MODIFICACION INTRODUCIDA A CONTRIBUCION PARAFISCAL
PARA FOMENTO DEL TURISMO EN ARTICULO 16 DE LA LEY 1558 DE 2012- Inexequibilidad
Con base en el inciso 4 del
artículo 154 Superior y el precedente jurisprudencial ya sentado por esta
Corte, de conformidad con el cual se ponen de relieve los principios, valores y
derechos constitucionales que subyacen a la norma de carácter procedimental que
ahora se aplica, según la cual las normas de carácter tributario deben iniciar
su trámite en la Cámara de Representantes, así se trate de proyectos de ley que
originalmente no eran de carácter tributario, de normas marginales de carácter
tributario dentro de una normatividad, o de normas de carácter tributario que
se hayan incluido con posterioridad al inicio del trámite, deben iniciarse
necesariamente en la Cámara Baja, de manera que si no se inició en la Cámara de
Representantes esto vicia de inconstitucionalidad insubsanable la norma en
cuestión, por no cumplir con el requisito contenido en el inciso 4 del artículo
154 CP, ya que esta norma preserva el principio democrático y pretender evitar
o resolver tensiones entre el Estado unitario, las entidades territoriales y el
principio de descentralización. En la jurisprudencia analizada se encuentran
las excepciones para que un trámite de carácter tributario sea iniciado en el
Senado de la República y no en la Cámara de Representantes, pero en el caso sub
examine encuentra la Sala que no se ajusta a dichas prerrogativas y por lo
tanto que debía iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Por estas
razones, la Corte declara la inexequibilidad del artículo 16 de
la Ley 1558 de
2012, por vulneración del inciso 4del
artículo 154 de
la Constitución Política.
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Término de caducidad por vicios de forma
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3°
del artículo 242 de
la Carta Política,
las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término
de un año, contado a partir de la publicación del respectivo acto.
MODIFICACION INTRODUCIDA A CONTRIBUCION PARAFISCAL
PARA FOMENTO DEL TURISMO EN ARTICULO 16 DE LA LEY 1558 DE 2012- Proceso legislativo
TRATAMIENTO LEGISLATIVO DE MATERIAS RELATIVAS A
TRIBUTOS-Jurisprudencia constitucional
TRATAMIENTO LEGISLATIVO DE MATERIAS RELATIVAS A
TRIBUTOS-Contenido
El inciso 4º del
artículo 154 de
la Constitución,
contiene una reserva a la iniciativa legislativa en materia tributaria, al
establecer que los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite
en la Cámara de Representantes,, la cual se desarrolla a su vez en el artículo
143 de la Ley 5ª de 1992: Los proyectos de ley relativos a tributos y
presupuesto de rentas y gastos serán presentados en la Secretaría de la Cámara
de Representantes.
PROYECTOS DE LEY RELATIVOS
A TRIBUTOS INICIARAN SU TRAMITE EN LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Interpretación
Esta Corporación ha señalado que la regla del art
154 de la Constitución se interpretará “conforme al principio de
razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de
trámite en materias tributarias” y “analizándola sistemáticamente con las demás
disposiciones constitucionales relevantes. Así mismo, ha sostenido que el
mandato de iniciar este tipo de trámite en la Cámara de Representantes tiene un
propósito de control con el cual se representa a los ciudadanos con el fin de
que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de
tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la Cámara de
Representantes el poder en el tema del control político.
PROYECTOS DE LEY RELATIVOS
A TRIBUTOS INICIARAN SU TRAMITE EN LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Sustento constitucional
La Corte ha indicado que el sustento constitucional
de esta exigencia de orden Superior es que constituye un mecanismo de (i)
preservación del principio de democracia representativa en materia tributaria;
(ii) un control político de la Cámara respecto de los intereses de sus
representados en las Entidades Territoriales; (iii) un mecanismo a través del
cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la
articulación legal de sus intereses y potestades impositivas y las de la
Nación, de manera que se evite o resuelva la tensión que existe en materia
tributaria entre el Legislador Nacional y las Entidades Territoriales; (iv) un
fortalecimiento de la participación y de la autonomía de las Entidades
Territoriales en estas materias; y (v) una garantía del principio de
descentralización.
MARGINALIDAD DE NORMA DE CARACTER TRIBUTARIO-No libera de obligación, que trámite se inicie en Cámara de
Representantes
Esta Corte ha establecido que el hecho de la marginalidad de una norma
de carácter tributario no libera de la obligación de que el trámite se inicie
en la Cámara Baja por cuanto “El objetivo abstracto de flexibilizar el
procedimiento legislativo no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de
trámite en materias tributarias”. Así mismo ha indicado que “ya se trate de
disposiciones organizadas de manera integral o completa en leyes tributarias o
de preceptos de índole tributaria incorporados en leyes que regulen otras
materias, el respectivo proyecto debe comenzar su trámite en la Cámara de
Representantes por cuanto la marginalidad de las regulaciones tributarias
dentro de un Estatuto no exime al Congreso de acatar la regla prevista en el
artículo 154 de la Constitución”. Esto conlleva a que cuando un proyecto
contempla de modo marginal algún tipo de regulación de carácter tributario y se
acepta excluir lo establecido en el mencionado art. 154 Superior “el legislador
podría incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que
regule una de las actividades económicas gravadas, con el objetivo de
flexibilizar el procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la
regla del artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las
disposiciones tributarias son marginales dentro del tema general de la ley”.
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones
La jurisprudencia constitucional ha fijado algunos
casos taxativos de excepciones o de flexibilización de la aplicación del
mandato superior contenido en el inciso 4 del artículo 154 CP: (i) En casos de
llamados de urgencia del Presidente. En estos contextos, la Corte ha
determinado que cuando existe un mensaje de urgencia enviado por el Presidente,
las comisiones sesionan de forma conjunta en su primer debate, con lo cual se
asegura la participación de la Cámara de Representantes al inicio del
procedimiento legislativo. En esta línea jurisprudencial se argumenta que la
simple radicación de un proyecto en la Secretaría de una o de otra Cámara no
tiene incidencia en la facultad que el artículo 163 de la Carta otorga al
Presidente de la República para solicitar el trámite de urgencia de cualquier
proyecto de ley, y por lo tanto, tampoco impide la deliberación conjunta de las
comisiones, ni la flexibilización del trámite a que, por excepción, da lugar
esa deliberación conjunta originada en el mensaje de urgencia. (ii) En caso de
que se trate de la sistematización normativa en un Código. A este respecto ha
señalado esta Corporación que cuando se trata de la implementación de un
Código, resulta indispensable limitar el alcance de la reserva de trámite en
materia tributaria, por cuanto es necesario que se permita la iniciativa en las
dos cámaras legislativas en la creación de códigos, motivo por el cual este
tipo especial de leyes no puede estar sujeta a una reserva especial de trámite,
ya que si se restringe esta posibilidad al Senado, se impondría una restricción
al procedimiento legislativo lo cual no está contemplado en la Constitución,
además dicha restricción iría en contra de la voluntad del constituyente de
otorgarle al Congreso las facultades e instrumentos necesarios para que pueda
desarrollar al máximo su papel como legislador dentro de un sistema
democrático, participativo y pluralista. (iii) En casos en que se menciona una
norma tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de
la misma. En este sentido, la Corte estableció un nuevo principio decisorio
según el cual no todas las normas de contenido tributario se acogen a la
obligación recogida por el mencionado precepto constitucional, sino que la
exigencia en el inicio del trámite, aplica a aquellas que crean, modifican,
suprimen o regulen un tributo, en cuanto esto es lo que se entiende como una
disposición relativa a tributos. (iv) Y finalmente, en el caso de que se trate
de leyes que modifiquen o adopten de manera permanente decretos de emergencia
económica. A este respecto, esta Corporación ha expresado que el requisito
consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria
se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este
caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos cámaras
-, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los
proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos
dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado, la
materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se
relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la
emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino
meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado requisito de
forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad de que la
función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de limitaciones y
cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad pública pueda
responder ágilmente a la crisis. (v) En síntesis, al entrar a analizar el
contenido de la reserva de inicio del trámite legislativo, la Sala Plena de
esta Corporación ha sostenido que si bien ésta debe ser aplicada de forma
rigurosa, la jurisprudencia ha reconocido también excepciones en los que
expresamente se autoriza su flexibilización en casos concretos como (i) cuando
se presenta un mensaje de urgencia del Presidente que da lugar a que las comisiones
constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen de forma conjunta,
(ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente preceptos adoptados
durante los estados de emergencia económica; o (iii) cuando las disposiciones
de naturaleza tributaria hacen parte de un código cuya finalidad es regular de
manera exhaustiva y sistemática otras materias. Adicionalmente, también ha
exceptuado la aplicación del inciso 4 del artículo 154 CP en aquellos casos en
que se hace referencia a una ley o norma tributaria pero no se hace creación,
modificación, o supresión alguna de la misma. En todos los otros casos, la no
aplicación de la regla mencionada da lugar a un vicio de trámite insubsanable
por lo cual es deber de la Corporación declarar inexequible el trámite de la
Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4 del art. 154 Superior, ya que
por ese desconocimiento se vulnera la Constitución Política.
Referencia: expediente D-9547
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
16 de la Ley 1558 de 2012.
Demandante: Iván Mauricio Mejía Alarcón.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos
mil trece (2013)
I.- ANTECEDENTES
1. El 12 de febrero de 2013, en ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Carlos Willer Trujillo Ortiz presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 16 numeral 15 de la Ley 1558 de 2012.
2. El 14 de febrero de 2013, en ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Iván Mauricio Mejía Alarcón presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.
3. El 22 de febrero de 2013, se informó a este
despacho por parte de la Secretaría de la Corte, que la Sala Plena del 20 de
febrero se decidió acumular los dos procesos antes referenciados.
4. En Auto del 8 de marzo de 2013, se les comunicó
a los accionantes la inadmisión de las demandas acumuladas y se les concedió 3
días para corregirlas.
5. En Auto del 20 de marzo de 2013, este despacho
rechazó la demanda de acción pública de inconstitucionalidad presentada
por el ciudadano Carlos Willer Trujillo Ortiz, en virtud de que el autor no
presentó demanda corregida y admitió la demanda de acción pública de
inconstitucionalidad, en su primer cargo relativo a la presunta
vulneración de la exigencia de iniciativa legislativa en materia tributaria,
presentada por el ciudadano Iván Mauricio Mejía Alarcón contra el artículo 16
de la Ley 1558 de 2012.
II.- NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada:
“LEY 1558 DE 2012
(julio 10)
Diario Oficial No. 48.487
de 10 de julio de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se modifica la
Ley 300 de 1996
-Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006 y
se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 16. Modifíquese,
el artículo 3o de la Ley 1101
de 2006, donde se incluirán 3 nuevos aportantes, el cual quedará así:
“Artículo 3o. Aportantes de
la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Para los fines de la
presente ley, se consideran aportantes los siguientes:
1. Los hoteles, centros vacacionales y servicios de
alojamiento prestados por clubes sociales.
2. Las viviendas dedicadas ocasionalmente al uso
turístico o viviendas turísticas, y otros tipos de hospedaje no permanente,
excluidos los establecimientos que prestan el servicio de alojamiento por
horas.
3. Las agencias de viajes y turismo, agencias
mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las oficinas de representaciones turísticas.
5. Las empresas dedicadas a la operación de
actividades de turismo de naturaleza o aventura, tales como canotaje, balsaje,
espeleología, escalada, parapente, canopy, buceo y deportes náuticos en
general.
6. Los operadores profesionales de congresos,
ferias y convenciones, excepto las universidades e instituciones de educación
superior y los medios de comunicación que realicen actividades de esta
naturaleza cuando su objeto o tema sea afín a su misión.
7. Los arrendadores de vehículos para turismo
nacional e internacional.
8. Los usuarios operadores, desarrolladores e
industriales en zonas francas turísticas.
9. Las empresas comercializadoras de proyectos de
tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los bares y restaurantes turísticos
clasificados como tal, de acuerdo a resolución emanada del Ministerio de
comercio, industria y turismo.
11. Los centros terapéuticos o balnearios que
utilizan con fines terapéuticos aguas, minero-medicinales, tratamientos
termales u otros medios físicos naturales.
12. Las empresas captadoras de ahorro para viajes y
de servicios turísticos prepagados.
13. Los parques temáticos.
14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de transporte de pasajeros: aéreas
y terrestres, excepto el transporte urbano y el que opera dentro de áreas
metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de transporte terrestre automotor
especializado, las empresas operadoras de chivas y otros vehículos automotores
que presten servicio de transporte turístico.
17. Los concesionarios de servicios turísticos en
parques nacionales que presten servicios diferentes a los señalados en este
artículo.
18. Los centros de convenciones.
19. Las empresas de seguros de viaje y de
asistencia médica en viaje.
20. Las sociedades portuarias, marinas o puertos
turísticos, por concepto de la operación de muelles turísticos.
21. Los establecimientos del comercio ubicados en
las terminales de transporte de pasajeros terrestre, aéreo y marítimo.
22. Las empresas operadoras de proyectos de tiempo
compartido y multipropiedad.
23. Las empresas asociativas de redes de vendedores
multinivel de servicios turísticos.
24. Los guías de turismo.
PARÁGRAFO 1o. Para los efectos tributarios o
fiscales de la presente ley, se considera que prestan los servicios de vivienda
turística las personas naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar
o subarrendar por periodos inferiores a 30 días con o sin servicios
complementarios, bienes raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores
de intermediación entre arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en
las condiciones antes señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un
mismo municipio o distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros
por periodos inferiores a 30 días es prestador turístico.
PARÁGRAFO 2o. Tratándose de los concesionarios
de carreteras a que se refiere el numeral 14 del presente artículo, la
liquidación de la contribución se hará con base en los recaudos de derechos y
tasas por el paso de vehículos para el transporte público y privado de
pasajeros y en el caso de los concesionarios de aeropuertos con base en los
recaudos de derechos y tasas por la utilización de sus servicios e
instalaciones por parte de aeronaves para el transporte de pasajeros y por los
mismos pasajeros.
PARÁGRAFO 3o. Los Guías de Turismo pagarán
anualmente por concepto de contribución parafiscal el veinte por ciento del
salario mínimo legal mensual vigente en el año de su causación”.
III.- LA DEMANDA
Sostiene que el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012
es inconstitucional porque estipuló la inclusión de al menos tres sujetos
pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, por lo
cual se configura en una norma de carácter tributario, razón por la que su
trámite debió iniciar por la Cámara de Representantes y no por el Senado de la
República de conformidad con lo dispuesto por el artículo 154 CP.
En este sentido, explica el actor que el artículo
154 de la Constitución en su inciso 4 dispone que “los proyectos de ley
relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”.
De otro lado aduce que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional “las
contribuciones parafiscales hacen relación a un gravamen especial, distinto a
los impuestos, tasas y contribuciones fiscales, que al igual que otros
tributos, es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera
obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses y necesidades se
satisfacen con los recursos recaudados, los cuales no entran a engrosar las arcas
del presupuesto nacional”. Esto deja clara la naturaleza tributaria de las
contribuciones parafiscales, por lo que su consagración normativa debe cumplir
con los requisitos propios de las normas tributarias.
El demandante hace alusión a las Gacetas del
Congreso en las que se evidencia que el proyecto de ley que posteriormente se
convertiría en la Ley 1558 de 2012, inició su trámite en el Senado de la
República. Además de que el articulado inicial no contemplaba la disposición
acusada. Remite pues a las Gacetas del Congreso 212 de 2011 y 457 de 2012.
Resalta que utilizando como fundamento la Sentencia
C-229 de 2003, que “el argumento de la marginalidad de la regulación
tributaria, por sí mismo, tampoco resulta aceptable, pues en la práctica con
ello se estaría restando por completo el efecto útil de la reserva de trámite
legislativo en materias tributarias”.
De igual manera alude a precedentes
jurisprudenciales que han aplicado la exigencia de que las leyes en materia
tributaria inicien su trámite en la Cámara de Representantes. Para el efecto
cita las SentenciasC-065 de 1998, C-1707 de 2000y C-058 de 2002.
IV.- INTERVENCIONES
1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda, solicita a la Corte, que
de declare la exequibilidad de la norma demandada, presentando los siguientes
argumentos:
Amparado en la Sentencia C-712 de 2012 el
Ministerio considera que el requisito contenido en el inciso 4º del artículo
154 de la Constitución, de iniciar el trámite legislativo en la Cámara de
Representantes, es para los proyectos de ley -vistos de manera integral-
relativos a tributos y no para cada una de las normas que hacen parte o que son
posteriormente incorporadas en el Proyecto. De acuerdo con la Gaceta No. 690
(el Ministerio se equivocó al referenciarla como No. 684) de 2010, en la que se
publicó el Proyecto, su articulado no desarrollaba temas de carácter
tributario.
Basado en el artículo 160 de la Constitución, el
artículo 178.1 de la Ley 5ª de 1992 y la Sentencia C-822 de 2011, el Ministerio
sostiene que las comisiones y plenarias del Congreso tienen la potestad para
modificar, agregar o suprimir artículos dentro de los Proyectos de Ley.
Que el contenido del artículo 16 de la Ley 1558 de
2012, incluido en segundo debate de la Plenaria del Senado, respeta la
Constitución y los principios de identidad flexible y unidad de materia,
desarrollados en la Jurisprudencia de esta Corporación (Sentencias C-1344 de
2000, C-241 de 2010, C-273 de 2011, C-277 de 2011, C-822 de 2011).
2.- Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El Ministerio considera que las razones alegadas
por el accionante para solicitar la inconstitucionalidad del artículo 16 de la
Ley 1558 de 2012, son infundadas, ya que la norma en cuestión no creó una
contribución parafiscal, sólo efectuó una actualización en cuanto a los
aportantes de la contribución, cuya finalidad será precisamente la promoción
del turismo.
En su análisis, el Ministerio se fundamenta en las
sentencias C-800 de 1993, C-065 de 1998 y C-228 de 2009, con el fin de
establecer las condiciones y características de los proyectos de ley
relacionados con tributos, la aplicación de la restricción del inicio de su
proceso legislativo en la Cámara de Representantes, el alcance del concepto de
tributo y los efectos de las modificaciones a proyectos de ley sobre
contribuciones parafiscales. De acuerdo con el interviniente, “los
aspectos relacionados con la contribución parafiscal, no se salen del contexto
general de la citada Ley, que fundamentalmente regula lo concerniente al
fomento, promoción y competitividad del turismo”. -folio 115-
Finalmente, concluye el Ministerio que el artículo
demandado “no establece ni modifica la contribución parafiscal
destinada a la promoción del turismo, la cual fue establecida por la ley 300 de
1996”. –folio115- Aclara, que la ampliación en el escenario de
los contribuyentes incluido en el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, no
vulnera la Constitución ya que se encuentra justificada “en las
condiciones dinámicas con que se desarrolla el turismo en el país”. –folio
115-
3.- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto rinde concepto en el que expone a
través de dos argumentos novedosos, que los cargos bajo los cuales se alega la
inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, no pueden prosperar.
Como un primer argumento, el Instituto alega que no
se vulnera el artículo 154 de la Constitución, ya que no se puede considerar el
proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1558 de 2012 como un
proyecto de naturaleza tributaria. La citada ley “se incorpora como
parte esencial de la Ley General de Turismo, (…) para cuyo fomento y promoción
ya estaba creada la contribución parafiscal”, y en ese sentido,
considera el interviniente, se trata de una modificación y adición a la ley del
turismo necesaria para que ésta pueda cumplir con sus objetivos, de ahí que no
exista ninguna irregularidad en que el proyecto haya sido presentado ante el
Senado.
Considera el Instituto, amparado en el artículo 160
de la Carta, que introducir modificaciones a los proyectos durante los debates,
es jurídicamente viable. Como un argumento adicional, resalta el interviniente
en su exposición, que se debe considerar dentro del análisis del proceso
legislativo de la Ley 1558 de 2012, que las modificaciones que incluyeron las
ampliaciones a los contribuyentes de los parafiscales, fueron conocidas por la
Cámara de Representantes, sin que las mismas suscitaran reproche alguno.
4.- Intervención de la Universidad Externado de
Colombia
El Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
considera que la disposición demandada ser declarada inconstitucional, ya que
las contribuciones parafiscales reguladas en el artículo 16 de la Ley 1558 de
2012, ostentan la calidad de tributos y la norma demandada modifica su aspecto
subjetivo condicionado “quien es o no sujeto pasivo de la obligación
tributaria”, lo cual constituye “un pleno ejercicio del poder tributario”.
Concluye el Departamento haciendo referencia a la
Sentencia C-229 de 2003, que “en aras de la preservación del principio
democrático materializado en el control de índole político que efectúa la
Cámara de Representantes”, debido a que el artículo 16 “modifica
obligaciones tributarias de carácter sustancial o instrumental”, se debe
dar “aplicación cabal y estricta al artículo 154 de la Constitución”.
–folio 103-
5.- Intervención Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Instituto conceptuó en favor de la declaratoria
de inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, argumentando
que “las contribuciones parafiscales son unos gravámenes de
características particulares que constituyen indudablemente una especie o
modalidad del género tributos”, -folio 161- razón por la que, de
acuerdo con el numeral 4 del artículo 154 de la Constitución Política y lo
desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-084/95, C-065/98, C-1707/00
y C-229/03, el proceso de formación de la ley en cuestión, se ha debido iniciar
en la Cámara de Representantes. De demostrarse que esto no fue así, aclara el
Instituto, la norma debe ser declarada contraria a la Constitución.
6.- Intervención de la Cámara Colombiana de la
Infraestructura
En su intervención, la Cámara llegó a la conclusión
que al tratarse de una norma con un aparte tributario, al menos ese aparte ha
debido iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Debido a que el
trámite del artículo en cuestión no se inició en la forma indicada, considera
el interviniente que la norma tiene un vicio insubsanable en su procedimiento
legislativo, que contraría el principio de representación popular propio de la
materia tributaria, de acuerdo a lo establecido en artículo 154 de la Constitución,
el artículo 143 de la Ley 5 de 1992 y las Sentencias C-084/95, C-065/98 y
C-1707/00, y por tal razón debe ser declarada como inexequible.
V.- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242, numeral 2 y
278, numeral 5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde
concepto de constitucionalidad No. 5570 del 9 de mayo de 2013.
En su análisis, el Procurador General consideró que
el artículo 154 de la Constitución establece un límite en el origen o inicio
del trámite legislativo de un proyecto de ley, entendiendo esta etapa como su
radicación, cuando el contenido material del mismo es relativo a tributos. Sin
embargo, aclara la Vista Fiscal que “existe una diferencia enorme entre
el origen de un proyecto (…) y el resto del tramite. (…)” La diferencia
fundamental, sostiene el Procurador haciendo referencia al mismo artículo 154
de la Carta Política, radica en que a cualquier proyecto de ley se le pueden
introducir modificaciones, siempre y cuando esas modificaciones no sobrepasen
el límite establecido por el principio de unidad de materia.
Con la intención de mostrar la diferencia entre la
iniciación del trámite legislativo y el resto del mismo, el Ministerio Público
hace referencia a lo sostenido por este Tribunal en la sentencia C-369 de 2002,
según la cual:
“El concepto de iniciación del trámite se
circunscribe sólo a comenzarlo y promoverlo, y no a que este sea integralmente
terminado, por la sencilla razón de que iniciar un trámite no es lo mismo que
terminarlo. (…) La iniciación, como esta Corte lo señaló hace referencia a la
“etapa primigencia (sic) del proceso legislativo, consistente en el comienzo de
éste por medio de la presentación de un proyecto en una de las Cámaras”
En ese mismo sentido, el Procurador General se
apoya en la providencia C-469 de 2011, para desarrollar las condiciones que
deben cumplir las modificaciones de los proyecto de ley:
“Las modificaciones o adiciones introducidas como
artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas
tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden
estrecha relación con el contenido del proyecto”.
Sostiene el Procurador, que si bien la Corte
Constitucional claramente ha sostenido que los proyectos de ley relativos a
tributos deben iniciar su trámite ante la Cámara de Representantes, en
sentencias como la C-229 de 2009, “también ha admitido excepciones para
que los mismos inicien su trámite en el Senado de la República sin que se
controvierta el orden fundamental, como cuando las normas tributarias hacen
parte de un código”.
A continuación, el Ministerio Público hace un
análisis del trámite legislativo de la Ley 1558 de 2012, utilizando como
fuentes para ello las Gacetas del Congreso, llegando a la conclusión de que el
proyecto de ley presentado en el Senado, no tenía ninguna finalidad tributaria,
pues el mismo título dejaba ver que se trataba de una modificación de la Ley
General del Turismo.
Finalmente, concluye después de un detallado
análisis del trámite legislativo, “que existe una circunstancia
concreta que permite fundamentar constitucionalmente el origen del proyecto que
se convirtió en la Ley 1558 de 2012, en el Senado de la República, sin que el
mismo controvierta o viole la exigencia del artículo 154 de la Carta Política”-folio
178-, razón por la cual solicita “declarar ajustado al
orden superior el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012”-folio 180-, y en ese
sentido declararlo Exequible.
VI.- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1- Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente acción de constitucionalidad en virtud del artículo 241 numeral
4 de la Carta Política, ya que se trata de la demanda de una ley de la
República, en este caso la Ley 1558 de 2012.
2- La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue
interpuesta dentro del término constitucional
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del
artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la
publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1558 de 2012
fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 48.487 de 10 de julio de
2012. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 15 de febrero de
2013, es decir, cuando todavía no había vencido el término prescrito por la
Constitución, razón por la cual la Sala evidencia que se cumple con la
previsión del Constituyente para ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad por vicios de forma.
I.
3- Problema jurídico a resolver y esquema de
resolución
Corresponde a la Corte en esta oportunidad resolver
si el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 vulnera la exigencia contenida en el
inciso 4º del artículo 154 de la Constitución Política, en cuanto el precepto
demandado constituye una norma de carácter tributario, razón por la cual ha
debido tener el inicio de su trámite legislativo en la Cámara de
Representantes y no en el Senado de la República.
Para dar respuesta a ese problema, la Sala Plena
(i) comenzará por exponer el trámite legislativo de la Ley 1558 de 2012, con un
énfasis en su artículo 16 demandado; (ii) se hará un análisis del contenido y
alcance normativo del inciso 4 del artículo 154 superior, reiterando las líneas
jurisprudenciales que se han desarrollado en la materia; (iii) para con base en
ello entrar a analizar la constitucionalidad de la norma demandada.
4. El proceso legislativo del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012.
Al revisar el procedimiento legislativo adelantado
por la ley analizada en el presente caso, se identifica la incorporación de
adiciones y modificaciones al proyecto de ley, principalmente en tres momentos:
(i) Segundo debate ante el Senado de la República, (ii) Primer debate en la
Cámara de Representantes, y (iii) la Comisión de Conciliación.
4.1 Incorporaciones
realizadas en el marco del segundo debate ante la plenaria del Senado de la
República
De acuerdo con lo recogido
en la Gaceta del Congreso No. 893 del 25 de noviembre de 2011, el Senado
realizó una serie de consideraciones que lo llevaron, en el seno de la plenaria
de esa corporación, a incorporar en el proyecto de ley el artículo 14 que proponía
modificar el artículo 3º de la Ley 1101 relacionado con las contribuciones
parafiscales, en reemplazo del artículo 46 presentado en el proyecto original[1] que
se limitaba a hacer una remisión a la norma que ahora el nuevo artículo 14
pretendía modificar:
“(…) Hemos tenido en cuenta realizar algunas
modificaciones en la ponencia para segundo debate, con base en recomendaciones
realizadas por Senadores de la Comisión Sexta del Senado, en la discusión y
aprobación del proyecto de ley en primer debate, lo mismo que de los
Ministerios de Educación y Cultura y Viceministerio de Turismo.
(…)
En ese sentido, debe
tenerse presente que el turismo es uno de los sectores con alto potencial para
contribuir a alcanzar en el mediano plazo los objetivos nacionales de
desarrollo, pero sigue siendo uno de los sectores con altos niveles de
informalidad, con estándares de calidad que lo hacen poco competitivo, con una
dispersión considerable de oferta que le impide alcanzar niveles de
productividad satisfactorios.
Por ello, la tarea
inmediata es avanzar en la reducción sustancial de estos niveles de
informalidad y en definir y desarrollar los productos de clase mundial en los
cuales el país puede competir con éxito en los escenarios internacionales y en
elevar los estándares de calidad en el servicio.
Pero se deben reconocer de
manera realista las falencias con el fin de buscar las soluciones y ponerse a
la altura de los mejores destinos competidores en el mundo. El turismo
receptivo es mucho más exigente que el interno en la calidad del servicio y,
por tanto, es indispensable mejorar considerablemente los estándares si se
quiere una incursión sostenida en los mercados internacionales.
Por estas consideraciones
previas, se ha realizado un trabajo juicioso para armonizar las políticas
institucionales con la legislación de la industria turística a fin de contar
con los instrumentos normativos idóneos para la implementación de esas
directrices. Así las cosas, a continuación se explicarán de manera general las
principales medidas que buscan cumplir con las mencionadas necesidades:
(…)
3. Inclusión de nuevos
aportantes de la contribución parafiscal del turismo.
Con la
inclusión como aportantes de la contribución parafiscal de las empresas
operadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad, las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos y los
guías de turismo, se pretende hacerlos partícipes de los beneficios que los
recursos del Fondo de Promoción Turística trae para los diversos sectores
aportantes en la medida en que estos son reinvertidos en el mejoramiento de la
competitividad y en la promoción turística. Uno de los objetivos de la Ley 1101
de 2006, fue aunar los esfuerzos de todos los beneficiarios de la actividad
turística para dar un impulso más decidido a su desarrollo. No obstante, en la
mencionada ley no quedaron incluidas las empresas operadoras de proyectos de
tiempo compartido turístico.
Por otra parte, en la
medida en que surgen otras formas de comercio turístico como es el caso de las
empresas asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos
(empresas que afilian a vendedores de turismo y recaudan sumas por afiliación
del orden de $2 millones por afiliado) o que existen sectores que quieren
beneficiarse de la contribución parafiscal, como es el caso de los guías de
turismo, es importante contar con su concurso, el cual redundará en su
fortalecimiento.
TEXTO PROPUESTO PARA
SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 156 DE 2010
SENADO
por la cual se modifica la
Ley 300 de 1996 Ley General del Turismo, la Ley 1101 de 2006 y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
Artículo 14. El
artículo 3° de la Ley 1101 de 2006 quedará así:
Aportantes de la
Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo. Para los fines señalados en el artículo 1º de la presente ley, se
consideran aportantes los siguientes:
1. Los hoteles y centros
vacacionales.
2. Las viviendas turísticas
y otros tipos de hospedaje no permanente, cuyas ventas anuales sean superiores
a los 50 smlmv, excluidos los establecimientos que prestan el servicio de
alojamiento por horas. En el caso de las viviendas turísticas ubicadas en los
territorios indígenas se aplicará la contribución a aquellas cuyas ventas
anuales sean superiores a los 100 smlmv.
3. Las agencias de viajes y
turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las oficinas de
representaciones turísticas.
5. Las empresas dedicadas a
la operación de actividades tales como canotaje, balsaje, espeleología,
escalada, parapente, canopée, buceo, deportes náuticos en general.
6. Los operadores
profesionales de congresos, ferias y convenciones
7. Los arrendadores de
vehículos para turismo nacional e internacional.
8. Los usuarios operadores,
desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas.
9. Las empresas
comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los bares y
restaurantes turísticos.
11. Los centros
terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas,
minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales
cuyas ventas anuales sean superiores a los 500 smlmv.
12. Las empresas captadoras
de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.
13. Los parques temáticos.
14. Los concesionarios de
aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de
transporte de pasajeros: aéreas y terrestres, excepto el transporte urbano y el
que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de
transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas
y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.
17. Los concesionarios de
servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a
los señalados en este artículo.
18. Los centros de
convenciones.
19. Las empresas de seguros
de viaje y de asistencia médica en viaje.
20. Las sociedades
portuarias orientadas al turismo o puertos turísticos por concepto de la
operación de muelles turísticos.
21. Los establecimientos
del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre,
aéreo y marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a 100 smlmv.
22. Las empresas operadoras
de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
23. Las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos.
24. Los guías de turismo.
25. Las empresas organizadoras
de conciertos y de espectáculos artísticos masivos.
Parágrafo 1°. Para
efectos de la liquidación del valor de la contribución parafiscal de que trata
el artículo 2°, se excluirán de las ventas de los hoteles el valor de las
ventas realizadas por las empresas de tiempo compartido.
Parágrafo 2°. Para los
efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se considera que prestan los
servicios de vivienda turística las personas naturales o jurídicas cuya
actividad sea la de arrendar o subarrendar por periodos inferiores a 30 días
con o sin servicios complementarios, bienes raíces de su propiedad o de
terceros o realizar labores de intermediación entre arrendadores y
arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes señaladas. Se
presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o distrito más de
cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos inferiores a 30 días
es prestador turístico.
Parágrafo 3°. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo definirá los criterios para otorgar
la calidad de ¿turístico¿ a los bares y restaurantes a que se refiere el
numeral 10 del presente artículo.
Parágrafo
4°. Tratándose de los concesionarios de carreteras a que se refiere el
numeral 14 del artículo 3° del presente artículo, la liquidación de la
contribución se hará con base en los recaudos de derechos y tasas por el paso
de vehículos para el transporte público y privado de pasajeros y en el caso de
los concesionarios de aeropuertos con base en los recaudos de derechos y tasas
por la utilización de sus servicios e instalaciones por parte de aeronaves para
el transporte de pasajeros y por los mismos pasajeros.
Parágrafo 5°. Los Guías de
Turismo pagarán anualmente por concepto de contribución parafiscal el veinte
por ciento del salario mínimo legal mensual vigente en el año de su causación,
a más tardar el 20 de abril del año siguiente al período objeto de la
declaración.”
4.2 Incorporaciones realizadas en el marco del primer debate en la
Cámara de Representantes.
La Gaceta del Congreso No.
297 del 1º de junio de 2012, consigna las consideraciones y modificaciones
realizadas al Proyecto de Ley 156 de 2010 Senado y Proyecto de Ley 180 de 2011
Cámara, como consecuencia del debate surtido en la Comisión Sexta de la Cámara
de Representantes y las propuestas en torno al debate en la plenaria de la
Cámara baja:
“ (…)Como antecedentes vale
la pena mencionar que en el marco de discusión de esta ley se efectuó audiencia
pública el día 18 de mayo de 2012, convocada por la Comisión Sexta de Cámara de
Representantes en la ciudad de Medellín, la cual contó con la participación de
miembros de los diferentes sectores del turismo.
El día 23 de mayo de los
presentes dentro del desarrollo de la sesión de la Comisión Sexta de representantes,
se debatió la Ponencia presentada por los Coordinadores para Primer Debate,
artículo por artículo, dando como resultado la aprobación de un texto al final
de la sesión, el anterior texto fue aprobado con varias modificaciones
presentadas por los honorables Representantes.
(…)
TEXTO PROPUESTO PARA
SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 180 DE 2011 CÁMARA, 156 DE 2010
SENADO
por la cual se modifica la
Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta,
(…)
Artículo
16. Modifíquese. El artículo 3° de la Ley 1101 de 2006, donde se
incluirán 4 nuevos aportantes, el cual quedará así:
Artículo
3°. Aportantes de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo. Para los fines de la
presente ley, se consideran aportantes los siguientes:
1. Los hoteles, centros
vacacionales y servicios de alojamiento prestados por clubes sociales.
2. Las viviendas dedicadas
ocasionalmente al uso turístico o viviendas turísticas, y otros tipos de
hospedaje no permanente, excluidos los establecimientos q ue prestan el
servicio de alojamiento por horas.
3. Las agencias de viajes y
turismo, agencias mayoristas y las agencias operadoras.
4. Las oficinas de
representaciones turísticas.
5. Las empresas dedicadas a
la operación de actividades de turismo de naturaleza o aventura, tales como
canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente, canopy, buceo y deportes
náuticos en general.
6. Los operadores
profesionales de congresos, ferias y convenciones, excepto las universidades e
instituciones de educación superior y los medios de comunicación que realicen
actividades de esta naturaleza cuando su objeto o tema sea afín a su misión.
7. Los arrendadores de
vehículos para turismo nacional e internacional.
8. Los usuarios operadores,
desarrolladores e industriales en zonas francas turísticas.
9. Las empresas
comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
10. Los bares y
restaurantes turísticos clasificados como tal, de acuerdo a resolución emanada
del Ministerio de comercio, industria y turismo.
11. Los centros
terapéuticos o balnearios que utilizan con fines terapéuticos aguas,
minero-medicinales, tratamientos termales u otros medios físicos naturales.
12. Las empresas captadoras
de ahorro para viajes y de servicios turísticos prepagados.
13. Los parques temáticos.
14. Los concesionarios de
aeropuertos y carreteras.
15. Las empresas de
transporte de pasajeros: aéreas y terrestres, excepto el transporte urbano y el
que opera dentro de áreas metropolitanas o ciudades dormitorio.
16. Las empresas de
transporte terrestre automotor especializado, las empresas operadoras de chivas
y otros vehículos automotores que presten servicio de transporte turístico.
17. Los concesionarios de
servicios turísticos en parques nacionales que presten servicios diferentes a
los señalados en este artículo.
18. Los centros de
convenciones.
19. Las empresas de seguros
de viaje y de asistencia médica en viaje.
20. Las sociedades
portuarias, marinas o puertos turísticos, por concepto de la operación de
muelles turísticos.
21. Los establecimientos
del comercio ubicados en las terminales de transporte de pasajeros terrestre,
aéreo y marítimo.
22. Las empresas operadoras
de proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.
23. Las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos.
24. Los guías de turismo.
25. Las empresas
organizadoras de conciertos y de espectáculos artísticos masivos.
Parágrafo 1°. Para los efectos tributarios o fiscales de la presente ley, se
considera que prestan los servicios de vivienda turística las personas
naturales o jurídicas cuya actividad sea la de arrendar o subarrendar por
periodos inferiores a 30 días con o sin servicios complementarios, bienes
raíces de su propiedad o de terceros o realizar labores de intermediación entre
arrendadores y arrendatarios para arrendar inmuebles en las condiciones antes
señaladas. Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio o
distrito más de cinco inmuebles de su propiedad o de terceros por periodos
inferiores a 30 días es prestador turístico.
Parágrafo 2°. Tratándose de los concesionarios de carreteras a que se refiere el
numeral 14 del presente artículo, la liquidación de la contribución se hará con
base en los recaudos de derechos y tasas por el paso de vehículos para el
transporte público y privado de pasajeros y en el caso de los concesionarios de
aeropuertos con base en los recaudos de derechos y tasas por la utilización de
sus servicios e instalaciones por parte de aeronaves para el transporte de
pasajeros y por los mismos pasajeros.
Parágrafo 3°. Los Guías de Turismo pagarán anualmente por concepto de
contribución parafiscal el veinte por ciento del salario mínimo legal mensual
vigente en el año de su causación. (…)”.
4.3 Informe de Conciliación al proyecto de ley
180 de 2011 Cámara, 156 de 2010 Senado
En la Gaceta del Congreso No. 365 del 13 de junio
de 2012, se presenta el informe de Conciliación al Proyecto de Ley 156 de 2010
Senado, 180 de 2011 Cámara. En esta parte del proceso, se recoge la propuesta
de la plenaria de la Cámara de representantes y se elimina el numeral 25 del
artículo 16:
“(…) Luego del
análisis de textos hemos acordado acoger el texto que se presenta a
continuación. Así mismo se organizó la numeración del proyecto y se corrigieron
errores de trascripción y concordancia.
Teniendo en cuenta que según proposición presentada
en la plenaria de la honorable Cámara de Representantes al artículo 16 del
Proyecto de ley número 180 de 2011 Cámara se aprobó la eliminación del numeral
25 del artículo en mención, quedan solo 3 y no 4 aportantes como venía en la
ponencia. (…)”.
5. Alcance de la exigencia de inicio de trámite
legislativo en proyectos de ley relativos a tributos, contenida en el inciso 4º
del artículo 154 de la Carta Política y desarrollado por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional.
5.1 El inciso
4º del artículo 154 de la Constitución, contiene una reserva a la iniciativa
legislativa en materia tributaria, al establecer que “los proyectos de ley
relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes (…)”, la
cual se desarrolla a su vez en el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992: “Los
proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos serán
presentados en la Secretaría de la Cámara de Representantes”.
Esta regla ha sido desarrollada por la
Jurisprudencia de este Tribunal, la cual ha determinado el alcance de la
obligación de dar inicio al trámite en la Cámara de Representantes, cuando se
trata de un proyecto de ley relativo a tributos. La jurisprudencia de la Corte
es clara en señalar que cuando un proyecto de ley contiene algunas
disposiciones tributarias, su trámite debe ser iniciado en la Cámara de
Representantes, esta es la aplicación concreta del inciso 4 del art. 154
Superior. Esta línea jurisprudencial es sólida y pacífica respecto de
disposiciones de índole tributario, indistintamente del título que se le haya dado o de que los asuntos
tributarios sean minoritarios o marginales dentro del proyecto, y teniendo en
cuenta para ello el contenido sustantivo de la norma para tener certeza de qué
es lo que se está juzgando.[2]
Igualmente, esta Corporación ha señalado que la
regla del art 154 de
la Constitución se
interpretará “conforme al principio de razonabilidad, teniendo en
cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias tributarias”
y “analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones constitucionales
relevantes[3].
Así mismo, ha sostenido que el mandato de iniciar este tipo de trámite en la
Cámara de Representantes tiene un propósito de control con el cual se
representa a los ciudadanos con el fin de que se determinen sus derechos y
alcance de sus obligaciones en materia de tributos, de manera que el
Constituyente le otorga a la Cámara de Representantes el poder en el tema del
control político.
En armonía con lo expuesto, la Corte ha indicado
que el sustento constitucional de esta exigencia de orden Superior es que
constituye un mecanismo de (i) preservación del principio de democracia
representativa en materia tributaria; (ii) un control político de la Cámara
respecto de los intereses de sus representados en las Entidades Territoriales;
(iii) un mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un
control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades
impositivas y las de la Nación, de manera que se evite o resuelva la tensión
que existe en materia tributaria entre el Legislador Nacional y las Entidades
Territoriales; (iv) un fortalecimiento de la participación y de la autonomía de
las Entidades Territoriales en estas materias; y (v) una garantía del principio
de descentralización.
A este respecto ha expresado esta Corporación:
“La reserva de trámite en materias tributarias
constituye un mecanismo de control político sobre la potestad impositiva del
Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia
representativa en materia tributaria. Esta potestad impositiva se traduce
en la creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes, las cuales
pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En esa medida, el control que
ejerce la Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados
para determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así,
una simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente
en otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del
contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del
control político que el Constituyente quiso otorgar a la Cámara de
Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera
tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de
las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta
inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su vez, si la
disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto
relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental, dicha
disposición resultará constitucional sólo en la medida en que haya iniciado su
trámite en la Cámara de Representantes.
Por otra parte, la reserva de iniciación del
trámite en materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes
constituye un mecanismo a través del cual las entidades territoriales
ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y
potestades impositivos y las de la Nación. En efecto, esta reserva
garantiza la representación territorial de los tributos, pues fortalece
la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales
en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y
de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con
ello se contribuye a la realización legislativa directa de los intereses
impositivos de las entidades territoriales, y se garantiza su autonomía
impositiva, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden
territorial fijar los elementos del tributo dentro de los marcos establecidos
previamente por el legislador.(sic) En esa medida, la reserva de trámite
constituye una garantía institucional para la realización del principio
de descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales (C.N.
art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en la Cámara de
Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o indirectamente
afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o la autonomía
impositiva de las entidades territoriales”.[4] (Resalta la Sala)
Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que el hecho de la marginalidad de una norma de carácter tributario
no libera de la obligación de que el trámite se inicie en la Cámara Baja por
cuanto “El objetivo abstracto de flexibilizar el procedimiento legislativo
no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de trámite en materias
tributarias”. [5] Así
mismo ha indicado que “ya se trate de disposiciones organizadas de manera
integral o completa en leyes tributarias o de preceptos de índole tributaria
incorporados en leyes que regulen otras materias, el respectivo proyecto debe
comenzar su trámite en la Cámara de Representantes por cuanto la marginalidad
de las regulaciones tributarias dentro de un Estatuto no exime al Congreso de
acatar la regla prevista en el artículo 154 de la Constitución” [6] (Resalta
la Sala). Esto conlleva a que cuando un proyecto contempla de modo marginal
algún tipo de regulación de carácter tributario y se acepta excluir lo
establecido en el mencionado art. 154 Superior “el legislador podría
incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una
de las actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el
procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del
artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones
tributarias son marginales dentro del tema general de la ley”.[7] (Énfasis
de la Corte)
5.2 Especial
relevancia para el caso bajo estudio reviste el pronunciamiento hecho mediante
la Sentencia C-065 de 1998. En aquella
ocasión la demandante solicitó la declaración de inexequibilidad del artículo 9
de la Ley 366 de 1997, pues contradecía “el artículo 154 de la
Carta, porque el trámite legislativo que dio origen al actual
artículo cuestionado, no tuvo como origen la Cámara de Representantes, a
pesar de que la ley posee un claro carácter tributario”.[8]
El problema jurídico analizado por el Tribunal fue
planteado en los siguientes términos: ¿Es inconstitucional o no el Artículo 9
de la ley 366 de 1997, en el entendido que el artículo en mención fue
incorporado durante el debate legislativo y por esa razón no inició su trámite
en la Cámara de Representantes, sino en el Senado de la República, dando lugar
a una violación del inciso 4 del Artículo 154 de la Constitución Política?
En su análisis del caso, la Corte estimó que el
proyecto de Ley presentado ante el Senado, originalmente “no era una
iniciativa sobre contribución fiscal o sobre impuestos, sino una ley mediante
la cual se (…) pretendía organizar un sistema de manejo y administración de
rentas y de impuestos ya creados”, [9] es
decir que no tenía materia tributaria, sino que por el contrario, solamente
adquirió el proyecto connotación tributaria, con la “creación, entre otros
aspectos, de un tributo, al aprobarse en segundo debate en el Senado de la
República el artículo 9º de la ley 366 de 1997”. [10]
Consideró la Corte que por
tener en su contenido normativo materia tributaria, el proyecto de ley ha
debido comenzar su trámite en la Cámara Baja, y al no haberlo hecho, la Ley
incumplió con lo establecido en el inciso final del artículo 154 CP,
incurriendo en un vicio de procedimiento. De acuerdo con la decisión de la
Corte, “el artículo 9 de la ley 366 de 1997, al establecer un impuesto, ha
debido debatirse inicialmente en la Cámara de Representantes y no en el Senado
de la República como efectivamente ocurrió, pues con ello se violó el estatuto
superior”.[11]
Finalmente, concluyó la
Sala la necesidad de declarar la inexequibilidad de la norma demandada, pues
interpretó que la regla establecida en el inciso final del artículo 154 de la
Carta Política, debe ser aplicada de forma estricta. Sobre este punto sostuvo:
“Estima la Corte, sin dejar de tomar en cuenta
los antecedentes históricos y políticos de la norma constitucional 154,
que la razón de ser de la exigencia constitucional en la expedición de los
impuestos, es resaltar que la intención y voluntad del constituyente
son las de señalar un derrotero específico para el trámite de las normas
relativas a los tributos y que, por ese solo hecho, deben observarse
estrictamente las normas de procedimiento constitucional en la formación de las
leyes. En consecuencia de lo anterior, en el caso sub examine, por
tratarse de una ley que tiene un aparte tributario, ha debido iniciar su
debate en la Cámara de Representantes y, como ello no ocurrió,
adolece de vicios de procedimiento en su formación; por lo tanto esta
Corte declarará inexequible el artículo 9º de la ley 366 de 1997”.[12] (Énfasis
de la Corte)
En conclusión, la Corte declaró la inexequibilidad
del artículo 9º de la Ley 336 de 1997, utilizando como principio de decisión,
que a pesar de que un proyecto de ley al momento de su radicación en el Senado
no presente dentro de su contenido normativo materias relativas a tributos, si
posteriormente se incluye un elemento nuevo de esa naturaleza, el proyecto de
ley debe reiniciar su trámite en la Cámara de Representantes a la luz del
inciso final del artículo 154 constitucional.
Por consiguiente, la ratio decidendi, o razón del fundamento
de la inexequibilidad de la norma demandada en aquella oportunidad fue que en
aquellos casos en que un proyecto de ley no tuviera en su versión inicial
materia tributaria, y durante su trámite legislativo le hubiera sido incorporada
una disposición con contenido tributario que no hubiera iniciado su trámite en
la Cámara de Representantes, de cualquier forma la ley derivada de ese proceso
legislativo sería inexequible por incumplimiento de la reserva del inciso 4º
del artículo 154 de la Constitución.
5.3 No
obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha fijado algunos casos
taxativos de excepciones o de flexibilización de la aplicación del mandato
superior contenido en el inciso 4 del artículo 154 CP:
(i) En casos de llamados de urgencia del Presidente[13].
En estos contextos, la Corte ha determinado que cuando existe un mensaje de
urgencia enviado por el Presidente, las comisiones sesionan de forma conjunta
en su primer debate, con lo cual se asegura la participación de la Cámara de
Representantes al inicio del procedimiento legislativo. En esta línea
jurisprudencial se argumenta que la simple radicación de un proyecto en la
Secretaría de una o de otra Cámara no tiene incidencia en la facultad que el
artículo 163 de la Carta otorga al Presidente de la República para solicitar el
trámite de urgencia ‘de cualquier proyecto de ley’, y por lo tanto, tampoco impide
la deliberación conjunta de las comisiones, ni la flexibilización del trámite a
que, por excepción, da lugar esa deliberación conjunta originada en el mensaje
de urgencia.[14]
(ii) En caso de que se trate de la sistematización
normativa en un Código[15].
A este respecto ha señalado esta Corporación que cuando se trata de la
implementación de un Código, resulta indispensable limitar el alcance de la
reserva de trámite en materia tributaria, por cuanto es necesario que se
permita la iniciativa en las dos cámaras legislativas en la creación de
códigos, motivo por el cual este tipo especial de leyes no puede estar sujeta a
una reserva especial de trámite, ya que si se restringe esta posibilidad al
Senado, se impondría una restricción al procedimiento legislativo lo cual no
está contemplado en la Constitución, además dicha restricción iría en
contra de la voluntad del constituyente de otorgarle al Congreso las facultades
e instrumentos necesarios para que pueda desarrollar al máximo su papel como
legislador dentro de un sistema democrático, participativo y pluralista.[16]
(iii) En casos en que se menciona una norma
tributaria pero no se hace creación, modificación, o supresión alguna de la
misma. [17] En
este sentido, la Corte estableció un nuevo principio decisorio según el cual no
todas las normas de contenido tributario se acogen a la obligación recogida por
el mencionado precepto constitucional, sino que la exigencia en el inicio del
trámite, aplica a aquellas que crean, modifican, suprimen o regulen un tributo,
en cuanto esto es lo que se entiende como una disposición “relativa a
tributos”. [18]
(iv) Y finalmente, en el caso de que se trate de
leyes que modifiquen o adopten de manera permanente decretos de emergencia
económica.[19] A
este respecto, esta Corporación ha expresado que “(…) El requisito
consistente en que el trámite de un proyecto relativo a una materia tributaria
se inicie en la Cámara de Representantes, no tiene sentido exigirlo en este
caso. De una parte es el Congreso como cuerpo - integrado por las dos
cámaras -, el órgano que asume plena competencia e iniciativa para tramitar los
proyectos dirigidos a derogar, reformar y adicionar los decretos legislativos
dictados por el Gobierno al amparo del Estado de emergencia. De otro lado,
la materia específica sobre la cual recaen las atribuciones del Congreso se
relaciona con la adopción de las medidas indispensables para conjurar la
emergencia, donde lo tributario no adquiere connotación principal sino
meramente instrumental. En fin, la no incorporación del mencionado
requisito de forma en el artículo 215, inciso 6o, se explica por la necesidad
de que la función legislativa pueda desarrollarse con el mínimo posible de
limitaciones y cortapisas de modo que en atención a la situación de calamidad
pública pueda responder ágilmente a la crisis. (…)”.[20] (Resalta
la Sala)
(v) En síntesis, al entrar a analizar el contenido
de la reserva de inicio del trámite legislativo, la Sala Plena de esta
Corporación ha sostenido que si bien ésta debe ser aplicada de forma rigurosa,
la jurisprudencia ha reconocido también excepciones en los que expresamente se
autoriza su flexibilización en casos concretos como “(i) cuando se presenta
un mensaje de urgencia del Presidente que da lugar a que las comisiones
constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen de forma conjunta,
(ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente preceptos adoptados
durante los estados de emergencia económica; o (iii) cuando las disposiciones
de naturaleza tributaria hacen parte de un código cuya finalidad es regular de
manera exhaustiva y sistemática otras materias”[21]. Adicionalmente,
también ha exceptuado la aplicación del inciso 4 del artículo 154 CP en
aquellos casos en que se hace referencia a una ley o norma tributaria pero no
se hace creación, modificación, o supresión alguna de la misma. En todos los
otros casos, la no aplicación de la regla mencionada da lugar a un vicio de
trámite insubsanable por lo cual es deber de la Corporación declarar
inexequible el trámite de la Ley en la que se omitió la ejecución del inciso 4
del art. 154 Superior, ya que por ese desconocimiento se vulnera la
Constitución Política.
6. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LA NORMA DEMANDADA
6.1 La norma
demandada del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 estipuló la inclusión de al
menos tres sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del
turismo, por lo cual se configura en una norma de carácter tributario, razón
por la que, de conformidad con el inciso 4 del artículo 154 y la jurisprudencia
de esta Corte que ha determinado el alcance normativo de este mandato superior,
su trámite debió iniciarse por la Cámara de Representantes y no por el Senado
de la República, como sucedió en el presente asunto bajo examen, aunque el
proyecto de ley originalmente no fuera de carácter tributario, la norma
tributaria fuera incorporada durante el trámite legislativo, y aunque dicho
precepto tuviera un carácter marginal y minoritario.
6.2 Esta Corporación colige que el fundamento esencial de la
inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 radica en el
desconocimiento de la reserva a la iniciativa legislativa en materia tributaria
establecida en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, el cual dispone
que “los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en
la Cámara de Representantes”; en el mismo sentido, el artículo 143
de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso, prescribe que los proyectos de
ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos serán presentados en
la Secretaría de la Cámara de Representantes. Lo anterior por las siguientes
razones:
6.2.1 En el
presente caso la Corte constata que el proyecto que se convirtió en la Ley 1558
de 2012 inició su trámite en el Senado de la República, el cual originalmente
no contenía la disposición acusada, que es de naturaleza tributaria. Como se observó en el análisis del trámite legislativo del artículo 16
de la Ley 1558 de 2012, inicialmente el Proyecto de Ley 156 de 2010 que dio
origen a lo que concluiría siendo la Ley 1558, contenía una norma,
concretamente su artículo 46, que simplemente hacía referencia a las
contribuciones parafiscales en el sector turismo, efectuando una remisión
directa a la Ley 1101 de 2006 que regula el tema. Fue durante las discusiones
en la Plenaria del Senado, que se incorporó el artículo 16 (originalmente
artículo 14) que recoge la intención del artículo 46 original y modifica el
artículo tercero de la mencionada Ley 1101 de 2006, al adicionar en primera
instancia cuatro nuevos aportantes de la contribución parafiscal, que
finalmente se convertirían en tres.
6.2.2 En relación con la cuota de promoción
del turismo establecida por el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, la
Corporación encuentra que mediante la norma acusada se agregaron tres nuevos
aportantes de esta contribución parafiscal: las empresas operadores de
servicios y proyectos de tiempo compartido y multipropiedad, las empresas
asociativas de redes de vendedores multinivel de servicios turísticos y los
guías de turismo. Para la Corte, es evidente el carácter tributario de la cuota
de promoción de la actividad turística, como también que la norma demandada
modifica un elemento esencial del tributo, cual es el del señalamiento de los
sujetos pasivos obligados a dicha contribución, de modo que constituye una
manifestación de la potestad tributaria del Congreso.
6.2.3 Esta Corte
reitera en esta nueva oportunidad la aplicación rigurosa del inciso 4 del
artículo 154 de la Constitución Política, y las reglas jurisprudenciales que
han determinado su alcance normativo, recabando que este mandato de orden
superior tiene su sustento y propósito constitucional al constituir un
mecanismo de: (i) preservación del principio de democracia representativa en
materia tributaria; (ii) control político de la Cámara respecto de los
intereses de sus representados en las Entidades Territoriales; (iii) mecanismo
a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre
la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas y las de la
Nación, de manera que se evite o resuelva la tensión que existe en materia
tributaria entre el Legislador Nacional y las Entidades Territoriales; (iv)
fortalecimiento de la participación y de la autonomía de las Entidades
Territoriales en estas materias; y (v) garantía del principio de
descentralización.
Igualmente, esta Sala insiste en su jurisprudencia
en cuanto ha establecido que el hecho de que un proyecto de ley no sea
originalmente de carácter tributario, o que se haya incorporado en él una norma
de carácter tributario durante el trámite legislativo, o que la norma
tributaria sea de carácter marginal, no exime de la obligación contenida en el
inciso 4 del artículo 154 CP, en cuanto su trámite debe iniciarse en la Cámara
de Representantes.
Especial importancia para este caso reviste
la ratio decidendi de la Sentencia C-065 de 1998, por la
analogía o similitud con el caso sub-judice, toda vez que se trata
de proyectos de ley que originariamente no eran de carácter tributario, se
incorporaron normas tributarias durante su trámite legislativo, y las normas
demandadas tienen un carácter marginal o minoritario. De manera que en virtud
de este precedente, que pone de relieve los principios, valores y derechos que
están implícitos en el mandato del inciso 4 del artículo 154 Superior, y se
pone de manifiesto que existen razones constitucionales imperativas para
colegir que el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012 fue expedido con vicios de
procedimiento y por tal razón resulta contrario a la Constitución.
En este mismo sentido, evidencia la Sala que el presente caso no se
circunscribe a ninguna de las excepciones planteadas por la jurisprudencia de
esta Corte, en la flexibilización de la aplicación del inciso 4 del artículo
154 de la Constitución Política, ya expuestas en detalle en la parte
considerativa de esta sentencia. Por consiguiente, la Corte reitera que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la aplicación de la regla
contenida en el artículo 154 de la Carta Política es rigurosa, y aun cuando esa
aplicación puede ser flexible en determinadas situaciones, las excepciones a su
estricta observancia operan únicamente cuando existan circunstancias concretas
a partir de las cuales se pueda fundamentar constitucionalmente la
flexibilización del procedimiento legislativo, las que no se configuraron en
esta oportunidad.
Si bien es cierto que la iniciativa legislativa puede originarse en
cualquiera de las Cámaras, también lo es que la Constitución ordena que el
trámite de los proyectos relativos a tributos se inicie siempre en la Cámara de
Representantes (art. 154). Al haber constatado este Tribunal que ello no
fue así en el caso de la Ley 1558 de 2012, de la cual hace parte el artículo 16
acusado, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad de este artículo.
7. CONCLUSIÓN
En virtud de la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, el
demandante alegó la existencia de un vicio de procedimiento, ya que a la luz de
la regla establecida en el inciso 4º del artículo 154 de la Carta Política, por
tener, en su contenido normativo, materia tributaria, el trámite legislativo ha
debido iniciar en la Cámara de Representantes, de acuerdo con las
consideraciones anteriormente realizadas por esta Sala, concluye que:
Con base en el inciso 4 del
artículo 154 Superior y el precedente jurisprudencial ya sentado por esta
Corte, de conformidad con el cual se ponen de relieve los principios, valores y
derechos constitucionales que subyacen a la norma de carácter procedimental que
ahora se aplica, según la cual las normas de carácter tributario deben iniciar
su trámite en la Cámara de Representantes, así se trate de proyectos de ley que
originalmente no eran de carácter tributario, de normas marginales de carácter
tributario dentro de una normatividad, o de normas de carácter tributario que
se hayan incluido con posterioridad al inicio del trámite, deben iniciarse
necesariamente en la Cámara Baja, de manera que si no se inició en la Cámara de
Representantes esto vicia de inconstitucionalidad insubsanable la norma en
cuestión, por no cumplir con el requisito contenido en el inciso 4 del artículo
154 CP, ya que esta norma preserva el principio democrático y pretender evitar
o resolver tensiones entre el Estado unitario, las entidades
territoriales y el principio de descentralización.
En la jurisprudencia
analizada se encuentran las excepciones para que un trámite de carácter
tributario sea iniciado en el Senado de la República y no en la Cámara de
Representantes, pero en el caso sub examine encuentra la Sala
que no se ajusta a dichas prerrogativas y por lo tanto que debía iniciar su
trámite en la Cámara de Representantes.
Por estas razones, la Corte
declarará la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 1558 de 2012, por
vulneración del inciso 4 del artículo 154 de la Constitución Política.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16 de
la Ley 1558 de 2012,
por el cargo analizado en esta providencia relativo a la violación del inciso 4
del artículo 154 de
la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Congreso de la República, Gaceta del Congreso No.
690 del 27 de septiembre de 2010, Proyecto de Ley 156 de 2010 Senado, Artículo
46. En
materia Fiscal se aplicaran íntegramente las disposiciones contenidas en
la Ley 1101 de 2006,
referentes a la contribución parafiscal para la promoción del turismo.
[2] Ver Sentencia C-712 de 2012.
[4] Sentencia
C- 229 de 2003.
[5] Ibidem.
[6] Sentencia C-930/07.
[7] Ibidem.
[8] Sentencia
C-065 de 1998.
[9] Sentencia
C-065 de 1998
[10] Ibidem
[11] Ibidem
[12] ibidem
[13] Así, en la Sentencia C-608 de 2012 se analizó la
aparente inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, en la misma, la Corte
señaló que la regla del inciso 4 del art 154 Superior se cumplió por cuanto
hubo un mensaje de urgencia enviado por el Presidente y las comisiones
sesionaron de forma conjunta en su primer debate con lo cual se aseguró la
participación de la Cámara de Representantes al inicio del procedimiento
legislativo del proyecto de Ley 160 de 2010 Senado.
[14] Ibídem
[15] La
Sala en la Sentencia C-229 de 2003 declara
exequibles las normas demandadas de la Ley 685 de 2001,
estableciendo una nueva circunstancia de excepción que permite la
flexibilización del inciso final del art. 154 de
la Constitución:
cuando las normas de contenido tributario hagan parte de un Proyecto de Ley, a
la luz del cual se expedirá un Código.
[16] Ibidem
[17] A
este respecto, la Corte consideró que
las contribuciones parafiscales a las que hacía alusión el artículo 43 de
la Ley 789 de 2002 demandado
en la Sentencia C-800 de 2003,
es uno de esos preceptos no se ocupa de los tributos a pesar de hacer
referencia a los mismos, ya que el articulo demandado (i) no crea, modifica o
extingue los aportes en salud, (ii) modifica los sujetos activos y pasivos de
la obligación y (iii) no modifica los montos ni la forma de pagarlos, dejando
en claro que los aportes a la salud son contribuciones parafiscales.
[18] Ibidem
[19] En
la Sentencia C-407 de 1995 este
Tribunal consideró que la objeción presentada por el Gobierno frente al
Proyecto de Ley, por considerar que vulneraba el contenido del artículo 154 superior,
no prosperó, ya que la Corporación desarrolló en este caso una circunstancia
que permite la flexibilización de la reserva al trámite legislativo en materia
tributaria. Esa excepción se presenta, cuando se trate de un Proyecto de Ley
que en desarrollo del artículo 215 constitucional, derogue, modifique o
adicione los decretos relacionados con el Estado de Emergencia.
[20] Sentencia C-407 de 1995.