CREACION DE COMISION DE SEGUIMIENTO AL USO DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA REFORMAR LA ESTRUCTURA ORGANICA DE LA DEFENSORIA DEL
PUEBLO-Indeterminación de funciones de Comisión
de Seguimiento del Congreso y prohibición de inmiscuirse en asuntos de
competencia de otras autoridades
La creación de comisiones
seguimiento de que trata el artículo 63 de la Ley 5ª de 1992 sin la debida
especificación de sus funciones a través del artículo 2º de la Ley 1642 de 2013
desconoce el principio de separación de poderes y la prohibición establecida en
el artículo 136 de la Carta, que le prohíben al Congreso inmiscuirse en asuntos
de competencia de otras autoridades.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Modelos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-No es absoluto
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza y límites
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional
PROHIBICION AL CONGRESO DE INTERFERIR EN ASUNTOS DE COMPETENCIA
PRIVATIVA DE OTRAS AUTORIDADES-Alcance/VACIAMIENTO
DE COMPETENCIA DEL GOBIERNO COMO CONSECUENCIA DE REGULACION EXHAUSTIVA Y
DETALLADA POR PARTE DEL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional/CONTROL POLITICO DEL CONGRESO-Jurisprudencia
constitucional/CREACION DE COMISIONES PARA
EJERCER CONTROL SOBRE POLITICAS PUBLICAS-Jurisprudencia constitucional/CREACION DE COMISIONES PARA EJERCER CONTROL
SOBRE POLITICAS PUBLICAS-Límites
FUNCIONES ATRIBUIDAS POR LEY A UN ORGANO O SERVIDOR PUBLICO-Indeterminación normativa
COMISIONES DE SEGUIMIENTO CREADAS POR EL CONGRESO-Contenido/COMISIONES DE
SEGUIMIENTO CREADAS POR EL CONGRESO-Funciones
Referencia: expediente D-10.080
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 1642 de 2013, “Mediante la cual se reviste al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10
del artículo 150 de la Constitución Política”.
Demandante: Luisa Fernanda
Gómez Jaimes
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., tres (3)
de septiembre de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40 y 241 de
la Constitución Política, la ciudadana Luisa Fernanda Gómez Jaimes presentó ante este tribunal una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 1642 de 2013, “Mediante la cual se reviste al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10
del artículo 150 de la Constitución Política”.
La
demanda fue inicialmente inadmitida por el entonces magistrado sustanciador
Nilson Pinilla Pinilla, por presentar algunos defectos formales. Sin embargo,
al haber sido subsanada por la demandante durante el término concedido para el
efecto, el Magistrado sustanciador la admitió mediante auto de 25 de febrero de
2014. En la misma providencia se ordenó fijar en lista el presente asunto y
correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor.
Simultáneamente,
se dispuso comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de
la República, Presidente del Congreso y a los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público. Además se extendió
invitación a la
Defensoría del Pueblo, al Departamento
Administrativo de la Función Pública y a la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de
Estado por conducto de su Presidente, así como a las facultades de Derecho de las Universidades Nacional de
Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes y Pontificia
Javeriana, todas de Bogotá, y a las de las Universidades de Antioquia,
Industrial de Santander y del Norte, para
que si lo estimaban pertinente, se pronunciaran sobre la exequibilidad del
artículo demandado.
Cumplidos los trámites
propios de esta clase de procesos procede la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto completo de la Ley 1642 de 2013 de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 48.849 de julio 12 de
2013 para mayor claridad en relación con los alcances de la disposición
demandada, y se subraya el precepto acusado:
LEY 1642 DE 2013
(julio 12)
mediante la cual se reviste
al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en
aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.
Estado del
documento: Vigente.
El Congreso de la República
de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Facultades
Extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, expida normas
con fuerza de ley para:
a) Modificar la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo,
así como su régimen de competencias interno, dictar normas para la organización
y funcionamiento de la misma y suprimir funciones que no correspondan a la
naturaleza de la entidad;
b) Determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los
diferentes empleos de la Defensoría del Pueblo.
Parágrafo 1°. Las facultades de que trata el presente
artículo se ejercerán con el propósito de garantizar la realización de los
fines de modernizar y promover la eficiencia y eficacia de las diferentes
dependencias de la Defensoría del Pueblo.
Parágrafo 2°. Al ejercer las facultades extraordinarias
conferidas por la ley, el Presidente de la República, garantizará la
estabilidad laboral de los funcionarios de la Defensoría del Pueblo. Los
funcionarios que al momento del desarrollo de las facultades conferidas en la
presente ley se encuentren laborando en cargos que sean suprimidos o
modificados, deberán ser reubicados en cargos de igual, similar o superior
categoría al que se encuentren prestando sus servicios. Igualmente el
Presidente de la República deberá buscar que se cumpla con el principio de que
a trabajo igual desempeñado en condiciones iguales y bajo idénticos requisitos,
deben corresponder salarios y presentaciones iguales.
Artículo 2°. Créase una
comisión de seguimiento al uso de las facultades conferidas en esta Ley,
integrada por dos (2) Representantes y dos Senadores de las Comisiones Primeras
Constitucionales del Congreso de la República, designados por las Mesas
Directivas de las mismas.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de
su promulgación.
III. LA DEMANDA
Según
se observa en la demanda, así como en el posterior escrito de subsanación de la
misma, la demandante formuló un solo cuestionamiento principal frente al
establecimiento de dicha comisión de seguimiento. El cargo consiste en que su
la creación de dicha comisión infringe la prohibición prevista en el numeral 1°
del artículo 136 superior. Según dicha prohibición el Congreso debe abstenerse
de “inmiscuirse por medio de
resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras
autoridades”. Al crear dicha Comisión el legislador está interfiriendo
en el ejercicio de funciones propias del Presidente de la República. Al
formular el cargo, la demandante desarrolla diversos argumentos a partir de los
cuales busca demostrar esa presunta infracción constitucional.
En
este sentido, aduce que la norma acusada no especifica el alcance de las
funciones que la referida Comisión de Seguimiento deberá ejercer, lo que deja
abierta la posibilidad de que ésta interfiera el ejercicio de las facultades
extraordinarias que la misma ley concedió al Presidente de la República, así
como con las funciones atribuidas a otras autoridades. Particularmente, señala
que es incierto si la actuación de esta Comisión deberá tener lugar en la etapa
de diseño de los decretos de restructuración de la Defensoría del Pueblo, caso
en el cual para la fecha de la demanda deberían entenderse agotadas[1],
o durante la de implementación de estos, que aún está parcialmente pendiente.
En esta último escenario se materializaría la interferencia indebida del
Congreso frente al ejercicio de tareas asignadas al Presidente de la República.
En
apoyo de su argumento citó la sentencia C-702 de 1999, en la que este tribunal
declaró inexequible un artículo de la Ley 489 de 1998 que estableció la
necesidad de que ciertos decretos presidenciales expedidos dentro del marco de
esa ley tuvieran concepto previo de una Comisión de Seguimiento del Congreso. Señala
que este pronunciamiento tendría el carácter de precedente aplicable al caso
ahora planteado, lo que viene a ser una razón adicional para que la norma
acusada sea declarada inexequible. Al mismo tiempo, y en contraste, citó
también los fallos C-373 de 2004 y C-540 de 2012 en los que la Corte declaró
conforme a la Constitución la existencia de otras comisiones de seguimiento con
características distintas a la que ahora se demanda.
IV. INTERVENCIONES
4.1. De la Defensoría del Pueblo
Este
organismo participó por conducto del Defensor Delegado para Asuntos
Constitucionales y Legales, quien solicitó a la Corte declarar inexequible el
artículo 2° acusado.
En
primer lugar, coincidió con la demandante en afirmar que, en torno a las
funciones de esta Comisión, no existe la debida claridad y precisión, lo que
desconoce el principio de legalidad e infringe los artículos 6°, 121 y 122 de
la Constitución. Adicionalmente, sostuvo que este hecho genera una amenaza al
principio de separación de poderes, pues es incierto el alcance de las
funciones que ejercerá esta comisión legislativa, no existe claridad sobre el
carácter político o técnico que éstas tendrían, y en tal medida existe la
posibilidad de que aquélla invada la órbita de otras autoridades y/o ramas del
poder público.
En
segundo término, realiza algunas reflexiones relacionadas con la necesidad de
que las normas legales definan en forma suficiente los elementos que delimitan
el alcance de sus mandatos, pues en caso de no hacerlo, esa indeterminación puede
lesionar principios y/o valores superiores[2].
Más adelante, frente al punto específico de las comisiones de seguimiento por
parte del órgano legislativo respecto del ejercicio de funciones atribuidas a
la Rama Ejecutiva, refiere algunos casos en los que esta Corte las ha
considerado exequibles, de una parte como resultado de la suficiente precisión
por parte del legislador sobre el alcance de tales tareas de seguimiento, y de
otra, por la gran trascendencia de la función que es objeto de supervisión[3].
A partir de esos mismos criterios, señala que en este caso se debe declarar la
inexequibilidad de la norma acusada, pues ella no define ni siquiera
mínimamente el alcance de las tareas de seguimiento, con lo que ciertamente
crea el peligro de una indebida intromisión por parte del Congreso en el
ejercicio de las facultades que la misma norma le atribuyó al Poder Ejecutivo,
lo que lesionaría el principio de separación de poderes.
Finalmente,
recordando que por disposición constitucional la Defensoría del Pueblo forma
parte del Ministerio Público, y en tal medida es un órgano autónomo e
independiente, señala que la advertida indeterminación ciertamente implica un
peligro para el mantenimiento de esa condición, pues a partir de ella esta
Comisión podría intentar acciones que creen interferencia en decisiones
administrativas y organizacionales de la Defensoría, hecho que sin duda se
encuadraría en la conducta prohibida por el numeral 1° del artículo 136
superior.
4.2. Del Departamento Administrativo de
la Función Pública
Esta
dependencia intervino dentro del proceso por conducto de apoderado especial,
quien solicitó a la Corte declararse inhibida para decidir sobre esta demanda
en razón a su ineptitud sustantiva, y en subsidio de ello, si se resuelve emitir
una decisión de fondo, declarar exequible el precepto demandado.
Con
todo, esta interviniente explica primero las razones que conducirían a un fallo
de exequibilidad. En esta línea, rechaza la posibilidad de aplicar al presente
caso el antecedente contenido en la sentencia C-702 de 1999, pues en este
último la Comisión de Seguimiento creada por el Congreso pretendía supervisar
el cumplimiento de funciones que son propias del Presidente de la República,
concretamente las previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 superior,
lo que sí implicaba una intromisión por parte del Congreso, mientras que en el
actual se trata de funciones pertenecientes al órgano legislativo, que solo de
manera excepcional y transitoria han sido atribuidas al Presidente de la
República, por efecto de las facultades extraordinarias otorgadas por esta
misma ley. Por esta razón, además de considerar inaplicable dicho precedente y
de descartar la posible violación del artículo 136 de la Constitución, estima
enteramente comprensible que el Congreso busque hacer un seguimiento especial a
la forma en que el Poder Ejecutivo ejerce estas funciones, que de ordinario no
son suyas, sino de las cámaras legislativas.
De
otra parte, señala que la demanda está basada en hipótesis y suposiciones
acerca de los escenarios a los que podría conducir la aplicación de la norma
acusada, lo que no podría constituir razón suficiente para concluir que ella es
contraria a la Constitución. De allí que considere que aquella adolece de
ineptitud sustantiva, conclusión en la cual respalda su solicitud de inhibición.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En
concepto Nº 5758 fechado el 11 de abril de 2014, el Procurador presentó sus
consideraciones sobre esta demanda, a partir de las cuales solicitó a la Corte
declarar exequible el artículo acusado, frente a los cargos analizados.
La
vista fiscal destaca que la función a la que esta Comisión le hace seguimiento
es la función legislativa, propia del Congreso de la República, que en este
específico caso, y de manera excepcional, se ha transferido al Ejecutivo. De
otra parte, recuerda que incluso en esos eventos, el poder legislativo conserva
la posibilidad de introducir en cualquier tiempo cambios o adiciones a los
decretos con fuerza de ley que el Presidente haya dictado en ejercicio de las
facultades conferidas. Por ello afirma que tiene mucho sentido que el Congreso
realice seguimiento a la forma como el Ejecutivo cumple la tarea encomendada,
pues ello puede servirle como un insumo para ejercer de mejor forma su propia y
permanente función legislativa.
Sostiene
también que la misión de esta comisión de seguimiento bien puede caber dentro
de las funciones que de manera general asignan al Congreso otras normas de la
Constitución, tales como el numeral 3° del artículo 135 (solicitar al Gobierno
los informes que necesite) o el inciso 1° del artículo 137 (citar a personas
naturales o jurídicas para que rindan declaración ante una de las comisiones
permanentes), por lo cual estima que con la creación de esta comisión no se
transgrede la prohibición contenida en el inciso 1° del artículo 136.
De
igual manera, considera desacertado el supuesto precedente contenido en la
sentencia C-702 de 1999, pues en ese caso sí se trataba de un indebido
seguimiento a funciones típicamente presidenciales.
De
igual manera, señala que no es cierto que exista indeterminación en las
funciones asignadas a esta Comisión de Seguimiento, ni menos aún, violación del
artículo 122 superior, pues la función de esta comisión sería la de “hacer seguimiento a los decretos con fuerza de
ley expedidos por el Ejecutivo”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto
en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución, puesto que las disposiciones
acusadas hacen parte de una Ley de la República.
B. Identificación de los Asuntos
bajo Revisión y Planteamiento de los Problemas Jurídicos
1. La demandante considera que la disposición demandada no
establece qué funciones debe desempeñar la comisión de seguimiento en relación
con el ejercicio de las facultades extraordinarias para reformar la estructura
orgánica de la Defensoría del Pueblo. En esa medida, la disposición demandada
permitiría que la Comisión asumiera funciones muy diversas, y con ello el legislador estaría
incurriendo en la prohibición prevista en el numeral 1º del artículo 136
superior, conforme al cual el Congreso no debe “inmiscuirse,
por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de
otras autoridades”.
2. La Defensoría del Pueblo respaldó la solicitud de
inexequibilidad al considerar que la indeterminación funcional que se observa
en la norma demandada es contraria al principio de legalidad, al paso que el
Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó a la Corte inhibirse
pues estima que la demanda es inepta. En subsidio, solicita a la Corte que la
declare exequible, pues no considera que la disposición acusada permita una
indebida interferencia en el espacio reservado a otras autoridades. Por su
parte, el Procurador General solicitó que el precepto acusado sea declarado
exequible. Argumenta que la disposición acusada no implica intromisión del
Congreso en funciones de otras autoridades, y considera que es compatible con
la Constitución que el Congreso lleve a cabo un seguimiento a la forma como se
ejerce una competencia que en principio le corresponde.
3. El problema jurídico que la Corte debe resolver es el siguiente:
¿Vulnera el principio de
separación de poderes una ley que crea una comisión del Congreso para hacerle
seguimiento al ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas al Presidente
de la República cuando la misma no precisa las funciones ni el alcance
de dicho seguimiento?
Para poder resolver el
problema jurídico la Corte debe abordar los siguientes temas:
· El alcance del principio de separación de poderes
· La naturaleza y límites de las facultades extraordinarias que el
Congreso puede otorgar al Presidente de la República para expedir decretos con
fuerza de ley.
· La manera como la separación de poderes se concreta en la regla
que prohíbe al Congreso inmiscuirse en asuntos de competencia de otras
autoridades.
· La posibilidad de que la ausencia de un contenido normativo
mínimo pueda causar su inexequibilidad, a partir de la vulneración de uno o más
mandatos superiores.
· El rol de las comisiones de seguimiento del Congreso en el
ejercicio de las funciones legislativas del Presidente y en el desarrollo de
las reestructuraciones de entidades públicas.
C. Alcance del Principio de
Separación de Poderes
4.
El principio de separación de poderes se encuentra plasmado en el artículo 113
de la Carta Política. La determinación de la naturaleza y alcances de la
separación de poderes ha sido un propósito de esta Corporación desde sus primeros
años. Al respecto esta Corte ha identificado dos modelos básicos de separación
de poderes. El primero de ellos es un modelo estático que se enfoca
primordialmente en la necesidad de limitar el ejercicio del poder en el diseño
de los órganos, entidades e instituciones públicas. Concibe la separación de
poderes como un sistema que garantiza que el ejercicio del poder pueda
limitarse en la medida en que los diversos órganos del poder público tengan
funciones diferentes, y que éstas se encuentren perfectamente bien definidas en
la Constitución y la ley. De tal modo, al definir de manera precisa las
funciones del poder público en la Constitución y la ley, y al mantenerlas en
cabeza de órganos diferentes, se estaría controlando el poder del Estado. La
separación de dicho poder en órganos o entidades diferentes, y su precisa
definición en normas jurídicas sería entonces la manera de garantizar que el
Estado va a respetar los derechos de los ciudadanos.
4. Sin embargo, este modelo tiene dos problemas fundamentales. En
primer lugar, la delimitación y separación funcional de los poderes públicos,
por sí misma, no garantiza que los diferentes órganos del poder público
respeten los derechos de los ciudadanos. Por el contrario, para garantizar que
ello ocurra es menester que los diversos órganos del poder público ejerzan
controles recíprocos, y para ello es necesario que haya una cierta medida de
concurrencia o complementariedad en el ejercicio de sus funciones respectivas.
En segunda medida, si bien los derechos típicamente liberales requieren limitar
los poderes del Estado para garantizar el ámbito de libertad de las personas,
los derechos de prestación requieren un aumento de la capacidad del Estado para
garantizar su efectividad. En esa medida, un Estado comprometido con la
necesidad de garantizar los derechos de sus ciudadanos requiere que haya tanto
una concurrencia y complementariedad de funciones, como una cooperación entre
los órganos del poder.
5. La Corte ha expuesto las limitaciones de este modelo, el cual
considera que denota más un estereotipo, o lo que Max Weber[4] denominó
un “tipo ideal,” más que una realidad histórica concreta. Al respecto la Corte
ha dicho:
“Desde esta perspectiva, el
equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonomía de
órganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el
control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus
propias funciones, es básicamente un control político, que se da de manera
tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente,
la rigidez de la separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la
dificultad de su implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes
entre los distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de
solucionar en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la
reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se
estiman política y popularmente más fuertes.” C-141 de 2010 (M.P. Humberto
Sierra Porto)
6. Por contraposición, el segundo modelo, conocido como el sistema
de “balances y contrapesos” o “frenos y contrapesos”, se enfoca en el aspecto
dinámico del ejercicio del poder político. Reconoce que para poder garantizar
la libertad de los ciudadanos es necesario controlar el ejercicio del poder del
Estado, pero que esta función requiere de herramientas que permitan que los
órganos del poder público se controlen mutuamente. Reconoce además que para
garantizar que exista una medida suficiente de igualdad entre los ciudadanos es
fundamental diseñar herramientas de cooperación entre las entidades públicas que
permitan fortalecer el poder del Estado, y encauzarlo para el logro de sus
objetivos. En esa medida este modelo acepta que tiene que existir un cierto
nivel de complementariedad, concurrencia y cooperación entre los poderes
públicos para que el Estado pueda garantizar, tanto las libertades básicas,
como los derechos prestacionales.
En este sentido, la Corte ha
dicho:
“De acuerdo con el segundo modelo, la delimitación rígida
de las funciones constitucionales, es insuficiente para garantizar el
cumplimiento de los cometidos estatales e impedir el ejercicio arbitrario del
poder. Desde dicha perspectiva, este modelo le otorga un papel preponderante al
control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores
constantes del balance entre los poderes públicos (Sistema de checks and balances).”
“El modelo constitucional de
frenos y contrapesos no presupone el equilibrio entre los órganos que detentan
las funciones clásicas del poder público como consecuencia espontánea de una
adecuada delimitación funcional. Por el contrario, el balance de poderes es un
resultado que se realiza y reafirma continuamente, y que no puede relegarse a
un control político contingente, eventual o accidental, cuyo resultado natural
y obvio tiende a ser la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o
funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes.” Sentencia C-971
de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda)
8.
Así mismo, en la sentencia C-141 de 2010 citada se refirió específicamente a la
manera como los controles recíprocos y la cooperación limitan el principio de
separación de poderes en nuestro sistema constitucional, diciendo:
“El modelo adoptado respeta
el criterio conforme al cual, en virtud del principio de separación, las tareas
indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen a
órganos autónomos e independientes. No obstante, la
separación resulta morigerada por las exigencias constitucionales de
colaboración armónica y por controles recíprocos. En virtud de las
primeras, se prevé, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a
cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atenúa
el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el
ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso,
puede ser necesario o contingente -por ejemplo la iniciativa gubernamental en
materia legislativa- o como una excepción a la regla general de distribución
funcional -como el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el
Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas-.” (resaltado
fuera de texto original)
9. Ahora bien, aun cuando no
puede afirmarse hoy que el principio de la separación de poderes impone la
necesidad de que el legislador realice una disección perfecta de las funciones
que les corresponden a los diferentes órganos del poder público, sí es
necesario reconocer que este principio impone la necesidad de definir las
competencias funcionales que corresponden a los diferentes órganos del poder
público. Esto, por supuesto, no es óbice para que excepcionalmente unas mismas
competencias puedan otorgárseles a más de un órgano. Es decir, es perfectamente
posible que haya una concurrencia de funciones entre órganos distintos, o que
se les asignen a estos aspectos complementarios de una misma función para que
la ejerzan conjuntamente a través del principio de colaboración armónica. Lo
importante en estos casos es que el ejercicio de dichas funciones y
competencias esté sujeto a unas condiciones ciertas y determinadas.
10. Esto, por supuesto,
resulta especialmente importante tratándose del ejercicio de la función
legislativa por parte del ejecutivo. En este sentido, la sentencia C-971 de
2004 anteriormente citada dice:
“De ahí, que resulta armónico con el constitucionalismo
democrático la institución de la delegación legislativa, que es una práctica
democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. De este modo, en
relación con la función legislativa, si bien la competencia general corresponde
al órgano legislativo, las Constituciones, con diferentes sistemas de
articulación, permiten la legislación delegada en el ejecutivo. En tales
eventos, lo que resulta significativo
desde de la perspectiva del principio de separación, no es tanto establecer a
quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las cuales la
delegación legislativa resulta compatible con el principio de separación,
condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como la precisa
delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la
mutabilidad de la legislación delegada por el legislador ordinario, los
controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la
convalidación de la legislación delegada por el legislador ordinario.”
(resaltado fuera de texto original)
11. En virtud de lo anterior
es necesario concluir que el principio de separación de poderes no es absoluto.
Por el contrario, nuestro sistema constitucional establece directamente
herramientas que permiten ejercer controles recíprocos y otras que permiten
desarrollar una cooperación armónica, y así mismo le permite al legislador
crear mecanismos para el desarrollo de dichas herramientas. Sin embargo, al
diseñar estas herramientas que permiten que los órganos del poder cooperen y se
controlen mutuamente, el legislador no sólo debe respetar las esferas de
competencias atribuidas por la Constitución a cada órgano del poder público,
sino que debe además definir con precisión los respectivos ámbitos de
competencias, y establecer las funciones correspondientes.
D. Naturaleza y Límites de las
Facultades Extraordinarias
12. En el presente caso la
Corte debe determinar si la creación de una comisión del Congreso encargada de
hacer seguimiento al ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al
Presidente vulnera la Constitución. En esa medida resulta pertinente comenzar
por analizar una de las formas más típicas de concurrencia de funciones entre
los órganos del poder, que es la del otorgamiento de facultades
extraordinarias. En particular, para establecer cuáles son los límites de las
competencias respectivas del ejecutivo y del legislativo, cabe recordar las
condiciones bajo las cuales la Constitución de 1991 permite el otorgamiento de
facultades extraordinarias para expedir normas con rango de ley al Presidente
de la República. Ello permite entonces a esta Corporación establecer cuál es el
alcance de la prohibición que el constituyente le impuso al Congreso de
inmiscuirse en los asuntos privativos de otras instituciones en el artículo 136
de la Carta.
13. Nuestra Carta Política
establece una cláusula general de competencia que le atribuye al Congreso la
función de hacer las leyes. Tanto el artículo 114, como el artículo 150
disponen que corresponde “al Congreso de la República… hacer las leyes”.
Esta cláusula general de competencia tiene como consecuencia que el otorgamiento
de facultades legislativas a otros órganos del poder es excepcional, y debe
entenderse de manera restrictiva. Una de estas circunstancias es el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para
expedir normas con rango de ley, de la que trata el numeral 10º del artículo
150 de la Constitución. Así, en la Sentencia C-564 de 1995, la Corte sostuvo el
carácter excepcional del otorgamiento de facultades extraordinarias al
presidente. Dijo en aquella oportunidad:
La
función legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar
facultades extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral
10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a
otros organismos del Estado, así gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es
comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con
arreglo a la ley´” (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo)
14.
Posteriormente, en un pronunciamiento más reciente reafirmó esta misma regla.
Al respecto sostuvo:
“La
Corte Constitucional ha dicho que la función de legislar está reservada al
órgano de representación popular y sólo de manera excepcional al presidente de
la República.” Sentencia C-917 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
15. En contraste con el
artículo 76 de la Constitución de 1886, el texto de la Carta Política de 1991
establece importantes límites a la potestad que tiene el Congreso para otorgar
facultades extraordinarias mediante una ley habilitante, y a la facultad del
gobierno para ejercerlas mediante la expedición de decretos con fuerza de ley.
Estos límites y condiciones son el resultado de lo que por décadas se percibió
como un ejercicio inadecuado de tales facultades, tanto por parte del Congreso,
quien las otorgaba, como del Presidente de la República quien las ejercía.
16. En la Carta de 1991, el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente debe entenderse como
una manifestación del principio de colaboración armónica entre las ramas del
poder público, establecido en el artículo 113 constitucional. Como lo ha
sostenido esta Corporación, la posibilidad de que el Congreso otorgue
facultades extraordinarias al Presidente de la República constituye una
herramienta útil que tiene grandes ventajas, ya que permite que el gobierno
haga frente a la necesidad de expedir rápidamente normas con rango de ley. Sin
embargo, el uso indiscriminado de esta herramienta también tiene una serie de
desventajas.
17. Recogiendo los análisis
hechos por la Corte en pronunciamientos anteriores, esta Corporación ha
resumido de la siguiente manera tanto los aspectos positivos como los riesgos
que representa el otorgamiento de facultades extraordinarias:
“La jurisprudencia de esta
Corporación ha advertido que esta forma de habilitación extraordinaria plantea
ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la
regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera
la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para
conjurar crisis, o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública.
Pero, de otro lado, su utilización excesiva debilita el principio democrático
ante el empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza
el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista
del régimen político.” Sentencia C-366 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
18. De tal modo, como lo ha
sostenido la Corte, la posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al
Presidente, si bien es el resultado de la colaboración armónica entre las ramas
del poder, también representa riesgos para el principio de separación de
poderes. En particular, el principal riesgo radica en que reafirma el poder del
ejecutivo, lo cual puede llegar a representar un detrimento para el ejercicio
de la función legislativa del Congreso. En virtud del riesgo que representa el
otorgamiento de facultades extraordinarias para la separación de poderes y para
el mantenimiento del sistema de balances y contrapesos, la Corte ha sido
especialmente estricta en el control de las leyes habilitantes y de los
decretos expedidos con fundamento en dichas facultades. En particular, la Corte
ha desarrollado jurisprudencialmente lo atinente a las condiciones,
prohibiciones y límites establecidos en el numeral 10º del artículo 150 de la
Carta.
19. Dichos límites establecen
una serie de condiciones en relación con el procedimiento a través del cual el
Congreso otorga las facultades extraordinarias. En relación con el
procedimiento, la Constitución requiere que sea el gobierno el que solicita las
facultades extraordinarias al Congreso, bien que lo haga directamente el
Presidente o uno de sus ministros, y que el Congreso las apruebe mediante
mayoría absoluta de cada una de sus dos Cámaras.
20. Así mismo, el texto
constitucional impone una serie de prohibiciones en relación con el tipo de
leyes y con las materias que pueden ser reguladas a través de facultades
extraordinarias. En particular el legislador no puede conferir facultades para
expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco, para
decretar impuestos, ni para regular asuntos que sean de reserva exclusiva del
Congreso. Por otra parte, la materia en relación con la cual se otorgan dichas
facultades debe ser clara y precisa.
21. Adicionalmente, la
Constitución establece una serie de condiciones en relación con las
circunstancias que justifican el otorgamiento de dichas facultades. En
particular sólo se pueden otorgar cuando la necesidad lo exija o existan
razones de conveniencia pública que lo aconsejen. La Constitución también
establece un límite temporal a las facultades extraordinarias, y establece que
pueden otorgarse por un término máximo de seis meses.
22. Finalmente, es necesario
recordar que el otorgamiento de las facultades extraordinarias no impide que el
Congreso continúe ejerciendo plenamente su papel como legislador para controlar
el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas. En efecto, el mismo
numeral 10º del artículo 150 de la Constitución establece explícitamente que el
Congreso conserva plenas facultades para modificar por iniciativa propia y en
cualquier momento los decretos que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de
las facultades extraordinarias.
23. A partir de lo anterior,
destaca la Sala que las llamadas facultades
extraordinarias son un mecanismo a través del cual el Congreso de la
República extiende temporalmente al Presidente de la República la función
legislativa que le es propia para que éste dicte normas con fuerza de ley sobre
materias precisas. Sin embargo, aun cuando el Congreso no puede revocar las
facultades una vez las confiere, mantiene intacta su facultad para modificar y
derogar las normas expedidas por el Presidente. Esta claridad servirá para
examinar, en apartes subsiguientes, el efecto que pueda tener el ejercicio de tareas
de seguimiento sobre el ejercicio de tal función por parte del órgano
legislativo.
E. Alcance de la Prohibición
para que el Congreso se Inmiscuya en Asuntos de Competencia Privativa de otras
Autoridades
24. La prohibición contenida
en el numeral 1° del artículo 136 constituye una regla específica que hace
parte de nuestro esquema de separación de poderes y de frenos y contrapesos. En
cuanto tal, concreta principios fundamentales de la estructura del Estado, a
través de la cual se busca evitar que el Congreso desborde sus funciones e
invada las de otros órganos, so pretexto de ejercer sus amplias facultades de
configuración normativa, las que además pueden tener por objeto el quehacer de
otras autoridades públicas.
25. No son muchos los casos en
que el juez constitucional ha expulsado del ordenamiento jurídico disposiciones
legales por haberlas considerado infractoras de esta prohibición. Sin embargo,
existen diversas circunstancias en las que dicha prohibición resulta aplicable.[5] Como
ejemplo puede mencionarse el caso de una ley marco que regule de manera tan
detallada un tema que vacíe la facultad reglamentaria del gobierno.[6] Puede
mencionarse también una ley que limite las funciones de regulación de las
variables macroeconómicas, atribuida a la Junta Directiva del Banco de la
República,[7] una
ley estatutaria u ordinaria que regule materias propias de las funciones del
Consejo Superior de la Judicatura.[8]
26. En relación con el
vaciamiento de la competencia del gobierno como consecuencia de una regulación
exhaustiva y detallada por parte del Congreso, la Corte ha dicho:
“Como mediante la ley marco
se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el
Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar
una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución
confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer
ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.” Sentencia
C-196 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
27. Sin embargo, la
prohibición establecida en el artículo 136 de la Carta no puede impedir que el
Congreso ejerza sus funciones de control político frente a las actuaciones de
las demás ramas del poder a través de la creación de comisiones de seguimiento.
Esta función de control político y el mecanismo de las comisiones de
seguimiento son una herramienta que le permite al Congreso ejercer un control
sobre el diseño y la implementación de políticas públicas. Esta función es
común en sistemas políticos contemporáneos cuya característica prevalente es la
complejidad técnica de las materias objeto de regulación, y la consiguiente
proliferación de órganos especializados. De tal manera, el papel del juez
constitucional en estos casos es el de permitir el ejercicio de dicho
seguimiento, garantizando así que los representantes del pueblo tengan acceso a
información de primera mano que, con posterioridad, les permita ejercer su
labor de control político. Así lo reconoció esta Corporación desde sus inicios.
Al estudiar la creación de una comisión parlamentaria encargada de evaluar y
monitorear la política de lucha contra el secuestro, la Corte avaló la
posibilidad de “supervigilar” la política pública frente al secuestro. Sostuvo
en dicha oportunidad:
“El
artículo 34, por su parte, prevé la creación en el seno del Congreso de
la República, de una comisión de seguimiento encargado de "supervigilar
las políticas gubernamentales y judiciales contra el secuestro, así como el
comportamiento de autoridades y jueces, en relación con sus obligaciones frente
a este delito". Se faculta a dicha comisión para "solicitar informes
y sugerir acciones y políticas en relación con este tema", y para
"recibir, evaluar y dar a conocer a la opinión pública, nacional e internacional,
los casos de violación de los derechos humanos de los secuestrados". Se
enmarca la creación de esta comisión dentro de lo dispuesto en el artículo 62
de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes), que faculta a la ley para "establecer en forma permanente
algunas comisiones especiales, con participación de senadores o representantes,
o de uno y otros". Estima la Corte
que a través de esta comisión, en particular, no se están invadiendo
competencias de otras ramas del poder público, y que su existencia bien puede
considerarse como un mecanismo adicional tendiente a reforzar el poder de
control político que incumbe al Congreso sobre el gobierno y la administración.
(Art. 114 C.P.).” Sentencia C-069 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
(resaltado fuera de texto original)
28. Con todo, la Corte
también dejó en claro en aquella ocasión que no resulta constitucionalmente
aceptable que el Congreso atribuya facultades omnímodas a estas comisiones. En
esa medida, declaró inexequible la posibilidad de que estas comisiones se
inmiscuyan en asuntos propios de los jueces o de autoridades. A continuación,
la misma sentencia establece:
“Sin
embargo, dicha comisión no puede en
ningún caso inmiscuirse en asuntos exclusivos de la rama judicial, so pena
de incurrir en violación del artículo 136, numeral 1o. de la Constitución
Política. Bajo ningún pretexto el
seguimiento que haga la comisión podría conducir a una eventual violación de la
reserva judicial debida. Tampoco le
es permitido invadir el ámbito de competencia propio del gobierno en materia de
seguridad y orden público. Por tal motivo, la Corte declarará la
inexequibilidad de las expresiones "gubernamentales y judiciales" y
"así como el comportamiento de autoridades y jueces, en relación con sus
obligaciones frente a este delito", ya que el control político del cual es
titular el Congreso de la República, no puede extenderse a la rama judicial del
poder público, como que para ello no está facultado dicho órgano por la
Constitución. En lo que hace al control político sobre los actos u omisiones de
las autoridades administrativas y gubernamentales, dicho control se hace
efectivo a través de los mecanismos establecidos en la Carta Política (Arts.
135, numerales 3o., 4o., 6o., 8o., y 9o y Art. 208).” (resaltado fuera de
texto original)
29. En virtud de lo anterior
es necesario concluir que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional es
perfectamente posible que el legislador cree comisiones para ejercer el control
sobre las políticas públicas que expide. Este mecanismo no sólo tiene asidero
en el artículo 63 de la Ley 5ª, sino que además tiene fundamento constitucional
en la medida en que permite al Congreso hacer efectivo el seguimiento de
políticas públicas en circunstancias de proliferación de políticas de gran
complejidad, y cuya implementación corresponde a órganos y entidades
diferentes. Sin embargo, el límite de esta herramienta de control político está
definido por el tipo de funciones que se le otorgan a las respectivas
comisiones parlamentarias, puesto que dicho control no puede significar la
intromisión en las funciones atribuidas a otros órganos del poder.
F. Indeterminación Normativa en relación con las funciones atribuidas por ley a un órgano o
servidor público
30. Según la demanda, el
precepto acusado es contrario a la Constitución por cuanto no define de manera
clara y precisa las funciones que deberá cumplir la comisión de seguimiento al
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente para
modificar la estructura de la Defensoría del Pueblo. Este tipo de cargo implica
establecer cuál es la regulación mínima necesaria en relación con las funciones
otorgadas a las comisiones de seguimiento. Para ello es necesario considerar si
las normas legales pueden ser declaradas inexequibles, no por su contenido,
sino más bien porque la falta de una regulación mínima, la cual suscita serios
problemas para la determinación de sus alcances.
31. La ausencia de una
regulación legal mínima puede acarrear la inconstitucionalidad en algunos tipos
de normas legales. Uno de tales escenarios es el relacionado con las normas que
describen comportamientos sancionables. Conforme al principio de legalidad
estas normas deben ser claras, tanto en lo relativo a la descripción de las
conductas sancionables, como en lo atinente a la magnitud de las consecuencias
adversas a las que se expone el infractor.
32. Ahora bien, la exigencia
de una regulación mínima en materia sancionatoria no es un simple prurito con
la técnica legislativa, sino que adquiere relevancia constitucional en la
medida en que determina los límites de la libertad individual de los
administrados. Por una parte, ha dicho la Corte que la necesidad de que haya
una descripción clara y precisa de la conducta sancionada constituye una
garantía de los administrados frente a los jueces y demás funcionarios
encargados de vigilar la conducta de los administrados e imponer las
respectivas sanciones.[9]
33. Sin embargo, la claridad
con respecto a qué conductas son sancionadas no sólo es importante para impedir
la imposición de sanciones arbitrarias por parte del Estado. La claridad en
relación con dichas conductas es una condición necesaria para que los
administrados conozcan de antemano cuál es el alcance de sus libertades
individuales, y dicho conocimiento tiene una importancia fundamental respecto
del comportamiento de los individuos. La claridad respecto de qué
comportamientos son objeto de sanciones les permite a las personas tener la
tranquilidad necesaria para el ejercicio de sus libertades individuales en su
vida cotidiana, a sabiendas de que el Estado protege sus acciones frente a
interferencias por parte de terceros. Lo contrario, la falta de claridad legal
respecto de unos contenidos mínimos en relación con las conductas sancionadas,
constituye un elemento disuasivo, ya que los administrados no saben de antemano
si el Estado los va a proteger o los va a sancionar. En tales circunstancias,
la falta de regulación respecto de una conducta sancionable puede llevar a que
los administrados anticipen las consecuencias de una posible sanción y decidan
no ejercer sus libertades individuales. Esta situación es inconsistente con
nuestro ordenamiento constitucional, el cual busca garantizar el ejercicio más
amplio posible de los derechos y libertades de los individuos (principio pro libertate), siempre y cuando éste sea
compatible con los demás principios constitucionales.
34. En virtud de la necesidad
de preservar las libertades, derechos y demás garantías individuales de los
administrados, la Corte ha limitado
el alcance de su propia función constitucional en estos casos. Ha sostenido que tanto la ausencia de una
regulación mínima de la conducta sancionada, como del procedimiento para
sancionarla no pueden entenderse como omisiones legislativas relativas
susceptibles de corregirse mediante una sentencia que integre las normas
incompletas, en aras del principio de conservación del derecho. La
imposibilidad de que sea el juez constitucional quien entra a describir la
conducta sancionada o a establecer el procedimiento aplicable es consecuencia,
precisamente, del principio de legalidad. Al referirse a una norma de la Ley
491 de 1999, que imponía sanciones a personas jurídicas, la corte sostuvo:
“14- Igualmente, esta Corporación también considera que, como
bien lo señala la actora, existe una
cierta indeterminación en el procedimiento que debe seguirse para sancionar a
las personas jurídicas, pues la ley no prevé un procedimiento especial para tal
efecto, y no es claro que pueda aplicarse integralmente y de manera
inequívoca el procedimiento penal ordinario, designado básicamente para
enjuiciar a las personas naturales.” (resaltado fuera de texto original)
Continúa
más adelante la Corte diciendo:
Igualmente,
la Corte reitera que en estos casos de
ambigüedad en los tipos penales, ya sea por indeterminación de la conducta
o de la sanción, no es procedente que, por medio de
una sentencia de exequibilidad condicionada, esta Corporación precise cuál es
la conducta verdaderamente penalizada, o cuál es la sanción imponible, entre el
grupo de aquellas que pueden subsumirse en la ambigüa descripción legal que ha
sido acusada. En efecto, como lo dijo la sentencia C-559 de 1999, MP Alejandro
Martínez Caballero, Fundamentos 19 y ss, en esos eventos el principio de
conservación del derecho sólo puede tener una operancia muy limitada, pues la
Carta ha señalado con claridad que corresponde al Legislador, y no al juez
constitucional, establecer los delitos (CP art. 29). Por ende, en estos casos, en general la decisión adecuada
es declarar la inconstitucionalidad del tipo penal ambigüo, a fin de evitar que
los jueces asuman la elaboración de la política criminal, función que no les
corresponde.” Sentencia C-843 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
(resaltado fuera de texto original)
35. Del mismo modo, las
normas que crean entidades públicas y aquellas que les atribuyen competencias a los órganos, autoridades y servidores públicos
también deben establecer claramente sus funciones. Resulta inaceptable desde
una perspectiva constitucional que se puedan crear entidades, cargos o
autoridades sin definir claramente sus funciones. Esta obligación
constitucional tiene dos fundamentos principales. En primer lugar está el tenor
literal de diversas disposiciones de la parte orgánica de la Constitución en
las que se establecen límites al ejercicio de las autoridades del Estado. Así,
de conformidad con lo previsto en el artículo 121 superior, “Ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley.” Por
otra parte, el artículo 6° ibídem los servidores públicos son responsables de
cualquier extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones, y en esa
medida es necesario que las normas que atribuyan competencias a los distintos
órganos que conforman el Estado, lo hagan de manera precisa e inequívoca. Esas
reglas, a su vez, se articulan con lo dispuesto en el artículo 122 superior,
según el cual no habrá empleo público cuyas funciones no estén detalladas en
ley o reglamento. Desde esta perspectiva entonces, el principio de legalidad
rige, no sólo el ejercicio de funciones públicas por parte de las autoridades
del Estado, sino que se extiende al momento de expedición de las normas
jurídicas que crean tales autoridades o que les atribuyen competencias.
36. Sin embargo, el
fundamento constitucional de este mandato para el legislador no deviene
únicamente de la parte orgánica de la Carta. Al igual que ocurre en relación
con la indeterminación normativa en la descripción de conductas sancionables y
a la regulación de los procedimientos sancionatorios, el principio de legalidad
en la atribución de funciones a los órganos del Estado también compromete la
libertad individual de los administrados. En efecto, los límites de la acción
del Estado determinan en un sentido amplio el ámbito de la libertad individual
de los asociados. En esa medida, la claridad con respecto de los alcances que
tiene la acción del Estado, definida a través de la atribución de funciones a
sus diversos órganos y autoridades constituye una garantía fundamental para el
ejercicio de la libertad individual. Por lo tanto, la ratio
juris que justifica la declaratoria de inconstitucionalidad de los
tipos penales y demás conductas sancionables indeterminadas es la misma que
sirve de fundamento la declaratoria de inexequibilidad en los casos en los que
el legislador cree un órgano de carácter público sin atribuirle funciones
específicas.
37. Así, será contraria a la
Constitución toda norma de carácter legal que cree órganos o empleos públicos
sin definir y asignar de manera clara las funciones y/o competencias que cada
uno de ellos deberá cumplir, tanto como aquella que las atribuya de manera
excesivamente genérica e imprecisa[10].
En ese sentido, no resulta válido, por ejemplo, confiar en que la sola
denominación de los organismos públicos, sus secciones o divisiones, o de los
cargos individualmente considerados será suficiente para dilucidar el carácter
y alcance de sus tareas. Por el contrario, cada función que se pretenda ejercer
deberá estar respaldada por una norma legal o de carácter reglamentario, que
claramente la atribuya al respectivo organismo y/o funcionario.
38. Sin perjuicio de lo
expuesto, al mismo tiempo es claro que al ejercer el control de
constitucionalidad frente a una disposición de ese tipo, este tribunal debe ser
prudente para no invadir el campo de acción legítimamente reservado al
legislador. En este sentido, no podrá, por ejemplo, llegar al extremo de exigir
que para cada organismo o empleo público exista un catálogo exhaustivo y
detallado de funciones y competencias. Tampoco será objeto de censura cualquier
atribución funcional que se hiciere en términos globales o genéricos, si en
sana hermenéutica fuere razonablemente claro el alcance de las funciones que se
encuentran comprendidas en ella. Pese a ello, frente a la indeterminación total
de funciones, y frente a algunas graves e insalvables deficiencias o
imprecisiones en el alcance de las funciones asignadas a una entidad o un
servidor público a través de una norma legal, no tendrá la Corte opción
distinta a la de declarar la inexequibilidad de aquella.
G. Comisiones de Seguimiento
creadas por el Congreso
39. El Capítulo 4 de la Ley
5ª de 1992 por la cual se expide el Reglamento del Congreso establece las
diferentes clases de comisiones que existen en el Congreso de la República.
Dentro de esta tipología existen comisiones constitucionales permanentes que se
encuentran reguladas en la sección primera de dicho capítulo (artículo 54),
comisiones legales reguladas en la sección segunda (artículos 55-61H),
comisiones especiales reguladas en la sección tercera del capítulo (artículos
62-65), comisiones accidentales reguladas en la sección cuarta (artículos
66-67) y comisiones regionales interparlamentarias creadas mediante la Ley 1127
de 2007 que adicionó una sección quinta al capítulo cuarto de la Ley 5ª de 1992.
40. En el presente caso el
legislador explícitamente establece que está creando una comisión de
seguimiento. En efecto, la disposición demandada ordena:
“Créase una comisión de seguimiento al uso de las facultades
conferidas en esta Ley, integrada por dos (2) Representantes y dos Senadores de
las Comisiones Primeras Constitucionales del Congreso de la República,
designados por las Mesas Directivas de las mismas.”
41. Las comisiones de
seguimiento están establecidas específicamente en el artículo 63 de la Ley 5ª
de 1992. Son un tipo de comisión especial de las reguladas en la sección 3ª del
capítulo cuarto. En relación con las funciones que les corresponde cumplir a
este tipo de comisiones, el inciso segundo de dicho artículo dispone que:
“Estas Comisiones tendrán
el encargo específico de vigilar el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales y legales, de acuerdo con reglamentación que al efecto expidan
las respectivas Mesas Directivas de las Cámaras atendiendo a la naturaleza y
finalidad de cada una de ellas, y rendirán los informes del caso y las
propuestas de alternativas legislativas a las Comisiones Constitucionales
Permanentes y al pleno de cada una de las Cámaras.” (resaltado fuera de texto)
42. Por lo tanto, las
comisiones especiales de seguimiento tienen el “encargo específico” de vigilar
el cumplimiento de la Constitución y la ley. Sin embargo, esta vaga alusión a
la vigilancia del cumplimiento de la Constitución no constituye por sí misma,
una función. Por lo tanto, es necesario concluir que la Ley 5ª de 1992 no
establece el tipo de funciones que pueden llevar a cabo dichas comisiones.
43. Como se mencionó
anteriormente la posibilidad de crear comisiones de seguimiento se encuentra
expresamente prevista en el Reglamento del Congreso[11],
contenido en la Ley 5ª de 1992. Sin embargo, como también se mostró, y resulta
evidente de la lectura de la disposición demandada, estas comisiones se
constituyen al margen de las reglas previstas en el artículo 63 de la Ley 5ª de
1992. De otro lado, las normas que en cada caso ordenan su conformación y
regulan su funcionamiento podrían tener problemas de constitucionalidad. Tales
problemas de constitucionalidad podrían surgir de diversos factores. Entre los
factores que pueden suscitar problemas de constitucionalidad se encuentran la
naturaleza de la actividad que es objeto de supervisión, y el alcance y
configuración de las funciones que se establecen con dicha finalidad. Por ello,
la Sala estima que el análisis
comparativo de algunos eventos anteriores y de sus elementos particulares,
sobre todo el de aquellos que han sido analizados por este tribunal, resulta
pertinente y útil de cara a la decisión que en el presente caso debe adoptarse.
44. Uno de los primeros casos
posteriores a la Constitución de 1991, en que el Congreso creó una comisión de
este tipo se encuentra en la Ley 40 de 1993, contentiva del Estatuto Nacional contra el Secuestro cuyo
artículo 34 estableció una comisión especial conformada por 3 Senadores y 3
Representantes, que se encargaría de supervisar las políticas gubernamentales y
judiciales contra el secuestro, así como el comportamiento de autoridades y
jueces en relación con la lucha contra este delito. Llegado el asunto a
conocimiento de esta Corte, varios apartes de esa norma fueron declarados
inexequibles mediante sentencia C-069 de 1994 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa),
por considerar que algunos de los aspectos que definían su competencia
interferían en el quehacer de otras autoridades, entre ellos el Gobierno y los
jueces de la República.
45. Años después, la Ley 489
de 1998 por la cual se adoptaron reglas sobre la organización y funcionamiento
de entidades del orden nacional, creó también en su artículo 55 una comisión
especial de seguimiento. Dicha Comisión tendría por objeto dar concepto previo
a la expedición de los decretos a través de los cuales el Gobierno Nacional
ejerciera las funciones previstas en los artículos 51, 52 y 53 de esta misma
ley. Tales funciones estaban relacionadas con la fusión, supresión, liquidación
y escisión de ciertas entidades públicas. Esta norma fue luego declarada
inexequible en su totalidad por la sentencia C-702 de 1999 (M. P. Fabio Morón
Díaz). La demandante en el presente proceso cita dicha sentencia como un
precedente aplicable al caso que ahora se decide, pues considera que es
inconstitucional que el Congreso autorice el ejercicio de funciones que son
propias del Presidente de la República conforme al texto superior (artículo
189, numerales 15 y16).
46. En fechas más recientes
se han creado, con diversos objetivos y propósitos, otras comisiones de seguimiento
conformadas por miembros del Congreso. Entre ellas cabe recordar la prevista en
la reciente Ley Estatutaria 1621 de 2013, por la cual se estableció el marco
jurídico aplicable a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, que
fue objeto de control previo de constitucionalidad en virtud de lo previsto en
el artículo 153 superior[12].
El análisis de los artículos 18 a 27 del proyecto, que contienen las reglas
sobre conformación, atribuciones y funcionamiento de esta comisión resaltó que
se trata de un típico mecanismo de control político, lo que unido a la
importancia y delicado carácter de los temas que en este caso son objeto de
seguimiento, condujo a la declaratoria de exequibilidad de todas esas normas.
47. Específicamente en
relación con el establecimiento de comisiones de seguimiento al ejercicio de
facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno puede citarse como ejemplo
aquella prevista por la Ley 1551 de 2012, norma que tuvo por objeto modernizar
la normatividad aplicable a los municipios. El artículo 49 de esta ley incluyó
tanto el otorgamiento de las facultades extraordinarias, como la creación de la
respectiva comisión y el señalamiento de sus funciones, las que además de
incluir la reiterativa misión de hacer
seguimiento permanente a las facultades conferidas, consistían en recibir
informes del Gobierno y dar traslado de ellos al Congreso. Ese precepto también
fue objeto de revisión constitucional, al término de la cual fue declarado
inexequible en su totalidad[13] al
estimar contrario a la Constitución el otorgamiento de las facultades
legislativas, pues se concluyó que las normas que en ejercicio de ellas se
expedirían conformaban un código, posibilidad expresamente excluida por el
numeral 10 del artículo 150.
48. Ahora bien, al analizar
la relevancia que esos casos anteriores puedan tener en la decisión del
presente, debe advertirse que ellos resultan sólo parcialmente pertinentes,
pues en todos ellos la exequibilidad o no de la creación de las respectivas
comisiones de seguimiento dependió de distintos factores que en esta controversia
no concurren.
49. En este sentido, resulta
inaplicable como precedente el caso resuelto en la sentencia C-702 de 1999,
insistentemente invocado por la demandante, pues en ese entonces la infracción
a las normas superiores radicó en que se establecía en cabeza de la comisión un
poder de autorización o veto sobre el ejercicio de facultades típicamente
presidenciales, situación que difiere de la ahora planteada.
50. Mientras tanto, las ya
citadas sentencias C-373 de 2004, C-540 de 2012 y C-100 de 2013, también
relacionados con comisiones cuyos funciones sí fueron especificadas, si bien en
rigor no constituyen en estricto sentido precedentes porque los problemas que
le correspondía resolver a la Corte eran diferentes del que le corresponde
resolver ahora, sí contienen elementos que por comparación resultan relevantes
para la decisión del caso que ahora ocupa a la Corte.
H. Análisis de los cargos de la
demanda
51. Como se explicó, la
demandante cuestiona el artículo 2º de la Ley 1642 de 2013 por dos razones
principales, que aunque distintas, resultan ligadas entre sí: de una parte el
hecho de que la norma omite referirse a las funciones específicas que deberá cumplir
la comisión de seguimiento que ella misma crea; de otra, que particularmente
por esa razón, con el establecimiento de esa comisión el Congreso estaría
interfiriendo en el ejercicio de funciones propias de otras autoridades, lo que
trasgrediría la prohibición prevista en el numeral 1º del artículo 136 superior.
52. Acerca de lo primero, la
Corte considera que le asiste razón a la demandante en lo relativo al alto
grado de indeterminación existente en torno a las funciones que debería cumplir
esta comisión. En efecto, tal como puede constatarse a partir de la lectura de
este artículo, transcrito en el punto II de esta providencia, aquel se limita a
disponer la creación de esta comisión y a señalar quiénes deberán integrarla,
más allá de lo cual omite cualquier referencia al señalamiento de sus
funciones, a su duración o a cualquier otro asunto.
53. Se observa además que
esta norma hace parte de una brevísima ley compuesta por solo tres artículos,
el primero de los cuales es el que contiene el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Gobierno, mientras el tercero alude a la entrada en vigencia
de esta ley. Así las cosas, tampoco se encuentran en las restantes
disposiciones de esta ley otros elementos que permitan dilucidar estas
cuestiones.
54. Podría en todo caso
considerarse que la sola denominación como “comisión de seguimiento” permitiría
determinar cuáles serían las funciones a su cargo. Sin embargo, esta
posibilidad dista de ser evidente. El recuento de casos contenido en puntos
anteriores, en la mayoría de los cuales el Congreso sí avanzó cuando menos
mínimamente en la descripción de las funciones asignadas, demuestra cómo no
todas las comisiones de seguimiento cumplen las mismas funciones. Este aspecto
que depende, entre otros, de la naturaleza y trascendencia de las tareas que
son objeto de seguimiento, del carácter temporal o permanente de la misma y de
varios otros aspectos. Así las cosas, no resulta válido ni posible suponer cuál
sería, en este caso, el alcance de tales funciones.
55. De igual manera, se
descarta también que las funciones de seguimiento a cargo de esta comisión
legislativa se traduzcan por sí mismas en una verdadera intromisión o poder de
veto por parte de ésta en el ejercicio de competencias que, aunque fuere
temporalmente, correspondan al poder ejecutivo, pues aunque es claro que ello
podría encajar en uno de los posibles significados puramente gramaticales del
término seguimiento, sin duda
implicaría verdadera invasión a los ámbitos competenciales de las autoridades que
son objeto de tal supervisión.
56. A partir de estas
reflexiones adquieren entonces sentido los interrogantes que sobre el tema
planteara la demandante, entre ellos el relativo a la falta de claridad sobre
la etapa en que deberían tener lugar las tareas de seguimiento, visualizadas
pero no especificadas por el legislador al momento de aprobar esta ley. Cabe
sin duda preguntarse, si el referido seguimiento se refiere solo a la
expedición de los respectivos decretos, lo que equivale a la función legislativa
propiamente dicha, o también al momento y la forma como ellos son aplicados, o
si quizás abarca todo el proceso de restructuración del que en este caso se
trata[14],
pues según lo que se considere a este respecto, la labor de la comisión podría
verse como terminada a la fecha, o por el contrario, aun parcialmente pendiente.
57. Ahora, en caso de que se
concluya que la función de seguimiento se refería a la etapa de redacción y
expedición de los decretos derivados de estas facultades extraordinarias, cabe
entonces preguntarse si sería conforme a la Constitución que se realice
seguimiento legislativo durante esta fase. Ello también a partir de una reflexión
planteada por alguno de los intervinientes, según la cual resulta enteramente
legítimo que el Congreso supervise cómo se ejerce una función que como la
legislativa aquí atribuida, es por regla general suya.
58. A ese respecto la Corte
encuentra que si bien no existe alguna regla constitucional que directamente
prohíba esta posibilidad, ello tampoco resulta adecuado ni necesario, ya que
como se ha dicho, bien puede el legislador llegar incluso al extremo de derogar
la totalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno, si a su parecer ello
fuere necesario. En cambio, y mientras ello no ocurra, se entendería que el
Poder Ejecutivo, a quien se encomendó para el caso concreto la función
legislativa, debe poder ejercer aquella libremente, pues por lo demás, nada en
el numeral 10º del artículo 150 superior permitiría afirmar que tal actuación
debería estar sujeta a una supervisión de este tipo.
59. De otro lado, si por el
contrario, se concluyera que las funciones de la comisión de seguimiento de que
trata la norma acusada se encuentran todavía vigentes, existe entonces el
riesgo de la interferencia temida por la demandante y prohibida por el texto
superior en su artículo 136, que puede concretarse, bien frente a funciones del
resorte del Gobierno Nacional, bien frente a las que corresponden a la
Defensoría del Pueblo, órgano que ha sido constitucionalmente reconocido como
autónomo e independiente, y que en este caso es la dependencia para cuya
reestructuración se concedieron las facultades previstas en esta ley.
60. En esa misma línea, la
Sala resalta que si bien ese riesgo también podría nunca materializarse, el
silencio del legislador dentro del texto de la norma acusada respecto de los
asuntos aquí planteados y el alto nivel de indeterminación de que ella adolece
en lo relativo a las funciones de la comisión de seguimiento hacen enteramente
factible que ello sí ocurra, posibilidad que por sí sola implica una
interferencia contraria a la Constitución, pues transgrede la prohibición
contenida en el numeral 1º de su artículo 136.
61. En otro ámbito, a partir
de las reflexiones contenidas en los puntos 30 a 38 anteriores, estima la Sala
que esa misma indeterminación resulta también lesiva de los mandatos contenidos
en los artículos 6º, 121 y 122 de la Constitución, relacionados con el
principio de legalidad en lo relativo a la clara definición de las funciones de
los servidores y entidades públicas. En efecto, se contraviene la regla
prevista en la última de estas normas conforme a la cual No habrá empleo público que no tenga funciones
detallada en ley o reglamento, y resulta imposible cumplir con aquellas
contenidas en los artículos 121 y 6º, según las cuales las autoridades del
Estado no podrán ejercer funciones distintas a las atribuidas por la
Constitución y la ley, y los servidores públicos serán responsables por omisión
o extralimitación en el ejercicio de tales funciones.
Conclusión
62. Como resultado de los
análisis suscitados por la presente demanda, la Corte concluye que la creación
de comisiones seguimiento de que trata el artículo 63 de la Ley 5ª de 1992 sin
la debida especificación de sus funciones a través del artículo 2º de la Ley
1642 de 2013 desconoce el principio de separación de poderes y la prohibición
establecida en el artículo 136 de la Carta, que le prohíben al Congreso
inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades.
Por tales razones, la Sala
encontró que debe abrirse paso el cargo formulado en la demanda, por lo que la
norma acusada será declarada inexequible.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 2° de la Ley 1642 de 2013 “Mediante
la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
salvamento de voto
Magistrado
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrada
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB MARTHA V. SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrado
Magistrada
(E)
ANDRÉS MUTIS
Secretario General (E)