NORMA ACUSADA-Problemas de técnica legislativa/METODOS
DE INTERPRETACION-Problemas de técnica legislativa
SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO EN PROMOCION DE COMPETENCIA Y PRACTICAS COMERCIALES
RESTRICTIVAS-Atribuciones
SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones
SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Procedimiento en investigaciones
INTERPRETACION
LITERAL-Aplicación
INTERPRETACION
SISTEMATICA-Significado
La
interpretación sistemática es la lectura de la norma que se quiere interpretar,
en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquella está
inserta.
INTERPRETACION
HISTORICA-Aplicación
INTERPRETACION
CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicación
Ya ha
dicho la Corte en reiteradas oportunidades que, en virtud del artículo 4 de la
Carta, la interpretación de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto
por el Constituyente; es decir, que la hermenéutica legal en un sistema
constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación
conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido
que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Atribución
excepcional de función jurisdiccional
es claro que el
artículo 116 enfatiza el carácter excepcional de estas atribuciones; por lo
mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones pero son ambiguas en cuanto a su
carácter, habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las
funciones son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el
Legislador haya determinado, con precisión y especificidad, que son
jurisdiccionales.
COMPETENCIA A
PREVENCION EN COMPETENCIA DESLEAL-Jueces y Superintendencia
SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Naturaleza jurídica de funciones/SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Funciones administrativas y
jurisdiccionales
La interpretación que mejor respeta el
principio constitucional de igualdad, así como lo dispuesto en el artículo 116
Superior, es aquella según la cual, en las normas se atribuyen funciones de
tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que éstas últimas, serán
forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la República.
Aquellas pretensiones que los jueces de la República estudian a través de las
acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos de competencia
desleal, pueden igualmente plantearse ante la Superintendencia, cuando ésta
haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud de la Ley
446/98.
COMPETENCIA DESLEAL-Acciones/ACCION DECLARATIVA Y DE CONDENA
EN COMPETENCIA DESLEAL/ACCION PREVENTIVA DE PROHIBICION EN COMPETENCIA DESLEAL
COMPETENCIA DESLEAL-Atribuciones distintas para jueces y
Superintendencia
DEBIDO PROCESO DE
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Claridad sobre naturaleza de función
Para
garantizar plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la
actividad investigativa de la Superintendencia, es indispensable que exista una
plena claridad, desde el inicio mismo de la actuación, sobre la naturaleza de
la función que se está ejerciendo en cada caso, puesto que de ello dependerá el
tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la
defensa.
SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO-Funciones
jurisdiccionales
SUPERINTENDENCIA-Ejercicio simultáneo de funciones
administrativas y judiciales
Esta
corporación ha establecido la regla según la cual no es incompatible el
ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las
Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos
procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está
administrando justicia.
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Prohibición de nuevo pronunciamiento por el mismo funcionario
No podrá
el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio,
ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en
los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio
de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la
materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos,
entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en
lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento.
COMPETENCIA DESLEAL-Interés general en represión y prevención
Referencia:
expediente D-3278
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998.
Actor:
Carlos Andrés Perilla Castro
Magistrado
ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Bogotá, D.C., junio
veinte (20) de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Andrés Perilla
Castro presentó demanda contra los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, “por
la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651
de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan
otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden
normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.335 del 8 de
julio de 1998:
“LEY 446 de 1998
(julio 7)
por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del
Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia.
Artículo 143.
Funciones sobre competencia desleal. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá
respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas
atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a
la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas.
Artículo 144.
Facultades sobre competencia desleal. En las investigaciones por competencia desleal la
Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para
las infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas
en las disposiciones legales vigentes.”
III. LA DEMANDA
El actor considera
que las normas acusadas son lesivas de los artículos 13, 209 y 333 de la
Constitución, por las razones que se señalan a continuación.
En su criterio, los
actos de competencia desleal dan lugar a "conflictos de interés entre
categorías o grupos específicos, llamados a ser resueltos por el juez".
Es decir, se trata de actos que generan conflictos entre intereses
particulares, y sólo excepcionalmente afectan el interés público, por lo cual
la función de decidir sobre su licitud, esto es, de resolver ese conflicto
específico, es de naturaleza jurisdiccional: "de acuerdo con la teoría
de la tridivisión de poderes, los jueces están
instituidos como funcionarios del Estado encargados de administrar justicia,
mediante la resolución de conflictos de intereses, sea que se susciten entre
particulares, o entre estos y las autoridades defensoras del interés
público".
Los artículos 143 y
144 de la Ley 446 de 1998, explica el demandante, atribuyen a la
Superintendencia de Industria y Comercio funciones de tipo administrativo en
materia de competencia desleal; ello, por cuanto el artículo 143 establece que
en relación con los actos que constituyen ésta última conducta, la
Superintendencia tendrá las mismas atribuciones que le asisten en materia de
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, las cuales
son netamente administrativas; el artículo 144 del mismo ordenamiento,
asimismo, prevé la aplicación de un mismo procedimiento y de una misma
normatividad, para ambos tipos de funciones. Para el actor, el carácter
administrativo de estas facultades se confirma al observar que el Legislador,
en la Ley 446/98, fue muy cuidadoso en señalar expresamente cuáles eran las
funciones jurisdiccionales que estaba otorgando, como hizo en los Títulos I y V
de la Parte IV. De lo anterior, el ciudadano accionante extrae dos
conclusiones: "1. La aplicación de la normatividad de competencia
desleal es una función jurisdiccional. 2. Las normas acusadas, artículos 143 y
144 de la Ley 446 de 1.998, otorgaron funciones administrativas en materia de
competencia desleal a la Superintendencia de Industria y Comercio". A
partir de lo anterior, formula los cargos concretos contra las normas acusadas.
El artículo 333
Superior consagra el derecho colectivo a la libre competencia económica, el
cual impone al Estado una obligación específica de protección. No obstante,
señala el actor que en la Asamblea Nacional Constituyente se delimitó
claramente el alcance de la noción de libre competencia, distinguiéndola de
otros dos conceptos diferentes: a) la leal competencia, y b) la justa
competencia. El único de estos tres conceptos que fue catalogado por el
Constituyente como un derecho de todos, fue el de la libre competencia; por lo
mismo, ésta garantía superior no incluye la protección contra los actos de
competencia desleal. Es decir, la única atribución constitucional del Estado en
virtud del artículo 333 de la Carta, es la de proteger la libre competencia
mediante el ejercicio de ciertas funciones administrativas, pero no la de
fomentar la competencia leal. Lo anterior se sintetiza en los siguientes tres
puntos: "(i) Para el constituyente, la expresión 'libre competencia
económica' no fue una expresión amplia e indefinida, bajo la cual se incluyeran
los diversos elementos de protección en la competencia económica (libertad,
lealtad y justicia), y que por el contrario, claramente
distinguió unos de otros. (ii) Adicionalmente, restringió la obligación estatal
a la protección de la libre competencia, excluyendo los temas de leal y justa
competencia. (iii) El constituyente fue enfático en la adopción de estatutos de
prohibición de prácticas comerciales restrictivas y abusos de posición
dominante".
La justificación
del hecho de haber restringido la labor de protección estatal a las prácticas
comerciales restrictivas, sin ampliarla a los actos de competencia desleal,
estriba, para el demandante, en que las prácticas comerciales restrictivas, al
contrariar la libre competencia, lesionan la estructura misma del sistema de
competencia económica, mientras que los actos de competencia desleal sólo
implican la realización de un comportamiento inadecuado en el mercado: "la
disciplina de competencia desleal defiende los intereses de los partícipes del
mismo, y siempre bajo una perspectiva de corrección y lealtad, y no la
estructura misma del sistema de competencia. (...) sin libertad no puede
existir competencia, pero esta última sí puede darse a pesar de estar aquejada
de vicios de deslealtad". Asevera el demandante que ello ha sido
confirmado la Corte Constitucional, la cual, en sentencia C-535 de 1997 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz), estableció que la protección contra los actos de
competencia desleal no está comprendida dentro del derecho a la libertad de
empresa que garantiza el ordenamiento constitucional.
Adicionalmente, la
limitación que impone la Constitución al ejercicio de funciones administrativas
por el Estado, en lo tocante al tema específico de la libre competencia,
encuentra sustento en el hecho de que "la función administrativa de
protección de la libre competencia conlleva el ejercicio de facultades y
prerrogativas estatales que significan para el administrado, una disminución en
su libertad de actividad económica, surgida por las tareas de vigilancia e
inspección; así como una afectación a su patrimonio, concretada en la sanción
de multa; junto con una restricción a su ejercicio empresarial, ocasionado por
las órdenes de prohibición y modificación de las conductas ilegales. Por ello,
la Constitución de 1991, que garantiza la libertad personal y la libre empresa,
y que reconoce en el mercado la base de la actividad económica, limita la
intervención estatal de una manera racional, buscando la menor intromisión en
las actividades privadas". Así, en primer lugar, la norma demandada
vulnera este esquema, al incluir dentro de las funciones administrativas del
Estado una que constitucionalmente no le puede corresponder, a saber, la
resolución de los conflictos particulares de intereses generados por la
competencia desleal, lo cual "acarrea una indebida intromisión estatal
en temas económicos, lesionando la libertad consagrada en la misma Carta
Política, y una vulneración a la asignación de funciones prevista en el
artículo 333 constitucional".
En segundo lugar,
las normas acusadas violan el artículo 209 de la Constitución. Este dispone que
las competencias asignadas a las autoridades públicas deben recaer sobre
asuntos de interés general, ya que la protección de éste es la que justifica la
"preponderancia de las potestades públicas". Por lo mismo, no
se puede asignar a dichas autoridades competencias que recaigan sobre asuntos
de interés particular, los cuales deberán ser protegidos por su respectivo
titular, puesto que de lo contrario habría una extralimitación del poder
público. "Esto último es lo que ocurre con las funciones
administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de
competencia desleal, ya que, como se expuso desde un principio, la legislación
sustantiva colombiana en la materia, que prima sobre la procesal, considera que
estos asuntos constituyen conflictos entre grupos particulares y determinados de
intereses (...) y por lo mismo, su decisión corresponde a los jueces de la
especialidad". Las prerrogativas con las que cuenta la
Superintendencia en materia de promoción de la competencia y limitación de las
prácticas comerciales restrictivas, resultan desproporcionadas al aplicarse al
tema de la competencia desleal, según dispone la norma acusada.
Finalmente,
considera que los artículos acusados desconocen el principio constitucional de
igualdad, ya que en virtud de ellos, la Superintendencia
de Industria y Comercio podrá imponer sanciones pecuniarias por violación de
normas sobre competencia desleal, así como multas a los administradores,
directores, representantes legales, revisores fiscales y demás personas
naturales que autoricen, ejecuten o toleren actos de esa índole. Sin embargo,
en el proceso jurisdiccional por actos de competencia desleal que prevé la Ley
256 de 1996 no existe la posibilidad de imponer tales sanciones; esta
diferencia constituye una violación del artículo 13 Superior, puesto que se
trata, en últimas, de examinar una misma conducta, y lo único que varía es la
autoridad competente para decidir sobre su legalidad. En ese sentido, es una
diferenciación irrazonable, puesto que lo único que determina cuál autoridad
conocerá de los hechos, de conformidad con el artículo 147 de la Ley que se
demanda, es la voluntad del afectado, dado que el juez y la Superintendencia
son competentes a prevención.
El actor precisa,
por último, que en la sentencia C-582 del 11 de agosto de 1999, la Corte se
declaró inhibida para conocer de una demanda presentada contra las mismas
normas que se acusan en esta oportunidad, por no existir cargos de
inconstitucionalidad; por ello, en este caso no existe cosa juzgada
constitucional.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Superintendencia de Industria y Comercio
La ciudadana
Natalia Alvis Rodríguez, obrando en su calidad de
apoderada de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en este
proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Indica, en primer
lugar, que, sin perjuicio de la naturaleza jurisdiccional de las decisiones que
se tomen en materia de competencia desleal, "ésta es una institución
jurídica que al tiempo que protege los intereses de cada comerciante
individualmente considerado, es también una norma de utilidad pública e interés
social que protege permanentemente, y no de manera excepcional, como lo afirma
el demandante, el derecho constitucional colectivo a la libre competencia
económica en beneficio de todos los participantes en el mercado". En
ese sentido, si el artículo 333 de la Carta protege el desarrollo normal del
mercado, dentro de tal garantía se debe incluir la promoción de la competencia
leal, es decir, de aquella que respete las costumbres mercantiles, la buena fe
comercial y los usos honestos en materia industrial y comercial. "De
conformidad con lo anterior, el Estado en cumplimiento de su obligación
constitucional de buscar mecanismos idóneos permanentes para proteger y hacer efectivos
los derechos y principios constitucionales, a través de la ley 446 de 1998,
confirió facultades jurisdiccionales a la Superintendencia de Industria y
Comercio en competencia desleal".
Puntualiza, además,
que uno de los objetivos de la Ley 446 de 1998, con miras a descongestionar la
administración de justicia, fue precisamente el de radicar en cabeza de algunas
autoridades administrativas, por su carácter técnico, la competencia
jurisdiccional para resolver ciertos conflictos. En ese sentido, en el informe
de ponencia del proyecto de esta ley, publicado en la Gaceta del Congreso No.
70 del 3 de mayo de 1995, se dijo que a la Superintendencia de Industria y
Comercio se le atribuyó "la imposición de sanciones cuando no se
observen las normas garantes del desarrollo transparente del comercio así como
la facultad de tomar medidas de carácter preventivo de manera oportuna";
y en la Gaceta del Congreso No. 190 del 6 de junio de 1997, se estableció que
por medio de dicha ley se estaba dotando a la Superintendencia de "herramientas
que le posibiliten intervenir en el mercado oportunamente a fin de evitar las
consecuencias que pueden producir las prácticas comerciales restrictivas y
aquellas conductas que constituyen competencia desleal". El carácter
jurisdiccional de estas atribuciones ha sido confirmado por los organismos
judiciales; así, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 15 de junio de
2000 (expediente 11026) afirmó que los actos expedidos en virtud de dichas
funciones son actos jurisdiccionales, "de acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 143, 144, 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 (el último modificado
por la ley 510 de 1999, artículo 52) en concordancia con el artículo 116,
inciso tercero de la Carta Política, lo que significa que la aludida entidad
administrativa ha obrado como un verdadero administrador de justicia, función
pública ésta que de acuerdo con el artículo 228 de dicho ordenamiento superior,
es independiente, autónoma y desconcentrada". En criterio de la
interviniente, este carácter jurisdiccional no resulta desvirtuado por el hecho
de que las normas demandadas remitan a las funciones y al procedimiento que
sigue la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de prácticas
comerciales restrictivas, "porque de todas maneras esta ley en su parte
IV, de la cual es parte integrante el título IV, lo que hizo fue facilitar el
acceso a la administración de justicia en materia comercial y financiera,
descongestionando el aparato jurisdiccional otorgándole funciones
jurisdiccionales, entre otras autoridades administrativas, a la (dicha)
Superintendencia".
En cuanto al cargo
que formula el actor por violación del principio de igualdad, la interviniente
trae a colación la sentencia C-384 de 2000 de esta misma Corporación, en la
cual se estableció que las funciones jurisdiccionales ejercidas por las
Superintendencias no operan bajo los mismos principios que rigen el quehacer de
los organismos jurisdiccionales, sino que "por el contrario, existen
justamente para adelantarse respondiendo a principios propios, en
circunstancias diversas de aquellas en las cuales se administra justicia de
manera ordinaria, similarmente con lo que sucede con la justicia arbitral".
En consecuencia, al existir una clara diferencia entre los procesos que
adelantan los jueces y los que adelanta la Superintendencia en esta materia, no
existe violación de la igualdad: "al otorgar facultades
jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas en razón de su
especialización en determinados temas, el legislador tiene libertad
configurativa y este tipo de procesos no se rigen por principios exactamente
iguales a los que rigen los procesos que se tramitan ante las autoridades
jurisdiccionales".
En síntesis, la
interviniente defiende la exequibilidad de las
disposiciones demandadas, por cuanto: a) no violan el artículo 333 Superior,
sino que lo desarrollan, "al propender por el interés público al
procurar el normal desenvolvimiento del mercado, dentro de un ambiente de
libertad y transparencia"; b) no lesionan el artículo 209 de la Carta,
no sólo porque las normas sobre competencia desleal protegen el interés
general, sino porque en este caso se trata de funciones jurisdiccionales, y no
administrativas; y c) no hay violación del artículo 13 constitucional, ya que
el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades
jurisdiccionales y el que ejercen las autoridades administrativas no se rigen
por las mismas pautas. Por último, señala que "el análisis de
constitucionalidad que hace el demandante se basa en sus propias
interpretaciones de los textos constitucionales que en su sentir las normas
demandadas vulneran, y no en el tenor literal y en el sentido plasmado por el
Constituyente".
2. Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico
El ciudadano Carlos
Eduardo Serna Barbosa, obrando en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica y representante judicial del Ministerio de Desarrollo Económico,
intervino en este proceso para defender la exequibilidad
de las normas acusadas.
Explica, en primer
lugar, que no asiste razón al demandante cuando afirma que la función de
decidir sobre actos de competencia desleal es de naturaleza jurisdiccional y no
administrativa. La libre competencia en materia económica no es un derecho
absoluto, ni un límite infranqueable para la actuación del Estado, tal y como
lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-398/95; es decir, que no
excluye la injerencia estatal, por conductos administrativos, para alcanzar los
fines que son propios de aquél. Asimismo, en lo tocante al tema de la
iniciativa privada, indica que, según lo dispuesto por la Corte Constitucional
en la sentencia C-040/93, el valor constitucional de la solidaridad en un
Estado Social legitima que éste intervenga en las relaciones privadas de producción:
"dentro de este contexto y acompañada del principio de solidaridad, la
libertad económica se entiende, no como el 'dejar hacer dejar pasar', propio
del Estado liberal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales
y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona".
En segundo lugar,
considera que no es cierto, como lo afirma el actor, que por el hecho de que el
artículo 133 de la Ley 446/98 haya dispuesto que las superintendencias
Bancaria, de Sociedades o de Valores podrán de oficio efectuar el
reconocimiento de los presupuestos de ineficacia previstos en el Libro Segundo
del Código de Comercio, se entienda que se haya excluido a la Superintendencia
de Industria y Comercio del ejercicio de funciones sobre competencia desleal; por
el contrario, es la misma ley, en los artículos demandados, la que le asigna
dichas atribuciones a la mencionada Superintendencia, en consonancia con el
artículo 2 del Decreto-Ley 2153/92. Por lo mismo, estima infundados los cargos
de inconstitucionalidad formulados por el actor.
3. Intervención
ciudadana
Durante el término
correspondiente, los ciudadanos Jorge Jaeckel K. y
Carolina Rozo Gutiérrez intervinieron por separado en este procedimiento para
impugnar la constitucionalidad de las normas acusadas.
En primer lugar, el
ciudadano Jorge Jaeckel considera que las
disposiciones que se estudian son lesivas de los artículos 13, 29, 31, 158, 169
y 229 de la Carta, y solicita que se declare la constitucionalidad condicionada
del artículo 143 demandado, o en su defecto la inexequibilidad
del mismo, así como la inexequibilidad del artículo
144 de la misma ley. Explica que, tal y como lo señaló la Corte en la sentencia
C-535 de 1997, con excepción de lo relativo a los "pactos desleales de
exclusividad", que por su naturaleza restringen la competencia económica,
las normas sobre competencia desleal que consagra la Ley 256 de 1996 no constituyen
un desarrollo de la libertad de empresa sino reglas sobre corrección
profesional.
La principal
consecuencia de esta caracterización de la competencia desleal estriba en que
las conductas que la caracterizan "afectan en esencia el interés
privado de cada uno de los participantes en el mercado, cuando quiera que en
contra de ellos se utilicen mecanismos que son calificados como indebidos por
el Legislador. En tal sentido, frente a un acto concreto de competencia
desleal, la ley faculta al afectado para acudir ante la jurisdicción, a fin de
que sea ella quien resuelva en forma definitiva si la conducta que da origen al
proceso contencioso es o no violatoria de las disposiciones sobre competencia
desleal". En consecuencia, la intervención de las autoridades
estatales en los procesos por competencia desleal tiene carácter
jurisdiccional, y en ese sentido se ha pronunciado la misma Superintendencia de
Industria y Comercio. Por lo mismo, afirma que "acudiendo a una
interpretación sistemática del artículo 143 de la Ley 446 de 1998, en la que
esta norma se interpreta armónicamente con la naturaleza jurídica de la
competencia desleal, con las acciones judiciales contempladas por el artículo
20 de la Ley 256 de 1996 y con el carácter jurisdiccional de los procedimientos
que en virtud de los artículos 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 adelantan las
superintendencias, se tiene que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a
la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal,
respeta la Constitución Política", en su artículo 116.
Sin embargo, señala
el interviniente que si el artículo 143 se interpreta en sus propios términos,
esto es, integrando una proposición jurídica completa con lo dispuesto sobre
las atribuciones de dicha Superintendencia en materia de promoción de la libre
competencia, resulta violatorio de varias disposiciones constitucionales, como
son los artículos 29, 229, 158, 169 y 13. Explica que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, el derecho de acceso a la administración de
justicia "implica no sólo la posibilidad de solicitarle a los jueces
competentes la protección de los derechos que se consideran infringidos
mediante la presentación de unas pretensiones, sino especialmente, la
resolución del conflicto suscitado entre las partes, una vez analizados todos
los hechos y asuntos planteados dentro del debate judicial". Sin
embargo, el Decreto 2153 de 1992, que señala las atribuciones de la
superintendencia de Industria y Comercio en relación con la protección de la
competencia y eliminación de las prácticas comerciales restrictivas, establece
que tal entidad podrá abstenerse de dar trámite a las quejas que, en criterio
del funcionario respectivo, no sean significativas, y que podrá dar por
terminadas las investigaciones cuando, a su juicio, el presunto infractor
otorgue suficientes garantías de que suspenderá o modificará la conducta por la
cual se investiga; por ello, el artículo 143 demandado, "al hacer
remisión, para la investigación de las conductas de competencia desleal, al
procedimiento legal previsto para las prácticas comerciales restrictivas, que
se inspira en otros postulados constitucionales, viola el derecho de acceso de
la justicia, a la jurisdicción y a la pretensión de que gozan los particulares,
pues al facultar a la Superintendencia de Industria y Comercio para abstenerse
de dar trámite a aquellas quejas que no resulten significativas (...), el
administrador de justicia está siendo facultado por la ley para negarse a
abocar el conocimiento de los negocios que los particulares someten a su
consideración, sin siquiera haberle dado al accionante la posibilidad real de
ser escuchado en el proceso, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas
de acuerdo con la ley sus pretensiones".
De otra parte, el
interviniente asevera que las normas acusadas violan el principio de unidad de
materia que consagran los artículos 158 y 169 de la Constitución. La Parte IV
de la Ley 446 de 1998, en la cual se encuentra el artículo 143 demandado,
confirió a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones tanto de tipo
administrativo como de tipo jurisdiccional en lo tocante a la competencia
desleal. Si tal y como lo indica su título, la ley demandada procura establecer
mecanismos para descongestionar los despachos judiciales y garantizar el acceso
y la eficiencia de la justicia, es válido que se le hayan atribuido funciones
jurisdiccionales, pero no así con las funciones administrativas, típicas de
inspección, vigilancia y control, que señala el Decreto 2153 de 1992.
"(...) la
Ley 446 de 1998 es una norma cuyo objeto es conseguir la descongestión
judicial, así como el acceso y la eficiencia en la justicia. En tal sentido, la
naturaleza jurisdiccional de la norma constituye su aspecto central y
primordial y en tal sentido sus normas están encaminadas a hacer más expeditos
los procesos judiciales, a proporcionar herramientas que faciliten la labor
judicial y a establecer mecanismos alternativos de solución de conflictos
(...); al integrar la proposición jurídica completa a la que hace referencia el
artículo 143 de la mencionada ley, se concedieron a dicha Superintendencia
funciones administrativas que antes no tenía y que por su naturaleza se alejan
sustancialmente de la función jurisdiccional que debe constituir la unidad
temática que reglamenta la Ley 446 de 1998 en su conjunto y a la que hace
referencia su título".
En consecuencia, no existe conexidad temática ni causal entre las funciones
jurisdiccionales y las funciones administrativas que confiere la ley, como
tampoco existe una "conexidad sitemática
entre la creación de nuevas funciones administrativas de intervención y la
finalidad jurisdiccional perseguida por la Ley".
Adicionalmente,
afirma el interviniente que el artículo 143 demandado desconoce el artículo 13
de la Carta. Frente a un caso particular de aludida competencia desleal, el
sujeto afectado cuenta con dos alternativas: a) acudir a la rama judicial, o b)
acudir ante la Superintendencia de Industria y Comercio para que ésta ejerza
las funciones jurisdiccionales que le atribuye la Ley 446 de 1998. Esta
situación puede ser equitativa para el accionante, pero "desde la
perspectiva del sujeto pasivo de la acción, la iniciación del proceso ante la
Superintendencia de Industria y Comercio resulta desigual y desproporcionada,
frente al mismo proceso cuando es adelantado ante la jurisdicción
ordinaria". Ello por cuanto: (i) si el proceso lo tramita un juez, la
declaratoria de deslealtad de la conducta genera, para el sujeto pasivo, la
suspensión de la práctica, la remoción de sus efectos, la prohibición de
incurrir nuevamente en esa conducta y la condena en perjuicios; y (ii) si el
proceso lo tramita la Superintendencia, la declaratoria de deslealtad de la
conducta, además de generar los mismos efectos que una sentencia proferida por
un Juez, puede imponer una sanción pecuniaria tanto para la sociedad infractora
como para el representante legal. "Así las cosas y siguiendo la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, el ejercicio simultáneo de funciones
jurisdiccionales y administrativas por parte de la superintendencia de
Industria y Comercio, viola el artículo 13 de la Constitución Política, al
generar desigualdades desproporcionadas en los procesos que se pueden seguir en
materia de competencia desleal y por las consecuencias disímiles a las que está
expuesto el sujeto pasivo de la acción cuando es demandado ante la jurisdicción
ordinaria, frente a cuando la acción es tramitada ante la Superintendencia de
Industria y Comercio".
Por las anteriores
razones, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del
artículo 143 demandado, bajo el entendido de que las facultades que en él se
confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio son únicamente
jurisdiccionales, y no administrativas; o en su defecto, que se declare la inexequibilidad total de dicho artículo.
En segundo lugar,
el ciudadano interviniente solicita que se declare la inexequibilidad
del artículo 144 acusado, en virtud del cual la Superintendencia de Industria y
Comercio deberá seguir, en las investigaciones sobre competencia desleal, el
mismo procedimiento aplicable a las infracciones al régimen de promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas. A pesar de que la Ley 510 de
1.999, en su artículo 52, modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
creando un procedimiento distinto al establecido en el artículo 144, éste sigue
estableciendo un procedimiento especial que no fue derogado por la aludida ley,
y que se debe aplicar en la situación que prevé el artículo demandado. Por lo
mismo, "el procedimiento a seguir por parte de la Superintendencia de
Industria y Comercio en los asuntos que conozca por competencia desleal, será
el previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas, es decir, el contenido en el artículo 52
del Decreto 2153 de 1992". De conformidad con este procedimiento, si
se determina que el sujeto pasivo efectivamente incurrió en actos de
competencia desleal, el Superintendente podrá imponer algunas multas al
infractor; y frente a esa decisión, sólo cabe el recurso de reposición, por
tratarse de un fallo definitivo; es decir, que tal y como lo ha establecido la
misma Superintendencia de Industria y Comercio en la Resolución No. 12835 de
2000, contra dicha decisión no procede el recurso de apelación que prevé el
artículo 52 de la Ley 510 de 1999, de conformidad con el cual "los
actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades
jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades
judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren
competentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas".
Este procedimiento, en criterio del interviniente, viola los artículos 29, 229,
13 y 31 de la Carta, por las razones que se señalan a continuación.
Primero, se lesiona
el derecho de acceso a la administración de justicia que contemplan los
artículos 29 y 229 de la Carta, puesto que el procedimiento citado "faculta
a la Superintendencia de Industria y Comercio y a sus funcionarios para que
realizada la averiguación preliminar, resuelvan abstenerse de dar trámite a
aquellas quejas que no resulten significativas", y porque "al
facultarse al Superintendente de Industria y Comercio para dar por terminadas las
investigaciones por competencia desleal, cuando a juicio del funcionario el
presunto infractor brinde garantías suficientes de que suspenderá o modificará
la conducta por la cual se investiga"; es decir que como consecuencia
de la decisión de cerrar el procedimiento, se lesiona el derecho citado porque
no se está decidiendo sobre las pretensiones del actor.
Segundo, se lesiona
el derecho a la doble instancia, ya que de conformidad
con el régimen citado, el único funcionario que tiene facultad legal para
decidir sobre si un determinado acto infringe las normas sobre competencia
desleal, es el Superintendente de Industria y Comercio; por ello, contra sus
decisiones no cabe el recurso de apelación, por no ser procedente de
conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. Con ello
se desconoce el artículo 31 Superior, así como la ley, en este caso el articulo 148 de la Ley 446/98, modificado por el artículo
52 de la Ley 510 de 1999, "no sólo no estableció excepciones a este principio sino que previó la posibilidad de interponer
recursos de apelación contra el fallo definitivo que adopten las
superintendencias en el ejercicio de funciones jurisdiccionales".
En otras palabras,
la integración normativa que dispone el artículo 144 demandado conduce a que la
función jurisdiccional de la Superintendencia en estas materias se desarrolle
sobre la base de un procedimiento fundamentado en los principios de la función
administrativa. En consecuencia, "el trámite dispuesto por la
integración de la proposición jurídica ordenada por el artículo 144 de la Ley
446 de 1.998, conduce a que en las actuaciones que por competencia desleal se
adelanten ante la Superintendencia de Industria y Comercio, se infrinja el
principio de la doble instancia para los procesos que adelante en la materia,
desconociéndose además el propio mandato del artículo 148 de la Ley 446 de
1998, el cual tras la reforma introducida por el artículo 52 de la Ley 510 de
1999, establece la aplicación ante las autoridades jurisdiccionales de dos
tipos de providencias: aquella por la cual se declara incompetente para conocer
de un caso de competencia desleal y la del fallo definitivo".
Adicionalmente, este desconocimiento del principio de doble instancia conlleva
una violación de la igualdad, puesto que se genera una diferenciación entre las
sentencias de los jueces ordinarios en los casos de competencia desleal, que
son apelables ante el Tribunal respectivo, y las providencias del
Superintendente en los mismos casos, que no lo son, a pesar de que ambos
organismos son competentes a prevención para conocer de tales situaciones.
Igualmente, se lesiona la igualdad porque en los procesos por competencia
desleal que adelante la jurisdicción ordinaria no existe la posibilidad de
imponer multas.
A su turno, la
ciudadana Carolina Rozo Gutiérrez interviene solicitando que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 143 y 144 de la Ley 446/98, por las
razones que se reseñan en seguida.
En primer lugar,
explica que el artículo 333 de la Carta, al encargar al Estado de la protección
de la libre competencia económica, le impone una obligación de impedir las
restricciones que puedan oponerse al ejercicio de tal libertad; pero esa
obligación, que supone la intervención estatal en la esfera de la competencia,
no se puede ampliar para cobijar situaciones diferentes, como los actos de
competencia desleal, los cuales no son objeto de protección administrativa,
sino que deberán ser controvertidos por los individuos afectados a través de la
vía judicial. "El objetivo perseguido por la Carta Política al limitar
la intervención estatal en la defensa de la competencia económica, se dirige a
conservar un espacio suficiente para que la libertad y la iniciativa de los
individuos desarrolle los mercados y la competencia. De no existir dicha
limitación, el Estado podría desplegar una excesiva intervención en defensa de
múltiples aspectos de la competencia, hecho que reduciría la autonomía
individual para ejercer sus actividades de producción e intercambio, amenazando
de esta forma con disminuirla, e incluso eliminarla". Por lo tanto,
las normas demandadas se oponen al artículo 333 Superior, ya que atribuyen al
Estado ciertas funciones en materia de competencia desleal, que sobrepasan el
campo de protección de la libre competencia económica; esto es, no se pueden
asimilar los actos de competencia desleal a las prácticas comerciales
restrictivas. Esta distinción ha sido avalada por la jurisprudencia
constitucional, tal y como ocurrió en la sentencia C-535/97. En consecuencia,
considera que "la normatividad acusada vulnera la Constitución
Política, puesto que excede el límite establecido en las normas superiores,
para la función de protección de la libre competencia, con una indebida
asimilación con las normas sobre competencia desleal, en contradicción con el
texto del artículo 333 de la Carta Política".
En segundo lugar,
la interviniente señala que las normas acusadas contravienen el artículo 209 de
la Carta, en la medida en que otorgan competencias administrativas para
resolver asuntos de interés particular, como lo son los atinentes a la
competencia desleal.
Por último, afirma
que las normas demandadas desconocen el principio constitucional de igualdad,
puesto que establecen un trato discriminatorio para quienes sean investigados
por competencia desleal ante las autoridades administrativas, frente a quienes
estén siendo procesados ante una instancia judicial para el mismo efecto; ello,
por cuanto la Superintendencia, a diferencia de los jueces, puede imponer
multas a los infractores, y sus decisiones carecen de segunda instancia.
"Ambos
hechos ocurridos durante la actuación administrativa de la Superintendencia de
Industria y Comercio, a saber la limitación de las
oportunidades procesales, y la imposición de multas, no se presentan en los
procesos adelantados ante los jueces. Estas diferencias constituyen una clara
violación del derecho a la igualdad, establecido en el artículo 13 de la
Constitución Política".
Ello también acarrea
un desconocimiento del artículo 29 de la Carta, en la medida en que el
procedimiento establecido para la decisión de casos de competencia desleal
permite a la Superintendencia abstenerse de dar trámite a una solicitud
presentada por quien sea afectado por actos de competencia desleal, e
igualmente permite que se termine de manera anticipada la investigación por
aceptación de las garantías que ofrezca el investigado.
En el mismo
sentido, la interviniente precisa que en el
procedimiento judicial, el demandado cuenta con las siguientes garantías: a) la
posibilidad de presentar recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, b) la posibilidad de presentar
excepciones previas y de fondo, c) la posibilidad de discutir el auto que
niegue ciertas pruebas, y d) la posibilidad de presentar alegatos de
conclusión. Al mismo tiempo, en los procesos administrativos por competencia
desleal sólo otorgan una oportunidad, a saber, "la alegación, que
incluye la solicitud de pruebas, una vez notificada la apertura de la
investigación (decisión que no cuenta con recursos). El auto que niega la
práctica de una prueba, por su parte, no es objeto de discusión alguna por
considerarse de trámite. Tal punto es objeto de decisión exclusivamente en el
acto administrativo final". Asimismo, no es posible que la decisión
final de la Superintendencia sea apelada. En consecuencia, se configura una
violación al debido proceso.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, en concepto No. 2423 recibido el 26 de enero del año en
curso, intervino en este proceso para solicitar que se declare la
constitucionalidad de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1.998, por los
siguientes motivos.
Explica que la
Superintendencia de Industria y Comercio, en tanto entidad adscrita al
Ministerio de Desarrollo Económico, es titular tanto de funciones
administrativas, como, por vía de excepción, de funciones jurisdiccionales, las
cuales le son asignadas en principio por la ley. En ese sentido, tal
Superintendencia cuenta con funciones de inspección y vigilancia, así como con
un poder sancionatorio para quienes infrinjan las normas sobre competencia
desleal, promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. Es
decir, que dicha entidad es la titular de la potestad de policía administrativa
especial, en virtud del cual puede actuar, imponiendo sanciones a los
infractores de las normas que, para proteger el interés general y el orden
público, imponen límites a las libertades ciudadanas.
En consecuencia, "si
bien es cierto que el artículo 333 Superior, señala el derecho de la libre
competencia, la libertad de empresa, la iniciativa privada; (sic) no es menos
cierto que esos derechos económicos no son de carácter absoluto, sino que por el
contrario sus límites pueden ser fijados por la ley, con el fin de garantizar
el orden público, el interés general que es el de la comunidad, y en este caso
en particular, la norma se ajusta a la Carta, si se tiene en cuenta que lo que
pretende la norma es asignarle unas funciones a la Superintendencia de
Industria y Comercio para que los derechos de la libre empresa se ejerzan de
manera adecuada y efectiva".
En cuanto al
artículo 144 demandado, que asigna a la Superintendencia facultades
investigativas en materia de competencia desleal, señala que éstas son de
naturaleza administrativa; "teniendo ese carácter las investigaciones
por infracción al régimen de promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas, así como las de competencia desleal, no contrarían el
orden constitucional, en razón a que para hacer efectivas las funciones de
inspección y vigilancia de la superintendencia de Industria y Comercio,
necesariamente debe tener algunas facultades no sólo sancionatorias, sino
también de alguna manera represivas, y cautelares a fin de garantizar el
efectivo control y poder sancionatorio a los administrados que infrinjan las
normas sobre la materia". En ese sentido, al tratarse de funciones de
policía administrativa especial, se ajusta a la Carta que la ley le asigne a
dicha Superintendencia facultades de control y sanción de los administrados,
para garantizar la libertad económica y la libre y leal competencia en el
mercado.
Finalmente,
puntualiza que si bien los jueces civiles conocen de
las demandas por competencia desleal junto con la superintendencia de Industria
y Comercio, la competencia en este sentido es a prevención; si bien son
atribuciones de diferente naturaleza, ambas persiguen el mismo fin. "Esta
situación de carácter excepcional se ajusta a la Carta, dado que la norma de
normas permite que el Legislador pueda aplicar políticas judiciales de
descongestión de los despachos judiciales, y a ello tiende la norma en
comento".
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Los problemas
planteados
Señala el actor, en
síntesis, que las normas acusadas resultan violatorias de la Carta Política por
tres motivos fundamentales:
a) Porque se
asignan funciones administrativas a la Superintendencia de Industria y Comercio
para proteger la competencia leal, lo cual es lesivo del esquema según el cual
corresponde a las autoridades jurisdiccionales conocer de conflictos entre
intereses particulares -como los generados por los actos de competencia
desleal-, y a las autoridades administrativas propender por el interés general,
ejerciendo, por ejemplo, la promoción de la libre competencia en virtud del
artículo 333 Superior.
b) Porque, en el
mismo sentido, se asignan funciones administrativas encaminadas a promover
intereses particulares, lo cual lesiona el artículo 209 Superior, ya que la
función administrativa siempre debe ejercerse en aras del interés general.
c) Porque la
Superintendencia de Industria y Comercio, al ejercer tales funciones, cuenta
con atribuciones que no pueden ejercer los jueces de la República, con los
cuales son competentes a prevención para conocer de los actos de competencia
desleal; por lo mismo, se viola el artículo 13 de la Carta.
En ese orden de
ideas, los problemas jurídicos que se plantean a esta Corporación por la
demanda y las intervenciones, son los siguientes:
(i) Cuál es la
naturaleza jurídica de las funciones que las normas acusadas confieren a la
Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de competencia desleal?
(ii) Cuál es la
relación entre estas funciones y las que ejercen los jueces de la República en
virtud de la Ley 256 de 1996, respecto de las conductas constitutivas de
competencia desleal?
(iii) Es lesivo del
principio de igualdad el que la norma disponga un procedimiento específicamente
aplicable para el ejercicio de las facultades que allí mismo se confieren?
Para dar respuesta
a los anteriores interrogantes, resulta indispensable determinar previamente
cuál es el sentido preciso de la normatividad que se pretende estudiar, para
entonces establecer la naturaleza de las funciones asignadas, ya que de ello
depende el análisis de constitucionalidad que se habrá de efectuar. Al
emprender esta tarea, observa la Corte que la Ley que se examina presenta
graves problemas de técnica legislativa, que dificultan la comprensión del significado
y el alcance de las disposiciones acusadas. Por lo mismo, para determinar la
clase de funciones que en ella se atribuyen a la Superintendencia de Industria
y Comercio, será necesario acudir a diversos métodos de interpretación legal,
en tanto presupuesto esencial para analizar la constitucionalidad de los
artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, y adoptar la decisión que sea del
caso.
3. Las normas
acusadas
De conformidad con
el tenor literal del artículo 143 acusado, la Superintendencia de Industria y
Comercio, en lo relativo a las conductas constitutivas de competencia desleal,
tendrá "las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con
las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas". Estas atribuciones están consagradas, en lo
esencial, en el Decreto 2153 de 1992, "por el cual se reestructura la
Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones",
y en la Ley 155 de 1959, "por la cual se dictan algunas
disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas". Por lo mismo,
es necesario remitirse a tales normas, para extraer el contenido preciso del
precepto demandado.
El Decreto 2153/92,
en primer lugar, consagra las facultades que se enumeran a continuación:
(i) De conformidad
con el artículo 2.1., es función de la Superintendencia de Industria y Comercio
velar por la observancia de las normas sobre promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas, "sin perjuicio de las competencias
señaladas en las normas vigentes a otras autoridades"; igualmente,
debe atender las reclamaciones o quejas que se presenten por hechos que afecten
la competencia, y dar trámite a las que sean significativas, para alcanzar las
finalidades establecidas en la ley. El artículo 2.2. le permite a la
Superintendencia imponer las sanciones a las que haya lugar como resultado de
las investigaciones que adelante, tanto por violación de las normas legales
cuya integridad debe proteger, como por inobservancia de las instrucciones que ella
misma haya impartido.
(ii) De conformidad
con el artículo 2.10, la Superintendencia puede solicitar a las personas
naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de
comercio, si así lo requiere para ejercer correctamente sus funciones. El
artículo 2.11. le faculta para practicar inspecciones tendientes a verificar el
cumplimiento de las normas y tomar las medidas a que haya lugar, y el 2.12. le
habilita para interrogar bajo juramento a las personas cuyo testimonio
considere útil para esclarecer los hechos que descubra en cumplimiento de sus
funciones.
(iii) El artículo
4.10. asigna al Superintendente de Industria y Comercio la función de vigilar
el cumplimiento de las disposiciones sobre promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas. En ese sentido, tal funcionario, en virtud
del artículo 4.11., puede ordenar como medida cautelar, la suspensión de las
conductas lesivas de las leyes sobre promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas. Igualmente, el artículo 4.12 le permite decidir sobre
la terminación de investigaciones por presuntas violaciones de dichas normas,
si a su juicio, el presunto infractor otorga garantías suficientes de que
suspenderá o modificará la conducta por la cual se le está investigando; el
artículo 4.13. le faculta para ordenar a los infractores de dichas normas la
modificación o la terminación de las conductas en las que incurran; el 4.15 le
permite imponer sanciones pecuniarias hasta por dos mil salarios mínimos
legales mensuales a los infractores de dichas leyes; y el 4.16 le atribuye la
función de imponer a los administradores, directores, representantes legales,
revisores fiscales y demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren
la realización de tales conductas, multas hasta por trescientos salarios
mínimos legales mensuales.
(iv) De conformidad
con el artículo 11, son funciones del Superintendente Delegado para la
promoción de la competencia, las siguientes: iniciar de oficio o a solicitud de
un tercero las averiguaciones preliminares tendientes a establecer si ha
existido una infracción a las normas sobre promoción de la competencia y
prácticas comerciales restrictivas (art. 11.1); resolver sobre la admisibilidad
de las denuncias presentadas (art. 11.2); tramitar las averiguaciones
preliminares, así como instruir las investigaciones respectivas (art. 11.3); y
mantener un registro de las investigaciones, sanciones y compromisos adquiridos
(art. 11.4).
(v) Por su parte,
el artículo 12 asigna a la División de Promoción de la Competencia de dicha
Superintendencia, las siguientes funciones: apoyar al Superintendente delegado
en las averiguaciones preliminares e instrucciones que adelante (art. 12.1);
atender a las quejas particulares que se presenten y, si observa la posibilidad
de una infracción, proponer ante el Superintendente Delegado la iniciación del
procedimiento "cuando la importancia de la conducta o de la práctica
así lo amerite" (art. 12.2); elaborar los proyectos de las
resoluciones en que se impongan sanciones a los infractores de las pluricitadas normas (art. 12.5); e instruir las
investigaciones que estén a su cargo (art. 12.6).
(vi) Finalmente, de
conformidad con el artículo 44 del decreto 2153/92, la Superintendencia
continuará ejerciendo las funciones relacionadas con el cumplimiento de las
normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas
de la Ley 155 de 1959 y disposiciones complementarias, para lo cual podrá
imponer las medidas que sean del caso.
En ese orden de
ideas, las facultades que otorga a la Superintendencia la Ley 155/59 en materia
de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, que son
las mismas que habrá de ejercer en materia de competencia desleal, se enumeran
en seguida:
(i) De conformidad
con el parágrafo del artículo 1, el Gobierno (obrando, en este caso, a través
de la Superintendencia) puede autorizar convenios o acuerdos que, no obstante
limitar la libre competencia, tengan por objeto defender la estabilidad de un
sector básico de producción de bienes o servicios, que sean de interés para la
economía general. El hecho de que corresponde a tal Superintendencia ejercer
esta función -y, correlativamente, aprobar en casos excepcionales este tipo de
acuerdos-, fue confirmado por esa misma entidad, en la Circular Externa 25 del
15 de diciembre de 1999, cuyo asunto central es el de las "Funciones de
la Superintendencia de Industria y Comercio referente a promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas", y cuyos términos
son los siguientes:
"En los artículos 2º
número 1, 4º número 10, 44 y 46 del decreto 2153 de 1992 se establece que
corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio vigilar el
cumplimiento de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas, establecidas en la ley 155 de 1959. Por su parte, en
el artículo 1º de la ley 155 de 1959 se establece que los acuerdos, convenios,
prácticas, procedimientos o sistemas anticompetitivos están prohibidos.
Sin embargo, en el
parágrafo del mismo artículo, se determinó que se podrá autorizar la
celebración de acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre
competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un sector básico de la
producción de bienes o servicios de interés para la economía general.
En el anterior orden de
ideas, la Superintendencia de Industria y Comercio, en los términos del número
21 del artículo 2º del
decreto 2153 de 1992 establece los criterios que se tendrán en cuenta para
presentar peticiones ante esta entidad tendientes a obtener la autorización de
acuerdos o convenios de que trata el parágrafo del artículo 1º de la ley 155 de
1959...".
(ii) El artículo 12
de la ley establece que el (entonces existente) Ministerio de Fomento y algunas
Superintendencias, podrán promover investigaciones por violaciones a la Ley
155/59. Para esos efectos, la denuncia deberá ser admitida siempre que se
presente debidamente motivada y con una prueba sumaria que justifique lo que en
ella se dice.
(iii) Si luego de
que se ha surtido la investigación el Ministerio de Fomento considera, previo
concepto del Consejo de Política Económica y Planeación, que hay lugar a ello,
podrá imponer las siguientes sanciones: retiro de las acciones del mercado
público de valores, prohibición de funcionamiento de la empresa para el caso de
reincidencia en la infracción, y además, de
conformidad con la gravedad de los hechos, multas hasta por quinientos mil
pesos de la época, a favor del Tesoro Nacional.
(iv) Finalmente, en
virtud del artículo 17, el Ejecutivo podrá "intervenir en la fijación
de precios con el fin de garantizar tanto los intereses de los consumidores
como el de los productores y comerciantes. La fijación de precios podrá
realizarla el Gobierno como una de las medidas que se tomen con base en la
investigación que se haya verificado de acuerdo con esta Ley, y para los
productos de la empresa objeto de la investigación". Asimismo, podrá
fijar un plazo perentorio para la cesación de las prácticas, sistemas o
procedimientos prohibidos, y someter a la empresa o empresas cuyas prácticas
sean investigadas a la vigilancia de la respectiva entidad controladora, por un
tiempo determinado, "en cuanto a su política de producción, costos, y
precios y con el solo fin de comprobar que la empresa o empresas acusadas no
continúan ejerciendo las prácticas comerciales restrictivas que dieron lugar a
la investigación".
El anterior es el
abanico de atribuciones que, en virtud de la norma acusada, podrá ejercer la
Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal. Un
primer problema jurídico que se plantea desde este momento, y que subyace a la
argumentación tanto del demandante como de los intervinientes, es el de la naturaleza
de las funciones que allí se están atribuyendo: ¿se trata de funciones de tipo
administrativo, o por el contrario, de funciones de
índole jurisdiccional? La respuesta a este interrogante es de gran relevancia,
no sólo para la resolución de los cargos que se formulan en la demanda de la
referencia, sino para efectos de determinar cuales
son las formas de control que se pueden ejercer sobre los actos expedidos por
la Superintendencia mencionada en virtud de tales atribuciones. Sin embargo,
para efectos de una mejor comprensión del alcance de este problema, es
conveniente determinar antes el contenido del artículo 144 de la Ley 446/98,
también demandado. En virtud de esta disposición, en las investigaciones que
adelante por competencia desleal, la Superintendencia de Industria y Comercio
deberá seguir el procedimiento que se consagra en el régimen de promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas
cautelares que contemplan las disposiciones legales vigentes.
Sobre el
particular, también es relevante hacer referencia al artículo 147 de la Ley
446/98, que dispone lo siguiente:
"Artículo 147.
Competencia a prevención. La Superintendencia o el Juez competente conocerán a
prevención de los asuntos de que trata esta parte.
El Superintendente o el
Juez competente declarará de plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como
tenga conocimiento de la existencia del proceso inicial y ordenará enviar el
expediente a la autoridad que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber
hará incurrir al respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que
pruebe causa justificativa.
Con base en el artículo
116 de la Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la
Superintendencia respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa
juzgada".
4. La naturaleza
jurídica de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en
materia de competencia desleal.
La dificultad para
determinar la índole de las funciones atribuídas por
las normas en comento radica en que se trata, en principio, de funciones
claramente administrativas, propias del área de promoción de la competencia en
el mercado, que son ejercidas por la Superintendencia en su calidad de ente de
inspección, vigilancia y control, a través de actos administrativos sujetos al
control de la jurisdicción contencioso-administrativa, y por medio de un
procedimiento de naturaleza igualmente administrativa. Sin embargo, no sólo la
Ley 446 de 1998 es una ley de desjudicialización,
sino que ella misma hace referencia, en sus artículos 147 y 148, a ciertas
funciones jurisdiccionales que habrán de ser ejercidas por las
Superintendencias, entre ellas la de Industria y Comercio; ello, por dos
razones:
(i) el artículo 147
dispone que son competentes a prevención la Superintendencia y los jueces para
conocer de los "asuntos de los que trata esta parte"; si existe
competencia a prevención para conocer de los casos de competencia desleal, es
claro que se tiene que tratar de la misma función, de índole jurisdiccional,
que ejercen los jueces de la República en virtud de la Ley 256 de 1996. Por lo
mismo, debe concluirse que al menos algunas de las funciones que otorga el
artículo 143, demandado, son jurisdiccionales, y que
en consecuencia, los actos dictados por la Superintendencia en ejercicio de
esta función, harán tránsito a cosa juzgada, tal y como lo dispone el inciso 3
del mismo artículo 147;
(ii) el artículo
148, en su tercer inciso, establece que los actos dictados por las Superintendencias
en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso
alguno ante las autoridades judiciales, pero que la decisión por la cual se
declaren incompetentes y el fallo definitivo, serán apelables ante las mismas.
Asimismo, dispone en su parágrafo tercero, que una vez en firme la decisión de
la Superintendencia y Comercio sobre las conductas que constituyen competencia
desleal, el afectado tendrá quince días para solicitar la promoción de un
trámite incidental de liquidación de perjuicios, a la manera de lo que
ocurre con este tipo de trámites en el procedimiento jurisdiccional ordinario.
En consecuencia, es
necesario partir de la base de que las funciones que otorga la Ley 446/98 a la
Superintendencia de Industria y Comercio son, al menos en parte,
jurisdiccionales. Es pertinente determinar, entonces, cuáles de estas funciones
revisten ese carácter.
4.1. Aproximación literal
Una primera
interpretación, meramente literal, de lo dispuesto en la ley acusada, deja
abierto el problema. Los artículos 143 y 144 están insertos en la Parte IV de
la Ley 446/98, correspondiente a las normas sobre acceso a la justicia en
materia comercial y financiera. Esta Parte está compuesta por varios Títulos,
así:
- Título I:
"Del ejercicio de funciones jurisdiccionales por las
Superintendencias". Allí se dispone, en el artículo 133, que las
Superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores, pueden efectuar de
oficio el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia que prevé el Código de
Comercio. Nada se dice sobre la Superintendencia de Industria y Comercio, ni
sobre sus funciones en materia de competencia desleal. El artículo 134 habla
sobre la posibilidad de designar peritos durante el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales por dichas entidades, y de las reglas que se habrán de seguir
para que éstos rindan su dictamen.
- Título II:
"De la Superintendencia de Sociedades". Allí se toman disposiciones
relacionadas específicamente con tal entidad.
- Título III:
"De la Superintendencia de Valores". Se adoptan algunas reglas
relativas a tal ente particular.
- Título IV.
"De la Superintendencia de Industria y Comercio". El Capítulo 1,
"Sobre competencia desleal", está compuesto por las dos normas
demandadas, artículos 143 y 144 de la Ley en comento. El Capítulo 2 habla de
las atribuciones con que cuenta esta Superintendencia en materia de protección
al consumidor.
- Título V.
"De la Superintendencia Bancaria". Se adoptan determinaciones
relacionadas particularmente con esta Superintendencia. El capítulo 1 se
titula, específicamente, "Funciones jurisdiccionales", e invoca
expresamente el artículo 116 de la Constitución.
- Título VI.
"Competencia y Procedimiento". Allí están insertos los artículos 147
y 148, arriba transcritos. Es de anotar que estas normas no hacen referencia a
ninguna Superintendencia en particular, sino que se refieren, en apariencia, a
todas, simultáneamente.
Es así como el
criterio literal y nominalista de esta Parte no sirve para dar una respuesta al
interrogante sobre la naturaleza de las atribuciones de la Superintendencia de
Industria y Comercio, por cuanto: a) El único título que se refiere a funciones
jurisdiccionales de las Superintendencias es el Título I, que como ya se anotó,
no hace mención alguna de la Superintendencia de Industria y Comercio; b) En el
título que hace alusión a las funciones de la aludida entidad, no se especifica
que éstas sean jurisdiccionales, como sí se hace en el título correspondiente a
la Superintendencia Bancaria; c) Sin embargo, los artículos 147 y 148 parecen
confirmar que, en virtud de lo dispuesto en la Parte IV de la Ley 446/98, a la
Superintendencia de Industria y Comercio sí se le asignaron funciones
jurisdiccionales, por las razones arriba explicadas. En consecuencia, es
necesario hacer uso de otros métodos de interpretación, distintos al meramente
literal, y asimismo distintos al sistemático, entendiendo por éste el de la
lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que
conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta.
4.2.
Aproximación histórica
Habría que acudir,
por ende, a un método histórico, que consulte la voluntad real del Legislador.
Sin embargo, este criterio hermenéutico tampoco da una respuesta contundente al
problema planteado: aunque los resultados parecerían sugerir, en su mayor
parte, que todas las funciones que se asignan en la Ley 446/98 son
jurisdiccionales, existen intervenciones durante los debates que afirman
precisamente lo contrario.
En primer lugar, en
la exposición de motivos del proyecto inicialmente presentado a la Cámara de
Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 621, del 24 de
diciembre de 1.996, se lee lo siguiente: "...Como se ha venido
señalando, en punto de lograr un mejor y más amplio acceso a la justicia, el
proyecto plantea la necesidad de fortalecer los mecanismos de solución alterna
de conflictos, radicar algunas funciones judiciales en cabeza de autoridades
administrativas que por su carácter técnico son idóneas para resolver algunas
contenciones y hacer más sólido el sistema de asistencia legal popular"
(p. 23).
En el mismo
sentido, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 190 del 6 de junio de 1.997, se afirmó:
"d) Previsiones normativas que propenden por el acceso en materia
comercial y financiera. El proyecto asigna funciones judiciales a determinadas
autoridades administrativas en función del conocimiento especializado que éstas
tienen para ofrecer una solución rápida y adecuada a los problemas que pueda
plantear la comunidad en materias puntuales. De esta manera se rescata
parcialmente el concepto de "relevancia judicial", según el cual la
intervención de los jueces debe reservarse para aquellos asuntos cuya
importancia social y jurídica verdaderamente lo demanden; así, se mejora la
oferta de justicia para aquellas pretensiones que por su escaso valor económico
no justifican entablar un proceso judicial debido a su elevado valor económico
y larga duración. (...) 5. Se radican en cabeza de la Superintendencia de
Industria y Comercio herramientas que le posibiliten intervenir en el mercado
oportunamente a fin de evitar las consecuencias que pueden producir las
prácticas comerciales restrictivas y aquellas conductas que constituyen
competencia desleal." (ps. 5-6)
Asimismo, en la
ponencia para primer debate en el Senado, publicada en la Gaceta No. 421 del 8
de octubre de 1997, se dijo: "Todos estos mecanismos son complementados
con la parte relativa al acceso en materia comercial y financiera, donde
encontramos normas sobre el ejercicio y funciones jurisdiccionales por las
Superintendencias, así: (...) En cuanto toca con la Superintendencia de
Industria y Comercio, normas sobre competencia desleal y sobre protección al
consumidor...". (p.6)
Sin embargo,
durante el debate en la plenaria en la Cámara de Representantes, el 18 de junio
de 1997, el congresista Roberto Camacho efectuó una intervención en la que
afirmaba que el proyecto asignaba "...eventual y excepcionalísimamente
algunas atribuciones jurisdiccionales a determinadas autoridades
administrativas (...)... algunas como les decía facultades jurisdiccionales
excepcionales, que se le otorgan a determinadas autoridades administrativas verbigracia
a la Superbancaria, para algunos trámites
relacionados con lo propio, es decir, con la legislación bancaria." (ps. 40-41)
Por lo tanto, se
concluye que los antecedentes legislativos tampoco brindan una respuesta
contundente respecto del carácter que se quiso dar a las funciones de la
Superintendencia de Industria y Comercio. Es necesario acudir, en consecuencia,
a un método que obtenga de la norma, tal y como se encuentra redactada, el
sentido más acorde con la Constitución Política.
4.3. Aproximación
conforme a la Constitución
Ya ha dicho la
Corte en reiteradas oportunidades que, en virtud del artículo 4 de la Carta, la
interpretación de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el
Constituyente; es decir, que la hermenéutica legal en un sistema constitucional
debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme,
según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor
guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política.
Asimismo, ha
expresado esta Corporación que "cuando el efecto de la interpretación
literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad
buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su
aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser
razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido
razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento
jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista"
(Sentencia C-011/94, M.P. Cifuentes Muñoz). Es así como se debe acudir a los
preceptos constitucionales que mejor doten de sentido las disposiciones bajo
estudio, con miras a extraer su significado y así permitir un pronunciamiento de
fondo respecto de los cargos formulados por el actor.
El precepto
constitucional que se relaciona directamente con el tema bajo estudio es el
artículo 116 Superior, en virtud del cual "excepcionalmente la ley
podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la
instrucción de sumarios ni juzgar delitos". Tal y como se lee en las
intervenciones efectuadas durante el debate legislativo de la ley bajo estudio,
la meta principal del legislador fue desjudicializar el conocimiento de ciertas
conductas, en el sentido de atribuir la competencia para pronunciarse sobre
ellas, a entidades administrativas especializadas y, por ende, idóneas para
tomar decisiones sobre esos asuntos particulares. A partir de lo anterior,
aunado a lo dispuesto en el artículo 147 de la misma ley sobre competencia a
prevención, y a lo que ordena el artículo 148 respecto del procedimiento,
arriba se llegó a la conclusión de que, al menos algunas de las atribuciones
que los artículos acusados confieren a la Superintendencia de Industria y
Comercio, tienen carácter jurisdiccional. Sin embargo, es claro que el artículo
116 enfatiza el carácter excepcional de este tipo de atribuciones; por
lo mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones pero son
ambiguas en cuanto a su carácter, como las que ocupan la atención de la Corte,
habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las funciones
son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el Legislador haya
determinado, con precisión y especificidad, que son jurisdiccionales.
En ese sentido, hay
que tener en cuenta que el varias veces citado artículo 147 de la Ley 446/98
habla de competencia a prevención entre los jueces y la Superintendencia; esto
quiere decir que ambos funcionarios son competentes para ejercer el mismo tipo
de función respecto de los actos de competencia desleal. Teniendo en cuenta que
la materia ya se encontraba regulada con anterioridad por la Ley 256/96, y que
en virtud de ésta los jueces ya venían ejerciendo función jurisdiccional sobre
estos actos, es viable concluir que fue voluntad del legislador el que la
Superintendencia conociera, ejerciendo función jurisdiccional, de los mismos
asuntos de los que ya venían conociendo los jueces de la República. Esta es la
interpretación que mejor se acopla al mandato constitucional reseñado, por las
razones adicionales que se explican a continuación.
Si se aceptara la
interpretación según la cual son de índole administrativa todas las
funciones que se refieren a promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, y que ahora podrá ejercer la Superintendencia respecto de la
competencia desleal, se suscitarían, probablemente, algunos problemas de
constitucionalidad, por cuanto existiría, simultáneamente, el mandato de
competencia a prevención con los jueces, al que arriba se ha aludido; por ello,
habría que encontrar una justificación para la clara diferencia entre las
atribuciones de uno y otro funcionario, so riesgo de violar el principio
constitucional de igualdad: así, por ejemplo, habría que encontrar una razón de
fondo por la cual al Superintendente le está permitido imponer ciertas
sanciones pecuniarias (D.2153/92, art. 4) y abstenerse de dar trámite a ciertas
peticiones, cuando no sucede lo mismo con los jueces, que están obligados a dar
trámite a todas las demandas que llenen los requisitos de ley, y no pueden
imponer el mismo tipo de sanciones. Por lo tanto, bajo una primera
aproximación, esta interpretación no es la que se acopla con más facilidad al
texto constitucional; habrá de preferirse la anteriormente explicada.
Una segunda
posibilidad alternativa, sería interpretar las disposiciones acusadas, en forma
tal, que todas las funciones allí otorgadas sean de carácter judicial; por lo
mismo, la Superintendencia sería competente, a prevención con los jueces de la
República, para desarrollar toda la gama de atribuciones del decreto 2153/92 y
la Ley 155/59, con carácter de actos jurisdiccionales. Ello no sólo plantearía
exactamente el mismo problema de igualdad que se acaba de analizar, sino que,
además, iría en contravía de la previsión expresa del artículo 116 Superior, en
el sentido de que la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas es una excepción a la norma general de tridivisión
de los poderes entre las ramas del poder público. En consecuencia, tampoco esta
interpretación respeta la integridad de la Carta.
Es procedente
concluir entonces lo siguiente: la interpretación que mejor respeta el
principio constitucional de igualdad, así como lo dispuesto en el artículo 116
Superior, es aquella según la cual, en las normas se atribuyen funciones de
tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que éstas últimas, serán
forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la República en
virtud de lo dispuesto en la Ley 256 de 1996.
Por lo anterior, es
pertinente efectuar una precisión: aquellas pretensiones que los jueces de la
República estudian a través de las acciones previstas legalmente para combatir
y prevenir los actos de competencia desleal, pueden igualmente plantearse ante
la Superintendencia, cuando ésta haga uso de algunas de las facultades que se
le confieren en virtud del artículo 143 de la Ley 446/98, acusado.
Específicamente, las acciones judiciales que consagra la Ley 256 de 1996, en su
artículo 20, son las siguientes:
"Acciones. Contra
los actos de competencia desleal podrán interponerse las siguientes acciones:
1. Acción declarativa y
de condena. El afectado por actos de competencia desleal tendrá acción para que
se declare judicialmente la ilegalidad de los actos realizados y en
consecuencia se le ordene al infractor remover los efectos producidos por
dichos actos e indemnizar los perjuicios causados al demandante. El demandante
podrá solicitar en cualquier momento del proceso, que se practiquen las medidas
cautelares consagradas en el artículo 33 de la presente Ley.
2. Acción preventiva o de
prohibición. La persona que piense que pueda resultar afectada por actos de
competencia desleal, tendrá acción para solicitarle al juez que evite la
realización de una conducta desleal que aún no se ha perfeccionado, o que la prohiba aunque aún no se haya
producido daño alguno".
Es así como, en
realidad, cada una de estas acciones corresponde a una pretensión específica
que se puede ventilar por esta vía judicial: la acción declarativa y de
condena, corresponde a la pretensión de que exista una declaración judicial de
ilegalidad sobre los actos impugnados, y en consecuencia, se ordene al
infractor cesar sus efectos e indemnizar los perjuicios que se causaron; por su
parte, la acción preventiva o de prohibición, corresponde a la pretensión de
que se evite la realización de una conducta típica de competencia desleal que
aún no se ha consolidado, o que la prohiba, incluso
si no ha ocurrido un daño como consecuencia de tal acto. Ambos tipos de
pretensiones pueden ser satisfechas por la Superintendencia cuando haga uso de
algunas de las atribuciones que le corresponden para promover la competencia y
frenar las prácticas comerciales restrictivas; en particular, las que le
atribuye el artículo 2 del decreto 2153 de 1992.
Así, el numeral
primero de tal artículo faculta en términos genéricos a la Superintendencia en
cuestión para velar por la observancia de las normas correspondientes; en este
caso las que reprimen la competencia desleal, atender las reclamaciones o
quejas que se presenten por hechos que afecten la competencia para alcanzar las
finalidades establecidas en la ley. El numeral segundo del mismo artículo le
permite a la Superintendencia imponer las sanciones a las que haya lugar como
resultado de las investigaciones que adelante, tanto por violación de las
normas legales cuya integridad debe proteger, como por inobservancia de las
instrucciones que ella misma haya impartido. Estas atribuciones genéricas
bastan, en sí mismas, para debatir las mismas pretensiones que los jueces
tramitan.
No obstante, debe
anotarse que todas las demás facultades que asigna la norma son
administrativas, por lo cual se precisa que atribuciones tales como las de
imponer las sanciones pecuniarias y las multas que contemplan los artículo 4.15
y 4.16 del D.2153/92, mantener un registro de las instrucciones adelantadas,
abstenerse de dar curso a las quejas que no sean significativas o dar por
terminada la investigación si se otorgan garantías de suspensión o modificación
de la conducta investigada, no corresponden al ejercicio de funciones
jurisdiccionales, sino a manifestaciones de la función típicamente
administrativa de inspección, vigilancia y control de la transparencia del
mercado. Estas competencias administrativas, que también son asignadas por la
Ley 446/98, artículo 143, las podrá ejercer la Superintendencia, ya no a
prevención con los jueces de la República, sino en cumplimiento de sus propias
funciones.
Lo anterior plantea
dos nuevos problemas jurídicos, igualmente relacionados con los cargos
formulados por la demanda y por los intervinientes: a) ¿Existe violación del
principio constitucional de igualdad por el hecho de que existan distintas
atribuciones para la Superintendencia y para los jueces? y b) ¿Se compromete la
imparcialidad de la Superintendencia, en el sentido de que la norma la esté
facultando para ejercer funciones administrativas y jurisdiccionales respecto
de unos mismos hechos?
4.4. Las
diferencias en las atribuciones y el procedimiento
En cuanto a lo
primero, debe recordarse que el artículo 144, demandado, remite al
procedimiento administrativo de promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas, para los casos en que la Superintendencia ejerza las
funciones que le atribuye el artículo 143 del mismo ordenamiento. Asimismo, le
faculta para imponer las medidas cautelares consagradas en las disposiciones
vigentes. Al mismo tiempo, el artículo 148, modificado posteriormente por la
Ley 510 de 1999 (art. 52), establece un procedimiento especial que deberán
seguir las Superintendencias cuando ejerzan sus funciones jurisdiccionales
respecto de las materias que contempla la misma Ley 446/98.
No entrará la Corte
a determinar exactamente cuál es el procedimiento aplicable en casos concretos,
puesto que ello es una labor que compete al operador jurídico que conozca de
cada asunto particular. Basta sin embargo advertir, que para garantizar
plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la actividad
investigativa de la Superintendencia, es indispensable que exista una plena
claridad, desde el inicio mismo de la actuación, sobre la naturaleza de la
función que se está ejerciendo en cada caso, puesto que de ello dependerá el
tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la
defensa.
Ahora bien, es
claro que a pesar de las anteriores precisiones, en el
caso del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la
superintendencia, subsisten algunas diferencias con el procedimiento
establecido en la Ley 256 de 1996, así como en las atribuciones con las cuales
cuenta el funcionario competente en cada caso; con ello, podría plantearse una
violación potencial de la igualdad. Sin embargo, las distinciones no son de tal
magnitud que se les pueda calificar de irrazonables; en ese sentido, es de plena
aplicación lo dicho por esta Corporación en la sentencia C-384 de 2000, en los
siguientes términos:
"...cuando a la
Corte le corresponde, como en el caso presente, revisar la constitucionalidad
de una disposición que determina la procedencia o improcedencia de ciertos
recursos, o de todos ellos, respecto de una determinada decisión de carácter
jurisdiccional, debe cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar
libremente los procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de
criterios que no sean contrarios a los mandatos constitucionales.
...las funciones
jurisdiccionales que ejercen las Superintendencias, no se llevan a cabo bajo
principios absolutamente iguales a los que rigen las funciones que ejercen los
organismos que componen la Rama Judicial; ante bien existen justamente para
adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de
aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente
con lo que sucede con la justicia arbitral. Así, aunque en ciertos casos un
mismo litigio pueda ser llevado a conocimiento bien de tales Superintendencias
o bien de la justicia ordinaria, como sucede, por ejemplo
en el caso del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52
de la Ley 510 ahora bajo examen, lo cierto es que justamente lo que el
legislador ha querido es facilitar un mecanismo procesal diferente, por lo cual
las particularidades con las que lo reviste son igualmente distintas".
Por lo anterior,
habrá de descartarse cualquier cargo por violación de la igualdad, siempre y
cuando se acoja lo dispuesto en esta providencia respecto del tipo de funciones
atribuidas, y el procedimiento aplicable en cada caso.
4.5. La
imparcialidad del funcionario judicial
En anteriores
pronunciamientos de esta corporación, se ha establecido la regla según la cual
no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y
judiciales por parte de las Superintendencias, siempre y cuando no se lesionen
los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del
funcionario que está administrando justicia. Así, en la sentencia C-1641 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se afirmó que "la ley puede
conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero
siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias
no sólo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la
independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función
judicial"; asimismo, se estableció que "bien puede la ley
atribuir funciones judiciales a las Superintendencias, tal y como lo hacen las
disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en
determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas
entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el
funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se
encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que
ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne la
independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza
una función jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art. 228)." En
el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-1143 de 2000 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).
Aplicadas al caso
presente, las anteriores reglas sí plantean un claro problema de
constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus
funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o una situación en relación
con la cual ya había ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas,
resulta claro que su imparcialidad estaría comprometida ab initio,
puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con una situación
que ya había generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hipótesis
sería lesiva de la garantía de imparcialidad que caracteriza a la
administración de justicia, según lo deseó el Constituyente, lo cual configura
uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En
consecuencia, habrá de condicionarse la constitucionalidad de las normas
estudiadas en el siguiente sentido: no podrá el mismo funcionario o despacho
de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales
respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera
pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones
administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales
funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales
no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al
asunto que se somete a su conocimiento.
5. Síntesis
En este punto, es
necesario efectuar una breve síntesis de los argumentos y conclusiones a los
que se ha llegado en las anteriores páginas.
En primer lugar,
los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia
de Industria y Comercio funciones administrativas y jurisdiccionales en materia
de competencia desleal.
Segundo, las
funciones jurisdiccionales son aquellas que ya venían ejerciendo los jueces de
la República en aplicación de la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios
constitucionales de igualdad y de excepcionalidad en la atribución de este tipo
de funciones a entidades administrativas. Ello excluye del carácter
jurisdiccional, atribuciones tales como las de imponer las multas y sanciones
pecuniarias establecidas en el artículo 4 del D. 2153 de 1992, abstenerse de
dar trámite a las quejas que no sean significativas, o llevar registros.
Tercero, es
indispensable que al ciudadano objeto de la investigación adelantada por la
Superintendencia, se le haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en
cada caso: la jurisdiccional, o la administrativa.
Cuarto, en todo
caso debe garantizarse la independencia del funcionario judicial, por lo cual
se condicionará la constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente
sentido: no podrá un mismo funcionario o despacho de la Superintendencia
aludida, ejercer función jurisdiccional respecto de los casos en los cuales
haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas ordinarias de
inspección, vigilancia y control.
Partiendo de la
base anterior, se dará una respuesta a los cargos formulados en la demanda.
6. Los cargos
concretos de inconstitucionalidad
A continuación se hará referencia a los argumentos esgrimidos
por el ciudadano demandante para impugnar la constitucionalidad de las normas
acusadas.
a) Afirma que los
conflictos generados por los actos de competencia desleal comprometen
únicamente intereses particulares, motivo por el cual su conocimiento
corresponde a los jueces de la República, obrando en función jurisdiccional.
Sin embargo, tanto la premisa como la consecuencia de este argumento son
falsas.
No es cierto, en
primer lugar, que la competencia desleal comprometa únicamente el interés
particular. A pesar de que el demandante, junto con algunos intervinientes,
cita la sentencia C-535 de 1997 para sustentar tal argumento, esta providencia
lleva implícito el argumento precisamente contrario, esto es, que el interés
general está comprometido en la represión y prevención de tales conductas. Así
se desprende de su lectura:
"En su mayor número
los actos constitutivos de competencia desleal descritos en la Ley 256 de 1996,
no quedan comprendidos dentro del derecho a libertad de empresa garantizado por
la Constitución Política. La conducta denominada acto de engaño, consistente en
inducir al público a error sobre la actividad, las prestaciones mercantiles o
el establecimiento ajenos - por ejemplo -, no puede considerarse bajo ningún
respecto que hace parte del derecho a la libertad de empresa, al cual se
refiere la Constitución con las expresiones libertad económica, actividad
económica libre o libre iniciativa privada. De la misma manera pueden
analizarse los restantes comportamientos desleales, tales como los llamados
actos de confusión, descrédito, violación de secretos, inducción a la ruptura
contractual, violación de normas, entre otros.
En todos estos casos, la
prohibición legal no restringe propiamente un derecho o libertad
constitucionales, puesto que no entra a regular ni el ámbito de éstos ni afecta
en modo alguno su tratamiento jurídico. Por consiguiente, la limitación legal
por no entrañar limitación legal a un derecho constitucional, no necesita
sujetarse al riguroso examen que se realizaría de ocurrir esto último;
bastaría, para este efecto, determinar si la restricción corresponde a los
poderes ordinarios del Congreso, lo que ciertamente no se remite a duda en
relación con los actos y hechos que se suceden en el mercado y que resultan
contrarios a la buena fe comercial, a las sanas costumbres mercantiles y al
adecuado y correcto funcionamiento de los espacios colectivos de
negociación".
(...) La persecución de
una finalidad que asegura la forma de la competencia - leal -, o la de otra que
busca resguardar una específica característica predicable de los mercados -
libertad -, lejos de vulnerar la Constitución, contribuye a plasmarla en la
realidad concreta.
(...) La conservación de
un sano clima agonal entre las fuerzas económicas que participan en el mercado,
redunda en enormes beneficios para el consumidor que podrá escoger entre
diversas cantidades y calidades de productos, y gozar de mejores precios y de
las últimas innovaciones. Por su parte, los empresarios, si los mercados son
abiertos y transparentes, se ponen a cubierto de conductas abusivas y
encontrarán siempre un incentivo permanente para aumentar su eficiencia. La
competencia, como estado perpetuo de rivalidad entre quienes pretenden ganar el
favor de los compradores en términos de precios y calidad, al mediatizarse a
través de las instituciones del mercado, ofrece a la Constitución económica la
oportunidad de apoyarse en ellas con miras a propugnar la eficiencia de la
economía y el bienestar de los consumidores."
Es así como la
preservación de un mercado transparente, y por ende la prevención y represión
de la competencia desleal, constituyen objetivos que se relacionan íntimamente
con el interés general. Lo anterior se desprende, además, de la interpretación
misma de la Ley 256 de 1996, que consagra algunas definiciones relevantes: en
primer lugar, establece que su objeto es el de proteger la "libre y
leal competencia económica" mediante la prohibición de actos y
conductas de competencia desleal, "en beneficio de todos los que
participen en el mercado". Además, de conformidad con su artículo 6,
ella "deberá interpretarse de acuerdo con los principios
constitucionales de actividad económica e iniciativa privada libres dentro de
los límites del bien común, y competencia económica y libre y leal pero
responsable". De hecho, la definición legal de la competencia desleal,
consagrada en el art. 7 de la Ley en cuestión, ratifica esta conclusión: "En
concordancia con lo establecido por el numeral 2 del artículo 10bis del
Convenio de París, aprobado mediante Ley 178 de 1994, se considera que
constituye competencia desleal, todo acto o hecho que se realice en el mercado
con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a
las sanas costumbres mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los
usos honestos en materia industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado
a afectar o afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el
funcionamiento concurrencial del mercado".
Aquí están implicados tanto intereses generales como particulares.
Asimismo, el artículo
21 de la Ley 256/96 legitima a las asociaciones de protección al consumidor
para interponer las acciones pertinentes, cuando los actos perseguidos afecten
grave y directamente los intereses de los consumidores; al Procurador, para
interponer tales acciones "respecto de aquellos actos desleales que
afecten gravemente el interés público o la conservación de un orden económico
de libre competencia"; y dispone, en el último inciso, que "la
legitimación se presumirá cuando el acto de competencia desleal afecte a un
sector económico en su totalidad, o a una parte sustancial del mismo".
Además, debe
concluirse que la protección prevista por el artículo 333 Superior abarca
también el objetivo de alcanzar un mercado caracterizado por la transparencia,
que es condición esencial de su sano funcionamiento.
Por otra parte, no
es cierto que la función jurisdiccional haya sido instituida únicamente para
resolver conflictos entre intereses particulares. La Corte desea llamar la
atención sobre la finalidad de acciones judiciales como la acción pública de
inconstitucionalidad, la acción de nulidad simple, o las acciones populares,
para concluir que la función jurisdiccional se activa en no pocas oportunidades
-incluyendo la presente- en favor del interés general. Como ya se ha dicho,
entre otros, lo que define la existencia de la función jurisdiccional es el
efecto de cosa juzgada de las decisiones que en virtud de ella se adopten, y la
imparcialidad del funcionario que la ejerza.
En virtud de lo
anterior, es claro que tanto el cargo por violación del artículo 333 Superior,
como el que alude a una violación del artículo 209 ibídem, deberán ser
descartados, puesto que sí está de por medio una violación al interés general
cuando se trata de actos de competencia desleal.
b) En cuanto al
cargo por violación de la igualdad, como arriba se dijo, el hecho de que
existan algunas diferencias procedimentales no implica desconocimiento del
artículo 13 Superior, dada la especificidad del administrador de justicia que
seleccionó el Legislador. Ello, siempre y cuando la función jurisdiccional sea
ejercida por la Superintendencia en los términos y con las limitaciones
señaladas en esta providencia, y recalcando que al particular investigado se le
debe hacer saber, en forma clara, cuál función es la que se ejerce en cada
caso.
Es de anotar, eso
sí, que este fallo tiene efectos hacia el futuro, para no generar desorden
entre los procesos que ya se han ventilado, o los que estén en trámite.
Asimismo, el efecto de cosa juzgada que asiste a esta decisión habrá de
limitarse, en el sentido de que por tratarse de unas normas acusadas que
remiten a múltiples disposiciones legales, mal haría la Corte en intentar
abarcar todas las posibilidades que de tal remisión se derivan con el estudio
de una sola demanda. Por lo mismo, si en el futuro se considera que una
integración normativa específica derivada de la remisión que hacen las normas
acusadas en este caso, es violatoria de la Constitución, podrá abordarse el
conocimiento de los cargos, siempre y cuando sean diferentes a los que en esta
oportunidad se estudiaron.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, únicamente por los cargos
estudiados en esta providencia, y CONDICIONANDO la exequibilidad
a que se entienda que las funciones allí atribuidas a la Superintendencia de
Industria y Comercio tienen la naturaleza, el alcance y las características
señalados en la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General