para activar la flexibilización de los
procedimientos de deliberación parlamentaria, y las facultades para el
Presidente de la República.
Nuestra
Corte Constitucional en este paradigmático caso de ponderación constitucional,
solo tenía dos caminos que lamentablemente eludió. I) fundada en el socorrido
artificio de la “legitimación popular”, de reconocida raigambre populista,
aceptar que el nuevo Acuerdo Final, suscrito el 24 de noviembre de 2016, entre
el Gobierno de Colombia y FARC-EP, “para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera” debía someterse a una
refrendación con rostro de referendo, (instrumento constitucionalmente espurio)
para validar el nuevo Acuerdo Final y de paso el Acto Legislativo 01 de 2016 a
efectos de activar el eufemísticamente denominado “transito rápido o fast
track” para el desarrollo de la función legislativa y constituyente, diseñada
en el Acto Legislativo objeto de control constitucional; o, II) fundada en los
artículos 22 y 189 numeral 4 de la Constitución Política advertir que los
acuerdos de paz, son de exclusiva atribución constitucional del Presidente de
la República, como atribución del Congreso de la República en su implementación
jurídica, y que el nuevo Acuerdo Final, no puede ser la excepción a dicha
previsión del constituyente, por lo que el artículo 5º del Acto Legislativo, en
su expresión “Refrendación Popular”, no solo es ajeno sino contrario a nuestra
Constitución Política, y podría constituir grave antecedente en el espectro de
la definición, defensa, protección y restauración de derechos fundamentales
que, como la Paz, en palabras de Ernesto Garzón Valdés[174],
constituyen “coto vedado” para las mayorías, y en palabras del ius-filósofo
Norberto Bobbio[175] hacen
parte de la denominada esfera de lo indecidible, en el proceso de legitimación
de las democracias.
2. Sólo
en situaciones excepcionales, transitorias y en contextos de justicia
transicional, resulta constitucionalmente admisible el procedimiento
parlamentario especial dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 (fast
track).
El
artículo1 transitorio, literal f) del Acto Legislativo 1 de
2017 dispone: “Los actos legislativos serán tramitados en una sola
vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra cámara será
de ocho días”.
En condiciones normales, como lo hemos advertido, no estaría de acuerdo
con reformar la Constitución, simplificando intensamente el trámite de las
enmiendas constitucionales, por cuanto la modificación de la disposición que
establece el trámite de reforma constitucional como ejercicio de poder
constituyente, podría sustituir elementos definitorios de la Constitución
(Principio Democrático). Como es apenas obvio tales simplificaciones suprimen
los debates, erosionan la calidad de los mismos, merman la profundidad de la
deliberación y precipitan decisiones, todo lo cual va en detrimento del debate
parlamentario, como expresión de nuestra democracia constitucional.
Sin embargo, hemos apoyado la decisión de exequibilidad en virtud de la
excepcional y temporal situación social y política que vive el país, alrededor
de la necesidad de poner fin al conflicto interno y de los esfuerzos hechos en
tal sentido, que inspiró la propuesta del fast track, como decidetratum de
la paz, que realiza trasversalmente principios, valores y derechos de un
constitución concebida para la paz.
La exequibilidad del procedimiento de fast track, es una
legitima necesidad histórica de implementar un mecanismo eficaz, que permita
racionalizar en tiempo y gestión parlamentaria y administrativa la realización
del Acuerdo de Paz, e impida que la falta de oportuna implementación de medidas
urgentes (amnistía, entrega de armas, participación política etc.) de al traste
con el proceso, en abierto desconocimiento de la axiología que inspiró y sobre
la que fue concebida la Constitución Política de 1991. Además porque en la
realización del test de sustitución, se deben ponderar los mecanismos de
reforma constitucional con el derecho fundamental a la paz. En otras palabras,
el adelantamiento de este test no puede perder de vista el contexto histórico y
político en el cual se realiza. Este ejercicio interpretativo consolida la
voluntad constituyente y “guarda la integridad y supremacía de la
constitución” (artículo 241 CP).
3. El papel del juez
constitucional en los procesos de paz. La Corte Constitucional abdicó de sus
competencias constitucionales.
La Sentencia C-699 de 2016 se omitió analizar que se estaba en presencia
de otro importante momento de una larga cadena de sucesos jurídicos e institucionales
iniciados en el año 2010, que ha involucrado hasta ahora, cuando menos, los
siguientes pasos: (i) la iniciación de las conversaciones preliminares con el
grupo armado FARC; (ii) la formulación del Marco Jurídico para la paz en el
Acto Legislativo 1 de 2012; (iii) el inicio formal de las conversaciones con el
grupo armado, ocurrido el 26 de agosto de 2012; (iv) el proyecto de Ley
Estatutaria para la refrendación del Acuerdo, que dio lugar a la expedición de
la Ley 1757 de 2015; (v) la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2016; (vi)
el Acuerdo Final de La Habana del 24 de agosto de 2016; (vii) la expedición de
la Ley 1806 de 2016, convocatoria de un plebiscito; (viii) el concepto del
Congreso de la República sobre convocatoria al plebiscito del 24 de agosto de
2016; y, mas recientemente (ix) la realización el plebiscito el día 2 de
octubre de 2016.
Durante el trámite y los distintos momentos de la negociación, la Corte
Constitucional ha ejercido la defensa judicial de la Constitución, mediante las
competencias y de control jurídico, que constitucional y reglamentariamente le
corresponden; pronunciándose de fondo, de conformidad con las obligaciones que
le impone el artículo 241 de la Constitución. Ejerció así el control jurídico
sobre el Acto Legislativo 01 de 2012 que estableció el Marco jurídico para la
Paz, mediante las sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014; por medio de la
Sentencia C-150 de 2015 efectuó el control previo sobre el proyecto de reforma
a la Ley Estatutaria sobre Mecanismos de Participación Ciudadana, que daría
lugar a la Ley 1757 de 2015; y más recientemente expidió la Sentencia C-379 de
2016, mediante la cual realizó el control previo sobre el proyecto de Ley
Estatutaria del Plebiscito, hoy contenido en la Ley 1806 de 2016. En todos los
casos la Corte, fiel a sus deberes, se pronunció de fondo; y en decisiones
mayoritarias, como genuina expresión de la democracia, ejerció el control sobre
las normas acordadas en el Congreso, ajustando sus contenidos a la
Constitución.
A lo largo de 25 años de su existencia, aun en medio de recurrentes
tormentas políticas, propias de una democracia en formación, la Corte
Constitucional ha sido fiel al cumplimiento de su deber de “guardar la
integridad y supremacía de la Constitución”. Dentro de esa comprensión,
esta Corporación ha decantado una sólida jurisprudencia, superando barreras de
orden procedimental, desarrollando la teoría de los poderes implícitos y
empleado técnicas de judicial
self-restraint.
Por todo esto, nos apartamos de la decisión mayoritaria, en el sentido
de abstenerse de ejercer decididamente el control judicial sobre el Acto
Legislativo 01 de 2016, conforme lo reclama el cumplimiento de sus funciones y
lo necesita el país. Trasladar al Congreso la decisión acerca de la vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2016, implica no sólo eludir la obligación
constitucional de controlar y ajustar los acuerdos políticos de la negociación,
que fueron vertidos en los actos jurídicos de reforma de la Constitución (Acto
Legislativo 01 de 2016), sino también evitar el compromiso histórico que las
circunstancias imponían. Los problemas acerca de la vigencia de las normas son
naturaleza jurídica y no política, y por lo mismo, deben ser resueltos por los
tribunales y no por los órganos de representación.
Como corolario de lo anterior, queda en el ambiente la siguiente
pregunta: ¿Con base en qué disposición constitucional la Corte defirió al
Congreso de la República la competencia para pronunciarse acerca de si ya se
había surtido la “refrendación popular” del Acuerdo de Paz?, y en últimas, ¿Si
se encuentra vigente el A.L. 01 de 2016?; ¿Qué pasará con las leyes que expida
el Congreso de la República con aplicación del Fast Track, cuando
sean sometidas al control constitucional automático, previsto en el mismo acto
legislativo?; ¿ Y qué pasará, igualmente, con las disposiciones normativas que
expida el Presidente de la República?; y, ¿Será en ese momento cuando se defina
tardíamente y, en un manto de inseguridad, por la Corte, si hubo o no
Refrendación Popular que le diera vigencia al Acto Legislativo ahora bajo
control?.
En conclusión: Con la Sentencia C-699 del 13 de diciembre 2016 quedamos
ante una extraña abdicación que de sus funciones
constitucionales hace la Corte al deferir al Congreso de la República los
juicios de valor sobre la verificación de la refrendación popular, y sobre la
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, para establecer así, si se implementa
el Acuerdo Final mediante los instrumentos normativos creados por los artículos
1 y 2 del citado Acto Legislativo. Todo esto en medio del desconcierto y la
inseguridad jurídica.
4. La necesaria
integración normativa del artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Inexequibilidad de la expresión “Refrendación Popular” allí contenida.
En la Sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016 la Corte descartó
la integración al juicio de normas no demandadas, por cuanto en criterio de la
mayoría de la Sala Plena, no se cumplían las condiciones jurídicas para ello.
Limitó entonces su pronunciamiento de constitucionalidad a los artículos 1º, en
su encabezado y literal f), y 2 (parcial) del Acto legislativo. Sin embargo, a
renglón seguido precisó que aunque el artículo 5º no fue demandado, ni procedía
su enjuiciamiento por integración, la Sala consideró necesario interpretarlo,
en tanto define las condiciones de vigencia integral del Acto Legislativo 01 de
2016, y determina el contexto en el cual deben entenderse las normas acusadas.
Con
base en lo anterior, la mayoría de la Sala Plena entendió que, según el
artículo 5º referido, el procedimiento legislativo especial previsto en el Acto
Legislativo, así como sus demás previsiones, solo entran en vigencia a partir
de la “refrendación popular” del Acuerdo Final del 24 de noviembre de
2016.
De
tal suerte que, por una parte la Corte se negó a realizar la integración
normativa con el artículo 5º del A.L. 01 de 2016, por cuanto el control de
constitucionalidad sobre las enmiendas constitucionales es rogado y no
oficioso, pero, al mismo tiempo, lo interpretó y aplicó para la resolución del
caso concreto ¿integración normativa implícita? ¿nuevo modelo de control
constitucional?.
En nuestro criterio, era indispensable realizar integración de las
normas demandadas, con el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, como
quiera que se presentaba uno de los tres supuestos admitidos
jurisprudencialmente para que aquélla prosperara, como lo es que la disposición
censurada se encuentre intrínsecamente relacionada con otra respecto de la cual
se yerguen serias sospechas de inconstitucionalidad.
El
carácter rogado de las impugnaciones contra los Actos Legislativos no es
absoluto, sino que el juez constitucional, en determinados supuestos, como los
que aquí se dan debe hacer integración normativa. La Sentencia C-699 de 2016
deja en evidencia que el artículo 5º está intrínsecamente vinculado con los
artículos 1 y 2, cuya vigencia depende de aquél.
Dicha
integración era necesaria para:
· Pronunciarse
sobre el exógeno modelo de reforma constitucional creado por el constituyente
derivado o secundario, al someter a condición suspensiva un Acto Legislativo,
disponiendo que los efectos de la voluntad constituyente quedaba aplazada
hasta que un instrumento de Refrendación Popular le diera vida a través de la
aprobación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (¿?).
· El
hecho de que el Congreso de la República hubiera sometido al pueblo su poder
secundario como constituyente, por la vía de un mecanismo sin potencialidad de
reformar la Constitución (plebiscito), implicó un vaciamiento de sus
competencias, lo cual configura, sin mayores audacias interpretativas, una
sustitución de la Constitución de 1991.
· De
esta suerte debió declararse inexequible la expresión “REFRENDACIÓN POPULAR”,
en tanto entrañaba una sustitución de la Constitución, haciendo un
pronunciamiento expreso en la parte resolutiva de la decisión de la cual se
separa.
Aunado
a lo anterior, deben tenerse en cuenta los fines perseguidos con la integración
normativa, señalados por la Corte en Sentencia C-761 de 2009 y reiterados en
fallo C-579 de 2013, aplicables al control excepcional de Actos Legislativos,
como ya lo ha hecho la Corte Constitucional en varias oportunidades:
“La integración normativa posee estos tres
significados: a) la realización de un deber de quien participa en el debate
democrático, a través de la acción de inconstitucionalidad de que trata el art.
241 CP, consistente en la identificación completa del objeto demandado, que
incluye todos los elementos que hacen parte de una unidad indisoluble creada
por el Derecho. b) Es un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a
las decisiones del legislador. c) Y es, finalmente, una garantía que opera a favor
de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que el
poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas
jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que
estructuran una determinada construcción jurídica”.
Con base en la consecución de tales propósitos, por ejemplo, la Corte en
Sentencia C- 579 de 2013 no se le limitó a examinar si las expresiones “máximos”, “cometidos
de manera sistemática” y “todos los”, contenidas en el
A.L. 01 de 2012, sustituían varios pilares fundamentales de la Constitución de
1991, tal y como lo afirmaban los demandantes, sino que examinó la totalidad
del artículo 1º de la enmienda constitucional, por cuanto conforma “un
sistema complejo de justicia transicional para cumplir con las finalidades de
facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz
estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos
los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.
De manera análoga, la Corte en Sentencia C-285 de 2016, referente a la
llamada “Reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional”,
precisó los cargos de inconstitucionalidad y la extensión de la integración
normativa, no sólo con base en el texto de la demanda de inconstitucionalidad,
sino tomando en cuenta los aportes realizados durante la audiencia pública.
En
el caso concreto, integrar la unidad normativa con el artículo 5º Superior no
sólo respondía a su intrínseca relación con los artículos 1º y 2º del A.L. 01
de 2016, sino que era un imperativo, en orden a establecer la competencia de la
Corte.
5. La
refrendación popular, prevista en el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de
2016, constituye una sustitución de los instrumentos de reforma constitucional.
Una
vez efectuada la integración normativa se debió adicionar un problema jurídico
consistente en determinar: ¿si el Congreso de la República estaba facultado
para supeditar la vigencia de un Acto Legislativo a Refrendación Popular?
A
partir de la formulación del precitado problema jurídico, se debió declarar
inexequible la expresión “de la refrendación popular”, contenida en
el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, por someter el ejercicio de las
competencias del constituyente derivado (Congreso de la República) a la
voluntad popular, sin haber sido previsto ni regulado por el Constituyente
Primario.
En
tal sentido, la única posibilidad para someter a refrendación popular la
vigencia de un Acto Legislativo es la contemplada en el artículo 377 de la
Carta Política que establece un plus de rigor para la modificación de ciertas
materias, a saber: derechos fundamentales, sus garantías, procedimientos de
participación popular, o el congreso, si el 5% del censo electoral lo solicita
dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la respectiva reforma.
Como
resultado de lo anterior el texto del artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016
debió quedar así: “Artículo 5°.Vigencia.
El presente acto legislativo rige a partir del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
A
nuestro juicio, el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra en vigor desde la
firma del Acuerdo Final, suscrito el día 24 de noviembre de 2016, y no requiere
refrendación popular.
6. A la
Corte Constitucional le está vedado condicionar la exequibilidad de un Acto
Legislativo
En
la parte resolutiva de la Sentencia C-699 de 2016, la Corte se limitó a
declarar exequibles, por los cargos examinados, los artículos 1 y 2 (parciales)
del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”. De tal suerte que, expresamente, no se
condicionó la exequibilidad de los mismos.
No
obstante lo anterior, una lectura integral del fallo evidencia que la Corte
condicionó implícitamente la puesta en vigencia del nuevo Acuerdo de Paz, en
cuanto al procedimiento legislativo especial (fast track) y a las
facultades presidenciales para la paz (A.L. 01 de 2016), requiriendo del
Congreso juicios de valor en torno a la expedición de actos que validen o
legitimen la “refrendación popular”.
Así
las cosas, nos apartamos de la decisión implícita contenida en la ratio
decidendi, en el sentido de condicionar la vigencia del Acto Legislativo a
un pronunciamiento del Congreso de la República sobre la verificación de la
refrendación popular, que le dé vía libre a la implementación del Acuerdo
Final.
A la
Corte Constitucional le están vedados los condicionamientos de la voluntad
constituyente. Los juicios de sustitución de la Constitución, adelantada por
esta Corporación, tienen la finalidad de preservar la genuina voluntad política
del constituyente, pero no la de invadir la decisión soberana contenida en el
pacto de convivencia y en sus enmiendas o reformas.
7. La vigencia de
los derechos fundamentales, entre ellos, la paz, no puede depender de la
voluntad de las mayorías
Hans Kelsen, en su obra “La
naturaleza y el valor de la democracia”[176] (1929)
sostuvo que no podía confundirse el “dominio de la mayoría” con el “principio
de la mayoría”. Lo anterior por cuanto, la vigencia del principio democrático
impone no sólo la existencia y el respeto por los derechos de las minorías,
sino la exclusión de algunos temas básicos de la negociación parlamentaria y de
la votación ciudadana.
En un Estado Social de
Derecho existe un conjunto de derechos fundamentales, cuyos
contenidos esenciales configuran un “coto vedado” para las mayorías[177],
es decir, unas conquistas sociales no negociables, que derivan de la dignidad
humana y que configuran bienes esenciales para la realización del proyecto de
vida de cada ser humano.
En la obra de Ferrajoli se
analizan diversas interdependencias entre los derechos fundamentales y la paz,
entendida como una “expectativa de ausencia de violencia desregulada”[178].
El derecho a la paz implica, según el autor: (i) la prohibición, en general, de
la fuerza desregulada, es decir, de la guerra y el crimen; y (ii) la obligación
del uso de la fuerza sólo en los casos en que esté normativamente previsto como
respuesta, regulada y limitada, frente a un acto ilícito.
En este orden de ideas, “la
paz es el único criterio históricamente fundado de identificación de los
derechos fundamentales merecedores de tutela, en calidad de ‘vitales’”[179].
De allí que la garantía de los derechos fundamentales es una condición
necesaria para la paz; y al mismo tiempo, el ejercicio de éstos depende de la
existencia de unas condiciones de “monopolio jurídico de la fuerza”[180].
En pocas palabras, el
derecho a la paz consiste en la exclusión de la fuerza, y por tanto de la
violencia, excepción hecha del empleo de la misma que se encuentre
jurídicamente previsto y regulado como alternativa a la mayor violencia que se
produciría en su ausencia.[181]
Siendo entonces la paz un
derecho fundamental, no resulta dable que sea sometido a la voluntad a de las
mayorías. En palabras de Ferrajoli:
“Consistiendo, el derecho a la paz, un
derecho fundamental, como cualquier derecho fundamental, es contra mayoritario,
cuya actuación es “deber de obligatorio cumplimiento”, incluso contra la
voluntad de la mayoría. Por esto sería impropio e inaceptable someter la paz, o
sea la solución pacífica negociada del conflicto a cualquier tipo de consulta
popular.”[182]
Los
poderes públicos encuentran en ellos la fuente de su legitimidad y, a su vez,
el límite material a sus actuaciones. En tal sentido, los derechos
fundamentales escapan al ámbito de la negociación parlamentaria (democracia
representativa), y al mismo tiempo, su vigencia no puede estar sometida al
querer de las mayorías, expresado en las urnas (democracia participativa).
Si
bien las decisiones adoptadas por la mayoría resultan esenciales en una
democracia, no es menos cierto que existen unos derechos que se encuentran
sustraídos de la voluntad popular[183].
La democracia no puede entenderse como el poder omnímodo de las mayorías[184].
De hecho, en la práctica, un sistema democrático resulta inconcebible sin el
ejercicio de derechos fundamentales, tales como la libertad de expresión, el
derecho a elegir y ser elegido, entre otros.
En
conclusión: En un sistema democrático de gobierno, que acepte como núcleo
inviolable de su pacto de convivencia, la vigencia y el respeto por los
derechos fundamentales, en palabras de Kelsen, la disidencia a los mismos vale
sólo en el ámbito de lo discutible.
8. La paz es un
derecho fundamental contra-mayoritario, y en consecuencia, no puede ser
sometido a ninguna suerte de refrendación
En su clásica obra “El futuro de la democracia”,
Bobbio considera que una definición mínima de democracia consiste en “un
conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que
está prevista y propiciada la más amplia participación posible de los
interesados”[185].
Y más adelante señala: “la democracia consiste en un conjunto de reglas
(primarias y fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las
decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”[186].
Desde esta perspectiva, el sistema democrático de
gobierno posee un innegable valor instrumental, en la medida en que permite que
sean expresadas libremente las preferencias de los ciudadanos, bien sea en
relación con la selección de los programas políticos que proponen los diversos
candidatos (democracia representativa) o en punto a la adopción de decisiones
colectivas (democracia directa). Pero no sólo ello: “la expresión de las
preferencias de los votantes contiene un elemento normativo con respecto al
resultado de la votación: deben aceptarse e imponerse las preferencias de la
mayoría”[187].
Otros autores, como John Rawls, proponen un
concepto de democracia en términos de justicia procedimental pura, según la
cual se deben satisfacer los deseos de los sufragantes, confiriéndole un valor
vinculante a los resultados de la elección[188].
En este orden de ideas, prima facie se
puede sostener que los procedimientos fundados sobre el principio mayoritario,
resultan ser los más adecuados en una sociedad para resolver los conflictos: el
resultado será calificado en términos de “justo”, y en palabras de Rawls,
vinculante para todos. Lo justo y obligatorio para una sociedad será aquello
que, en un determinado momento histórico, la mayoría de sus integrantes así lo
decidan.
Pero el concenso democrático ha venido construyendo
lo que podría denominarse en el constitucionalismo moderno la axiología de la
dignidad. De allí ha surgido la categoría constitucional de los Derechos
Fundamentales que, como lo hemos indicado en este salvamento de voto,
configuran la esfera de lo indecidible, ajena entonces a las veleidades de las
mayorías.
Siendo la paz un derecho
fundamental (contra-mayoritario) en los términos del artículo 22 Superior, su
vigencia no puede estar sometida a la voluntad de la mayoría parlamentaria, ni
tampoco a aquella expresada por el pueblo en las urnas. Afirmar lo contrario,
es abrir la puerta para que el día de mañana, en nombre de la democracia, por
ejemplo, se someta al escrutinio popular la vigencia de otros derechos fundamentales
tales como aquellos de las minorías sexuales, étnicas o religiosas en Colombia.
9. Facultades
constitucionales del Presidente de la República para negociar la paz
En
la línea argumentativa de lo expuesto, el artículo 22 de la Constitución
dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Al
estar consagrada la paz como un derecho fundamental de aplicación inmediata
resulta inapropiado someter un proceso de paz a cualquier clase de consulta o
refrendación popular.[189]
Con
el propósito de cumplir el cometido de la paz, la Constitución Política habilita
a los poderes constituidos para su consecución. En el caso del Presidente de la
República, el numeral 4 del artículo 189 le confiere como Jefe de Estado, Jefe
del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, la facultad indelegable de
conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere
turbado. Aunado a ello, el numeral 3 de la misma disposición, establece que al
Presidente de la República le corresponde dirigir la fuerza pública y disponer
de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas.
En
el ámbito internacional es parte del bloque de constitucionalidad el artículo
3º común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, que facultan al Presidente
para celebrar acuerdos humanitarios con grupos alzados en armas.
Con
base en estas atribuciones constitucionales se han suscrito acuerdos con grupos
ilegales al margen de la ley, sin necesidad de refrendación popular y,
posteriormente, han sido sometidos al Congreso de la República a efectos del
desarrollo legislativo necesario para su implementación. Un ejemplo es la
aprobación por el Congreso de la República de la Ley de Justicia y Paz 975 de
2005, que constituyó el marco jurídico para facilitar el proceso de
desmovilización y reinserción de los grupos paramilitares.
En
conclusión, en Colombia la Constitución Política ha investido al Presidente de
la República con competencias exclusivas y excluyentes para negociar la paz y,
al mismo tiempo, por la naturaleza del derecho fundamental implicado, no le
impone del deber de someter lo acordado a ninguna suerte de refrendación
congresional o popular. Este procedimiento resulta constitucionalmente ajeno a
los acuerdos de paz. Y conforme al mejor entendimento de los sistemas
democracias como limite y valor, que preserva los contenidos determinados como
esenciales en las cartas de derechos, es inconstitucional.
10. Reflexiones de cierre. Aproximación jurídica a la paz: valor,
principio y derecho fundamental
Más allá de las
consideraciones éticas y filosóficas sobre la guerra y la paz, a lo largo del
Siglo XX, esta última ha sido abordada como un asunto jurídico: primero en el
derecho internacional, en tanto pilar fundamental del orden internacional, y
luego en los sistemas jurídicos internos, bien como valor, principio
constitucional o derecho fundamental.
La paz como valor significa
la derrota de la violencia, la preservación del diálogo, el respeto y la
aceptación de las diferencias, la tolerancia e inclusión, la solución racional
de las controversias, la garantía de la dignidad humana y una condición sine
qua non para el ejercicio libre y en condiciones de igualdad de todos
los derechos humanos. La paz, en pocas palabras, constituye una expresión
necesaria, una proyección del reconocimiento a vivir dignamente.
Al mismo tiempo, la paz es
un principio fundante del orden jurídico internacional, aunque
de reciente concreción en el derecho positivo.
Sin perjuicio de reconocer
la existencia de posibles antecedentes, la paz fue considerada por primera vez
como principio de derecho positivo internacional en el Tratado de Versalles
(1919) que dio origen a la Sociedad de Naciones, y posteriormente, en el Pacto
de Briand Kellog (1928), conocido como “Tratado de renuncia a la guerra”.
Finalizada la Segunda
Guerra Mundial, el Preámbulo y el artículo 1º de la Carta de las Naciones
Unidas apuntan a señalar que la preservación de la paz es un principio
fundamental de esta organización internacional.
Un examen del texto de la
Carta de la ONU evidencia que la paz no es concebida sólo como la ausencia de
violencia armada, de confrontación bélica, por cuanto no se trata simplemente
de un simple concepto negativo. La paz, positivamente considerada, es una expresión
de justicia social, desarrollo económico, respeto por los derechos humanos,
pluralismo y tolerancia.
La interdependencia entre
la paz, la justicia y los derechos humanos, queda asimismo evidenciada en el
Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos:
“Considerando que la
libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el
reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e
inalienables de todos los miembros de la familia humana.”.
Si la paz fuera sólo ausencia de
violencia, podría llegarse por este camino a la aceptación pasiva de la
injusticia social, al inmovilismo frente a situaciones estructurales de
violación sistemática de los derechos fundamentales, en últimas, a la pasividad
de cara a la opresión del más fuerte sobre el débil.
En el mismo sentido, en el texto del
Preámbulo de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial, afirma:
“La discriminación
entre seres humanos por motivos de raza, color u origen étnico constituye un
obstáculo a las relaciones amistosas y pacíficas entre las naciones y puede perturbar la paz y la seguridad entre
los pueblos, así como la convivencia de las personas aun dentro de un mismo
Estado”.
El Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos enuncia en su Preámbulo que los derechos
humanos son el fundamento de un mundo en paz. En su Observación General número
6, el Comité de Derechos Humanos pone de relieve la relación entre el derecho a
la vida, la prevención de la guerra y la prohibición de la propaganda bélica.
La Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, afirma que
la máxima participación de la mujer en todas las esferas, en igualdad de condiciones
con el hombre, es indispensable para el desarrollo pleno de un país, el
bienestar del mundo, y la causa de la paz.
La Carta de la
Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (2007), reitera el deseo de los
Estados miembros de vivir en paz (Preámbulo) y de mantener y preservar la paz,
acudiendo a mecanismos pacíficos de solución de controversias.
De norma internacional, la paz pasó a
convertirse en principio de rango constitucional. Así, la Ley Fundamental de
Bonn reza:
“Artículo 26. Prohibición de una guerra
de agresión. Los actos susceptibles de perturbar la convivencia pacífica de los
pueblos y realizados con esta intención, especialmente la preparación de una
guerra de agresión, son inconstitucionales. Serán reprimidos penalmente”.
Correlativamente, la Constitución
japonesa de 1946 dispone:
“ARTÍCULO 9.Aspirando sinceramente a
una paz internacional basada en la justicia y el orden, el pueblo japonés
renuncia para siempre a la guerra como derecho soberano de la nación y a la
amenaza o al uso de la fuerza como medio de solución en disputas
internacionales. Con el objeto de llevar a cabo el deseo expresado en el
párrafo precedente, no se mantendrán en lo sucesivo fuerzas de tierra, mar o
aire como tampoco otro potencial bélico. El derecho de beligerancia del estado
no será reconocido.”
En un sentido similiar, la Constitución italiana de 1947 reza:
«Artículo 11
Italia repudia la guerra como instrumento de ataque a la libertad de los
demás pueblos, y como medio de solución de las controversias internacionales
accede, en condiciones de igualdad con los otros Estados, a las limitaciones de
soberanía necesarias para un ordenamiento que asegure la paz y la justicia
entre las nacionales, y promoverá y favorecerá las organizaciones
internacionales encaminadas a este fin.»
De tal suerte que, a lo largo de la
primera mitad del Siglo XX, la paz dejó de ser una simple aspiración de los
pueblos, un mandato de contenido ético o moral, para convertirse en norma de
rango convencional y constitucional, con naturaleza jurídica de principio, esto
es, mandato de optimización.
Varias décadas después, se
abrió paso el planteamiento según el cual la paz también es un derecho
humano, dentro de lo que vino a llamarse, en su momento, los derechos de la
tercera generación, de la solidaridad o de vocación comunitaria.
La Resolución 5 (XXXII) de
la antigua Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, proferida el 27
de febrero de 1976, fue el primer texto de soft law que
reconoció el derecho a la paz en términos de derecho humano.
El 25 de diciembre de 1978,
la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución 33/73, titulada “Declaración
sobre la Preparación de las Sociedades para Vivir en Paz”, en la cual sostiene:
“Toda nación y todo ser
humano, sin importar su raza, conciencia, lenguaje o sexo, tiene el derecho a
vivir en paz. El respeto a ese derecho, así como a los otros derechos humanos,
es el interés común de toda la humanidad y una condición indispensable para el
avance de todas las naciones, grandes y pequeñas, en todos los campos”.
En 1984, el mismo órgano
aprobó la Resolución 39/11, titulada “Declaración sobre el Derecho de los
Pueblos a la Paz”, a cuyo tenor:
“2. Declara
solemnemente que proteger el derecho de los pueblos a la paz y fomentar su
realización es una obligación fundamental de todo Estado”.
En el ámbito regional, en
1998 la Asamblea General de la OEA aprobó la Declaración de Caracas,
reconociendo en su artículo 4º la existencia del derecho humano a la paz. En
igual sentido, la Carta Africana sobre Derechos de los Hombres y de los
Pueblos, consagra lo siguiente:
“Artículo 23.
1.
Todos los pueblos tendrán derecho a la paz y a la seguridad nacional e
internacional. Los principios de solidaridad y de relaciones amistosas
implícitamente afirmados por la Carta de las Naciones Unidas y reafirmados por
la de la Organización para la Unidad Africana gobernarán las relaciones entre
Estados”.
Conviene asimismo señalar
que la jurisprudencia interamericana, poco a poco, avanza hacia una
construcción dogmática en relación con la ponderación que debe realizarse entre
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, con el
derecho a la paz. Así por ejemplo, en el voto concurrente del Juez Diego
García-Sayán a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
el caso “Masacres de El Mozote y Lugares Aledaños vs. El Salvador”, del 25 de
octubre de 2012, se afirma:
“Más allá de lo resuelto en casos
anteriores, la cuestión de las amnistías y su relación con el deber de
investigar y sancionar graves violaciones a derechos humanos, requiere un
análisis que proporcione criterios adecuados para un juicio de ponderación en
contextos en los que pudieran surgir tensiones entre las demandas de justicia
con los requerimientos de una paz negociada en el marco de un conflicto armado
no internacional”
(…)
El hecho es que en el contexto
específico de procesos de violencia generalizada y de conflictos armados no
internacionales el recurso de la amnistía puede conducir, al menos teóricamente
y según los casos o circunstancias específicas, a rumbos en diversas
direcciones. Que plantean, en consecuencia, un abanico de posibles resultados
que pueden fijar los márgenes para el ejercicio de la ponderación de los
intereses en el propósito de conjugar los propósitos de investigación, sanción
y reparación de graves violaciones a los derechos humanos, de un lado, con los
de reconciliación nacional y salida negociada de un conflicto armado no
internacional, por el otro. No hay solución universalmente aplicable a los
dilemas que plantea esa tensión, pues ella depende de cada contexto aunque sí
hay lineamientos a tener en cuenta”.
De igual manera, el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha insistido en la premisa según la cual
la preservación de la paz en un Estado Social y Democrático de Derecho depende
del respeto por los derechos humanos.
Así por ejemplo, en
el asunto Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) y otros vs. Turquía,
proferido el 13 de febrero de 2013, sostuvo:
“Por otra parte, en una
sociedad democrática, donde varias religiones coexisten dentro de la misma
población, puede ser necesario para que coincida con la libertad en cuestión de
las limitaciones inherentes en el equilibrio de los intereses de los diversos
grupos y hacer respetar convicciones de cada uno (sentencia Kokkinakis citado,
p. 18, § 33). El Tribunal a menudo ha hecho hincapié en el papel del Estado
como organizador neutral e imparcial del ejercicio de diversas religiones,
credos y creencias, y ha declarado que este papel contribuye al orden público,
la paz y la tolerancia en una sociedad democrática. También
considera que el deber de la neutralidad y la imparcialidad del Estado es
incompatible con cualquier discrecionalidad de parte del Estado de la
legitimidad de las creencias religiosas (véase, mutatis mutandis, Cha'are
Shalom Ve Tzedek v. Francia [GC], Nº 27417/95, § 84, ECHR 2000-VII), y que este
último requiere para asegurar que los grupos que compiten toleran (ver, mutatis
mutandis, Iglesia metropolitana de Besarabia y otros v. Moldavia, No. 45701/99,
§ 123, CEDH 2001-XII)”.
Así pues, la paz es un
valor y una aspiración suprema de la humanidad; un principio fundante del orden
jurídico internacional; en algunos países, un principio de rango
constitucional; y, al mismo tiempo, un derecho fundamental.
En
el contexto colombiano, la Carta Política de 1991, conocida como “Una
Constitución para la paz”, surgió como un instrumento encaminado hacia la
reconciliación nacional y la terminación de los factores de violencia
generalizada que han afectado al país, dentro de un marco de respeto por la
dignidad humana y los derechos fundamentales. De allí que, a lo largo de su
articulado, la paz sea un valor, un principio y un derecho fundamental.
De
conformidad con el Preámbulo, al ser la paz un valor – al
igual que lo son la justicia, la libertad, la igualdad y el bienestar general–
integra el plexo axiológico que sirve como parámetro para el enjuiciamiento del
ordenamiento jurídico.
Así
mismo, la paz es un principio constitucional (Art.2
de la C.P.), lo cual implica que limita el ejercicio de las competencias
atribuidas a las diversas autoridades públicas, legitima sus actuaciones, y al
mismo tiempo, les imponen deberes de actuación, con miras a su consecución.
De
igual manera, la paz es un derecho fundamental (Art. 22
ibídem), lo cual comporta que no debe ser sometido a ninguna clase de
refrendación, sea ésta popular o vía Congreso de la República. Si bien las
decisiones adoptadas por la mayoría resultan esenciales en una democracia, no
es menos cierto que existen unos derechos que se encuentran sustraídos de la
voluntad popular.
La
democracia no puede entenderse como el poder omnímodo de las mayorías. Un
sistema democrático de gobierno, que acoja la vigencia y el respeto de los
derechos fundamentales, no puede someter al escrutinio popular la vigencia de
éstos. Siendo la paz un derecho fundamental, y por ende, contra-mayoritario, su
vigencia no está sometida a la voluntad de la mayoría parlamentaria, ni tampoco
a aquella expresada por el pueblo mediante los mecanismos de participación
ciudadana.
En
conclusión: Desde una aproximación de teoría constitucional, en la Carta
Política de 1991 la paz no es un enunciado programático, un anhelo o una
aspiración de los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente, sino una
verdadera norma jurídica, caracterizada por su carácter vinculante,
transversalidad y estructura polivalente: valor, principio y derecho
fundamental.
______________.
Con el acostumbrado respeto por los
pronunciamientos de la Corte Constitucional, quedan expuestas las razones por
las cuales hemos salvado parcialmente el voto en la Sentencia de la referencia,
en la cual esta Corporación declaró exequibles, por los cargos
examinados, los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-699/16
CONSTITUCION POLITICA-No es instrumento neutro en materia de paz (Salvamento parcial de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PAZ-Debe expulsar actos normativos que alejen la posibilidad de convertir
los conflictos armados en conflictos políticos (Salvamento parcial de voto)
PROCESO DE NEGOCIACION DE ACUERDO DE PAZ-Fundamento en el consentimiento, compromiso mutuo y buena fe de las
partes, y de las potestades del Ejecutivo en el manejo del orden público
(Salvamento parcial de voto)/PROCESO DE NEGOCIACION DE ACUERDO DE PAZ-Privilegia
la utilización de instrumentos pacíficos sobre la fuerza para alcanzar una
convivencia armónica que evite la violencia (Salvamento parcial de voto)
JUSTICIA TRANSICIONAL-Retos y objetivos (Salvamento parcial de voto)
PAZ-Finalidad
superior del Estado social de derecho (Salvamento parcial de voto)/ACUERDO
DE PAZ-No resulta válido que la mayoría de este Tribunal se
hubiere abocado condicionar tácitamente su vigencia en cuanto al procedimiento
legislativo especial y las facultades presidenciales requiriendo del Congreso
la expedición de actos que validen o legitimen la refrendación popular
realizada (Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL Y FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Reforma no sustituye el principio de rigidez
constitucional ni el de división de poderes (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL-Alcance (Salvamento parcial de voto)/CONSTITUCIONES RIGIDAS Y
FLEXIBLES-Distinción (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO DE RIGIDEZ
CONSTITUCIONAL-Mecanismos para garantizar el principio de supremacía de la Constitución (Salvamento
parcial de voto)
REFORMA CONSTITUCIONAL MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Desarrollo del principio de rigidez constitucional (Salvamento parcial
de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Acto Legislativo 01 de 2016 establece instrumentos jurídicos para la
implementación y desarrollo normativo del acuerdo final para terminar el
conflicto y construir una paz estable y duradera (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO
DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL EN PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Justifica
la flexibilización del trámite de reforma (Salvamento parcial de voto)/ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION
Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No elimina el principio de rigidez
constitucional para tramitar reformas (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL EN
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Mecanismo de reforma de carácter excepcional y transitorio (Salvamento
parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016-Razonabilidad y proporcionalidad de la declaración de constitucionalidad
del procedimiento legislativo especial basada en la búsqueda y mantenimiento de
la paz (Salvamento parcial de voto)/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE
ESTABLECE INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO
DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Reforma se armoniza con la finalidad de la búsqueda de la paz como
principio consustancial de la Constitución (Salvamento parcial de voto)/ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION
Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Conciliación del principio de rigidez
constitucional con el de la búsqueda y mantenimiento de la paz (Salvamento
parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL
ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Facultades del Presidente de la República
(Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL
ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Debe surtir el control previo de constitucionalidad
(Salvamento parcial de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL
ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-No sustituye el principio de separación de poderes
(Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Condicionamiento tácito
supedita la validez inmediata del Acto Legislativo 01 de 2016 (Salvamento
parcial de voto)/INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Condicionamiento implícito del Acto Legislativo 01 de
2016, a la espera de refrendación posterior del Congreso (Salvamento parcial de
voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 QUE ESTABLECE
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL
ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Realización de la refrendación popular (Salvamento
parcial de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS LEGISLATIVOS POR
SUSTITUCION-Carácterexcepcional de los condicionamientos
tácitos (Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control de validez del
artículo 5 que no fue demandado sobre la vigencia del Acto Legislativo 01 de
2016 (Salvamento parcial de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Control de
constitucionalidad sobre normas que tengan la potencialidad de surtir efectos
(Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Aunque no se realizó
integración normativa con el artículo 5 sobre la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2006, se
hizo control material de la norma (Salvamento parcial de voto)
INSTRUMENTOS JURIDICOS PARA LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA TERMINAR EL CONFLICTO Y CONSTRUIR
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Posición de la mayoría
termina generando incertidumbre e inseguridad jurídica, postergando la entrada
en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2006 (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-l 1601
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad
contra los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016 "Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera".
Demandantes:
Jesús
Pérez González-Rubio
Magistrada Ponente:
María
Victoria Calle Correa
Condicionamiento de la mayoría expone el proceso de paz a mayor
incertidumbre jurídica:
Me
aparto parcialmente de la decisión de la mayoría que dio lugar a la
exequibilidad de los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de
2016, "Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo
final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera".
1. Sentencia C-699 de 2016:
La
Sentencia de la que salvo parcialmente declaró la constitucionalidad de los
artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016, estableciendo que
no se sustituía la constitución en los principios consustanciales (i) rigidez
de las normas constitucionales y (ii) el principio de separación de poderes.
El
demandante consideraba que el artículo 1 (parcial) sustituía la Constitución,
en el principio de rigidez constitucional, porque a su juicio se alteraba el
sistema de enmienda constitucional y se igualaba el procedimiento dispuesto
para reformar la Carta con lo previsto para expedir normas legales de carácter
estatutario. De otra parte, estimaba, que el artículo 2 (parcial),
reformaba la Constitución en el eje definitorio de la separación de
poderes, porque se daba una habilitación general e imprecisa al Presidente de
la República para dictar decretos, en forma de ley.
La
Corte consideró, en primer término, que no haría la integración normativa con
el artículo 5 sobre la vigencia del Acto Legislativo[190].
Sin embargo, estimó que era necesario interpretar dicho artículo, ya que en
este se define la vigencia integral del Acto, que entran a regir una vez
cumplida con la "refrendación popular" del acuerdo final.
Sobre
este punto la Corte indicó que si bien el orden jurídico no daba una definición
expresa de qué debe entenderse por "refrendación popular", tras una
interpretación fundada en todos los elementos constitucionales relevantes, esta
debe contar con las siguientes condiciones para que el Acto Legislativo entre
en vigencia: (i) que sea un proceso y no un acto único, es decir que esté
integrado por varios actos en cuyos tramos haya participación ciudadana directa[191];
(ii) que haya participación ciudadana directa; (iii) cuyos resultados deben ser
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos; (iv) que sea un proceso que pueda concluir por
la decisión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática; y (v) y que este proceso se dé sin perjuicio de ulteriores
espacios posibles de participación ciudadana sobre cada medida, que garanticen
una paz "estable y duradera".
Del
mismo modo, se dijo que cuando una autoridad de esta naturaleza (que puede ser
el Congreso de la República) decida conforme a los anteriores principios que el
acuerdo final surtió un proceso de refrendación popular, el Acto Legislativo 1
de 2016 entrará en vigencia, sin perjuicio del control de constitucionalidad
posterior que tendrá lugar cuando los actores especiales respectivos surtan su
revisión ante la Corte.
Teniendo
en cuenta lo anterior, se hizo énfasis en que la entrada en vigencia del Acto
Legislativo, no debe depender de una decisión judicial, sino de las "...condiciones
propias de cada reforma o acto normativo", y que es "el
Congreso de la República o la autoridad revestida de legitimidad
democrática", quien definirá dentro del más amplio margen de
apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación popular
señalados en esta providencia.
En
atención a estos presupuestos preliminares, la mayoría de la Corte decidió que
respecto al primer cargo, relacionado con la sustitución del principio de
rigidez constitucional, el Acto Legislativo 1 de 2016, era constitucional, ya
que la aprobación de reformas constitucionales en cuatro debates, con mayoría
absoluta y control automático de constitucionalidad, por el procedimiento
legislativo especial (i) tiene como objetivo la transición hacia la terminación
del conflicto, (ii) es de carácter transitorio, ya que se establece solo por 6
meses, prorrogables por un período igual, y (iii) esta precedido por un proceso
de refrendación popular[192].
En
cuanto al segundo cargo, sobre la posible sustitución del principio de
separación de poderes por las llamadas "Facultades presidenciales para la
paz", en donde se le da potestad al Presidente de la República para
expedir los decretos con fuerza de ley, que tengan como objetivo "facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y
duradera" por un término de 180 días a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo; la Corte consideró que tampoco se sustituía la Constitución
en dicho principio consustancial, porque dichas facultades están limitadas
temporalmente, y pueden llegar en todo caso a modificarse mediante ley.
Se
concluyó sobre este cargo, que el artículo 2 del Acto Legislativo era
constitucional, ya que dicha facultad en cabeza del Gobierno, no puede
extenderse a la expedición de actos legislativos, leyes estatutarias,
orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su
aprobación, ni para decretar impuestos, ni leyes que tengan reserva de ley.
Finalmente
se dijo que estos decretos, no suprimen los controles interorgánicos que
preservan el equilibrio de poderes públicos y aseguran la supremacía
constitucional, ya que los decretos tienen control constitucional automático y
posterior, y el Congreso preserva las competencias de control político y
jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la República.
2. Motivos del salvamento parcial de voto:
Aunque
estoy de acuerdo con la decisión de la mayoría de declarar la
constitucionalidad de los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de
2016, salvo parcialmente el voto, porque considero que con la parte motiva
de esta Sentencia, se está dando un condicionamiento tácito que pone
mayores trabas al proceso de paz, y además se está realizando de manera
implícita el control de constitucionalidad del artículo 5 sobre la vigencia del
Acto Legislativo, el cual no tenía lugar porque dicho artículo no había sido
demandado.
En
primer lugar considero que la Carta Política de 1991 no es un instrumento
neutro en materia de paz. Por el contrario, le apuesta decididamente a suplir
el conflicto basado en la vía violenta por mecanismos de convivencia pacífica y
de un orden justo, lo cual se acomoda mejor a la filosofía humanista que
predica.
Siendo
un tratado de paz, el juez constitucional, como objetivo de primer orden, debe
expulsar actos normativos bajo su control que alejen la posibilidad de
convertir los conflictos armados en conflictos solamente políticos.
En
este orden de ideas hay que tener en cuenta que el proceso de negociación de un
acuerdo de paz, que en Colombia pretende superar más de medio siglo de
hostilidades, se fundamenta en el consentimiento, compromiso mutuo y buena fe
de las partes, así como en las potestades del Ejecutivo de manejo del orden
público[193],
debiendo privilegiarse la utilización de los instrumentos pacíficos sobre el
uso de la fuerza para alcanzar una convivencia armónica que evite la violencia[194].
Por
otra parte, la jurisprudencia constitucional ha determinado que la justicia
transicional, que intenta solucionar los problemas derivados de un pasado de
abusos a gran escala, tiene como retos alcanzar la reconciliación, restablecer
los derechos de las víctimas, fortalecer la democracia participativa,
equilibrar las tensiones entre justicia y paz, con miras al logro de la
consolidación de la paz social y la prevención de la vuelta a la violencia.
Este
tipo de justicia tiene como objetivo, además, velar por la restitución y
protección de los derechos humanos, avanzar en reformas estructurales
inclusivas, superar la concepción tradicional de la justicia retributiva por
una restaurativa, realizar concesiones a quienes se integraran a la comunidad,
reconocerse mutuamente como actores válidos bajo las distintas posturas
ideológicas, entre otras formas de reconciliación que parten de los principios
de verdad, justicia, reparación y condiciones de no repetición[195].
Siendo
la paz, en los términos mencionados, una finalidad superior del Estado social
de derecho, ha expresado la Corte que no resulta constitucionalmente válido que
la mayoría de este Tribunal se hubiere abocado a condicionar
tácitamente la puesta en vigencia del nuevo acuerdo de paz (2016), en
cuanto al procedimiento legislativo especial (vía rápida) y las facultades
presidenciales para la paz (artículo 2o del Acto Legislativo 1
de 2016), requiriendo del Congreso la expedición de actos posteriores que
validen o legitimen la refrendación popular que se había realizado ya por el
Congreso.
Es
sobre esta parte de la Sentencia en donde quiero dejar constancia de mí salvamento parcial de voto, en el cual
analizaré tres puntos que en su orden son: (1) punto de acuerdo, (2) las
razones de la discrepancia con la parte motiva de la decisión, y (3) algunas
conclusiones generales.
2.1. Punto de acuerdo: Estoy de acuerdo
con la decisión de la mayoría de declarar en la parte motiva la
constitucionalidad de los artículos 1o y 2o (parciales)
del Acto Legislativo 01 de 2016, ya que concuerdo en que dicha reforma no
sustituyen el principio de rigidez constitucional, ni el de división de
poderes, especialmente porque como está establecido en el propio título del
Acto Legislativo se trata de un procedimiento especial para la búsqueda de una
paz estable y duradera.
En
relación a la rigidez constitucional, considero
que éste es un principio básico del constitucionalismo moderno[196],
que consiste en establecer un procedimiento de reforma más agravado que el
trámite de formación y aprobación de la ley[197].
Sobre este punto coincido con la mayoría, que la rigidez constitucional es una
característica consustancial de la Constitución de 1991 que no puede
sustituirse[198],
y que el poder de reforma no se debe equiparar con la potestad legislativa, ya
que la rigidez constitucional tiene como finalidad la de dotar de mayores
garantías al trámite y aprobación de las reformas constituciones, para de este
modo garantizar el principio democrático, la deliberación pública, la búsqueda
de un mayor consenso y la supremacía de la Constitución.
Igualmente
considero que este grado de agravación en el procedimiento de aprobación de las
reformas constitucionales tiene como objetivo salvaguardar la norma
constitucional de mayorías políticas en el Congreso que puedan llegar a
modificar la Constitución a su gusto, convirtiéndola en el programa de gobierno
del partido de turno, o estableciendo modificaciones reiteradas que eliminen
los elementos básicos de la norma constitucional y la hagan inidentificable.
Como
se comprueba en la Sentencia, los requisitos de mayor agravación previstos en
la Constitución de 1991 relacionados con que las reformas constitucionales por
la vía ordinaria del Acto Legislativo contenida en el artículo 375, desarrollan
el principio de rigidez constitucional, ya que se establece que las reformas
constitucionales deben ser tramitadas en dos períodos ordinarios y
consecutivos, que en el segundo período de debates se debe aprobar con mayoría
absoluta en cada una de las Cámaras, y que no se puedan introducir temas
totalmente nuevos, circunstancia última que de presentarse vulneraría los
principios de identidad flexible y consecutividad.
El "Procedimiento
legislativo especial para la paz", estableció en el artículo 1 y en
el literal f) del mismo artículo[199],
una modificación del mecanismo de reforma constitucional que según el
demandante podría llegar a sustituir el principio de rigidez constitucional y
supremacía de la Constitución. Sin embargo, como se explica en la Sentencia,
esta posible sustitución de la Constitución no se produce, ya que esta debe ser
entendida el objetivo primordial del Acto Legislativo 01 de 2016, es el
de "Establecer instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera".
Teniendo
en cuenta lo anterior se justifica la flexibilización del trámite de reforma ya
que el procedimiento legislativo especial tiene como objetivo la búsqueda de
una paz estable y duradera para la terminación del conflicto y la
implementación de los acuerdos. Por otra parte, como se dijo en la Sentencia,
se comprueba que de todos modos el principio de rigidez no se elimina ya que se
mantienen requisitos de agravación para tramitar dichas reformas como es la
exigencia de mayorías cualificadas para su aprobación en Senado y Cámara, el
control automático de la Corte Constitucional y la refrendación popular.
Del
mismo modo, estoy de acuerdo que en la Sentencia se haya establecido que este
mecanismo especial de reforma constitucional, es de carácter excepcional y
transitorio, y que se utilizará únicamente para poder alcanzar de una manera
eficaz y pronta el desarrollo de los acuerdos de paz.
En
mi opinión la modificación de los procedimientos de reforma contenidos en la
Constitución de 1991[200] no
se admitiría sino se tratará de un mecanismo excepcional que tiene como
objetivo la implementación y desarrollo de los acuerdos de paz firmados con la
guerrilla de las FARC-EP, como solución a uno de los conflictos armados más
largos de nuestra historia, con más de cincuenta años de duración.
Desde
mi punto de vista, la finalidad del procedimiento especial para la paz es
definitiva en el análisis de constitucionalidad del Acto Legislativo No 1 de
2016, ya que como se estableció en las Sentencias C-579 de 2013 y C-577 de
2014, sobre el estudio de constitucionalidad del marco jurídico para la paz[201],
y la Sentencia C-379 de 2016[202],
que realizó el control de constitucionalidad del plebiscito por la paz, la
búsqueda y el mantenimiento de la paz es un principio consustancial de la
Constitución de 1991 que se desarrolla en el Preámbulo y en el artículo 22 de
la CP.
Sobre
la base de que la búsqueda y mantenimiento de la paz es un elemento básico de
la norma constitucional, resulta razonable y proporcional que se declare
constitucional el procedimiento legislativo especial (Acto Legislativo No 01 de
2016) ya que dicha reforma se armoniza a la finalidad última de la búsqueda de
la paz como principio consustancial de la Constitución. Es decir que coincido
con la mayoría de la Corte en que al analizar la constitucionalidad de las
normas demandadas se deben conciliar los principios de rigidez constitucional
con el de la búsqueda y mantenimiento de la paz.
Por
otra parte, comparto la decisión de la mayoría de declarar la
constitucionalidad del artículo 2° del Acto
Legislativo, que confiere facultades al Presidente de la República para que dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia acto, expida los decretos
con fuerza de ley cuyo contenido tengan como objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final para la "Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera".
Como
se especifica en el mismo artículo 2o del Acto Legislativo 01
de 2016, estas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas o códigos, ni para decretar
impuestos, leyes que tienen mayorías calificadas para su aprobación. Igualmente
que estos decretos con fuerza de ley tendrán como único objetivo "facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera", y que para verificar dicho contenido se debe surtir el
control previo de constitucionalidad por parte de la Corte dentro de los dos
(2) meses siguientes a su expedición.
Del
mismo modo, encuentro razonable, como se establece en la Sentencia, que en este
caso el Acto Legislativo no sustituye el principio de separación de poderes, ya
que las facultades extraordinarias que se otorgan al Presidente de la República
para que reforme la Constitución, solo pueden ser utilizadas para este fin, son
excepcionales y tienen como único objetivo el desarrollo e implementación de
los acuerdos de paz alcanzados entre el Gobierno y la guerrilla de las
FARC-EP, y que en todo caso la Corte conserva la potestad de realizar el
control de constitucionalidad sobre estos decretos-leyes expedidos por el
Gobierno.
En
conclusión, comparto la exequibilidad de los artículos 1 y 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016, por los cargos de sustitución relacionados con la
rigidez constitucional y la separación de poderes, porque considero que la
finalidad de la reforma es la implementación de los acuerdos de paz con la
guerrilla de las FARC-EP, en la búsqueda de la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, y que la reforma termina
armonizando los principios estructurales de división de poderes y rigidez
constitucional con el de la búsqueda y mantenimiento de la paz.
2.2. Puntos de discrepancia:
No
obstante de estar de acuerdo con la parte resolutiva de la Sentencia, discrepo
de la parte motiva y salvo parcialmente el voto por dos razones: en primer
lugar porque en la parte considerativa se establece un condicionamiento tácito que finalmente le
pone mayores trabas al proceso de paz al establecerse en la ponencia que "el
Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad democrática,
sea el que defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han
cumplido los principios de la refrendación popular"; y en segundo
término, porque en la Sentencia se termina realizando un control de validez del
Acto Legislativo 01 de 2016, evaluando de manera implícita la
constitucionalidad del artículo 5o del Acto Legislativo sobre
la vigencia del acto.
2.2.1. Condicionamiento
tácito
Sobre
este punto encuentro que al establecerse en la parte motiva de la Sentencia que
el Acto Legislativo No 1 de 2016 solo entraría en vigencia, una vez que "una
autoridad revestida de legitimidad democrática, sea el que defina dentro del
más amplio margen de apreciación si se han cumplido los principios de la
refrendación popular como el Congreso de la República ", y que luego la Corte verifique
si se cumplieron con los requisitos de refrendación popular contenidos en el
artículo 5o de la ley, tales como "que sea (i) un
proceso, (ii) en donde haya participación ciudadana directa (iii) cuyos
resultados deben ser respetados interpretados y desarrollados de buena fe, en
un escenario de búsqueda de mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir
en virtud de la decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de
autoridad democrática, (v) sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de
intervención ciudadana que garanticen una 'paz estable y duradera'", da
lugar a que se termine dando un condicionamiento tácito que supedita la
posibilidad de darle validez inmediata al Acto Legislativo 01 de 2016.
En
mi opinión estos requisitos ralentizan la constitucionalidad definitiva del
Acto Legislativo 01 de 2016 a un hecho posterior que tendrá que ser
implementado y luego nuevamente revisado eventualmente por la Corte verificar
si se cumplieron con los requisitos de la refrendación popular dispuestos en la
parte motiva de la Sentencia, expuestos con anterioridad.
De
otra parte considero que el condicionamiento tácito dentro de la parte motiva
de la Sentencia, da lugar a una mayor incertidumbre jurídica, y a que se
presenten problemas en la interpretación del fallo, ya que por una parte se
puede llegar a pensar que la Corte declaró pura y simplemente la
constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2016, cuando en realidad lo que
se produjo fue un condicionamiento implícito de la constitucionalidad del Acto
Legislativo, a la espera de una refrendación posterior de parte del Congreso
con los requisitos especificados por la Corte en la Sentencia.
Desde
mi punto de vista la Corte no debió ocuparse de establecer unos requisitos adicionales
para verificar si el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra refrendado o no,
ya que no se había demandado el Acto Legislativo por estos cargos, sino que el
estudio de constitucionalidad se hacía respecto a si se habían sustituido los
principios de rigidez constitucional y separación de poderes, sin establecer si
este acto se encontraba vigente, ya que como se dijo en la misma providencia se
verificaba que la reforma podía ser objeto de control de constitucionalidad
porque podía producir efectos jurídicos[203].
De
otra parte, si lo que se quería era analizar si se había producido la
refrendación popular del acuerdo final, considero que ésta ya había producido,
con la refrendación que se había dado en el Congreso los días 29 y 30 de
noviembre de 2016. En efecto, esta refrendación del acuerdo final modificado
estuvo precedida de varias circunstancias que cumplirían con los presupuestos
democráticos y deliberativos que se enuncian como requisitos cualificados en la
propia Sentencia.
En
efecto, bien es cierto no se desconoce que el plebiscito por la paz realizado
el 2 de octubre obtuvo una votación mayoritaria por el No[204],
esta circunstancia obligó al Gobierno a la realización de un nuevo proceso de
refrendación y la reformulación del acuerdo de paz, que se renegoció con
representantes del No, abstencionistas y algunos representantes del Si, que
finalmente fueron aprobados por la guerrilla de las FARC-EP[205].
Por
otra parte se comprueba que el 12 de noviembre se llegó a un nuevo acuerdo de
paz, producto que recoge la mayoría de las propuestas del No, más las
propuestas aportadas por los representantes y voceros de la oposición sobre los
temas de: a) Desarrollo agrario; ii) Participación en política, iii) Fin del
conflicto, iv) Drogas ilícitas; v) Víctimas y justicia transicional y vi)
Mecanismos de implementación del acuerdo en donde se dio un consenso de 56 de
las 57 propuestas presentadas por los voceros.
Finalmente
el 24 de noviembre, se llega firma el nuevo acuerdo de paz en el Teatro Colón
de Bogotá, y ese mismo día el Ministro del Interior, radica el nuevo acuerdo de
paz que se presenta ante las dos Cámaras, a fin de ser refrendadas,
circunstancia que se produjo el 29 y 30 de noviembre en las plenarias de Senado
y Cámara con 75 votos y 130 votos respectivamente.
Con
todas estas actuaciones considero que se cumple con los requisitos de la
refrendación popular y que no era necesario que se produjeran nuevas
actuaciones que pusieran en riesgo y crearan incertidumbre jurídica sobre el
proceso de paz, ya que exigirse que "una autoridad revestida de
legitimidad democrática, sea el que defina dentro del más amplio margen de
apreciación si se han cumplido los principios de la refrendación
popular", termina por establecer mayores requisitos a los previstos
en la Constitución y en las leyes estatutarias de mecanismos de participación
ciudadana en la aprobación de las reformas constitucionales de este tipo.
Por
último, resalto que los condicionamientos tácitos son inusuales en el control
por sustitución de los actos legislativos, en donde la Corte ha dispuesto un
control de constitucional excepcional que se restringe a establecer si se
produjo o no una sustitución o derogación de los elementos consustanciales de
la Constitución[206].
Aunque un condicionamiento en la parte motiva se pueda llegar a realizar este
tipo de sentencias condicionadas deben tener un sustento constitucional con
mayor argumentación y razones que refuerce la necesidad del
condicionamiento tácito en la decisión, que en la resolución del caso concreto
de la Sentencia no se produjo.
2.2.2.
Control de validez del artículo 5° del Acto Legislativo:
Como
dije con antelación estimo que la Corte no debió pronunciarse en la Sentencia
sobre la vigencia del acto legislativo, realizando unidad normativa tácita con
el artículo 5o del Acto Legislativo 1 de 2016, que dispone
que "El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación
popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera".
Este
artículo no fue demandado y los cargos de constitucionalidad se hubieran podido
resolver sin necesidad de ningún pronunciamiento sobre la vigencia del acto, en
el entendido, como se dice en la misma Sentencia, que la Corte puede realizar
el control de constitucionalidad sobre las normas que tengan la potencialidad
de surtir efectos.
Estimo
que si la mayoría de la Corte se hubiera limitado a declarar la
constitucionalidad pura y simple de los artículos 1o y 2o del acto legislativo,
esta postura hubiera traído como beneficio el generar espacios de discusión
pública posterior a través de demandas ciudadanas (vicios de forma y
sustitución de eje definitorio de la Constitución) que se han presentado o se
presenten, respetar la presunción de constitucionalidad y brindar la necesaria
seguridad jurídica al nuevo acuerdo de paz, así como a su implementación,
mientras la Corte decidía a futuro su aquiescencia constitucional.
Adicionalmente
pienso que aunque la posición mayoritaria expuso que no realizaría la integración
normativa con el artículo 5o del acto legislativo, al
determinarse que sea el Congreso quien establezca si la refrendación popular se
dio válidamente se termina haciendo control material de dicha norma.
(3)
En conclusión, si
bien la Corte buscaba brindar seguridad jurídica al proceso de paz, la posición
de la mayoría termina por generar más incertidumbre e inseguridad jurídica,
postergando la entrada en vigencia del acto legislativo y, peor aún, creando
otros espacios para nuevas demandas de inconstitucionalidad.
Por
estas razones salvo parcialmente el voto, porque considero que la mayoría de la
Corte, en la ratio decidendi de la sentencia, terminó condicionando
tácitamente la decisión al cumplimiento de un requisito a futuro por parte del
Congreso, afectando con ello el interés superior de la paz.
Fecha
ut supra,
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO Y
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A
LA SENTENCIA C-699/16
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaramos nuestro
voto en la sentencia C-699 del 13 de diciembre de 2016 (M.P. María Victoria
Calle Correa), decisión en la que la Corte declaró exequibles, por los cargos
analizados, los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Esto
con base en las siguientes razones:
1.
Compartimos la orientación general de la sentencia, en cuanto sostiene que
la reforma constitucional que prevé un procedimiento legislativo especial
para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, no sustituye la Constitución.
Esto debido a que si bien se establece un trámite simplificado y extraordinario
para la discusión y votación de las iniciativas correspondientes, en todo caso
este procedimiento está vinculado al ejercicio del control automático de
constitucionalidad, sumado a unos requisitos más exigentes de trámite
legislativo, lo que garantiza tanto la vigencia plena de la Constitución, como
el mantenimiento del sistema de frenos y contrapesos entre los poderes
públicos, propio del principio de separación de poderes que distingue a las
democracias constitucionales.
De
la misma manera, estamos de acuerdo con el argumento planteado en el presente
fallo, relativo a que la refrendación popular prevista en el artículo 5º del
Acto Legislativo 1 de 2016 es contempla como un proceso, el cual (i) debe
comprender en al menos una de sus instancias la participación directa del
cuerpo electoral; (ii) los efectos de esa participación directa deben tener
consecuencias materiales en lo que respecta al contenido del Acuerdo Final y su
refrendación; y (iii) el Congreso, en tanto instancia democrática y
participativa por excelencia, puede ejercer sus competencias dentro de ese
proceso, siempre y cuando se cumplan con las condiciones antes
enunciadas. Por ende, habida cuenta que concurrimos en dichos elementos
centrales sobre los que se funda el razonamiento de la Corte en relación con el
cumplimiento del requisito de refrendación popular, manifestamos nuestro voto
favorable sobre ese particular.
2.
No obstante, también consideramos que el alcance de la decisión de la Corte fue
insuficiente, puesto que si bien la Sala identificó las características que
debía cumplir el acto complejo de refrendación popular, omitió verificar si las
actuaciones adelantadas por el Congreso sobre ese particular cumplían con dicho
estándar, identificado en la presente decisión. En particular, dejó de
estudiar el efecto de la aprobación de las proposiciones números 83 del 29 de
noviembre de 2016, para el caso de la Plenaria del Senado de la República, y 39
del 30 de noviembre del mismo año, en lo referente a la Cámara de
Representantes.
3.
Lo primero que debe señalarse es que en esta oportunidad fue presentado ante la
Corte un asunto particularmente complejo y con múltiples implicaciones, todas
ellas vinculadas con la vigencia del Estado constitucional, el régimen
democrático y la consecución de la paz como finalidad esencial del orden
político y jurídico. En consonancia con este grado de dificultad,
consideramos que el fallo ofrece una alternativa de decisión coherente y
juiciosa para las controversias que planteaba el asunto. Asimismo, luego
de una discusión intensa y fructífera al interior de la Corte, se logró un
texto que resuelve en gran medida los cuestionamientos planteados por el
demandante y respecto de los cuales gravitó el interés de la sociedad
colombiana en su conjunto, habida consideración del carácter crucial de esta
decisión para el futuro de la implementación jurídica del Acuerdo suscrito
entre el Gobierno y las FARC, en un escenario de transición que requiere
flexibilidad.
Es
por esta razón que compartimos el sentido de lo decidido, salvo en lo referido
a la valoración sobre el acto de refrendación efectuado por el Congreso, lo que
motiva esta aclaración de voto, de acuerdo con los argumentos que se
desarrollan a continuación.
4.
La mayoría consideró dos asuntos centrales sobre este particular: La
refrendación popular debe ser considerada como un proceso, el cual puede
adoptar varias vías y contar con la concurrencia de diversas instancias del
Estado, así como del cuerpo electoral. Igualmente, corresponde al Congreso evaluar
si se está ante un acto de refrendación, para lo cual debe determinarse si se
ha cumplido de buena fe con lo decidido por el cuerpo electoral que, como
sucedió en el caso presente, fue convocado mediante un plebiscito especial, que
es un mecanismo de participación directa. Con base en este razonamiento,
la motivación del fallo determina que el Congreso debe efectuar esa evaluación,
la cual será analizada en sede judicial cuando se someta al control automático
de constitucionalidad la primera normatividad promulgada con base en el
procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016.
5.
Advertimos, en este orden de ideas, que a partir de los criterios expuestos en
la sentencia, basados en la importancia de la participación ciudadana en el
proceso de implementación del Acuerdo Final, un nuevo acto de
refrendación por parte del Congreso no era necesario, debido a al menos tres
razones (i) el vínculo entre el principio de soberanía popular y la democracia
representativa, (ii) la existencia de un acto del Congreso que adelantó
válidamente la refrendación, y (iii) la índole del control de
constitucionalidad.
5.1.
En cuanto a lo primero, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia
constitucional ha sostenido en diferentes sentencias (entre muchas otras C-141
de 2010, C-303 de 2010 y C-151 de 2015), que el principio de democracia
representativa se fundamenta en su vínculo inescindible con la soberanía
popular. Así, en la sentencia C-303 de 2010, en la cual la Corte declaró
exequible una norma introducida por Acto Legislativo que estableció una
excepción temporal a la prohibición de doble militancia, la Sala Plena señaló
que “que el principio democrático participativo tiene relación
inescindible con la soberanía popular. Este vínculo se comprueba al
considerar que en el Estado Constitucional toda modalidad de poder político
encuentra su sustento en la expresión de la voluntad popular que lo inviste de
legitimidad. A su vez, esa voluntad se ejerce mediante la democracia
participativa y pluralista, entendida desde un criterio normativo, esto es, en
tanto procedimiento para encauzar la decisión de la mayoría en un marco
respetuoso de la deliberación, los derechos de las minorías y el grado efectivo
de incidencia de ese debate democrático en la determinación de las diversas
esferas de la vida social y comunitaria. || De igual modo, la Corte comprueba
que existe un consenso general en la jurisprudencia y en la doctrina, en el
sentido que la democracia participativa y la soberanía popular son, no solo
características centrales y definitorias, sino presupuestos ontológicos de la
conformación del Estado Constitucional. Por ende, una reforma a la Carta
Política adelantada por el Congreso, comprendido como poder constituido, que
subvierta o sustituyera dichos principios, excedería la competencia de reforma
que la misma Constitución le atribuye.”
En
este orden de ideas, la legitimidad de la actividad del Congreso y su potestad
de ejercer la cláusula general de producción legislativa y de reforma constitucional,
se explica en su condición de titular del poder de normar que le otorga su
origen democrático directo. Por ende, si se está ante un procedimiento de
implementación de un Acuerdo, que necesariamente se traduce en previsiones
jurídicas, bien puede el Congreso, con base en la naturaleza su investidura,
servir de instancia de refrendación popular, en tanto su poder deviene del
Pueblo mismo que obró como cuerpo electoral en su elección. Ahora bien,
esto no significa en el caso analizado que se haya desconocido la voluntad
popular expresada en el plebiscito especial del 2 de octubre de 2016, puesto
que como se explica en la sentencia, la manifestación del cuerpo electoral en
dicha oportunidad tuvo unos efectos sustantivos sobre el contenido del Acuerdo,
el cual modificado con el fin de dar respuesta a los cuestionamientos que
motivaron el voto desfavorable en dicho mecanismo de participación.
Por
ende, si se concibe la refrendación popular como proceso, tal y como lo explica
la presente sentencia, entonces se verificó tanto una instancia de
participación directa del mismo, como de otra de acatamiento de esa voluntad y
posterior refrendación, esta vez en sede de control político, pero en todo caso
justificada por la expresión popular que dota de legitimidad a la acción del
Congreso. Además, no puede perderse de vista que no existe disposición
constitucional que ordene la refrendación popular a través de mecanismos de
democracia directa. Lo que se deriva de la Carta Política, como se expresó
en la sentencia C-379 de 2016, es que la decisión del Pueblo tenga efectos
sustantivos, lo que se comprueba en el presente caso, habilitándose con ello
otras modalidades de refrendación, como bien lo explica la sentencia adoptada
por la Corte el día de hoy.
Sostener
lo contrario, esto es, que el proceso de refrendación de que trata el artículo
5º del Acto Legislativo exigía una nueva convocatoria al Pueblo a través de un
mecanismo de participación directa, estaría imponiendo un requisito que la
Constitución no dispone. Esto teniendo en cuenta que la competencia del
Presidente para suscribir acuerdos de paz es autónoma. Entonces, la exigencia
constitucional que impone la convocatoria al cuerpo electoral para que avale
una decisión de política pública, es que la misma tenga efectos sustantivos y
no sea desconocida por los poderes constituidos. Esto significa, para el caso
analizado, que el texto del Acuerdo Final sometido a plebiscito especial debía
modificarse, lo que efectivamente sucedió.
Adicionalmente,
es importante insistir en que no existe una norma constitucional que establezca
qué debe entenderse por refrendación popular, razón por la cual es el Congreso
quien está llamado a llenar de contenido esta afirmación. Así, si el
mismo órgano legislativo que previó en el Acto Legislativo 1 de 2016 dicho
concepto, ahora estima que su definición incluye una decisión de ese órgano,
pues esta conclusión se inserta dentro de la interpretación dotada de autoridad
de que es titular el legislador. Para ponerlo en términos simples: si el
Congreso creó el mecanismo de “refrendación popular” en la enmienda
constitucional mencionada y no existe una previsión superior que lo defina,
entonces ese mismo Congreso tiene la competencia para dotar de contenido a ese
concepto, a través de sus mayorías políticas. Ello a condición que no se
defrauden los efectos materiales de la decisión del cuerpo electoral, expresada
a través de plebiscito especial.
Asimismo,
no puede perderse de vista la entidad del órgano que refrenda el Acuerdo Final
objeto de modificaciones en razón del mandato popular expresado en el
plebiscito especial. El Congreso representa a la Nación, tiene un origen
democrático directo y da cabida a las diversas expresiones y posturas políticas
en la sociedad. Entonces, es un escenario propicio para que se adelante
la refrendación popular, siempre y cuando se reconozca el resultado de los
mecanismos de participación democrática directa, asunto respecto del cual no
existe evidencia en contrario en el caso analizado.
5.2.
En cuanto al segundo argumento, se evidencia que el Congreso efectuó un acto de
refrendación, sucedido luego de la renegociación del Acuerdo suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC. Ante ese hecho político, los suscritos
magistrados consideramos que debía asumirse su estudio por parte de la Corte,
con el fin de determinar si la exigencia contenida en el artículo 5º del Acto
Legislativo 1 de 2015 había sido cumplida o no. Esto más aún cuando la presente
sentencia había fijado los criterios que debía tener ese acto para considerarlo
válido a la luz de la Constitución. Utilizándose ese estándar, se hubiese
llegado a la conclusión que el acto de refrendación se ajustó a dichas
condiciones, en la medida en que tuvo lugar una vez el Presidente recogió las
posturas manifestadas por los voceros del “no” en el plebiscito especial y
luego las utilizó como base para la renegociación del Acuerdo. Por ende, se
estaba ante la comprobación sobre el efecto sustantivo de la votación popular,
bajo el parámetro de buena fe y buscándose los mayores consensos, que es
precisamente la exigencia que dispone este fallo. De igual manera, era posible
para la Corte verificar si se estaba ante una decisión libre y deliberativa,
adoptada por una autoridad revestida de legitimidad democrática.
La
actuación del Congreso en el caso analizado solo se explica ante la necesidad
de responder a la participación directa del Pueblo, el cual al rechazar el
Acuerdo Final determinó su renegociación. Es decir, si se considera el
proceso de refrendación popular como un proceso, entonces el mismo tiene su
inicio en un acto de democracia directa, que derivó en actuaciones específicas
del Gobierno y el luego del Congreso, las cuales permitieron concretizar en
decisiones políticas verificables el querer expresado por el cuerpo electoral
convocado a través de plebiscito especial. Es decir, se garantizó un espacio de
participación directa de los ciudadanos, el cual generó una decisión política
con efectos materiales sobre el contenido del Acuerdo renegociado.
En
ese sentido, no se está ante la defraudación de la voluntad popular, pues ello
hubiera sucedido si ante el rechazo del Acuerdo Final por parte del electorado,
el Gobierno hubiese optado por someter el mismo documento al Congreso, a fin que
fuera refrendado. Esta claramente no es la situación que se comprueba en
esta oportunidad. En contrario, el mandato popular, expresado bajo
mecanismos de democracia directa, desencadenó una serie de actuaciones
tendientes a reformular el Acuerdo Final y dotarlo de legitimidad democrática,
esta vez ante la actuación del Congreso, la cual fue “activada” en virtud de un
acto previo de democracia directa que, se insiste, tuvo efectos materiales en
la reformulación del texto del Acuerdo Final.
Con
base en lo expuesto, la Sala estaba plenamente habilitada para hacer ese
análisis y resolver, advertida la actuación del Congreso, acerca del
cumplimiento del requisito de refrendación popular. Para los
suscritos magistrados, si en términos de la sentencia “debe ser el
Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad democrática,
quien defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han cumplido los
principios de la refrendación popular señalados en esta providencia, y si el
Acto Legislativo ha entrado en vigencia” entonces, ante la existencia
de una actuación del Congreso tendiente a realizar dicha refrendación, no se
encuentra un argumento suficiente para que la mayoría haya optado por diferir
el análisis de esa materia a una decisión ulterior. Esto más aun si se
tiene en cuenta que el objeto de análisis de dicha futura sentencia sería una
norma jurídica que partiría de reconocer que el Acto Legislativo 1 de 2016 y el
procedimiento legislativo especial que allí se prevé se encuentra efectivamente
vigente. Por ende, razones de seguridad jurídica aconsejaban que la Corte
hubiese resuelto el asunto en el presente fallo.
5.3.
Frente al tercer aspecto, advertimos que dentro del control de
constitucionalidad es una regla comúnmente aceptada que la definición concreta
de las reglas jurisprudenciales se realiza en la misma decisión que resuelve
sobre la exequibilidad de las normas jurídicas sometidas a dicho control.
Contrario a como sucede en otros órdenes jurídicos en el derecho comparado, la
Corte aplica esos criterios y decide de fondo, sin utilizar la técnica del
reenvío del asunto al Congreso para que el texto legal sea reformulado conforme
a las consideraciones de la Corte, procedimiento que en el caso colombiano está
reservado exclusivamente para el trámite de las objeciones gubernamentales y
cuando se presentan vicios de procedimiento subsanables. Por ende, carece de
sustento suficiente el argumento planteado en esta oportunidad, según el cual
la definición acerca de la validez del acto de refrendación correspondía al
Congreso, en tanto no conocía de los criterios a verificar, planteados en la
sentencia.
En
contrario, los suscritos magistrados advertimos que teniendo en cuenta que
dichos criterios habían sido identificados, la Sala Plena estaba llamada a
verificarlos en el caso analizado, como hace de ordinario en los juicios de
constitucionalidad. Como este ejercicio fue diferido al Congreso,
aclaramos nuestro voto sobre ese particular.
6.
Igualmente, disentimos de la posición según la cual esta verificación escapaba
de la competencia de la Corte, puesto que constituiría una revisión de asuntos
que no fueron objeto de demanda. La definición acerca de si se cumplió o
no con el requisito de refrendación popular era necesaria, a fin de determinar
si el Acto Legislativo acusado estaba o no vigente y, por lo mismo, era viable
su control de constitucionalidad por parte de esta Corporación. Ahora
bien, aunque es cierto que la Corte se ha pronunciado de fondo sobre normas que
formalmente no han estado vigentes al momento del control, por ejemplo aquellas
respecto de las cuales se predican efectos ultra activos, en todo caso el
asunto de la vigencia debía discutirse, lo que efectivamente hizo la mayoría,
pero solo para llegar a la conclusión, a nuestro juicio equivocada, de que ese
asunto debía ser resuelto en un trámite judicial posterior. Ello en
perjuicio de la estabilidad jurídica necesaria para el uso posterior de los
instrumentos del procedimiento legislativo especial.
7.
Concluyendo, advertimos que la sentencia C-699 de 2016 establece con claridad
los requisitos que debían acreditarse para que se hubiese cumplido con la
condición de refrendación popular de que trata el artículo 5º del Acto
Legislativo 1 de 2016. De igual manera, al momento de adoptarse la decisión el
Congreso había efectuado actuaciones verificables, las cuales ameritaban un
análisis sobre el particular. En contrario, la mayoría consideró que el
asunto debía remitirse nuevamente al Legislativo, posición que no compartimos
al considerarla innecesaria.
Estos
son los motivos de nuestra aclaración de voto.
Fecha ut
supra.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] El señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso de la República, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del
Derecho, de Hacienda y Crédito Público, y de Relaciones Exteriores, al Alto
Comisionado para la Paz, al Alto Consejero para el Postconflicto, a la
Consejera Presidencial para los Derechos Humanos, a los Delegados de la Mesa de
La Habana, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la
Agencia Colombiana para la Reintegración, al Centro Nacional de Memoria
Histórica, a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la
Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, a la Defensoría
Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, al Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia y al Director de
Human Rights Watch para las Américas, a la Federación Colombiana de Municipios
y la Federación Nacional de Departamentos, a la Organización Nacional Indígena
de Colombia, las Autoridades Indígenas de Colombia y el Consejo Regional
Indígena del Tolima, a las Comunidades Negras, la Asociación Nacional de
Afrocolombianos Desplazados y la Corporación Cimarrón, a la Ruta Pacífica de las Mujeres, la Red Nacional
de Mujeres y el Grupo Mujer y Sociedad, a Colombia Diversa y al Colectivo Entre
Tránsitos, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios en
Derecho, Justicia y Sociedad y al Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’,
al Observatorio del Caribe Colombiano y al Observatorio de Restitución y
Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, a la Fundación Ideas para la Paz,
la Fundación Saldarriaga Concha y la Fundación Paz y Reconciliación, a la Red
Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y Contra la Guerra; a las
Facultades o Departamentos de Derecho y Ciencia Política de la Universidades
Nacional de Colombia, de Antioquia, del Valle, del Cauca, Industrial de
Santander, de Cartagena, Externado de Colombia, de Los Andes, del Rosario,
Libre de Colombia –Sede Bogotá–,Sergio Arboleda, Eafit, de Medellín, Icesi, del
Norte y del Sinú; al Instituto de Estudios Sociales y Culturales PENSAR de la
Pontificia Universidad Javeriana, al programa de maestría en Construcción de
Paz de la Universidad de Los Andes y al Grupo de Investigación en Derecho
Público de la Universidad del Rosario; al Centro de
Investigación y Educación Popular, al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y al Instituto de
Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia; a la ciudadana María Emma
Wills, asesora de la Dirección General del Centro Nacional de Memoria
Histórica; María Victoria Uribe Alarcón, profesora asociada de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad de Rosario; Sandra Borda Guzmán, Decana de la
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, y María
Teresa Uribe de Hincapié, profesora titular de la Universidad de Antioquia; y
al padre Francisco de Roux, fundador del Programa de Desarrollo y Paz del
Magdalena Medio; Plinio Apuleyo Mendoza García, periodista y diplomático
colombiano; Iván Orozco Abad, profesor asociado del Departamento de Ciencia Política
de la Universidad de Los Andes, y Daniel Pécaut, Director de Estudios de la
Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales francesa.
[2] Folio 274, cuaderno principal.
[3] En la Sentencia C-323 de 2006, la Corte señaló que la proposición de un
incidente de recusación solo puede hacerse por el demandante “desde el momento
de presentación de la demanda” y por los demás ciudadanos “que impugnen o
defiendan las normas acusadas desde el momento en que así hayan intervenido
dentro del término de fijación en lista”. En la sentencia C-258 de 2013, se
refirió respecto a la legitimación y oportunidad para interponer un incidente
de nulidad: “Esta Corporación ha considerado que sólo está legitimado para
solicitar la nulidad de sus sentencias, proferidas en sede de control de
constitucionalidad, quien ha actuado como parte o como interviniente en el
proceso[3]. Ahora bien, sobre esta última categoría, la de ciudadano
interviniente, conviene indicar que, tal como lo señala su designación, el
ciudadano debe ostentar la calidad de interviniente, la cual se adquiere cuando
efectivamente éste radica en la Secretaría General de la Corte Constitucional,
escrito de intervención con destino al proceso correspondiente, y dentro de los
términos que el juez de control de constitucionalidad indique para ello. Esto
es, dentro de los diez días de fijación en el lista para intervención
ciudadana, regulados en el inciso segundo del artículo 7º del Decreto 2067 de
1991”.
[4] Sentencia C-1056 de 2012 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla. SV
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alexei Julio Estrada y
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[5] El actor alude a la noción en inglés: “checks
and balances”.
[6] El Ministro del Interior, ciudadano Juan Fernando Cristo; el
Ministro de Justicia y del Derecho, Jorge Eduardo Londoño Ulloa; el Alto
Comisionado para la Paz, ciudadano Sergio Jaramillo Caro; la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, ciudadana Cristina Pardo
Schlesinger; el Alto Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos y
Seguridad, ciudadano Rafael Pardo Rueda; el Jefe de la Oficina Jurídica de la
Unidad para la Atención y Reparación
Integral de las Víctimas, ciudadano Iván Sarmiento Galvis; el Director del
Centro Nacional de Memoria Histórica, ciudadano Gonzalo Sánchez Gómez; el
Director General de la Agencia Colombiana para la Reintegración, ciudadano
Joshua Mitrotti Ventura; y la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos,
ciudadana Paula Gaviria Betancur.
[7] Dicen expresamente: “[e]jemplos de lo anterior han sido
documentados en casos como el de Angola e India. En el primero, se surtieron
dos procesos de paz; el primero fracasó debido a que los acuerdos no se
implementaron de manera efectiva; en el primer año solo se logró implementar el
1,85% de lo acordado y para el quinto año solo se había avanzado en el 53.7%.
El caso de India demuestra algo similar; aunque durante el primer año después
de la firma del acuerdo con las fuerzas separatistas de Bodoland, se logró
implementar el 23.52% de lo acordado, 10 años después la implementación seguía
en el mismo porcentaje. Esto llevó a que no fuera posible ni desescalar la
violencia ni mucho menos implementar las demás reformas necesarias para cumplir
con los acuerdos. || Por el contrario, la efectiva implementación de los
acuerdos y su relación con el éxito de un proceso de paz se evidencia en los
casos de Bosnia, el Salvador e Irlanda del Norte. En Bosnia durante el primer
año se realizaron todas las reformas legales logrando así la implementación del
72% de lo acordado, para el quinto año se implementó el 84,7% de la totalidad
del acuerdo y para el décimo año el 93%. Una particularidad de este caso es que
para el segundo año del proceso de implementación se realizaron todas las
reformas constitucionales necesarias para garantizar la sostenibilidad en el
tiempo. En el caso de El Salvador, durante el primer año se implementó el 56%
de la totalidad de los acuerdos y se realizaron la mitad de las reformas
constitucionales requeridas. Durante el segundo año se realizaron las reformas
constitucionales restantes, en el quinto año ya se había implementado un 88% de
los acuerdos y para el décimo año el 95% de los acuerdos estaban ya
implementados”.
[8] El test al que se refiere fue enunciado así por la Corte en la
sentencia C-1040 de 2005: “para construir
la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma
claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes
normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar
por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente
considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de
sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial.
Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la
Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para
así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a
partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la
enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a
fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar
que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente
intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga
argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial
definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado,
afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial
definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior”.
[9] Sentencia C-099 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa. SPV.
Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle
Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[10] Sentencia C-203 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. Unánime).
[11] Al llegar las intervenciones, el proyecto de fallo había sido
repartido y su discusión iniciada en la Sala Plena de la Corporación.
[12] Folios 117 a 119, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención
consta de 3 folios en total.
[13] Folios 120 a 136, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención
consta de 2 folios y 15 de documentos anexos.
[14] Al escrito se anexó una copia de la carta dirigida a la Cámara de
Representantes por parte del Señor Presidente de la República en la cual afirmó
que sería el Congreso de la República, como órgano de representación
democrática, quien debía adelantar el proceso de refrendación del Acuerdo
Final. También se aportó copia del documento donde consta la proposición
aprobada por el pleno de la Cámara de Representantes el 24 de noviembre de 2016
mediante la cual se convocó a un debate sobre la política pública de paz y en
particular, sobre el acuerdo suscrito entre el Gobierno y las FARC-EP y de la
proposición aprobada el 30 de noviembre en la que se adoptó la decisión
política de refrendar el Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
[15] Folios 138 a 141, Cuaderno No. 2. El escrito de intervención
consta de 4 folios en total.
[16] Folios 149 a 150, cuaderno No. 2. El escrito de intervención contiene
2 folios.
[17] Folios 151 a 155. La intervención consta de 1 folio y 3 documentos
anexos.
[18] Los senadores Álvaro Uribe Vélez, Jaime Amín Hernández, María del
Rosario Guerra, Fernando Nicolás Araujo, Paloma Susana Valencia Laserna, José
Obdulio Gaviria Vélez, Orlando Castañeda Serrano, Susana Correa Borrero, Daniel
Alberto Cabrales Castillo, Alfredo Rangel Suárez, León Rigoberto Barón Neira,
Alfredo Ramos Maya, Iván Duque Márquez, Ernesto Macías Tovar, Thania Vega de
Plazas, Carlos Felipe Mejía Mejía, Nohora Stella Tovar Rey, Paola Andrea
Holguín Moreno, Honorio Miguel Henriquez y Evert Bustamante García; y los
representantes a la cámara Santiago Valencia, Álvaro Hernán Prada y Óscar Darío
Pérez. Folios 1 a 12, Cuaderno No. 2. La intervención de los Congresistas
consta de 12 folios.
[19] Cfr. folio 1, cuaderno No. 2.
[20] Ibídem.
[21] Folio 5, cuaderno No. 2.
[22] Folios 13 a 14, cuaderno No. 2. El escrito consta de 2 folios en
total.
[23] Folio 18, cuaderno No. 2.
[24] Folio 29, cuaderno No. 2.
[25] Folios 15 a 33, cuaderno No. 2. La intervención consta de 20
folios en total.
[26] Folios 34 a 41, cuaderno No. 2. El escrito presentado por los
ciudadanos consta de 8 folios en total.
[27] Folio 8, cuaderno No. 2.
[28] Red Jóvenes Sinestesia, El Avispero, Paz a la Calle, Seamos Democracia
Digital, Paziempre Movimiento Estudiantil, Javerianos por la Paz y Campamento
por la Paz. Folios 42 a 45, cuaderno No. 2. El escrito de intervención consta
de 4 folios.
[29] Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro Antido Riascos,
Ernesto López, Joel Rojas, María Carlina Esterilla, José Ignacio Uribe Sanint,
Maicol Andrés Martínez Vásquez, Plamo Emilio Cano, Fredy Lemus Machado, Luis
Fernando Ocampo Trujillo, José Wilson Ospina, María Nancy Molina, Gened Loaiza,
Samuel Enrique Julio Beltrán, María Concepción Rivera Correa, Pastora Montilla
Chicaiza, José Alberto Ramírez, ÓScar Javier Montaññez Carvajal, Albert Marín
Sánchez, Idaly Londoño Ruiz, Licímaco Antonio Ramírez Hincapié, Marisol
Guarnizo Bonilla, Sidiani Olaya, Blanca Isabel Linarez, María Lenys Tabaco
Maldonado, Yamid Clodomiro León Correa, María Otilia Pidiache Durán, Emilse
Tabaco y Emilio Vergara Lombana.
[30] Folios 46 a 93, cuaderno No. 2. Las intervenciones de los
ciudadanos consta de 48 folios en su totalidad.
[31] El Secretario General de la Cámara de Representantes, allegó copia
de la constancia presentada en la Sesión Plenaria del día 22 de noviembre de
2016 por la Representante Inés Cecilia López Flórez, en la que solicitó no tramitar
en esa célula legislativa la aprobación del nuevo acuerdo suscrito con las
Farc, hasta tanto no haya un acto legislativo que permita al Gobierno Nacional
como al Congreso de la República, cumplir tal finalidad. El escrito de
intervención obra a folios 94 a 101 del cuaderno No. 2 y consta de 8
folios.
[32] Folios 7 y 8, cuaderno No. 2. La intervención fue suscrita por
Héctor Marino Carabali Charrupi, Ana Delia Cundumi, Dannys Mariela Vieco
Jiménez y Adalberto Miguel Montes Peña, entre otros.
[33] Folios 187 a 188, cuaderno No. 2. La intervención del ciudadano
consta de 2 folios.
[34] Sentencia C-588 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Mauricio González Cuervo, Humberto Antonio Sierra Porto y
Nilson Pinilla Pinilla).
[35] C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Alexei Julio Estrada,
Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo
Guerrero Pérez. AV. María Victoria calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge
Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[36] C-816 de 2014 (MMPP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. SV.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Álvaro Tafur Galvis. AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes y Clara Inés Vargas Hernández).
[37] Sentencia C-249 de 2012 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV. Mauricio González
Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luis Ernesto
Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla).
[38] Sentencia C-285 de 2016 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Alejandro Linares
Cantillo. SPV. María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas Ríos. AV. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[39] Por el contrario, en solicitudes extemporáneas, los ciudadanos
Bernardita Pérez Restrepo y Eudoro Echeverri Quintana dicen que la falta de
vigencia sustrae la materia del pronunciamiento y la Corte debe inhibirse.
[40] Aunque el vicio de sustitución fue caracterizado inicialmente en
la sentencia C-551 de 2003, esta competencia de control sobre actos legislativos
fue ejercida por primera vez en la sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar
Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán
Sierra). En ese caso se controlaba un acto reformatorio de la Constitución,
demandado por incurrir en una sustitución de la Constitución. La Corte declaró
exequible el acto. Esta sentencia se ha reiterado en distintas oportunidades,
por ejemplo en sentencia C-971 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV
Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández) y C-1040 de 2005 (MMPP Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. AV y SPV
Humberto Sierra Porto. SPV Jaime Córdoba Triviño. SV Jaime Araújo Rentería y
Alfredo Beltrán Sierra), al controlar igualmente actos legislativos por
supuestos vicios de sustitución de la Constitución.
[41] En una intervención del DPS y en una conjunta suscrita por El
Ministro del Interior, ciudadano Juan Fernando Cristo; el Ministro de Justicia
y del Derecho, Jorge Eduardo Londoño Ulloa; el Alto Comisionado para la Paz,
ciudadano Sergio Jaramillo Caro; la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, ciudadana Cristina Pardo Schlesinger; el Alto Consejero para el
Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, ciudadano Rafael Pardo Rueda; el
Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, ciudadano
Iván Sarmiento Galvis; el Director del Centro Nacional de Memoria Histórica,
ciudadano Gonzalo Sánchez Gómez; el Director General de la Agencia Colombiana
para la Reintegración, ciudadano Joshua Mitrotti Ventura; y la Consejera
Presidencial para los Derechos Humanos, ciudadana Paula Gaviria Betancur.
[42] Estas intervenciones se presentaron de forma extemporánea, antes
de registrarse el proyecto de sentencia que discutió la Sala Plena. El proyecto
de fallo se registró el 28 de noviembre de 2016. Folio 349, cuaderno principal.
Las intervenciones extemporáneas allegadas después del registro, no fueron
incorporadas a las consideraciones del fallo oportunamente, por lo cual la
Corte no deliberó sobre ellas.
[43] Auto 262 de 2006 (MP Humberto Sierra Porto. AV Nilson Pinilla
Pinilla). En ese caso la Corte confirmó un auto que había rechazado una demanda
contra un acto reformatorio de la Constitución, bajo el cargo de sustitución.
Verificó, efectivamente, que no había satisfecho la carga cualificada de
argumentación.
[44] Sentencia C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Alexei Julio Estrada,
Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo
Guerrero Pérez. AV. María Victoria calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge
Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
[45] Sentencia C-170 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto).
[46] Sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[47] Sentencia C-292 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo
Rentería). En esa ocasión, al controlar la constitucionalidad de un acto
legislativo, la Corte dejó de pronunciarse sobre un cuestionamiento presentado
por el Procurador General de la Nación, tras advertir que no había sido
planteado como un cargo por el demandante. La sentencia entonces reiteró que
“[…] a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572
de 2004, C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posición
sobre el carácter rogado del control constitucional ejercido contra actos
reformatorios de la Constitución por vicios de forma, precisando en ellas que
el mismo se circunscribe, única y exclusivamente, al estudio de los cargos
formulados en debida forma por el actor en la demanda”. El salvamento de
voto del magistrado Jaime Araújo Rentería no versó sobre esa decisión, ni sobre
la doctrina del carácter rogado del control, sino sobre la aptitud de la
demanda.
[48] Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unánime): en ese caso
se había presentado una demanda por vicios de forma contra un acto legislativo,
y la Corte la declaró caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria Calle
Correa. AV Mauricio González, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto):
en esa ocasión la Corte se inhibió de resolver una demanda contra un acto
legislativo fundada en un supuesto vicio de competencia por sustitución, tras
advertir que la acción pública había caducado. Auto 186 de 2011 (MP María
Victoria Calle Correa. Unánime): en ese caso la Corte confirmó un auto de
rechazo de una demanda caduca contra un acto legislativo, que planteaba una
supuesta categoría distinta de vicio consistente no en la forma ni en la
extralimitación de competencias, sino en el fondo. La Corte señaló que “la caducidad del artículo 379 incide en las
acciones públicas contra actos legislativos, con independencia de cuál sea la
clase de vicio”.
[49] Sentencia C-284 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime).
En ese caso, al preguntarse por las condiciones para emitir un pronunciamiento
sobre un problema adicional al planteado por los cargos, advirtió que esa
facultad en el control de las leyes “podría interferir, sin embargo, en la
legitimidad de la decisión de constitucionalidad, pues es evidente que en esas
hipótesis la Corporación declararía exequible un precepto sin que se hubiese
dado un debate en el proceso de constitucionalidad, respecto de la cuestión
sobre la cual se pronuncia de potestativamente la Corte. En efecto, si el
demandante no la plantea, y no es evidente que en ella subyazca una cuestión
sensible de constitucionalidad, los intervinientes no encuentran que ese
proceso sea la oportunidad para defender o atacar la norma, en relación
específica con ese problema. Y la decisión de la Corte se adopta entonces sin
deliberación ciudadana, con lo cual se erosiona entonces la legitimidad de su
fallo”.
[50] Sentencia C-285 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV Alejandro Linares
Cantillo. SPV. María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas Ríos. AV. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[51] Sentencia C-668 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado. AV María
Victoria Calle Correa y Myriam Ávila Roldán. SV Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso se
demandaba una norma relacionada con otras, las cuales sin embargo no habían
sido demandadas. En efecto, el actor aludía a otras disposiciones, la norma
acusada reenviaba también a previsiones distintas, y la demanda se dirigía
preceptos adicionales a los citados. La Corte, no obstante, no integró la unidad
normativa considerando que esas tres razones, eran suficientes para abstenerse
de hacerlo: “En el presente caso no es necesaria la
integración normativa por cuanto el precepto demandado: (i) cuenta con un contenido claro que lo torna comprensible y devela su sentido,
(ii) no está reproducido en otras normas
del ordenamiento sobre las que se deba extender el control de
constitucionalidad y (iii) no está intrínsecamente relacionado con
otra disposición que, a primera vista, presente serias dudas de
inconstitucionalidad”.
[52] La ciudadana Bernardita Pérez, en una intervención extemporánea,
solicita abstenerse de proferir un fallo de mérito, habida cuenta de que el
Acto Legislativo 1 de 2016 no ha entrado en vigor. Folio 276.
[53] Auto 074 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa. AV Mauricio
González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero. SV Jorge Iván palacio Palacio). En
ese casos e demandó un proyecto de acto legislativo que nunca se promulgó pues el Congreso decidió
archivarlo luego de que el Presidente de la República lo hubiera devuelto con
‘objeciones’. La Corte ratificó en el auto referido un auto de rechazo de la
acción pública, por cuanto la Corte carecía de competencia para conocer de
demandas contra proyectos de acto legislativo.
[54] Auto 074 de 2013, citado.
[55] Sentencia C-467 de 1993 (MP. Carlos Gaviria Díaz.):
en ese caso la Corte debía resolver una demanda
dirigida contra normas derogadas, que no producían efecto alguno ni tenían la
virtualidad de hacerlo. Se preguntó entonces “¿qué sentido tendría que la Corte
en un fallo con alcances simplemente teóricos o puramente docentes, declarara
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal que ya no
existe, que es de por sí inaplicable por estar derogada, y que fue expedida
bajo la vigencia de un régimen constitucional que también ha dejado de existir;
qué efectos tendría tal pronunciamiento?”. Concluyó que no tendría ninguno. Por
tanto, se inhibió de proferir una resolución de mérito sobre dichos
actos. En la sentencia C-194 de 1995, sostuvo que “el juicio de constitucionalidad puede tener lugar
sobre disposiciones derogadas o modificadas cuando éstas todavía están
produciendo efectos”.
[56] Sentencia C-634 de 2011 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva. Unánime): en ese caso la Corte se pronunció de fondo respecto de
la acción pública presentada contra una disposición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, a pesar de que su entrada en vigencia estaba sujeta
a un plazo que no había ocurrido al instaurarse la acción y activarse el
control. La Corte señaló, no obstante, que la vigencia de la norma no era
condición indispensable para sujetarla a control pues el legislador había
simplemente “diferido su vigencia”
y era inminente su entrada en vigor en un futuro próximo.
[57] Gaceta del Congreso 342 de 2016. En el Informe de Ponencia para
último debate en la Cámara de Representantes, que fue el último del trámite,
puede leerse efectivamente cómo los ponentes señalan que “el mecanismo de refrendación popular no se ha pactado aún”.
[58] Dworkin, Ronald. “Comment”. Joel Feinberg and
Jules Coleman. Philosophy of Law. 7th edition. Thomson. 2004, pp. 196 y ss. Dworkin discute, en particular, los
problemas que tendría interpretar, según las expectativas originales, la
Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos que prohíbe castigos crueles
e inusuales. Pero pone un ejemplo aún más ilustrativo: una Constitución que
proteja las especies animales en vía de extinción. ¿Cuáles son esas especies?,
pueden variar entre el momento de la expedición y su aplicación posterior, por
lo cual habría problemas en acoger como criterio determinante las expectativas
originales. En Colombia, puede pensarse por ejemplo en el principio de
inviolabilidad de las comunicaciones privadas (art 15). No sería adecuado
interpretar esta previsión según las expectativas originales, pues en 1991 la
expectativa de lo que constituía comunicaciones ha sufrido una drástica
evolución fruto del desarrollo tecnológico e informático.
[59] Sentencia C-379 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV María
Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto
Vargas Silva). En ese caso, la Corte avaló un proyecto de ley estatutaria que
regulaba un plebiscito especial para “la
refrendación” de un acuerdo
final, que además caracterizó como “refrendación popular”, si bien con la
condición de que la determinación ciudadana en ese escenario sería “una
decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto no implica la
incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico”.
[60] Sentencia C-784 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. AV María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto
Vargas Silva. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Fundamento jurídico 68.
[61] Por ejemplo, en los siguientes segmentos esto es
claro: “[l]a Sala recalca, en ese sentido, que la decisión del legislador
estatutario fue prever una fórmula novedosa en lo que se refiere al cálculo del
umbral necesario para la refrendación popular mediante [e]l plebiscito,
pasándose de un umbral de participación a uno de votación o aprobación. […] incluir a los plebiscitos dentro de la prohibición de
participación en política de que trata el artículo 127 C.P., constituiría una
afectación del núcleo esencial del derecho de participación democrática de los
servidores públicos, diferentes a los integrantes de la Fuerza Pública.
Este núcleo está conformado por la posibilidad de participar activamente en
asuntos de interés general que no tengan naturaleza electoral o partidista.
Entre tales asuntos se encuentra la deliberación pública sobre el apoyo o el
rechazo al Acuerdo Final, sometido a refrendación popular mediante el
plebiscito especial objeto de análisis en esta sentencia […] debe reiterarse
que el mandato vinculante de la refrendación popular mediante plebiscito se
predica exclusivamente del Presidente, según las razones anteriormente
señaladas”.
[62] Sentencia
C-784 de 2014, citada. En consecuencia,
agregó “como su finalidad no es recortar las opciones institucionales al
servicio de la paz, no puede entenderse esta iniciativa como la imposición para
el Estado de una obligación inexorable de tramitar mediante referendos
constitucionales los proyectos de reforma que resulten precisos para
implementar acuerdos finales de terminación del conflicto. Los referendos de
que trata este Proyecto de Ley han de ser entendidos como una opción institucional legítima, entre otras, y no como
la única posibilidad, ni tampoco como la única legítima, para materializar los
acuerdos finales”.
[63] Gaceta del Congreso 342 de 2016.
[64] Es el caso, por ejemplo, de los mecanismos de participación
ciudadana no desarrollados en la Carta. En la sentencia C-150 de 2015, la Corte
manifestó por ejemplo que como el plebiscito no tenía regulación específica en
la Constitución, el Congreso tenía margen amplio de configuración: “Lo dispuesto en este artículo para el caso del
plebiscito -art 41.a- no
merece cuestionamiento alguno. En esta materia, como se ha tenido oportunidad
de señalar en otros apartes de esta providencia, el constituyente se limitó a
hacer una referencia mínima al mecanismo, de manera tal que el legislador
estatutario dispone de un margen amplio para la configuración”.
[65] La Corte Suprema de los Estados Unidos, los Tribunales
Constitucionales de Alemania y España, y la Corte Constitucional de la India,
entre otros, han usado en la definición de los alcances de sus respectivos
textos constitucionales, métodos con distintas denominaciones y diferencias
sutiles, que tienen en común la idea de atribuir sentido a las disposiciones
fundamentales a partir de una lectura de su propio enunciado en conjunto con
todo el resto del cuerpo relevante de la Carta. Para los Estados Unidos puede verse Tushnet, Mark. “The United States;
Eclecticism in the Service of Pragmatism”, en Goldsworthy, Jeffrey (Ed).
Interpreting Constitutions. A comparative Study. New York. Oxford University
Press. 2006, pp. 28 y ss; para los casos alemán y
español se pueden consultar respectiva Kommers, David. “Germany: Balancing Rights and Duties”, ídem, pp.
199 y ss, y Ezquiaga Ganuzas, Javier. La
argumentación en la justicia constitucional. Medellín. Diké. 2008, pp178 y ss;
para la Corte Constitucional India, véase Sarh, S.P.: “India: From Positivism
to Structuralism”, Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting… ob. Cit, pp. 261 y
ss. En la doctrina más autorizada pueden consultarse entre otros Hesse, Konrad.
“La interpretación constitucional”. En: Escritos de Derecho Constitucional.
Madrid. Centro de Estudios Constitucionales. 1983, p. 48. Tribe, Laurence y
Michael C. Dorf. Interpretando la Constitución. Trad. Jimena Aliaga Gamarra.
Lima. Palestra. 2010, pp. 58-73.
[66] Sentencia C-574 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Mauricio
González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto). En ese caso la Corte se
enfrentó a una demanda contra un acto legislativo, cuestionado por supuesta
sustitución de la Constitución. La Corporación, no obstante, procedió en primer
lugar a hacer una interpretación de la reforma, no solo a la luz de su texto
sino además de forma integral con el resto del orden constitucional, su
historia y sus finalidades. La decisión fue inhibitoria, pues a causa de este
entendimiento integral del acto reformatorio pudo apreciarse que los actores
habían demandado una proposición incompleta. Dijo entonces que los demandantes
“solo establecieron que la norma demandada había
sustituido la Carta de 1991 por otra integralmente diferente haciendo una
lectura parcial y aislada, del resto del inciso sexto del artículo 49 reformado
por el Acto Legislativo 02 de 2009, dando lugar a que no pudiera ser
comprendida suficientemente la norma acusada”.
[67] Puede haber mecanismos de participación popular distintos a los
indicados en la Constitución, con características singulares que garanticen la
expresión de la voluntad ciudadana, pues, como ha señalado la jurisprudencia,
el principio democrático es expansivo, lo cual implica que “ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y
profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción”. Sentencia C-089 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Fabio
Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa. SPV José Gregorio Hernández y Alejandro
Martínez Caballero. SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa. SPV Jorge Arango Mejía y
José Gregorio Hernández Galindo SV Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo. SV Jorge
Arango Mejía y Carlos Gaviria Díaz).
[68] Sentencia C-379 de 2016, antes referida. Al controlar una norma
que le daba carácter vinculante al plebiscito no solo respecto del Presidente
de la República, sino también de otras ramas y organismos del Estado, la Corte
sostuvo que era contraria a la Constitución: “es importante
resaltar que los efectos vinculantes de la decisión del Pueblo en el plebiscito
especial cobijan exclusivamente al Presidente de la República, sin que las mismas
se extiendan a otros poderes públicos. Esto con el fin de preservar la
separación de poderes y la índole política del plebiscito, características que
no pueden ser utilizadas para que el gobernante, apoyado en la decisión
popular, limite o enerve la acción de los demás poderes públicos. En
consecuencia, la Corte declara inexequible el numeral segundo del artículo 3º
del PLE y condiciona la constitucionalidad del resto de la norma en el
entendido de que el carácter vinculante antes señalado se predica solo respecto
del Presidente de la República.”
[69] Sentencia C-180 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. SPV Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. SPV
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y
Vladimiro Naranjo Mesa). Sostuvo la Corte: “El artículo 46 establece que las normas que hayan sido derogadas o
aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión dentro de los
dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros
de la respectiva corporación. Se busca evitar con esta disposición, que
las corporaciones públicas hagan nugatoria la decisión adoptada mediante el
referendo o que se desgaste la institución del referendo con convocatorias muy
seguidas; no obstante, la previsión normativa guarda el equilibrio requerido en
cuanto mantiene en cabeza de la respectiva corporación pública, la facultad de
pronunciarse en relación con las normas materia de un referendo. No encuentra
la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad en su contra”.
[70] Sentencia
C-150 de 2015, citada. Dijo al respecto: “Para
la Sala Plena, las restricciones que se imponen en el artículo 46 del proyecto
a la posibilidad de pronunciarse o discutir un asunto examinado mediante
referendo constitucional, resultan compatibles con la Constitución dado que, si
bien no se encuentran exigidas por ésta, contribuyen efectivamente a otorgarle
estabilidad y seriedad al trámite del referendo y a su origen profundamente
democrático. Incluso la regulación del artículo 46, en consonancia con tal
propósito, ajusta la existente en la Ley 134 de 1994 que permitía a la
respectiva corporación pública, con el voto de la mayoría de sus miembros,
someter nuevamente a su decisión el asunto correspondiente […]. Así pues, la
regla examinada privilegia el carácter participativo del modelo democrático
limitando temporalmente las posibilidades del órgano de representación.
[…] Cabe agregar, que la regla que prohíbe el sometimiento del asunto a un
nuevo referendo tiene apoyo en la posibilidad del legislador estatutario de
configurar tal institución en aquello que no hubiere sido expresamente definido
por la Carta. No se trata en este caso de una restricción excesiva al ejercicio
de un derecho político sino de una limitación que encuentra fundamento, una vez
más, en la importancia de darle estabilidad a la decisión adoptada por el
pueblo luego de un trámite institucionalmente complejo y reglado. El pueblo no
queda desprovisto de toda posibilidad de examinar nuevamente el asunto en tanto
queda abierta la posibilidad de hacerlo transcurrido el término fijado o
encauzar sus inquietudes a través de otros mecanismos de participación.”
[71] En el proceso de formación de la Constitución de 1886 hubo también
refrendación por consulta previa de las denominadas Bases de la Reforma. Las
mismas se sujetaron a un proceso de refrendación previa por parte de las
municipalidades y cabildos de toda la República, y luego esas bases así
refrendadas se desarrollaron por el Consejo Nacional de Delegatarios en la
Constitución Nacional. Ver Noguera Laborde, Rodrigo. Constitución de la República de Colombia y sus Antecedentes
Documentales desde 1885. Bogotá. Pontificia Universidad Católica
Javeriana. Publicaciones del Fondo Rotatorio. 1950.
[72] Por ejemplo, un procedimiento de este tipo está previsto por
ejemplo en las Constituciones de Holanda y España. De Vega, Pedro. La reforma constitucional… citado, p. 98: señala
que entre los procedimientos de reforma constitucional hay uno que implica la
disolución del parlamento y la convocación de nuevas elecciones en medio de un
trámite de enmienda, o la necesidad de esperar una nueva conformación del
parlamento que apruebe el proyecto de modificación. Dice: “[l]a doble
aprobación de la reforma en dos legislaturas diferentes, mediando, por tanto,
entre una y otra la celebración de elecciones generales, [a]dquieren por ello
un significado refrendario evidente”.
Biscaretti di Ruffia, Paolo. Introducción al derecho
constitucional comparado. Trad. Héctor Fix-Zamudio. México. FCE.
1997, pp. 550 y ss. Al referirse a los procedimientos agravados de reforma,
señala entre ellos “la decisión de modificar determinados artículos de la
Constitución y la aprobación específica de esta modificación efectuada de
manera separada por dos sucesivas legislaturas, de manera que las elecciones
realizadas en el intervalo asumen el significado de un referéndum”. En el derecho constitucional holandés
puede verse J.M. Voermans, Wins. “The
constitutional revisión process in the Netherlands”. Contiades, Xenopohon
(ed). Engineering Constitutional Change. A Comparative
Perspective on Europe, Canada and the USA. London. Routledge. 2013. Capítulo 13.
[73] Sentencia C-379 de 2016, referida.
[74] Sentencia C-535 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Unánime).
[75] Sentencia C-574 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Mauricio
González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto). En ese caso la Corte se
enfrentó a una demanda contra un acto legislativo, cuestionado por supuesta
sustitución de la Constitución. La Corporación, no obstante, procedió en primer
lugar a hacer una interpretación de la reforma, no solo a la luz de su texto
sino además de forma integral con el resto del orden constitucional, su
historia y sus finalidades. La decisión fue inhibitoria, pues a causa de este
entendimiento integral del acto reformatorio pudo apreciarse que los actores
habían demandado una proposición incompleta.
[76] Dworkin, Ronald. Una cuestión de principios.
Trad. Victoria de los Ángeles Bachiroli. Buenos Aires. Siglo Veintiuno
Editores. 2012, pp. 191 y ss.
[77] Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unánime): en ese caso
se había presentado una demanda por vicios de forma contra un acto legislativo,
y la Corte la declaró caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP María Victoria Calle
Correa. AV Mauricio González, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto):
en esa ocasión la Corte se inhibió de resolver una demanda contra un acto
legislativo fundada en un supuesto vicio de competencia por sustitución, tras
advertir que la acción pública había caducado. Auto 186 de 2011 (MP María
Victoria Calle Correa. Unánime): en ese caso la Corte confirmó un auto de
rechazo de una demanda caduca contra un acto legislativo, que planteaba una
supuesta categoría distinta de vicio consistente no en la forma ni en la
extralimitación de competencias, sino en el fondo. La Corte señaló que “la caducidad del artículo 379 incide en las
acciones públicas contra actos legislativos, con independencia de cuál sea la
clase de vicio”.
[78] Facultad que, al respecto, le reconoció el Consejo de Estado. Sala
de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de noviembre de 2016. Rad. 2323.
(CP Germán Alberto Bula Escobar).
[79] Sentencia C-527 de 1994 (MP
Alejandro Martínez Caballero. Unánime): en ese caso se había demandado la
inconstitucionalidad de una Ley que remitía a otra normativa para su
aplicación. El cargo afirmaba que el artículo 150 de la Carta facultaba al
Congreso para interpretar, reformar y derogar leyes precedentes, pero no para “remitirse” a
otras leyes. La Corte sostuvo que en Colombia la lista de las facultades
previstas en la Constitución a cargo del Congreso no puede entenderse en
términos taxativos, pues quien tiene la competencia “genérica”, a
diferencia del caso Francés (donde es el ejecutivo), es el legislativo. Esta
competencia fue reconocida en sentido similar por la Corte Suprema de Justicia,
en vigencia del artículo 86 de la Constitución anterior, al demandarse una ley
que fijó el estatuto básico de los partidos políticos sin que existiera una
disposición que expresamente le concediera esa posibilidad.Corte Suprema Justicia. Sala Plena. Sentencia
No. 47 de 19 de junio de 1986 (MP Jairo E Duque Pérez).
[80] Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho.
Segunda edición para el alemán. 11ª edición en español. Trad. Roberto J.
Vernengo. México. Porrúa. 2000, p. 349.
[81] Nino, Carlos Santiago. La constitución de la
democracia deliberativa. Barcelona. Gedisa. 1997, pp. 292 y s.
[82] Sentencias C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto
Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra) y 971 de 2004
(MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas
Hernández).
[83] Sentencia C-1040 de 2005 (MMPP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis
y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra. SPV. Jaime Córdoba Triviño y Humberto Antonio Sierra Porto. AV.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[84] Sobre los diferentes grados de rigidez, sus presupuestos e
implicaciones, puede verse por ejemplo Lutz, Donald S. “Toward a Theory of
Constitutional Amendment”. Levinson, Sanford
(ed). Responding to imperfection: the theory and practice of
constitutional amendment. Princenton.
Princeton University Press. 1995. Capítulo 11. En el cual se atribuyen valores
a diferentes rasgos de los procesos de reforma, para diversificar sus grados de
rigidez: rasgos como diversificación en la iniciativa, número de cámaras que
intervienen, intervención de diferentes órganos o directa de la ciudadanía en
su formación, número de debates, mayorías o número de elecciones entre comienzo
y fin del proceso.
[85] Sentencia C-544 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero.
Unánime): en esa ocasión se habían demandado los artículos 380 y 59 transitorio
de la Constitución original de 1991, así como el Acto Constituyente No. 2. La
Corte señaló, para refutar un argumento de los actores en sentido contrario,
que las normas cuestionadas no eran inferiores a las demás, y tenían
precisamente la misma jerarquía suprema de una “constitución rígida”.
[86] Sentencia C-816 de 2004 (MMPP Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba
Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes, Clara Inés Vargas
Hernández. SV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis). En ese caso la Corte declaró inexequible
un acto legislativo por vicios de trámite, la importancia de un control de los
cuales se justificó en la supremacía y “rigidez” de la
Constitución.
[87] Sentencia C-740 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV María
Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. SV Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto
Rojas Ríos): en esa ocasión la Corte declaró inexequible un acto legislativo.
De nuevo, como había ocurrido en la sentencia C-816 de 2004, justificó la
importancia de un control riguroso del trámite de aprobación de reformas
constitucionales en la rigidez de la Constitución.
[88] Sentencia C-1200 de 2003 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández): en esa oportunidad la Corte se
inhibió de emitir un fallo de fondo respecto de la demanda dirigida contra un
acto legislativo, por cuanto quería plantear un vicio de sustitución pero no lo
logró demostrar. La Corte caracterizó el vicio de sustitución como propio de
una Constitución con un grado de rigidez propio de la insustituibilidad,
inferior a la intangibilidad, pero superior al de las constituciones que
equiparan al poder constituyente y al de reforma.
[89] Sentencia C-1056 de 2012, citada.
[90] Rivero, Jean. Les libertés publiques. Tomo
I / Les droits de l’homme. 4eme ed. Paris. Presses Universitaires de France.
1984. pp. 146 y s. García de Enterría, Eduardo. Justicia
y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas. Madrid. Thomson. Civitas. 2006, pp. 48 y ss.
[91] Grimm, Dieter. “Types of Constitutions”.
Rosenfeld and Sajó (ed). The Oxford Handbook of Comparative
Constitutional Law. 2012 (Capítulo 4).
[92] Contiades, Xenophon and Alkmene Fotiadou.
“Models of constitutional change”. Contiades (ed). Engineering
Constitutional Change. A Comparative Perspective on Europe, Canada
and the USA. Routledge. 2013. Como
síntesis de una comparación de más de una decena de estudios sobre
constituciones de diferentes partes del mundo ‘occidental’, los autores
sostienen que hay constituciones formalmente equiparables como ‘rígidez’, que
sin embargo tienen en la práctica diferentes estilos y grados de resistencia al
cambio constitucional, como son las de Estados Unidos de Norteamérica y de
Grecia.
[93] Para las Constituciones colombianas, ver Fernández Botero,
Eduardo. Las Constituciones Colombianas Comparadas. Tomo
Primero. Medellín. Editorial Universidad de Antioquia. 1964, pp. 277-285. Sobre
las cláusulas de intangibilidad en las constituciones europeas, puede verse De
Vega, Pedro. La reforma constitucional. Madrid.
Tecnos. 2011, pp. 244 y ss; en América, Brewer-Carías, Allan R. Reforma constitucional, Asamblea Constituyente y control judicial:
Honduras (2009), Ecuador (2007) y Venezuela (1999). Bogotá.
Universidad Externado. 2009, pp. 19 y ss.
[94] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández). Es por eso que en esa
ocasión, al delimitar la competencia del poder de reforma, señaló la Corte que
“[e]l Constituyente derivado no tiene entonces
competencia para destruir la Constitución”.
[95] Sentencia C-546 de 1992 (MMPP Ciro Angarita Barón y Alejandro
Martínez Caballero).
[96] Sentencia C-579 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV.
Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla. AV. María Victoria Calle
Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva). Énfasis
añadido. La cita del Centro Internacional de Justicia Transicional
aparece así en dicho fallo: “Cfr. Centro Internacional de Justicia
Transicional –CITJ por sus siglas en inglés- ¿Qué es la Justicia Transicional?,
2004.”
[97] Sentencia C-579 de 2013, citada.
[98] Sentencia C-1056 de 2012, citada.
[99] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández): en ese caso efectuaba un
control integral del procedimiento de aprobación de una ley convocatoria a
referendo constitucional, y precisamente por ello por primera vez identificó
los límites de competencia del poder de reforma constitucional, que también se
aplican al pueblo limitado en el referendo. En ese contexto señaló que si bien
en las leyes de esa naturaleza había límites a la competencia no había
cláusulas pétreas. Esta posición se reiteró por ejemplo en las sentencias
C-1200 de 2003, C-970 de 2004 y C-1040 de 2005, citadas.
[100] La Corte advierte que en cláusulas similares, en lo relevante, a
la que hay actualmente en el artículo 197 de la Constitución hay un debate
[dice: “[…] La prohibición de reelección solo podrá ser reformada o derogada
mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”]. Se
pregunta si el órgano de reforma excluido textualmente del poder de modificarla
(en este caso el Congreso) no puede hacerlo en absoluto, o no puede hacerlo en
un momento pero sí en dos. Ese problema no lo aborda la Corporación en este caso.
[101] Informes de Sesiones de la Comisión Primera,
correspondiente al 8 de mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de
Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional
Constituyente, pp. 26 y ss. Informe de Sesiones Plenarias,
correspondiente al 20 de marzo de 1991. Presidencia de la República. Centro de
Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente,
pp. 165 y ss.
[102] Sentencia C-150 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo. AV María
Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. SPV María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Martha Victoria Sáchica Méndez, Luis
Ernesto Vargas Silva). En lo pertinente señaló: “5.2.1.4. Como
se advirtió, en cada una de esas relaciones pueden identificarse
manifestaciones representativas o no representativas según que la intervención
del pueblo sea o no intermediada. Así, por ejemplo, en algunos instrumentos se
combina la participación ciudadana directa mediante el voto con la intervención
de instancias de representación como el Congreso (referendo constitucional
aprobatorio) al paso que en otros se prescinde de este último (referendo
constitucional derogatorio).”
[103] En la sentencia C-1200 de 2003, precisamente, la Corte tuvo en
cuenta esa implicación necesaria de la soberanía para sostener que el Congreso
mediante acto legislativo ejerce un poder de reforma, y experimenta un límite
de competencia en virtud del cual no puede derogar, destruir o sustituir la
Constitución.
[104] Entre otras, ver sentencia C-153 de 2007 (MP Jaime Córdoba
Triviño. AV Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo
Rentería). Dijo entonces: “la Corte ha considerado que la
sustitución de la Constitución sólo puede ser legítima si es aprobada por el
poder constituyente primario o por una Asamblea Constituyente especialmente
elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático respetuoso de
las garantías que para tales efectos consagra la propia Constitución”.
[105] Sentencia C-1040 de 2005, citada.
[106] Sentencia C-1200 de 2003, referida. Dice: “Si Colombia dejara de ser una república para transformarse en
una monarquía parlamentaria, pero continuara siendo democrática, pluralista,
respetuosa de la dignidad humana y sujeta al estado social de derecho, sería
obvio que la Constitución de 1991 ha sido sustituida por otra constitución
diferente. Sin embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la
sustitución parcial: la parte de la Constitución transformada debe ser de tal
trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la modificación parcial no fue
reforma sino sustitución. Por eso, no representan sustituciones parciales los
cambios que reforman la Constitución y que, si bien refieren a asuntos
importantes, no transforman la forma de organización política - en todo o en
alguno de sus componentes definitorios esenciales - en otra opuesta (monarquía
parlamentaria) o integralmente diferente (república parlamentaria)”.
[107] Para una revisión sobre la identificación de las Constituciones,
en derecho comparado, puede verse Rosenfeld, Michel. “Constitutional identity”. Rosenfeld and Sajó
(ed). The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. 2012 (Capítulo35).
[108] La Corte ha señalado expresamente, por ejemplo que entre las hipótesis de sustitución se encuentra aquellos
en “los que pueda establecerse que por la vía de la
reforma constitucional se han producido mutaciones de tal naturaleza que se
haya suprimido el concepto de Constitución tal como el mismo se concibe en el
constitucionalismo contemporáneo” [sentencia
C-1040 de 2005, previamente citada]. También sentencia C-588 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): en ese caso la
Corte señaló que del hecho de que hubiera una Constitución escrita, se deriva
lógicamente la incompetencia del poder de revisión para introducir
modificaciones tácitas a asuntos fundamentales, y concluyó que había
sustitución entre otros motivos por haberse introducido una reforma tácita al
principio de igualdad.
[109] Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto
Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra): en esa
ocasión, al decidir un caso previamente referido, la Corte señaló que el
principio de separación de poderes era un elemento de la identidad de la
Constitución, teniendo para ello en cuenta no solo fuentes teóricas sino ante
todo la configuración y distribución del poder público en la Constitución 1991,
a partir de múltiples referentes jurisprudenciales.
[110] Sentencia C-577 de 2014, referida: en esa ocasión el actor
invocaba como un elemento de la identidad de la Constitución el principio de la
democracia participativa, en virtud del cual a su juicio de la participación
política debían quedar excluidos “quienes hayan cometido
delitos atroces, actos de barbarie, homicidios fuera de combate y delitos
trasnacionales, por ejemplo, quienes hayan sido condenados por narcotráfico”.
La Corte señaló, sin embargo, que el principio de participación democrática sí
era un rasgo de la identidad de la Carta de 1991, pero no excluía en
general a quienes hayan sido condenados por la
comisión de delitos políticos o de aquellos que se consideren conexos a delitos
políticos. Para delimitar el alcance de este principio, acudió expresamente,
entre otros referentes, al origen y las deliberaciones de la Asamblea Nacional
Constituyente.
[111] Sentencia C-1040 de 2005, referida. En ese caso, el cargo
ciudadano planteaba que el principio democrático impedía al poder de reforma
autorizar una reelección inmediata del Presidente de la República. La Corte
señaló entonces que el principio democrático de la Constitución de 1991 no
establecía ese límite, para sostener lo cual indicó, entre otras, que “son numerosos los ejemplos en el derecho
comparado que contemplan esa figura, sin que quepa decir que se esté en
presencia de estados no democráticos”.
[112] El artículo 1 literal j) del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé que
“[e]n la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de
cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una
sola votación”. Como se observa, habla en general de los “proyectos”, sin especificar, como lo hace en los demás
literales, si alude solo a los de ley, solo a los de acto legislativo o a
ambos. En efecto, el artículo 1º en sus diferentes literales hace en general
esa claridad, así: los literales a), b), h) y k) se refiere a “proyectos de ley y de acto legislativo”; el literal c)
habla de “las leyes y los actos legislativos”; el literal i)
alude a “[t]odos los proyectos y de acto legislativo”; los
literales d) y e) versan sobre “los proyectos de ley”;
y los literales f) y g) hacen referencia respectivamente a los “actos legislativos” y “proyectos de acto legislativo”.
El literal j), a diferencia de los demás, no precisa entonces a qué clase de
proyectos aplica esa regla. En esencia, la regla consiste en someter el
proyecto a una sola votación, lo cual implica que ha de aprobarse o improbarse
en bloque. La Corte considera que, al no haber una precisión, esta es una norma
que debe interpretarse de forma restrictiva toda vez que incide en el principio
participativo de la Constitución y en autonomía del Congreso (CP arts 1, 2, 40,
114 y 157). La jurisprudencia ha señalado además que las enmiendas a una
Constitución escrita, como la de 1991, no pueden ser tácitas, de imposible o
difícil entendimiento [C-588 de 2009]. Esto es todavía más relevante si la
enmienda tácita versa precisamente sobre las cláusulas de reforma
constitucional, pues en ese caso se cerniría una inaceptable oscuridad sobre
previsiones básicas del orden fundamental. Al interpretar la previsión en este
contexto, es preciso concluir que no modifica el procedimiento de reforma
constitucional en ese aspecto, sino el de aprobación de las leyes que se regula
en la Ley 5 de 1992.
[113] Ver, por ejemplo, Gaceta del Congreso 776 de 2015. Informe de
Ponencia. Pero esta misma referencia se reitera en diversos informes de
ponencia, a lo largo del trámite legislativo, como se observa en las Gacetas
821, 943, 1010, 1043 de 2015; y 113, 118, 276 de 2016, entre otras.
[114] Gacetas 706, 776, 889, 821, 943, 1010, 1041 y 1043 de 2015, y 113,
158 y 276 de 2016. Por ejemplo, en el proyecto inicial aparecían en los
artículos 1 y 2, que contemplaban precisamente el proceso legislativo especial,
sendos parágrafos que decían: “[e]ste procedimiento solo podrá aplicarse una
vez se haya firmado y refrendado popularmente el Acuerdo Final, a través del
mecanismo que se defina para tal efecto”. En cambio, la cláusula de vigencia se
supeditaba únicamente a la publicación del acto, pues decía: “[e]l presente
acto legislativo rige a partir de su promulgación”. Sin modificaciones
relevantes esta estructura y su contenido se mantuvieron durante 7 debates en
Senado y Cámara de Representantes, hasta la discusión final en Plenaria de esta
última.
[115] Gaceta
342 de 2016.
[116] El artículo 21 de la reforma decía: “[s]on órganos del Poder
Público: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. || Los órganos del Poder
Público son limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente
en la realización de los fines del Estado”. Sobre los fundamentos de esta
modificación, ver Gnecco Mozo, José. La reforma constitucional de
1936. Bogotá. Editorial ABC. 1938, pp. 226 y ss; Tascón, Tulio
Enrique. Derecho constitucional colombiano. 3ª edición. Bogotá.
Librería La Gran Colombia. 1944, pp. 135 y ss.
[117] Por ejemplo, en las sentencias C-970 y 971 de 2004, que como se
verá aplicaron el principio de separación de poderes en un juicio de competencia
por sustitución, la Corte fundamentó este principio parcialmente en el artículo
113 de la Constitución, de acuerdo con el cual “[l]os
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines”.
[118] Informe de Sesiones de la Comisión Tercera,
correspondiente al 15 de mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de
Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional
Constituyente, p. 27. En esa ocasión, uno de los Ponentes del articulado sobre
Estructura del Estado manifestó: “hoy es claro que ya no existe esa separación
estricta en compartimentos… entre los órganos o las ramas del poder que
concebía Montesquieu y que concebía la doctrina clásica tradicional del Estado
y que los órganos, o las ramas, o los poderes, o como queramos llamarlos,
ejercen funciones específicas pero pueden ejercer otras funciones que son
propias o características de otras ramas, por ejemplo el Congreso ejerce
funciones administrativas, lo que delimita y lo que define el órgano desde el
punto de vista funcional es su función principal del Congreso a pesar de tener
control político, será hacer las leyes, sigue siendo su función principal, como
la función principal de los jueces será la de juzgar, como la función principal
del Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar los servicios
públicos del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la
administración”.
[119] Por eso, por ejemplo, al Congreso de la República se le atribuyó
la función de legislar, además la de administrar la rama legislativa y de
administrar justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitución admite
que autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del
Presidente de la República, ejerza funciones legislativas extraordinarias o
excepcionales.
[120] Gaceta Constitucional Nº 59, p. 4. Ponencia presentada por los
Constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías
Ortiz y Abel Rodríguez.
[121] Por
eso la Corte ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-551 de 2003 que “no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir
el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°)
por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía”,
pues esto supone remplazar una organización política fundada en el principio de
separación de funciones, por otra que concentra las funciones en unas pocas o,
en el peor de los casos, en una sola autoridad o persona.
[122] Sentencias C-970 y 971 de 2004, referidas. Por ejemplo, la
sentencia C-970 de 2004 dijo: “la
habilitación que se confiere al Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario, en la
medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de
manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas
materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una
competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la República sólo puede
modificar los cuerpos normativos señalados en la Constitución, y con el
propósito exclusivo de poner en marcha el sistema acusatorio; iii) en ese
contexto, el Presidente sólo puede expedir aquellas normas que resulten necesarias al nuevo sistema, de manera tal que no puede alterar
indiscriminadamente cualquier norma de carácter penal o relacionada con la
administración de justicia o con la estructura de la Fiscalía, sino solo
aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición imperativa de necesidad
para la puesta en marcha del nuevo sistema; iv) se trata de una facultad
esencialmente temporal,
puesto que el Presidente de la República puede ejercerla por un periodo de dos
meses claramente determinado en la propia norma constitucional; v) las normas
que expida el presidente tienen el carácter de leyes en sentido
material, y quedan, por consiguiente, hacia
el futuro, sometidas al mismo régimen de los cuerpos normativos a los que ellas
se integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán,
en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador
ordinario, y, finalmente, vii) las normas
que expida el Presidente de la República en ejercicio de la especial
habilitación constitucional, quedan sujetas al control de
constitucionalidad que para las leyes
ha previsto el ordenamiento superior.”
[123] Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV
Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
y Humberto Sierra Porto): “en
concordancia con el carácter escrito de la Constitución, la reforma sea expresa
y pierda toda oportunidad la introducción de modificaciones tácitas o de
imposible, difícil o dudoso conocimiento. La exigencia de acuerdo con la cual
cualquier reforma debe conducir a reformular la redacción de la disposición
alterada se conoce como principio de
certificación y evidencia y, aunque
lógicamente deriva del carácter escrito de los textos constitucionales”.
[124] Es
relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta la Opinión
Consultiva OC-6/86 de la Corte IDH. La Expresión
"Leyes" en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6. La Corte dijo que
los términos ‘ley’ o ‘leyes’ dentro de la Convención, cuando se emplean
para referirse a las restricciones de derechos autorizadas por ese
instrumento, deben entenderse en principio de la siguiente manera: “la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa norma
jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos
legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y
elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los
Estados Partes para la formación de las leyes”.
[125] Sentencia C-222 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo.
Unánime): en la cual la Corte expuso los parámetros de control constitucional
de los actos legislativos. En ese contexto señaló que la unidad de materia “en el caso de los actos legislativos, está dada
por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la
reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la
adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que
se pretende incluir en su preceptiva”. Sentencia C-1057 de 2005 (MP
Humberto Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería): en ese caso la Corte declaró
exequible un acto legislativo cuestionado por supuestamente vulnerar la unidad
de materia, ya que “los enunciados normativos que
a juicio del actor violaban el principio de unidad de materia por ocuparse de
asuntos extraños al tema de la reforma constitucional en realidad regulaban
aspectos instrumentales necesarios para que la figura de la reelección
presidencial entrara en funcionamiento”
[126] Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández).
[127] MP Rodrigo Escobar Gil.
[128] “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política.”
[129] “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se
dictan otras disposiciones”
[130] MP Rodrigo Uprimny Yepes.
[131] MP Rodrigo Escobar Gil.
[132] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[133] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[134] MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[135] MP Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[136] MP Álvaro Tafur Galvis.
[137] Por cuanto el artículo 536 de la Ley 600 de 2000 precisó que el
Código entraría en vigencia un año después de su promulgación.
[138] MP Alfredo Beltrán Sierra.
[139] MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[140] Debido a que el artículo 476 de la Ley 599 de 2000 estableció que
el Código Penal entraría a regir un año después de su promulgación.
[141] MP María Victoria Calle Correa.
[142] MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[143] Kelsen, Hans. Teoría general de las normas. Editorial Trillas.
México. 2003.
[144] Valencia, Hernando, Cartas de Batalla, Bogotá,
Panamericana, 2010.
[145] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en
Colombia, s.l.i., OEA/Ser. L/V/II.102 Doc 9 rev 1, 1999, nota 115.
[146] Por ejemplo, pueden verse los artículos 1, 5, 113, 114, 115, 116,
117, 118, 119, 120 y 121 y todo el título de organización del Estado en la
Constitución Política.
[147] García, Mauricio, op. cit., nota
107, pp. 8-14. García, Mauricio, “Caracterización del Régimen Político
Colombiano (1956-2008)”, en García, Mauricio y Revelo, Javier (eds.), Mayorías sin Democracia. Desequilibrio de Poderes y Estado de
Derecho en Colombia 2002-2009, Bogotá, Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2009, pp. 16-82.
[148] García, Mauricio, op. cit., nota
107, pp. 8-14.
[149] Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretaría General
de la Organización de Estados Americanos, Nuestra Democracia, México
D.F, Colección Obras de Sociología, Fondo de Cultura Económica, 2010.
[150] Uprimny, Rodrigo, “The
Constitutional Court and Control of Presidential Extraordinary Powers in
Colombia”, en Gargarella Roberto y Skaar Elin (eds.), Democratization
and the Judiciary. The Accountability Function of Courts in New
Democracies, Portland, Frank Cass Publishers, 2004, pp. 46-69.
[151]Acta correspondiente a la Sesión de la Comisión
Tercera del 8 de mayo de 1991. Antecedentes
legislativos del artículo 150 Superior, p.p. 97.
[152] Informe-ponencia. Rama legislativa del poder público. Gaceta
Constitucional No. 79. Pág. 2.
[153] Acta correspondiente a la Sesión de la Comisión
Tercera del 8 de mayo de 1991. Antecedentes legislativos del
artículo 150 Superior, p.p. 99.
[154] Informe-ponencia. Comisión Primera. Sobre el estado de sitio y la
emergencia económica. 30 de abril de 1991.
[155] Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, titulado “Normas
de Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La
Emergencia Económica y Social”. Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de
mayo de 1991.
[156] Sentencia C-312 de 1997 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[157] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[158] MP Humberto Antonio Sierra Porto.
[159] MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[160] “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se
dictan otras disposiciones”.
[161] Forsthoff,
Ernst. Estado de derecho en mutación. Trabajos constitucionales 1954-1973.
Madrid: Tecnos. 2015.
[162] Roth-Arriaza, Naomi, “The
New Landscape of Transitional Justice”, en Roth-Arriaza, Naomi y Meriezcurrena,
Javier, eds, Transitional Justice in the Twenty-First Century: Betond
Truth versus Justice, Cambridge, Cambridge University Press,
2006. Uprimny, Rodrigo
y Saffon, María Paula, Uses and Abuses of Transitional Justice
Discourse in Colombia, Oslo, International Peace Research Institute,
2007.
[163] Nino, Carlos Santiago,
Radical Evil on Trial, New Haven, Yale University Press, 1996.
[164] Los conceptos de democratización y desdemocratización son tomados de:
Tilly, Charles, Democracia, Madrid, Akal, 2010, y corresponden
a una pareja conceptual fundamental en su teoría de la democracia. La
desdemocratización se refiere a rasgos y procesos que disminuyen el carácter
democrático de un régimen y lo acercan a la autarquía o a otras formas políticas.
Un ejemplo de una situación desdemocratizadora por excelencia sería la
suspensión de elecciones libres.
[165] El constituyente Misael Pastrana Borrero destacó en la Asamblea
Nacional Constituyente que "[l]a organización
política tiene como fin primordial la convivencia pacífica. La paz fue uno de
los principales fines buscados en el nuevo consenso social, al punto de ser
llamado ese cuerpo "la Constituyente de la paz". Cita
tomada de la sentencia C-577 de 2014 MP Martha Victoria Sáchica.
[166] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte examinó
la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera.”
[167] MP Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. En esta sentencia
analizaron los cargos formulados en contra del Artículo 3º del Acto Legislativo
1 de 2012 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de
justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones” por el desbordamiento del poder de
reforma de la Constitución por parte del Congreso de la República.
[168] MP Nilson Pinilla Pinilla.
[169] “Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que
garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de
grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se
dictan otras disposiciones”.
[170] MsPs Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[171] “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de
miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de
manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras
disposiciones para acuerdos humanitarios”
[172] Sin
duda el tema agrario ha sido un elemento que ha generado enormes discrepancias,
incluso es considerado un generador del conflicto que ahora pretende
resolverse. Ver, Palacios,
Marco, Violencia Pública en Colombia, 1958-2010, Bogotá, Fondo de
Cultura Económica, 2012.
[173] Este
derecho pretende establecer las razones y circunstancias de las violaciones a
los derechos humanos así como contribuir al deber de recordar para construir la
historia. Ver Joinet, L, Informe Final Revisado Acerca de
la Cuestión de la Impunidad de los Autores de Violaciones de los Derechos Humanos (Civiles y Políticos) Preparado por
el Sr. L. Joinet de Conformidad con la Decisión
2001/103 de la Subcomisión, Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, anexo II,ONU, Comision
de Derechos Humanos, 49° período de sesiones, 1997. Este
concepto también ha sido utilizado en muchas ocasiones por la jurisprudencia de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[174] Ernesto Garzón Valdés, El consenso democrático: fundamento y límites
del papel de las minorías, Argentina, Universidad Nacional de Córdoba,
2012.
[175] Norberto Bobbio, El futuro de la
democracia, México, 1986.
[176] Hans
Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, Berlin, 1929, p. 29.
[177] Ernesto Garzón
Valdés, El consenso democrático: fundamento y límites del papel de las
minorías, Argentina, Universidad Nacional de Córdoba, 2012.
[178] Luigi
Ferrajoli, Principia iuris. Teoría del derecho y de la democracia. Madrid,
2011, p. 837.
[179] Ibídem,
p. 838.
[180] Ibídem,
p. 837.
[181] Ibídem,
p. 838.
[182] Luigi
Ferrajoli, La Justicia Penal Transicional para la Colombia del
posconflicto y las Garantías para la paz interna, Bogotá, 2015.
[183] Luigi
Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid,
2001.
[184] Gargarella,
R., La justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contra
mayoritario del poder judicial. Ariel, 1996.
[185] Norberto
Bobbio, El futuro de la democracia, México, 1986, p. 9.
[186] Ibídem.
[187] Ernesto
Garzón Valdés, “El consenso democrático: fundamento y límites del papel de las
minorías”, Revista de Teoría y
Filosofía del Derecho, núm. 12
(abril 2000), pp. 7-34
[188] John
Rawls, A Theory of Justice, Oxford, 1972, p. 86.
[189] Las
experiencias comparadas evidencian que la refrendación de los acuerdos de paz
no configura un requisito necesario para su validez e implementación. Dada
la naturaleza de los derechos involucrados, de conformidad con los Estatutos de
Derecho Internacional, ya referidos, y la propia configuración de las
constituciones contemporáneas, una revisión de algunos procesos de paz
exitosos, llevados a cabo en diversos contextos, muestra que la refrendación
popular no configura necesariamente un requisito para la validez e
implementación de los acuerdos de paz. Se trata simplemente de una opciónpolítica que
las partes negociadoras deciden acoger. Así por ejemplo, el “Acuerdo de Viernes
Santo” (1998), suscrito entre los Gobiernos de británico e irlandés, fue
sometido a un referendo celebrado en Irlanda del Norte y la República de
Irlanda. En Guatemala, lo que se sometió a refrendación no fue el texto del “Acuerdo
de Paz Firme y Duradera” (1996), sino las reformas constitucionales adoptadas
por el Congreso en ejecución de aquél. Por el contrario, los Acuerdos de Dayton
(1995), suscritos entre los Jefes de Estado de Serbia, Croacia y
Bosnia-Herzegovina, nunca fueron sometidos refrendación. De manera análoga, en
el caso de El Salvador, los “Acuerdos de Chapultepec” (1992), tampoco fueron
sometidos a la aprobación popular. En otras palabras: la refrendación de un
acuerdo de paz es una opción política mas no un imperativo jurídico.
[190] El
artículo 5o del Acto Legislativo No 1 de 2016, dispone sobre la
Vigencia que, "£/ presente acto
legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera".
[191] En
relación con este punto indica que, (i) la participación ciudadana puede o no
exigir una intervención de organismos de la democracia representativa; (ii) La
intervención de la ciudadanía o de los órganos de representación puede además
ponerle fin al proceso o ser previa a un acto final; (iii) la participación
ciudadana se puede además expresar de diversas formas mediante decisiones
electorales, como ocurre por ejemplo con las elecciones de autoridades
públicas; (iv) Finalmente, la participación popular directa puede ser
vinculante o no.
[192] Dice
la Corte que cuando todas la piezas de este mecanismo se articulan puede
observarse entonces que: (i) su objetivo es lograr la paz, fin imperioso del
orden constitucional a la vez que un modo de conservar su integridad, lo cual
es a su turno lo que busca garantizarse con el principio específico de la
rigidez; (ii) constituye un mecanismo especial, excepcional y transitorio de
reforma, que adiciona un procedimiento al previsto a las cláusulas de enmienda
constitucional, que no son intangibles; (iii) dentro del marco de la reforma,
los procedimientos de expedición de actos legislativos y de leyes se
diferencian entre sí por sus distintos niveles de dificultad; (iv) el mecanismo
especial de enmienda constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio
de las normas constitucionales por encima de las leyes expedidas fuera del
procedimiento abreviado, no petrifica las cláusulas de reforma de la
Constitución, no suprime ni reduce drásticamente la diversidad de los
mecanismos de enmienda y en sus formas de activación, ni equipara el poder
constituyente a la competencia de revisión constitucional.
[193] El
artículo 189.4 de la Constitución establece que al Presidente de la República
le corresponde "conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuera turbado"'.
[194] Sentencias
C-579 de 2013, C-577 de 2014 y C-379 de 2016.
[195] Sobre
estos presupuestos ver las Sentencias C-370 de 2006 que hizo el control de
constitucionalidad del marco jurídico para la paz y la Sentencia C-579 de 2013
que hizo el estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de2012 del
marco jurídico para la paz
[196] Ver:
DE VEGA GARCÍA, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder
constituyente, Madrid, Tecnos, 1985. CICONETTI, Stefano María, La revisione
della costituzione, Padova, CEDAM, 1972.
[197] Sobre
el particular el texto clásico de James Bryce "constituciones rígidas y
flexibles". Recientemente se hizo un estudio empírico por parte de los
profesores Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton realizaron un estudio
empírico sobre la "Resistencia de las Constituciones" (New York,
Cambridge, University Press, 2009), en donde comprobaron, como ya lo había
hecho Bryce, que la distinción entre constituciones rígidas y flexibles es
meramente formal porque muchas veces las constituciones llamadas flexibles son
más resistentes que las rígidas.
[198] Circunstancia
que ya se había establecido en la Sentencia C-1056 de 2012 en donde se
dijo que la Constitución de 1991 establece
mecanismos más rigurosos para la revisión de la Constitución, que se corresponden
con la garantía del principio de supremacía de la Constitución. Ver puntos 6.1
y 6.2. de dicha Sentencia.
[199] f)
Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.
El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.
[200] El Título XIII de la Constitución consagra tres
mecanismos de reforma constitucional: el acto legislativo (Art. 375 de
la C.P.), el
referendo constitucional (Art. 378) y la Asamblea Constituyente (Art. 376)
todos ellos con mayores requisitos que la aprobación de la ley.
[201] Acto
Legislativo 01 de 2012.
[202] Proyecto
de Ley Estatutaria No. 94 de 2015 Senado - 156 de 2015 Cámara "por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera. "
[203] En
la Sentencia se dijo que "Bastaría
entonces, como se observa, con que los actos sujetos a control tengan
potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos jurídicos. Si tienen
esta vocación, entonces no carecería de objeto un pronunciamiento de
constitucionalidad, pues buscaría precisamente evitar menoscabos futuros
jurídicamente probables a la supremacía e integridad de la Constitución. Por
esta razón, en la Sentencia C-634 de 2011 la Corte falló
de fondo la demanda contra una ley que ya había sido promulgada pero no estaba
aún vigente, pues su vigencia estaba sujeta a un plazo y tenía entonces
vocación de entrar en vigor...".
[204] El
triunfo del No sobre el Si tuvo un margen estrecho. Los resultados según la
Registraduria Nacional del Estado Civil fueron los siguientes: Votos por el Si
6.377.482 votos (49,78%) y por el No 6.431.376 votos (50,21%).
[205] Este
nuevo acuerdo se produjo, escuchando a los representantes del No, a algunos
representantes de los abstencionistas e incluso a voceros del Sí que se habían
manifestado en marchas y campamentos por la paz. Por otro lado se verifica que
el 3 de noviembre, se instalaron reuniones con los voceros del No para escuchar
las propuestas que serían incluidas en el nuevo acuerdo que se firmaría con las
FARC-EP, en donde se recogieron
más
de 500 propuestas que fueron recopiladas en 57 grupos temáticos que serían
negociados de manera adicional, por el Gobierno y los delegados de la guerrilla
con el fin de modificar el acuerdo de paz.
[206] Solo
se ha producido en la Sentencia C-579 de 2013, que estudió el
marco jurídico de la paz (Acto Legislativo No 1 de 2012), en donde se
estableció en la parte motiva de la Sentencia de que los beneficios penales
solo se podían realizar si se contribuía de manera real y efectiva al
esclarecimiento de la verdad, la reparación de las víctimas, la liberación de
los secuestrados y la desvinculación de todos los menores de edad (9.9.7); y
que los derechos de la sociedad y de las víctimas, exige que todas ellas
tengan, como mínimo, las siguientes garantías: (i) transparencia
del proceso de selección y priorización; (ii) una
investigación seria, imparcial, efectiva, cumplida en un plazo razonable y con
su participación; (iii) la
existencia de un recurso para impugnar la decisión sobre la selección y
priorización de su caso; (iv) asesoría
especializada; (v) el derecho a la
verdad, de modo que cuando un caso no haya sido seleccionado o priorizado, se
garantice a través mecanismos judiciales no penales y extrajudiciales; (vi) el
derecho a la reparación integral y; (vii) el
derecho a conocer dónde se encuentran los restos de sus familiares
(9.9.1).También se estableció un condicionamiento implícito en la Sentencia C-577 de 2014, que conoció del
artículo 67 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 - marco
jurídico para la paz - en donde se dijo que la participación en política de los
excombatientes, que no hubieren cometido crímenes de lesa humanidad o
genocidio, solo podía hacerse una vez que hubieran reparado integralmente a las
víctimas.