OBJECIONES
GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE CREA EL FONDO DE FOMENTO PARAFISCAL
FIQUERO-Carácter insubsanable de vicio de procedimiento
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis formal y
material
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Procedimiento
PRINCIPIO
DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance
PRINCIPIO
IN DUBIO PRO LEGISLATORE-Aplicación
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Aplicación armónica de los
principios de instrumentalidad de las formas y principio de corrección de las
formas
|
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad/OBJECION GUBERNAMENTAL-Término para formulación OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Competencia
para su formulación OBJECION GUBERNAMENTAL-Término
de dos legislaturas OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Requisitos generales de procedimiento legislativo |
|
OBJECION GUBERNAMENTAL-Anuncio
previo de votación REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión “próxima sesión” |
Referencia: Expediente OG-148
Asunto: Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No.
207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea
el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y
administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”
Magistrado sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 8 del Texto Superior, y cumplidos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.1.
Registro de las objeciones gubernamentales
En oficio recibido en la Secretaría General de esta
Corporación el 28 de octubre de 2015[1],
el Secretario General del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No.
207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea
el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y
administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”,
el cual fue parcialmente objetado por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 y 167
del Texto Superior[2].
1.2. Texto del proyecto
de ley objetado
A continuación, se trascriben las normas sometidas a control conforme
con su publicación en las Gacetas del Congreso Nos. 300 y 301 de 2014, en las
que consta el texto definitivo conciliado al proyecto de ley de la referencia,
tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes,
resaltando y subrayando el aparte cuestionado:
“LEY No. _______
Por medio de la
cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para
el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras
disposiciones
ARTÍCULO 18.- Recursos del
Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero. Los ingresos
del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero serán los siguientes: (…) 2.- Los
que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), haya recaudado,
recaude o llegue a recaudar con ocasión de la disposición contenida en el
artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, desde el 15 de junio de 1983, que no hayan
sido entregados previamente en los términos de la ley.
ARTÍCULO 20.- Vigencia y
derogatorias. La presente ley
rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias. Dejando vigente el contenido del artículo 108 de la Ley 9ª
de 1983.”
1.3.
Objeción formulada por el Gobierno Nacional
1.3.1.
El Gobierno Nacional, en comunicación radicada el 29 de julio de 2014 en la
Presidencia de la Cámara de Representantes[3],
actuando a través del Presidente de la República y del Ministro de Hacienda y
Crédito Público[4],
objetó por razones de inconstitucionalidad las normas previamente transcritas,
básicamente por considerar que a través de ellas se revive en el ordenamiento
jurídico un precepto legal que se encontraba derogado y, por esa vía, se
introduce una destinación específica respecto de un impuesto de alcance
nacional, cuyo contenido no concuerda con las excepciones previstas frente a la
prohibición contenida en el artículo 359 del Texto Superior, por virtud de la
cual “No habrán rentas de destinación específica”[5].
1.3.2.
Antes de exponer las razones que justifican la objeción propuesta, el Gobierno
señala que ambos preceptos cuestionados se refieren al artículo 108 de la Ley
9ª de 1983, cuyo rigor normativo es el del siguiente tenor:
“Artículo 108.- Los fondos provenientes del
gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno
y fibras sintéticas producidos en el país o importados se destinarán a la
diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras a través
de un fondo de fomento fiquero dependiente del Ministerio de Agricultura”
1.3.3.
Con fundamento en lo anterior, se sostiene que una de las fuentes de ingresos
que la iniciativa pretende establecer como propios del Fondo de Fomento
Parafiscal Fiquero, según se dispone en el numeral 2 del artículo 18, norma
sometida al presente juicio de constitucionalidad, corresponde a los recursos
provenientes del “gravamen sobre el impuesto a las ventas” para
sacos de polipropileno y fibras sintéticas, al que alude el citado artículo 108
de la Ley 9ª de 1983. No obstante, en criterio del Gobierno Nacional, el
proyecto no tiene en cuenta que la disposición mencionada por vía de remi-sión
dejó de existir y fue derogada tácitamente con la entrada en vigencia del
Decreto Ley 3541 de 1983. Esta afirmación se explica en los siguientes
términos:
“El proyecto de ley deja de lado el cambio que experimentó el impuesto a
las ventas existente al momento de la expedición de la Ley 9ª de 1983 (del 15 de junio) por el denominado impuesto al valor
agregado, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 3541 de 1983 (del 29 de diciembre).
En efecto, el impuesto a las ventas creado desde 1963 (Decreto Ley 3288
del 30 de diciembre) y vigente al momento de la expedición de la Ley 9ª de
1983, era el ‘monofásico en primera etapa’, esto es, de causación a nivel de
productores; y su técnica era de ‘sustracción de costos’ o ‘base contra base’.
Con la expedición del Decreto Ley 3541 de 1983 (facultades extraordinarias
de la Ley 9ª de 1983), se modificó totalmente el régimen del impuesto a las
ventas existente, creándose la técnica del valor agregado plurifásico (impuesto
contra impuesto), que gravaría todas las etapas del ciclo económico. Luego, el
impuesto a las ventas existente hasta el 31 de marzo de 1984 sólo gravaba una
fase de la cadena económica (productores), y el impuesto al valor agregado
vigente a partir del 1º de abril de 1984 (art. 92 del Decreto Ley 3541), grava
todas las fases de los ciclos de producción y distribución, modificándose
sustancialmente toda la estructura del impuesto tanto en materia de causación,
como de base gravable y determinación, considerándose por tanto que a partir
del 1º de abril de 1984, rigió un impuesto estructuralmente diferente al
existente antes de la vigencia del Decreto Ley 3541 de 1983 referido. (…)
En
otras palabras, el hecho de que el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 hubiese
supeditado el gravamen sobre el impuesto a las ventas a uno ‘establecido’ para
sacos de polipropileno y fibras sintéticas, [luego de lo cual se produjo la]
expedición (…) de un nuevo régimen de impuesto a las ventas por cuenta del
Decreto Ley 3541 de 1983, modificatorio del existente, y que regía para el
momento de la vigencia de la Ley 9 de 1983, [dio] lugar a una derogatoria
tácita de la presunta obligación fiscal, que ahora el proyecto de ley remite,
como si nunca hubiese perdido su vigencia. Tanto es así, que el propio artículo
20 de la iniciativa trae literalmente la expresión ‘dejando vigente el
contenido del artículo 108 de la Ley 9ª de
1983’. El legislador con este mandato parecería conocer la derogatoria de esa
norma, no siéndole suficiente manifestar que ‘la presente ley rige a partir de
su promulgación y deroga todas las anteriores que le sean contrarias’. En
consecuencia, se agrega la declaración expresa de vigencia de la norma
remisoria, en un intento de retrotraer en el tiempo efectos derogados.
A lo
anterior se suma, que el Decreto Ley 3541 de 1983 en su artículo 93 dispuso la
derogatoria expresa de ciertos artículos, y los demás que sean contrarios al
contenido del Decreto Ley, dentro de los cuales debe entenderse el artículo 108 de la Ley 9ª de
1983.”
1.3.4.
Bajo el entendido de que el precepto legal al cual se refieren las normas
cuestionadas se encuentra derogado tácitamente, el Gobierno Nacional afirma
que, con la técnica utilizada por el legislador para revivirlo, se incurre en
un ejercicio indebido de la facultad de interpretación de la ley por vía de
autoridad (CP art. 150.1[6])
y se desconoce el principio de seguridad jurídica[7].
En
cuanto a la primera infracción, el Gobierno señala que, aunque el proyecto no
hace alusión expresa al desarrollo de la atribución de interpretación
autén-tica[8], “no es posible entender o dar lectura a los artículos 18.2 y 20,
sin que se concluya que el legislador interpreta a su modo el contenido del
artículo 108 de la Ley 9ª de 1983”. En efecto, la afirmación que se
hace en el citado artículo 18.2, de que uno de los recursos del Fondo de
Fomento Parafiscal Fiquero “serán los que la DIAN haya
recaudado con ocasión de la disposición contenida en el artículo 108 de la Ley
9ª de 1983, es indicativo de que infiere la vigencia de esa norma en el tiempo
hasta el día de hoy, pasando por alto la derogatoria tácita ya referida”.
Respecto
de la segunda violación, esto es, en lo que atañe al desconocimiento del
principio de seguridad jurídica, su ocurrencia se concreta de forma específica
en lo previsto en el artículo 20 de la iniciativa, pues se trata de una norma
que permite más de una interpretación, lo cual confirma su vaguedad, aunado a
que, en cada una de dichas aproximaciones, se producen resultados contrarios a
la Constitución. En este sentido, se expone que:
“Una
interpretación sobre la expresión ‘dejando vigente’, refiere a que deba
entenderse que por efecto de ésta se reviva un contenido que estuvo derogado,
como en efecto se ha dejado en claro a lo largo de este oficio, lo cual implica
que se asuma no solo la causación del tributo sino también su recaudo y
destino. Sin duda alguna una interpretación así riñe con la seguridad jurídica
y la lógica del derecho además de la premisa racional de que nadie está
obligado a lo imposible. Se quiere decir con esto que, simple y llanamente, el
hecho de que la norma a la cual se remite el proyecto de ley haya sido
derogada, impide dar cumplimiento a las obligaciones que se predican en la
iniciativa, especialmente nutrir a un fondo con recursos que no van a lugar en
tanto que la existencia de los mismos pende de un tributo que fue derogado
tácitamente por cuenta de una norma posterior, tal como se hizo referencia en
anteriores líneas. En definitiva, esta interpretación contraría la Constitución
Política, por violación del principio de legalidad, seguri-dad
jurídica y por exigir a la Nación una imposible ejecución. (…)
Otra interpretación sobre la expresión ‘dejando vigente’, refiere a que
deba entenderse que por efecto de ésta no se reviva un contenido que estuvo
derogado, y simplemente que, a partir de la fecha de entrada en vigencia del
proyecto de ley, deba entenderse que el gravamen sobre el impuesto a las ventas
establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas se destinarán al
Fondo de Fomento Fiquero. Esta interpretación no es admisible en la medida que
en armonía con el artículo 18.2 del proyecto se establece que los recursos
referidos serán recaudados desde el 15 de junio de 1983, retrotrayendo los
efectos de la norma derogada a la fecha de su creación. En este orden de ideas,
ambas disposiciones contendrían los mismos vicios de inconstitucionalidad
[previamente mencionados]. (…)”.
1.3.5.
Por último, se considera que los artículos 18.2 y 20 sometidos al presente
juicio, al revivir el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 y “abrogarse el contenido de esa norma”, crean una
destinación específica de un impuesto nacional dirigida a un fondo de
naturaleza parafiscal, la cual no encuentra justificación dentro de las
excepciones a la prohibición constitucional prevista en el artículo 359 del
Texto Superior, por virtud de la cual “No habrán rentas de
destinación específica”[9].
Desde esta perspectiva, en criterio
del Gobierno Nacional, la norma que se pretende traer al ordenamiento jurídico
por medio del proyecto de ley aproba-do tiene el carácter de impuesto nacional
(IVA) con destinación específica, en la que los recursos se destinan a la
diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras del
país, “inversión que no puede catalogarse dentro de las excepciones del
artículo 359 al ser destinada a un fondo de naturaleza parafiscal, sin que la
renta tenga dicha naturaleza”.
1.4. Insistencia del Congreso de la
República
1.4.1. Recibido el escrito de
objeciones, el Congreso de la República designó a los Senadores Bernabé Celis
Carrillo e Iván Duque Márquez, así como a los Representantes Carlos Julio
Bonilla Soto y Nancy Denise Castillo para la elaboración del informe a las
objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 207
de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el
fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y
administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposi-ciones”.
1.4.2. Los
citados congresistas elaboraron un análisis sobre: (i) el marco jurídico en
materia de contribuciones parafiscales; (ii) el fenómeno de la derogatoria
tácita; (iii) y el alcance de la prohibición sobre la existencia de rentas
nacionales de destinación específica.
1.4.3. De
manera puntual, señalan que el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 se encuentra
vigente, pues allí simplemente se hace referencia al gravamen sobre el impuesto
a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas
producidos en el país o importados, precepto que guarda relación con una
obligación tributaria sustancial, creada en virtud del principio de legalidad
(CP art. 338) y frente a la cual “no existe impedimento para el cobro y
recaudo de dicho tributo”. Se afirma que lo anterior ha ocurrido, como se
deriva de un oficio suscrito el 23 de mayo de 2011 por el entonces Director
General de la DIAN, dirigido al Secretario General de la Comisión Quinta de la
Cámara de Representantes[10].
Aunado a lo
anterior, sostienen que el cambio en el régimen del impuesto a las ventas a
partir del 1º abril de 1984, no implicó que se entendiese derogado tácitamente
el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, por una parte, porque se mantienen los
elementos básicos de la obligación tributaria[11]; y por la otra, porque lejos de existir un
pronunciamiento legal o reglamentario que constate la existencia de una
contradicción normativa, lo que se encuentra es una realidad totalmente
distinta, al haber sido el citado precepto legal objeto de reglamentación a través
del Decreto 3107 de 1985, “Por el cual se reglamenta la Ley 9ª de 1983,
sobre el Fondo de Fomento Fiquero y se crea un consejo asesor”. Por
ello, en palabras de los miembros de la comisión legislativa encargada del
informe, no es posible afirmar que por la inoperancia del Fondo de Fomento
Fiquero exista una disculpa legal para no efectuar el recaudo del impuesto y
darles a los recursos la destinación expresada en la citada Ley 9ª de
1983.
Es tan claro
que el cambio en la estructura del impuesto no afectó lo previsto en el
artículo 108 de la ley en mención, que en el artículo 2 del referido Decreto
3107 de 1985, se aludió a que el Fondo contaría no sólo con los recursos del
impuesto sobre las ventas del régimen vigente, sino también sobre cualquier otro
que se establezca hacia el futuro. Puntualmente, la norma en cita establece
que:
“Artículo 2.- Forman parte del Fondo,
los recursos provenientes del impuesto a las ventas establecido o que
se establezca para los sacos de polipropileno y fibras sintéticas
producidas en el país o importadas, lo que les asigne el Gobierno a través del
Presupuesto Nacional, lo mismo que el producto de los créditos que se obtengan
con tal fin”[12].
1.4.4. En lo
que atañe al supuesto desconocimiento del artículo 359 del Texto Superior, los
congresistas ponen de presente que este tema ya fue resuelto por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el año 1996[13], al contestar el siguiente interrogante formulado
por la entonces Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, a saber: “Con
posterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, los recursos provenientes del gravamen sobre el
impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras
sintéticas producidos en el país o importados, de que trata el artículo 108 de
la Ley 9ª de 1983, deberán ser girados al fondo de fomento de fique creado por
virtud de esta misma disposición, para ser destinados a la ejecución de las
actividades previstas en las normas que lo regulan”.
Al dar
respuesta a la consulta formulada, según se expone en el informe de objeciones,
el citado Tribunal señaló que los recursos del fondo –además de su destinación
específica– constituyen rentas nacionales, respecto de las cuales es predicable
la prohibición del artículo 359 de la Constitución. No obstante, teniendo en
cuenta que sus objetivos consisten en mejorar las condiciones económicas de los
productores de fique y promover la salubridad, seguridad industrial y educación
de las zonas fiqueras del país, según lo dispone el Decreto 3107 de 1985, no
existe incompatibilidad de sus mandatos con lo previstos en la Carta, pues el
direccionamiento de los recursos encuentra sustento en el concepto de inversión
social, como excepción a la prohibición previamente reseñada[14].
De esta
manera, el concepto en cita concluyó que: “Los recursos provenientes
del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de
polipropileno y fibras sintéticas producidas en el país o importados, de que
trata el artículo
108 de
la Ley 9ª de 1983, deben ser girados al Fondo de
Fomento Fiquero creado por esta mismo disposición, para ser destinados a las
actividades previstas en las normas que lo regulan, por considerarse que dichas
actividades están comprendidas dentro del concepto de inversión social, tal
como lo define la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto”.
Con sujeción
a lo anterior, se afirma en el informe de objeciones que el artículo 108 de la
Ley 9ª de 1983 no desconoce el Texto Superior, por lo que incluir sus recursos
en el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero es viable, cuando a través de ello se
pretenden realizar verdaderos objetivos de inversión social, no sólo con el
propósito de mejorar las condiciones de vida de las familias del sector
fiquero, que corresponden a las regiones más deprimidas de la Nación, sino
también al lograr la protección del medio ambiente que se ha visto afectado con
las fibras sintéticas[15].
1.4.5. Por
último, los congresistas sostienen que no existe un ejercicio indebido de la facultad de interpretación de
la ley por vía de autoridad, ni tampoco un desconocimiento del principio de
seguridad jurídica, pues los argumentos que sustentan este vicio se relacionan
con la supuesta derogatoria del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, los cuales
resultan improcedentes por las razones previamente expuestas, incluso si se
tiene en cuenta lo señalado por el Consejo de Estado, para quien el impuesto a
las ventas es el hoy conocido con el nombre de impuesto al valor agregado
(IVA).
II. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1. En comunicación recibida en la
Secretaría General de esta Corporación el el 28 de
octubre de 2015[16], como ya se dijo, el Secretario General del Senado
de la República remitió el Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013
Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal
fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de
fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”, iniciativa que fue
objetada por inconstitucional por el Gobierno Nacional, en lo que atañe a los
artículos 18.2 y 20, en ejercicio de la facultad que le confiere los artículos
165 y 166 de la Constitución Política, en los términos previamente expuestos.
2.2. En auto
del 12 de noviembre de 2015, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento
de las citadas objeciones gubernamentales y ordenó oficiar a las Secretarías
Generales del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de que
sirvieran enviar a este Tribunal, las pruebas y documentos que permitiesen
constatar el procedimiento legislativo que se surtió respecto del trámite de
aprobación del informe de objeciones. Lo anterior, siguiendo la jurisprudencia
reiterada de la Corte[17], conforme a la cual se ha entendido que para
decidir definitivamente sobre las objeciones gubernamentales en torno a la
eventual inconstitucionalidad de las normas que integran un proyecto de ley, es
necesario que la decisión de insistir en la sanción de una iniciativa
legislativa por parte del Congreso, resulte acorde con las formalidades que la
Constitución impone para debida producción de dicho acto, del cual se deriva la
competencia de esta Corporación para resolver el conflicto propuesto[18].
De la misma
manera, en el citado auto, se resolvió fijar en lista el presente proceso en la
Secretaría General, con el propósito de permitir la intervención ciudadana,
pese a lo cual, dentro del término establecido no se recibió ningún escrito
impugnando o defendiendo las normas sometidas a control[19].
Finalmente,
por auto del 25 de noviembre, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio
de las atribuciones contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la
Constitución, decidió (i) abstenerse de decidir sobre las objeciones de la
referencia, comoquiera que, vencido el término probatorio, el Secretario
General de la Cámara de Representantes, informó a la Corte que las actas de las
sesiones plenarias respectivas, se encontraban en proceso de elaboración para
ser enviadas con fines de publicación a la Gaceta del Congreso[20]. Como consecuencia de lo anterior, (ii) se ordenó
poner en conocimiento del Presidente de dicha cámara el contenido de la citada
providencia, solicitando que una vez se acopiaran todos los documentos
requeridos, los mismos fuesen enviados a esta Corporación. Por último, y ante
la importancia de dichos elementos de juicio, (iii) se dispuso que hasta que no
se verificara que las pruebas fueron adecuadamente aportadas, no se continuaría
con el trámite de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la
referencia.
2.3. Una vez
realizada la aludida labor, se pudo constatar que todo el material probatorio
necesario para revisar el procedimiento legislativo ha sido allegado al
expediente, lo que permite tomar una decisión en el caso bajo examen.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278.5 de la
Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió su concepto
en el asunto de la referencia, en el que solicitó declarar infundadas las objeciones propuestas y, en
consecuencia, declarar exequibles los
apartes cuestionados de los artículos 18.2 y 20 del Proyecto de Ley No. 207 de
2012 Cámara, 113 de 2013 Senado.
Inicialmente, la Vista Fiscal
sostiene que existen dos razones por las cuales el argumento relacionado con la
derogatoria del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 no está llamado a prosperar.
La primera, porque se trata de un asunto que no involucra una discusión de
raigambre superior, como se infiere del hecho de “que el Gobierno no señala la norma constitucional que se viola
por esta razón”. Y, la segunda, porque se trata de una disposición
que se encuentra vigente, al regular un supuesto normativo especial, como lo es
el referente a los recursos de sostenibilidad del Fondo de Fomento Fiquero, que
en nada afecta (como no ha afectado hasta la fecha), la procedencia y
aplicación del Impuesto al Valor Agregado. De ser procedente el argumento
propuesto por el Gobierno, “se llegaría al absurdo de
tener que afirmar que la creación del IVA derogó toda la normatividad de
impuestos y cargas tributarias anteriores, lo que no sólo es falso o
equivocado, sino que es, además”, una incoherencia jurídica.
En segundo lugar, las disposiciones
objetadas no corresponden a una ley interpretativa, en los términos del
artículo 150, numeral 1, del Texto Superior. En efecto, ni el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, ni el numeral 2 del
artículo 18 del proyecto de ley objetado, corresponden a normas oscuras que
exijan de una labor hermenéutica para fijar su sentido normativo. Por el
contrario, “se trata de dos mandatos: uno que establece la destinación
de unos recursos y otro que ordena la entrega de esos recursos al Fondo de
Fomento Parafiscal Fiquero”,
cuya redacción es muy clara y frente a la cual resultan improcedentes los
argumentos expuestos por el Gobierno Nacional.
Finalmente, los recursos cuya
destinación se dispone en el proyecto ley no afectan la prohibición consagrada
en el artículo 359 del Texto Superior. Con tal fin, se afirma que las sumas que
allí se consagran son invertidas en un subsector agropecuario que pretende
mejorar las condiciones de vida de los productores, la de sus familias y demás
población relacionada, directa o indirectamente, con el sector fiquero. En este
orden de ideas, dichos recursos se emplean para inversión
social, como una de las excepciones que habilitan la destinación
específica de rentas nacionales, pensando en el bienestar de los habitantes de
las zonas fiqueras, pues a través de ellos se impulsan medidas de
investigación, comercialización y desarrollo del producto, a la vez que se logra
la nivelación de las cargas que en materia de competencia existen entre las
grandes empresas que manufacturan empaques sintéticos y los pequeños campesinos
productores de empaques de fique.
IV. CONSIDERACIONES
Este Tribunal es competente para
conocer de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad presentadas
contra los artículos 18 y 20 (parciales) del Proyecto de
Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual
se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el
recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras
disposiciones”, de
conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política [21].
4.1. Del análisis
formal del trámite dado a las objeciones gubernamentales: justificación,
alcance y consecuencias
4.1.1. De acuerdo
con lo dispuesto en la Constitución[22], el Gobierno puede objetar los proyectos de ley,
por inconveniencia o por inconstitucionalidad. Tal objeción, a su vez, en lo
que se refiere a su alcance, puede ser total o parcial[23]. En el primer caso, la objeción implica la
oposición del ejecutivo frente a la integridad de la iniciativa; mientras que, en
el segundo, su formulación se reduce a uno de sus ingredientes normativos, como
lo es, por ejemplo, un inciso, literal, numeral, artículo, capítulo o
título.
Las objeciones se
conciben como una expresión del principio de colaboración armónica entre las
diferentes Ramas del Poder Público (CP art. 113) y no como un poder de veto. De
esta manera, agotado el trámite inicial de aprobación de una ley, el ejecutivo
puede advertir a las cámaras sobre los riesgos económicos, culturales,
ambientales o sociales que subyacen en la sanción y promulgación de una
iniciativa, o sobre la transgresión que se podría presentar respecto de los
mandatos previstos en la Constitución, en caso de que la misma entre en
vigencia. Tal advertencia implica la necesidad de establecer un espacio
adicional de reflexión en el Congreso de la República, con miras a enriquecer
las discusiones y el producto final de la labor congresional.
Por esta razón, el
artículo 167 del Texto Superior es claro en disponer que el efecto que se
genera como consecuencia de la formulación de una objeción, es que el “proyecto
de ley objetado” vuelve “a las cámaras a segundo
debate”[24]. Esto implica que, respecto de los textos
objetados y sólo frente a ellos, no cabe entender que el proceso legislativo ha
concluido, toda vez que se ordena el regreso de la iniciativa a una etapa
anterior de consideración y examen en las plenarias de ambas cámaras, con la
finalidad de que éstas reconsideren el proyecto y decidan si insisten o no en
la sanción y promulgación del texto originalmente aprobado, con sujeción
al quórum y a las mayorías exigidas en la Constitución y la
ley[25].
Nótese cómo, la
Carta Política de 1991 exige que los textos objetados sean sometidos nuevamente
a “segundo debate”, a partir de una actuación preventiva del
Gobierno Nacional, que enriquece las deliberaciones y su resultado final, pues
es preciso repetir el conjunto de actuaciones formales vinculadas con dicha
instancia legislativa, sin perjuicio de las particularidades que se derivan
como consecuencia de la existencia de una objeción. De esta manera, por
ejemplo, en lugar de activar el pronunciamiento de las plenarias a través de un
informe de ponencia[26], lo que se realiza es un informe sobre las
objeciones, previa designación de una comisión accidental[27]. El informe se pronunciará de forma exclusiva
sobre las normas objetadas, proponiendo a las plenarias que acojan una de las
posibles alternativas de decisión que ofrece el ordenamiento jurídico, esto es,
aceptando las objeciones formuladas o insistiendo en la sanción del texto, tal
como se aprobó inicialmente.
Es por ello que,
lejos de constituir un obstáculo para el desenvolvimiento del proceso
legislativo, las objeciones “constituyen una etapa más en la formación de las
leyes”[28], carácter procedimental que se deriva no sólo
del capítulo de la Constitución en la que se encuentran reguladas[29], sino también de su referencia como asunto de
trámite en los términos de la Ley 5ª de 1992[30]. Dicho en otras palabras, las objeciones hacen
parte del proceso legislativo ordinario, por lo que en su definición se deben
agotar las exigencias de trámite que, en segundo debate, se imponen a las
plenarias, como ya se dijo, sin perjuicio de las reglas especiales derivadas de
las características que le son propias. En tal sentido, en la Sentencia C-069
de 2004[31], la Corte sostuvo que:
“Al
prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución
establece claramente que la insistencia de las cámaras hace parte del
procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate, por
lo que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas
constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en aquellos
puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas distintas
a la normatividad general (…)”[32].
Ahora bien, en
virtud del principio de separación de poderes, se insiste en que la objeción
gubernamental no puede significar un poder de veto, a lo sumo se trata de una
instancia que, al prescribir la obligación de repetir el segundo debate
únicamente respecto de los textos objetados, lo que impone es el deber de
lograr mayores consensos para la aprobación y entrada en vigencia de una ley. En
este sentido, es importante resaltar que el Congreso de la República, como foro
de deliberación democrática, tiene la última palabra en cuanto a las objeciones
por inconveniencia, con la única exigencia de que insista en la aprobación del
texto original la mayoría de los miembros de una y otra cámara (CP art. 167); y
en el caso de las objeciones por inconstitucionalidad, es la Corte
Constitucional, en su calidad de garante de la supremacía e integridad de la
Carta, la encargada de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
textos objetados, previa insistencia de las plenarias de ambas cámaras (CP
arts. 167 y 241.8)[33].
Precisamente, como
se ha explicado de forma reiterada por esta Corporación, frente al texto de las
objeciones, en principio, las plenarias pueden, (i) o acoger las razones de
oposición al proyecto planteadas por el Gobierno Nacional y, por consiguiente,
archivar la iniciativa o retirar de ella la parte objetada[34]; o (ii) insistir en su
aprobación, lo que implica mantener inalterada la decisión original y preservar
el proyecto tal como se aprobó inicialmente. Este último efecto es pleno en el
caso de las objeciones por inconveniencia, al imponerse el criterio del
Congreso de la República; lo que no ocurre en tratándose de las objeciones por
inconstitucionalidad, en las que, como ya se advirtió, la controversia que se
plantea a partir de la insistencia debe ser resuelta por parte
de este Tribunal.
Sin embargo, a lo
anterior cabe agregar que, como se manifestó en la Sentencia C-805 de 2001 [35], en la medida en que la Constitución dispone que
el proyecto regresa a segundo debate, “debe entenderse que tal debate se cumple
con todas sus características propias, esto es, abierto a la posibilidad de
discutir y hacer enmiendas al proyecto, aunque, por supuesto, con la
competencia limitada al ámbito de las objeciones del gobierno”[36]. A causa de lo expuesto y como fruto de dicha
instancia de deliberación, en los textos objetados cabe realizar modificaciones a
la iniciativa, cuya lógica subyace en intentar ajustar el proyecto a las
observaciones formuladas por el Gobierno, pero manteniendo o insistiendo en su
estructura normativa. En este caso, la decisión final sobre la exequibilidad de
las normas, en tratándose de objeciones por inconstitucionalidad, sigue estando
en cabeza de la Corte, ya que “es necesario hacer una evaluación sobre si la
modificación es suficiente o no para ese efecto”[37].
4.1.2. Como se
deriva de lo expuesto, el elemento esencial para que la Corte pueda asumir la
competencia de decidir definitivamente “sobre la constitucionalidad de
los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales”[38], se halla en que, respecto de las objeciones por
inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 167 del Texto Superior,
el Congreso de la República haya decidido insistir de manera pura y simple en
la aprobación original del proyecto, o lo haya hecho a través de las
modificaciones dirigidas a ajustar su texto[39]. De esta manera, la insistencia de
las cámaras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la Corte
pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la
oposición expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la
intervención de este Tribunal. Sobre el particular, en la Sentencia C-810 de 2003 se dijo que:
“La Carta Política y la Ley 5 a de 1992 ‘Por la
cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes’ disponen claramente, cuál es el trámite que debe
seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de inconstitucionalidad
por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional, establece al respecto,
que, en esos casos, ‘las cámaras’ podrán insistir sobre
el proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para que (…) decida
sobre su exequibilidad.
(…)
Mediante la insistencia el Congreso entonces expresa su
discrepancia en relación con las objeciones formuladas por el Presidente de la
República a un proyecto de ley, dando lugar a que la Corte asuma competencia
para conocer del asunto, siempre y cuando se trate de reproches por motivos de
inconstitucionalidad. Así pues, si el Congreso no insiste sino que
manifiesta acogerse a las objeciones planteadas por el ejecutivo, no hay lugar
a la intervención de la Corte Constitucional. Lo anterior quiere significar,
que si no existe discrepancia entre el Gobierno y el Congreso, porque éste
último ha manifestado allanarse a los reproches del ejecutivo (…), ha
desaparecido el fundamento de la competencia de la Corte.”[40]
Como se deriva de
lo expuesto, la falta de insistencia supone que las cámaras decidieron acoger
las objeciones, motivo por el cual, como previamente se explicó, o se archivó
el proyecto o se retiró de él la parte cuestionada, a partir de si su alcance
fue total o parcial[41]. Al ocurrir este fenómeno, la controversia
existente entre el Congreso y el Gobierno habrá concluido, de manera que no
tiene cabida la actuación de la Corte para resolver sobre ella, debiendo
entonces inhibirse para pronunciarse de fondo sobre su validez constitucional[42] . El mismo efecto se produce cuando una de
las cámaras acepta las razones de inconstitucionalidad y la otra insiste en la
aprobación original de la iniciativa, toda vez que el presupuesto que le otorga
competencia a este Tribunal habrá desaparecido, como consecuencia de lo
dispuesto en el artículo 200 de la Ley 5 a de
1992, en el que se establece que si una “Cámara hubiere declarado
infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y
la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
En todo caso, cabe
aclarar que el citado rigor normativo, en aquellos casos en que se formula una
objeción parcial, debe entenderse limitado únicamente a la exclusión de
aquellas normas frente a las cuales el Gobierno Nacional presentó la objeción,
tal como se explicó en la Sentencia C-064 de 2002[43], al manifestar que:
“Una
interpretación puramente literal de ese artículo [se refiere al artículo 200 de
la Ley 5ª de 1992] podría llevar a concluir lo siguiente: en
aquellos casos en que el Gobierno presenta varias objeciones, y las cámaras
coinciden en que algunas de ellas son infundadas, pero discrepan en torno a las
otras, debería archivarse todo el proyecto. Sin embargo, esa hermenéutica es
irrazonable, pues afecta desproporcionadamente la formación de la voluntad
democrática. Así, ese razonamiento implicaría que si el Gobierno objeta treinta
artículos de una extensa ley, y las cámaras insisten sobre 28 de ellos, pero
discrepan sobre las dos objeciones restantes, entonces habría que archivar la
totalidad del proyecto, lo cual es inaceptable, pues existe una clara voluntad
democrática de las cámaras de aprobar todo el texto, con excepción de dos
artículos. // (…) [Por ello] (…) la Corte concluye que el artículo 200 de la Ley 5 de 1992 autoriza el archivo parcial de los proyectos
objetados, y establece entonces que deben entenderse archivadas únicamente
aquellas disposiciones frente a las cuales el Gobierno presentó una objeción, y
una de las cámaras la encontró fundada, mientras que la otra la rechazó. La
Corte resalta además que la anterior conclusión no es en manera alguna una
innovación de la presente sentencia, pues esta Corporación ya había llegado al
mismo resultado en anterior oportunidad. Así, la sentencia C-036 de 1998, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar las objeciones presidenciales
presentadas contra el proyecto que regulaba las acciones de grupo. La Corte
constató que la Cámara de Representantes se había allanado a las objeciones
hechas a los artículos 2, 8, 35, 83 y 87, y había insistido en la
constitucionalidad de los artículos 9 y 49 del proyecto. Por su parte, el
Senado de la República había aceptado las objeciones efectuadas a los artículos
35 y 83 y, simultáneamente, rechazó las objeciones relativas a los artículos 2,
8, 9, 49 y 87. La sentencia concluyó entonces que la voluntad de insistencia
‘sólo puede predicarse de las disposiciones contenidas en los artículos 9 y 49
del proyecto, como quiera que respecto de los demás artículos el proyecto
deberá entenderse parcialmente archivado’ (subrayas no originales).
(…)”.
Para la Corte,
según se expuso en el fallo en mención, resulta desproporcionada una
interpretación literal del artículo 200 de la Ley 5ª de 1992, pues conduciría al exceso de archivar toda una
iniciativa, cuando existe una clara y manifiesta voluntad democrática en su
aprobación, la cual se expresa en el cumplimiento de las etapas básicas o
estructurales del proceso de formación de la ley, con excepción únicamente de
las normas objetadas sobre las cuales se presenta la discrepancia entre las
cámaras. Por ello, cabe la exclusión o el retiro únicamente de las normas
afectadas por la disconformidad entre las plenarias, como medio para garantizar
la realización de los principios in dubio pro legislatore y
de conservación del derecho.
Precisamente, a
través del principio de conservación del derecho, se busca que
los tribunales constitucionales interpreten las normas en el sentido de
preservar al máximo posible las disposiciones emanadas del legislador, en
virtud del respeto al principio democrático. Por esta razón, la fórmula que
mejor se ajusta al citado mandato, es la de entender que sólo se estiman
excluidas de la integridad de la iniciativa, las normas frente a las cuales se
presentó la objeción y que, como consecuencia de su trámite, se produjo el
fenómeno de la discrepancia entre las cámaras. A la misma conclusión se llega
en aplicación del principio in dubio pro legislatore, cuyo
alcance busca
resguardar la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso, respecto de un
conjunto de normas frente a las cuales no existió reparo alguno y lograron
cumplir, en su integridad, con los elementos estructurales del proceso
legislativo.
4.1.3. Siendo
la insistencia el presupuesto básico de procedibilidad para que
la Corte pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, esta Corporación
ha señalado de forma reiterada que, antes de abordar el análisis material de
las razones presentadas por el ejecutivo y de los argumentos expuestos en su
contra por el Congreso, es necesario verificar si se cumplió o no con el procedimiento previsto
para su definición, a partir de las normas constitucionales y legales que lo
regulan[44]. De esta manera, el control formal se justifica en
el hecho de que la competencia de este Tribunal para resolver el conflicto
suscitado como consecuencia de las objeciones, requiere del pleno cumplimiento
de las formalidades que la Constitución y la ley señalan para que el Congreso
pueda insistir en
la sanción de una iniciativa legislativa.
En este contexto,
siguiendo las consideraciones previamente expuestas, es claro que dicho
procedimiento exige observar las reglas formales que rigen el trámite
legislativo que se surte en plenaria en segundo debate (CP
art. 167), así como las reglas especiales que se derivan como consecuencia de
las particularidades que envuelven el proceso de definición de las objeciones.
En concreto, en virtud de la jurisprudencia reiterada de la Corte, se ha dicho
que el examen formal se sujeta a la verificación de las etapas básicas de
resolución de las objeciones, sin incluir las generalidades de trámite de la
ley objetada, pues este último queda abierto a las acciones de
inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro
del año siguiente a su promulgación (CP art. 242.3)[45].
La actual
regulación del trámite de las objeciones se encuentra en los artículos 165,
166, 167 y 168 de la Constitución; y en los artículos 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992, sin perjuicio de las reglas básicas del trámite
legislativo que resultan exigibles, por virtud del mandato de tener que someter
de nuevo los asuntos objetados a segundo debate. Como más adelante se
observará, en esencia, el control formal implica examinar (i) que las
objeciones se formulen en los tiempos dispuestos en la Constitución [46]; (ii) que sean radicadas de acuerdo con las
solemnidades previstas para el efecto[47]; (iii) que su formulación se efectúe como acto de
gobierno[48]; (iv) que hayan sido discutidas y resueltas por el
Congreso en el plazo dispuesto para tal fin[49]; (v) que se haya publicado el escrito de
objeciones con anterioridad a su conocimiento por las plenarias[50]; (vi) que se haya ordenado la integración de una
comisión especial para su estudio[51]; (vii) que en ambas cámaras se cumpla con la
obligación de rendir el informe de objeciones[52]; (viii) que dicho informe sea debidamente
publicado[53], (ix) que se acredite la realización del anuncio
previo de votación[54] y (x) que la discusión y aprobación de la
iniciativa se haga en la fecha previamente anunciada[55]. Por último, al momento en que se produzca la
votación, (xi) se debe contar con el quórum y las mayorías
exigidas[56], (xii) para lo cual se impone que sea haga de
forma nominal y pública[57].
Teniendo en cuenta
las particularidades que rigen el proceso de definición de las objeciones, en
la medida en que se dispone volver a realizar el segundo debate (CP
art. 167), cuando se presenta alguna irregularidad en la observancia de los
requisitos de procedimiento, se impone a cargo de la Corte su examen previa armonización
del principio deinstrumentalidad de las formas, conforme al cual las reglas procesales buscan
proteger importantes valores sustantivos, con el principio de
corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como
condiciones sin relevancia constitucional, o meras formalidades.
En desarrollo de lo
anterior, este Tribunal entiende que la aplicación armónica de ambos
principios, en torno a la ocurrencia de una irregularidad en el trámite del
procedimiento legislativo, en este caso, aquél que se deriva de la definición
de las objeciones gubernamentales, le otorga a esta Corporación la posibilidad
de determinar, (i) si ese defecto es de entidad suficiente como
para constituir un vicio susceptible de afectar la validez del proyecto o de
las disposiciones objetadas, a partir de la satisfacción o no del fin
sustantivo que lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga dicha
entidad, (ii) la Corte debe estudiar si existió o no una corrección formal del
procedimiento en el trámite de la iniciativa[58]; y en caso de que ello no haya ocurrido, (iii)
esta Corporación debe examinar si está en presencia de un vicio insubsanable o
si, por el contrario, es posible devolver el texto objetado al Congreso de la
República para que éste corrija el defecto observado[59].
En conclusión, si
bien la insistencia es un presupuesto fundamental del cual la
Corte deriva su competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de las
objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno, antes de
abordar el juicio material que de ella se deriva, se impone verificar si se
cumplió o no con el procedimiento previsto para su
formulación, de suerte que, ante la existencia de irregularidades de trámite, a
partir de la aplicación armónica de los citados principios de instrumentalidad
y corrección de las formas, se hace necesario determinar, si la deficiencia
constituye un vicio de procedimiento y si en tal condición tiene o no el
carácter de subsanable. Por ende, en caso de que se trate de un vicio
de procedimiento insubsanable, el efecto que se produce es el de la
inexequibilidad de los textos objetados, previa individualización del alcance
de la objeción, esto es, si fue total o parcial (CP art. 167), al amparo de los
principios de conservación del derecho e in dubio pro
legislatore.
A
continuación, se procederá entonces con el examen formal del trámite
dado a las objeciones gubernamentales en el caso sub-judice, para
lo cual se estudiarán por separado las exigencias especiales previstas entre
los artículos 165 a 167 de la Carta y, con posterioridad, aquellas derivadas de
la obligación de surtir de nuevo el segundo debate, únicamente respecto de los
textos objetados.
4.2. De la
oportunidad de las objeciones, de la forma dispuesta para su presentación y de
la autoridad competente en su formulación
4.2.1. Según se
establece en el Texto Superior, el Gobierno Nacional tiene un número de días
para formular objeciones que depende de la cantidad de artículos de los que se
integra el proyecto de ley. Al respecto, el artículo 166 de la Constitución consagra que: “El Gobierno dispone
del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando
no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga
de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos
sean más de cincuenta”. De acuerdo con la jurisprudencia de este
Tribunal, los términos en comento se contabilizan a partir del día siguiente a
aquél en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción
presidencial, entendiendo que para efectos de su sumatoria se incluyen
únicamente los días hábiles[60].
En el asunto bajo
examen, se advierte que el proyecto fue inicialmente radicado en la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República el día 2 de julio de 2014[61]. No obstante, el mismo fue devuelto al Secretario
General de la Cámara de Representantes, pues el texto remitido no coincidía con
el aprobado en las plenarias de ambas cámaras, como resultado de la fe de
erratas publicada en las Gacetas del Congreso 300 y 301 de 2014[62], conforme a la cual para efectos de superar las
discrepancias existentes entre el articulado que había sido votado en cada
Cámara, se convenía acoger, en sede de conciliación[63], el texto que finalmente había sido adoptado en la
citada Cámara de Representantes[64].
Ante esta
circunstancia, se procedió a la corrección formal del documento que incluía la
iniciativa, en desarrollo de lo previsto en el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992 [65]. Por tal razón, la radicación definitiva de la iniciativa
en la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República tan sólo tuvo lugar
hasta el 21 de julio de 2014[66], fecha a partir de la cual se debe contabilizar el
plazo de seis días para devolver con objeciones el Proyecto de Ley No. 207 de
2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, teniendo en cuenta que está compuesto por un
total de veinte artículos[67].
4.2.2. Sin la respectiva
sanción ejecutiva y por razones de inconstitucionalidad, como ya se advirtió,
el Gobierno Nacional devolvió el proyecto a la Cámara de Representantes,
mediante oficio del 29 de julio de 2014[68]. De
este último documento, se aprecia el cumplimiento de tres requisitos formales
que se exigen en el trámite de las objeciones gubernamentales. Así, en primer
lugar, se encuentra que su presentación se realizó en término, toda vez que el
plazo previsto para llevar a cabo dicha actuación, teniendo en cuenta que se
trata de días hábiles, vencía en la misma fecha en que fue radicado el oficio
en el que se incorporaron las objeciones.
4.2.3. En segundo lugar, en la
medida en que el Congreso de la República estaba sesionando, también se
acreditó la obligación referente a que su radicación debe realizarse ante la
autoridad dispuesta en el artículo 165 de la Carta, esto es, ante la “Cámara en que tuvo origen” la iniciativa[69]. En
concreto, se observa que el trámite legislativo inició en la Cámara de Representantes[70],
siendo la misma Corporación a la que se dirigió la devolución del proyecto, a
partir de la formulación de las objeciones de la referencia[71].
4.2.4. Finalmente, como se destacó en
la Sentencia C-196 de 2009 [72],
las objeciones corresponden a un acto de gobierno[73],
requisito que igualmente se cumple en el asunto bajo examen, si se tiene en
cuenta que el oficio en el que ellas se incorporan aparece suscrito por el
Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público[74].
Este último constituye Gobierno, para el caso concreto, si se tiene en cuenta
que se trata de una iniciativa que busca regular una contribución parafiscal,
así como el fondo previsto para su manejo[75].
Aunado a que el proyecto fue radicado por dicha autoridad, como se constata en
el expediente legislativo[76].
4.3. De la duración del trámite inicial
de las objeciones
4.3.1. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que el Congreso de la República debe tramitar las
objeciones gubernamentales en un lapso inferior a dos legislaturas, en
concordancia con la exigencia prevista en el artículo 162 del Texto Superior,
que confiere el mismo plazo para la tramitación del proyecto de ley. Sobre el
particular, la Corte ha sostenido que:
“La doctrina constitucional
establecida por esta Corporación en relación con el límite temporal que tienen
las cámaras para la presentación de las insistencias a las objeciones que
presente el Presidente de la República a un proyecto de ley, ha precisado que
el término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse
sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al
término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó
la Corte en reciente sentencia que ‘ [d]e conformidad con el
artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben
estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término
que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que
tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En
síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso
tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos
legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el
Gobierno Nacional’.”. (Sentencia C-885 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
Como se observa de lo expuesto, se
trata de un término que se limita a una actuación concreta y específica, como
lo es la de surtir el trámite para efectos de realizar un pronunciamiento
respecto de las objeciones propuestas, ya sea porque ellas se acojan o porque,
al contrario, se decida insistir en la sanción y promulgación del texto aprobado
por el Congreso de la República. Esta circunstancia es relevante, pues para
efectos de contabilizar las dos legislaturas, no se incluye ni el plazo
dispuesto en la ley para surtir el control a cargo de la Corte, ni los tiempos
adicionales que podrían surgir como consecuencia de las decisiones que se
adopten por parte de esta Corporación. En efecto, a juicio de la Sala Plena, el
principio democrático y de conservación del derecho impone que a cada una de
las actuaciones que se surten con miras a resolver las objeciones expuestas, se
le otorguen plazos independientes y autónomos, como se deriva de la
Constitución y ley, con miras a preservar la obra del legislador.
4.3.2. De esta manera, por ejemplo,
cuando surge la necesidad de enmendar una irregularidad de procedimiento, de
carácter subsanable, el parágrafo del artículo 241 del Texto Superior señala
que el acto sometido a control será devuelto a la autoridad que lo profirió
para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Una vez el vicio es corregido,
el expediente debe ser retornado a este Tribunal, con el propósito de decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de dicho acto. Tanto la Ley 5ª de 1992 como el Decreto 2067 de 1991 establecen que la Corte definirá
el término para realizar esta actuación, el cual, en ningún caso,“podrá ser
superior a treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté
en capacidad de subsanarlo”[77].
Obsérvese cómo, en lo que respecta a
los vicios subsanables, el ordenamiento jurídico consagra un plazo particular y
específico para realizar la labor de corrección formal[78], al
cual se debe sujetar de forma obligatoria el Congreso, para efectos de enmendar
la irregularidad detectada[79] .
En caso de que se produzca su vencimiento, sin que el parlamento haya realizado
las acciones a su cargo, lo que se produce en la práctica es la falta de
subsanación del vicio, a partir del cual la norma sometida a control deberá ser
declarada inexequible. Un antecedente sobre el particular se encuentra en
la Sentencia C-255 de 1996 [80], en
el que la deficiencia de trámite no fue corregida en el término dispuesto en la
ley. Para la Corte, se trata de un plazo improrrogable, frente al cual no cabe
su ampliación judicial. En el asunto de la referencia, se declaró la
inexequilidad de una ley aprobatoria de tratado, ya que la irregularidad
detectada no fue subsanada en el período previsto para tal efecto, dando lugar
al fenómeno de la falta de corrección del vicio[81].
4.3.3. Algo similar ocurre con el
procedimiento especial que se consagra en el artículo 167 del Texto Superior,
cuando el proyecto objetado es parcialmente inexequible, caso en el cual, una
vez la Corte se pronuncie, la iniciativa debe ser devuelta al Congreso de la
República para que, a través de las plenarias, el texto se rehaga en términos
concordantes con el dictamen de esta Corporación, previa audiencia del ministro
del ramo[82].
Al respecto, en la reciente Sentencia C-202 de 2016 [83], la
Corte consideró que en este procedimiento especial dirigido de forma puntual a
rehacer e integrar el texto de la iniciativa, en la medida en que tampoco tiene
un plazo previsto para su práctica, se somete igualmente al término del
artículo 162 del Texto Superior, esto es, al de dos legislaturas, ante el vacío
existente en la Constitución y la ley, y dada la necesidad –conforme con el
principio de seguridad jurídica– de que el trámite de las objeciones no se
extienda ilimitadamente en el tiempo. En el asunto sub-judice, en aplicación de la citada regla, se
declaró la inexequibilidad del proyecto de ley que adoptaba elCódigo de
Ética de la Profesión de Bibliotecología, al constatar que una vez se produjo
la devolución de la iniciativa al Congreso, transcurrieron tres legislaturas.
4.3.4. Frente al caso sometido a
decisión, se encuentra que las objeciones fueron radicadas el día 29 de julio
de 2014 por parte del Gobierno Nacional y los informes de insistencia, según
constancia secretarial, fueron aprobados por el Senado de la República y la
Cámara de Representantes los días 9 y 15 de septiembre de 2015[84],
respectivamente.
Todo lo anterior indica que, conforme
a lo expuesto, el trámite inicial de las objeciones gubernamentales se produjo
en menos de dos legislaturas[85],
tal como ha sido requerido por parte de este Tribunal[86],
sin perjuicio de que a partir de la decisión que en esta ocasión se adopte,
surja la necesidad de subsanar un vicio de procedimiento o de proceder a
rehacer e integrar el texto ante inconstitucionalidades parciales del proyecto,
caso en el cual, como ya se advirtió, se dispone de términos específicos para
el perfeccionamiento de esas actuaciones.
4.4. Del trámite de discusión y
aprobación de las objeciones en el Congreso de la República
4.4.1. De los requisitos generales de
procedimiento legislativo
4.4.1.1. Para comenzar, lo primero
que se advierte por parte de este Tribunal es que las objeciones, antes de ser
sometidas al conocimiento de las plenarias de ambas cámaras, fueron
debidamente publicadas en la Gaceta del
Congreso, conforme se dispone en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 [87]. En
tal virtud, con el fin de cumplir con el principio de publicidad que rige el
procedimiento legislativo, se observa que las objeciones fueron dadas a conocer
a todos los congresistas, a través de la Gaceta del Congreso No. 384 del 29 de
julio de 2014[88].
4.4.1.2. A continuación, se dispuso
la conformación de una comisión accidental para hacer
el estudio y presentar un informe sobre las objeciones gubernamentales, en la
que no se advierte desconocimiento alguno de las reglas que rigen su
composición, en los términos del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992[89]. En
ella se designaron a los Senadores Bernabé Celis Carrillo e Iván Duque Márquez,
miembros de la Comisión Tercera Permanente en la que se dio primer debate al
Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado; así como a los
Representantes Carlos Julio Bonilla Soto y Nancy Deniss Castillo, quienes
obraron como ponentes y miembros de la Comisión de Conciliación.
4.4.2. De las actuaciones surtidas en
el Senado de la República
4.4.2.1. Un primer informe de
objeciones aparece radicado el día 12 de noviembre de 2014[90]. No
obstante, antes de darle curso, dicho documento fue retirado por los miembros
de la comisión accidental, según consta en oficio del 18 de marzo de 2015[91]. En
seguida se constata que el informe definitivo fue presentado el 7 de septiembre
del año en cita[92] y
su publicación se realizó en la Gaceta del Congreso
No. 674 de esa misma fecha[93], en
cumplimiento del deber de publicidad previsto en el citado artículo 2 de la Ley
1431 de 2011.
La proposición con la que termina el
informe solicita a la plenaria del Senado aprobar el escrito de
insistencia, “negando las objeciones (…) presentadas
respecto del Proyecto de Ley número 207 de 2012 Cámara y número 113 de 2013
Senado, por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se
establecen normas para el recaudo y administración de la Cuota de Fomento
Fiquero y se dictan otras disposiciones”[94].
4.4.2.2. En cuanto al requisito
del anuncio previo, en el artículo 8 del Acto Legislativo
No. 01 de 2003, se dispone que: “ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya
anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación”. Esto significa que, como
reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley
debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada cámara
o comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará
la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior para la votación ha de ser
cierta, determinada o, por lo menos, determinable[95]; y
(iv) no puede votarse un proyecto de ley en una sesión diferente a la anunciada
previamente.
En este orden de ideas, este Tribunal
ha señalado que la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003
es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con
anterioridad cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con
votaciones intempestivas[96]. De
manera que, si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que
se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con el sometimiento
a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.
Para lograr dicho objetivo, esta
Corporación ha establecido que se cumple con la citada exigencia
constitucional, cuando en una sesión inicial se
ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y
votados en una sesión diferente, siempre y cuando
se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte
al menos determinable[97]. Al
respecto, en Auto 089 de 2005[98], se
expuso que:
“La Corte ha establecido que
esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que
serán discutidos y votados en una sesión posterior,
siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable.
La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los
proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del
desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el
día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente
en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan
prever con claridad cuando se realizará la votación”[99].
En este sentido, en la Sentencia
C-473 de 2005[100], se
acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento
del requisito del anuncio previo, la frase “en la próxima sesión”,
pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las
disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué
días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley tanto en comisión
como en Plenaria[101]. En
dicha providencia, se manifestó que:
“En cuanto a los aspectos específicos
del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de
este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se
postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la
cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a
agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario
correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley
sería considerado en la próxima sesión,
(ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al
mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración
de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha
indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la
correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés
en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación
era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este
requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[102].
(Énfasis por fuera del texto original).
En el asunto sub examine, el anuncio previo se realizó en la sesión
del 8 de septiembre de 2015, según consta en el Acta No. 15 de esa fecha, la
cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 883 de octubre 20 de 2015[103]. En
relación con el contenido del anuncio, según se observa en la referida acta, se
utilizó la siguiente fórmula: “Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. // Sí señor Presidente, en el punto de anuncios de proyectos de
ley y actos legislativos para ser considerados y votados en la
sesión plenaria siguiente a la del martes 8 de septiembre de 2015.
(…) Proyecto con informe de objeciones. (…) Proyecto de ley
número 113 de 2013 Senado, 207 de 2012 Cámara, por medio de la cual se crea el
fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y
administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”[104].
La plenaria siguiente correspondió al
día 9 de septiembre de 2015, a partir de la convocatoria que se realizó en la
misma sesión en que se llevó a cabo el anuncio previo. Precisamente, en la
parte final de la Gaceta del Congreso No. 833 de 2015, consta que: “Siendo las 6:53 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca
para el miércoles 9 de septiembre de 2015, a las 2 p.m.”[105].
Por consiguiente, la Corte entiende
que el anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del
señalamiento de una fecha cierta y concreta, lo que permitió que sus
destinatarios, en este caso, los miembros de la plenaria del Senado de la
República, se enteraran de manera precisa sobre el objeto de la convocatoria,
en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de
2003.
4.4.2.3. La discusión y aprobación del
informe de insistencia, conforme se fijó en el anuncio previo, tuvo lugar
en la sesión plenaria realizada el 9 de septiembre de 2015, como consta en el
Acta de Plenaria No. 16 de esa misma fecha, la cual se encuentra publicada en
la Gaceta del Congreso No. 867 del 30 de octubre del año en cita[106]. De acuerdo con la información que contiene la
referida acta, en observancia de la jurisprudencia reiterada de la Corte que
entiende que el informe de objeciones debe ser sometido a votación nominal y
pública[107], se aprecia que éste fue considerado y aprobado
con una votación de 55 votos a favor y cero en contra, de un total de 102
senadores que actualmente integran esa célula legislativa[108].
De lo
anterior se advierte el cumplimiento de varios requisitos de forma como a
continuación pasa a demostrarse, en primer lugar, la votación de la iniciativa
tuvo lugar en una sesión distinta a la del anuncio, tal como se exige en el
artículo 160 del Texto Superior; en segundo lugar, el proyecto fue votado en la
fecha previamente anunciada, según se prescribe en esa misma norma; en tercer
lugar, se acreditó el quórum y las mayorías exigidas, teniendo
en cuenta lo previsto en los artículos 1 45 y
167 de la Constitución; y por último, como ya se
dijo, se acudió a la votación conforme al sistema nominal y público, al
tratarse de una materia que no admite la votación ordinaria, de acuerdo con el
carácter restrictivo de las excepciones dispuestas en el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011 [109].
4.4.2.4. Por consiguiente, una vez
examinado el conjunto de actuaciones surtidas en el Senado de la República, esta Corporación no encuentra
reparo alguno y, por el contrario, observa que el trámite legislativo de
consideración y aprobación del informe de objeciones satisface plenamente los
requisitos constitucionales previstos para el efecto. Lo anterior, en tanto (i)
se cumplió con el deber de publicidad, en la medida
en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la
iniciación del debate; (ii) el anuncio de que
trata el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, se efectuó en la
sesión inmediatamente anterior en la que se llevó a cabo la discusión y
votación del informe y se cumplió con la exigencia de que esa fecha fuese al
menos determinable; (iii) la aprobación del
informe se realizó en el día anunciado y contó con el quórum y la mayoría requerida para tales efectos,
tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 867 de 2015; y finalmente, (iv)
el voto de los senadores fue nominal y público, conforme se exige en el
artículo 133 del Texto Superior.
4.4.3. De las actuaciones surtidas en
la Cámara de Representantes
4.4.3.1. El informe de objeciones
elaborado por la comisión accidental igualmente cumplió con el requisito
de publicidad en la Cámara de Representantes, en la
medida en que publicado en la Gaceta del Congreso No. 675 de 8 de septiembre de
2015[110], en
cumplimiento de la obligación dispuesta en el citado artículo 2 de la Ley 1431
de 2011[111].
La proposición con la que termina el
informe solicita a la plenaria de la Cámara de Representantes aprobar el
escrito de insistencia, “negando las objeciones (…)
presentadas respecto del Proyecto de Ley número 207 de 2012 Cámara y número 113
de 2013 Senado, por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal
Fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la Cuota de
Fomento Fiquero y se dictan otras disposiciones”[112].
4.4.3.2. En cuanto al requisito
del anuncio previo, se observa que el mismo se llevó a
cabo en la sesión del 9 de septiembre de 2015, según
consta en el Acta No. 089 publicada en la Gaceta del Congreso No. 94 del 16 de
marzo de 2016. En
relación con el contenido del anuncio, según consta en la referida acta, se
advierte que se convocó “para la sesión del 15 de
septiembre o para la siguiente sesión donde se debatan proyectos de ley o actos
legislativos”.
Para la Corte, el anuncio se realizó
en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta
y concreta, como lo es la de la sesión del 15 de septiembre de 2015, o la de
la “siguiente sesión” en la que se lleve a cabo la
discusión de proyectos de ley o de acto legislativo. En este punto, como se
infiere de lo previsto en la Ley 5ª de 1992, debe tenerse en cuenta que ello
depende de las citaciones que se realicen por la Mesa Directiva[113],
sin perjuicio de la norma supletoria prevista en el reglamento, conforme a la
cual “[los] días miércoles de cada semana se procederá a la votación de
los proyectos de ley, o de acto legislativo (…)”[114].
A pesar de lo anterior, se observa que
el anuncio incurrió en un error, ya que en lugar de referir al Proyecto de Ley
No. 207 de 2012 Cámara, se modificó su año al hacer alusión al Proyecto de Ley
No. 207 de 2014. Expresamente, en la Gaceta del Congreso No. 94 de 2016, se lee
la siguiente nota aclaratoria:
“El Secretario General de la
Honorable Cámara de Representantes se permite aclarar que al momento de
anunciar a la plenaria los proyectos a considerar en la sesión del día martes
15 de septiembre de 2015[,] de acuerdo con el artículo 8 del Acto Legislativo
01 de 2003, por error involuntario se anunció: “(…)
Proyecto de Ley 207 de 2014 (…)” siendo correcto Proyecto de
Ley 207 de 2012 Cámara”[115].
Sobre el particular, este Tribunal
considera necesario reiterar que el anuncio previo no es una mera formalidad
insustancial, sino que se trata de un instrumento que cumple un papel
significativo en el proceso de formación de la voluntad democrática en las
cámaras legislativas, cuyo objeto se concreta en permitir el ejercicio
informado de las facultades de discutir y aprobar los proyectos de ley. En
efecto, a través de esta herramienta se asegura que los congresistas conozcan,
con certeza suficiente, la sesión en que se llevará a
cabo el debate y la votación de cada iniciativa, con miras a que se informen
debidamente sobre su contenido y no sean sorprendidos por una aprobación
intempestiva. Este requisito, igualmente, salvaguarda los derechos de las
minorías y las garantías de la oposición, en tanto la transparencia en el
trámite legislativo permite que estos grupos participen activamente en el
proceso deliberativo, pues se les ha advertido claramente sobre el momento en
que se someterá al escrutinio de las cámaras cada proyecto de ley.
El anuncio previo materializa entonces
elementos propios del principio democrático como son la publicidad, la
participación política, las garantías de la oposición y la transparencia del
debate parlamentario. Por ello, como se señaló en la Sentencia C-927 de 2007 [116], su
transgresión afecta la validez del acto jurídico sometido a control, en dos
planos igualmente importantes: (i) en la legitimidad externa,
respecto de la transparencia y publicidad que se exige frente a la ciudadanía
en general; y (ii) en su legitimidad interna,
en relación con la protección del proceso de creación legislativa y la
participación democrática informada que se busca garantizar en los
congresistas.
En el asunto sub-judice, a pesar de la claridad en la fórmula
empleada para realizar el anuncio previo, en su contenido se incurrió en un
error contrario a la carga de certeza que se exige
en su formulación. En efecto, la forma como se realizó el anuncio no brindó
ningún elemento adicional a la mera referencia del número y año de la
iniciativa, como criterios de identificación de los proyectos sometidos al
cumplimiento de esta exigencia constitucional. De forma textual, en la Gaceta
consta la siguiente información:
“Se anuncia para la sesión del
15 de septiembre o para la siguiente sesión donde se debatan proyectos de ley o
actos legislativos el Proyecto de Ley número 127 de 2014 Cámara. // Ayer se
habían anunciado también para esa fecha otros proyectos como la Ley 202 de
2015; la Ley 221 de 2015; Proyecto de Ley 039 de 2014; Proyecto 125 de 2014;
Proyecto 040 de 2014; Proyecto 184 de 2014; Proyecto 128 de 2014; Proyecto 170
de 2014; Proyecto 096 de 2014; Proyecto 073 de 2014 y Proyecto de Ley 207 de 2014, todos de Cámara”[117].
Nótese como, a diferencia de la
práctica parlamentaria, en esta oportunidad, el anuncio careció del nombre
completo de identificación del proyecto, a través del cual se pudiese llegar a
considerar que se está en presencia de un error inocuo en la actuación
realizada por la Mesa Directiva de la Cámara. En este sentido, no se advierte
que en el aviso realizado se haya incluido el título del proyecto, se haya
hecho mención al consecutivo con el que fue tramitado en el Senado de la
República, o se haya detallado el acto para la cual se realizaba la citación
previa, esto es, para debatir y votar el informe de objeciones. Por el
contrario, el aviso se circunscribe a una relación de proyectos a partir de su
número y año, sin que existan otros criterios de individualización, por medio
de los cuales se pudiese dar por satisfecha la carga de certeza, con miras a
garantizar un debate informado, respecto de la actuación sometida a decisión
del Congreso.
Así las cosas, se considera que la
contradicción que se constata en el anuncio no corresponde a un asunto de menor
valor, pues el aviso previo se realizó frente a una iniciativa distinta a la
que finalmente sería objeto de votación. Precisamente, al verificar la relación
de proyectos tramitados por la Cámara, se halla una iniciativa específica que
corresponde con aquella que materialmente fue anunciada. En este sentido, con
dicha referencia se encuentra el Proyecto de Ley No. 207 de 2014 Cámara, “por la cual se reconoce la importancia religiosa y cultural del
monumento a Cristo Rey, del municipio de Belalcazar, en el departamento de
Caldas y se dictan otras disposiciones”[118].
Como se deriva de lo expuesto, es
claro que la falta de mayores elementos para poder distinguir las iniciativas
objeto de anuncio y su limitación a tan solo dos criterios, como lo son el
número y el año, en la práctica condujo a un vicio de
procedimiento en el caso bajo examen, ya que en la plenaria
de la Cámara de Representantes se pretermitió el anuncio previo para la discusión y votación en
una sesión futura del informe de objeciones al Proyecto de Ley No. 207 de 2012
Cámara, 113 de 2013 Senado, como lo exige el inciso 5 del artículo 160 de la
Carta. Sobre el particular, la norma en cita dispone que: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquélla que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o
comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación”.
Para la Corte es claro que se trata
de un vicio de procedimiento y de no una
mera irregularidad irrelevante[119], si
se tiene en cuenta que al pretermitir la obligación de realizar el anuncio
previo y, en su lugar, convocar a la plenaria para discutir y aprobar otra
iniciativa, no fue posible garantizar los fines sustanciales de publicidad,
información y transparencia del debate parlamentario que, al amparo del
principio democrático, le otorgan valor a esta exigencia de forma.
Precisamente, en el Auto 081 de 2008[120],
este Tribunal señaló que el requisito del anuncio previo no puede considerarse
una mera irregularidad de trámite, “por cuanto cumple un propósito específico
vinculado con la idea de afianzar y profundizar el sistema democrático, así
como con la necesidad de racionalizar la actividad del Congreso del República”.
En efecto, cuando se pretermite su práctica, se desvirtúa el proceso de
creación legislativa, al reducir la actuación del parlamento a la de una
instancia en que se adoptan decisiones de manera “irreflexiva y desinformada”.
4.4.4. Decisión a adoptar. Carácter
insubsanable del vicio
4.4.4.1. Con el fin de lograr una
concreción del principio de conservación del derecho y una manifestación del
principio democrático, de forma reiterada, la jurisprudencia se ha pronunciado
sobre la posibilidad de subsanar vicios de procedimientos, entre ellos los
relacionados con deficiencias en la práctica del anuncio[121],
que le permitan al Congreso corregir los yerros constitucionales en los cuales
se haya incurrido, en virtud de lo previsto en los artículos 241 de la
Constitución[122] ,
45 del Decreto 2067 de 1991 [123] y
202 de la Ley 5ª de 1992[124].
Para identificar cuándo un vicio es
susceptible de ser subsanado, la única referencia que se encuentra desde el
punto de vista normativo, se halla en el artículo 5 del Reglamento Interno del
Congreso[125], en
el que, como vicios de procedimiento insubsanables, se establecen los
siguientes: (i) toda reunión de los congresistas que, “con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama
Legislativa, se efectué fuera de las condiciones constitucionales”[126]; y (ii) la vulneración de las
garantías constitucionales fundamentales.
Este último concepto, pese a su
indeterminación, sujeta la posibilidad de subsanar un acto a la protección del
principio democrático y a los fines sustanciales que de él mismo se derivan,
sin los cuales el Congreso difícilmente puede adelantar un debate amplio,
informado y suficiente sobre las materias sometidas a su aprobación. Con miras
a identificar cuando se está en presencia de garantías constitucionales
fundamentales, que excluyen la posibilidad de que un vicio pueda tener la
condición de subsanable, la Corte ha acudido a varios criterios, entre los
cuales, se destacan:
(i) El cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso
legislativo, establecidas en el artículo 157 de la Constitución, en el que se enuncia que ningún
proyecto será ley, (a) sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva; (b) sin haber sido aprobado en
primer debate en la comisión correspondiente de cada cámara; (c) sin haber sido
aprobado en segundo debate; y (d) sin haber obtenido la sanción del gobierno.
Como se observa, se trata de requerimientos básicos de forma que protegen fines
sustantivos que se derivan del principio democrático, como ocurre con la
salvaguarda del principio de publicidad, al requerir la publicación oficial
del proyecto y la sanción gubernamental de la ley; así como con la preservación de la voluntad de las mayorías, al imponer
la aprobación de la iniciativa, tanto en primer como en segundo debate.
A lo anterior, (ii) cabe agregar los
requisitos de forma que, a partir del contexto en el que se presenta su
vulneración, tienen la capacidad de afectar la garantía de los derechos de las minorías en el debate
parlamentario y del principio democrático en la formación
de la voluntad legislativa . Así, por ejemplo, en
la Sentencia C-333 de 2005[127],
este Tribunal señaló que no pueden coincidir en un mismo día la realización del
anuncio previo con la correspondiente votación del proyecto, pues ello
constituye un vicio de carácter insubsanable, no sólo por contrariar una
expresa exigencia constitucional[128],
sino también por impedir la realización de la finalidad misma explica la
consagración del requisito del anuncio, relacionada con la transparencia y
publicidad del debate y con la posibilidad que tienen las minorías de estudiar con
anterioridad el contenido de la iniciativa y de preparar activamente las
razones que puedan conducir a su archivo. Otro ejemplo se encuentra en la Sentencia C-258 de 2014 [129], en
donde la Corte consideró como insubsanable la aprobación por parte del Congreso
del texto incompleto de un tratado internacional, a partir de la supresión de
algunos de sus artículos al momento de realizar su publicación en la Gaceta del
Congreso y así sucesivamente en el resto de documentos oficiales que integran
el procedimiento legislativo. A juicio de este Tribunal, en esa oportunidad,
además de desconocer el principio de publicidad, la irregularidad detectada
afectaba formación misma de la voluntad legislativa,
pues se presentaba un error en el otorgamiento del consentimiento por parte del
Congreso, al aprobar un texto fragmentado que no guardaba correspondencia con
su real contenido normativo.
Un criterio adicional de examen,
(iii) a partir de la presencia de una irregularidad que tengan un peso
sustancial vinculado con la salvaguarda del principio democrático, se halla en
la realización del mandato de razonabilidad en la corrección, por virtud del cual “el
sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las
actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos
que van a ser subsanados. (…) Es decir, no es constitucionalmente válido
presentar ´como subsanación de un vicio en el
procedimiento legislativo’ lo que en realidad equivaldría a
llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley –o de los actos
legislativos– que no se surtieron”[130].
Finalmente, la existencia de un vicio
también (iv) debe estudiarse tomando en consideración el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate
parlamentario, sin omitir el análisis del contexto dentro del cual
se presentó la irregularidad para determinar su gravedad y trascendencia. En
desarrollo de este último criterio, se ha adoptado una importante línea de
decisión, conforme a la cual debe formarse adecuadamente la voluntad política
de la cámara en la que inicia el trámite de los proyectos de ley, como
condición esencial de subsanabilidad de los vicios que se presenten. En tal
sentido, se ha pronunciado esta Corporación cuando se trata de irregularidades
vinculadas con el trámite de leyes aprobatorias de tratados internacionales, en
donde se exige que la aprobación en el Senado de la República concluya sin vicio
alguno en cada una de las etapas estructurales de trámite[131].
4.4.4.2. Con sujeción a los criterios
expuestos, la Corte concluye que, en esta oportunidad, el vicio de
procedimiento en que se incurrió por la plenaria de la Cámara de Representantes
al pretermitir el anuncio previo para la discusión y votación en una sesión
futura del informe de objeciones al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113
de 2013 Senado, como lo exige el inciso 5 del artículo 160 del Texto Superior[132],
constituye una irregularidad de carácter insubsanable, por
las razones que a continuación se exponen:
- En primer lugar, en caso de
permitir la corrección del vicio, se incurriría en un desconocimiento del
citado mandato de razonabilidad, según el cual, sólo es
posible subsanar vicios de procedimiento sobre la base de un trámite que
efectivamente se haya llevado a cabo. En el asunto sub-judice, tal como se ilustró con anterioridad, ante
la falta de elementos de identificación en las iniciativas sometidas al deber
del anuncio previo, es claro que se incurrió en una pretermisión
de este requisito en la plenaria de la Cámara de Representantes, pues el aviso
se realizó frente a una iniciativa distinta a la que finalmente sería objeto de
votación, referente al proyecto por virtud del cual se reconoce la importancia
religiosa y cultural del monumento a Cristo Rey en el municipio de Belalcazar,
departamento de Caldas.
De esta manera, en ningún momento se
surtió el acto que origina la invalidez de las actuaciones realizadas, toda vez
que el informe de objeciones nunca fue anunciado para votación en la Cámara de
Representantes. De ahí que, no sea posible retrotraer el proceso a dicha
instancia legislativa, pues ello conduciría a suplir la ejecución de un acto
que jamás se realizó.
La jurisprudencia reiterada de la
Corte es inequívoca en sostener que el principio de conservación del derecho,
aun cuando permite subsanar los yerros de forma en que se haya incurrido, tiene
como límite el principio de razonabilidad, cuya exigibilidad conduce a entender
que no es posible volver hacia atrás para autorizar la realización de actos inexistentes, pues “una cosa es un vicio en el
procedimiento, y otra muy distinta es la ausenciadel
procedimiento como tal”[133].
En el presente caso, no cabe duda de
que jamás se surtió el anuncio previo del informe de objeciones en la plenaria
de la Cámara de Representantes, circunstancia que impide subsanar su
ocurrencia, ya que lejos de tratarse de un mero problema de forma, lo que en
realidad está en juego es la verificación de un acto inexistente, cuya olvido
desconoce los fines sustanciales de publicidad, información y transparencia del
debate parlamentario que, al amparo del principio democrático, le otorgan valor
a dicha exigencia procedimiento, en los términos en que se ha reiterado en esta
providencia.
Ahora bien, como se mencionó en
la Sentencia C-333 de 2005 [134], al
haberse pretermitido este requisito constitucional en el segundo debate en la
plenaria de la Cámara de la Representantes, teniendo en cuenta que el efecto de
las objeciones es volver el asunto a dicha instancia legislativa (CP art. 167)[135],
consecuencialmente, se afecta la validez del trámite subsiguiente del proyecto
de ley, lo que incluye, por lo menos, la instancia de votación del informe en
esa Cámara, que ocurrió el día 15 de septiembre de 2015, tal como consta en el Acta de
Plenaria No. 90 de esa misma fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta
del Congreso No. 1067 del 18 de diciembre del año en cita[136], pues en virtud del principio de consecutividad,
toda etapa
legislativa previa es un presupuesto de validez de las etapas posteriores.
- En segundo lugar, visto el
contenido del proyecto de ley se advierte que su finalidad es la de crear el
Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, señalando los objetivos a su cargo, las
reglas para su dirección, supervisión y vigilancia, así como los recursos
para el cumplimiento de sus funciones. Dentro de los ingresos del Fondo se
dispone la creación de la Cuota de Fomento Fiquero, como contribución de
carácter parafiscal, cuyos valores se destinarán al beneficio del sector, por
ejemplo, mediante el impulso y la ejecución de actividades de investigación,
innovación y transferencia de tecnología que contribuya al mejoramiento de la
eficiencia en la producción de fique, o a través de la creación de programas de
capacitación y asistencia técnica a los eslabones que componen la cadena de
producción y comercialización del citado producto.
Como se deriva de lo expuesto, se
trata en esencia de una iniciativa que crea y define el alcance de una contribución parafiscal, circunstancia por la cual, en
lo atinente al procedimiento legislativo, se imponen las cargas derivadas del
trámite de las leyes relativas a tributos[137].
Aun cuando, por regla general, el proceso que debe observarse en el Congreso es
aquel dispuesto para las leyes ordinarias establecido en el artículo 157 de la
Constitución, se presenta una excepción en el artículo 154 de la Carta, en el
sentido de exigir que “Los proyectos de ley relativos
a los tributos iniciaran su trámite en la Cámara de Representantes (…)”.
Se trata de una exigencia de forma
cuya verificación por la Corte es rigurosa[138],
pues subyace en ella una manifestación amplia del principio de representación
en la imposición de tributos. No obstante, por su configuración, obsérvese que
es un requisito asimilable al que se impone en el mismo artículo 154 del Texto
Superior, en el que se exige iniciar en el Senado de la República el trámite de
las leyes que aprueban tratados o convenios internacionales.
Al constatar el trámite que se otorgó
al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, se advierte que
su inició se dio, precisamente, en la Cámara de Representantes,
en donde fue aprobado en primer debate el 22 de mayo de 2013[139] y
luego, en plenaria, el 1º de octubre del año en cita[140],
para continuar con su deliberación y aprobación en el Senado de la República,
los días 1º de abril y 14 de mayo de 2014[141], en
primer y segundo debate, respectivamente.
En el entendido que una vez formulada
una objeción, los textos objetados vuelven a segundo debate, con
la finalidad de que las plenarias reconsideren el proyecto y decidan si
insisten o no en la sanción y promulgación del texto originalmente aprobado,
surge como consecuencia que al haberse pretermitido el anuncio previo del
informe de objeciones en la Cámara de Representantes,
como requisito que activa la posibilidad de realizar el pronunciamiento de las
plenarias, en reemplazo del informe de ponencia[142], no
puede considerarse como formada de manera adecuada la voluntad política en la
cámara en la cual se inicia el trámite de
los proyectos de ley relativos a tributos (CP art. 154), como supuesto del cual
depende la posibilidad de subsanar los vicios de procedimiento que se presentan
en el trámite de una ley.
En efecto, como previamente se
explicó, la devolución del proyecto de ley objetado a segundo debate, en los
textos que son materia de oposición, conduce a que el trámite legislativo no
pueda entenderse como concluido, pues se ordena el regreso de la iniciativa a
una etapa anterior de consideración y examen en las plenarias, con el fin de
que éstas reconsideren el proyecto y decidan si insisten o no en su sanción y
promulgación, pudiendo incluso realizar modificaciones normativas, a partir de
los argumentos expuestos para apoyar la objeción, como se admitió en la
Sentencia C-805 de 2001[143].
Si la obligación es entonces la de
repetir el segundo debate, al retrotraer la
actuación respecto de los textos objetados, imponiendo el deber de lograr
mayores consensos para la aprobación y entrada en vigencia de la ley, cabe
exigir como condición esencial de subsanabilidad de los vicios que se presenten
en el trámite de una ley relativa a tributos, al igual que ocurre en el iter legislativo de las leyes aprobatorias de
tratados y convenios internacionales, que se haya formado válidamente la
voluntad política en la cámara en la que se inicia su trámite.
Se trata de una regla que ha sido
reiterada desde la Sentencia C-576 de 2006 [144], en
la que se sostuvo que la subsanabilidad depende de que se haya pronunciado de
forma adecuada la cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el
trámite de los proyectos de ley, lo que implica que el proceso haya concluido a
plenitud sin vicio alguno. Aun cuando esta regla fue expuesta en relación con
una ley aprobatoria de un tratado internacional[145],
cabe aplicarla mutatis mutandi al caso de las
iniciativas relativas a tributos, pues ante un mismo supuesto de hecho debe
producirse la misma consecuencia en derecho.
Así las cosas, en la medida en que la
pretermisión del anuncio previo ocurrió en la plenaria de la Cámara de
Representantes, al momento de retrotraer la actuación a segundo debate, es
claro que respecto de los textos objetados y sólo de ellos, se presentó el
vicio de procedimiento que tiene la condición de ser insubsanable, por cuanto no se formó adecuadamente la
voluntad política en la cámara en donde por mandato constitucional ha de
iniciarse el trámite de aprobación de las leyes relativas a tributos, en los
términos previstos en el artículo 154 del Texto Superior.
- Finalmente, en lo que atañe a la
garantía de los derechos de las minorías en el
debate parlamentario, este Tribunal ha entendido que las irregularidades
vinculadas con el anuncio puede llegar ser subsanables, cuando la aprobación
del informe de objeciones se surtió por unanimidad en
ambas cámaras, es decir, cuando existe una clara “manifestación de la voluntad del órgano
legislativo en el sentido de aprobar el informe de objeciones”[146].
Siguiendo lo expuesto, se aprecia que
la discusión y aprobación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara
de Representantes tuvo lugar en la sesión realizada el 15 de
septiembre de 2015, como consta en el Acta de Plenaria No. 90 de esa misma
fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 1067 del 18
de diciembre del año en cita[147]. De acuerdo con la información que contiene la
mencionada acta, en observancia de la jurisprudencia reiterada de la Corte que
entiende que el informe de objeciones debe ser sometido a votación nominal y
pública, se aprecia que éste fue considerado con una votación de 80 votos por
el sí y 7 por el no[148]. Textualmente, se destaca lo siguiente:
“Dirección de la Presidencia, Pedrito Tomás
Pereira Caballero:
En consideración el informe de objeciones que ha
sido leído por el señor Secretario, anuncio que se abre su discusión, continúa
abierta la discusión sobre el informe de objeciones del proyecto de ley en
mención, se cierra la discusión, señor secretario abra el registro para votar
el informe de objeciones.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Señores de cabina favor abrir el registro para
votar las objeciones, si votan SÍ quedan negadas las objeciones presidenciales
para que el proyecto sea sancionado.
Señores auxiliares de registro informarles a las
personas pertenecientes a la Cámara de Representantes a los honorables
representantes que estamos en votación para que se acerquen y cumplan con el
deber de votar las objeciones al Proyecto de Ley número 207 de 2015 - 113 de
2013 Senado, donde se busca negar las objeciones presidenciales a dicho
proyecto. Si se vota SÍ se aprueba el informe de objeciones, el informe a las
objeciones si se vota SÍ se aprueba como lo están reclamando los comisionados.
(…)
Dirección de la Presidencia, Pedrito Tomás Pereira
Caballero:
Señor Secretario ordene cerrar el registro e
informe el resultado de la votación por favor.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla
Serrano:
Doctor Osorio el Presidente ha ordenado cerrar el
registro, se cierra el registro, la votación es de la siguiente manera.
Por el SÍ 80 votos electrónicos ninguno manual para
un total por el SI [de] 80 votos.
Por el NO siete votos electrónicos ninguno manual
para un total por el NO de siete votos.
Señor Presidente, ha sido aprobado el informe a las
objeciones presidenciales donde se pidió a la Cámara que se nieguen las
objeciones presentadas al Proyecto de Ley número 207 de 2012 Cámara, 113 de
2013 Senado.
[Sigue el Registro individual de votación, luego de
lo cual se retoma la sesión por la Dirección de la Presidencia]
Dirección de la Presidencia, Pedrito Tomás Pereira
Caballero:
Señor Secretario siguiente punto del orden del día”[149].
A juicio de esta Corporación,
únicamente cuando existe unanimidad en la plenaria y se obtiene la mayoría
requerida, es que cabe entender que el vicio del anuncio previo es subsanable,
pues la existencia de discrepancias en la votación del informe le otorga una
mayor significación al cumplimiento de este requisito, pues la oposición en el
contenido de lo sometido a votación, refleja la importancia que tiene el aviso
para las minorías en el proceso de formación democrática, al ser una
herramienta que permite preparar el análisis de los proyectos para la sesión en
que son citados, cumpliendo los fines sustanciales de publicidad, información y
transparencia del debate parlamentario que, al amparo del principio
democrático, le otorgan valor a esta exigencia de forma.
En el asunto bajo examen, al
pretermitir el anuncio previo de votación del informe de objeciones en la
plenaria de la Cámara de Representantes, se les imposibilitó a las minorías
participar activamente en el proceso deliberativo de creación del derecho, negando
la preparación del debate y de los argumentos que sustentaran las razones de
oposición y que consiguieran, dado el caso, llevar al convencimiento sobre la
importancia de acoger las objeciones y retirar de la iniciativa la parte
objetada. La falta de unanimidad manifiesta que existían divergencias frente a
lo aprobado, siendo el aviso un instrumento necesario de transparencia,
participación política y garantía de la oposición, en el que se busca impedir
que las decisiones tan sólo reflejen la regla de las mayorías, sobre la base de
una determinación acogida de manera irreflexiva y desinformada. Precisamente,
en el Auto 171 de 2009[150], al
pronunciarse sobre una irregularidad detectada en el aviso previo, la Corte
señaló que dicho vicio “es subsanable cuando su ocurrencia no incide
negativamente en la manifestación de la voluntad de las minorías
congresionales”[151],
aspecto que, como se nota, no ocurrió en el asunto bajo examen, al tomar por
sorpresa a los congresistas con la votación de un informe que nunca fue
anunciado, excluyendo a las minorías de la posibilidad de impactar, en términos
reales, en el debate y en el resultado final sobre la procedencia de las
objeciones.
4.4.4.3. En virtud de lo anterior, se
considera que el vicio detectado frente al anuncio previo es insubsanable, con ocasión del respeto (i) al principio
de razonabilidad, (ii) a la regla que dispone que debe formarse adecuadamente
la voluntad política en la cámara donde por mandato constitucional ha de
iniciarse el trámite del proyecto de ley, y (iii) a la garantía de los derechos
de las minorías en el debate parlamentario, en los términos previamente
expuestos.
4.4.4.4. En este orden de ideas, en
el asunto sub-judice, al estar en presencia
de un vicio de procedimiento insubsanable, que impacta de
manera exclusiva los textos objetados, se procederá a declarar la
inexequibilidad del numeral 2 del artículo 18 y de la siguiente expresión del
artículo 20: “Dejando vigente el contenido del artículo 108
de la Ley 9ª de 1983”, previstos en el Proyecto de Ley No. 207 de
2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea
el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y
administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”. No
cabe extender esta decisión al resto de la iniciativa por tres razones. En
primer lugar, porque la formulación de la objeción únicamente implica la
devolución a segundo debate de los textos objetados, excluyendo cualquier
pronunciamiento sobre el resto de la iniciativa. En segundo lugar, porque el
principio de conservación del derecho, deja a salvo las disposiciones sobre las
cuales no se formuló oposición alguna, en virtud del respeto al principio
democrático. Y, finalmente, porque el principio in dubio
pro legislatore, busca resguardar la decisión mayoritaria
adoptada por el Congreso, lo cual se refleja en preservar las normas frente a
las cuales no existió ningún reparo.
Como se trata de una
inconstitucionalidad parcial, es preciso continuar con el trámite consagrado en
el último inciso del artículo 167 de la Constitución, por virtud del cual, una
vez oído el ministro del ramo, se deberá proceder a rehacer e integrar el texto
de la iniciativa, en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Surtida
dicha actuación, el expediente legislativo debe ser retornado a esta
Corporación, con miras a proferir un fallo definitivo.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Por las razones expuestas,
declarar INEXEQUIBLE el numeral 2 del artículo 18 y la
siguiente expresión del artículo 20: “Dejando vigente el contenido
del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983”, previstos en el Proyecto de
Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por
medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen
normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se
dictan otras disposiciones”.
Segundo.- En virtud de lo ordenado por
los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la Secretaría
General de esta Corporación, REMÍTASE copia del expediente
legislativo y de esta Sentencia a la Cámara de origen para que, oído el
ministro del ramo, se rehaga e integre el texto de la iniciativa, en términos
concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, el
Congreso remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con
aclaración de voto
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
Con
aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-633/16
Ref.:
Expediente OG-148
Asunto:
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de
2013 Senado, ‘Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal
fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de
fomento fiquero y se dictan otras disposiciones’.
Magistrado
sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Comparto esta decisión, pero aclaro el
voto para hacer una precisión. En este caso la Corte resolvió devolver las
actuaciones a la Cámara de origen, para que rehaga e integre el texto de la
iniciativa, en términos concordantes con la presente sentencia, y luego lo
devuelva a esta Corporación para tomar una determinación definitiva. Se
discutió en este proceso si procedía esa resolución o, en su lugar, aplicar
el artículo 200 de la Ley 5 de 1992, de acuerdo con el cual el proyecto de
ley debe archivarse si una Cámara encuentra fundadas las objeciones, pero la
otra no. Esta norma se justifica como una garantía de unidad en la expresión de
la voluntad legislativa, ante posiciones diversas de las cámaras. Sin embargo,
es claro que esa hipótesis no concurría en este caso, pues no hubo
manifestaciones discrepantes en una y otra cámara, y no se necesitaba por tanto
apelar una regla que busca dirimir discrepancias. Archivar la totalidad del
proyecto supondría asimismo obstruir la realización de la voluntad mayoritaria,
representada en la aprobación de un articulado no objetado y del informe de
objeciones, el cual recibió aprobación, aunque con vicios, por el Senado y la
Cámara. Por tanto, una decisión de esa naturaleza carecería de justificación en
el texto y en el propósito de la norma legal referida, y sería contraria al
principio democrático que debe informar la interpretación del procedimiento
legislativo, y de sus vicios.
En estos términos
dejo consignados los motivos de mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-633/16
NORMA QUE CREA FONDO DE FOMENTO PARAFISCAL FIQUERO-En la remisión
de proyecto de ley con vicio formal a cámara de origen, Corte debió destacar la
importancia del proyecto en la protección del sector rural (Aclaración de voto)
Referencia.:
Expediente OG-148
Asunto:
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de
2013 Senado, ‘Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal
fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de
fomento fiquero y se dictan otras disposiciones’.
Magistrado
sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Comparto la decisión de la
mayoría en el sentido de que en el presente caso se produjo un vicio formal de
carácter insubsanable que obliga a que se declare la inexequibilidad del
numeral 2º del artículo 18 y la expresión del artículo 20 “Dejando vigente el contenido del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983”
del proyecto de Ley 207 de 2012, Cámara, 113 de 2013, Senado.
Sin embargo, quiero dejar
constancia que a pesar que en este caso se comprueba el vicio formal de
carácter insubsanable, hay que resaltar que el contenido del proyecto de ley se
trata de un asunto sustancial relacionado con la financiación y apoyo de una
industria como la del fique, que dado que se trata de un oficio que en su
mayoría es ejercido por población campesina y rural merecen el apoyo estatal.
Por esta razón considero que la Corte
debió referirse en la parte motiva de esta decisión, no únicamente a los vicios
de procedimiento acaecidos, sino a la importancia del proyecto de ley, para que
el Congreso no proceda en este caso a archivarlo, sino en cambio a presentarlo
nuevamente para que sea aprobado conforme a los requisitos procedimentales
exigidos en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992.
Considero que un proyecto de esta
naturaleza resulta necesario para de este modo garantizar el trabajo campesino
y rural y fortalecer de este modo el Estado Social de derecho contenido en
el artículo 1º de la Constitución, así como el artículo 64 de la Carta
que establece que el Estado garantizará a la población campesina promover el
acceso de la propiedad de la tierra, el crédito, la asistencia técnica y la
comercialización de los productos,“(…) con el fin de mejorar el ingreso y la
calidad de vida de los campesinos”.
En mi opinión un proyecto de
ley que crea un fondo de fomento parafiscal fiquero, es necesario para dotar de
herramientas para la promoción de este sector, que como he venido diciendo se
trata en su mayoría de población campesina y rural.
De esta manera concuerdo con
la mayoría de que se ordene remitir el expediente legislativo a la cámara de
origen, para que se rehaga e integre el texto de la iniciativa, en los términos
establecidos en la Constitución y en la ley, pero a su vez que en esa remisión
se destaque el contenido y la importancia del proyecto de ley para la
protección del sector rural y campesino en la industria del fique.
En estos términos
dejo consignados los motivos de mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Folio
654A del cuaderno 1.
[2] En el
aparte pertinente, las normas en cita establecen que: “Artículo 165.- Aprobado un proyecto de ley por ambas
cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá
que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo
origen”. “Artículo 167.- El proyecto de ley objetado total o
parcialmente por el Gobierno volverá a las cámaras a segundo debate. (…)”.
[3] Folio
525 del cuaderno 1.
[4] Al
respecto, el artículo 115 de la Constitución dispone que: “(…) El Presidente y el ministro o director de departamento
correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. (…)”.
[5] En su
integridad, el citado precepto establece que: “Artículo 359.- No
habrá rentas nacionales de destinación específica. // Se exceptúan: 1.- Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios. // 2.- Las destinadas para inversión
social. // 3.- Las que, con base en leyes anteriores, la
Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y
comisarias”.
[6] El
precepto en mención dispone que: “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes”.
[7] Sobre
el particular, se citan los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Constitución y se
transcribe el siguiente aparte de la Sentencia T-502 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett: “La seguridad jurídica es un
principio que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias
dimensiones. En términos generales supone una garantía de certeza. Esta
garantía acompaña otros principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad
jurídica no es un principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se
predica de algo. Así, la seguridad jurídica no puede invocarse de manera
autónoma para desconocer la jerarquía normativa, en particular frente a la
garantía de la efectividad de los derechos constitucionales y humanos de las
personas. // En materia de competencias, la seguridad jurídica opera en una
doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no existe certeza) las
competencias de la administración, el legislador o los jueces, de manera que
los ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de competencia. Por otra
parte, otorga certeza sobre el momento en el cual ocurrirá la solución del asunto
sometido a consideración del Estado (…)”.
[8] El
artículo 25 del Código Civil consagra que: “La interpretación que se
hace para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera
general, corresponde al legislador.” Esta disposición fue
declarada exequible en la Sentencia C-820 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, en el entendido “que la interpretación
constitucional que de la ley oscura hace la Corte Constitucional, tiene
carácter obligatorio y general”.
[9] Las
excepciones consagradas en el citado precepto constitucional son las
siguientes: “(…) 1.- Las participaciones
previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y
municipios. // 2.- Las destinadas para inversión social.
// 3.- Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna
a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y
comisarías”.
[10] Este
documento no se encuentra dentro del expediente legislativo referente al
Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado.
[11] Al
respecto, se señala que: “Al cambiar el régimen del IVA
a partir del 1º de abril de 1984, no se puede afirmar que le quita piso
jurídico al Fondo de Fomento Fiquero, puesto que la diferencia de pasar de un
impuesto monofásico a gravar las diferentes fases de los ciclos de producción y
distribución, [no afecta] el hecho generador (…) [ni] los demás elementos de la
obligación tributaria sustancial, de tal manera que sigue siendo mandato legal
cobrar el gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de
polipropileno y fibras sintéticas (…)”.
[12] Énfasis
por fuera del texto original.
[13] Consejo
de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 18 de junio de 1996, C.P. Javier
Henao Hidrón.
[14] Para el
efecto, se transcribe el siguiente aparte del concepto elaborado por el Consejo
de Estado: “Ya sea con la voz fique, que en el
diccionario figura como colombianismo y venezolanismo, o con su sinónima, la
palabra cabuya, de origen caribe, se hace alusión en el lenguaje popular de la
región a la fibra de pita, con que se fabrican cuerdas y tejidos. En Colombia,
según estadísticas oficiales, los principales productores de fique son: Cauca
36%, Nariño 30%, Santander 14%, Antioquia 12% y Boyacá 6%; departamentos que
representan un segmento de 15.000 familias de artesanos. Concretamente en
Santander, el índice de pobreza, de suyo alto (39%), se agudiza en el sector
rural (69%) y afecta a 103.000 habitantes, que corresponden al 40% de la
población rural. // De manera que los recursos del Fondo de Fomento Fiquero,
aunque no tienen destinación específica en las actividades fundamentales de la
inversión social (salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda), sí se enmarcan dentro de la tendencia al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la población, finalidades sociales
reconocidas por la Constitución Política (artículo 366) y el Decreto número 111
de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 79 de 1994 y 225 de 1995
para conformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto (artículo 41)”.
[15] Sobre
este último punto, a la par de lo anterior, el informe presenta los siguientes
beneficios del fique: “(…) Es claro entonces que el
Fondo puede contribuir a la dinamización, modernización y orientación [para el]
(…) aprovechamiento de los tratados de libre comercio y otros instrumentos del
sector fiquero a través de la creciente demanda a nivel mundial de productos
biodegradables y más amigables con el ambiente y la posibilidad de ampliar el
portafolio de productos de fique gracias al aprovechamiento integral de la
planta (fibra larga, bagazo y jugos). // Este reto no es menor en razón al desplazamiento
de la fibra natural por la fibra sintética, los altos niveles de contaminación
que genera el proceso de beneficio de fique y la ausencia de un estudio de
mercado para los productos de la cadena, lo que, por vía del fondo, debe ser
corregido y aprovechado. // Finalmente, quisiéramos destacar la importancia del
fique que ha sido conocida como la ‘fibra nacional’ y el reconocimiento que el
sector, su cultura, el uso ancestral y moderno, así como las dinámicas sociales
y económicas que se desarrollan alrededor de este sector deben ser exaltados,
reconocidos y protegidos. // En este sentido nos permitimos (…) destacar el
fique y su industria como uno de los sectores de interés para la llamada
‘economía naranja´, que representa una riqueza enorme basada en el talento, la
propiedad intelectual, la conectividad y, por supuesto, la herencia cultural de
nuestra región, factores todos que gravitan alrededor del fique por el talento
que supone el uso y transformación de la fibra, la singularidad por ser una fibra
autóctona americana y en especial colombiana, la herencia cultural y ancestral
de la misma desde los pueblos prehispánicos hasta nuestros días, y la
posibilidad de utilizarla en la elaboración de artesanías, la creación de
fibras para textiles y confección, y los recientes usos químicos que se han
detectado como coadyuvante en la descontaminación de aguas de residuos pesados
derivados de la industria”.
[16] Folio
654A del cuaderno 1.
[17] Véase,
por ejemplo, los Autos A-035 de 2012, A-100 de 2012, A-101 de 2012, A-102 de
2012, A-137 de 2012, A-180 de 2012, A-233 de 2012 y A-273 de 2012.
[18] Sobre
el particular, el artículo 167 del Texto Superior, expresamente señala
que: “Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por
inconstitucionalidad. En tal evento, si las cámaras insistieren, el
proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella (…) decida
sobre su exequibilidad”. Énfasis por fuera del texto
original.
[19] Folio
17 del cuaderno 2.
[20] En este
punto, es preciso destacar que el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 establece
que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los
proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás
información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados
en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la Rama Legislativa, las
cual se publicarán en la página Web de cada cámara; con esta
publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad”. Énfasis
por fuera del texto original.
[21] En la
última de las normas en cita, se señala que: “A la Corte Constitucional se
le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones: (…) 8. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales (…), tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación”.
[22] CP.
art. 167.
[23] Ibídem.
[24] Énfasis
por fuera del texto original.
[25] CP
arts. 145 y 167; Ley 5ª de 1992, arts. 117 a 119.
[26] Ley 5ª
de 1992, art. 175.
[27] Ley 5ª
de 1992, art. 186.
[28] Sentencia
C-1152 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[29] Capítulo
III del Título VI denominado “sobre las leyes”.
[30] La
regulación de las objeciones en la citada ley se encuentra en la Sección V,
cuyo epígrafe se denomina “otros aspectos en el
trámite” dentro del Capítulo VI que refiere al procedimiento
legislativo ordinario.
[31] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[32] Énfasis
por fuera del texto original.
[33] En el
aparte pertinente, el artículo 167 de la Constitución dispone que: “(…) El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el
proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los
miembros de una y otra cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere
objetado por inconstituciona-lidad. En tal evento, si las cámaras insistieren,
el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella (…) decida sobre su
exequibilidad”. Por tal razón, el numeral 8 del artículo 241
del Texto Superior, le otorga la competencia a la Corte para “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como
inconstitucionales (…)”.
[34] El
efecto dependerá del alcance de la objeción, es decir, si fue total o parcial.
Así, en caso de una objeción total, lo procedente es el archivo; mientras que,
si la objeción fue parcial, lo que se sigue es el retiro de la(s) norma(s)
objetada(s).
[35] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[36] Énfasis
por fuera del texto original.
[37] Sentencia
C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] CP art.
241, núm. 8.
[39] Sobre
esta posibilidad, en la citada Sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar
Gil, se expuso que: “Encuentra la Corte que como
quiera que las modificaciones que se introduzcan por las cámaras se originan en
las objeciones del Gobierno y no pueden tener alcance distinto que el de tratar
de subsanarlas, debe entenderse que hay una insistencia en los
términos del artículo 167 y que corresponde a la Corte Constitucional decidir
con carácter definitivo las diferencias. Es necesario precisar que en esta
instancia no es posible introducir materias nuevas, las cuales serían
inconstitucionales por ese solo hecho, y que por consiguiente el debate de
constitucionalidad se plantea en los términos de las objeciones inicialmente
formuladas por el Gobierno, y en el examen de si las modificaciones fueron
suficientes para superarlas.” Énfasis por fuera del texto
original.
[40] M.P.
Eduardo Montealegre Lynnet. En el mismo sentido se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-070 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y
C-323 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] CP.
art. 167, inciso 1.
[42] Así
ocurrió en la citada Sentencia C-323 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[43] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[44] Sentencias
C-1249 de 2001, C-070 de 2004, C-887 de 2007, C-1139 de 2008, C-1197 de 2008,
C-850 de 2009, entre otras.
[45] Sobre
el particular, en la Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
se señaló que: “En primer
lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el trámite dado en
el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso
de la República. Por tanto, omitirá el análisis del todo el
proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de
(…) demandas ciudadanas.”
[46] CP art.
166, inc. 1.
[47] CP
arts. 165 y 166, inc. 2.
[48] CP art.
165.
[49] CP art.
162.
[50] Ley
1431 de 2011, art. 2.
[51] CP art.
160, en concordancia con los artículos 186 y 187 de la Ley 5ª de 1992.
[52] CP.
art. 160.
[53] Ley
1431 de 2011, art. 2.
[54] CP art.
160.
[55] CP art.
160.
[56] CP
arts. 145 y 167.
[57] CP art.
133, en armonía con el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011.
[58] Ley 5ª de
1992, art. 2, núm. 2. La norma en cita establece
que: “En la interpretación y aplicación de las normas del presente
reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: (…) Corrección
formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de
procedimiento que sean corregibles, en el entendido de que así se garantiza no
solo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también
los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las
discusiones y votaciones”.
[59] El
parágrafo del artículo 241 del Texto Superior dispone que: “Parágrafo.- Cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará
devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el
defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto”.
[60] Véase,
al respecto, las Sentencias C-510 de 1996, C-063 de 2002 y C-068 de 2004.
Precisamente, en la citada Sentencia C-063 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño,
se expuso: “(…) esta Corporación considera que los plazos
fijados en el artículo 166 de la Constitución corresponden a días hábiles y
completos, razón por la cual deberá efectuarse el conteo a partir del día
siguiente a aquel en que el proyecto de ley sea recibido para sanción
presidencial”.
[61] Folio
522 del cuaderno 1.
[62] Folio
524 del cuaderno 1.
[63] Ley 5ª
de 1992, art. 186.
[64] Textualmente,
la fe de erratas señala que: “Los suscritos miembros de la
comisión accidental de medicación, designada por las respectivas mesas
directivas de Senado y Cámara, solicitamos a ustedes hacer una corrección al
acta de conciliación del proyecto en mención radicado el 5 de junio de 2014,
que por un error de transcripción se señala que se acoge el texto aprobado por
el Senado de la República, cuando debería decir que se acoge el texto aprobado
por la Cámara de Representantes”.
[65] Esta
norma fue citada con anterioridad en la nota a pie número 58.
[66] Folio
523 del cuaderno 1.
[67] Folios
533 a 536 del cuaderno 1.
[68] Folio 525
del cuaderno 1.
[69] La
norma en cita dispone que: “Aprobado un proyecto de ley
por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare,
dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la Cámara
en que tuvo origen”.
[70] Folio 3
del cuaderno 1.
[71] Folio
525 del cuaderno 1.
[72] M.P.
Clara Elena Reales Gutiérrez.
[73] CP art.
208.
[74] Sobre
este punto, en la sentencia de la referencia, se señala que: “(…) la figura de las objeciones presidenciales en Colombia ha
evolucionado a lo largo del tiempo, limitando su carácter ‘contra-mayoritario’
y haciéndola más democrática. Al respecto cabe resaltar los siguientes
aspectos. (…) [S]e pasó de una competencia que residía en cabeza del
Presidente, a una competencia que reside, claramente, en cabeza del Gobierno,
esto es, en el Presidente de la República y en el Ministro correspondiente. (…)
Por tanto, en estricto sentido, la Constitución de 1991 ya no contempla la
institución de objeciones presiden-ciales a los proyectos de ley aprobados por
el Congreso, consagra la figura de objeciones guberna-mentales.”
[75] En
términos generales, el artículo 2 del proyecto señala que: “De conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley 101
de 1993, la Cuota de Fomento Parafiscal Fiquero es una contribución de
carácter parafiscal, impuesta por razones de interés general para el
beneficio de sus contribuyentes, que no hace parte del Presupuesto General de
la Nación.” Por su parte, en el artículo 7 se señala que: “Créase el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero para
el manejo y administración de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota
de Fomento Fiquero, con el fin de impulsar planes, programas y proyectos de
inversión social, de fomento e innovación y aquellos tendientes a mejorar la
infraestructura física complementaria requerida por el subsector fiquero, de
conformidad con lo establecido en la presente ley”. Énfasis por
fuera del texto original.
[76] Folio 3
del cuaderno 1.
[77] Decreto
2067 de 1991, art. 45. En término similares el artículo 202 de la Ley 5ª de
1992 consagra que: “(…) Subsanado el vicio dentro
de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma
Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad”.
[78] Ley 5ª
de 1992, art. 2, núm. 2.
[79] El
término de treinta días se refiere puntualmente a las actuaciones necesarias
para corregir el vicio, pero no incluye los trámites adicionales que se deben
agotar para concluir el proceso legislativo. En tal sentido, se puede consultar
el Auto 008 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo, en el que una vez subsanado
el vicio, en el plazo de treinta días, se otorgó el tiempo restante de la
legislatura en curso, para culminar “el procedi-miento legislativo
del proyecto de ley estatutaria” sometido a revisión previa de
constitucionalidad.
[80] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[81] Puntualmente,
en la providencia de la referencia, se manifestó que: “ Según constancia secretarial del tres (3) de junio de 1996 (Folio
236), se encuentran vencidos los términos establecidos por el auto del
veintiuno (21) de marzo, sin que se hubiese recibido documento alguno de parte
del Congreso ni de la Presidencia de la República que mostrara que se había
corregido el vicio señalado por la Corte. La única comunicación recibida fue
una solicitud del Presidente de la Cámara de Representantes, (…), del treinta y
uno (31) de mayo (Folio 237), por medio de la cual solicita a la Corte la
ampliación del término.(…) Esta Corporación fijó a las cámaras el plazo máximo
autorizado por el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, pues tal norma establece que para la corrección de un vicio subsanable
el ‘término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento
en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo’. No es pues posible
ampliar tal término, por lo cual, y en cumplimiento de lo ordenado por esa
misma norma y por la Constitución, no queda otra alternativa a la Corte que
proceder a decidir sobre la constitucionalidad de la ley bajo revisión (…)
// La no corrección del vicio de formación afecta en su integridad la
constitucionalidad Ley 194 del 6º de julio de 1995, puesto que, por las
razones señaladas en los fundamentos jurídicos 6º a 9º de esta sentencia, ella
configura un vicio de consentimiento en la aprobación de un tratado. Por ello
la Corte deberá declarar inexequible la citada ley”. Énfasis por fuera del
texto original.
[82] En el
aparte pertinente, la norma en cita dispone que: “(…) Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente
inexequible, así lo indicará a la cámara en que tuvo su origen para que, oído
el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos
concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite,
remitirá a la Corte el proyecto para el fallo definitivo”. En idéntico sentido, el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992
consagra que: “(…) Si la Corte Constitucional considera que el proyecto
es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo origen
para que, oído el ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones
afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. // Cumplido
este trámite, se remitirá a la Corte el proyecto para su fallo definitivo.
(…)”. Esta misma
hipótesis aparece regulada en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991.
[83] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[84] Folios
15 y 27 del cuaderno 2.
[85] Las dos
legislaturas corresponden a los periodos ordinarios que van desde el 20 de
julio de 2014 hasta el 20 de junio de 2015; y luego del 20 de julio de 2015
hasta el 20 de junio de 2016.
[86] En este
sentido, siguiendo lo expuesto, en la Sentencia
C-623 de 2007 , M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, la Corte
expresó: “La jurisprudencia
de la Corte ya ha manifestado que si bien es cierto la Constitución no señala
expresamente en los artículos 166, 167 y 168, que se ocupan del tema de las
objeciones, el plazo dentro del cual las cámaras deben tramitar la insistencia
frente a las objeciones presidenciales, también lo es que ello no implica que
aquéllas tengan un plazo indefinido para tal fin, pues ante ese vacío debe
acudirse a lo dispuesto en el artículo 162 de la Carta Política, conforme al
cual ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.”
[87] La norma en cita dispone que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los
proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás
información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados
en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa
(…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[88] Folio 538 del cuaderno 1.
[89] El precepto en cita señala que: “Estas Comisiones estarán integradas por miembros de las
respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los
proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado
reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias.”
[90] Folios 541 y ss. del cuaderno 1.
[91] Folio 568 del cuaderno 1.
[92] Folios 570 y ss. del cuaderno 1.
[93] Folios 604 y ss. del cuaderno 1.
[94] Folio 610, al reservo, del cuaderno 1.
[96] Sobre la materia se pueden consultar: Auto
038 de 2004 y Sentencias C-533 de 2004 y C-644 de 2004.
[98] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Este fallo
sigue la línea expuesta sobre la materia desde la Sentencia C-644
de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[99] Énfasis fuera del texto original.
[100] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[101] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2°, de la Ley 5ª de
1992.
[102] En idéntico sentido se puede examinar
la Sentencia C-780 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[103] Folios 46 y ss. del cuaderno 2.
[104] Folio 50 del cuaderno 2.
[105] Folio 61 del cuaderno 2.
[106] Folios 62 y ss. del cuaderno 2.
[107] Así, por ejemplo, en el Auto 031 de 2012,
M.P. María Victoria Calle Correa, se dijo que: “Como se
desprende del texto anterior, el legislador ha previsto de manera taxativa las
decisiones de las comisiones y cámaras del Congreso de la República a las
cuales se aplica la votación ordinaria, de manera que aquellos casos que no se
encuentren allí incorporados, (excluidas las votaciones secretas), se les
aplica la regla general de la votación nominal y pública prevista en el
artículo 133 de la Constitución. (…) De lo anterior surge que la exigencia
constitucional y legal de la votación nominal y pública es aplicable al informe
de objeciones gubernamentales en tanto no se encuentra enunciado de
manera expresa en las excepciones previstas en el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011.”Énfasis
por fuera del texto original.
[108] Folios 67 y 68 del cuaderno 2. En el aparte
pertinente se destaca lo siguiente: “(…) La Presidencia abre a
discusión del Informe en el cual se declaran infundadas las objeciones al
Proyecto de Ley número 113 de Senado, 207 de 2012 Cámara y, cerrada su
discusión abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro
electrónico para proceder a su votación en forma nominal. //
La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación. // Por Secretaría se
informa el siguiente resultado: // Por el Sí: 55 // Total: 55 Votos. // (…) En
consecuencia, ha sido apro-bado el Informe en el cual se declaran infundadas
las objeciones al Proyecto de Ley número 113 de 2013 Senado, 207 de 2012
Cámara”. Énfasis por fuera del texto original.
[109] Al respecto, el citado artículo 133 de la Constitución señala
que:“Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al
pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El
voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine
la ley”. (Énfasis por fuera del texto original). Dichas excepciones aparecen
consagradas en el mencionado artículo 1 de la Ley 1431 de 2011,
en las que no se incluye el informe de objeciones gubernamentales.
[110] Folios 649 y ss. del cuaderno 1.
[111] Como ya se dijo, la norma en cita dispone
que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los
proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás
información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados
en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa
(…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[112] Folio 654, al reservo, del cuaderno 1.
[113] El artículo 83 de la Ley 5ª de 1992 establece
que: “Todos los días de la semana, durante el período de sesiones, son
hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones, de
acuerdo con el horario que señalen las respectivas Mesas Directivas. // Los
días miércoles de cada semana se procederá a la votación de los proyectos de ley
o de acto legislativo (…). No obstante, los demás días serán igualmente hábiles
para adoptarse tales decisiones, siempre que mediare una citación oportuna y
expresa a cada uno de los integrantes de la respectiva Corporación
legislativa.”
[114] Ibídem.
[115] Subrayado acorde con el texto original.
[116] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[117] Énfasis por fuera del texto original.
[118] Al respecto, se puede consultar la siguiente
página: http://camara.gov.co/portal2011/index.php/proceso-y-tramite-legislativo/proyectos-de-ley?option=com_proyectosdeley&view=ver_proyectodeley&idpry=1410
[119] Sentencia C-225
de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[120] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[121] Véase, por ejemplo, los Autos 081 de 2008 y
031 de 2012.
[122] “Parágrafo. Cuando
la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para
que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio,
procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.”
[123] “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la
formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que
lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la
Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. // Dicho
término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en
que la autoridad está en capacidad de subsanarlo.”
[124] “Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o
del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el
proyecto, la ley o el acto legislativo a las cámaras Legislativas para que, de
ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en
el Orden del Día. // Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días
siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida
definitivamente sobre su exequibilidad. // Las cámaras podrán subsanar los
vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos formulados
por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental de
mediación presentará una propuesta definitiva a las Plenarias para su
aprobación o rechazo.”
[126] Esta previsión es concordante con lo
dispuesto en el artículo 149 de la Constitución, en el que se regula el
fenómeno de las reuniones irregulares. Al respecto, se dispone que: “Toda reunión de los miembros del Congreso que, con el propósito
de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se
efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los
actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”.
[127] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[128] En el aparte pertinente del artículo 160 del
Texto Superior se dispone que: “(…) El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada cámara o
comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación”.
[129] M.P. María Victoria Calle Correa.
[130] Auto 031 de 2012, M.P. María Victoria Calle
Correa. En este punto se hizo alusión directa a la Sentencia C-760
de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy
Cabra, y a la Sentencia C-1248 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[131] Esta posición se ha reiterado de forma
unánime desde la Sentencia C-576 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en
donde se manifestó que: “(…) se debe entender que en
materia de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales, la
condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de
tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de
iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha
expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas
estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido
a plenitud sin vicio alguno.” Énfasis por fuera del texto
original.
[132] Sobre el particular, la norma en cita dispone
que: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquélla que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o
comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación”.
[133] Auto 031 de 2012, M.P. María Victoria Calle
Correa. Énfasis por fuera del texto original.
[134] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[135] La norma en cita, en el aparte pertinente,
dispone que: “El proyecto de ley objetado total o
parcialmente por el Gobierno volverá a las cámaras a segundo debate”.
[136] Folios 96 y ss. del cuaderno 2.
[137] En la Sentencia C-726
de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, se mencionó que: “las
contribuciones parafiscales son una especie de tributo que
gravan un determinado y único grupo, con la finalidad de beneficiar a ese
sector. Es creado por el Estado con base en su poder coercitivo. Los ingresos
percibidos son públicos, pues pertenecen al Estado aun cuando hacen parte del
presupuesto de rentas conforme a los artículos 11 y 29 del Decreto 111 de
1996, tienen destinación específica y no forman parte del Presupuesto
General de la Nación.” Énfasis por fuera del texto original.
[138] Sentencia C-930
de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[139] Folio 71 del cuaderno 1.
[140] Folio 202 del cuaderno 1.
[141] Folio 343 del cuaderno 1.
[142] CP art. 160, inciso 3.
[143] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[144] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[145] Puntualmente, en la providencia en cita se
dijo que: “(…) la condición esencial de subsanabilidad
es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por
mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes
aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así,
una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el
Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno.”
[146] Auto 031 de 2012, M.P. María Victoria Calle
Correa.
[147] Folios 96 y ss. del cuaderno 2.
[148] Folios 103 y 104 del cuaderno 2.
[149] Gaceta del Congreso No. 1067 de 2015. Folios
103 y 104 del cuaderno 2.
[150] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[151] En este punto se hace referencia al Auto 311
de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.