AUSENCIA DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A
SESIONES EXTRAORDINARIAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Configura un vicio de inconstitucionalidad
insubsanable, en virtud de lo previsto en el artículo 149 de
VACUNACION GRATUITA Y OBLIGATORIA A TODA
ESTABLECIMIENTO DE TASAS PARA
REGLAMENTACION DE
CESION DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LAS LICORERAS
DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA LOS
PRODUCTORES OFICIALES-Inexequibilidad de la ley 1378 de 2010
REGIMEN DE INSOLVENCIA PARA
VICIO DE FORMA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ambito de control jurídico
El amplio ámbito del control jurídico que puede hacer
CONTROL CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE FORMA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Objeto/REQUISITO
DE COMPETENCIA EN RELACION CON LOS VICIOS DE FORMA EN ACTOS REFORMATORIOS DE
El objeto de dicho control es determinar si al llevar
a cabo un trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido en
la realidad y lo que las normas parámetro de control exigen que ocurra en
desarrollo de dicho procedimiento. La indagación del control de forma es acerca
de los posibles vicios [de forma] que hayan podido tener lugar, entendiendo por
vicio aquellas diferencias que se presenten entre lo previsto por el
ordenamiento y la actuación del órgano que participa en la elaboración de una
ley. Igualmente, debe destacarse que no solamente las actuaciones previas al
procedimiento, así como las que tienen lugar en desarrollo del trámite
legislativo, han sido consideradas como posibles fuentes de vicios formales. En
efecto, y con profundas repercusiones en el respeto de las garantías
democráticas dentro del Estado social de derecho, una interpretación
sistemática de
VICIO DE FORMA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Significado según la jurisprudencia
constitucional
En relación con el significado de un vicio de forma,
ha dicho
CONTROL CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE
PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del principio de instrumentalización de las formas/PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIZACION DE LAS FORMAS-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Definición/PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIZACION DE LAS FORMAS-Definición
El ‘principio de instrumentalización de las formas’ el
cual fuera definido en la sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M. P. Eduardo
Montealegre Lynett, se encamina a que las formas procesales “deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material
pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las
normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos
significativos”. La importancia de acudir al
principio de instrumentalización de las formas frente a la trascendencia de un
vicio en el procedimiento de formación de una ley, fue reiterada en referida
sentencia C-473 de 2004, como quiera permite establecer la verdadera
existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o de una
irregularidad que no afecta aspectos sustanciales. Al respecto, se indicó: ‘Es por ello que al analizar la trascendencia
de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual
éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este
punto, esta Corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de
constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación
del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el
debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado
con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir
que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar
los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos
previamente a su aprobación.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Posibilidad de saneamiento de vicios en la
formación de las leyes/LEY-Posibilidad de saneamiento de vicios en la
formación
LEY-Vicio convalidado en el proceso de formación
Pueden existir
eventos en los cuales una irregularidad sea convalidada dentro del mismo
proceso que llevó a la formación de una ley siempre que se haya cumplido con el
propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad
haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para
efectuar ese saneamiento.
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios básicos/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Manifestación/PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la
actividad congresual
Aunque el principio
democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la
Corte profundizar, especialmente, en como se concreta tratándose de la labor
legislativa. A lo largo de ésta se encuentran muy distintas expresiones del
principio democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la
reunión, actividades como la participación y decisión, al igual que condiciones
como la transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en
tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la
actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisión
por mayorías, de pluralismo político y de publicidad se puede entender
condensado de forma un poco más concreta el sentido democrático que atiende el
deber ser del funcionamiento del Congreso. 1. Principio mayoritario. La decisión tomada
por la mayoría es la fórmula más eficiente desde el punto de vista democrático
para integrar a las fuerzas que participan en una elección, sin que se pierdan
elementos de libertad e igualdad que son esenciales a las actividades
congresuales. En principio, el método
que mejor responde a dichos criterios de legitimación sería el que contase con
el apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva célula o
cámara legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la
unanimidad. Sin embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema
de decisión basado en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de
sostener en un foro como son los órganos legislativos, en donde se dificulta
conseguir un parecer idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un
determinado tema. Por esta razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad
al interior del Congreso, el método de decisión mayoritario surge como la
solución más adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar
una decisión debe ser mayor el número de participantes que estén de acuerdo que
el de aquellos que no lo estén. La decisión mayoritaria tiene un
profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la
participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad
de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático
de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del
principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso
de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales como la
renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a
la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las
participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra. De esta forma el
principio mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su
vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de
las labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio
democrático. 2. Principio de pluralismo político. Este principio resalta la
integración plural del órgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus
órganos internos, como son las plenarias de las cámaras y las comisiones.
Además de la legitimidad derivada de su elección directa por parte de los
ciudadanos, característica que comparte con el Presidente de la República, su
legitimidad le viene dada porque en su integración participan las fuerzas
políticas, que de acuerdo con el procedimiento de decisión política, se
destacan como las más representativas de la sociedad. 3. Principio de
publicidad. El principio de
publicidad aporta un elemento trascendental en la actividad institucional
dentro de un Estado democrático, que consiste en la posibilidad de fiscalizar
la actividad que realiza el poder público, examen que en el caso del Congreso
de la República tendrá como sujetos activos tanto a la sociedad, como a los
mismos integrantes del órgano legislativo, especialmente a las fuerzas
minoritarias o de oposición, las cuales estarán interesadas en resaltar las
disparidades de criterio jurídico o político con las medidas adoptadas por la
mayoría. Entonces, en primer lugar el principio de publicidad supone la
posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia y neutral el
funcionamiento de comisiones y cámaras, lo que puede concretarse a través de
los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como la Gaceta del
Congreso, el canal público por el cual se transmita la actividad del órgano
legislativo, la celebración de audiencias públicas, la asistencia de público a
las barras del Congreso para presenciar sus sesiones, la publicación en el
Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas. Así mismo debe garantizarse la
transparencia al interior del Congreso, entendiendo que sus integrantes deben
contar con todas las posibilidades para conocer los asuntos en los cuales se
espera su participación, así como brindar los medios necesarios para que sea
perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido de los temas a discutir
en ella y el momento en que se tomarán las decisiones por parte de la comisión
o plenaria a la que se pertenezca. La transparencia en el ejercicio de las
funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia
institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas
concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la
concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como
las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares.
Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del
órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo
derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que
realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores”. Esta es la forma en que se ha
sistematizado el carácter sustancial del procedimiento legislativo y, por
tanto, será el respeto de estos postulados, concretados a través de distintas
exigencias constitucionales y reglamentarias en materia de procedimiento
legislativo, los que deban salvaguardarse al examinar la posible ocurrencia de
vicios de forma en la elaboración de un cuerpo legislativo.
VICIOS DE FORMA DE LAS LEYES Y ACTOS
LEGISLATIVOS-Marco jurídico
existente para su control/VICIOS DE FORMA DE LAS LEYES Y ACTOS LEGISLATIVOS-Posibilidades
de subsanación/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Elementos
de juicio para determinar posible subsanación
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Importancia
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Su incumplimiento afecta de forma sustancial
el procedimiento legislativo/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Característica
esencial en proceso legislativo
La publicidad es una característica que
resulta esencial a las actividades del Congreso, más aun cuando actúa como
órgano legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos
representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a ésta.
Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboración de la ley
constituye el fundamento para la publicidad en la creación normativa dentro del
sistema democrático y en ella radica la diferencia que existe con las normas
elaboradas por la administración, cuyo procedimiento de creación es
completamente alejado de los postulados de apertura e inclusión que el
procedimiento legislativo incorpora. Esto hace que la legitimidad de una norma
creada por medio de un procedimiento democrático sea superior a aquellas que
siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razón por la que la
jerarquía de la ley es superior a la de los actos administrativos.
Referencia: expediente D-8383
Demanda de inconstitucionalidad contra i) la Ley 1373
de 2010, “por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a
toda la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa
Ampliado de Inmunizaciones (PAI)”; ii) la Ley 1375 de 2010, “por la cual
se establece las tasas por la prestación de servicios a través del Sistema
Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, SINIGAN”;
iii) la Ley 1377 de 2010, “por medio de la cual reglamenta la actividad de
reforestación comercial”; iv) la Ley 1378 de 2010, “por la cual se
regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en
lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”;
v) la Ley 1380 de 2010 “por la cual se establece el Régimen de Insolvencia
para la Persona Natural No Comerciante”.
Actor: Silvia Isabel Reyes Cepeda
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., diecinueve (19)
de septiembre de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Silvia Isabel Reyes Cepeda presentó ante
este tribunal demanda de inconstitucionalidad por vicios de forma, contra la
totalidad del texto de las siguientes leyes de la República: i) la Ley 1373 de
2010, “por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda
la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa Ampliado
de Inmunizaciones (PAI)”; ii) la Ley 1375 de 2010, “por la cual se
establece las tasas por la prestación de servicios a través del Sistema
Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, SINIGAN”;
iii) la Ley 1377 de 2010, “por medio de la cual reglamenta la actividad de
reforestación comercial”; iv) la Ley 1378 de 2010, “por la cual se
regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en
lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”;
v) la Ley 1380 de 2010, “por la cual se establece el Régimen de Insolvencia
para la Persona Natural No Comerciante”.
Mediante auto de
febrero 11 de dos mil once (2011) el Magistrado sustanciador admitió la
demanda. Además, teniendo en cuenta que ésta se sustenta de manera directa en
la presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en el trámite que condujo a
la aprobación de las leyes acusadas, ordenó solicitar a los Secretarios
Generales de las cámaras legislativas y al Director de la Imprenta Nacional
remitir la información necesaria para estudiar los cargos planteados.
En esa misma
decisión se ordenó también comunicar la iniciación de este proceso a los
señores Presidente de la República, Presidente del Congreso y a los Ministros del Interior y de Justicia, de
Hacienda y Crédito Público, de la Protección Social, de Agricultura y
Desarrollo Rural, de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Comercio,
Industria y Turismo. También se extendió invitación al Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Contraloría General de la República y a las facultades de derecho de las
Universidades Pontificia Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, de
Antioquia, del Norte, de Cartagena, del Rosario, Autónoma de Bucaramanga y
Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se
pronunciaran sobre la constitucionalidad de las leyes demandadas.
Cumplidos los trámites propios de esta clase
de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el
texto de cada una de las leyes demandadas de conformidad con su publicación en
el Diario Oficial, las cuatro primeras en la edición 47.586 del 8 de enero de
2010 y la última en el 47.603 del 25 de enero del mismo año. La demanda se
dirige contra la totalidad del texto de tales leyes.
“LEY 1373 DE 2010
(enero 8)
Por la cual se garantiza la vacunación
gratuita y obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la misma, y se
actualiza el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI).
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional deberá
garantizar la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población infantil de
cero a cinco años.
PARÁGRAFO. Para su efectivo cumplimiento el
Gobierno deberá tomar las medidas presupuestales necesarias.
ARTÍCULO 2o. El Ministerio de la Protección
Social, o la entidad a que corresponda, a partir de la vigencia de la presente
ley, actualizará el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI).
PARÁGRAFO 1o. Se incluirá dentro del Programa
Ampliado de Inmunizaciones (PAI), las vacunas del Rotavirus y Neumococo en el
plan básico de vacunación gratuita de manera universal.
PARÁGRAFO 2o. La cobertura universal para el
Neumococo se hará de manera gradual según reglamentación que para el efecto
expida el Gobierno Nacional atendiendo entre otros criterios de prevalencia y
costo efectividad sanitaria y la concordancia con el marco de gastos de mediano
plazo.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. La presente ley rige a
partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de
la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara
de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de la Protección Social,
DIEGO PALACIO BETANCOURT”
“LEY 1375 DE 2010
(enero 8)
Por la cual se establece las tasas por la
prestación de servicios
a través del Sistema Nacional de
Identificación
y de Información del Ganado Bovino, Sinigán.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. HECHO GENERADOR. Créase a favor de la Nación Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, quien obrará como sujeto activo, una tasa
generada por los servicios de registro e información del ganado prestado a
través del Sistema Nacional de Identificación y de Información del Ganado
Bovino, Sinigán, creado por la Ley 914 de 2004.
PARÁGRAFO. En aquellos departamentos en los cuales el censo oficial vigente de
predios dedicados a la explotación de bovinos, indique que el número de estos,
no supera la cantidad de dos mil (2.000), las disposiciones de la presente ley
se aplicarán de manera gradual, de forma que en el término de cinco (5) años
contados a partir de la vigencia de la presente ley, se encuentren totalmente
integrados al Sinigán, sin perjuicio de que las entidades a las que la ley les
ha asignado la competencia para la prestación de estos servicios, acojan antes
del vencimiento de este término lo dispuesto en la presente ley.
ARTÍCULO 2o. SUJETO PASIVO. Tendrán la condición de sujetos pasivos, las personas
naturales o jurídicas que sean propietarias o tenedoras o que comercialicen
ganado bovino o bufalino, así como las personas naturales o jurídicas que
presten el servicio de transporte de ganado bovino o bufalino en el territorio
nacional, o cualquier usuario cuando soliciten los servicios de que trata la
presente ley y que constituyen hechos generadores de las respectivas tasas. Así
mismo, tendrán el carácter de sujetos pasivos, los usuarios establecimientos
que deban registrarse y hacer uso del Sistema Nacional de Identificación e
Información de Ganado Bovino, Sinigán.
ARTÍCULO 3o. TARIFAS. Las tarifas correspondientes al hecho generador
contemplado en el artículo 1° de la presente ley serán las siguientes:
1. Registro de hierros: Veinte mil pesos
moneda corriente ($20.000.00).
2. Registro único de transportador ganadero:
Veinte mil pesos moneda corriente ($20.000.00).
3. Registro de explotaciones ganaderas: Veinte
mil pesos moneda corriente ($20.000.00).
4. Registro de establecimientos: Cien mil
pesos moneda corriente ($100.000.00).
5. Registro de bovinos: Quinientos pesos
moneda corriente ($500.00).
6. Registro de usuarios: Quinientos pesos
moneda corriente ($500.00).
7. Expedición de la guía de transporte
ganadero: Quinientos pesos moneda corriente ($500.00).
8. Expedición del bono de venta: Quinientos
pesos moneda corriente ($500.00).
PARÁGRAFO 1o. Los valores establecidos en el presente artículo
serán cancelados así:
Por una sola vez:
1. Registro de hierros: Por cada hierro que se
registre.
2. Registro único de transportador ganadero:
Por cada transportador de ganado bovino y bufalino que se registre.
3. Registro de explotaciones ganaderas: Por
cada explotación ganadera que se registre.
4. Registro de establecimientos: Por cada
establecimiento que se registre. Por cada vez que se solicite el servicio:
5. Registro de bovinos: Por cada bovino o
bufalino que se registre.
6. Registro de usuarios: Por cada usuario que
se registre.
7. Expedición de la guía de transporte
ganadero: Por cada bovino que se transporte.
8. Expedición del bono de venta: Por cada
bovino que se comercialice.
PARÁGRAFO 2o. Los valores establecidos en el presente artículo se
incrementarán el 1o de enero de cada año, en el mismo porcentaje de incremento
del Índice de Precios al Consumidor, IPC, del año inmediatamente anterior.
Cuando de la aplicación del porcentaje de incremento, resulten cifras cuya
unidad sea igual o superior a cinco pesos ($5.00), se aproximará a la siguiente
decena; si la unidad resulta menor a cinco pesos ($5.00), se dejará la misma
decena. En cualquier caso, la unidad de dichas cifras quedará en cero y sin
centavos.
PARÁGRAFO 3o. En todos los casos, los valores establecidos en el
presente artículo, deberán cancelarse con anterioridad a la prestación del
respectivo servicio.
PARÁGRAFO 4o. Para la aplicación y desarrollo de esta ley, se
tendrán en cuenta los principios de igualdad, economía, equidad y la
recuperación del costo, así como todas aquellas actividades orientadas al
mejoramiento de los servicios de que trata la presente ley, de manera que se
garantice su eficiente y efectiva prestación al igual que la reserva de la
información.
ARTÍCULO 4o. PRESTADORES DE LOS SERVICIOS. Los servicios sujetos a esta tasa serán
prestados por las organizaciones gremiales ganaderas habilitadas para ello, de
acuerdo con la Ley 914 de 2004, el Decreto 3149 de 2006, el Decreto 414 de
2007, las Resoluciones 070, 071, 0185 y 242 de 2007 expedidas por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y las Resoluciones 05131 de 2007 y 4134 de
2009 expedidas por el Ministerio de Transporte y las disposiciones legales que
las adicionen, modifiquen o sustituyan, solo a falta de estas organizaciones
gremiales ganaderas, dichos servicios los prestarán las alcaldías municipales
debidamente habilitadas. Estos servicios son registro de hierros, registro
único de transportador ganadero, registro de bovinos, registro de explotaciones
ganaderas, registro de establecimientos, registro de usuarios, expedición de la
guía de transporte ganadero y expedición del bono de venta.
ARTÍCULO 5o. ADMINISTRACIÓN Y
RECAUDO. La administración, fiscalización,
determinación, discusión y cobro de la tasa a que se refiere este artículo,
estará a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o de la entidad
designada como administradora del Sistema Nacional de Identificación e
Información de Ganado Bovino, conforme a las normas de procedimiento del
Estatuto Tributario Nacional (ETN). Las organizaciones gremiales ganaderas y
las alcaldías municipales debidamente habilitadas para prestar los servicios
del sistema serán las responsables de la recaudación de la tasa.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará la forma y
oportunidad en las cuales la entidad designada como administradora del Sistema
Nacional de Identificación e Información de Ganado Bovino, Sinigán, las
organizaciones gremiales ganaderas y las alcaldías municipales habilitadas para
la operación del sistema, le presentarán la información del recaudo y costos
relacionados con la operación de dicho sistema.
ARTÍCULO 6o. CONTROL FISCAL. El
Control Fiscal sobre el manejo, administración y ejecución de los recursos
originados en las tasas que se establecen a través de la presente ley, será
ejercido por la Contraloría General de la República mediante la fiscalización
de los resultados y de la rendición de la cuenta que le corresponde presentar
al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como responsable del Sistema
Nacional de Identificación e Información de Ganado Bovino, Sinigán, de
conformidad con el artículo 3° de la Ley 914.
ARTÍCULO 7o. Adiciónese el artículo 5° de la Ley 914 de 2004 tres numerales así:
9. Un representante de la Asociación
Colombiana de Industriales de la Carne, Acinca.
10. Un representante de la Asociación Nacional
de Productores de Leche, Analac.
11. Un representante de la Fedecoleche.
ARTÍCULO 8o. INFORMACIÓN DEL SINIGÁN. Los elementos objetivos de la información que
conforman el Sinigán, que no comprometan la seguridad e integridad de los
usuarios y los establecimientos registrados, serán de dominio público. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, reglamentará lo dispuesto en el
presente artículo, sin perjuicio de su función de seguimiento, monitoreo y
control que garantice un adecuado uso de la información del sistema.
ARTÍCULO 9o. VIGENCIA. La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
normas que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de
la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara
de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR
.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA”
“LEY 1377 DE 2010
(enero 8)
Por medio de la cual reglamenta la actividad
de reforestación comercial.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto definir y
reglamentar las plantaciones forestales y sistemas agroforestales con fines
comerciales.
ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley se establecen las
siguientes definiciones.
1. Actividad Forestal con fines comerciales:
Es el cultivo de especies arbóreas de cualquier tamaño originado por la
intervención directa del hombre con fines comerciales o industriales y que está
en condiciones de producir madera, productos forestales no maderables y
subproductos, en el ámbito definido en el artículo1° de esta ley.
2. Sistema agroforestal: Se entiende por
sistema agroforestal, la combinación en tiempo y espacio de plantaciones
forestales con fines comerciales asociadas con cultivos agrícolas o actividades
pecuarias, en el ámbito definido en el artículo 1o de esta ley.
3. Vuelo forestal: Es el volumen aprovechable
sobre el cual el titular o el propietario de un cultivo forestal con fines
comerciales tiene derecho para constituir una garantía. Para todos los efectos
jurídicos, se entiende que los árboles son bienes muebles por anticipación
conforme lo establecido en el artículo 659 del Código Civil.
4. Certificado de Incentivo Forestal, CFI,
para apoyo de programas de reforestación comercial: Es el documento que otorga
a su titular el derecho a obtener directamente, al momento de su presentación,
los apoyos o incentivos económicos que otorga el Gobierno Nacional para promover
las actividades forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales.
5. Remisión de movilización: Es el documento
en el que se registra la movilización de madera o de productos forestales de
transformación primaria provenientes de actividades forestales o sistemas
agroforestales con fines comerciales debidamente registrados.
ARTÍCULO 3o. ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como organismo rector de la
producción agropecuaria, forestal y pesquera, es la única entidad competente
para formular las políticas del sector forestal comercial y sistemas
agroforestales, así como el otorgamiento y reglamentación del Certificado de
Incentivo Forestal, CIF, para apoyo de programas de reforestación comercial.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
asumirá las funciones atribuidas en la Ley 139 de 1994 a las entidades
competentes para la administración y manejo de los recursos naturales
renovables en relación con el Certificado de Incentivo Forestal, CIF, para
apoyo de programas de reforestación comercial, en un plazo no mayor de tres (3)
meses a partir de la vigencia de la presente ley. El Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural determinará anualmente la distribución del presupuesto
asignado para este incentivo.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades competentes para la administración y
manejo de los recursos naturales renovables, mantendrán las competencias
atribuidas por la Ley 139 de 1994, en relación con el Certificado de Incentivo
Forestal, CIF, para el apoyo de programas de plantaciones de carácter
protector.
PARÁGRAFO 3o. Las compensaciones forestales exigidas por la
autoridad ambiental competente a través de las licencias ambientales, no
tendrán derecho al Certificado de Incentivo Forestal, CIF.
PARÁGRAFO 4o. Promover y estimular la asociación de pequeños
productores para el desarrollo, aprovechamiento e industrialización de las
plantaciones forestales, mediante trasferencia de tecnología, acceso al crédito
de fomento y aplicación del CIF. Así mismo, se precisa que el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conservará su competencia en
materia ambiental.
PARÁGRAFO transitorio. Requisitos y condiciones al Certificado de Incentivo
Forestal, CIF. En un plazo máximo de un año, contado a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la
República, un proyecto de ley que establezca claramente las condiciones
objetivas que permitan la selección de los beneficiarios del Certificado de
Incentivo Forestal, CIF, en condiciones de igualdad. Entre la vigencia de la
presente ley y la expedición de la ley de que trata el presente parágrafo
transitorio, se aplicarán los requisitos y condiciones consagrados en la Ley
139 de 1994, con relación al acceso a Certificado de Incentivo Forestal.
ARTÍCULO 4o. REGISTRO. Todo cultivo forestal o sistema agroforestal con
fines comerciales nuevo o existente para el momento de la expedición de la
presente ley será registrado ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural si el cultivo forestal es de diez hectáreas o más, o ante las Unidades
Municipales de Asistencia Técnica Municipal (Umatas) o quien haga sus veces en
casos de cultivo de menor extensión, una vez realizado el registro de las
actividades forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales, no se
podrán modificar o establecer restricciones o limitaciones al aprovechamiento
de las actividades o sistemas aludidos; en consecuencia, ninguna entidad pública
podrá impedir su aprovechamiento comercial.
El registro se efectuará por una sola vez,
previa verificación de la información aportada y visita al lugar del
establecimiento de la plantación. A cada sistema agroforestal o cultivo
forestal con fines comerciales se le asignará un número consecutivo que se
adicionará a continuación del Número de Identificación Tributaria (NIT) o del
número de cédula de ciudadanía del titular del registro, según sea el caso.
PARÁGRAFO 1o. Sólo podrá ser titular del registro aquel que goce de
algún derecho real sobre el predio que le permita usar y gozar del mismo, al
igual que el poseedor regular del inmueble, o el tenedor que lo ostente en
legal forma.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la
entidad delegada a nivel territorial de efectuar el registro, deberá reportar
dentro de los diez (10) primeros días del mes de diciembre de cada año a las
Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible y al Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), los registros de los
sistemas agroforestales o cultivos forestales con fines comerciales que hayan
efectuado durante el correspondiente año.
PARÁGRAFO 3o. El registro de las plantaciones
protectoras-productoras será efectuado ante el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural o ante la entidad delegada por dicho ministerio; el de las
plantaciones con fines de conservación por las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR) de conformidad con el Decreto 1791 de 1996 o la norma que lo
modifique o sustituya.
ARTÍCULO 5o. LIBRE APROVECHAMIENTO Y MOVILIZACIÓN. Las prácticas de aprovechamiento y
movilización de los productos de las plantaciones forestales comerciales y de
los sistemas agroforestales comerciales no requerirán autorización por parte de
la autoridad ambiental y corresponderá al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural su reglamentación.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo anterior, cuando para la siembra, manejo,
aprovechamiento o movilización de los productos de las plantaciones forestales
comerciales y de los sistemas agroforestales con fines comerciales, se requiera
del aprovechamiento y uso de recursos naturales renovables, se deberán tramitar
y obtener ante las autoridades ambientales competentes las autorizaciones o
permisos corresp.ondientes.
ARTÍCULO 6o. SISTEMAS DE CONTROL. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, implementará un Sistema de Control de conformidad con lo consagrado en
esta ley y las normas existentes sobre el tema, el cual permitirá garantizar el
debido aprovechamiento de los productos de las plantaciones comerciales
forestales y de los sistemas agroforestales. Lo anterior, sin perjuicio de las
funciones de evaluación, seguimiento y control establecido en otras entidades
públicas.
Este Sistema de Control, establecerá
mecanismos de identificación de los productos provenientes de las plantaciones
forestales comerciales y de los sistemas agroforestales con fines comerciales,
e incluirá métodos de control desde el registro de las personas naturales o
jurídicas que se dediquen a esta actividad, su aprovechamiento, movilización y
comercialización, el cual deberá ser adoptado por los titulares de los
registros.
Así mismo, implementará un medio de
información actualizado permanente, que contenga aspectos tales como número de
registro del cultivo o sistema agroforestal, ubicación, áreas y especies
registradas, sembradas y aprovechadas, nombre e identificación del propietario
o tenedor del predio y de la plantación, volúmenes y descripción de los
productos, origen, ruta y destinos de comercialización, modo de transporte e
identificación del vehículo y del transportador, entre otros. Estos sistemas de
control e información, se desarrollarán bajo el principio de transparencia y
autorregulación, por lo cual esta información será pública y de fácil acceso.
PARÁGRAFO. Los transportadores, para la movilización de los productos de
plantaciones forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales,
deberán portar copia del registro y el original de la remisión. Lo anterior,
sin perjuicio de los controles que por competencia, tienen las autoridades
ambientales y de policía.
ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN DE BOSQUES NATURALES Y ECOSISTEMAS
ESTRATÉGICOS.
No podrán establecerse cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines
comerciales en bosques naturales, áreas forestales protectoras, áreas de manejo
especial o cualquier otra categoría de manejo, conservación o protección que
excluya dicha actividad, así como ecosistemas estratégicos, tales como páramos,
manglares, humedales.
ARTÍCULO 8o. CAMINOS FORESTALES. Los caminos necesarios para adelantar el
aprovechamiento forestal dentro de los cultivos forestales y sistemas
agroforestales con fines comerciales son parte integrante de estos y no estarán
sometidos a permisos o requisitos adicionales distintos a los previstos en la
presente ley.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo anterior, cuando para la construcción de una
carretera se requiera del uso o afectación de recursos naturales renovables, se
deberán tramitar y obtener ante las autoridades ambientales competentes las
autorizaciones o permisos correspondientes.
ARTÍCULO 9o. ZONAS POTENCIALES PARA DESARROLLAR ACTIVIDADES DE
REFORESTACIÓN COMERCIAL. Para efectos de planificar las actividades de
reforestación comercial, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la
entidad que esta delegue, informará cuáles son las zonas potenciales para
adelantar el desarrollo de estos cultivos. Lo anterior, sin perjuicio de las
competencias constitucionales y legales que sobre la materia tienen los
Concejos Municipales.
ARTÍCULO 10. GARANTÍAS. El
volumen aprovechable o vuelo forestal constituye garantía real para
transacciones crediticias u otras operaciones financieras; esta norma rige
únicamente para las plantaciones Forestales comerciales y sistemas
agroforestales con fines comerciales.
ARTÍCULO 11. AUTORIDAD
FITOSANITARIA. Para los efectos de las actividades
forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales el instituto
Colombiano Agropecuario, ICA, es la entidad competente para regular las
actividades de control, prevención y erradicación de plagas y enfermedades.
ARTÍCULO 12. VIGENCIA. La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga el parágrafo
del artículo 6° y el artículo 16 de la Ley 139 de 1994 y todas las demás normas
que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de
la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara
de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA.
El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial,
CARLOS COSTA POSADA”
“LEY 1378 DE 2010
(enero 8)
Por la cual se regula la cesión del IVA de
licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al
descuento del impuesto para los productores oficiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CESIÓN DEL IVA. Manténgase la cesión del IVA de licores a cargo de
las licoreras departamentales de que tratan los artículos 133 y 134 del Decreto
Extraordinario 1222 de 1986.
El impuesto liquidado en ningún caso podrá ser
afectado con impuestos descontables, salvo el correspondiente a los productores
oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA
pagado en la producción de los bienes gravados, entendidos estos como licores
cuya producción está monopolizada y es producida directamente por las empresas
departamentales a las que se refiere el inciso 1o.
PARÁGRAFO. Los recursos que se obtengan por el descuento del IVA, serán
destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud.[1]
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de
la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara
de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR”
“LEY 1380 DE 2010
(enero 25)
Por la cual se establece el Régimen de
Insolvencia para la Persona Natural No Comerciante.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. FINALIDAD DEL RÉGIMEN DE INSOLVENCIA ECONÓMICA PARA LA PERSONA NATURAL NO COMERCIANTE. El régimen de insolvencia regulado en la
presente ley tiene por objeto permitirle al deudor persona natural no
comerciante, acogerse a un procedimiento legal que le permita mediante un
trámite de negociación de deudas en audiencia de conciliación extrajudicial
celebrar un acuerdo de pago con sus acreedores y cumplir así con sus
obligaciones pecuniarias pendientes sin importar su naturaleza, salvo las
originadas en obligaciones alimentarias, ni los procesos ejecutivos
correspondientes a las mismas.
El régimen de insolvencia económica buscará,
además, promover siempre la buena fe en las relaciones financieras y
comerciales de la persona natural no comerciante.
ARTÍCULO 2o. AMBITO DE APLICACIÓN. Estarán sometidas al régimen de insolvencia
contemplado en la presente ley las personas naturales no comerciantes que
tengan su domicilio en el país.
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN DE INSOLVENCIA PARA LAS PERSONAS
NATURALES NO COMERCIANTES. El régimen de insolvencia está orientado por los
siguientes principios:
1. Universalidad: La totalidad de los bienes
del deudor quedarán vinculados al procedimiento de insolvencia, a partir de su
iniciación.
2. Colectividad: La totalidad de los
acreedores del deudor en crisis deben concurrir al proceso concursal.
3. Igualdad: Tratamiento equitativo a todos
los acreedores que concurran al procedimiento de insolvencia, sin perjuicio de
la aplicación de las reglas sobre prelación legal de créditos.
4. Eficacia: Maximización de los resultados
del procedimiento de insolvencia, en beneficio real y material tanto del deudor
como de sus acreedores.
5. Celeridad: Brevedad en los términos
previstos dentro del procedimiento de insolvencia.
6. Transparencia: El deudor deberá
proporcionar la información solicitada por el conciliador o el Juez según sea
el caso, de manera oportuna, transparente y comparable, permitiendo el acceso a
ella en cualquier oportunidad del procedimiento. Por su parte, el acreedor
deberá suministrar al procedimiento de insolvencia la totalidad de la
información relacionada con el crédito, sus intereses y sus garantías.
7. Buena fe: Las actuaciones en el curso del
procedimiento de insolvencia deberán estar investidas de la buena fe tanto del
deudor como de los acreedores y demás sujetos intervinientes quienes deberán
propiciar la negociación no litigiosa, pública e informada en relación con las
deudas y bienes del deudor.
8. Publicidad: Divulgación oportuna del inicio
del procedimiento de insolvencia así como del resultado del trámite de
negociación de deudas y del correspondiente acuerdo de pagos o de su fracaso,
según sea el caso, para información del público interesado.
9. Equilibrio: Se protegerán los derechos del
deudor y del acreedor para que puedan acceder en igualdad de condiciones al
procedimiento de insolvencia.
10. Simplicidad: El procedimiento deberá ser
simple y fácil, ajeno a la litigiosidad, claro, preciso y breve en etapas y en
trámites.
11. Prevalencia de los derechos fundamentales:
Durante el curso del procedimiento de insolvencia prevalecerán los derechos
constitucionales fundamentales y el derecho sustancial sobre el procesal.
ARTÍCULO 4o. SUPUESTOS DE INSOLVENCIA ECONÓMICA. Para los fines previstos en esta ley, se
entenderá que la persona natural no comerciante podrá acogerse al procedimiento
de insolvencia contemplado en esta ley, cuando como deudor se encuentre en
situación de cesación de pagos.
El deudor estará en cesación de pagos cuando
incumpla el pago de dos o más obligaciones a favor de dos o más acreedores por
más de noventa (90) días, o cursen en su contra una o más demandas de ejecución
o de jurisdicción coactiva exigiendo el pago de alguna de sus obligaciones.
PARÁGRAFO 1o. En cualquier caso, el valor porcentual de las
obligaciones con cesación de pagos o reclamadas judicial o coactivamente,
deberán representar no menos del cincuenta (50%) por ciento del pasivo total a
cargo del deudor a la fecha de los estados financieros de la solicitud, de
conformidad con lo establecido para el efecto en la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. Para todos los efectos de esta ley, se excluyen del
cómputo del derecho de voto y del porcentaje para determinar la cesación de
pagos, los créditos a favor del cónyuge o compañero permanente del deudor o sus
parientes en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil, así como también los créditos a favor de sociedades controladas por
cualquiera de estos.
ARTÍCULO 5o. COMPETENCIA DE LOS CONCILIADORES. Tratándose de deudores personas naturales no
comerciantes, la solicitud para dar inicio al procedimiento de insolvencia
podrá ser presentada ante cualquiera de los Centros de Conciliación del lugar
del domicilio del deudor, que se encuentren debidamente autorizados por el
Ministerio del Interior y de Justicia, incluidas las Notarías y estos operarán
en los términos fijados por la Ley 640 de 2001 y demás normas que la modifiquen
o adicionen.
Los Conciliadores en uso de las facultades
conferidas por el inciso 3o del artículo 116 de la Constitución Política,
conocerán de los procedimientos de insolvencia.
No obstante cuando en el desarrollo del
procedimiento de insolvencia se presenten situaciones que superen las
atribuciones o la competencia conferida legalmente al Conciliador, dicha situación
será resuelta mediante el trámite de proceso verbal sumario de única instancia
ante el Juez Civil Municipal del domicilio del deudor.
ARTÍCULO 6o. COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CIVIL. Conocerá, en única instancia de las
controversias contenciosas previstas en esta ley, el Juez Civil Municipal del
domicilio del deudor, a través del proceso verbal sumario en los siguientes
casos:
a) Cuando así lo disponga la presente ley por
presentarse situaciones en desarrollo del procedimiento de insolvencia que
superen las atribuciones o la competencia conferida legalmente al Conciliador;
b) Cuando el acuerdo de pagos que resulte del
procedimiento de insolvencia sea impugnado. Los jueces civiles deberán dar
prelación a los procedimientos de insolvencia que les sean dados a conocer,
sobre los demás procesos que en materia civil les competen.
PARÁGRAFO 1o. El Juez Civil Municipal que conozca la primera de las
controversias que se susciten en el trámite previsto en esta ley, conocerá de
manera privativa de todas las demás controversias que se presenten durante el
trámite o ejecución del acuerdo. En estos eventos no habrá lugar a reparto.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio Público podrá hacerse presente a lo
largo de todo el procedimiento de insolvencia, debiendo hacerlo en los casos en
que se discutan obligaciones de jurisdicción coactiva o reclamación de
alimentos.
ARTÍCULO 7o. GRATUIDAD. Los trámites inherentes a los procedimientos de
insolvencia que se celebren ante funcionarios públicos facultados para
conciliar, ante centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades
de derecho y de las entidades públicas serán gratuitos. Los Notarios y los
Centros de Conciliación privados podrán cobrar por sus servicios de conformidad
con el marco tarifario que establezca el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 8o. TARIFA PARA CENTROS DE CONCILIACIÓN REMUNERADOS. El Gobierno Nacional reglamentará el marco
dentro del cual los centros de conciliación remunerados, los abogados inscritos
en estos y los notarios, fijarán las tarifas para la prestación del servicio de
conciliación. En todo caso, para el cálculo de costos se tendrá en cuenta el
monto total de las obligaciones por concepto de capital así como los ingresos
del deudor.
ARTÍCULO 9o. FACULTADES Y ATRIBUCIONES DEL CONCILIADOR. Para los efectos de la presente ley, el Conciliador, tendrá las
siguientes facultades y atribuciones, sin perjuicio de lo establecido en otras
disposiciones:
1. Citar al deudor y a sus acreedores de
conformidad con lo dispuesto en esta ley.
2. Citar por escrito a quienes, en su
criterio, deban asistir a la audiencia.
3. Ilustrar a los comparecientes sobre el
objeto, alcance y límites del procedimiento de insolvencia, del trámite de
negociación de deudas y del acuerdo de pagos.
4. Verificar los supuestos de insolvencia
previstos en esta ley y el suministro de toda la información que de acuerdo con
la misma deba aportar el deudor.
5. Solicitar la información que considere
necesaria para la adecuada orientación del trámite de negociación de deudas.
6. Actuar como Conciliador en el curso del
procedimiento de insolvencia.
7. Motivar a las partes para que presenten
fórmulas de arreglo con base en la información financiera del deudor y la
propuesta de negociación presentada por el mismo en la audiencia.
8. Velar porque el acuerdo de pagos al que
lleguen el deudor y sus acreedores, cumpla con los requisitos de celebración y
contenido exigidos en la presente ley y formular las propuestas de arreglo que
en ese sentido, estime necesarias, dejando constancia de ello, en el acta
respectiva.
9. Levantar las actas de las audiencias que se
celebren en desarrollo de este procedimiento y llevar el registro de las
mismas.
10. Registrar el acta de la audiencia de
conciliación de conformidad con lo previsto en esta ley.
11. Certificar el fracaso de la negociación,
la celebración del acuerdo y la declaratoria del cumplimiento o incumplimiento
del mismo.
12. Con base en la información presentada por
el deudor en la solicitud y demás elementos aportados durante el trámite,
elaborar el proyecto de calificación y graduación de acreencias de conformidad
con lo establecido sobre prelación de créditos en el Título XL del Libro Cuarto
del Código Civil y demás normas legales que lo modifiquen o adicionen.
PARÁGRAFO. Es deber del Conciliador velar por que no se menoscaben los derechos
ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles
protegidos constitucionalmente.
TITULO II.
PROCEDIMIENTO DE INSOLVENCIA.
CAPITULO II.
TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
ARTÍCULO 10. REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS.
La solicitud de trámite de negociación de
deudas podrá ser presentada directamente por el deudor o a través de apoderado,
la cual se entiende hecha bajo la gravedad del juramento y a ella se deberá
anexar los siguientes documentos:
1. Un informe que indique de manera precisa
las causas que lo llevaron a la situación de insolvencia.
2. La propuesta para la negociación de deudas
que debe ser clara, expresa objetiva, fundada acorde con su estado patrimonial
y con su pasado patrimonial y crediticio.
3. Una relación completa y actualizada de
todos los acreedores, en el orden de prelación de créditos que señala el Título
XL en los artículos 2488 y siguientes del Código Civil, indicando nombre,
domicilio y dirección de cada uno de ellos, dirección de correo electrónico,
cuantía y naturaleza de los créditos, tasas de interés, documentos en que
consten, fecha de otorgamiento del crédito y vencimiento; nombre y domicilio y
dirección de la oficina o lugar de habitación de los codeudores, fiadores o
avalistas. En caso de no conocer alguna información, el deudor deberá
expresarlo.
4. Una relación completa y detallada de sus
activos: incluidos los que posea en el exterior, indicando valores y los datos
necesarios para su identificación así como la información detallada de los
gravámenes, afectaciones y medidas cautelares que pesen sobre ellos y una
relación de los activos que haya enajenado o transferido a cualquier título
dentro de los seis (6) meses anteriores a la solicitud del trámite de
insolvencia.
5. Una relación de los procesos judiciales y
de cualquier procedimiento o actuación administrativa de carácter patrimonial
que adelante el deudor o que curse contra él, indicando el juzgado o la oficina
donde están radicados y su estado actual.
6. Certificación expedida por un Contador
Público Independiente, en la cual además de dejar constancia del cumplimiento
de los requisitos previstos en esta ley en cuanto a vencimiento de las
obligaciones, monto, relación de las obligaciones vencidas con el total del
pasivo y relación activo-pasivo, manifieste expresamente que está libre de
impedimentos frente al deudor.
7. Certificación de los ingresos del deudor
expedida por el empleador del solicitante cuando exista un contrato laboral
vigente o por un contador público en caso de que sea trabajador independiente.
8. Relación debidamente sustentada respecto
del monto al que ascienden los gastos necesarios para la subsistencia del
deudor y de las personas a su cargo, si las hubiese.
9. Monto de las obligaciones que el deudor
debe continuar sufragando durante el proceso de negociación, para la adecuada
conservación de sus bienes y la debida atención de los gastos del proceso.
10. Información relativa a si tiene o no
sociedad conyugal vigente. En el evento en que haya existido sociedad conyugal,
deberá informar cuando inició y cuando terminó y si ocurrió dentro de los dos
(2) años anteriores a la solicitud de insolvencia deberá adjuntar copia de la
escritura pública de la liquidación de la sociedad conyugal o en su defecto
copia de la sentencia judicial proferida en el proceso de liquidación de la
sociedad conyugal adelantada ante autoridad judicial. En caso que se haya dado
separación de bienes sin liquidación de la sociedad conyugal, igualmente dentro
de los dos (2) años anteriores a la solicitud de insolvencia, deberá informar
la fecha en que se dio y adjuntar la relación de bienes con el valor comercial
estimado que fueron objeto de entrega.
PARÁGRAFO 1o. Los formatos necesarios para diligenciar la
información correspondiente a los anteriores literales podrán ser descargados
por vía electrónica de manera gratuita en la página web del Ministerio del
Interior y de Justicia y de los Centros de Conciliación de todo el país.
PARÁGRAFO 2o. La relación de acreedores y de activos deberá hacerse
con corte al último día calendario del mes inmediatamente anterior a aquel en
que se presente la solicitud.
PARÁGRAFO 3o. Las declaraciones hechas por el deudor en
cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, se entenderán rendidas bajo la
gravedad del juramento y en la solicitud deberá incluirse expresamente la
manifestación de que no se ha incurrido en omisiones, imprecisiones o errores
que impidan conocer su verdadera situación financiera y su capacidad de pago.
ARTÍCULO 11. INTERCAMBIO DE ACTIVOS. El deudor podrá incluir dentro de su
propuesta de negociación de deudas el intercambio de activos propios como
fórmula de pago parcial o total de una o varias de sus obligaciones. En tal
caso el Conciliador designará un perito idóneo para avaluar el bien que el
deudor entrega en dación en pago para que dentro del término máximo de cinco (5)
días hábiles emita su peritaje sobre el bien propuesto. Cuando el avalúo del
bien supere el valor de las obligaciones del deudor, este podrá solicitar por
vía judicial el remate del mismo, caso en el cual podrá recibir a su favor, el
saldo o remanente en dinero o en especie, según sea el caso, en este último
caso igualmente debe mediar avalúo de un perito idóneo.
PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional determinará los parámetros que deberán tenerse en
cuenta para la valoración de los activos, en tal sentido integrará listas de
peritos avaluadores orientados a prestar sus servicios dentro de los
procedimientos de insolvencia.
ARTÍCULO 12. DECISIÓN DE LA SOLICITUD DE TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS.
Presentada la solicitud de trámite de
negociación de deudas y verificado el cumplimiento de los requisitos por parte
del Conciliador, o si es corregida por el solicitante dentro del término legal,
en cuanto a los defectos señalados por el Conciliador y sufragados previamente
los costos del trámite cuando sea del caso, a más tardar al día hábil siguiente
de la presentación de la solicitud, el Conciliador la aceptará y dará inicio al
trámite de negociación de deudas.
El cargo de Conciliador es de obligatoria
aceptación dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del encargo,
so pena de ser excluido de la lista. En el evento en que el Conciliador se
encuentre impedido y no lo declare podrá ser recusado por las causales
previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.
Dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la iniciación del trámite de negociación de deudas, el deudor
deberá presentar una relación actualizada de sus obligaciones con corte a esa
fecha, en la que deberá incluir sus acreencias conforme al orden de prelación
legal previsto en el Código Civil.
El Conciliador dispondrá de cinco (5) días
hábiles para revisar el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley
respecto de la solicitud del trámite de negociación de deudas. Si dicha
solicitud no cumple las exigencias requeridas, el Conciliador inmediatamente
señalará los defectos de que adolece y otorgará al deudor un plazo hasta de
cinco (5) días hábiles para que lo corrija.
Si dentro del plazo otorgado el peticionario
no subsana los defectos de la solicitud, esta será rechazada definitivamente.
Contra esta decisión solo procederá el recurso de reposición ante el mismo
Conciliador.
ARTÍCULO 13. INCIDENTE DE REVISIÓN. Cuando el Conciliador o cualquiera de los
acreedores advierta que el deudor omitió relacionar obligaciones o bienes, el
Conciliador oficiará al Juez Civil Municipal de conocimiento de conformidad con
el artículo 6° de la presente ley para que dentro del trámite del proceso
verbal sumario revise el expediente y, si es del caso, resuelva declarar
fracasado el trámite de negociación de deudas o declare incumplido el acuerdo,
caso en el cual procederá a actuar de conformidad con lo establecido en la
presente ley. En este caso, los procesos ejecutivos que cursen contra el
deudor, continuarán inmediatamente su trámite.
ARTÍCULO 14. ACEPTACIÓN DE LA SOLICITUD DE TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS
Una vez el Conciliador verifique el
cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley en la solicitud del
trámite de negociación de deudas y el deudor haya sufragado los costos cuando
sea del caso, el Conciliador designado por el Centro de Conciliación la
aceptará y dará inicio al trámite de negociación de deudas.
ARTÍCULO 15. TÉRMINO DEL TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS.
El término para llevar a cabo el trámite de negociación de deudas es de sesenta
(60) días hábiles, contados a partir de la aceptación de la solicitud
prorrogable hasta por treinta (30) días más siempre que así lo soliciten el
deudor y siquiera uno de los acreedores de los créditos incluidos en la
relación definitiva de acreencias.
ARTÍCULO 16. EFECTOS DE LA INICIACIÓN DEL TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS. A
partir de la aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas se
suspende el cobro de cualquier tipo de interés sobre las obligaciones objeto
del procedimiento de insolvencia, así como de cuotas de administración, manejo
o cobros similares que de cualquier modo el acreedor pretenda hacer exigible al
deudor.
Tampoco podrá admitirse o continuarse acciones
civiles ejecutivas, de restitución de bienes o de jurisdicción coactiva en
contra del deudor quedando este facultado para alegar la nulidad del proceso
ante el juez competente, para la cual bastará la certificación que expida el
Centro de Conciliación sobre la iniciación del trámite de negociación de
deudas.
De existir otros demandados en los procesos
ejecutivos en curso se podrán solicitar y practicar medidas cautelares sobre
bienes de propiedad de aquellos, salvo lo dispuesto por el artículo 519 del
Código de Procedimiento Civil.
Para tal fin, el Conciliador oficiará al día
siguiente de la aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas
a los jueces de conocimiento de los procesos judiciales indicados en la
solicitud así como a cualquier otro que indique el deudor o los acreedores
comunicando la aceptación del trámite de negociación de deudas, quedando el
proceso suspendido a partir de la fecha de radicación en el juzgado correspondiente,
del oficio en que el conciliador comunique dicha aceptación. El deudor podrá
alegar la nulidad de las actuaciones que se cumplan dentro del proceso a partir
de dicha fecha de entrega.
Contra los codeudores o garantes o en general
contra cualquiera que haya garantizado obligaciones del deudor, se podrán
adelantar acciones civiles ejecutivas o de jurisdicción coactiva únicamente
hasta la práctica de medidas cautelares.
En los eventos de fracaso del trámite de
negociación de deudas o terminación del acuerdo por incumplimiento del deudor y
de haberse expresado en la acción ejecutiva la reserva de solidaridad respecto
del deudor, podrá el demandante vincular al deudor al correspondiente proceso
en cualquier etapa del mismo quien se entenderá vinculado al proceso con la
simple adición del mandamiento de pago o auto admisorio de la demanda.
Decretada la vinculación del deudor al
proceso, la actuación frente a los demás demandados se suspenderá sin perjuicio
de la solicitud y práctica de medidas cautelares sobre bienes de propiedad de
los demás demandados y le será notificado al nuevo demandado el mandamiento de
pago o auto admisorio conforme lo dispuesto por el Código de Procedimiento
Civil, permitiéndole alcanzar la etapa procesal en que se encuentre el
respectivo trámite frente a los demás demandados. El Juez velará por la
adecuación del trámite en cada caso. Ajustado el trámite, la actuación contra
todos los demandados continuará conjuntamente.
Cuando haya medidas cautelares sobre los
bienes del deudor, el Conciliador enviará el expediente al Juez Civil asignado
por reparto, quien determinará si la medida sigue vigente o si debe levantarse,
según convenga a los objetivos del proceso, atendiendo la recomendación del
Conciliador y teniendo en cuenta su urgencia, conveniencia y necesidad,
debidamente motivada.
Cuando venza el plazo señalado para celebrar
el Acuerdo el Conciliador informará a los Jueces de conocimiento de los
procesos judiciales señalados en la solicitud de negociación de deudas, las
resultas del procedimiento de insolvencia, así como a cualquier otro que
indique el deudor o acreedores dando cuenta de los resultados de la
negociación.
El Juez Civil que conozca de las acciones que
cursen en contra del deudor mediante auto que será notificado personalmente a
los accionantes, informará del inicio del procedimiento de insolvencia. Dentro
del término de ejecutoria de ese auto, el accionante podrá desistir de la
acción ejecutiva en contra del deudor continuándola contra sus garantes o
codeudores sin que por este desistimiento se condene en costas y perjuicios al
demandante y el Juez de conocimiento informará de tal hecho al Conciliador
dentro del trámite de negociación de deudas, a efectos de sustraer de dicho
trámite la obligación comprendida dentro del desistimiento. En este sentido se
entiende adicionado el artículo 345 del Código de Procedimiento Civil.
Las personas naturales o jurídicas que presten
servicios públicos domiciliarios al deudor admitido al trámite de negociación
de deudas, no podrán suspender la prestación de aquellos por causa de tener
créditos insolutos a su favor. Si la prestación estuviera suspendida, estarán
obligadas a restablecerla, so pena de responder por los perjuicios que se
ocasionen. El valor de los nuevos servicios que se presten a partir de
aceptación del trámite de negociación de deudas, se pagará de manera
preferente.
El Juez declarará de plano la nulidad de las
actuaciones surtidas en contravención a lo prescrito en los anteriores incisos,
por auto que no tendrá recurso alguno.
PARÁGRAFO. Los gastos necesarios para la subsistencia del deudor y de las
personas a su cargo, así como las obligaciones que este debe continuar pagando
durante el procedimiento de insolvencia serán pagados de preferencia y no
estarán sujetos al sistema que en el acuerdo de pago se establezca para las
demás acreencias. El desconocimiento de esta disposición conllevará al fracaso
del procedimiento de insolvencia.
ARTÍCULO 17. PROCESOS EJECUTIVOS ALIMENTARIOS EN
CURSO.
Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los procesos ejecutivos
alimentarios que se encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud
del trámite de negociación de deudas, los cuales continuarán adelantándose
conforme al procedimiento previsto en la ley, sin que sea procedente decretar
la suspensión o levantamiento de las medidas cautelares decretadas en razón al
inicio del trámite de negociación de deudas.
En el caso particular de este tipo de
procesos, el demandante deberá hacerse parte en el trámite de negociación de
deudas y continuar con el proceso ejecutivo de alimentos.
En caso de llegar a desembargarse bienes o de
quedar un remanente del producto de los embargados o subastados dentro del
proceso ejecutivo de alimentos, estos serán puestos a disposición del despacho
que haya embargado el remanente o del Juez cuyo embargo haya sido desplazado
por el de alimentos y en todo caso, se informará de ello al Conciliador que
tenga a su cargo el procedimiento de insolvencia.
ARTÍCULO 18. NOTIFICACIÓN DEL INICIO DEL TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aceptación del Trámite de
Negociación de Deudas, el Conciliador, dejando constancia de ello, informará
por escrito enviado mediante correo certificado y publicado en la página web
del Centro de Conciliación a todos los acreedores relacionados por el deudor
acerca de la aceptación de la solicitud, indicándoles el monto por el que
fueron relacionados y la fecha en que se llevará a cabo la Audiencia de
negociación de deudas.
Cuando el acreedor sea una entidad comercial o
financiera o una entidad de servicios públicos domiciliarios, una vez sea
debidamente notificado su representante legal, deberá hacerse presente dentro
del trámite de negociación de deudas directamente o mediante apoderado
debidamente acreditado y con poder especial amplio y suficiente para tomar
decisiones sobre las solicitudes de refinanciación, de revisión de intereses,
de plazos, de intercambio de activos, de dación en pago y demás alternativas
que le eleve el deudor dentro del procedimiento de insolvencia.
Efectuada la notificación en debida forma al
representante legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos
domiciliarios sin que este o su apoderado comparezcan al trámite de negociación
de deudas, se entenderá efectuado su allanamiento a las decisiones que resulten
incorporadas en el acuerdo de pago, así como su aceptación tácita de los demás
efectos del mismo.
ARTÍCULO 19. RESTRICCIONES A LA SOLICITUD DE TRÁMITE DE
NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. El Juez a solicitud del conciliador declarará
fracasado el trámite de negociación de deudas una vez verifique que se cumple
alguna de las siguientes causales y obrará de conformidad con lo previsto en el
artículo 33 de la presente ley:
1. Si se demuestra que dentro de los seis (6)
meses anteriores a la aceptación de la solicitud el deudor gravó o transfirió a
cualquier título bienes sujetos a registro, a juicio de un perito en detrimento
de la prenda general de los acreedores.
2. Si se demuestra que el deudor fingió una
separación de bienes de su cónyuge o traspasó a cualquier otra persona la
titularidad de uno o varios de sus bienes que representen más del diez por
ciento 10% del total de sus activos con antelación a la fecha de la solicitud
del trámite de negociación de deudas, con el fin de insolventarse.
ARTÍCULO 20. FECHA DE FIJACIÓN DE LA AUDIENCIA DE NEGOCIACIÓN DE
DEUDAS. La
Audiencia de negociación de deudas deberá celebrarse dentro de los veinte (20)
días hábiles siguientes a la aceptación de la solicitud y su notificación se
realizará en los mismos términos del artículo 18 de la presente ley.
ARTÍCULO 21. DESARROLLO DE LA AUDIENCIA DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS.
1. Como primer punto para el desarrollo de la
Audiencia, el Conciliador pondrá en conocimiento de los acreedores, la relación
detallada de las acreencias y los activos y les preguntará si están de acuerdo
con la existencia, naturaleza y cuantía de las obligaciones relacionadas por
parte del deudor y si tienen dudas o discrepancias con relación a las propias u
otras acreencias. Si no se presentaren objeciones, dicha relación constituirá
la relación definitiva de acreencias.
2. De existir discrepancias, el Conciliador
instará a las partes a fin de que precisen su reparo. En el evento que
existieren discrepancias con relación a la existencia, naturaleza o cuantía de
una acreencia, el Conciliador increpará a las partes a fin de que precisen su
reparo y al acreedor objetado, para que indique la fuente, naturaleza y causa
de la obligación.
3. El Conciliador propiciará fórmulas de
arreglo preservando la finalidad y los principios del régimen de insolvencia en
desarrollo de lo cual podrá requerir la presentación de documentos o simple
prueba sumaria que dé cuenta del origen, existencia, cuantía y naturaleza de la
obligación, para lo cual podrá suspender la Audiencia.
4. Si reanudada la audiencia, las objeciones
no fueren conciliadas, el Conciliador declarará fracasado el trámite de
negociación de deudas y procederá en la forma descrita en el artículo 27 de la
presente ley.
5. Si no hay inconformidad con relación a la
existencia, cuantía y naturaleza de las obligaciones o las objeciones fueren
conciliadas, habrá lugar a considerar la propuesta del deudor.
6. El Conciliador solicitará al deudor que
haga una exposición de la propuesta de pago para la atención de las
obligaciones.
7. Presentada la propuesta por parte del
deudor el Conciliador la pondrá a consideración de los acreedores a fin de que
expresen sus opiniones con relación a ella.
8. El Conciliador preguntará al deudor y a los
acreedores acerca de la propuesta y las contrapropuestas que vayan surgiendo y
podrá formular otras alternativas de arreglo.
9. Si no se llegare a un Acuerdo en la misma
Reunión y siempre que se advierta una posibilidad objetiva de arreglo, el
Conciliador podrá suspender la Audiencia y la reanudará a más tardar dentro de
los diez (10) días hábiles siguientes.
10. En todo caso, las deliberaciones no podrán
extenderse más allá del término previsto en el artículo 15 de esta ley. En caso
contrario se dará por fracasado el Acuerdo de Negociación de Deudas.
ARTÍCULO 22. SUSPENSIÓN DE LA AUDIENCIA DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. La audiencia de negociación de deudas podrá
suspenderse las veces que sea necesario en los eventos previstos en el artículo
anterior. En todo caso, el trámite de negociación de deudas no podrá extenderse
más allá del término previsto en el artículo 15 de esta ley.
El Conciliador decretará la suspensión en
forma motivada por considerarlo necesario o a solicitud del deudor.
La Audiencia se reanudará a más tardar el
décimo (10o) día hábil siguiente para aportar los documentos y adelantar nuevas
deliberaciones.
ARTÍCULO 23. DECISIÓN SOBRE OBJECIONES. Dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha de suspensión de la Audiencia por la existencia de
objeciones no conciliadas, el deudor o el acreedor objetantes podrán demandar,
ante el Juez Civil Municipal de conocimiento, la resolución de la
correspondiente objeción. Dicha demanda se adelantará a través del trámite del
proceso verbal sumario, de única instancia, en el cual será procedente la
acumulación de otra u otras objeciones que se hubieren presentado con ocasión
del Trámite de Negociación de Deudas del mismo deudor, correspondiéndole al
Juez Civil Municipal que haya conocido de la primera objeción presentada,
conocer de las restantes.
Contra la sentencia de objeciones no procederá
recurso alguno. En firme la decisión correspondiente, se reanudará la Audiencia
de que trata el artículo anterior con la realización de los ajustes a que haya
lugar a la Relación de Acreencias actualizada presentada por el deudor, para
que esta se tenga por definitiva.
ARTÍCULO 24. ACUERDO DE PAGO. El Acuerdo de Pago estará sujeto a las siguientes
reglas:
1. Deberá celebrarse dentro de los sesenta
(60) días hábiles siguientes a la fecha en que se aceptó la solicitud de
trámite de negociación de deudas o dentro del término de prórroga que contempla
la presente ley.
2. Deberá ser aprobado por dos o más
acreedores que representen más del cincuenta por ciento (50%) del monto total
del capital de la deuda y deberá contar con la aceptación expresa del deudor.
Para efectos de la mayoría decisoria se tomarán en cuenta únicamente los
valores por capital, sin contemplar intereses, multas o sanciones de orden
legal o convencional. En el caso de deudas contraídas en UVR, moneda extranjera
o cualquier otra unidad de cuenta, se liquidarán en su equivalencia en pesos
con corte al último día calendario del mes inmediatamente anterior a aquel en
que se presente la solicitud.
3. Debe comprender y obligar a la totalidad de
acreedores anteriores a la fecha de aceptación de la solicitud respecto de sus
obligaciones que no hayan sido comprendidas en desistimientos conforme lo
establecido por el inciso 7o del artículo 11 de la presente ley, aun cuando no
hayan concurrido a la Audiencia o cuando habiéndolo hecho no hayan consentido
el Acuerdo.
4. Respetará la prelación y privilegios
señalados en la Ley Civil y dispondrá un mismo trato para todos los acreedores
de una misma clase o grado.
5. A partir de la aceptación del trámite de
negociación de deudas y hasta la celebración del acuerdo de pago o el
transcurso del término previsto en el artículo 15 de la presente ley para
llevar a cabo la negociación, se interrumpe el término de prescripción y no
operará la caducidad de las acciones respecto de los créditos que contra el
deudor se hubieren hecho exigibles antes de la iniciación de dicho trámite.
6. A partir de la aceptación del trámite de
negociación de deudas se suspende el cobro de intereses, cuotas de
administración de manejo o demás pagos exigidos inherentes a las obligaciones
objeto del procedimiento de insolvencia.
Los intereses de plazo o de mora que se causen
serán objeto de negociación por parte de los acreedores y el deudor, y se
pagarán por este según se pacte en el acuerdo. Sin embargo, cuando el acuerdo
de pagos sea suscrito dentro de los 60 días siguientes a la aceptación de la
solicitud al trámite de negociación de deudas, no se cobrarán los intereses de
mora causados durante este periodo.
En el evento que se declare el fracaso del
trámite o del incumplimiento de las obligaciones pactadas en el acuerdo, el
deudor deberá pagar los intereses que se hayan causado desde el inicio del
trámite hasta cuando se efectúe el pago. Igualmente, las quitas y demás
concesiones otorgadas por los acreedores al deudor quedarán sin efecto.
7. En ningún caso el Acuerdo de Pagos
implicará novación de las obligaciones, salvo pacto en contrario aceptado de
manera expresa por el deudor y por cada acreedor de manera individual o por la
totalidad de acreedores.
8. En caso de dación en pago, intercambio de
activos, sustitución o disminución de garantías se requerirá el consentimiento
expreso del deudor y del respectivo acreedor, al igual que aquellos casos en
que se rebaje el capital de la obligación.
9. De la audiencia se levantará un acta la
cual será suscrita por el Conciliador y el deudor. Las partes podrán solicitar
y obtener del respectivo Centro de Conciliación copia del acta contentiva del
acuerdo en cualquier momento.
PARÁGRAFO. El Acuerdo celebrado podrá ser objeto de reformas posteriores a
solicitud del deudor y de los acreedores que representen no menos de una cuarta
parte de los créditos insolutos, solicitud que deberá formularse ante el Centro
de Conciliación que conoció del Trámite inicial, acompañada de la actualización
de la relación definitiva de acreedores junto con la información relativa a las
fechas y condiciones en que se hubieren realizado pagos a los créditos que
fueron materia del Acuerdo de pago. Aceptada dicha solicitud se procederá por
parte del Conciliador que designe el Centro a convocar a Audiencia de
Modificación dentro de los diez (10) días hábiles siguientes y en ella se
indagará en primer término a los acreedores sobre la conformidad en torno a la
indicada actualización presentada y posteriormente se someterá a consideración
la propuesta de modificación que presente el deudor, cuya aprobación y
características se sujetará a las reglas previstas en el presente artículo. Si
no se logra dicha aprobación, continuará vigente el Acuerdo anterior.
ARTÍCULO 25. EFECTOS DE LA CELEBRACIÓN DEL ACUERDO DE PAGO. El Acuerdo de Pago podrá versar sobre
cualquier tipo de obligación pecuniaria contraída por la persona natural no
comerciante, incluidas aquellas en las que el Estado sea acreedor.
Si el acuerdo involucra actos jurídicos que
afecten bienes sujetos a registro, se inscribirá copia del acta contentiva del
Acuerdo, sin que sea necesario el otorgamiento de escritura pública. Las
obligaciones derivadas del Acuerdo que deban instrumentarse en títulos valores
estarán exentas del impuesto de timbre.
Cuando en ejecución del Acuerdo se deba
realizar la transferencia del derecho de dominio de bienes sujetos a registro,
bastará la inscripción de la providencia de adjudicación en el correspondiente
registro, sin necesidad de otorgar ningún otro documento o paz y salvo.
El Acuerdo de Pago será considerado un acto
sin cuantía para efectos de timbre, derechos notariales y, en general todos los
impuestos y derechos que se pudieran originar con ocasión del registro para el
caso de transferencia de bienes, sin que al nuevo adquirente se le puedan hacer
exigibles las obligaciones que pesen sobre los bienes adjudicados o adquiridos.
Una vez celebrado el Acuerdo de Pago, los
procesos de ejecución y de restitución continuarán suspendidos, hasta tanto se
verifique el cumplimiento del Acuerdo o por el contrario, el desconocimiento
del mismo.
El Acuerdo de Pago presta mérito ejecutivo,
sin embargo las obligaciones contenidas en él no podrán demandarse a través de
procesos civiles ejecutivos hasta tanto se declare de manera expresa el
incumplimiento de lo acordado por parte del Conciliador designado por el Centro
de Conciliación en el que se celebró el Acuerdo de Pago. Lo anterior sin
perjuicio de los títulos valores originarios de las obligaciones objeto del
acuerdo, caso en el cual los mismos podrán continuar su trámite directamente a
instancias judiciales.
El Acuerdo de pago podrá disponer la
obligación para los acreedores de solicitar al Juez, dentro de los cinco (5)
días hábiles siguientes a su firma, el levantamiento de las medidas cautelares
practicadas dentro de los procesos ejecutivos en contra del deudor.
Las obligaciones contraídas por el deudor
desde la fecha de aceptación de la solicitud del trámite de negociación de
deudas, no harán parte del Acuerdo y deberán ser pagadas preferentemente y en
las condiciones pactadas. Sin embargo, el deudor no podrá otorgar garantías de
cualquier naturaleza a favor de terceros, sin el consentimiento de los
acreedores que representen la mitad más uno del valor de los pasivos. Igual
regla aplicará a la adquisición de nuevos créditos de conformidad con la
reglamentación que emita el Gobierno Nacional. El incumplimiento de lo previsto
en este inciso es causal de terminación del trámite de negociación de deudas y
como consecuencia de ello, el acreedor podrá utilizar todos los mecanismos
legales que tenga a su alcance para proteger su crédito.
El deudor podrá solicitar el inicio de un
nuevo trámite de negociación de deudas, únicamente después de transcurridos
seis (6) años desde la fecha de cumplimiento total del acuerdo anterior,
situación debidamente certificada por el Centro de Conciliación y/o las
Centrales de Información Financiera. Si el deudor no hubiere cumplido en su integridad
el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento.
ARTÍCULO 26. EFECTOS EN MATERIA FISCAL.
1. Intereses de las obligaciones fiscales
administradas por la DIAN. Cuando un deudor persona natural no comerciante sea
aceptado al trámite de negociación de deudas previsto en esta ley, deberá
liquidar y pagar intereses de mora, por las obligaciones objeto del acuerdo de
pago, desde la fecha de exigibilidad de la obligación y hasta la fecha de
presentación de la solicitud del trámite de negociación de deudas, observando
las siguientes reglas:
a) En ningún caso la tasa de interés efectiva
de las obligaciones fiscales podrá ser inferior a la tasa de interés efectiva
más alta pactada a favor de cualquiera de los otros acreedores, ni inferior al
IPC correspondiente a los doce (12) meses inmediatamente anteriores a la fecha
en la cual se realicen los respectivos pagos;
b) La tasa de interés de las obligaciones
fiscales será la que se pacte en el acuerdo de pago atendiendo a las condiciones
financieras del deudor, para lo cual deberá existir el soporte idóneo que
respalde la negociación de la tasa.
2. Intereses en caso de incumplimiento. Cuando
el acuerdo de pago termine por incumplimiento por parte del deudor y las deudas
fiscales no se hayan cancelado, respecto de la totalidad de los saldos
adeudados de dichas obligaciones se aplicará la tasa de interés legal prevista
en el Estatuto Tributario, en las condiciones establecidas por la DIAN.
3. Plazos para el pago de obligaciones
fiscales en acuerdos de reestructuración. Los plazos que se estipulen en el
Acuerdo de Pago para el pago de las obligaciones fiscales que hacen parte del
mismo, podrán ser superiores a los plazos máximos previstos en el artículo 814
del Estatuto Tributario y estarán sujetos a las resultas del acuerdo, para lo
cual deberá existir el soporte idóneo que respalde la negociación de la tasa.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de la causación de intereses y de la actualización de
que trata el artículo 867-1 del Estatuto Tributario, para la realización de
pagos de las obligaciones fiscales se podrá acordar periodo de gracia hasta por
un plazo máximo de dos (2) años, que se graduará en atención al monto de la
deuda, de la situación financiera del deudor y de la viabilidad de la misma,
siempre que los demás acreedores acuerden un periodo de gracia igual o superior
al de las obligaciones fiscales, sin perjuicio de la prelación legal de los
créditos.
ARTÍCULO 27. FRACASO DE LA NEGOCIACIÓN. Si transcurrido el término previsto en el
numeral 10 del artículo 22 no se celebra el Acuerdo de Pago, el Conciliador
deberá informar de tal circunstancia, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a aquel en que se declare el fracaso del Acuerdo, a los jueces de
conocimiento de los procesos judiciales indicados en la solicitud, así como a
cualquier otro que indique el deudor o los acreedores, a fin de que continúen
los acciones ejecutivas, de restitución y de jurisdicción coactiva que cursen
en contra del deudor.
Los acreedores que al momento de la iniciación
de la negociación no adelantaban procesos ejecutivos o de restitución en contra
el deudor, quedan facultados para iniciar dichos procesos, o para vincular al
deudor cuando estos se hayan iniciado en contra de sus codeudores o garantes de
la forma establecida en la presente ley.
ARTÍCULO 28. INCUMPLIMIENTO DEL ACUERDO DE PAGO POR PARTE DEL DEUDOR. Si el deudor no cumple las obligaciones
contraídas en el Acuerdo de Pago, a solicitud de cualquiera de los acreedores o
a solicitud del mismo deudor, el Conciliador citará a nueva Audiencia dentro de
los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de tal solicitud a fin de
revisar y estudiar por una sola vez la modificación del Acuerdo original.
La modificación estará sujeta a los requisitos
generales de la celebración del Acuerdo de Pago dispuestos en el artículo 22 de
la presente ley y el quórum se establecerá con base en los saldos insolutos de
las obligaciones.
Si no se modifica el Acuerdo o si pactada la
modificación, el deudor reincide en su incumplimiento, el Conciliador declarará
incumplido dicho acuerdo. En este caso, y según lo previsto en el artículo
anterior, el Conciliador informará al siguiente día hábil a los Jueces ante
quienes cursen procesos en contra del deudor, caso en el cual continuarán de
manera inmediata los procesos ejecutivos y de restitución que cursen en contra
de este.
En caso de que existieren diferencias en torno
a la ocurrencia de eventos de incumplimiento del Acuerdo, el acreedor que
alegue el incumplimiento podrá demandar dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a la celebración de la respectiva audiencia, la declaratoria de
incumplimiento por parte del Juez Civil correspondiente al domicilio del
deudor. Dicha demanda se adelantará a través del trámite del proceso verbal
sumario, en el cual procederá la acumulación de otras demandas de
incumplimiento que se presenten en relación con el mismo acuerdo. A la demanda
correspondiente se acompañará una copia del acta correspondiente a la audiencia
firmada por el respectivo Conciliador así como una copia del acta que contenga
el Acuerdo. Contra la decisión que profiera el Juez Civil Municipal de
conocimiento, sólo procederá el recurso de apelación. Declarado el
incumplimiento, el Juez comunicará dicha decisión al Centro de Conciliación en
el que se adelantó el Trámite de Negociación, a efectos de que se proceda en
los términos indicados en el artículo 27 de esta ley.
ARTÍCULO 29. IMPUGNACIÓN DEL ACUERDO DE PAGO. Dentro de los dos (2) meses siguientes a la
celebración del Acuerdo, cualquier acreedor anterior a la iniciación del
trámite de negociación de deudas podrá impugnar el Acuerdo de Pago, a efectos
de que se declare su nulidad, la cual procederá cuando se determine cualquiera
de las siguientes causales:
1. Cuando en la información presentada por el
deudor al solicitar el trámite de negociación de deudas, no se hubiere
relacionado o incluido activos suyos u obligaciones a su cargo, o se hubiere
suministrado erróneamente las direcciones o sitios de ubicación de uno o más
acreedores que hubieren impedido que el respectivo acreedor fuera informado de
la iniciación del trámite de negociación de deudas. En el evento de omisión de
obligaciones o de suministro de información errónea sobre dirección o sitio de
ubicación, el término de impugnación por parte del respectivo acreedor, será de
un (1) año a partir de la celebración del acuerdo de pago.
2. Cuando en la mencionada información hubiere
incluido deudas que no fueren ciertas o se hubiere desconocido lo previsto en
el artículo 4° de la presente ley.
3. Cuando dentro del año anterior a la
aceptación del Trámite de Negociación de Deudas y antes de la celebración del
Acuerdo, el deudor hubiere transferido o gravado bienes suyos que representen
más del diez por ciento 10% del total de sus activos, a juicio de un perito
avaluador en detrimento de la prenda general de los acreedores.
4. Cuando el Acuerdo no incluya a todos los
acreedores anteriores a la iniciación del Trámite de Negociación, no respete
los privilegios y preferencias de ley o cuando contenga estipulaciones que
impliquen un trato desigual a acreedores de la misma clase, sin aceptación
expresa del acreedor o acreedores afectados.
Del proceso de impugnación del acuerdo
conocerá, a prevención, el Juez Civil de conocimiento, correspondiente al
domicilio del deudor y se sujetará al trámite del proceso verbal sumario en
única instancia. Al mismo proceso podrán acumularse todas las demandas que
versen sobre el mismo acuerdo.
Decretada la nulidad, el Juez pondrá en
conocimiento esa decisión del Centro de Conciliación que hubiere conocido del
Trámite de Negociación de Deudas con el fin de que se proceda conforme a lo
previsto para el caso de Fracaso de la Negociación. Cuando la causal de nulidad
corresponda a cualquiera de las causales previstas en los numerales 1 a 3, el
deudor no podrá solicitar ni iniciar nuevos trámites de negociación de deudas
dentro de los seis (6) años siguientes a la fecha en que quede ejecutoriada la
sentencia correspondiente.
ARTÍCULO 30. EL ACUERDO DE PAGO PARA LA PERSONA NATURAL NO COMERCIANTE
QUE SEA PRODUCTOR AGROPECUARIO Y/O PESQUERO ESTARÁ SUJETO A LAS SIGUIENTES
DISPOSICIONES ESPECIALES.
1. Desde la aceptación de la solicitud del
trámite de negociación de deudas, el deudor podrá solicitar la suspensión
inmediata del embargo y/o secuestro que pesen sobre los bienes o productos
inherentes a su actividad agropecuaria y/o pesquera, cuando así lo solicite él
mismo, de manera expresa y fundada en la fórmula de arreglo por considerarlo
necesario para poder cumplir con el acuerdo de pago.
2. Solamente en caso que los bienes del deudor
distintos de los inmuebles o de los activos fijos inherentes a la actividad
propia del productor agropecuario y/o pesquero resulten insuficientes para el
pago de las obligaciones, estos podrán ser entregados a título de dación en
pago.
3. En todas las Audiencias de Negociación de
Deudas, el productor agropecuario y/o pesquero deberá estar asistido por un
Asesor experto en temas agropecuarios para que asista sus intereses, debiendo
suscribir el acta en calidad de observador. Para cumplir tal fin, el Ministerio
de Agricultura podrá suscribir convenios con entidades públicas o privadas que
tengan dentro de su objeto social fortalecer y/o mejorar la calidad de vida de
la población rural dedicada a la actividad agropecuaria y/o pesquera.
PARÁGRAFO. Se entiende por productor agropecuario y/o pesquero, aquella persona
natural que tiene como actividad principal la actividad agropecuaria y/o
pesquera, de la cual deriva su sustento y el de su familia. Dicha calidad será
certificada por el Ministerio de Agricultura.
ARTÍCULO 31. Los deudores del
Programa de Reactivación Agropecuaria Nacional, PRAN Agropecuario, de que trata
los Decretos 967 de 2000, 1257 de 2001, 931 de 2002, 1623 de 2002, 011 de 2004,
2795 de 2004, 3749 de 2004 y 2841 de 2006 así como de las reestructuraciones
efectuadas mediante los Decretos 4222 de 2005, 3363 de 2007 y 4678 de 2007,
podrán extinguir las obligaciones a su cargo, mediante el pago de contado
dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de esta ley, del valor que
resulte mayor entre el treinta por ciento (30%) del saldo inicial de la
obligación a su cargo con los referidos programas, en el momento de su compra,
y el valor que Finagro pagó al momento de adquisición de la respectiva
obligación.
PARÁGRAFO 1o. Sin perjuicio de lo
anterior, aquellos deudores que hayan realizado abonos a capital, podrá
extinguir sus obligaciones cancelando la diferencia entre los abonos
previamente efectuados y el valor antes indicado.
PARÁGRAFO 2o. Para acogerse a las
condiciones establecidas en la presente ley, los deudores deberán presentar paz
y salvo por concepto de seguro de vida, honorarios, gastos, costas judiciales,
estos últimos cuando se hubiere iniciado contra ellos el cobro de las
obligaciones.
PARÁGRAFO 3o. Finagro, o el
administrador o acreedor de todas las obligaciones de los programas PRAN,
deberán abstenerse de adelantar su cobro judicial por el término de un (1) año
contado a partir de la vigencia de la presente ley, término este dentro del
cual se entiende también suspendidos los procesos que se hubieren iniciado, así
como la prescripción de dichas obligaciones, conforme a la Ley Civil. Lo
anterior sin perjuicio del trámite de los procesos concursales.
ARTÍCULO 32. FACULTADES DE LOS APODERADOS Y REPRESENTANTES. En los casos en que el deudor o el acreedor
concurra al trámite de negociación de deudas mediante apoderado, este deberá
ser abogado debidamente acreditado y se entenderá facultado para tomar toda
clase de decisiones que corresponda a su mandante.
ARTÍCULO 33. RESPONSABILIDAD PENAL. Sin perjuicio de lo dispuesto en otras
normas, serán sancionados con prisión de uno (1) a seis (6) años, quienes
dentro de un procedimiento de insolvencia, a sabiendas:
1. Suministren datos, certifiquen estados
financieros o en sus notas, o el estado de inventario o la relación de
acreedores a sabiendas de que en tales documentos no se incluye a todos los
acreedores, se excluye alguna acreencia cierta o algún activo, o se incluyen
acreencias o acreedores inexistentes contrarias a la realidad.
2. Ordenen, toleren, hagan o encubran
falsedades en los documentos que entreguen en desarrollo del procedimiento de
insolvencia.
3. Soliciten, sin tener derecho a ello, ser
tenidos como acreedores, o de cualquier modo hagan incurrir en error grave al
Conciliador o al Juez.
4. Finjan una separación de bienes, una
disolución o liquidación de la sociedad conyugal con el fin de traspasar bienes
o insolventarse de algún modo.
Cuando el Conciliador o el Juez detecten
cualquiera de estas conductas, deberá declarar fracasado el procedimiento de
insolvencia y remitir copias de todo lo actuado a la Fiscalía General de la
Nación para que inicie la respectiva investigación penal.
ARTÍCULO 34. CONTROL Y REGISTRO. El Ministerio del Interior y Justicia como
entidad encargada de llevar el control y registro de los centros de
conciliación, auspiciará y dispondrá la creación de una página web en la que
todos los centros de conciliación registren los trámites de negociación de
deudas que sean admitidos por el respectivo Centro, informando fecha de inicio,
estado del trámite, fecha de celebración del Acuerdo y un resumen o síntesis
del mismo.
ARTÍCULO 35. INFORMACIÓN CREDITICIA. El Conciliador deberá reportar en forma
inmediata ante las Centrales de Información Financiera, la aceptación del
trámite de negociación de deudas, así como el cumplimiento o no del Acuerdo de
Pago pactado entre el deudor y sus acreedores. El manejo de dicha información
se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1266 de 2008 o Ley de Hábeas
Data.
ARTÍCULO 36. CAPACITACIÓN. El Gobierno Nacional dispondrá lo necesario
para garantizar que todos los conciliadores del país reciban capacitación
permanente sobre el procedimiento de insolvencia para persona natural no
comerciante.
ARTÍCULO 37. DIVULGACIÓN. El Gobierno Nacional a través de los programas
institucionales de televisión y las páginas web oficiales de las entidades
públicas que lo integran divulgará permanentemente sobre el régimen de
insolvencia económica para la persona natural no comerciante, la manera de acogerse,
sus beneficios y efectos.
ARTÍCULO 38. REMISIÓN NORMATIVA. En caso de duda o vacío normativo se podrá
acudir a las disposiciones que en materia civil y de procedimiento civil se
encuentran vigentes. Las normas establecidas en la presente ley prevalecerán
sobre cualquier otra norma de carácter ordinario, incluso de carácter
tributario que le sea contraria.
ARTÍCULO 39. El artículo 67 de la Ley 1116 quedará así:
Artículo 67. Promotores o liquidadores.
Al iniciar el proceso de insolvencia, el juez del concurso, según sea el caso,
designará al promotor o liquidador, en calidad de auxiliar de la justicia,
escogido de la lista elaborada para el efecto por la Superintendencia de Sociedades.
En cualquier tiempo, los acreedores que
representen por lo menos el sesenta por ciento (60%) de las acreencias,
calificadas y graduadas, podrán sustituir al liquidador designado por el juez,
escogiendo el reemplazo de la lista citada en el inciso anterior, quien deberá
posesionarse ante aquel. Lo anterior aplicará también al promotor cuando actúe
como representante legal para efectos del acuerdo de adjudicación.
Adicionalmente, los promotores y liquidadores
podrán ser recusados o removidos por el juez del concurso por las causales
objetivas establecidas por el Gobierno.
El promotor o liquidador removidos en los
términos de la presente ley, no tendrán derecho si no al pago mínimo que para
el efecto determine el Gobierno, teniendo en consideración el estado de avance
del proceso.
Una misma persona podrá actuar como promotor o
como liquidador en varios procesos, sin exceder un máximo de tres (3) procesos
en que pueda actuar en forma simultánea.
PARÁGRAFO 1o. La lista de promotores y liquidadores de la
Superintendencia de Sociedades será abierta y a ella ingresarán todas las
personas que cumplan con los requisitos mínimos de experiencia e idoneidad
profesional que para el efecto establezca el Gobierno.
PARÁGRAFO 2o. Salvo en los casos en los cuales la empresa carezca
de activos suficientes y se requiere un pago mínimo, la remuneración de
liquidadores no podrá exceder del seis por ciento (6%) del valor de los activos
de la empresa insolvente. Para los promotores el valor de los honorarios no
podrá exceder del punto dos por ciento (0.2%) del valor de los activos de la
empresa insolvente, por cada mes de negociación.
ARTÍCULO 40. Suprímase el numeral 1 del artículo 19 de la Ley 1116.
ARTÍCULO 41. VIGENCIA. La presente ley entrará en vigencia a partir de la
fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias. Las normas del régimen establecido en la
presente ley prevalecerán sobre cualquier otra norma de carácter ordinario,
incluso de carácter tributario que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
JAVIER CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de
la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara
de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 25 de enero de 2010.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO FERNÁNDEZ ACOSTA.
El Viceministro de Desarrollo Empresarial,
encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Industria y
Turismo,
JAVIER RICARDO DUARTE DUARTE”
III. LA DEMANDA
La actora formuló
en relación con el trámite de las leyes acusadas varias observaciones no
clasificadas en cargos específicos, de las cuales resultaría la infracción de
los artículos 138, 149, 151, 160 inciso 5° y 161 de la Constitución Política y
de los artículos 78, 79, 82, 84 y 85 de la Ley 5ª de 1992, contentiva del
Reglamento del Congreso.
La primera de ellas
se refiere al hecho de que todos los proyectos que antecedieron estas cinco
leyes fueron aprobados en la fase de conciliación prevista en el artículo 161
de la Constitución Política en sesiones que serían inválidas de acuerdo con el
artículo 149 ibídem, por no haberse observado debidamente el principio
de publicidad.
A este respecto
informa que la aprobación de la versión conciliada de cada uno de esos
proyectos en las plenarias tanto del Senado como de la Cámara de Representantes[2] tuvo lugar en sesiones
extraordinarias cum plidas el día 17 de diciembre de 2009, previa convocatoria
contenida en el Decreto 4906 del día anterior, el cual no había sido
debidamente publicado para la hora en que tales reuniones extraordinarias
tuvieron lugar, y sólo lo fue el día 18 del mismo mes y año, cuando esas
sesiones ya habían concluido.
Indica que, según
puede observarse en el acta de la
sesión realizada el 17 de diciembre de 2009 varios congresistas manifestaron su
inquietud e inconformidad con estas circunstancias al considerarlas
irregulares, pese a lo cual la Presidencia, respaldada en explicaciones que
verbalmente dio en el acto el entonces Ministro del Interior y de Justicia,
hizo caso omiso de esas manifestaciones y continuó con la sesión.
En relación con el
proyecto antecedente de la Ley 1378 de 2010 relata que el informe de
conciliación que sería votado por la plenaria del Senado fue publicado en la
Gaceta 1311 del 16 de diciembre de 2009, es decir, en la misma fecha en la que
se produjo su aprobación. Afirma que este hecho resulta contrario a lo establecido en el artículo 161
de la Constitución Política, cuyo inciso 2° prevé que tales informes deberán
ser publicados “por lo menos con un día de anticipación”.
Señala que durante
esa misma sesión plenaria (16 de diciembre de 2009, última del primer período
ordinario) se tuvo conocimiento en el recinto del Senado de la expedición del
Decreto 4906 de 2009, que convocaba al Congreso a sesiones extraordinarias para
los dos días siguientes, con el objeto de considerar un conjunto de proyectos
de ley, entre los cuales se encontraban los cinco que antecedieron a las leyes
ahora demandadas. Comenta que a partir de lo ordenado por ese Decreto, la
plenaria del Senado levantó su sesión a las 11:56 de la noche del miércoles 16
de diciembre e inició una nueva, al amparo de la referida convocatoria, cuyo
desarrollo comenzó a las 12:05 a. m. del jueves 17, sin que respecto de los
proyectos que allí se debatirían se hubiera efectuado el anuncio previsto en el
artículo 160 de la Constitución Política.
Anota que en el
orden del día de la sesión últimamente referida se incluyó la aprobación de los
informes de conciliación de los proyectos que antecedieron la aprobación de las
Leyes 1373, 1375, 1377 y 1380 de 2010. Pero agrega que ese orden del día no fue
oportunamente publicado en la forma prevista en el artículo 82 del Reglamento
del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Comenta también que
los informes de conciliación correspondientes a las actuales Leyes 1375, 1377 y
1380 de 2010 fueron publicados en las Gacetas 1312 y 1313 de fecha 16 de
diciembre de 2009, lo que en su concepto resulta imposible, dado que esos tres
proyectos apenas habían sido aprobados en segundo debate en la plenaria del
Senado en la noche de ese mismo día, el 16 de diciembre de 2009, por lo que no
habría habido tiempo para que las comisiones de conciliación hicieran su
trabajo y a continuación se publicaran tales informes, todo en el mismo día.
Indica que en la plenaria de la Cámara de
Representantes de la misma fecha se hizo alusión al ya referido decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias, y a partir de ello, antes de concluir
esa reunión, se anunciaron los asuntos que se debatirían en la sesión del 17 de
diciembre, entre los cuales estuvieron los informes de conciliación de los
proyectos antecedentes a las Leyes 1373, 1375, 1377 y 1378 de 2010, pero no el
correspondiente a la actual Ley 1380 de 2010. Manifiesta que pese a ello, en
dicha sesión extraordinaria fueron aprobados los informes correspondientes a
todos estos proyectos, incluyendo el relativo al régimen de insolvencia de las
personas naturales no comerciantes, sobre el cual, como ya se dijo, no hubo
anuncio previo.
Relata que también en la plenaria de la Cámara
hubo inquietudes de algunos Representantes sobre la publicación del decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias, frente a lo cual se les informó que
aquel había sido publicado en el Diario Oficial 47.565 del 16 de diciembre,
pero que lamentablemente no existía en el recinto un ejemplar de ese diario.
A partir de las anteriores anotaciones, señala
que el Decreto 4906 de 2009 de convocatoria a sesiones extraordinarias no
cumplió con los requisitos de publicidad que le eran aplicables, concretamente
los previstos en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, según el cual todos los
actos administrativos de carácter general deben ser publicados en el Diario
Oficial. Añade que, según lo advierte el parágrafo de esta misma norma, sólo
con esa publicación se cumple el requisito de publicidad para efectos de su
vigencia y oponibilidad.
Anota que esa regla se habría infringido en
este caso, pues según certificación de la Imprenta Nacional que adjunta a la
demanda, la impresión del Diario Oficial 47.565 en el cual se publicó este
decreto finalizó en las primeras horas del viernes 18 de diciembre y el mismo
sólo estuvo a disposición del público en la mañana del lunes 21 de diciembre.
Sin embargo, las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes se
reunieron y sesionaron con anterioridad a ello, la primera en la madrugada del
jueves 17 de diciembre y la segunda a partir de las 10:24 de la mañana de ese
mismo día.
Aduce que frente a un caso idéntico al
descrito, ocurrido en la plenaria de la Cámara de Representantes un año antes
de los hechos que relata (diciembre de 2008), la Corte Constitucional en
sentencia C-141 de 2010 consideró que las sesiones extraordinarias celebradas
antes de la efectiva publicación del decreto de convocatoria carecían de
validez, y que ello causaba la inexequibilidad de las leyes debatidas y
aprobadas durante tales sesiones.
A partir de las anteriores incidencias que,
según informa, violan los artículos constitucionales y del Reglamento del
Congreso antes referidos, la actora solicita a la Corte declarar la
inexequiblidad de las leyes acusadas.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término
de fijación en lista se recibieron cuatro (4) escritos, tanto oficiales como
provenientes de instituciones privadas, que dieron su opinión sobre los
planteamientos contenidos en la demanda.
4.1. Del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Este Ministerio
intervino por conducto de apoderado especial, quien se pronunció únicamente en
relación con la Ley 1377 de 2010“por
medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial”, solicitando a
esta corporación declararla exequible.
En apoyo de esta
petición señala el interviniente que la actora no cumplió con la carga que le
incumbía de desarrollar verdaderos cargos de inconstitucionalidad, sino que se
limitó a afirmar que las disposiciones legales acusadas violan las normas
constitucionales por ella invocadas. Señala que los planteamientos de la
demanda son notoriamente subjetivos y no contienen la demostración de las
razones que justificarían la inexequibilidad de esta norma.
De otra parte
resaltó la gran importancia que tanto la Constitución Política como la
jurisprudencia le reconocen al tema ambiental, en desarrollo de lo cual se
expidió recientemente la Ley 1377 de 2010. Señala que para ese Ministerio, como
organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, la declaratoria de inexequibilidad de esta ley traería graves
consecuencias pues perdería las competencias en ella asignadas para el control
de las actividades de reforestación comercial.
4.2. Del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
Este Ministerio,
obrando por conducto de la Jefe de su Oficina Jurídica, presentó un escrito en
el que le pide a la Corte inhibirse de decidir sobre esta demanda, o en su
defecto declarar la exequibilidad de todas las leyes acusadas.
En torno a la
posible invalidez de las reuniones durante las cuales se aprobaron los informes
de conciliación relativos a estas leyes, anota que según lo ha reconocido la
jurisprudencia, esas diligencias pueden cumplirse durante sesiones
extraordinarias, siempre que las cámaras hayan sido convocadas con ese
propósito.
En segundo lugar,
distingue lo relativo a la validez y la eficacia de los actos administrativos,
resaltando que la falta de publicación que en este caso se denuncia afectaría
la oponibilidad de esa convocatoria pero no su validez.
Destaca también que
si bien la publicación del Decreto por el cual se convocó a tales sesiones
extraordinarias podría haber sido tardía, los miembros de las cámaras fueron
debidamente enterados de ese llamado, mediante el anuncio verbal que en ambas
plenarias hiciera el entonces Ministro del Interior y de Justicia. En su
concepto este hecho, unido a la circunstancia de que según puede observarse, el
Decreto de convocatoria fue publicado en el Diario Oficial que lleva fecha de
ese mismo día, son suficientes para considerar que los miembros del Congreso
fueron oportunamente informados de esa citación, lo que tiene como consecuencia
la validez de las sesiones así convocadas y la consiguiente improsperidad de
este cargo.
Señala que sostener
que el Gobierno no podría convocar las sesiones extraordinarias para el día
siguiente al de terminación del período ordinario, como en este caso ocurrió,
sería una postura exageradamente formalista, que excedería la intención y
contenido de las normas que regulan la materia, los artículos 138 y 200 de la
Constitución Política.
A continuación
propone que si, pese a lo explicado, la Corte considerara que se incurrió en el
vicio de inconstitucionalidad planteado en la demanda, y que el mismo no fue
convalidado, deberá entonces entenderse que ese vicio resulta subsanable, en
los términos previstos en los artículos 241 superior y 45 del Decreto 2067 de
1991, pues no toda infracción a las reglas constitucionales sobre formación de
las leyes es suficiente para ocasionar la inexequibilidad de aquéllas. Sostiene
que la posibilidad de subsanar tales errores es consecuencia del principio de
conservación del derecho, así como del respeto al principio democrático,
conforme al cual debe darse al legislador la oportunidad de corregir los
errores en que pudiere haber incurrido durante el ejercicio de esta función,
siempre que el error evidenciado no traiga consigo la omisión de uno de los
pasos esenciales del trámite legislativo ni implique desconocimiento de una
finalidad constitucionalmente trascendente.
Concluye que, dado
que en caso de considerarse que los hechos relatados configuran una
irregularidad dentro del procedimiento legislativo, éste sería un error de
carácter subsanable, están dadas las condiciones para que la Corte ordene la
realización de las diligencias omitidas, en lugar de declarar la
inconstitucionalidad de las leyes demandadas.
4.3. Del Ministerio
del Interior y de Justicia
El Viceministro de
Justicia y del Derecho intervino en defensa de las leyes acusadas para
solicitar a la Corte que en caso de encontrar que en efecto se presentaron los
defectos aducidos en la demanda, devuelva estas leyes al Congreso de la
República para la realización de las diligencias faltantes.
Sobre la
posibilidad de que este tribunal encuentre irregularidades sucedidas durante el
trámite de las leyes que resulten subsanables cita el parágrafo del artículo
241 de la Constitución Política y los artículos 45 del Decreto 2067 de 1991 y
202 del Reglamento del Congreso. Señala que conforme a la jurisprudencia de
esta corporación, y en aplicación de los principios de instrumentalidad de las
formas y conservación del derecho, los errores en que se incurra con
posterioridad a los cuatro debates constitucionalmente previstos son usualmente
subsanables, al considerarse que para ese momento se ha formado en lo esencial
la voluntad legislativa, por lo que resulta excesivo que en estos casos se
declare la inexequibilidad de las leyes afectadas.
En apoyo de esta
solicitud el Viceministro interviniente cita varios pronunciamientos de esta
corporación, entre ellos las sentencias C-737 de 2001 y C-1056 de 2004, el auto
A-170 de 2003, y entre los más recientes, la sentencia C-685 de 2009.
4.4. De la
Asociación Colombiana de Empresas Licoreras
Esta agremiación
intervino por conducto de su representante legal, refiriéndose únicamente a la
demanda dirigida contra la Ley 1378 de 2010, respecto de la cual solicitó a la
Corte que se declare inhibida de decidir, y que en caso de que resuelva emitir
un pronunciamiento de fondo lo haga declarando exequible esa ley. De manera
subsidiaria, y para el caso en que la Corte considere acreditados los problemas
de inconstitucionalidad denunciados en la demanda, solicita que se ordene
devolver esta norma al Congreso para que dentro del ámbito de su competencia,
subsane tales vicios.
Después de
relacionar los aspectos que, según la demanda, causarían la inexequibilidad de
esta Ley, la interviniente transcribe un aparte de la sentencia C-141 de 2010
en la que se analizó un caso similar al aquí planteado en lo referente a la
publicación de la convocatoria a sesiones extraordinarias, para afirmar que
esta última sentencia desconoció el precedente constitucional aplicable en
relación con el principio de instrumentalidad de las formas, tal como había
sido expuesto en las sentencias C-737 de 2001 y C-131 de 2009.
En esa línea,
analiza la trascendencia del principio de publicidad que en este caso se habría
visto lesionado por los hechos relacionados con la publicación del decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias. A este respecto señala que pese a la
posible ocurrencia de demoras en la impresión del Diario Oficial en el que se
publicó el referido Decreto, el mismo habría tenido un adecuado nivel de
divulgación a partir de su lectura en la plenaria de las dos cámaras
legislativas, que también pudo ser conocida por las personas que en ese momento
seguían por televisión el desarrollo de tales sesiones, además de su inmediata
disponibilidad a través de la página Web de la Imprenta Nacional.
Considera que en
tales circunstancias resulta posible afirmar que en este caso se cumplió el
objetivo constitucionalmente buscado mediante el principio de publicidad, por
lo cual las indicadas circunstancias no deberían conducir a la declaratoria de
inexequibilidad de esta Ley. Añade también que, comparada la trascendencia de
los temas decididos en la sentencia C-141 de 2010 (control automático a la
convocatoria de un referendo constitucional) con la de aquellos que ahora son
objeto de análisis (el control, previa demanda, sobre el trámite de varias
leyes ordinarias), así como el momento procesal en que en cada caso habrían
ocurrido las irregularidades, no sería del caso aplicar ahora el mismo rigor observado
en aquella decisión.
Respecto de la
publicación del informe de conciliación previamente a su aprobación por parte
de las cámaras legislativas realiza un breve recuento de los hechos
pertinentes, del cual resulta que en cada caso ese informe fue publicado en la
Gaceta del Congreso el día inmediatamente anterior a su consideración y
aprobación[3]. Por ello considera que este
cargo no estaría llamado a prosperar en relación con la Ley 1378 de 2010.
En lo que atañe al
anuncio previo a la aprobación del informe en cada una de las plenarias,
considera que aquél se produjo en debida forma, pues en ambos casos existe
constancia de que el asunto fue incluido en los avisos realizados en la sesión
plenaria inmediatamente anterior a aquella en que fue aprobado, sesiones que
tuvieron lugar en la misma fecha en que se efectuó la publicación de dichos
informes en la Gaceta del Congreso[4] según lo explicado en la
nota anterior. Así las cosas, afirma que tampoco por este aspecto debería
declararse la inexequibilidad de la Ley 1378 de 2010.
Más adelante, esta
interviniente se refiere a las condiciones que según la jurisprudencia de esta
Corte deben reunir los cargos de inconstitucionalidad para poder ser objeto de
un pronunciamiento de fondo, esto es la claridad, la certeza, la pertinencia,
la especificidad y la suficiencia. Señala que la demanda que ahora se decide
tiene un desarrollo confuso y poco ordenado y no sustenta debidamente la
supuesta infracción de varias de las normas superiores citadas. De lo anterior
concluye que aquella no cumple a cabalidad los requisitos antes indicados,
razón por la cual el fallo de esta corporación debería ser inhibitorio.
Finalmente reitera
sus peticiones subsidiarias, en el sentido de que se declare la exequibilidad
de todas esta leyes, y en su defecto, en caso de considerarse que en el caso de
la Ley 1378 de 2010 existieron los denunciados vicios de trámite, la misma sea
devuelta a la plenaria de la Cámara de Representantes para que se rehaga y
subsane la actuación faltante, que sería únicamente la aprobación en esa
instancia del Informe de Conciliación ya acogido por el Senado.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5140
de fecha abril 11 de 2011 suscrito por la Viceprocuradora General de la Nación,
en su calidad de encargada de las funciones del Jefe del Ministerio Público, se
solicitó a esta corporación declarar inexequibles la totalidad de las leyes
acusadas.
En primer término,
el concepto fiscal resume los problemas planteados en la demanda, todos los
cuales vulneran en alguna forma el principio de publicidad. A continuación,
analiza inicialmente el tema relacionado con la publicación del decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias, durante las cuales se aprobaron varios
de los informes de conciliación. En relación con este tema, al encontrar
acreditada la situación descrita por la demandante y observar la coincidencia
entre aquella y la estudiada en la sentencia C-141 de 2010, concluye que este
problema ciertamente ocasionaría la inexequibilidad de las leyes acusadas.
Posteriormente,
analiza lo relativo a los otros vicios de trámite denunciados, entre ellos la
falta de anuncio previo a la votación del informe de conciliación en la
plenaria del Senado de la República de cuatro de las cinco leyes demandadas y
la no publicación oportuna de los informes de conciliación con al menos un día
de anterioridad a su aprobación. Explica que conforme a las pruebas que obran
en el expediente, estos hechos ocurrieron tal como la actora los relató[5], por lo cual debería
declararse la inconstitucionalidad de estas leyes.
En suma, al
encontrar que durante el proceso de aprobación de estas leyes se cometieron
varias faltas frente a los procedimientos previstos en las normas
constitucionales y orgánicas aplicables, lo que implica una “alta
probabilidad de que se hayan adoptado decisiones intempestivas y desinformadas”,
reitera a la Corte su pedido de que las leyes demandadas sean declaradas
inexequibles.
1.
Competencia
Esta corporación es competente para conocer de
la presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral
4° de la Constitución, puesto que las normas demandadas son todas Leyes de la
República.
2.
Demanda por vicios de procedimiento
Sea lo primero mencionar que por tratarse en
este caso de una demanda que cuestiona la constitucionalidad de varias leyes,
no por su contenido material, sino por presuntos vicios de procedimiento
ocurridos durante el proceso de su formación, ésta se encontraba sujeta a un
término de caducidad, debiendo ser interpuesta dentro del año siguiente a la
publicación de esa ley.
En este caso ese término se cumple
satisfactoriamente sin dificultad, ya que las Leyes 1373, 1375, 1377 y 1378 de
2010 fueron publicadas el 8 de enero de ese año, y la Ley 1380 del mismo año lo
fue el día 25 del mismo mes, mientras que la demanda que ahora se decide se
presentó ante este tribunal el día 9 de diciembre de la misma anualidad. Por
consiguiente, puede la Corte decidir sobre ella.
3. Sobre las solicitudes de inhibición
Dos de los intervinientes dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la
Asociación Colombiana de Empresas Licoreras, aun cuando esta última se
pronuncia únicamente en relación con una de las leyes acusadas, consideraron
que la Corte debería inhibirse de fallar sobre esta demanda, por no llenarse a
cabalidad requisitos necesarios para ello.
Sin embargo, este tribunal considera que pese
a que en efecto existe algún grado de desorden en la presentación de los cargos
y razones de la demanda, la misma cumple en forma satisfactoria con los
criterios mínimos necesarios para dar lugar a un fallo de fondo, especialmente
al dar aplicación al principio pro actione que debe aplicarse en el
estudio e interpretación de este tipo de solicitudes ciudadanas. Así por
ejemplo, encuentra que existe claridad en la explicación de cuáles
fueron las irregularidades procesales que en concepto de la actora ocasionarían
la inconstitucionalidad de las leyes acusadas; que existe especificidad,
por cuanto se plantea de manera precisa y concreta en qué consistirían tales
infracciones; que se cumple la
pertinencia, pues de asumirse como ciertos los problemas planteados, ellos
implicarían vulneración de varios preceptos superiores; y que se observa
también la suficiencia, pues la demanda ofrece adecuados elementos de
juicio para el análisis de lo propuesto y alcanza a generar duda sobre la
exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Por las anteriores razones la Corte no acogerá
las solicitudes de inhibición, y por el contrario, analizará de fondo los
problemas planteados en la demanda y a partir de ello decidirá sobre la exequibilidad
de estas leyes.
4. Los aspectos de trámite que se analizarán
En el presente caso se demandan por motivos de
forma un total de cinco (5) leyes de la República, cuyo trámite legislativo se
cumplió en forma paralela o parcialmente simultánea y culminó en diciembre de
2009. Los errores de procedimiento que darían lugar a los cargos formulados
son:
i) Los dos debates
finales de cada uno de los proyectos –realizados para aprobar el informe de
conciliación-, excepto en el trámite de la ley 1378 de 2010, caso en el cual
fue sólo el debate de Cámara de Representantes, tuvieron lugar en sesiones
extraordinarias que fueron convocadas por el Decreto 4906 de 2009. Estas
sesiones serían inválidas pues el decreto fue publicado el 18 de diciembre de
2010, es decir, cuando dichas sesiones habían concluido.
ii) En relación con
el procedimiento legislativo de la Ley 1378 de 2010, señala que no se habría
llevado a cabo la publicación del informe de conciliación con un día de
antelación respecto del día en que se debatió en Plenaria del Senado, ya que el
mismo fue publicado en la Gaceta 1311 del 16 de diciembre de 2009, es decir, en
la misma fecha en la que se produjo su aprobación. Afirma que este hecho resulta contrario a lo establecido en el
artículo 161 de la Constitución Política, cuyo inciso 2° prevé que tales
informes deberán ser publicados “por lo menos con un día de anticipación”.
iii) En el orden
del día de la sesión de 17 de diciembre de 2010 se incluyó la aprobación de los
informes de conciliación de los proyectos que antecedieron la aprobación de las
Leyes 1373, 1375, 1377 y 1380 de 2010. Pero ese orden del día no fue
oportunamente publicado en la forma prevista en el artículo 82 del Reglamento
del Congreso (Ley 5ª de 1992).
iv) Los informes de
conciliación correspondientes a las actuales Leyes 1375, 1377 y 1380 de 2010
fueron publicados en las Gacetas 1312 y 1313 de fecha 16 de diciembre de 2009,
lo que en su concepto resulta imposible, dado que esos tres proyectos apenas
habían sido aprobados en segundo debate en la plenaria del Senado en la noche
de ese mismo día, el 16 de diciembre de 2009, por lo que no habría habido
tiempo para que las comisiones de conciliación hicieran su trabajo y a
continuación se publicaran tales
informes, todo en el mismo día.
Así las cosas, para evitar innecesarias
repeticiones, y para una mejor lectura y comprensión de la presente
providencia, la Sala abordará en primer lugar el análisis de cada uno de los
distintos problemas planteados y a propósito de lo expuesto por varios de los
intervinientes, la posibilidad de que tales defectos pudieran considerarse
superados o subsanados.
Sin embargo, como asunto previo, la Sala
reiterará lo prescrito en la jurisprudencia sobre el concepto de vicios de
forma, las consecuencias que de ellos se derivan y los eventos en que dichas
consecuencias pueden tener lugar.
5. Vicios formales en el procedimiento de formación de la
ley en la etapa congresual
5.1. El concepto de vicio de forma o de
procedimiento en el ordenamiento colombiano
Existe una premisa esencial en la comprensión de la
labor que realiza la Corte Constitucional como juez de la constitucionalidad de
leyes y proyectos de ley: su posibilidad de control abarca todos los aspectos
examinables desde el punto de vista de la constitucionalidad del proyecto.
Con esto quiere decirse que, teniendo en cuenta las limitaciones que
plantea la causa del control en cada caso en concreto[6], de la competencia de la
Corte no queda por fuera ningún aspecto que pueda ser evaluable desde el punto
de vista constitucional. Esto es, a la Corte podrá serle encargada la
verificación de cualquier aspecto de un proyecto de ley o de una ley que sea
cotejable desde el punto de vista constitucional; contrario sensu, no
existe aspecto jurídico alguno de los cuerpos normativos
mencionados que no pueda, eventualmente, ser objeto de estudio por parte de la
Corte constitucional.
No sobra recalcar que la referencia que ahora se hace
atañe a análisis jurídicos, quedando por fuera cualquier valoración de
naturaleza política que busque determinar la conveniencia de una decisión
tomada por el Congreso de la República.
El amplio ámbito del control jurídico que puede hacer
la Corte respecto de la constitucionalidad de los cuerpos normativos
mencionados suele dividirse o clasificarse en dos aspectos: I) aquel control
que se hace respecto del sentido que tienen las disposiciones del proyecto de
ley o de la ley; y II) el control que busca determinar que en el proceso de
creación de dicho cuerpo normativo el órgano que lo llevó a cabo siguió las
exigencias previstas por la Constitución o demás normas parámetro[7].
Este último control, lejos de evaluar el sentido que
se extrae de las disposiciones legales, será un control que indague
principalmente por actuaciones del órgano legislativo en el
proceso de conformación de su voluntad en aquellos casos en que la misma se
expresa en la elaboración de una ley o de un acto legislativo; no obstante, en
desarrollo de este control también existen vicios formales que evalúan el
contenido de una ley o un proyecto de ley, no para comprobar si existe una contradicción entre
el sentido que de éste se extrae y el sentido de las disposiciones constitucionales,
sino para establecer el tema que una o varias disposiciones tratan y así
determinar: i) si fue respetada la opción que el constituyente ha previsto
respecto de su proceso de elaboración –el de ley estatutaria, orgánica u
ordinaria-; ii) si fueron respetados los parámetros de conformación temática
previstos por las normas parámetro –exigencia de unidad de materia, artículo
158 de la Constitución-; o iii) si fueron cumplidas actuaciones que resultan
condicionamientos previos y preceptivos a la realización del procedimiento
legislativo –entre otros, los casos en que se exige la realización de consulta
previa; las exigencias para la iniciativa gubernamental al presentar el
proyecto de ley de presupuesto; o la exigencia de solicitar facultades
extraordinarias desde el inicio del trámite legislativo-.
En contraposición al control que evalúa el contenido
de una ley, que recibe el nombre de control material o de fondo, el control que
evalúa los aspectos antes mencionados es el llamado control de forma o de procedimiento,
en cuanto atañe a todo el proceso de formación de las leyes que expide el
Congreso. Términos utilizados por la Constitución –artículos 241 –parágrafo- y
243, respectivamente- que en nuestro ordenamiento jurídico la jurisprudencia
constitucional no ha diferenciado.
El objeto de dicho control es determinar si al llevar
a cabo un trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido en
la realidad y lo que las normas parámetro de control exigen que ocurra en
desarrollo de dicho procedimiento. La indagación del control de forma es acerca
de los posibles vicios [de forma] que hayan podido tener lugar, entendiendo por
vicio aquellas diferencias que se presenten entre lo previsto por
el ordenamiento y la actuación del órgano que participa en la elaboración de
una ley.
Igualmente, debe destacarse que no solamente las
actuaciones previas al procedimiento, así como las que tienen lugar en
desarrollo del trámite legislativo, han sido consideradas como posibles fuentes
de vicios formales. En efecto, y con profundas repercusiones en el respeto de
las garantías democráticas dentro del Estado social de derecho, una
interpretación sistemática de la Constitución ha llevado a la Corte a
considerar como vicios susceptibles de control constitucional los ocurridos por
el incumplimiento de requisitos que sean presupuesto para la realización del
procedimiento legislativo, es decir, presupuesto de las actuaciones que
conforman el procedimiento de creación de una ley. En este sentido, un ejemplo
enunciativo de esta teoría es el que presenta la sentencia C-551 de 2003,
oportunidad en la que se expuso con un carácter sistemático las implicaciones
del requisito de competencia en relación con los vicios de forma
en los actos reformatorios de la Constitución. Así mismo otras sentencias han
desarrollado y profundizado los lineamientos y exigencias de esta teoría,
dentro de las que se destacan la C-1041 de 2005 –que estudió la adecuación a la
Constitución del acto legislativo que estableció la posibilidad de reelección
presidencial por un período-; la C-588 de 2009 –que estudió la
constitucionalidad del acto legislativo que establecía una excepción al
principio del mérito para acceder a la carrera administrativa- y,
especialmente, la C-141 de 2010 –que realizó el control a la ley que convocaba
un referendo que creaba la posibilidad de una segunda reelección presidencial-.
Es este el objeto de control en materia de vicios de
forma: las actuaciones previas a la fase congresual del trámite legislativo;
aquellas cumplidas en desarrollo del procedimiento legislativo y los
presupuestos que legitiman al Congreso para el desarrollo de dichas
actuaciones.
Ahora, en relación con el significado de un vicio de
forma, ha dicho la Corte que no toda discrepancia entre lo que ocurre en el
proceso de elaboración de una ley y las normas parámetro implica la realización
de este tipo de vicios, sino que únicamente serán vicios de forma
aquellas diferencias cuya ocurrencia redunde en el desconocimiento de alguno de
los principios constitucionales que se
concretan en el procedimiento legislativo; es decir, cuando el desconocer las
normas parámetro redunda en un desconocimiento del principio democrático -cuya
concreción en el proceso de determinación de la voluntad parlamentaria es el
objetivo principal de todas y cada una de las disposiciones que sirven como
guía y parámetro a los órganos que participan en el procedimiento legislativo-
se estará ante un vicio de forma[8].
Resulta oportuno hacer cita de una decisión
relativamente reciente en la cual se acogen pareceres jurisprudenciales
incluidos de tiempo atrás en las decisiones de esta corporación, lo que permite
observar la continuidad que en esta materia presenta la jurisprudencia
constitucional. La decisión mencionada es la sentencia C-131 de 2009, en donde
se analizaba si la omisión de lectura de proposiciones presentadas al proyecto
que se debatía constituían vicios de forma predicables respecto de la ley 1142
de 2007, al hilo de lo cual se concluyó:
“4.3. El ‘principio de
instrumentalización de las formas’ el cual fuera definido en la
sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se
encamina a que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente
al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido
con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas
procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos
significativos”.
La importancia de
acudir al principio de instrumentalización de las formas frente a la
trascendencia de un vicio en el procedimiento de formación de una ley, fue
reiterada en referida sentencia C-473 de 2004, como quiera permite establecer la
verdadera existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o
de una irregularidad que no afecta aspectos sustanciales.
Al respecto, se indicó (no
está en negrilla en el texto original):
‘Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es
preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el
conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación
ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad
dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del
cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate
parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con
su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que
tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los
textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a
su aprobación.’[9]
Por ello, para determinar si
un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la
inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad
irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio
de la instrumentalidad de las formas.’
Entre otros
aspectos relevantes para el presente asunto, en el mismo pronunciamiento que se
acaba de citar, siguiendo las pautas de la sentencia C-737 de 2001 ya referida,
se indicó que pueden existir eventos en los cuales una irregularidad sea
convalidada dentro del mismo proceso que llevó a la formación de una ley
siempre que ‘se haya cumplido con el propósito que la regla de procedimiento
pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una
autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento’.”
Con base en
razonamientos como los expuestos anteriormente, en aquella ocasión –sentencia
C-131 de 2009- se concluyó que, no obstante presentarse una discrepancia entre
lo ocurrido en la actuación de las cámaras legislativas y lo previsto por las
normas parámetro, dentro del procedimiento de creación de la ley 1142 de 2007
no se había presentado vicio de procedimiento por la ausencia de lectura de dos
proposiciones presentadas. Se resalta que no se trata de un caso en el que el
vicio se haya presentado y haya sido corregido, sino de un caso en donde no
se presentó vicio de forma, por cuanto las irregularidades no afectaron
ninguno de los principios sustanciales del procedimiento legislativo. Al respecto
la sentencia C-131 de 2009 consagró:
“4.4. Si bien los
actores, quien intervino por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el
Procurador General de la Nación, consideran que la ausencia de una doble
lectura de las propuestas presentadas con relación a los artículos 14 y 16 de
la Ley 1142 de 2007, conllevó a la ausencia de debate, la realidad es que nos
encontramos ante una irregularidad que no afectó la garantía de la publicidad y
el respectivo debate, como quiera que fue subsanada por la forma como fueron
explicadas las propuestas, para proceder a la votación que en definitiva las
negó; cumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones
procesales que regulan ese procedimiento.”
El carácter sustancial del procedimiento legislativo
ha sido explicado a través del principio democrático, cuyo contenido incluye
aquellos principios sustanciales que buscan ser concretados en cada una de las
actuaciones del procedimiento legislativo, de manera que su afectación
implicará el desconocimiento de los aspectos sustantivos cuya realización se
busca cuando se lleva a cabo el procedimiento legislativo. Esta conclusión ha
sido ampliamente desarrollada por las sentencias de la Corte Constitucional,
que desde sus inicios afirmó que el procedimiento legislativo, más que simple
forma vacía, estaba constituido por una serie de actuaciones a través de las
cuales, en conjunto, se practican y desarrollan los principios que aportan la
esencia democrática a las decisiones del órgano legislativo. En este sentido,
encontramos sentencias como la C-025 de 1993, la tantas veces mencionada C-737
de 2001 y la C-760 del mismo año. Sin embargo, recientemente se realizó por
parte de la Corte una explicación con cierto detalle del contenido y
significado del principio democrático en materia de procedimiento legislativo,
razón por la que resulta relevante traer a colación la sentencia C-141 de 2010,
en donde la Corte manifestó:
“Aunque el principio
democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la
Corte profundizar, especialmente, en como se concreta tratándose de la labor
legislativa. A lo largo de ésta se encuentran muy distintas expresiones del
principio democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la
reunión, actividades como la participación y decisión, al igual que condiciones
como la transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en
tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la
actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisión
por mayorías, de pluralismo político y de publicidad se puede entender
condensado de forma un poco más concreta el sentido democrático que atiende el
deber ser del funcionamiento del Congreso. [10]
(…)
4.1.1. Principio mayoritario
La decisión tomada por la
mayoría es la fórmula más eficiente desde el punto de vista democrático para
integrar a las fuerzas que participan en una elección, sin que se pierdan
elementos de libertad e igualdad que son esenciales a las actividades
congresuales.
En principio, el método que
mejor responde a dichos criterios de legitimación sería el que contase con el
apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva célula o cámara
legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la unanimidad. Sin
embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisión
basado en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de sostener en un
foro como son los órganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un
parecer idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un determinado tema. Por
esta razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del
Congreso, el método de decisión mayoritario surge como la solución más adecuada
a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisión debe ser
mayor el número de participantes que estén de acuerdo que el de aquellos que no
lo estén[11].
La decisión mayoritaria tiene un
profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la
participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad
de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático
de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del
principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso
de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales como la
renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a
la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las
participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.
De esta forma el principio
mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su vez se presenta
como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las labores de un
Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio democrático.
(…)
4.1.2. Principio de pluralismo político
Este principio resalta la
integración plural del órgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus
órganos internos, como son las plenarias de las cámaras y las comisiones.
Además de la legitimidad derivada de su elección directa por parte de los
ciudadanos, característica que comparte con el Presidente de la República, su
legitimidad le viene dada porque en su integración participan las fuerzas
políticas, que de acuerdo con el procedimiento de decisión política, se
destacan como las más representativas de la sociedad.
(…)
4.1.3. Principio de
publicidad
El principio de publicidad
aporta un elemento trascendental en la actividad institucional dentro de un
Estado democrático, que consiste en la posibilidad de fiscalizar la actividad
que realiza el poder público, examen que en el caso del Congreso de la República
tendrá como sujetos activos tanto a la sociedad, como a los mismos integrantes
del órgano legislativo, especialmente a las fuerzas minoritarias o de
oposición, las cuales estarán interesadas en resaltar las disparidades de
criterio jurídico o político con las medidas adoptadas por la mayoría.
Entonces, en primer lugar el
principio de publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de
forma amplia y neutral el funcionamiento de comisiones y cámaras, lo que puede
concretarse a través de los mecanismos institucionales previstos para tal
efecto como la Gaceta del Congreso, el canal público por el cual se transmita
la actividad del órgano legislativo, la celebración de audiencias públicas, la
asistencia de público a las barras del Congreso para presenciar sus sesiones,
la publicación en el Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas. Así mismo
debe garantizarse la transparencia al interior del Congreso, entendiendo que
sus integrantes deben contar con todas las posibilidades para conocer los
asuntos en los cuales se espera su participación, así como brindar los medios
necesarios para que sea perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido
de los temas a discutir en ella y el momento en que se tomarán las decisiones
por parte de la comisión o plenaria a la que se pertenezca.
La transparencia en el ejercicio
de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia
institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas
concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la
concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como
las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares[12]. Este resulta un aspecto
trascendental y que redondea el sentido democrático del órgano legislativo,
pues carecería de sentido el carácter representativo derivado de la escogencia
de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes
no pudiera ser seguida por sus electores.”
Esta es la forma en que se ha sistematizado el
carácter sustancial del procedimiento legislativo y, por tanto, será el respeto
de estos postulados, concretados a través de distintas exigencias
constitucionales y reglamentarias en materia de procedimiento legislativo, los
que deban salvaguardarse al examinar la posible ocurrencia de vicios de forma
en la elaboración de un cuerpo legislativo.
Esta opción interpretativa derivada de la Constitución
ha sido explicada en lenguaje jurisprudencial como el principio de instrumentalidad
de las formas, el cual ha sido expuesto en muy diversas ocasiones,
siendo especialmente orientativa la dada en la sentencia C-872 de 2002, en la
que se manifestó:
“El
principio de la instrumentalidad de las formas.
7.- Así, en
primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del
Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad
irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor
constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la
voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico
institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en
sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley,
tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia[13].”
Los argumentos y las decisiones anteriormente
expuestos soportan las siguientes afirmaciones:
i)
El control de la Corte abarca, entre otros, todos y
cada uno de los aspectos de forma en el proceso de creación de una ley.
ii)
La tarea de la Corte, como juez de la
constitucionalidad de las actuaciones del Congreso y, eventualmente, del
Gobierno consiste en determinar cuando el no acatamiento de una norma parámetro
de control afecta el principio democrático.
iii)
Los eventos en que se presente dicha afectación se
estará ante un vicio de forma.
Una vez determinado el objeto de estudio, procederá la
Sala a exponer el marco jurídico existente para el control de los vicios de
forma de las leyes y actos legislativos en el ordenamiento colombiano.
5.2. Marco jurídico de los vicios de forma
El ordenamiento colombiano considera de forma especial
a los vicios de procedimiento, sobre todo en cuanto al marco normativo que
determina las consecuencias de los mismos.
Lo primero que debe mencionarse es que la acción de
inconstitucionalidad por vicios de forma caduca trascurrido un año de
promulgada la ley en cuyo procedimiento de formación presuntamente tuvo
ocurrencia el vicio. Técnicamente, en este caso no se trataría de un vicio,
pues ante el advenimiento de la caducidad de la acción no existirá
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, de manera que ni siquiera
se comprueba si éste existió o no. No obstante, es de resaltar que la
imposibilidad de conocer de los vicios de procedimiento luego de trascurrido
dicho período implica que un posible vicio de forma no tenga como consecuencia
la inexequibilidad de la ley en cuyo procedimiento se presentó.
En esta ocasión, la Constitución privilegia el
principio de eficacia respecto del principio de validez y, por consiguiente,
entiende que resulta más provechoso para los objetivos del ordenamiento
jurídico –siendo el principal la seguridad jurídica- que se valide una ley
vigente hace más de un año y que, en consecuencia, no se vea afectada su
eficacia en razón de vicios acaecidos durante su creación.
Por otra parte, cuando se presenta la posibilidad de
control constitucional de forma y se aprecia la existencia de un vicio de esta
naturaleza, la consecuencia usual una vez que se aprecia la existencia de un
vicio de forma, al igual que con los vicios de fondo, es la inexequibilidad de
la ley o del proyecto de ley en cuya elaboración haya ocurrido. Sin embargo,
esta solución se presenta como una posibilidad con algunos matices e, incluso,
alternativas en el ordenamiento colombiano, las cuales enriquecen el panorama
de resultados finales en caso de que se constate la ocurrencia de este tipo de
vicios.
Así, las posibles
consecuencias y las posibilidades de actuación que otorga el ordenamiento
constitucional a los operadores ante la ocurrencia de un vicio de forma,
encontramos que de la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico afloran las
siguientes posibles respuestas:
i)
Que la propia Corte Constitucional corrija
este vicio.
ii)
Que un vicio presentado durante el procedimiento haya
sido corregido en desarrollo del mismo procedimiento, lo que ha recibido el
nombre de convalidación.
iii)
Que el vicio no
se haya corregido, pero pueda ordenarse su subsanación por parte
de la Corte Constitucional.
Estas posibilidades han sido manifestadas en
diferentes pronunciamientos de esta corporación –entre otras, sentencias C-737
de 2001; C-760 de 2001; C-872 de 2002; y C-473 de 2004-, dentro de los que
resulta especialmente ilustrativa la sentencia C-872 de 2002, que al respecto
consagra:
“En segundo
término, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso
mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito
que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido
expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En
tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial
(CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de
la disposición acusada.
En tercer
término, puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no
haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado
durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta
expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta
a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda
a subsanarlo (CP art 241 par).
Finalmente,
puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que
éstos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser
subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la
norma en cuestión.
(…)
Así, para que
el juez constitucional constate que ocurrió una irregularidad en el trámite de
una ley es necesario que examine (i) si la entidad del defecto es tal que
constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) si en
realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación
del mencionado durante el trámite de la ley; (iii) si el vicio no fue
convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y
al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta
ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que
ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad
con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.”
En este sentido, se tiene
que una vez comprobada la ocurrencia de un vicio de forma surgen tres
posibilidades de acción para los operadores jurídicos.
5.2.1. La corrección de
un vicio procedimental
La más sencilla desde el
punto de vista procedimental consiste en que la Corte Constitucional, al
constatar que ella misma puede realizar la corrección, así lo
haga al proferir el fallo de constitucionalidad. Aunque realizada en contadas
ocasiones debido, en parte, a las precisas exigencias que son requeridas, la
jurisprudencia ha establecido que la corrección se puede presentar cuando se
debe anunciar un cambio en el tipo de ley, situación que fue abordada, entre
otras, por la sentencia C-713 de 2008, oportunidad en que, tras la aprobación
como disposición con naturaleza estatutaria del artículo 2 de la ley 1285 de
2009 –que modificó la ley estatutaria de la administración de justicia-, la
Corte determinó que el mismo tendría naturaleza ordinaria y, por consiguiente,
así se entendería para efectos de su eventual modificación por normas
posteriores. En este sentido se manifestó en la mencionada sentencia C-713 de
2008:
“16.- Por último, debe aclararse que la
regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley
estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura
orgánica esencial de la administración de justicia[14]. En consecuencia,
nada obsta para que se regule o modifique su configuración mediante ley
ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y sustanciales para
la expedición de tales normas.”
Es este uno de los casos en
que ante un vicio en el procedimiento de formación de una ley, le es dable a la
Corte corregirlo mediante su sentencia, haciendo prevalecer principios como el
democrático y el de mantenimiento de los actos normativos.
5.2.2. La convalidación
de un vicio procedimental
Otra de las posibilidades es
la convalidación. La
Corte ha aceptado que vicios que han tenido ocasión en desarrollo del
procedimiento se corrijan durante el transcurso del mismo, lo que será posible
siempre que con dicha acción se pueda restablecer el principio afectado. Esta
posición la ha reconocido la Corte en distintas sentencias, dentro de las que
cabe mencionar la C-374 de 1997 en donde se estudió un caso de delegación de
voto en desarrollo de la función legislativa del Congreso; en esta ocasión se
consideró que había existido un vicio de forma, sin embargo no era procedente
declarar la inexequibilidad pues en los pasos posteriores “en los que sí
participaron los miembros de las comisiones y las cámaras directamente, como la
aprobación de los textos y de la conciliación, convalidaron la determinación
adoptada en cuanto al proyecto se le dio el trámite de ley ordinaria, que es lo
que, a juicio de la Corte, ha debido hacerse, según la Constitución”.
En el mismo sentido puede citarse la sentencia C-816 de 2004, en la
que, si bien no se presentó saneamiento o convalidación del vicio, se reconoció
sin lugar a dudas la existencia de esta posibilidad. En este sentido la Corte
expresó:
“Es indudable que, en función del principio de
instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar
saneados o convalidados en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido
reconocido no sólo a nivel teórico por esta Corte sino que además existen casos
significativos en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina.
Así, en el plano abstracto, la Corte ha señalado que
incluso un vicio muy grave, como podría ser una votación irregular, puede ser “convalidado en
el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido
el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la
irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía
competencia para efectuar ese saneamiento”[15].
En esos casos, ha concluido la Corte, si “el vicio de procedimiento existió
pero fue convalidado, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho
sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.’[16]”[17]
5.2.3. La subsanación
de los vicios procedimentales
Finalmente, existe la
posibilidad de subsanar un vicio de procedimiento, lo que implica
el que un vicio detectado en sede de control de constitucionalidad sea
corregido por el Congreso o el Gobierno a pedido de la Corte Constitucional.
Esta alternativa es prevista por el parágrafo del artículo 241 de la Constitución,
disposición que consagra:
“Cuando la Corte encuentre
vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto.”
De la disposición trascrita se tiene que:
i)
Los vicios de forma pueden ser subsanados.
ii)
Dicha subsanación la ordena la corte Constitucional.
iii)
Todos los actos [normativos] sujetos a control de
forma pueden tener vicios que, eventualmente, puedan ser subsanados.
iv)
El órgano que cometió el error que origina el vicio es
el encargado de corregirlo.
La Constitución, optando por no limitar los recursos
con que cuentan los operadores jurídicos, no aportó mayores elementos que
condujeran a determinar cuáles de los vicios de forma deben considerarse como
subsanables y, por el contrario, cuales no pueden serlo. El reglamento del
Congreso, ley 5ª de 1992, trae una única norma que aporta elementos para hacer
determinable el punto ahora debatido:
“En desarrollo y aplicación de
este reglamento, se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la
Constitución Política:
1.
Toda función de congresistas que, con el propósito de
ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del poder público, se efectúe
fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones
carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto
alguno.
2.
El vulnerarse las garantías constitucionales
fundamentales.
PARÁGRAFO. Sobre reformas
constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 de constitucional”
La pregunta que las disposiciones constitucionales y
legales dejan a los operadores jurídicos es ¿cuándo es posible ordenar que se
subsane un vicio de procedimiento? La respuesta que la jurisprudencia ha
otorgado a esta posibilidad ha evolucionado desde sus primeros años, adoptando
en una segunda etapa una posición más garante del principio de eficacia y, por
consiguiente, distanciándose de la posición sostenida en sus inicios.
Presupuesto esencial será que siempre que se subsane
un vicio debe tratarse de un procedimiento donde se hayan respetado las
garantías constitucionales fundamentales –artículo 5º del Reglamento del
Congreso-, de manera que de la interpretación que se dé a esta disposición
dependerán las posibilidades de subsanación que existan en nuestro
ordenamiento.
En un primer momento, la jurisprudencia afirmó que un
vicio era subsanable en cuanto no existía limitación constitucional expresa,
por ejemplo, por no tener que tramitarse el acto que se debía subsanar en una
legislatura[18].
Posteriormente, se concluyó que se podrían subsanar
los vicios procedimentales que no implicaran la ausencia total de una etapa
estructural del procedimiento legislativo. El fundamento de esta posición se
encontraba en la idea de que no es posible corregir algo que no existió, de
manera que la subsanación era una posibilidad para rehacer actividades de las
cuales, no obstante tener errores que afecten principios constitucionales, se
pueda predicar que han existido, por cuanto sus elementos principales se
llevaron a cabo en desarrollo de un procedimiento legislativo.
En este sentido es ilustrativa la sentencia C-737 de
2001, en donde el problema jurídico consistía en si es posible subsanar un
vicio consistente en la pretermisión de los dos primeros debates en gran parte
del articulado de una ley vigente. En esta ocasión la Corte manifestó:
“32. Con todo,
la Corte precisa que en cada una
de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el
ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable;
en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio,
que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento
legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el
procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya
cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la
omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de
las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento
legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión
respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un
vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o
inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es
imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la
repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario,
se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de
instrumentalidad de las formas pretende preservar.”
De manera que para el caso concreto que en aquella ocasión se discutía,
es decir, la no realización de los dos primeros debates en la Cámara de
Representantes respecto de varias de las disposiciones que finalmente fueron
incluidas en la ley 619 de 2000, la Corte concluyó:
“36. El defecto básico observado es que la ley no
recibió los debates correspondientes en la Cámara de Representantes. Ahora
bien, no obstante ser perfectamente posible que esos debates y la sanción
presidencial se realicen en los 30 días que el ordenamiento prevé para la
corrección de los vicios de procedimiento, observa la Corte que, de admitir tal
posibilidad, se estaría extendiendo en forma irrazonable la facultad de
convalidación que se viene explicando. En efecto, como se señaló arriba, uno de
los límites para la posibilidad de sanear un vicio es el principio de
razonabilidad, que impide cubrir con la apariencia de un saneamiento lo que, en
realidad, equivale a rehacer un paso fundamental del proceso de formación de la
ley. Y es indudable que los debates ante una de las cámaras legislativas tienen
tal carácter estructural. Por lo tanto, no se está frente a un vicio
susceptible de ser saneado por el Congreso.” –negrilla y cursiva
ausentes en texto original-
Esta posición se reitera en
el Auto 170 de 2003, ocasión en que la Corte Constitucional devolvió al
Congreso un proyecto de ley estatutaria sobre habeas corpus. En esta ocasión, y
ante la eventualidad de tener que devolver un proyecto de ley para que fuese
subsanado, la Corte manifestó
“31. La Corte destaca que
tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio
no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o
convalidación del mismo. La intensidad de la irregularidad debe ser tomada en
cuenta para examinar si ésta constituye o no un vicio de procedimiento; pero
una vez constatado que el vicio existe, la gravedad no es el elemento más
importante para determinar si existe o no posibilidad de convalidación o de
saneamiento, pues son otros factores los que entran en juego en esta
evaluación. Por ejemplo, esta Corte ha señalado que si la Constitución fija
plazos determinados para que una ley sea aprobada, como sucede con las leyes
estatutarias o la ley del plan[19], entonces el juez constitucional no puede devolver la ley al Congreso
para la eventual corrección del defecto observado, pues los términos
constitucionales ya estarían vencidos. Los vicios que no hubieran sido
convalidados en el propio trámite en el Congreso se tornan entonces
insubsanables, sin importar su gravedad. En cambio, la Corte ha aceptado la
convalidación por medio de la confirmación presidencial, de vicios graves en la
suscripción de un tratado, puesto que afectaban la representación internacional
del Estado colombiano. E igualmente, esta Corporación consideró que una falta
de quórum para decidir era un vicio subsanable, a pesar de su gravedad, y
ordenó la devolución al Congreso de una ley afectada por ese vicio, para que
éste fuera subsanado, mediante la realización del debate correspondiente. Según
la Corte, el vicio podía ser saneado “por cuanto era factible repetir el segundo debate en
la Cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en
concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no
se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura”[20].
Un vicio grave puede entonces
llegar a ser convalidado o subsanado, mientras que vicios de menor entidad
pueden carecer de esa posibilidad.
32. Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores
hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se
debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede
otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar
la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda
hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es
necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de
tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión
de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar
de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar
la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría
propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una
ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible
catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de
toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría
por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de
las formas pretende preservar.”
En ocasiones posteriores la
Corte Constitucional ha planteado una interpretación distinta de estos mismos
elementos de juicio para determinar la posible subsanación de un vicio de
procedimiento en los casos de leyes aprobatorias de tratados internacionales.
En este sentido el auto 171 de 2009 evalúa parámetros que en algunos aspectos
distan del análisis de la jurisprudencia anteriormente mencionado. Resulta especialmente
enunciativo el aparte que se cita, por cuanto incluye el parecer de decisiones
del año 2006, mostrando continuidad en la jurisprudencia respecto de esta
materia. La providencia mencionada consagró:
“Al respecto cabe recordar que en la Sentencia C-576
de 2006 y en el Auto 311 de 2006 la Corte unificó la jurisprudencia sobre el
carácter subsanable o insubsanable de los vicios de trámite cuando se ha
incumplido con el requisito de concordancia entre el anuncio previo y la
votación de un proyecto en la fecha efectivamente anunciada.
- En la primera decisión la Corte explicó que la
posibilidad de que el yerro sea corregido o no por el Congreso depende del contexto en el cual se produjo el vicio y
de su incidencia en la formación de la voluntad legislativa. Así, “la condición esencial de
subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara
donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de
leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad”. En consecuencia, “una falencia en el
cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en
la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la
devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para
que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo,
cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”. Ello se explica porque en
estos eventos se ha cumplido una
de las etapas estructurales del trámite legislativo en el Congreso de la
República.
- Por su parte, en el Auto 311
de 2006 la Corte señaló que, “además de las condiciones señaladas en la Sentencia C-576 de 2006, (…)
el vicio es subsanable cuando su ocurrencia no incide negativamente en la
manifestación de la voluntad de las minorías congresionales”.
Los anteriores criterios han sido reiterados en
decisiones posteriores, lo que ha permitido la devolución al Congreso de
aquellos asuntos en los cuales (i) la mencionada irregularidad se presenta en
la Cámara de Representantes –Comisión o Plenaria- y (ii) no existen
discrepancias en la aprobación del proyecto que pudieran afectar los derechos
de las minorías[21]”
Posición que se reitera en otros pronunciamientos, entre los que se
cuentan los autos 089 de 2005, 078, 119, 145 y 232 de 2007; 126 de 2008, 309 de
2009 y 343 de 2009. Así como las sentencias C-576, C-649, 863 de 2006.
Iguales parámetros para determinar la naturaleza de
subsanable o insubsanable se han aplicado a la falta de alguna publicación en
el trámite de las leyes aprobatorias de tratados internacionales –auto 033 de
2009 y sentencia C-685 de 2009-, llegando a ser declarada la inexequibilidad de
un memorando de entendimiento de un acuerdo internacional en cuyo trámite se
omitió la publicación del proyecto al inicio del trámite legislativo
–sentencia C-941 de 2010-, en razón a que dicha falencia se presentaba,
precisamente en esta etapa del procedimiento.
Se tiene que la jurisprudencia de la Corte, desde su
inicio, ha presentado como elemento común el que los vicios de forma son
subsanables siempre que su ocurrencia no haya impedido la conformación de la
voluntad de las cámaras legislativas. En principio, y posiblemente por el tipo
de vicios que con más asiduidad se
analizaron en los primeros años, la voluntad de las cámaras hacía referencia a
que hubiesen estado presentes los elementos sustanciales del procedimiento en
cada etapa del mismo; al presentarse un cambio en la casuística de los vicios
que analiza la Corte[22], el entendimiento se ha
manifestado en una visión más procedimental que sustancial del proceso de
formación de la “voluntad de las cámaras” dentro del iter legislativo,
que apela no a la significación del vicio, sino al momento en que
este ocurre dentro del procedimiento y, por consiguiente, que tanto del mismo
tocaría repetir para subsanarlo.
Este entendimiento de las oportunidades para subsanar
un vicio de forma no riñe por completo con la visión que se presentó al inicio
de la jurisprudencia; simplemente, y en parte por los vicios ahora estudiados,
otorga un peso importante al elemento practicidad dentro de la fórmula que
conduce a la respuesta adoptada.
Sin embargo, este análisis, se reitera, no contradice
el principio de decisión manifestado al inicio de la jurisprudencia,
consistente en que no será posible corregir aquella etapa del procedimiento
que no ha existido en absoluto.
Que sea este el elemento fundamental al momento de
determinar la posibilidad de subsanación de un vicio procedimental resulta,
además de coherente desde una perspectiva argumentativa, acorde con elementos
expresamente incorporados en nuestro ordenamiento constitucional. En este
sentido, debe recordarse que en ocasiones es la propia Constitución la que
determina cuál es el mínimo que debe presentarse para llegar a la conclusión de
que ha existido una actuación dentro de un procedimiento legislativo y, contrario
sensu, cuando la ausencia de los elementos axiales a la conformación de la
voluntad del Congreso no dejan opción al intérprete respecto de la inexistencia
de dicha actuación.
Un ejemplo en este sentido, se encuentra el artículo
149 de la Constitución que consagra “Toda reunión de miembros del Congreso
que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del
Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de
validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes
participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”.
En esta ocasión, en principio, la Constitución misma parece eliminar cualquier
posibilidad de subsanación del vicio, al privar por completo de efectos a las
reuniones que se lleven a cabo en estas condiciones; en efecto, en este caso,
al no contar para nada como una manifestación de voluntad del Congreso –ya que
faltó un presupuesto que lo estructura como cámara de decisión-, no habría
actuación que corregir, pues lo que se hubiese realizado, por mandato expreso
de una disposición constitucional, no tendrá consideración alguna para el mundo
del derecho. En este caso, en principio, la insubsanabilidad sería la
consecuencia que acorde con los efectos que prevé el artículo 149 de la
Constitución para estas situaciones, lo que no obsta para que se analice cada
caso concreto en busca de los elementos que configuran este tipo de
situaciones.
Un aspecto final en lo relacionado con las
posibilidades de subsanación de un vicio de forma, no derivado de la naturaleza
del error cometido sino del momento en que éste se descubre,
convierte en obligatoria la reflexión respecto a si existe diferencia entre la
subsanación de un vicio de un proyecto de ley, una ley que aunque vigente no
genera efectos al momento de evaluarse su apego a las normas constitucionales y
una ley vigente cuyas disposiciones estén generando plenos efectos en el
ordenamiento jurídico.
5.3. Posibilidades de subsanación de los
diferentes actos o cuerpos normativos sometidos al control de la Corte
Constitucional
Uno de los aspectos que no han recibido una respuesta
definitiva por parte de la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto
de los vicios de forma lo constituyen las posibilidades de subsanación que
tiene la Corte según los diferentes tipos de actos que se someten a su control.
Es decir, el problema que ahora intenta resolverse es si existen diferencias en
relación con las posibilidades de subsanación que tengan como fundamento el
acto cuyo procedimiento intenta subsanarse.
El fundamento de esta inquietud radica en la posición
débil que asume el principio de validez de la ley ante la
posibilidad que una ley vigente, pero que contraría las normas parámetro,
produzca efectos mientras es subsanada. De manera que la pregunta será si la
posibilidad de subsanación debe distinguir entre aquellas disposiciones que
están vigentes y generan efectos y aquellas que no lo están.
Así, este problema se manifiesta en dos
cuestionamientos precisos:
i)
Es posible subsanar vicios de forma de leyes que se encuentran vigentes
y cuyos postulados generan efectos jurídicos?
ii)
De responderse afirmativamente a este cuestionamiento, si existe
diferencia entre las posibilidades de subsanación que tiene un proyecto de ley
y una ley que se encuentre vigente?
El primer paso para dar una respuesta al respecto
consistirá en determinar el conjunto de posibles escenarios que existen para la
Corte cuando concluye que se ha presentado un vicio de forma y éste es
subsanable:
1. El vicio de forma se presenta
en un proyecto de ley sometido a control por parte de la Corte Constitucional. Este será el caso del
control automático de los proyectos de ley estatutaria –artículos 153 y 241 n.
8 de la Constitución-; y de los proyectos objetados por el Gobierno con
fundamento en posibles de vicios de forma –artículos 166, 167 y 241 n. 8 de la
Constitución-.
2. El vicio de forma se presenta
en una ley vigente cuya eficacia se encuentra sometida a la ocurrencia de
alguna condición. Está hipótesis tendrá lugar en aquellas leyes que tienen un control
automático por parte de la Corte Constitucional, como son las que incorporan
tratados internacionales –artículo 241 n. 10 de la Constitución-, las leyes que
convocan al pueblo a un referendo para reformar la Constitución –artículos 378
y 241 n. 2 de la Constitución- y aquellas que realizan dicha convocatoria con
el ánimo de integrar una asamblea constituyente –artículos 376 y 241 n. 2 de la
Constitución-.
3. El vicio de forma se presenta
en una ley vigente que tiene plena y actual eficacia. Este será el caso de un
cuerpo normativo que entró en vigor y fue demandado por medio de acción pública
de inconstitucionalidad con base en posibles vicios de forma cometidos en su
procedimiento de creación –artículo 241 n. 4 de la Constitución-.
El segundo paso en este análisis será determinar si se
prevé una regulación distinta para cada una de estas hipótesis.
La respuesta es no. No se encuentra diferencia en la
regulación que presenta la Constitución, así como tampoco se deduce ninguna de
las disposiciones reglamentarias sobre el tema. El enunciado del parágrafo del
artículo 241 de la Constitución señala:
“Cuando la Corte encuentre
vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto.”
Como se observa, la posibilidad de subsanación no se
circunscribe a un determinado acto jurídico, sino que se predica de todos
aquellos que estén sujetos a control, dentro de los que se incluyen tanto
proyectos de ley, como leyes vigentes, generen o no efectos al momento de ser
controladas.
De la misma manera, las disposiciones reglamentarias,
artículos 5 y 202 de la ley 5ª de 1992, no hacen distinción al respecto; por el
contrario, el artículo 202, expresamente señala la posibilidad de subsanación
en caso de leyes y actos legislativos en cuyo procedimiento se encuentren
vicios de procedimiento. En este sentido, la mencionada norma prescribe:
“ARTÍCULO
202. VICIOS SUBSANABLES. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en
la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento
subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las
Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
En este evento se dará prioridad en el Orden del Día.”
De esta forma un análisis gramatical descarta que a
priori se establezca alguna diferencia respecto de las posibilidades
de subsanación en una u otra situación.
Las referencias que al respecto aporta la
jurisprudencia de la Corte no conducen a una conclusión al respecto.
En efecto, la Corte no ha afrontado un caso en el que
sea necesario plantearse si se debe subsanar un vicio de forma de una ley que
se encuentra vigente cuyas disposiciones generan plenos efectos. Los casos en
que hasta ahora se ha ordenado la subsanación de vicios de forma corresponden a
exámenes sobre proyectos de ley o de leyes aprobatorias de tratados
internacionales, las cuales, si bien se encuentran vigentes, no generan efectos
al momento del control de constitucionalidad.
Igualmente, aunque como regla general la argumentación
que se utiliza para sustentar y concretar las posibilidades de subsanación de
vicios de forma no establece diferencias en uno u otro caso, existen algunos
ejemplos respecto de manifestaciones concretas al respecto. Así la sentencia
C-737 de 2001 manifestó:
“29. En tercer término, puede ocurrir que exista un
vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte
constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de
constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece
que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la
autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo
(CP art 241 par). En esos casos, mientras se surte ese trámite, la ley
continúa vigente. Y efectivamente, en varias oportunidades, esta Corte
ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes sometidas a control para que un
vicio de procedimiento fuera subsanado.” –negrilla y cursiva ausente en texto
original-
Una referencia posterior es el Auto 136 de 2004, en
donde durante el proceso de votación de una objeción Gubernamental, una de las
cámaras legislativas incurrió en un vicio procedimental. En esa ocasión se
determinó que el vicio era subsanable y así se ordenó su corrección, sin
embargo, resulta pertinente citar los razonamientos que acompañaron esta
decisión. En esta ocasión se consagró:
“Ahora bien, esta Corporación debe realizar las
siguientes precisiones:
En primer lugar, en el presente caso no nos encontramos ante una ley (
aprobada y sancionada ), pues de encontrarnos ante ella el análisis jurídico
podría ser distinto.
En segundo lugar, no se trata tampoco del incumplimiento del artículo 8
del Acto Legislativo No 01 de 2003 durante el trámite inicial de los cuatro
debates; pues de ser así el análisis jurídico podría ser diferente.
En tercer lugar, el análisis efectuado se circunscribe a la aplicación
y efectos jurídicos del artículo 8 del Acto Legislativo No 01 de 2003 , durante
el trámite de la objeción presidencial y solo para este caso particular.
Así las cosas, en este caso específico y con base en
las precisiones ya anotada, la Corte considera que el vicio advertido puede ser
subsanado.”
Lo anterior permite llegar a la conclusión que,
i)
De la lectura
gramatical de la Constitución no se desprende limitación alguna para la
posibilidad de subsanación de vicios de forma predicables de leyes que tienen
plena eficacia al momento de realizarse el control.
ii)
Si fue la
opción de la Constitución el permitir la subsanación de los vicios de forma, no
encuentra fundamento en ningún principio constitucional restringir su
aplicación a cuerpos normativos distintos de leyes con plena eficacia.
iii)
Si se
argumenta un debilitamiento del principio de validez –en cuanto se permitiría
que una ley tuviera efectos mientras se corrige un vicio descubierto y no se
anularían los efectos que ésta generó mientras existía el vicio-, esta no es
razón suficiente para negar la posibilidad de subsanación, ya que i) es la propia
constitución la que determina un término de caducidad para la acción respecto
de vicios de forma –privilegiando los principios de seguridad jurídica y
eficacia por sobre el de validez-; y ii) porque la jurisprudencia ha admitido
que leyes que tienen vicios de forma continúen vigentes durante un tiempo, que
en algunos casos resulta bastante largo –sentencia 737 de 2001 que difirió
efectos por el término de seis (6) meses y C-366 de 2011 que difirió efectos
por el término de dos (2) años-.
Por estas razones no se encuentra argumento que
permita sostener de forma general la imposibilidad de subsanar vicios de forma
cuando el análisis se realice respecto de una ley vigente con plenos efectos
jurídicos al momento del control; por el contrario, en los casos de leyes que
están generando efectos es cuando más relevancia tendría esta posibilidad en
aplicación de principios como el de conservación del derecho y el de eficacia,
los cuales ayudan a realizar el valor seguridad jurídica dentro de
nuestro ordenamiento.
Siendo éstos los fundamentos, amplitud y límites del
control de forma que realiza la Corte, pasa la Sala a analizar los cargos de la
acción.
6. La demanda contra las leyes 1373, 1375, 1377,
1378 y 1380 de 2010
Aunque fueron formuladas diferentes
acusaciones, la Sala iniciará con el estudio del cargo que se aprecia como de
mayor impacto para los proyectos en caso de ser comprobada su realización: la
falta de publicación del decreto que convocó a sesiones extraordinarias. De
encontrar que no se presenta motivo para declarar la inexequibilidad de algún o
algunos de los proyectos discutidos, se proseguirá con los cargos relativos a
la falta de anuncio y votación del informe de conciliación; a la no publicación
de los informes de conciliación con al menos un día de anterioridad en que
fueron sometidos a votación; y a la necesidad de publicar previamente el orden
del día.
6.1. Sobre la realización de sesiones
extraordinarias cuyo decreto de convocatoria no ha sido debida y oportunamente
publicado
Según lo explicó la actora, las cinco leyes
que en este caso han sido acusadas cumplieron algunas de las diligencias
finales de su aprobación por el Congreso de la República durante sesiones
extraordinarias realizadas el día 17 de diciembre de 2009, circunstancia que, a
su entender, vicia la constitucionalidad de aquellas, ya que para el momento de
realizarse tales sesiones el correspondiente decreto de convocatoria[23] no había sido aún
publicado en la forma prevista en las normas que regulan la materia, y por esta
razón, tampoco había sido conocido por el público o la ciudadanía en general.
En opinión de la demandante, las sesiones plenarias de ambas cámaras realizadas
en la referida fecha carecerían de validez, según lo previsto en el artículo
149 superior.
Para dar solución a la acusación planteada, la
Sala debe establecer las condiciones exigidas por la Constitución y la norma
reglamentaria para la convocatoria a sesiones extraordinarias y las condiciones
en que se llevó a cabo dicha convocatoria en el caso objeto de estudio. A
partir de la confrontación de la realidad con lo exigido por las normas
parámetro se establecerá si existe o no vicio de procedimiento y, en el primer
caso, las consecuencias de éste.
6.1.1. El procedimiento de convocatoria a
sesiones extraordinarias del Congreso de la República
Respecto de las
sesiones extraordinarias del Congreso de la República la Constitución, en el
artículo 138, prevé:
“También se reunirá el
Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante
el tiempo que éste señale.”
El Reglamento del
Congreso sobre el particular establece en su artículo 85:
“Son sesiones extraordinarias
las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso
constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas.”
La lectura de las
dos disposiciones permite extraer los contenidos normativos que de ellas se
desprenden:
i.
El Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en momentos
que estén fuera del calendario legislativo ordinario.
ii.
Para la reunión válida en sesiones extraordinarias
debe mediar convocatoria del Gobierno.
iii.
El Congreso podrá sesionar de forma extraordinaria únicamente
durante el tiempo que determine el Gobierno.
iv.
Las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo
de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por
el Gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer
en cualquier tiempo.
Como se estableció en la sentencia C-141 de 2010, al tratar el caso de
la convocatoria a sesiones extraordinarias para la discusión de la ley por la
que se convocaba a un referendo, el decreto que hace dicha convocatoria tiene
las características de un acto de contenido general, razón por la cual su
vigencia y eficacia debe regirse por las condiciones establecidas en el
artículo 119 de la ley 489 de 1998, que al respecto consagra:
“Articulo 119. Publicación en el Diario Oficial. A
partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán
publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de
reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los
proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley,
los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los
demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los
órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional
que integran la estructura del Estado.”
Debe resaltarse que, como se mencionó en la sentencia
C-141 de 2010, en la sentencia C-802 de 2006 la Corte concluyó que esta
disposición aportaba uniformidad en relación con la forma de dar publicidad a
los actos administrativos de carácter general que son expedidos por la
administración. En este sentido, se manifestó que el artículo 119 de la ley 489
de 1998 fue proferido “con el doble propósito de (a) unificar los
medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las diferentes
entidades del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un medio idóneo
para cumplir con el principio de publicidad, salvo excepciones de ley[24];
y (b) fijar una regla común frente a la publicidad de tales actos
administrativos de carácter nacional, habida cuenta de que regímenes legales
anteriores habían utilizado diferentes criterios para determinar los alcances
de dicha publicidad.”
Finalmente, el literal b) del aparte trascrito
enfatiza un aspecto fundamental en la regulación prevista por el artículo 119
de la Ley 489 de 1998: los efectos que tiene la publicidad en los actos
administrativos mencionados por este precepto, aspecto que es tratado en su
parágrafo, el cual establece:
Parágrafo. Únicamente con la publicación que de los
actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se
cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y
oponibilidad.
De conformidad con la anterior disposición, la vigencia y oponibilidad
de los actos administrativos enunciados en el artículo 119 en comento está
supeditada a su publicidad, mediante la publicación en el Diario Oficial.
Mientras esta formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos
jurídicos, pues no están en vigor y no obligan a sus destinatarios.
Por esta razón, en la sentencia C-141 de 2010, al estudiar un caso
análogo al ahora planteado ante la Corte se concluyó:
“Por lo expuesto la Corte considera que el
Decreto 4742 de 2008 [que convocaba a sesiones extraordinarias a la Cámara
de Representantes], por tratarse de uno de los actos administrativos
enunciados en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, no podía producir efectos
sino a partir del momento en que fue publicado en el Diario Oficial, medio que
el legislador determinó como adecuado para satisfacer la exigencia de
publicidad en nuestro sistema jurídico.”
De manera que, concluye la Sala en acuerdo con
el precedente jurisprudencial, que para que el decreto que convoca a sesiones
extraordinarias del Congreso surta efectos, éste debe estar debidamente
publicado con anterioridad a que se reúnan las cámaras legislativas en
cumplimiento de dicho mandato.
6.1.2. El procedimiento seguido para la
convocatoria a sesiones extraordinarias en el caso objeto de estudio
En el caso objeto de estudio, y con una sola
excepción[25],
resulta acertado afirmar que la aprobación en ambas cámaras del texto
conciliado de cada uno de los proyectos antecedentes a las leyes acusadas tuvo
lugar durante las sesiones extraordinarias cumplidas el 17 de diciembre de
2009, al amparo de la convocatoria efectuada por el Gobierno mediante el
Decreto 4906 del día anterior. Estas diligencias pueden verificarse, para el
caso del Senado de la República en el acta 29, inserta en la Gaceta N° 36 de
febrero 15 de 2010, y en lo correspondiente a la Cámara de Representantes en el
acta 229, publicada en la Gaceta N° 45 de febrero 22 de 2010.
El siguiente cuadro presenta los números de
páginas de las Gacetas en las que se observa la votación y aprobación de cada
uno de tales informes de conciliación en las referidas sesiones
extraordinarias:
|
Número de ley |
Número de Proyecto |
Aprobación en Senado Págs. Gaceta 36 de 2010 |
Aprobación en Cámara Págs. Gaceta 45 de 2010 |
|
1373 de 2010 |
007 de 2008 Cámara 349 de 2009 Senado |
31 a 33 |
24 a 26 |
|
1375 de 2010 |
142 de 2008 Cámara 351 de 2009 Senado |
10 a 13 |
19 a 23 |
|
1377 de 2010 |
001 de 2008 Cámara 286 de 2009 Senado |
17 a 20 |
28 a 29 |
|
1378 de 2010 |
212 de 2008 Cámara 331 de 2009 Senado |
|
26 a 27 |
|
1380 de 2010 |
055 de 2008 Cámara 346 de 2009 Senado |
20 a 31 |
29 a 30 |
Ahora bien, se observa en las mismas actas
recién referidas que la reunión plenaria del Senado de la República se inició a
las 12:05 a. m.[26]
(página 4) y concluyó a la 1:35 a. m. (página 36), mientras que la sesión de la
Cámara de Representantes transcurrió entre las 10:24 a. m., hora en que se
abrió el correspondiente registro (página 2) y la 1:22 p. m., momento en que la
sesión fue levantada (página 36).
Así mismo, existe constancia, mediante
certificaciones expedidas por el señor Subgerente de Producción de la Imprenta
Nacional[27]
en el sentido de que el Decreto 4906 de diciembre 16 de 2009, publicado en el
Diario Oficial 47.565 de esa misma fecha, fue recibido por esa entidad a las
10:45 p. m. de ese día 16 de diciembre, y de que el referido Diario Oficial,
pese a la fecha que aparece en su encabezado, sólo estuvo a efectiva
disposición del público el lunes 21 de diciembre a partir de las 8:00 a. m.
Según estas precisiones, es claro entonces que al momento de realizarse la
sesión plenaria de cada una de las corporaciones legislativas, no se había
producido aún la efectiva publicación del correspondiente decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias.
De otra parte, tal como lo relató la actora,
observó el despacho del Magistrado sustanciador que, especialmente en el Senado
de la República, durante las sesiones extraordinarias celebradas el 17 de
diciembre de 2009 varios legisladores[28] expresaron dudas sobre la
validez de la convocatoria a sesiones extraordinarias a partir de dos
circunstancias: i) el hecho de haberse producido la convocación antes de
concluir las sesiones ordinarias del Congreso[29]; y ii) el hecho de no
haberse publicado debidamente el respectivo decreto antes de la hora en que se
iniciaron las sesiones extraordinarias. Se observó además que si bien estas
objeciones fueron desestimadas por el Presidente del Senado[30] y más adelante por el
entonces Ministro del Interior y de Justicia, quien se encontraba presente en
esa sesión parlamentaria[31], esta situación fue objeto
de protesta y llevó incluso a que se produjera el retiro de la sesión de la
bancada de uno de los partidos con representación en el Congreso de la
República.
De esta forma concluye la Sala que el decreto
4906 de 16 de diciembre de 2009, no fue publicado con antelación a que se
celebraran las sesiones extraordinarias que éste autorizaba.
Siendo ésta la situación pasa la Corte a
analizar las consecuencias de la misma para la validez de las leyes cuyo
procedimiento legislativo ahora se evalúa.
6.1.3. Existencia de un vicio de forma y sus
consecuencias en la validez de las leyes examinadas
En relación con estos hechos y su
significación frente a la exequibilidad o no de las Leyes 1373, 1375, 1377,
1378 y 1380 de 2010, esta Corte estima completamente aplicable, y por lo mismo
reiterará, el precedente contenido en la antes citada sentencia C-141 de 2010.
Así, frente a lo sucedido, observa este tribunal que si bien es cierto que la
mayoría de los miembros de las cámaras legislativas pudieron enterarse de esa
circunstancia mediante la lectura que del decreto se hizo durante las horas
finales de la precedente última sesión ordinaria[32], y que en lo que atañe a
la ciudadanía existió amplia divulgación de la noticia a través de los medios
de comunicación, además de la simultánea transmisión en directo y por
televisión abierta de una de tales sesiones plenarias, ello no permite obviar
la necesidad de que el referido decreto se diera a conocer en la forma prevista
en las normas aplicables, esto es, mediante su inserción y publicación en el
Diario Oficial, previamente a la realización de las actuaciones que en él se
ordenaron.
Según se explicó en el referido fallo C-141 de
2010 y en otros que en línea semejante lo precedieron[33], enteramente al margen de
la validez del referido acto administrativo, aspecto que a la Corte
Constitucional no le corresponde juzgar por cuanto invadiría competencias
propias de la jurisdicción contencioso administrativa, es evidente que ese
decreto de convocatoria ha de estimarse ineficaz, en cuanto no se haya cumplido
debidamente, como quedó establecido que no se cumplió, la formalidad requerida
para su oponibilidad conforme a la norma que regula la materia, esto es, el ya
citado artículo 119 de la Ley 489 de 1998, precepto cuya claridad y precisión
no deja campo a la duda sobre su obligatoriedad ni sobre la ausencia de formas
alternativas de acatamiento de esa misma regla.
Consecuencia de lo dicho es el hecho de que
para el momento en que las plenarias de ambas cámaras del Congreso ejercieron
de manera extraordinaria su función legislativa, a distintas horas del día 17
de diciembre de 2009, no existía en realidad una válida convocatoria para ello,
lo que implica que no se cumplió el supuesto previsto en el tercer inciso del
artículo 138 constitucional.
La pregunta sobre en qué medida o qué tanto
afecta esta discrepancia entre lo exigido y lo actuado al principio
democrático, que se concreta en desarrollo del procedimiento legislativo, se
responde en un aparte del precedente contenido en la sentencia C-141 de 2010,
que al respecto consagró:
“Tal como se ha sostenido a lo largo de esta
decisión, lo que nutre de significado el procedimiento legislativo, es que se
trata de la forma de creación normativa más democrática que existe en el Estado
Colombiano. En efecto, en desarrollo del mismo se concretan, a su vez,
principios como el mayoritario, el pluralismo político y el de publicidad en la
actividad de las cámaras, los cuales aportan una legitimidad única a la fuente
jurídica creada siguiendo este procedimiento: la ley. Su realización siguiendo
lineamientos democráticos es la razón para que la ley sea la principal fuente
del ordenamiento jurídico luego de la Constitución y en la que recae la
cláusula general de competencia. Ninguna otra norma dentro del ordenamiento
jurídico en el nivel nacional es elaborada por un cuerpo democráticamente
elegido, de conformación plural y cuyo funcionamiento sea transparente de cara
a sus propios miembros y de cara a la sociedad que representa. Por esta razón
resulta esencial para la legitimidad constitucional de la ley que, además de
que su contenido no contraríe disposiciones constitucionales, ésta sea
elaborada siguiendo el procedimiento por medio del cual se concreta el
principio democrático.
La publicidad es una característica que
resulta esencial a las actividades del Congreso, más aun cuando actúa como
órgano legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos
representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a ésta[34]. Adicionalmente, la
necesidad de transparencia en la elaboración de la ley constituye el fundamento
para la publicidad en la creación normativa dentro del sistema democrático y en
ella radica la diferencia que existe con las normas elaboradas por la
administración, cuyo procedimiento de creación es completamente alejado de los
postulados de apertura e inclusión que el procedimiento legislativo incorpora.
Esto hace que la legitimidad de una norma creada por medio de un procedimiento
democrático sea superior a aquellas que siguen un procedimiento que no agota
estas exigencias; razón por la que la jerarquía de la ley es superior a la de
los actos administrativos.
Lo expuesto hasta el momento reafirma la
conclusión que la publicidad es un elemento esencial dentro de la actividad de
creación legislativa y que su incumplimiento afecta de forma sustancial el
producto del procedimiento legislativo.”
El argumento traído a colación resulta sustento
suficiente para concluir que, más que una simple discrepancia, se presentó un
vicio de forma en desarrollo del procedimiento de formación de las cinco (5)
leyes acusadas.
Corresponde a la Sala determinar las
consecuencias que el mismo tiene en el ordenamiento colombiano.
Con este objetivo, debe acudirse al artículo
149 de la Constitución que prevé:
“Toda reunión de miembros del Congreso que, con el
propósito de ejercer funciones propias de la rama Legislativa del Poder
Público, se efectúa fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de
validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes
participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.”
De acuerdo con la disposición constitucional,
la sesión del 17 de diciembre de 2010 en la que se votaron las leyes acusadas
carecería por completo de efectos, por cuanto a la misma no puede dársele
validez alguna.
Respecto de las posibilidades de corrección de
este específico vicio procedimental, encuentra la Sala que en el presente caso
no es posible subsanar el vicio que se presenta, por cuanto no es dable
corregir una manifestación de voluntad que, por expresa manifestación
constitucional, carece de cualquier atisbo de validez, en cuanto no se cumplió
con el presupuesto que investía a las cámaras de la competencia para debatir y
decidir en desarrollo de un procedimiento legislativo. Siendo esta la
situación, y existiendo una consecuencia expresamente prevista por el texto
constitucional –la carencia de validez y la imposibilidad de atribuir efectos
de algún tipo- no existe manifestación de voluntad del Congreso que deba ser
corregida, por lo que no es la subsanación una acción posible para enmendar el
error cometido.
Por esta razón, la Corte encuentra que en el
caso bajo estudio se presentó un vicio que resulta insubsanable y que acarrea
la inexequibilidad por razones de forma de todas y cada una de las leyes
acusadas, por cuanto en todos los procedimientos se presentó la situación
irregular.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1373 de 2010, “Por la cual se garantiza la
vacunación gratuita y obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la
misma y se actualiza el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI)”.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1375 de 2010, “Por la cual se establece
las tasas para la prestación de servicios a través del Sistema Nacional de
Identificación y de Información del Ganado Bovino, Sinagán”.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1377 de 2010, “Por medio de la cual se
reglamenta la actividad de reforestación comercial”.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1378 de 2010, “Por la cual se regula la
cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo
correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1380 de 2010, “Por la cual se establece el
Régimen de insolvencia para la persona natural No comerciante”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-685/11
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD
DE LAS FORMAS-Aplicación
para determinar el carácter subsanable de un vicio de procedimiento (Salvamento
de voto)/VICIO EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Carácter
subsanable depende también de la oportunidad en que se configura (Salvamento de
voto)
El carácter subsanable de un vicio no
depende tanto de su gravedad como de la oportunidad en que se configuró. Esta
perspectiva, derivada del principio de instrumentalidad de las formas, advierte
que el defecto podrá ser subsanado si el proceso de formación de la voluntad
legislativa se encuentra en un grado significativo de avance y, en todo caso,
si existe un trámite susceptible de ser corregido.
VICIO POR AUSENCIA DE PUBLICACION EN DIARIO OFICIAL DE
DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Resultaba subsanable (Salvamento de voto)/AUSENCIA
DE PUBLICACION DE DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS EN TRAMITE
LEGISLATIVO-No configuraba un vicio insubsanable (Salvamento de
voto)
El artículo 138 de la Constitución regula
las reuniones de las cámaras legislativas y prevé que ellas pueden ser
ordinarias o extraordinarias. En este último caso, como se ha dicho
anteriormente, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que este
señale. A su vez el artículo 149 de la Carta Política –cuyo sentido normativo
fue reproducido en el numeral 1 del artículo 5 de la ley 5 de 1992- señala que
cualquier reunión de los miembros del Congreso que con el propósito de cumplir
funciones del poder legislativo se lleve a efecto sin cumplir las condiciones
constitucionales no tendrá validez y los actos realizados no producirán efecto
alguno. Con apoyo en esta disposición, la mayoría de la Sala consideró que el
vicio es insubsanable dado que la reunión del Congreso en la que se aprobaron
las leyes demandadas carecería de valor y, en consecuencia, no sería posible la
superación del defecto identificado. Sin embargo, esta decisión desconoció que
se encontraba en trámite la conciliación regulada en el artículo 161 de la Constitución y que el informe
de conciliación había sido ya aprobado por el grupo de senadores y
representantes que integraban la comisión de conciliación, siendo que lo que se
pretendía en las sesiones extraordinarias era someterlo a consideración y
votación de las plenarias; por tanto, existía un trámite que podía ser objeto
de saneamiento en el Congreso. Además, la Corte no podía desconocer que se
encontraban ya satisfechas las fases estructurales del trámite legislativo en
tanto se surtieron los cuatro debates previstos en la Constitución sin infracción
alguna.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A
SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-No exige la publicación previa del Decreto de
convocatoria (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A
SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Se satisface con la expedición del
acto de convocatoria y su comunicación a las cámaras legislativas (Salvamento
de voto)
La lectura de los artículo 138 y 200 de la
Constitución, y el artículo 85 del Reglamento del Congreso permiten constatar que ni la Constitución ni
la ley 5 de 1992 establecen una exigencia particular –o específica- relacionada
con la publicación del decreto que convoca al Congreso de la República a
sesiones extraordinarias, y por tanto basta, conforme se deduce de las
disposiciones correspondientes, que se expida el acto de convocatoria por parte
del Presidente de la República y, una vez hecho esto, que se surta su
comunicación a las cámaras legislativas. Así, por tratarse de un acto
presidencial con destinatarios debidamente delimitados, es suficiente con su
comunicación a las cámaras del Congreso a efectos de que sus integrantes
conozcan la determinación del Presidente de la República, y en esta
oportunidad, la divulgación oportuna y adecuada del decreto que convocaba a
sesiones extraordinarias se cumplió satisfactoriamente, pues tal decreto fue
conocido por los integrantes del Congreso y con fundamento en su expedición se
adelantaron las deliberaciones que condujeron a la aprobación de las normas que
ahora han sido declaradas inexequibles.
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Efectividad en interpretación de disposiciones
que limitan expresión de órganos representativos (Salvamento de voto)
|
Referencia: Expediente D-8383 Demanda de inconstitucionalidad
contra las leyes 1373, 1375, 77 y 1377, 1378 y 1380 de 2010 Actor: Silvia Isabel Reyes Cepeda Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto |
A continuación presento las
razones que justifican mi desacuerdo respecto de la decisión adoptada por la
mayoría en la sentencia C-685 de 2011. Tales razones tienen como premisa o
punto de partida la consideración de acuerdo con la cual las decisiones de la
Corte Constitucional deben preservar, en cuanto ello resulte posible, las
determinaciones adoptadas por los foros de deliberación democráticamente
legitimados.
Esta orientación, fundada en el
deber de respeto al principio democrático, no desconoce el valor de los
procedimientos de formación legislativa así como tampoco las exigencias
sustantivas que determinan la validez constitucional de las leyes. Por el
contrario, mi postura se funda en la necesidad de establecer una correcta
interpretación de las disposiciones que regulan el trámite de las leyes de
forma tal que dichas disposiciones no constituyan un límite excesivo a las
expresiones de los órganos representativos.
Así las cosas, a continuación
presento las razones que han determinado mi decisión de separarme de la
posición mayoritaria.
1. Inexistencia de un vicio de trámite
-constitucionalmente relevante- en aquellos casos en los cuales el decreto que
convoca a sesiones extraordinarias de las cámaras legislativas, no es publicado
en el Diario Oficial de manera previa al inicio de las reuniones
correspondientes
1.1 El artículo 138 de la
Constitución prevé que el Congreso se reunirá en sesiones ordinarias y
extraordinarias. En el primer caso la posibilidad de reunirse es expresión de
un derecho propio al paso que en el segundo evento requiere ser
convocado por el Gobierno.
Por su parte, el artículo 200 de
la Constitución, definiendo las competencias del Gobierno en relación con el
Congreso, prevé que una de tales funciones consiste en convocarlo a sesiones extraordinarias. A
su vez, el artículo 85 del Reglamento del Congreso
define las sesiones extraordinarias señalando que son aquellas
convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional
el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas.
1.2 La lectura de las
disposiciones antes referidas permite constatar que ni la Constitución ni la
ley 5 de 1992 establecen una exigencia particular –o específica- relacionada
con la publicación del decreto que convoca al Congreso de la República a
sesiones extraordinarias. Basta, conforme se deduce de las disposiciones
correspondientes, que se expida el acto de convocatoria por parte del
Presidente de la República y, una vez hecho esto, que se surta su comunicación
a las cámaras legislativas. De otra forma dicho, al tratarse de un acto
presidencial con destinatarios debidamente delimitados, es suficiente con su
comunicación a las cámaras del Congreso a efectos de que sus integrantes
conozcan la determinación del Presidente de la República.
Una orientación similar a la
expuesta fue seguida por la Corte Constitucional en la sentencia C-015 de 1996.
Allí, al evaluar si el Consejo Nacional de Planeación había sido convocado adecuadamente
en cumplimiento de los trámites pre-legislativos, la Corte señaló:
“La
censura consignada en la demanda se relaciona con el hecho de que, según el
artículo 18 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, éste debe
ser sometido por el Presidente de la República a la consideración del Consejo
Nacional de Planeación a más tardar el 15 de noviembre del año en que comience
el respectivo período, habiendo acontecido que en el caso sub examine el
Gobierno expidió el Decreto 2528, por el cual designaba a los miembros del
Consejo, apenas el 15 de noviembre de 1994. (…) En el artículo 3º de dicho
Decreto se dispuso que principiaría a regir a partir de la fecha de su
publicación, que tuvo lugar el 16 de noviembre del mismo año en el Diario
Oficial número 41.599. (…) De allí deduce el impugnante que para la fecha de
vencimiento del término dentro del cual ha debido someterse a consideración del
Consejo el proyecto de Plan no había Consejo alguno, pues ni siquiera había entrado
a regir el acto administrativo que lo integraba ni habían tomado posesión sus
miembros, por lo cual, a su juicio, no pudo dicho cuerpo conocer oportunamente,
como lo ordenaba la Ley Orgánica, el documento consolidado que debía estudiar.
(…) La Corte Constitucional no acepta el argumento en referencia, por varias
razones: (…) En primer lugar, para los fines de la integración del Consejo
Nacional de Planeación y del cumplimiento de la tarea consultiva que le fue
encomendada por la Carta, resulta irrelevante la fecha en la cual haya
sido publicado el decreto por el cual se hicieron las designaciones
correspondientes en cuanto a los miembros del Consejo, pues el acto de que se
trata es de carácter subjetivo, por lo cual bastaba su expedición y comunicación
a los interesados para que surtiera efecto respecto de ellos, siendo la
publicación oficial un requisito indispensable apenas para el conocimiento de
terceros. Ello se infiere de lo dispuesto en la Ley 57 de 1985, que
exige la publicación de los actos que creen situaciones jurídicas impersonales
-no de los que generan situaciones subjetivas- para que comiencen a surtir
efectos.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)
1.3 Las normas que disciplinan
este importante asunto no contemplan como requerimiento formal para la validez,
vigencia u oponibilidad de la convocatoria a sesiones extraordinarias, la
publicación del decreto en el Diario Oficial en tanto se trata de una expresión
de voluntad de la que no puede predicarse carácter general en tanto su
propósito consiste en habilitar la reunión extraordinaria de los Congresistas.
Cabe señalar, en estrecha conexión
con lo anterior, que el artículo 119 de la ley 489 de 1998 prescribe, al
ocuparse de los actos del poder ejecutivo, que requerirán publicación en el
Diario Oficial aquellos que tengan un carácter general. En efecto, el literal
c) del artículo 119 prevé que serán objeto de publicación los
decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas
por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter
general expedidos por todos
los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas Ramas del Poder Público.
1.4 Ahora bien si se admitiera que
el artículo 119 de la ley 489 de 1998 constituye el fundamento jurídico para
considerar contrario al ordenamiento constitucional el decreto de convocatoria
a sesiones extraordinarias, ello implicaría una inversión del sistema de
fuentes colombiano en tanto se definiría como parámetro de constitucionalidad
una disposición legislativa que, de ninguna manera, se integra o se ha
integrado al denominado bloque de constitucionalidad.
1.5 La publicidad de los actos de
los órganos estatales resulta esencial para el correcto funcionamiento de la
democracia y, en consecuencia, es problemático admitir la producción de efectos
de un acto normativo en ausencia completa de divulgación. Sin embargo, de allí
no se deriva que desde la perspectiva constitucional y en ausencia de un
mandato específico previsto en la Carta Política, sea la publicación en el
Diario Oficial la única forma en que puede satisfacerse la exigencia referida.
En esta oportunidad, la
divulgación oportuna y adecuada del decreto que convocaba a sesiones
extraordinarias se cumplió satisfactoriamente. Tal decreto fue conocido por los
integrantes del Congreso y con fundamento en su expedición se adelantaron las
deliberaciones que condujeron a la aprobación de las normas que ahora han sido
declaradas inexequibles.
La convocatoria del Congreso a
sesiones extraordinarias fue llevada a cabo de forma constitucionalmente
adecuada para alcanzar los fines que con ella se persiguen. En efecto, los
objetivos adscritos al conocimiento del referido decreto son diferentes a los
propósitos que se vinculan a la publicidad de normas de carácter general. La
convocatoria a sesiones extraordinarias es una disposición instrumental del
proceso legislativo cuyo escrutinio público, atendiendo su finalidad, puede
cumplirse adecuadamente cuando habiendo satisfecho los requisitos formales para
su expedición, los congresistas pueden conocerlo.
1.6 Así las cosas debe afirmarse
que la falta de publicación en el Diario Oficial del decreto presidencial de
convocatoria a sesiones extraordinarias de las cámaras legislativas, no
configura un vicio de trámite. Para la validez de estas sesiones, la
Constitución Política y el Reglamento del Congreso exigen (i) la expedición de
un acto de convocación del Presidente de la República y (ii) su debida
comunicación a las cámaras concernidas. Siendo el Senado de la República y la
Cámara de Representantes los destinatarios del decreto de sesiones
extraordinarias, basta la debida comunicación a ellos, sin que se encuentre
jurídicamente requerida su publicación en el Diario Oficial dado que no se
trata de un acto general.
1.7 La decisión de inexequibilidad de las leyes demandadas
por vicios formales se basa en la imposición de un requisito de forma
jurídicamente inexigible, dando preferencia a un requisito de trámite previsto
para otros actos administrativos e inaplicando infundadamente el principio pro
legislatore, con base en el cual esta Corporación ha avalado el trámite de
numerosas leyes.
2. La ausencia de publicación en el diario oficial del
decreto que convoca a sesiones extraordinarias para la votación del texto
conciliado constituye un vicio subsanable.
2.1 Admitiendo solo en gracia de
discusión que la ausencia de publicación en el Diario Oficial del decreto que
convoca a sesiones extraordinarias implica un vicio en el proceso legislativo,
es necesario afirmar que se trata de un defecto subsanable por las siguientes
razones:
2.1.1 El carácter subsanable de un
vicio no depende tanto de su gravedad como de la oportunidad en que se
configuró. Esta perspectiva, derivada del principio de instrumentalidad de las
formas, advierte que el defecto podrá ser subsanado si el proceso de formación
de la voluntad legislativa se encuentra en un grado significativo de avance y,
en todo caso, si existe un trámite susceptible de ser corregido.
2.1.2 El artículo 138 de
la Constitución regula las reuniones de las cámaras legislativas y prevé que
ellas pueden ser ordinarias o extraordinarias. En este último caso, como se ha
dicho anteriormente, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que este
señale. A su vez el artículo 149 de la Carta Política –cuyo sentido normativo
fue reproducido en el numeral 1 del artículo 5 de la ley 5 de 1992- señala que
cualquier reunión de los miembros del Congreso que con el propósito de cumplir
funciones del poder legislativo se lleve a efecto sin cumplir las condiciones
constitucionales no tendrá validez y los actos realizados no producirán efecto
alguno.
Con apoyo en esta
disposición, la mayoría de la Sala consideró que el vicio es insubsanable dado
que la reunión del Congreso en la que se aprobaron las leyes demandadas
carecería de valor y, en consecuencia, no sería posible la superación del
defecto identificado. Dijo lo siguiente:
“Respecto de las posibilidades
de corrección de este específico vicio procedimental, encuentra la Sala que en
el presente caso no es posible subsanar el vicio que se presenta, por cuanto no
es dable corregir una manifestación de voluntad que, por expresa manifestación
constitucional, carece de cualquier atisbo de validez, en cuanto no se cumplió
con el presupuesto que investía a las cámaras de la competencia para debatir y
decidir en desarrollo de un procedimiento legislativo. Siendo esta la
situación, y existiendo una consecuencia expresamente prevista por el texto
constitucional –la carencia de validez y la imposibilidad de atribuir efectos
de algún tipo- no existe manifestación de voluntad del Congreso que deba ser
corregida, por lo que no es la subsanación una acción posible para enmendar el
error cometido.”
La perspectiva de la mayoría parece entonces
aplicar la regla definida por la jurisprudencia de esta Corporación[35] de acuerdo con la cual en
los eventos en los que se ha pretermitido un trámite legislativo de tal manera
que es inexistente, resulta improcedente impartir una orden orientada a que se
subsane.
2.1.3 Tal argumentación desconoce dos
elementos de gran importancia para la solución de este caso.
En primer lugar, el trámite de conciliación
regulado en el artículo 161 de la Constitución se encontraba en curso. El
informe de conciliación había sido ya aprobado por el grupo de senadores y
representantes que integraban la comisión de conciliación y lo que se pretendía
en las sesiones extraordinarias era someterlo a consideración y votación de las
plenarias. Esta fase de la conciliación no constituye un apéndice irrelevante
de este procedimiento sino que, por el contrario, se erige en una condición
necesaria para la aprobación del proyecto de ley en aquellos eventos en los
cuales los textos aprobados en una y otra cámara difieren. Así las cosas,
existía un trámite que podía ser objeto de saneamiento en el Congreso a pesar
de que la reunión fuera llevada a efecto sin el cumplimiento de las condiciones
constitucionales previstas.
En segundo lugar, la Corte no podía desconocer
que se encontraban ya satisfechas las fases estructurales del trámite
legislativo en tanto se surtieron los cuatro debates previstos en la
Constitución y de la ausencia de publicación en el Diario Oficial de
convocatoria antes del inicio de las sesiones extraordinarias no se produjo
infracción alguna (i) de la regla de mayoría, (ii) del deber de proteger a las
minorías o (iii) de las normas que amparan la transparencia o publicidad del
proceso legislativo.
2.2 Afirmar entonces que no existía voluntad
del Congreso a pesar del avance en el trámite legislativo y el estado del
proceso de conciliación no solo se opone a lo realmente ocurrido sino que
también desconoce que la conciliación se encuentra compuesta por etapas
estrechamente vinculadas una de las cuales –la regulada en el inciso primero
del artículo 161- había concluido. En consecuencia existía ya un trámite que
podía ser subsanado que se encontraba precedido de las decisiones mayoritarias
en las comisiones y plenarias del Senado y la Cámara de Representantes.
En consecuencia se trataba de un defecto
subsanable y se imponía entonces su devolución al Congreso.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A LA
SENTENCIA C-685/11
Referencia: Expediente D-8383.
Demanda de inconstitucionalidad contra i) la
Ley 1373 de 2010, “por la cual se
garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población colombiana,
objeto de la misma y se actualiza el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI)”;
ii) la Ley 1375 de 2010, “por la cual se
establecen las tasas por la prestación de servicios a través del Sistema
Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, SINIGAN”;
iii) la Ley 1377 de 2010, “por medio de
la cual se reglamenta la actividad de reforestación comercial”; iv) la Ley
1378 de 2010, “por la cual se regula la
cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo
correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”,
v) la Ley 1380 de 2010, “por el cual se
establece el Régimen de Insolvencia para la Persona Natural no Comerciante”.
Magistrado ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, y
teniendo en cuenta que la Sala Plena no acogió el proyecto de fallo que en
relación con este asunto presenté a su consideración, comedidamente me permito
presentar las razones que me llevan a apartarme de la decisión finalmente
adoptada, las cuales he extractado de la referida ponencia.
En mi ponencia, previo el análisis de todas
las incidencias planteadas por la actora respecto del trámite de estas cinco
leyes, que podrían causar su inexequibilidad, así como del carácter subsanable
o no de los vicios denunciados, propuse a la Sala Plena devolver al Congreso de
la República cuatro de esas leyes, para que si así lo decidían las cámaras, se
procediera a la subsanación de los errores incurridos durante los respectivos trámites.
Solo en el caso de la Ley 1377 de 2010 mi propuesta fue la de declararla
inexequible, al encontrar, oficiosamente, en atención a lo previsto en el
artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de
Justicia), que en razón a su temática, la referida ley debía haber sido objeto
del trámite de consulta previa, razón por la cual, la sola subsanación de los
vicios de forma encontrados dejaría aun pendiente el referido problema, razón
por cual, tarde o temprano, esta ley habría de ser declarada inexequible.
Para arribar a estas resoluciones la ponencia
que presenté a consideración de la Sala indagó por la comprobación fáctica de
los distintos vicios alegados, cumplido lo cual procedió a analizar el carácter
subsanable o no de aquéllos, encontrando que todos los defectos encontrados
tendrían este carácter, por lo cual consideré viable ofrecer al Congreso de la
República la oportunidad de enmendar las varias irregularidades acaecidas
dentro del trámite de estas leyes.
Por su parte, la postura finalmente asumida
por la Sala Plena, de la cual me aparto, se concentró en uno solo de tales
defectos, el relativo a la aprobación de los informes de conciliación por parte
de las plenarias en las sesiones extraordinarias del día 17 de diciembre de 2009,
cuyo decreto de convocatoria no fue oportunamente publicado. Previa
comprobación de este hecho, la Sala consideró que se trataba de un vicio
insubsanable, por tratarse de una ocurrencia encuadrable en la hipótesis
prevista en el artículo 149 superior, y a partir de ello declaró la
inexequibilidad de todas las leyes demandadas.
Dado que el análisis previo a tal conclusión
reconoció el hecho de que, aun cuando se trata de una ocurrencia poco
frecuente, es posible considerar como subsanables los vicios generados durante
el trámite de aprobación de leyes ordinarias no sujetas a un trámite de control
automático, y por lo mismo vigentes, como también se hacía en la ponencia que
no fue acogida por la mayoría[36], mi disenso frente al
fallo C-685 de 2011 se limita, en lo relativo a su parte considerativa, al
punto según el cual el defecto analizado, sobre la irregularidad de las
sesiones extraordinarias, resultaba insubsanable.
Este puntual desacuerdo tiene, sin embargo,
gran impacto en la resolución finalmente adoptada, que fue la de declarar
inexequibles las cinco leyes que en este caso fueron acusadas, con lo que se
desatendió el principio de conservación del derecho usualmente observado por la
jurisprudencia de esta corporación en casos semejantes al presente[37], conforme al cual,
siempre que ello resulte posible, debe procurarse una solución que mantenga
vigente la obra del poder legislativo.
En esta perspectiva, como lo sostuve tanto en
el proyecto original como durante la discusión del caso ante la Sala Plena,
considero que el vicio de trámite que dio lugar a la declaratoria de
inexequibilidad de estas leyes era claramente subsanable, de conformidad con
las reglas que a ese respecto ha trazado y aplicado esta corporación[38]. Una de las razones
conducentes a esta decisión es el hecho de que tal error se presentó una vez
concluidos de manera satisfactoria la totalidad de los cuatro debates previstos
en el artículo 157 superior, lo que tiene dos consecuencias frente a tales
reglas: de una parte, que el vicio acaeció en etapa relativamente tardía del
trámite legislativo, con lo cual su subsanación no suponía la repetición de una
parte considerable de aquel trámite; de otra, que en virtud de tal avance,
podría considerarse adecuadamente conformada la voluntad democrática del órgano
legislativo, lo que hacía aconsejable proceder a la subsanación de aquella
parte final del trámite, que resultaba afectada por el defecto encontrado.
Así las cosas, reitero mi convicción de que, en
cumplimiento del mandato contenido en el parágrafo del artículo 241 del texto
constitucional, la Corte ha debido ordenar la devolución de estas leyes al
Congreso de la República para proceder a la subsanación de sus respectivos vicios
de trámite en la forma prevista en la referida norma.
De otra parte, como también propuse, una vez superado
este punto era del caso contemplar la posibilidad de que así mismo se
subsanaran los demás vicios encontrados, lo que bajo similares consideraciones,
era igualmente posible. Empero, la Corte no llegó a ocuparse de ello, al
considerar que aquel primer hallazgo, unido a su carácter insubsanable, hacía
irrelevante el estudio de las demás glosas propuestas por la actora. Por mi
parte, considero que era procedente el análisis de todas ellas, y que en todos
los casos se trataba de situaciones susceptibles de ser subsanadas, lo que
hubiera permitido evitar la declaración de inexequibilidad de 4 de estas leyes.
Finalmente, considero que en el presente caso la Sala
llegó a la conclusión ya reseñada como producto de su reticencia frente a dos
situaciones que, sin embargo, son plenamente factibles: i) de una parte, la
posibilidad de extender el estudio de constitucionalidad más allá de los
aspectos planteados por el actor, como de manera inequívoca lo autoriza y lo
ordena el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,
situación que pese a esa clara previsión legal, reconozco que ha sido marginal
e inusual; ii) de otra, la necesidad de afrontar las circunstancias especiales
que surgirían en caso de ordenarse la devolución al Congreso para su eventual
subsanación de leyes ya vigentes, posibilidad frente a la cual, como la misma
sentencia de la cual discrepo lo reconoce, no existe impedimento ni restricción
alguna en el texto superior.
Dado que la Sala Plena no acogió mi propuesta
en torno a estos aspectos y optó, en mi entender de manera innecesaria, por
declarar la inexequibilidad de todas estas leyes, salvo mi voto en relación con
esta decisión.
Con mi acostumbrado y profundo
respeto,
Magistrado
[1] En el texto original de la Ley 1378 de 2010 aprobada por el Congreso y sancionada por el Presidente de la República aparecía a partir de este punto el texto “hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del Plan Obligatorio de Salud en el respectivo Departamento”, el cual fue declarado inexequible mediante sentencia C-469 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[2] Con la sola excepción del proyecto 212 de 2008 Cámara – 331 de 2009 Senado, antecedente de la Ley 1378 de 2010, cuyo informe de conciliación fue votado y aprobado por la plenaria del Senado en la sesión ordinaria del día 16 de diciembre de 2009.
[3] Según explica, el informe se publicó en la Gaceta 1299 del 15 de diciembre de 2009 y fue aprobado por la plenaria del Senado en la sesión ordinaria del día 16 de diciembre de ese año; y se publicó en la Gaceta 1311 del 16 de diciembre de 2009, siendo luego aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión extraordinaria del día siguiente, 17 de diciembre de 2009.
[4] Cita el acta 27 del 15 de diciembre de 2009 en lo que concierne a la plenaria del Senado de la República y el acta 228 del 16 de diciembre de 2009 de la plenaria de la Cámara de Representantes.
[5] En relación con la publicación de los informes de conciliación, señala que si bien las Gacetas 1312 y 1313 en las cuales se publicaron varios de esos informes llevan fecha del 16 de diciembre de 2009, obra en el expediente prueba de que su impresión concluyó y los respectivos diarios fueron puestos a disposición del público en la mañana del día 17 de diciembre, esto es, incluso después de la efectiva aprobación de esos informes en la plenaria del Senado, lo que ocurrió en las primeras horas de la madrugada de ese mismo día.
[6] Verbigracia, el cargo en las acciones públicas de inconstitucionalidad; los vicios de procedimiento en el caso de actos legislativos, leyes que convocan a referendo y leyes que convocan a una asamblea nacional constituyente; el presunto vicio señalado en las objeciones gubernamentales, entre otros.
[7] El concepto de normas parámetro ahora presentado que hace referencia a todas las normas que contienen exigencias de procedimiento para la creación de cuerpos normativos, entre las cuales se cuentan la Constitución y el reglamento del Congreso. En este sentido, sentencia C-737 de 2001.
[8] En este sentido pueden verse, especialmente, las sentencias C-737 de 2001, C-760 de 2001 y C-141 de 2010.
[9] “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.”
[10] En este sentido Manuel Aragón Reyes en Constitución, democracia y control, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica No. 88, 2002, p. 36 y s.s.
[11] Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría menor será la limitación de la libertad individual. En este sentido manifestó que “el principio de mayoría absoluta significa la aproximación relativamente mayor a la idea de libertad” KELSEN Hans, “El problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.
[12] Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social.” Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.
[13] Esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.
[14] Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 1996, C-162 de 1999, C-662 de 2000, C-836 de 2002 y C-319 de 2006, entre otras.
[15] Sentencia C-737 de 2001. MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento 28. En el mismo sentido, ver la sentencia C-872 de 2002 y el auto 170 de 2003.
[16] Ibídem.
[17] Sentencia C-816 de 2004, consideración n. 121.
[18] En este sentido, puede verse el Auto 029 de 1995. En aquella ocasión se estudió el incumplimiento del
término mínimo entre los debates realizados en una y otra cámara legislativa;
al comprobar la existencia del vicio se ordenó su subsanación, para lo cual se
manifestó:
“Considera la Corte, sin embargo, que el vicio
en mención es subsanable, por cuanto es factible repetir el segundo debate en
la Cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en
concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no
se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura.
Nada obsta, entonces, para que se aplique el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, ordenando que el proyecto se devuelva al Congreso de la República y se apruebe en segundo debate en la Cámara de Representantes.”
[19] Ver, entre otras, las sentencias C-555 de 2000.
[21] Cfr., Corte Constitucional, Autos 013 de 2007, 053 de 2007, 078 de 2007, 119 de 2007, 232 de 2007 y 126 de 2008, entre otras decisiones.
[22] Lo que se debe a diferentes factores, entre otros, a reformas constitucionales que han agregado exigencias procedimentales en la elaboración de las leyes; a comprensión de la interpretación de la Corte Constitucional respecto de un aspecto procedimental (verbigracia, el tiempo que debe trascurrir entre debates); a nuevas conductas en desarrollo del debate legislativo por parte de los Congresistas, etc.
[23] Decreto 4906 de 2009.
[24] Se debe analizar la disposición indicada en concordancia con el artículo 108 de la ley 510 de 1999 sobre los actos de emitidos por la Superintendencia Bancaria y el artículo 51 de la ley 31 de 1992, relacionada con el Banco de la República, que permite que la publicidad de estas entidades se surta conforme a boletines propios. También debe consultarse el artículo 5 de la ley 57 de 1985 con respecto a los actos de carácter territorial.
[25] El informe de conciliación del proyecto 212 de 2008 Cámara / 331 de 2009 Senado, antecedente de la Ley 1378 de 2010 fue aprobado por la plenaria del Senado en la última sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2009, pero en la Cámara de Representantes sí fue aprobado durante la sesión extraordinaria del día siguiente.
[26] El texto dice 12:05 p. m., lo que indicaría que la sesión se inició pasado el mediodía, sin embargo, se advierte que posiblemente se trata de un error, y que la sesión se inició inmediatamente después de la media noche en que comenzó el día 17 de diciembre de 2009, pues en la parte final de esa acta se lee que la sesión se levantó a la 1:35 a. m., decretándose un receso hasta las 11 a. m.
[27] En relación con este aspecto obran en el expediente dos distintas certificaciones de contenido equivalente, la primera de fecha 8 de noviembre de 2010 (folio 170) emitida a solicitud de la actora Silvia Isabel Reyes Cepeda por quien para esa fecha ocupaba el referido cargo y la segunda de fecha 21 de febrero de 2011 (folio 203) emitida en cumplimiento de lo ordenado por el Magistrado sustanciador mediante auto de febrero 11 de 2011 por el titular de ese cargo (Subgerente de Producción).
[28] Entre ellos los Senadores Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Guillermo García Realpe, Juan Manuel Galán Pachón, Mauricio Jaramillo Martínez, Germán Antonio Aguirre Muñoz y Alfonso Valdivieso Sarmiento y el Representante Juan Carlos Valencia Escobar.
[29] La sentencia C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) aclaró que la expresión “estando en receso constitucional el Congreso” que se emplea en el artículo 85 del Reglamento del Congreso en la definición de cuáles sesiones son extraordinarias, se refiere al momento para el cual se convocan tales sesiones y no al momento en que se produce la convocatoria, como en este caso parecían entenderlo algunos de los Senadores inconformes.
[30] Acta 29 de 2009 de la plenaria del Senado. Ver página 7 de la Gaceta 36 de febrero 15 de 2010.
[31] Acta 29 de 2009 de la plenaria del Senado. Ver página 14 de la Gaceta 36 de febrero 15 de 2010.
[32] La Corte se refiere a las sesiones realizadas el miércoles 16 de diciembre de 2009, la del Senado de la República documentada a través del acta 28, publicada en la Gaceta N° 47 de febrero 23 de 2010, y la de la Cámara de Representantes en el acta 228, publicada en la Gaceta N° 50 de marzo 3 de 2010. El Decreto 4906 de ese día fue leído en la plenaria del Senado después de las 10:45 p. m., según consta en la página 124 de la referida Gaceta No 47, mientras que en la plenaria de la Cámara se leyó después de las 9:32 p. m., según puede verificarse en la página 138 de la referida Gaceta N° 50 de 2010.
[33] Entre ellos las sentencias C-957 de 1999 y C-802 de 2006.
[34] En este sentido resulta pertinente una reflexión que al respecto realizó Kelsen al manifestar “Dicho procedimiento crea garantías para que los distintos intereses de los grupos representados obtengan la palabra y puedan manifestarse como tales en un debate público” KELSEN Hans, “El problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, Ed. Debate, 1988, p. 100.
[35] En la sentencia C-737 de 2001 la Corte Constitucional señaló: “Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.” (Negrillas y subrayas no hacen parte del texto original)
[36] El proyecto destacaba el hecho de que si bien en la mayoría de los casos en que este tribunal ha ejercido la facultad prevista en el parágrafo del 241 superior, los vicios encontrados afectaban normas sujetas a control automático, entre ellas leyes aprobatorias de tratados internacionales o proyectos de ley estatutaria, así como proyectos de ley objetados por el Presidente de la República, no existe impedimento para que ello ocurra también frente a leyes ordinarias y plenamente vigentes, como de hecho se ha contemplado en numerosas ocasiones, entre ellas en los fallos C-055 de 1995, C-557 de 2000, C-737 y C-760 de 2001, C-872 de 2002, C-473 y C-797 de 2004.
[37] Cfr. entre otras las sentencias C-065 de 1997 (M. P. Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero), C-038 de 2006 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-078 de 2007 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-060 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-486 de 2009 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[38] Ver entre otros, solo entre las decisiones más recientes, los autos A-081 de 2008, A-343 de 2009 y A-210 de 2010.