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SENTENCIA C-537 DE 2012 Referencia: expediente D-8874 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
10 de la Ley 1474 de 2011 "por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública." Actora: Iriana Aponte Díaz Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil doce
(2012). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL En ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana
Iriana Aponte Díaz, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del
artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 "por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública." Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se
transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.128 del 12
de julio de 2011. "Ley 1474 de
2011 (julio 12) por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control
de la gestión pública. (…) Artículo 10.
Presupuesto de publicidad. Los recursos que destinen las
entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria
del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los
programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier
otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del
Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad
y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta
publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a
contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se
logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos. Los contratos que se
celebren para la realización de las actividades descritas en el inciso
anterior, deben obedecer a criterios preestablecidos de efectividad,
transparencia y objetividad. Se prohíbe el uso de
publicidad oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas
y políticas oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos
políticos o candidatos, o que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo,
logo o cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión. Inciso 4º modificado
por el Decreto 19 de 2012, artículo 232. En ningún caso las
entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o
realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las
funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión
de ediciones de lujo. Parágrafo 1°. Las entidades del
orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus presupuestos
rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales, deberán
reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base
para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación presupuestal
para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior, en los años
siguientes el rubro correspondiente sólo se podrá incrementar con base en el
Índice de Precios al Consumidor. Parágrafo 2°. Lo previsto en este
artículo no se aplicará a las Sociedades de Economía Mixta ni a las empresas
industriales y comerciales del Estado que compitan con el sector público o
privado o cuando existan motivos de interés público en salud. Pero en todo
caso su ejecución deberá someterse a los postulados de planeación, relación
costo beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del gasto. Parágrafo 3°. Las entidades del
orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición están
obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la
información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las
actividades descritas en el inciso primero de este artículo." III. LA DEMANDA La demandante
considera que el trámite legislativo impartido para la aprobación de la norma
acusada es inconstitucional, al vulnerar el artículo 157-1 de la Constitución
Política y los artículos 125, 161, 162, 175 y 176 de la Ley 5ª de 1992 –
Reglamento del Congreso (en adelante R.C.). Esto en razón que, en su
criterio, la aprobación de la norma acusada estuvo precedida de distintas
irregularidades que afectan su exequibilidad formal. Para ello, sostiene la
presencia de los siguientes presuntos vicios: 3.1. Advierte que el
artículo no estuvo presente en el proyecto de ley original ni en la ponencia
para primer debate. Fue incluido como un nuevo artículo en el primer debate
ante la Comisión Primera del Senado. Sin embargo, indica que el texto no fue
incorporado mediante el trámite de enmienda, regulado en los artículos 162 y
163 R.C., con lo cual se desconoció el principio de publicidad, en tanto los
congresistas no tenían certeza acerca del texto que estaban sometiendo a
discusión y aprobación. Señala sobre el particular que "… los nuevos
artículos, según los define el ponente, fueron presentados como un texto
propuesto por la Subcomisión Redactora, para primer debate, más no como una
enmienda al articulado inicial, este nuevo texto no fue publicado en la
Gaceta del Congreso, razón por la cual, el trámite surtido con base en el
mismo, se encuentra viciado por la afectación al principio de publicidad, el
cual es una garantía del principio democrático". Agrega que la
trascendencia de esta vicio fue evidenciado en algunas consideraciones de la
sentencia C-760/01. 3.2. Señala, de
igual modo, que para el caso puntual de las adiciones que se hicieron durante
el cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, se
desconoció tanto el principio de publicidad como el de consecutividad. Lo
primero en razón que la plenaria no conoció el contenido del artículo con las
adiciones propuestas, puesto que no fue objeto de lectura en la sesión
correspondiente. Lo segundo, debido a que la versión original de la norma
tenía por objeto establecer limitaciones a los gastos de publicidad respecto
de las elecciones, pero una vez adicionado el precepto en cuarto debate, la
disposición entró a operar como una prohibición general, variándose con ello
de forma sustancial. Indica a este respecto la demandante que "la
norma tenía como finalidad por razones de la coyuntura de elecciones, que las
posibilidades de ejecución presupuestal se limitaran de manera razonable,
atendiendo a parámetros como el valor invertido en los últimos tres años
anteriores, concepción que se mantiene hasta el tercer debate en el cual hay
un cambio sustancial sobre el contenido de la norma (…) Nótese como lo
que en un principio era una limitación por una sola vez, basado en la
situación de elecciones, se convirtió en una total afectación al presupuesto
de las entidades estatales que tienen dentro del mismo algún recurso para el
rubro de publicidad, siendo de mayor complejidad que la imposición que se
hace se deja como un parámetro par la aplicación a futuro basados en el
recorte del presupuesto que se indica en el momento (sic)." 3.3. La ciudadana
Aponte Díaz sostiene que el precepto viola la reserva de ley orgánica, por lo
que incurre en "desconocimiento de la jerarquía normativa". Esto
debido a que el parágrafo del artículo acusado "claramente hace una
modificación al presupuesto que se fue aprobado a través de un procedimiento
especial." Con todo, no indica en qué consistió esa modificación y
qué normas orgánicas fueron objeto de la presunta reforma. 3.4. Por último,
manifiesta que se incurrió en un vicio en la votación en cuarto debate ante
la plenaria de la Cámara de Representantes, consistente en que en una sola
votación se decidieron los asuntos relativos al título de la iniciativa y la
decisión de los legisladores que el proyecto se convirtiera en Ley de la
República. Esto a pesar que al tenor del artículo 115 R.C., estas actuaciones
deben hacerse de forma separada. Así, considera que fue suprimida una
votación, lo que contradice tanto la norma orgánica mencionada como la
Constitución. IV. INTERVENCIONES Intervenciones
oficiales 4.1. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de
Justicia y del Derecho, mediante apoderado especial, formuló intervención con
el fin de solicitar a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud
sustantiva de la demanda y, de manera subsidiaria, declare exequible el
precepto acusado. En cuanto a lo
primero, considera que los argumentos presentados por la actora son confusos
e inciertos, de modo que no se muestran suficientes para explicar los
presuntos vicios de procedimiento que expone el libelo. Por ende, no están
cumplidos los requisitos argumentativos que ha previsto la jurisprudencia
constitucional para el efecto. En relación con lo
segundo y frente a la afectación del principio de publicidad, el Ministerio
señala que la acusación de la actora se basa en confundir el deber de las
cámaras de publicar el proyecto de ley original, con la publicación de los
textos definitivos aprobados. Es claro que durante el trámite legislativo se
introducen diferentes contenidos en la iniciativa que, por obvias razones, no
están incluidas en la publicación del proyecto original. Por ende, carece de
sentido exigir que consten desde el inicio del trámite legislativo. Respecto de la
afectación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad
flexible, el interviniente cita distintas decisiones de la Corte que explican
la ausencia de naturaleza rígida de tales postulados. A partir de esta
comprobación, determina que los vicios que expone la actora son inexistentes,
pues el tema del gasto público en publicidad estuvo presente a lo largo del
trámite legislativo. Finalmente, señala
que al margen de la discusión acerca de la admisibilidad de cargos por vicios
de procedimiento basados en la violación del derecho al debido proceso, el
Ministerio indica que esta situación no tuvo lugar. Explica, a partir de la
transcripción de las actas correspondientes a diferentes instancias del
trámite legislativo, que el tema de la publicidad fue objeto de debate y
aprobación en comisiones y plenarias. Agrega que, en consecuencia, la
redacción de un texto definitivo por parte de la Comisión Accidental de
Conciliación se muestra válida, puesto que se trató de una materia debatida
por las cámaras. 4.2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de
apoderada especial, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que (i) se
declare inhibida respecto de los cargos por violación del principio de
publicidad y de la reserva de ley orgánica, en razón de la ineptitud
sustantiva de la demanda; y (ii) frente a los demás cargos, declare la
exequibilidad de la norma acusada. Señala, en primer
lugar, que en cuanto al vicio de procedimiento por falta de aprobación del
orden del día en la sesión de la Comisión Primera del Senado, no se cumplen
con los requisitos de admisibilidad del cargo, en la medida en que no fueron
expuestos los argumentos que llevan a concluir que esa irregularidad hubiese
existido, pues tampoco se demuestra ese hecho a través de la descripción del
trámite pertinente. Frente al presunto
desconocimiento del principio de publicidad y la necesidad de haber adelantado
el trámite de enmienda respecto de la discusión y aprobación de la
disposición acusada en la Comisión Primera del Senado; el interviniente
advierte que la acusación se basa en una comprensión inadecuada del papel de
las publicaciones en el trámite legislativo. Esto debido a que la publicación
de la respectiva ponencia no es, como erróneamente lo entiende la demandante,
una restricción para que los congresistas puedan incorporar modificaciones al
articulado. Basado en algunas consideraciones de la Corte sobre la materia,
el Ministerio concluye que el único requisito, en lo que a la publicidad se
refiere, es que los congresistas conozcan el contenido de la proposición,
comunicada de manera verbal o mediante la distribución de copias, sin que sea
imperativa su publicación en la Gaceta del Congreso. Además, la ponencia
correspondiente había sido publicada antes del debate en la Comisión, lo que
demuestra el cumplimiento de las normas constitucionales y orgánicas
aplicables. Esta condición fue
cumplida en el caso analizado, pues varios congresistas son unívocos en
afirmar que las modificaciones a la ponencia para primer debate fueron
puestas a consideración de los integrantes de la Comisión. Así, el
interviniente indica que "[e]n el debate que se siguió se evidencia
con claridad que los Honorables Senadores conocían plenamente el texto que se
estaba debatiendo, pues la votación que siguió fue el fruto de una
deliberación prolongada que no hubiera podido adelantarse si los congresistas
no conocieran el texto que estaba siendo votado. Incluso, los Honorables
Senadores que manifestaron su inconformidad con las diferencias en la
numeración, intervinieron posteriormente y no señalaron reparo alguno con el
texto que estaba siendo sometido a discusión. Lo anterior pone de presente
que en la Comisión Primera del Senado se respetaron plenamente las garantías
del debate parlamentario y, en particular, aquella vinculada al principio de
publicidad." En lo relativo al
presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad
flexible, el interviniente manifiesta que no basta con la simple comparación
literal de los textos aprobados, sino que debe demostrarse que las
disposiciones modificadas o adicionadas no guardan identidad temática con las
materias del proyecto de ley. La actora no demostró este requisito y, antes
bien, del análisis del trámite legislativo se concluye que la norma acusada
tiene un vínculo verificable con la materia de la iniciativa, pues "…
se trata de normas para restringir los recursos destinados a publicidad en
las entidades públicas y, en ese sentido, guarda relación estrecha con el
artículo en su conjunto." Concluye la
intervención poniendo de presente que el cargo por "violación de la
jerarquía normativa" es inepto, pues la actora no presentó argumento
alguno para su estructuración, distinto a la simple afirmación a ese
respecto. 4.3. Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública Mediante apoderado
especial, el Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la
Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda
contra el parágrafo 1º del artículo 10 acusado o, en su lugar, que se decida
la constitucionalidad de ese apartado normativo. Para ello, expone argumentos
análogos a los expresados por el Ministerio de Justicia y del Derecho,
sintetizados en precedencia. 4.4. Intervención
del Departamento Nacional de Planeación El Departamento
Nacional de Planeación, a través de apoderado judicial, interviene en el
presente proceso con el fin de defender la exequibilidad del parágrafo 1º del
artículo 10 de la Ley 1474/11. Como argumento
introductorio, el DNP refiere al sentido general de la ley acusada,
denominada como Estatuto Anticorrupción. Indica a este respecto que
uno de sus objetivos es mejorar la gestión pública del Estado, a través de la
limitación del gasto a partir de un criterio de austeridad, que otorgue
eficacia a principios de la función administrativa, como son la efectividad,
la transparencia y la objetividad. Es en ese sentido que se explican normas
como la demandada, que tienen por objeto establecer límites al gasto en
determinados rubros, en este caso la publicidad que hacen las entidades del
Estado. En términos de la
intervención, "[l]os parágrafos [demandados] en su
dimensión aclaratoria involucran aspectos bien de énfasis en criterios
objetivos de austeridad (vale decir el 30% que se cuestiona), bien de
excepción en ciertas circunstancias (motivos de interés público en salud) o
para cierta clase de entidades, de lo previsto en el artículo sin perjuicio
de tener en cuenta los principios de planeación, relación costo beneficio y
razonabilidad. (…) Lo destacable en este caso es el alto nivel de
gasto que ocupa la publicidad en Colombia, que abarca el sector público y la
justificación de la medida en el contexto actual." En cuanto al
análisis de los cargos contenidos en la demanda, el DNP expone los mismos
argumentos planteados por otros intervinientes, en cuanto a la inadecuada
interpretación que hace la actora del principio de publicidad en el trámite
legislativo. Igual razonamiento presenta frente a la acusación basada en la
afectación del principio de consecutividad, pues considera que no fue desconocido,
en tanto las normas acusadas guardan identidad temática con las debatidas en
las distintas etapas del trámite. Agrega, de manera similar, que la
interpretación que hace la actora de ese principio es errónea al punto que,
de aceptarse, implicaría la imposibilidad material de hacer modificaciones a
las ponencias sometidas a consideración de las cámaras. Indica que el cargo
basado en la falta de separación de las votaciones del título y contenido de
la iniciativa es inepto, puesto que (i) no corresponde a la norma
acusada, sino respecto de otras disposiciones que no fueron objeto de
demanda; (ii) no se planteó argumento alguno para sustentar por qué
esa irregularidad, de haber existido, tiene relevancia constitucional.
Finalmente, el DNP concurre con los demás intervinientes en el sentido que el
cargo por "violación de la jerarquía normativa" no fue sustentado
por la actora, lo que impide a la Corte pronunciarse sobre ese particular. Intervenciones
académicas 4.5. Intervención de
la Universidad Externado de Colombia El profesor Emilio
José Archila Espinosa, director del Departamento de Derecho Económico de la
Universidad Externado de Colombia, presenta ante la Corte escrito
justificativo de la inexequibilidad del parágrafo 1º del artículo 10 acusado.
Luego de hacer
algunas consideraciones sobre la relevancia e implicaciones del cumplimiento
de las reglas de procedimiento legislativo, en especial aquellas derivadas de
los principios de consecutividad e identidad flexible, señala que estos
preceptos fueron desconocidos durante el trámite de la iniciativa en la
Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes. Esto debido a
que hasta el segundo debate, las normas sobre restricciones al presupuesto de
publicidad estaban exclusivamente dirigidas a prever la prohibición de su uso
electoral. Con todo, a partir del tercer debate y en la etapa de
conciliación, la norma acusada sufrió modificaciones transcendentales que
terminaron por mutar de forma importante su naturaleza inicial. Señala sobre
el particular que "… los textos de la Comisión y Plenaria de la
Cámara, finalmente el texto conciliado, si bien coinciden en que el artículo
tiene que ver con regular del uso del presupuesto nacional en publicidad, su
contenido varía fundamentalmente. (…) se observa que el artículo
finalmente aprobado y en que en esencia surgió en la Cámara de Representantes
no tiene más que una relación somera con el discutido en Senado. Este se
circunscribía al gasto del presupuesto publicitario de las entidades públicas
en el año previo a las elecciones, con una clara intención de evitar el uso
del presupuesto público para el patrocinio de campañas electorales o por lo
menos, limitarlos cuantitativamente. (…) los textos de Cámara nada
dicen del uso del presupuesto público en las elecciones, sino que trazan
parámetros generales de comportamiento, fijando los criterios que deben tener
en cuenta las entidades públicas al momento de hacer uso del presupuesto que
tienen para tales menesteres. || En lo que respecta particularmente con el parágrafo
demandado, éste ordena un recorte presupuestal de un 30% sin razón alguna. Ni
siquiera esto se podría interpretar sistemáticamente con la materia de la Ley
en discusión, ya que un simple recorte cuantitativo del presupuesto no
implica necesariamente que con ello se ayude en el combate de la corrupción. (…)
la novedad que presenta el texto demandado y el artículo que lo contiene
es de tal envergadura que se puede predicar que es contrario al texto de
Senado. Lo anterior es así, por cuanto más que una norma anticorrupción, el
texto aprobado es una norma de hacienda que recorta el presupuesto en un
rubro específico e impone un monto para su actualización anual, sin que
exista conexidad entre esto y el sentido de la ley o su objeto." 4.6. Intervención de
la Pontificia Universidad Javeriana La profesora Vanessa
Suelt Cock, directa del Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Ciencias
Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, interviene ante la Corte
con el fin de presentar argumentos que sustentan la declaratoria de
exequibilidad, por los cargos formulados, de la norma demandada. Respecto de la
vulneración del principio de publicidad, advierte que del análisis de la
sesión del 23 de noviembre de 2010, se encuentra que los congresistas estuvieron
debidamente informados del contenido de la ponencia y de las modificaciones
propuestas, lo que impide concluir que se hubiera desconocido dicho
principio. Agrega, en relación con el principio de consecutividad, que si
bien durante el trámite de la iniciativa en la Cámara, además de las
restricciones en materia electoral se impusieron otras limitaciones al gasto
público en publicidad, en todo caso el proyecto se sometió a conciliación,
repitiéndose con ello el segundo debate en cada plenaria, lo que avalaría la
modificación por parte del Senado, solucionándose con ello toda discrepancia.
A juicio del
Ministerio, el cargo referido a la violación de la jerarquía normativa
tampoco está llamado a prosperar, en razón que la regulación objetada no
prevé disposiciones en materia orgánica presupuestal. Por último, la
Universidad concuerda con los demás intervinientes en la ineptitud del cargo
basado en la presunta votación irregular del título del proyecto de ley. Intervención
ciudadana 4.7. Intervención de
los ciudadanos María Paula Salazar Morales, María Alejandra Castañeda Pulido,
Shirley Astrid Ojeda Bustos, María Fernanda Martínez Sarmiento, Camilo Díaz
Rodríguez, Jesús Leonardo Sativa Jaimes, Lorena Suárez Rubiano y William
Triana Moreno Los ciudadanos antes
mencionados presentan escrito común, dirigido a defender la inexequibilidad
del artículo 10 demandado. Con este fin, exponen argumentos similares a los
expresados por la ciudadana Aponte Díaz en su libelo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito
radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el
Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los
artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte "que
se declare inhibida para pronunciarse sobre la presunta vulneración de la ley
orgánica de presupuesto, por ineptitud sustancial de la demanda; y que
declare exequible el parágrafo 1 del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, por
los cargos analizados." En primer término, el
Ministerio Público presenta idéntico argumento al planteado por los demás
intervinientes, acerca de la ineptitud del cargo por desconocimiento de la
jerarquía normativa debido a la violación de la reserva de ley orgánica. Ahora bien, frente a
la presunta infracción de los principios de consecutividad e identidad
flexible, expresa que revisado el proceso de formación del parágrafo
demandado se puede constatar que, como lo afirma la demanda, el rubro
presupuestal de publicidad de las entidades públicas aparece en el primer
debate, y que no hace parte de la ponencia inicial, publicada en la Gaceta
del Congreso 784 de 2010. De la aparición del tema se da cuenta en la Gaceta
1002 de 2010, en la cual se lee: "VI. MODIFICACIONES CONCERTADAS EN
LA SUBCOMISIÓN: La Comisión Primera del Senado el día 17 de noviembre de 2010
, una vez se rindió ponencia para primer debate, nombró una subcomisión para
que recoja todas las propuestas y sugerencias presentadas por los Senadores,
esto en aras de presentar un articulado concertado, el cual fue el siguiente
(…)Artículo nuevo. Presupuesto de publicidad. Lo que se busca con el artículo
anterior es que los gastos destinados para publicad de las entidades públicas
no se excedan." Agrega que de la
ponencia para segundo debate, publicada en la Gaceta del Congreso 1002 de
2010, se puede establecer que el texto aprobado en primer debate es el
siguiente: "Artículo 14. Presupuesto de publicidad. El presupuesto
destinado a publicidad de las entidades públicas durante el año calendario anterior
a las elecciones no podrá superar, en términos de salarios mínimos legales
mensuales vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la respectiva
entidad durante los últimos tres (3) años. Para la Vista
Fiscal, conforme lo previsto en el artículo 160 C.P., en el segundo debate
cada una de las cámaras podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Por ende, con mayor razón lo
pueden hacer las comisiones a través de sus ponentes, máxime cuando la adición,
consistente en la proposición de un artículo nuevo, surge en el primer debate
en el seno de una subcomisión designada para tal fin. Como lo señala la
propia demanda, el artículo 14 titulado Presupuesto de Publicidad,
aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado, experimentó
transformaciones en su contenido y redacción hasta adoptar el texto que se
publica en la Ley acusada. También es cierto que el parágrafo 1º del citado
artículo se introdujo en la plenaria de la Cámara de Representantes, siendo
este uno de los aspectos de divergencia entre lo aprobado en la plenaria del
Senado y la plenaria de la Cámara de Representantes, por lo cual fue
necesario designar una comisión de conciliación, cuyo informe fue aprobado
por las plenarias de ambas cámaras, según aparece, entre otras, en la Gaceta
del Congreso 483 de 2011. A juicio del
Procurador General, no es razonable pretender que los proyectos de ley se
aprueben tal y como fueron presentados, o como aparecen en la ponencia para
primer debate, o con los primeros cambios que se les introducen. El Congreso,
en ejercicio de sus funciones constitucionales, debe estudiar, deliberar,
debatir y, si es del caso, modificar los proyectos que se someten a su
consideración, con arreglo a lo establecido en las normas pertinentes. El no
considerar el rubro de publicidad en los presupuestos iniciales, como ocurre
en la ponencia originaria, o limitar la reducción en el mismo solo durante el
año anterior a las elecciones, como se propone en la Comisión Primera del
Senado, no son elementos inmodificables. Decir que con los cambios se vulnera
el principio de publicidad, pese a que de estos se da noticia en las gacetas
atrás citadas, no corresponde a la realidad. Así, sostener que con ellos se
vulnera el principio de consecutividad, implica tener una visión rígida y en
extremo rigorista de un principio propio del proceso de deliberación del
Congreso y que va acompañado del principio de identidad flexible, como lo
precisa la jurisprudencia constitucional. Por último, en lo
que respecta a la presunta vulneración del principio de legalidad en el
trámite legislativo, derivado de la aprobación del título y el articulado del
proyecto de ley, el Procurador General estima que esta circunstancia no
comporta un vicio que amerite declarar inexequible el parágrafo demandado,
pues el artículo 115 R.C., que la actora considera como violado, prevé que
las proposiciones, una vez discutidas, sean votadas bajo una fórmula que rige
igualmente para la aprobación del articulado de un proyecto y, a renglón
seguido, expresa otra fórmula para la aprobación del título del proyecto,
pero no prohíbe que el consentimiento de los miembros del Congreso se haga en
un solo bloque cuando así lo propone la mesa directiva. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Competencia de la
Corte e inexistencia de la caducidad 1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia,
conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 4 de la Carta
Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra una
disposición contenida en una Ley, por vicios de procedimiento en su
formación. Además, se encuentra
que el requisito de inexistencia de caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad, previsto en el artículo 242-3 C.P., fue cumplido. Esto
debido a que la norma fue promulgada el 12 de julio de 2011 y la demanda de
inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte el 21 de noviembre del mismo
año, esto es, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de aquella. Asunto preliminar.
Definición de la aptitud de la demanda 2. Como lo han
planteado los intervinientes y el Ministerio Público, concurren diversos
argumentos que explican cómo varios de los cargos propuestos por la ciudadana
Aponte Díaz no resultan aptos para adelantar el control de
constitucionalidad, en tanto incumplen con los requisitos sustantivos que
para el efecto plantea la jurisprudencia constitucional. Por ende, resulta
necesario que la Sala se ocupe preliminarmente de ese asunto, como paso
previo a la definición de los problemas jurídicos que serán objeto de
decisión en esta sentencia. 3. El artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad
del cargo de inconstitucionalidad. Dentro de ellas se encuentra la
formulación de las razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del
cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos
sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda
ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un
pronunciamiento de fondo. Estos requisitos
refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de
constitucionalidad.1 3.1. La claridad de
un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa
tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura
y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. 3.2. La certeza de
los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se
dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la
disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,
implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que
exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado. 3.3. El requisito de
especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo
concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se
advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas
condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos,
ello en el entendido que "el juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos "vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales"2 que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad3."4 3.4. Las razones que
sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén
construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es,
fundados "en la apreciación del contenido de una norma Superior que
se expone y se enfrenta al precepto demandado."5. En ese sentido,
cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a
partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,
entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad. 3.5. Por último, la
condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la
necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación "en
primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra
parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que,
aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente
un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que
ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional." 6 4. Analizado el
contenido de la demanda, la Corte encuentra que dos de las censuras
propuestas no cumplen con los requisitos planteados, por lo que resultan
ineptas para llegar a un pronunciamiento de fondo. El primero, denominado por
la demandante como "violación de la jerarquía normativa" y que
refiere al presunto desconocimiento de la reserva de ley orgánica, incumple
el requisito de suficiencia. Esto debido a que la actora se limita a indicar
que la norma acusada regula asuntos propios de la normatividad orgánica de
presupuesto pero, como se indicó al sintetizar los argumentos de la demanda,
no explica las razones que sustentan esa acusación. En esa medida, debió al
menos (i) identificar cuál era la materia particular, sujeta a reserva
de ley orgánica, que regulaba el precepto demandado; y (ii) determinar
cómo ese precepto definía esa específica preceptiva. Ninguna de estas
premisas fue planteada, de modo que no concurren los argumentos mínimos para
que la Corte pueda pronunciarse a ese respecto. Asunto similar se
comprueba respecto del cargo por presunto desconocimiento de las reglas
contenidas en el artículo 115 R.C., en cuanto al modo en que se aprobó el
título y el articulado del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de
Representantes, durante el cuarto debate de la iniciativa. La censura
incumple el requisito de claridad y certeza, en la medida en que si bien la
demanda se dirige contra el artículo 10 de la Ley 1474/11, esta precisa
acusación se refiere a otros contenidos normativos, como son el título y el
resto el articulado de esa Ley. En esa medida, existe una evidente falta de
concordancia entre la disposición demanda y el contenido de esa censura
particular. Además, también se desconoce el requisito de suficiencia, puesto
que la actora deja de explicar por qué ese presunta irregularidad del trámite
legislativo, de haber existido, tiene la entidad suficiente para derivar de
ella un vicio que afecto la constitucionalidad de la Ley acusada, debido a
que adquiere una entidad tal que afecta la debida conformación de la voluntad
democrática de las cámaras o los derechos de las minorías políticas al
interior del Congreso. A este respecto, debe recordarse que la jurisprudencia
constitucional ha concluido que no toda irregularidad en el trámite
legislativo genera la inexequibilidad de ese procedimiento, sino que debe
estarse ante la afectación verificable de los criterios mencionados. Esto a
partir de la eficacia del principio de instrumentalidad de las formas, que
guía la actividad parlamentaria. Así, se ha previsto que "[l]os
requisitos no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más
difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas
procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene
entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales
que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos
dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las
normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en
cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Pero, y
esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en
general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes
en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario,
ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen
valores significativos. (…) Es claro que no toda vulneración de una
regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el
Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de
inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad
irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor
constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de
la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional
diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido
estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y
como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia."7 En ese orden de
ideas, se incumple el requisito de suficiencia cuando el cargo de
inconstitucionalidad por vicio de procedimiento no demuestra, al menos
someramente, cuál es la relevancia constitucional de la presunta
irregularidad y cómo cobra una entidad tal que afecta la exequibilidad del
trámite ante el Congreso. Como esta condición no fue cumplida por la
ciudadana Aponte Díaz, la Sala concluye que el cargo propuesto es inepto para
adoptar una decisión de ese fondo sobre ese particular. Dilucidadas las
censuras que incumplen con los requisitos argumentativos del cargo de
inconstitucionalidad, pasa la Corte ha identificar los problemas jurídicos
materia de esta sentencia y la metodología que debe implementarse para
resolverlos. Problemas jurídicos
y metodología de la decisión 5. La actora
considera que la aprobación de la norma acusada incumple con los principios
de consecutividad e identidad flexible, que supeditan el trámite legislativo.
Esto debido a que durante el cuarto debate, adelantado en la plenaria de la
Cámara de Representantes, se introdujeron modificaciones y adiciones que
considera sustantivos y trascendentales, los cuales fueron a su vez
replicados durante la aprobación del informe de la comisión accidental de
conciliación. Advierte que esos cambios fueron de tal entidad que no concuerdan
con lo discutido y aprobado en el Senado y la Comisión Primera de la Cámara,
por lo que se desconocerían los principios mencionados. Agrega que la
inclusión del artículo cuestionado resulta viciado desde el inicio, en tanto
no hacía parte del proyecto de ley original y solo fue incluido en el primer
debate ante la Comisión Primera del Senado, sin que se llevara a cabo el
procedimiento de enmienda, previsto en los artículos 160 a 162 R.C. Adicionalmente,
considera que también fue afectado el principio de publicidad en el trámite
legislativo, puesto que la aprobación de la iniciativa en la plenaria de la
Cámara de Representantes tuvo lugar sin que los congresistas tuvieran
conocimiento de qué texto estaba sometido a discusión y aprobación. Ello en
razón que (i) la norma aprobada no hacía parte de la ponencia
correspondiente, publicada en la Gaceta del Congreso; y (ii) el texto
no fue publicado en esa Gaceta, en momento previo a la discusión y votación. La mayoría de los
intervinientes y el Procurador General se oponen a esta conclusión, al
considerar que la actora parte de un supuesto equivocado, que desconoce la
potestad constitucional de las plenarias para introducir modificaciones y
adiciones a los proyectos de ley, con la sola condición que se trate de materias
previamente debatidas. Como esa exigencia se cumplió para el caso analizado,
en tanto las adiciones realizadas versan sobre asuntos estudiados en los
debates anteriores, no se estructura vicio alguno. Por esta misma razón,
tampoco era exigible en el caso examinado el procedimiento de enmienda, pues
se estaba ante una adición que guarda idéntica temática con lo debatido. En
cambio, un grupo minoritario de intervinientes concuerdan con la demandante
en el sentido que esas modificaciones no guardan conexión temática con los
asuntos debatidos en el Senado y la Comisión Primera, razón por la cual sí
concurre el defecto observado, que por su entidad afecta la
constitucionalidad de la norma demandada. Ahora bien, el
Ministerio Público y casi la totalidad de los intervinientes, concluyen que
el principio de publicidad no fue afectado. Aducen que la ciudadana Aponte
Díaz parte nuevamente de un presupuesto erróneo, consistente en que las
plenarias no pueden introducir modificaciones al texto publicado en la ponencia
correspondiente y que, si así lo deciden, deben estar precedidas de una nueva
publicación en la Gaceta del Congreso. En contrario, con base en las reglas
que ha fijado la jurisprudencia constitucional, afirman que basta con que en
el transcurso del debate los congresistas sean informados por alguna vía del
contenido de la proposición correspondiente, para que se cumpla con la
publicidad de la modificación respectiva. Como en el caso analizado se pudo
comprobar, con base en las afirmaciones de distintos representantes, que sí
se tenía conocimiento del contenido de dichas modificaciones, no había lugar
a concluir la afectación del principio en comento. 6. A partir de estas
premisas, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: 6.1. ¿Las adiciones
introducidas a la norma sobre el presupuesto de publicidad de las entidades
públicas, contenida en la Ley 1471/11, por parte de la plenaria de la Cámara
de Representantes y que luego fueron incluidas en el texto aprobado por la
comisión accidental de conciliación, desconocieron los principios de
identidad flexible y consecutividad, al carecer de vínculo temático con los
asuntos previamente debatidos sobre esa temática e, igualmente, concurre un
vicio de procedimiento al no haberse surtido el trámite de enmienda previsto
en el Reglamento del Congreso? 6.2. ¿Careció de
publicidad el texto correspondiente a la disposición acusada, durante su
discusión y votación en la plenaria de la Cámara de Representantes, de manera
que fue aprobada en contradicción con la debida conformación de la voluntad
democrática de esa cámara? 7. Habida
consideración que las materias objeto de debate en esta decisión han sido
previstas en jurisprudencia estable y reiterada por la Corte, la Sala
adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, hará una síntesis acerca
de las reglas fijadas por el precedente constitucional sobre los principios
de identidad flexible, consecutividad y publicidad, en tanto condiciones para
la validez del procedimiento legislativo. En ese apartado también se hará
referencia a los supuestos fácticos que preceden a la exigencia de la
aplicación del procedimiento de enmienda, así como los mecanismos
constitucionalmente admisibles para la publicidad de las proposiciones que se
presentan en el transcurso de los debates en las cámaras legislativas. En segundo
término, a partir de las reglas que se identifiquen en el análisis
mencionado, se resolverán los problemas jurídicos materia de esta decisión,
para lo cual se hará un estudio probatorio del procedimiento surtido para la
discusión de la norma acusada, a fin de determinar si se cumplieron con
dichos postulados. El vínculo temático
como requisito para la satisfacción de los principios de consecutividad e
identidad flexible. Reiteración de jurisprudencia 8. Las distintas
reglas, constitucionales y orgánicas, que son aplicables al trámite
legislativo, tienen un objetivo unívoco: lograr que las normas legales sean
fruto de una deliberación democrática adecuada, lo cual se cumple a través de
la garantía de la debida conformación de la voluntad de las cámaras, la
eficacia del principio de mayoría y la protección irrestricta de los derechos
de las minorías políticas. Es en este marco de
referencia que se encuadra los principios de consecutividad y de identidad
flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el artículo 157 C.P.,
obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe ser sometido a
discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de
cada una de las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la
determinación de los casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en
las comisiones del Senado y la Cámara. El principio de consecutividad,
comúnmente conocido como la regla de los cuatro debates, obliga a que
los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de
deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está
institucionalmente compuesto el Congreso. El vínculo
inescindible entre el principio de consecutividad y el principio de identidad
flexible es un tópico reiterado en la jurisprudencia constitucional. Mientras
la consecutividad está enfocada a que el proyecto de ley cumpla con los
debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso, la identidad obliga
a que las diferentes materias que conforman la iniciativa sean conocidas por
esas instancias legislativas, pues de no ser así, las mismas no cumplirían
con el requisito de deliberación democrática en cada una de esas etapas. 9. El principio de
identidad en el constitucionalismo colombiano ha conocido dos variantes. La
primera, de tipo rígido o literal, que imperó durante la vigencia de la
Constitución de 1886, se fundaba en que los textos discutidos y aprobados por
las comisiones parlamentarias no podían sufrir modificaciones durante su
estudio en plenarias, las cuales solo estaban habilitadas para aprobar o
negar el articulado correspondiente. En este caso se estaba ante una
exigencia textual, que de no verificarse afectaba la constitucionalidad del
trámite correspondiente. La segunda vertiente
es adoptada por la Constitución actual y permite la inclusión de
modificaciones en segundo debate, razón por la cual es caracterizada como de identidad
flexible. Habida cuenta de la ineficiencia y extrema rigidez del modelo
anterior, el Constituyente adoptó una regla particular para hacer frente a
esa circunstancia. Así, el inciso segundo del artículo 160 C.P. prevé que
durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Con todo, esta
previsión carece de carácter absoluto, pues las plenarias no podrían prever
cualquier tipo de modificación, pues ello entraría en contradicción con la
obligación, propia del principio de consecutividad, que el proyecto de ley
cumpla con los debates en comisiones y en plenarias. Esta tensión es
resuelta por la jurisprudencia constitucional mediante el requisito de
exigencia de unidad temática dentro del trámite legislativo. El artículo 158
C.P. ordena que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, por
lo que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. Esto al margen de la posibilidad, prevista por el
legislador orgánico, de devolver la iniciativa por parte de las plenarias a
las comisiones, con el fin que se surta el primer debate y a la que se hará
expresa referencia en fundamento jurídico ulterior. A partir de esta
previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito de validez de
la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por
las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las
comisiones respectivas. En criterio de la Sala,8 "… el
principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe
contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe
ser idéntico en dicho trámite.9 Sin embargo, tal
posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está
sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la
unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el "concepto
de identidad10 comporta más bien
que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un
mismo artículo exista la debida unidad temática11 Tal entendimiento
permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren
necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la
comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que
se refiera la adición o modificación12. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo13. || En efecto, la
Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de
ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible
entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo
nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al
que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado
durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de
introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe
respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones14"15" 10. De igual manera,
la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de
unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el
particular, se ha previsto que "… el límite para inclusión de
modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los
asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche
constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,16 que no guarden
relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La
Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está
ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que
"(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto
que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente17; (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido;18 (iii) la novedad de
un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un
artículo específico;19 (iv) no constituye
asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea
una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno
a un tema.20"21 Con base en lo
expuesto, se tiene que el principio de identidad flexible permite que en el
segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o supresiones
al articulado aprobado por la comisión respectiva. El límite a esas enmiendas
es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo que, en los
términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con carencia de
identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que el
proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P.
Esta identidad temática no responde a un criterio literal, sino a uno
sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron
objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular
de los textos aprobados. Quiere esto decir que las plenarias están
constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin
tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de
cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el texto
que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de
materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el
proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e
identidad flexible. 11. La distinción
entre modificaciones que introducen temas autónomos y separables y aquellas
que carecen esa entidad, sirve de base para la diferenciación, por parte del
legislador orgánico, de procedimientos al interior del trámite legislativo
unívocamente dirigidos a la preservación de los principios de consecutividad
e identidad flexible antes analizados. En ese sentido, el artículo 178 R.C.
determina que en el supuesto previsto en el inciso segundo del artículo 160
C.P., antes expuesto, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estos
cambios podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva
comisión permanente. Sin embargo, el
mismo precepto señala que en los casos que se observen serias discrepancias
con la iniciativa aprobada en comisión, o concurrieren razones de conveniencia,
se podrá determinar que el proyecto regrese a la misma comisión para que
vuelva a ser examinado, esta vez de forma definitiva. A su vez, se prevé que
si la comisión insiste en su posición, el asunto será decidido por la
corporación en pleno. Como se observa, la intención de la norma orgánica es
preservar la vigencia de los principios de identidad flexible y
consecutividad. Es claro que ante la reformulación radical del articulado
aprobado en comisión, el mecanismo de devolución antes descrito garantiza que
la materia correspondiente sea sometida al conocimiento en primer debate,
subsanándose de ese modo la afectación de la consecutividad en el
procedimiento legislativo. Estas mismas
premisas explican el funcionamiento del instrumento de enmienda en el trámite
congresional, en tanto herramienta que busca que las modificaciones de mayor
entidad, inasibles por las facultades contenidas en el inciso segundo del
artículo 160 C.P., sean compatibles con los principios de identidad flexible
y consecutividad. Así, el Reglamento del Congreso distingue entre el
procedimiento de enmienda en comisiones y en plenarias, como pasa a
explicarse. 11.1. El artículo
160 R.C. dispone, en el caso particular del debate en comisiones, que todo
congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren
en curso, con sujeción a los siguientes pasos (i) el autor o proponente de
una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la comisión
respectiva, así no sea integrante de ella; y (ii) la proposición podrá
presentarse hasta el cierre de la discusión y se hará mediante escrito
dirigido a la presidencia de la comisión. Las enmiendas pueden
ser bien respecto de la totalidad del proyecto de ley o sobre el articulado.
Existe una enmienda del primer tipo cuando versa sobre la oportunidad, los
principios o el espíritu del proyecto, al igual que la que proponga un texto
completo alternativo al de la iniciativa original (Art. 161 C.P.). En cambio,
la enmienda será parcial cuando el congresista proponga la supresión, modificación
o adición a algunos artículos o disposiciones de la iniciativa. 11.2. El
procedimiento de enmienda en el debate por parte de las plenarias, está
regulado por los artículos 179 a 182 R.C. De acuerdo con estas previsiones
(i) en caso que la plenaria apruebe una enmienda a la totalidad del proyecto,
se dará traslado del texto a la comisión correspondiente para que se realice
el primer debate. Si la comisión rechaza el articulado propuesto, se
archivará la iniciativa; (ii) si la enmienda del articulado no implica un
cambio sustancial, el proyecto de ley continuará con su trámite
constitucional; (iii) también serán admisibles como enmiendas sin trámite
previo, esto es, que no requieren que el proyecto sea remitido a la comisión,
aquellas que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas,
terminológicas o gramaticales. En todo caso, no podrán tramitarse enmiendas
de asuntos negados en primer debate, salvo que se haga uso del mecanismo de
apelación; (iv) terminado el debate y como consecuencia de las enmiendas
introducidas el texto resultante pudiera ser incongruente, incomprensible,
confuso o tautológico, la presidencia de la respectiva cámara podrá enviar el
texto aprobado por la plenaria a una comisión accidental, con el único fin que
efectúe una redacción armónica, la cual será sometida a la aprobación del
pleno, en una sola votación que no reabre el debate sobre el contenido; y (v)
finalizado el segundo debate y habiéndose incluido enmiendas, el ponente
redactará un informe a ese respecto, con destino a la otra cámara. En ese
documento se consignará el ordenamiento de las modificaciones, adiciones y
supresiones, así como la elaboración de un texto definitivo aprobado por la
plenaria, con las explicaciones pertinentes. 12. Estas reglas,
como es sencillo advertir, responden a la misma lógica antes expuesta. Ante
la inclusión de enmiendas que involucran cambios sustantivos de la
iniciativa, se exige que el texto retorne al debate y aprobación por parte de
la comisión correspondiente, satisfaciéndose con ella las exigencias
derivadas de los principios de consecutividad e identidad flexible. En
cambio, cuando se trata de modificaciones que por conservar la unidad
temática no involucran una enmienda a aspectos esenciales de la iniciativa, la
devolución a comisiones no es exigible. De esta forma, se preserva la
competencia que el artículo 160 C.P. confiere a las plenarias, de introducir
las modificaciones, supresiones y adiciones al articulado aprobado por en
primer debate y, a su vez, se otorga eficacia a los principios
constitucionales antes mencionados. Es con base en estas
disposiciones, igualmente, que la jurisprudencia constitucional ha concluido
que cuando se incorporan modificaciones sustanciales a la iniciativa en el
segundo debate, sin que se adelante el procedimiento de enmienda explicado
anteriormente, se está ante un vicio de trámite que afecta la
constitucionalidad de los preceptos respecto de los cuales se pretermitieron
tales exigencias. A este respecto, la sentencia C-1056/03 expresa que "[e]s
también una exigencia de la Carta Política que las enmiendas o cambios
introducidos a un proyecto de ley durante las discusiones de que es objeto
tengan relación con la materia del proyecto. Necesariamente ha de ser así,
pues el procedimiento previsto para la expedición de la ley es un proceso
dialéctico y continuativo, que se rige por el denominado "principio de
identidad", el cual exige que las modificaciones, adiciones o
supresiones que se le introduzcan por las plenarias de las Cámaras guarden
relación con lo discutido y aprobado en las Comisiones Permanentes
respectivas. || Acorde con los principios de consecutividad y continuidad las
modificaciones o enmiendas a un proyecto de ley por las Plenarias de las
Cámaras, no pueden constituir una "enmienda total" que lo
transforme en un "texto alternativo", conforme a lo dispuesto por
el artículo 179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992. En caso de serlo, lo
que procede conforme a la norma acabada de citar es darle traslado a la
respectiva comisión constitucional permanente para que allí se surta el
primer debate. Con todo, si la enmienda propuesta "no implica un cambio
sustancial, continuará su trámite constitucional" el proyecto pues en
ese evento no ha sufrido alteración que lo transforme en otro distinto sino
que, por el contrario, se mantiene incólume el principio de identidad." El principio de
publicidad y las modalidades de notificación de las proposiciones presentadas
durante los debates legislativos 13. La debida
conformación de la voluntad democrática de las cámaras depende de varios
aspectos, que son precisamente la materia de regulación por parte de las
normas constitucionales y orgánicas que prescriben el procedimiento
legislativo. Uno de los principales factores que incide en esa voluntad es el
conocimiento acerca de los textos sometidos a discusión y aprobación, en
tanto presupuesto hermenéutico necesario para la adecuada y suficiente
construcción de un criterio informado por parte de cada congresista. La
importancia nodal del principio de publicidad para la deliberación
democrática explica que el artículo 157-1 C.P. prevea que uno de los
requisitos estructurales para la aprobación del proyecto de ley es haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva. El objetivo esencial
del principio de publicidad es supeditar el debate parlamentario al previo y
suficiente conocimiento por parte de los integrantes de las cámaras de los
diferentes textos que se someten a su consideración. No podría inferirse la
existencia de voluntad para aprobar determinada proposición jurídica si los
parlamentarios carecen de mecanismos para conocer su contenido. Sin embargo,
la publicidad no puede comprenderse como un derecho de los congresistas, sino
como una garantía institucional de las cámaras, de la cual depende que las
leyes sean fruto de una deliberación democrática racional. Para la Corte, "…
es necesario aclarar que el principio de publicidad como condición
constitucional necesaria para permitir la participación de los congresistas
en el debate y por lo tanto, para la aprobación de un texto legal, no puede
considerarse propiamente un derecho subjetivo del cual puedan disponer
libremente los congresistas, sino una garantía institucional de
representación efectiva para los asociados. Las prerrogativas dadas a los
congresistas están encaminadas a permitirles cumplir adecuadamente su función
de representación, bien sea mayoritaria o minoritaria. Por lo tanto, aun
cuando suele estar asociada con la posibilidad de participación de las
minorías en el debate, esta garantía prevalece aun cuando las mayorías y las
minorías parlamentarias deciden aprobar un texto desconocido. (…) Es
decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o
la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede
concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de
manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber
debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la
proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues
equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el
conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el
presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo.
Por lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la
carencia de debate."22 14. Con base en las
normas constitucionales y orgánicas aplicables, la Corte ha identificado en
su jurisprudencia dos modalidades de publicación que son aplicables en el
trámite legislativo: (i) la publicación del proyecto de ley, de las ponencias
para cada uno de los debates y del informe de la comisión accidental de
conciliación, que de ordinario se efectúa a través de la inclusión del texto
respectivo en la Gaceta del Congreso, entregada a los congresistas
previamente a la deliberación y votación;23 y (ii) la puesta en
conocimiento de las proposiciones de enmiendas o modificación al articulado
que presentan los congresistas durante los debates en comisiones y plenarias.
Como este segundo nivel de análisis interesa específicamente para la solución
de los problemas jurídicos materia de esta sentencia, se analizará a
continuación en fundamento jurídico separado. 15. La comunicación
de las proposiciones que se someten a la consideración de las cámaras
legislativas, para que resulte válida desde la perspectiva constitucional,
está sometida a las siguientes condiciones, definidas por la jurisprudencia
de esta Corporación: 15.1. El objetivo
general de dicha comunicación responde al criterio general antes expuesto,
que supedita la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras
a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelación y de manera
suficiente, el contenido de la modificación propuesta. Esta exigencia, como
sucede con los demás requisitos del trámite legislativo, debe interpretarse a
la luz del principio de instrumentalidad de la formas, explicado en esta
decisión a propósito del estudio de admisibilidad de los cargos propuestos.
Por lo tanto, se cumplirá con el requisito de publicidad de las proposiciones
cuando las cámaras utilicen algún mecanismo razonable y adecuado, que
satisfaga la finalidad antes explicada. Sobre ese objetivo, la Corte ha
explicado cómo "…"...las normas superiores y las legales de
naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los
congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que
se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente
adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas
las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano
de difusión del Congreso -Gaceta del Congreso-, a la publicación en el mismo
del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso
entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan
conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse
respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la
publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de
conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra
Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos
conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en
leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos
implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del
constituyente."24 15.2. En ese orden
de ideas, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la exigencia en
comento debe aplicarse a partir de un criterio de flexibilidad,25 el cual permite la
concurrencia de diferentes modalidades de comunicación de las proposiciones,
a condición que todas ellas permitan a los congresistas conocer, de modo
previo y suficiente, el contenido de la misma. Así, la Corte ha contemplado
como mecanismos válidos26 de comunicación los
siguientes: 15.2.1. La
publicación en la Gaceta del Congreso aunque, al tenor de ese mismo
precedente, este mecanismo no es exigido por normas constitucionales u
orgánicas. 15.2.2. La lectura
oral de la proposición, antes de ser sometida a debate y votación por parte
de la comisión o plenaria correspondiente. 15.2.3. La
distribución de copias a cada congresista del contenido de la proposición,
con antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca de esta
alternativa, la Corte ha señalado que "[l]a distribución
previa de la reproducción del documento que contiene las proposiciones de
enmienda, cuando ha mediado entre ésta y la votación un lapso razonable,
permite presumir el conocimiento individual de las mismas por parte de los
miembros de la célula legislativa que los va a debatir y a aprobar. Se
produce así un conocimiento que legitima la realización del debate y la
votación.".27 15.2.4. La
explicación oral del contenido particular y concreto de la proposición que
modifica el articulado, a condición que tenga un grado tal especificidad que
permita a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la
proposición normativa objeto de discusión y aprobación. Sobre este
particular, en la sentencia C-131/09 la Corte determinó que aunque en el
trámite de un grupo de proposiciones no se había dado lectura al texto
correspondiente, en cualquier caso sí se había explicado durante la sesión su
contenido particular y concreto, de modo que distintos congresistas habían
expresado diferentes opiniones sobre la pertinencia y la conveniencia de las
modificaciones planteadas al articulado. Estas circunstancias permitían
inferir que sí existía la información suficiente para adelantar el debate y
votación de la proposición, por lo que no podía colegirse vicio de
inconstitucionalidad por infracción del principio de publicidad. A juicio del
Pleno "… se encuentra que la publicidad de las propuestas, con su
debida explicación fue avalada por el ponente quien pudo dar una explicación,
al tiempo que uno de los proponentes explicó el alcance de la misma,
garantizándose de ese modo el conocimiento por todos los presentes. (…) Así,
la referida propuesta fue puesta en conocimiento y aunque se guardó silencio
frente a la misma, ello no implica la ausencia de debate, previo a su
negativa. || Visto lo anterior, la Sala concluye que no le asiste
razón a los demandantes, ni a quienes respaldan la presunta inexequibilidad
de las normas censuradas, como quiera que está demostrado que la aludida
irregularidad fue subsanada durante el trámite de la Plenaria en la Cámara de
Representantes de los artículos 14 y 16 del proyecto que se convertiría en
Ley 1142 de 2007, pues la publicidad de las propuestas se adelantó mediante
otros medios también idóneos." 16. En conclusión,
se observa que el precedente constitucional estudiado admite diversas
modalidades válidas de satisfacción del principio de publicidad respecto de
la presentación de proposiciones dentro del debate legislativo. Sin embargo,
impone a esas diferentes vías la exigencia de conformar mecanismos adecuados
y suficientes para que los congresistas conozcan el contenido de los textos
que se someten a discusión y votación. Estos criterios versan sobre (i)
condiciones de oportunidad del mecanismo, lo que implica que deban surtirse
con la antelación suficiente, de manera que los congresistas tengan un lapso
razonable para informarse sobre la materia correspondiente; y (ii)
condiciones de idoneidad, que son cumplidas cuando el mecanismo escogido es
apto para explicar a los parlamentarios el contenido particular y concreto de
la proposición. Sobre este último aspecto, el Pleno insiste en que "…el
conocimiento que se tenga de un texto sometido a consideración y decisión de
los legisladores se obtiene a partir de su lectura, individual o pública y
colectivamente, la cual es exigida por las normas comentadas. No de otra
forma, pues este conocimiento implica cierto grado de aproximación al objeto
conocido, suficientemente cercano como para poder apreciar las
particularidades de la opción regulativa propuesta, el cual no se da con otro
tipo de información, referencia o comentario. Efectivamente el conocimiento
admite grados en cuanto las cosas pueden ser conocidas con mayor o menor
profundidad. En lo que respecta a las fórmulas de regulación legal,
teniéndose en cuenta que ellas admiten diversos matices, debe concluirse que
el conocimiento requerido para poder optar debe ser lo más completo posible,
aun dentro del esquema de flexibilidad e informalidad que toleran las
disposiciones que regulan el trámite legislativo. Por lo menos la
diferencia específica dentro del género de las distintas variantes
reguladoras, debe estar precisada. En este orden de ideas, no basta que se
informe que existen unas propuestas de enmienda, sino que el conocimiento
sobre las mismas debe además recaer sobre las particularidades que ellas
presentan, es decir sobre su diferencia específica, la cual está dada por las
variaciones del texto que se contemplan, y por la explicación del alcance de
tales variaciones. || No pueden reputarse conocidos los apartes no
leídos agregados a la redacción, aunque esta última si se conociera en su
texto original, ni tampoco las modificaciones efectuadas sobre ese texto
original, cuando ellas tienen el alcance de cambiar el sentido de la
disposición propuesta inicialmente."28 (Subrayas no
originales). Solución a los
problemas jurídicos planteados 17. La decisión
acerca de los problemas jurídicos materia de esta decisión, conforme los
argumentos anteriores, dependerá del estudio del procedimiento legislativo
predicable de la norma acusada, en el cual deberá hacerse énfasis en (i) la
manera como el precepto fue introducido en el proyecto de ley y su vínculo temático
con los demás tópicos de la iniciativa; y (ii) el modo en que la proposición
correspondiente fue comunicada a los congresistas durante el cuarto debate en
la plenaria de la Cámara de Representantes. A continuación asume la Sala
dicho estudio, en los términos propuestos. 18. Concuerda la
Corte con la demandante en que la norma acusada no hizo parte del proyecto de
ley originalmente presentado por el Gobierno Nacional. Sin embargo, no puede
perderse de vista para este análisis que esa iniciativa legislativa tenía
carácter amplio, pues pretendía abarcar diversos mecanismos de lucha contra
la corrupción en el Estado y frente a los particulares, tanto de índole
administrativo como de gestión fiscal y de sanción penal. Así, el proyecto de
ley, de acuerdo con su exposición de motivos, tenía por objeto introducir al
ordenamiento jurídico un grupo sistemático de herramientas dirigidas a
eliminar las prácticas corruptas, en un marco de modernización y uso
eficiente de los recursos públicos. A este respecto, la sección introductoria
de la exposición de motivos explica lo siguiente: "La corrupción
es uno de los fenómenos más lesivos para los Estados modernos, pues a través
del mismo se vulneran los pilares fundamentales de la democracia y se desvían
millonarios recursos en perjuicio de las personas menos favorecidas. Por esta
razón, Colombia ha ratificado tratados y convenios internacionales en
desarrollo de los cuales se han aprobado leyes y decretos tendientes a
perseguir este flagelo. Sin embargo, en el
Barómetro Mundial de la Corrupción del año 2009 de Transparencia
Internacional, Colombia ocupó el puesto 74 entre 184 países objeto de
estudio, situación que demuestra claramente que pese a que se han realizado
esfuerzos importantes para la reducción de este fenómeno, los mismos deben
aumentarse y focalizarse, orientándose en sectores específicos, para el
diseño de una política pública eficaz para la lucha contra la corrupción. Es importante
resaltar que las medidas adoptadas en nuestro país para la lucha contra la corrupción
han desarrollado experiencias con resultados satisfactorios, pero también que
aquel es un fenómeno dinámico cuyas manifestaciones varían con el transcurso
del tiempo, haciéndose cada vez más sofisticadas y difíciles de descubrir. Esta situación ha
sido reconocida por todos los sectores de nuestra sociedad y, por ello, la
presente ley es fruto de un diálogo propositivo y de la colaboración entre el
Gobierno Nacional, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General
de la Nación, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de
la República, la academia, la sociedad civil y organizaciones no
gubernamentales dedicadas a la lucha contra la corrupción, lo cual ha
permitido la elaboración de medidas administrativas, disciplinarias, penales,
fiscales y educativas que desarrollan una política integral del Estado en
contra de este fenómeno. Por las
consideraciones expuestas, el presente proyecto de ley busca introducir
nuevas disposiciones que se ajusten a las necesidades actuales que la lucha
contra la corrupción exige, propendiendo subsanar e integrar aquellos
aspectos en los cuales se requiere una acción contundente."29 18.1. La
introducción de un precepto específico acerca de restricciones a la
publicidad por parte de las entidades públicas fue realizada por la Comisión
Primera del Senado de la República. Esto se corrobora en el acta del debate
en esa célula legislativa, donde el coordinador de ponentes informó a los
miembros de la Comisión que dentro de los artículos nuevos propuestos para
primer debate estaba el referido al presupuesto de publicidad. A ese
respecto, en dicha acta se lee lo siguiente: "La Presidencia
interviene para un punto de orden: Sírvase presentar el
informe sobre el proyecto, pero antes, voy a conceder el uso de la palabra al
Coordinador de Ponentes. La Presidencia
concede el uso de la palabra al Coordinador de Ponentes, honorable Senador
Manuel Enríquez Rosero: Muchas gracias,
señor Presidente. Lo primero saludar muy especialmente al señor Ministro del
Interior y de Justicia, nos acompaña su equipo de asesores, a los honorables
miembros de esta célula legislativa, para informarle a su señoría que en el
día de ayer a partir de la una de la tarde, nos reunimos en el Despacho del
señor Ministro del Interior y de Justicia, acompañado por sus asesores y los
honorables Senadores miembros de la Comisión de Ponentes del Estatuto
Anticorrupción y también acompañado de sus asesores y después de una larga
discusión, de una larga explicación por parte de la Procuraduría; por
ejemplo, que se hizo presente a través de dos procuradores enviados
directamente por el señor Procurador General de la Nación y de haber
estudiado y analizado documentos tan importantes como el que Su Señoría nos
hizo llegar, remitidos por parte del señor Auditor General de la Nación y de
otras instancias como de la Oficina Anticorrupción de la Presidencia, se
hicieron algunos ajustes los propios se tuvieron en cuenta las diferentes
proposiciones que fueron radicadas en la Secretaría de la Comisión Primera
del Senado de la República y se ha llegado a un acuerdo que se encuentra
consignado en el texto final que aquí vamos a dejar a su consideración y de
los demás miembros de esta Comisión. Quisiera señor
Presidente, muy brevemente, también para permitir que los demás honorables
miembros de la Comisión de Ponentes como el Senador Jesús Ignacio García, el
Senador Luis Carlos Avellaneda, el Senador Juan Manuel Corzo, el Senador
Hernán Andrade, también estuvo el Senador Hurtado y sus asesores y con ellos
se ha redactado este documento de acuerdo, que quisiera muy brevemente dar
una pequeña explicación. En el Capítulo
Primero, en las medidas administrativas para la lucha contra la corrupción se
incluye un artículo nuevo que es la inhabilidad de las sociedades para
contratar, la anterior norma tiene como propósito que las sociedades anónimas
abiertas, donde un servidor público tenga una participación superior al 20% queden
inhabilitadas para contratar, garantizando así una mayor trasparencia,
Senador Andrade, estuvo muy juicioso con este tema y obviamente recibió el
respaldo de la Comisión, se vuelve igualmente a introducir en el artículo el
tema de las personas políticamente expuestas, este sin lugar a dudas, había
sido un tema que había causado mucho escozor por decirlo, lo menos, no
solamente en algunos miembros de la Comisión sino diría del Congreso en
General porque no había la absoluta claridad pero después de haber recibido
la explicación de parte del señor Ministro, el doctor Germán Vargas, se
decidió que no van los artículos originales como se habían propuesto sino que
se considera que para dar cumplimiento a las convenciones internacionales
particularmente la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, es
importante introducir en nuestra legislación la figura de las personas
políticamente expuestas a las que el sector financiero debe hacer un especial
seguimiento, de hecho, Senador Iván Moreno, hoy cuando cualquier persona va
hacer una consignación superior a los diez millones de pesos, hacer un
retiro, hay que llenar un formulario especial obviamente entonces sin
mencionar esa larga lista que traían los artículos originales, entonces se
deja que el sector financiero a su consideración. Hay un artículo
nuevo sobre la declaración del patrimonio familiar, la anterior norma, con
esto se busca garantizar que sea de conocimiento público, que el patrimonio
del servidor público y su núcleo familiar bajo el entendido de que este es un
instrumento eficaz para luchar contra la corrupción, hay otro artículo
sobre el presupuesto de publicidad, qué se quiere con este nuevo artículo, lo
que se busca es que los gastos destinados a publicidad de parte de las
entidades públicas no se incrementen o no haya un gasto exagerado previo por
ejemplo, a las diferentes elecciones, entonces siempre se mantendrá un gasto
límite para las diferentes entidades. (…)."30 (Subrayas no
originales). Una vez el
coordinador de ponentes realizó la exposición el articulado propuesto a la
Comisión, el senador Luis Carlos Avellaneda manifestó su inquietud acerca que
la presentación del articulado no era concordante con el documento que se
había entregado para el efecto y que estaba suscrito por los ponentes. Ante
esta intervención, la Presidencia de la Comisión clarificó que el coordinador
hacía referencia en su exposición al texto acordado entre los ponentes y el
Gobierno. Con todo, el coordinador aceptó la observación hecha por el senador
Avellaneda y expresó que iba a continuar su exposición con sujeción al texto
propuesto y que luego de ello explicaría los artículos nuevos. Sobre este
asunto, el acta de Comisión presenta lo siguiente: "Con la
venia del Presidente y del orador interpela el honorable Senador Luis Carlos
Avellaneda Tarazona: A ver Presidente y
querido Coordinador de Ponentes, es que yo le he seguido muy atentamente su
intervención y la numeración del artículo al que usted se está refiriendo no
nos coincide con el articulado que tenemos acá, yo por lo menos estoy en una
desubicación impresionante. Recobra el uso de la
palabra el honorable Senador Manuel Enríquez Rosero: Estos son artículos
nuevos cuando yo se los lea a la Comisión, entonces tendrán su numeración
correspondiente. Con la venia del
Presidente y del orador interpela el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda
Tarazona: Pero tenemos un
articulado ya firmado suscrito y entonces sería bueno que entonces usted más
bien cogiera el articulado que hemos suscrito que hemos firmado todos para
referirnos a él, porque si no, después todos, no sé cómo nos vamos a referir. La Presidencia
interviene para un punto de orden: Senador Avellaneda
estamos considerando el proyecto fruto del acuerdo que realizaron los señores
ponentes y el Gobierno y vamos a votar en base a ese articulado y ese se
entregó a cada uno de los honorables Senadores, ¿estamos de acuerdo Senador? Con la venia de la
Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Luis Carlos
Avellaneda Tarazona: Presidente, el tema
es este, es que el articulado que tenemos que suscribimos todos no nos está
coincidiendo con el número de articulados a que se está refiriendo en
Coordinador Ponente, por eso le estoy pidiendo a él, que él tome el
articulado que se ha radicado oficialmente allí para que después podamos
hacer las intervenciones en un mismo lenguaje. Recobra el uso de la
palabra el honorable Senador Manuel Enríquez Rosero: Sí, honorable
Senador, tiene usted toda la razón, entonces vamos a referirnos inicialmente
a los artículos cuya numeración corresponde al texto y después relacionamos
los artículos nuevos (…)."31 Con todo, luego de
la exposición oral realizada por el senador Enríquez Rosero, se puso a
consideración de los integrantes de la Comisión el texto propuesto por la
subcomisión redactora, que incorporó la norma sobre presupuesto de
publicidad. Ese texto fue incluido por el acta de Comisión, en los términos
siguientes: "TEXTO
PROPUESTO POR LA SUBCOMISIÓN REDACTORA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 142 DE 2010 SENADO por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control
de la gestión pública. El Congreso de
Colombia DECRETA: CAPÍTULO I Medidas
Administrativas para la lucha contra la corrupción (…) Artículo 12. Presupuesto
de publicidad. El presupuesto destinado a publicidad de las entidades públicas
durante el año calendario anterior a las elecciones no podrá superar, en
términos de salarios mínimos legales mensuales vigentes, el promedio anual de
lo comprometido por la respectiva entidad durante los últimos tres (3)
años."32 Esta redacción fue
finalmente aprobada por la Comisión, reasignándosele como el artículo 14 del
proyecto de ley, integrante del primer bloque de artículos sometidos a
votación.33 18.2. El texto
aprobado por la Comisión fue publicado en la ponencia para segundo debate
ante la plenaria del Senado, documento en que también se hizo constar que esa
enmienda fue incorporada como artículo nuevo propuesto por la subcomisión
accidental a la Comisión Primera.34 Este fue objeto de
aprobación sin modificaciones en segundo debate, como consta en la Gaceta del
Congreso contentiva del texto avalado por la plenaria del Senado.35 18.3. Los ponentes
en tercer debate, surtido ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, sugirieron modificar el texto del artículo en comento, con el
propósito que "se tomen medidas que garanticen la transparencia en la
contratación de pauta publicitaria oficial y se respete la libertad de
expresión y el acceso a la información de los ciudadanos por lo que en el
artículo se establecen directrices al respecto." Por ende, en el
pliego de modificaciones contenido en la mencionada ponencia se propuso un
nuevo texto, del siguiente tenor: "Artículo
13. Presupuesto de publicidad. La publicidad oficial es un canal de
comunicación que usan las entidades públicas y las empresas y sociedades con
participación del Estado mayor al cincuenta por ciento (50%) para informar,
comunicar y explicar a través de los medios de comunicación, respecto a los
servicios que prestan y las políticas públicas que impulsan con la finalidad
de cumplir sus cometidos y garantizar el derecho a la información de los
ciudadanos. Se prohíbe el uso de
la publicidad oficial para la promoción de funcionarios públicos, partidos
políticos o candidatos. La asignación de
publicidad oficial a medios de comunicación debe responder a criterios
preestablecidos, claros, objetivos y transparentes. Dichos criterios son: a) Relación entre
información o campaña y la población objeto; b) Audiencia,
tiraje, rating o lectoría; c) Precio; d) Fines de la
entidad. El presupuesto
destinado a publicidad de las entidades públicas durante el año calendario
anterior a las elecciones no podrá superar, en términos de salarios mínimos
legales mensuales vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la
respectiva entidad durante los últimos tres (3) años."36 El texto fue
aprobado sin alteraciones por la Comisión Primera de la Cámara y, a su vez,
se incluyó en el pliego de modificaciones contenido en la ponencia para
cuarto debate ante la plenaria de esa corporación, con el mismo contenido al
aprobado en tercer debate, solo que renumerado como el artículo 11 del
proyecto de ley.37 18.4. De manera
similar a como sucedió en primer debate, en la plenaria de la Cámara de
Representantes se designó una subcomisión accidental con la tarea de
sistematizar las distintas propuestas de los congresistas, a efectos de
exponer un solo texto para la discusión y votación de la plenaria. Así, el
representante Varón Cotrino, coordinador de ponentes, expuso a la corporación
el contenido de ese acuerdo, haciéndose expresa referencia a la norma objeto
de examen. Luego, varios representantes intervinieron y se procedió a la
aprobación del texto. Sobre el particular, en el Acta de Plenaria se lee lo
siguiente: "Intervención
del honorable Representante, Germán Varón Cotrino: Señor Presidente el
artículo 11, trata de los presupuesto de publicidad, en la subcomisión
hicimos algunas modificaciones, que básicamente lo tienden es a reducir de
manera significativa los presupuestos de publicidad. En los periódicos, y
en las emisoras regionales, normalmente hay una serie de programas que no
hace nada diferente a exaltar la gestión de quienes son Gobernadores,
Alcaldes los organismos de control, en Bogotá encuentra uno el periódico de
la Personería, de la Contraloría, de la Veeduría, el de la Policía Nacional y
son una serie de cartillas de modo alguno son objetivas, sino exaltaciones de
la propia gestión, en El Tiempo. Entonces, es obvio
que debe haber una reducción significativa de esa publicidad, la Comisión
considero que debería reducirse en un 30% de lo que tiene en el presente año,
hay unas campañas de orden institucional que sin son necesarias de parte de
algunos Ministerios, y que el incremento se hiciera de manera anual, con
fundamento en el índice de inflación, esa es la que está consensuado en la
Subcomisión, y tiene una claridad que obviamente para efectos de aquellas
Sociedades de Economía Mixtas, Empresas Industriales y Comerciales del
Estado, que compiten con el sector público, sector privado, la publicidad
resulta ser un elemento que es determinante dentro de la competencia, y
obviamente si se le suprime la publicidad los deja en desventaja con las
empresas con las que compite. Entonces, la
excepción sería las Empresas Industriales y Comerciales del Estado Social
Sociedades de Economía Mixta, ese es el espíritu que trae el proyecto en el
artículo 11, señor Presidente. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: En consideración el
artículo 11 como propone el ponente tiene la palabra mi doctor Escobar. Intervención del
honorable Representante, Carlos Alberto Escobar Córdoba: Quiero solicitarle
al señor Ponente, para preguntarle si en ese artículo también se restringe la
personificación de los actores, digamos si es la Gobernación de cualquier
departamento, dígase Cundinamarca, no diga el Gobernador fulano de tal, sino
la gobernación, que también se sigue insistiendo, porque se han tomado
algunas medidas de prohibición, pero uno ve que los Alcaldes, se resalta más
el nombre del Alcalde, que el municipio en consideración. Entonces que quede
explicito también esa parte, donde se le prohíba terminantemente que estas
personas utilicen el nombre de ellos, para resaltar la labor de la entidad
como tal. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Doctor Varón. Intervención del
honorable Representante Germán Varón Cotrino: El doctor Felipe
Lemos, tal vez me había hecho alusión a los decretos en donde se restringe de
manera específica, para que sean los signos de la Gobernación, de la
Alcaldía, los que se utilicen y no la foto del gobernante de turno, el doctor
Telésforo está pidiendo una interpretación. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Doctor Telésforo tiene
el uso de la palabra. Intervención del
honorable Representante, Telésforo Pedraza Ortega: Era para solicitarle
al doctor Germán Varón, que dé la discusión de ese artículo para darle
todavía más justificación a la eliminación de todos esos gastos impresos,
acordamos que hoy día todos los Ministerios y las entidades tienen la página
web, que los informes deberían ser colocados en la página web, doctor Varón
no sé si quedó hay en el artículo. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Doctor Varón ¿le
está haciendo una pregunta? Intervención del
honorable Representante, Telésforo Pedraza Ortega: Precisamente cuando
analizamos el tema de todo esa cantidad de dinero que valen, toda esa
cantidad de impresos que llegan, acordamos de que los informes deberían
colocarse en la página web, y que por excepción como los que tiene que
registrarse ante el Congreso, venían los informes escritos. Yo creo que se debe
acordar exactamente ese tema, que lo tratamos en ese momento de la
subcomisión, para darle todavía más justificación a ese artículo, muchas
gracias. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Doctor Lemos. Intervención del
honorable Representante, Juan Felipe Lemos Uribe: Presidente muy
cortico, esa regulación ya existe a nivel nacional en los Decretos 1737, 1738
y 2209 de 1998 y del 2000 respectivamente. Lo que solicitamos
en la subcomisión, que esos artículos se incluyeran dentro del Estatuto, si
hiciera una revisión, se armonizara ese artículo 11, y se aplicaran para las
entidades territoriales, porque esos decretos de austeridad en el gasto
publico solamente aplica para las entidades del orden Nacional, muchas
gracias Presidente. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Se abre el registro
señor Secretario para votar el artículo 11 como lo propone la Subcomisión. Secretario, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa: Una proposición
suscrita por el doctor Germán Varón, que ya explicó. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Una proposición de
quién. Secretario, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa: Del doctor Germán
Varón, que ya explicó, señor Presidente. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Entonces se vota la
proposición. Secretario, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa: Esa es la que
estamos votando, el artículo 11 de acuerdo a su proposición, doctor Varón. Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Entonces en consideración
el artículo 11 de acuerdo a la proposición presentada por el doctor Varón, y
estudiada por la Subcomisión, continúa su discusión, va a cerrar, queda
cerrada, abra el registro. (…) Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz: Se va a cerrar, se
cierra. (…) Secretario, doctor
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa: Doctor Camilo Abril
vota sí Aprobado por el
siguiente resultado Por el sí: 84 Por el no: 2."38 El texto aprobado
por la plenaria de la Cámara de Representantes fue el siguiente: "Artículo
11. Presupuesto de publicidad. Los recursos que destinen las entidades
públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado
del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y
políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro
medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado,
deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y
garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad
oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido,
extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la
mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos. Los contratos que se
celebren para la realización de las actividades descritas en el inciso
anterior, deben obedecer a criterios preestablecidos de efectividad,
transparencia y objetividad. Se prohíbe el uso de
publicidad oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas
y políticas oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos
políticos o candidatos, o que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo,
logo o cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión. En ningún caso las
entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o
realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada en forma
directa con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o
patrocinar la impresión de ediciones de lujo o con policromías. Parágrafo 1°. Las
entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus
presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales,
deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando
como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación
presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción
anterior, en los años siguientes el rubro correspondiente solo se podrá
incrementar con base en el Índice de Precios al Consumidor. Parágrafo 2°. Lo
previsto en este artículo no se aplicará a las sociedades de economía mixta
ni a las empresas industriales y comerciales del Estado que compitan con el
sector público o privado o cuando existan motivos de interés público en
salud. Pero en todo caso su ejecución deberá someterse a los postulados de
planeación, relación costo-beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del
gasto. Parágrafo 3°. Las
entidades del orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición
están obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la
información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las
actividades descritas en el inciso primero de este artículo."39 Este texto fue a su
vez acogido por el informe de conciliación aprobado por las plenarias del
Senado y de la Cámara de Representantes,40 por lo que
corresponde con la norma promulgada objeto de acción pública de
inconstitucionalidad. 19. A partir del
estudio del procedimiento legislativo antes expuesto, la Corte arriba a las
conclusiones siguientes, útiles para resolver los problemas jurídicos materia
de esta sentencia. 19.1. El tema de la
limitación presupuestal a la publicidad que hacen las entidades del Estado
estuvo presente en todos los debates, tanto en comisiones como en plenarias.
A pesar que no hizo parte del proyecto de ley original, fue introducido
durante el trámite en la Comisión Primera del Senado. Para ello se puso en
conocimiento de los congresistas mediante exposición oral y entrega de
documento contentivo del articulado acordado por una subcomisión accidental
conformada para el efecto. Un procedimiento similar fue efectuado en el
trámite en cuarto debate, instancia en que se encargó a una subcomisión la
formulación de un texto para el debate por parte de la plenaria, el cual fue
puesto en conocimiento de la misma por el coordinador de ponentes. 19.2. El texto fue
aprobado sin mayores alteraciones en primer y segundo debate, surtidos ante
la Comisión Primera y la plenaria del Senado de la República. Con todo, el
artículo sufrió adiciones importantes en el tercer debate, donde se amplió la
restricción presupuestal no solo respecto del gasto realizado en época
electoral, sino que tomó la forma de una restricción general al presupuesto
para el rubro de publicidad. Estas limitaciones se hicieron aún más extensas
en el cuarto debate, donde no solo se fijaron restricciones específicas a
determinadas modalidades de publicidad, sino que también se determinó una
fórmula de disminución progresiva del rubro presupuestal en comento. 20. Estas
consideraciones llevan a la Sala a resolver negativamente el primero de los
problemas jurídicos planteados. Esto en razón que el tema de limitación al
presupuesto público destinado a publicidad fue una preocupación constante
durante todo el trámite legislativo, al punto que distintas formulaciones
normativas sobre el tópico fueron aprobadas en cada uno de los debates, tanto
en comisiones como en plenarias. Si bien a partir del
tercer debate se introdujeron modificaciones, incluso intensas, al texto
aprobado por el Senado, las mismas solo fueron de grado y no desnaturalizaron
el contenido de la medida legislativa. Como se explicó, desde el inicio del
trámite el marco de referencia se mantuvo constante en la limitación del
gasto en publicidad, y las diferentes versiones del artículo demandado están
enmarcadas ese tópico general, que a su vez se inscribe el propósito central
del proyecto de ley, de eliminar la corrupción a partir de diversas
estrategias, entre ellas la optimización en la ejecución del gasto público. Además, no puede
perderse de vista que, según se tuvo oportunidad de analizar en fundamentos
jurídicos anteriores, los principios de identidad flexible y consecutividad
no son incompatibles con la posibilidad de introducir modificaciones a los
textos aprobados en cada uno de los debates, como erróneamente lo considera
la demandante. En contrario, este precedente ha considerado que esos cambios
son viables, a condición que no introduzcan temas autónomos y nuevos, que no
fueron objeto de estudio en cada una de las instancias del trámite
legislativo. Como se observa, en el caso analizado esta disconformidad es
inexistente, puesto que la temática materia de discusión parlamentaria se
mantuvo inalterada, variándose solo las estrategias y fórmulas para llegar al
objetivo propuesto desde el inicio del procedimiento congresional. Es por esta misma
razón que tampoco se requería, en el caso objeto de estudio, hacer uso del
procedimiento de enmienda que prevé el Reglamento del Congreso. En esta
sentencia se ha explicado cómo esa ritualidad es exigible cuando se
introducen modificaciones a la iniciativa sobre materias que no fueron
materia de discusión en los debates anteriores, precisamente con el ánimo de
salvaguardar los principios de identidad flexible y consecutividad. En este
caso, como las modificaciones efectuadas siempre gravitaron sobre aspectos
previamente discutidos, era no solo innecesario sino improcedente hacer uso
del instrumento de enmienda antes aludido. Finalmente también
debe recalcarse, como lo hacen algunos de los intervinientes, que a pesar que
las modificaciones más significativas al artículo demandado fueron realizadas
por una sola de las cámaras, en cualquier caso (i) se conservó la identidad
de materia durante los cuatro debates; y (ii) la plenaria del Senado de la
República dio su aval al texto definitivo, a través de la aprobación del
informe de la comisión accidental de conciliación, que ha sido comprendida
por la jurisprudencia constitucional como la "repetición del segundo
debate". 21. En cuanto al
segundo problema jurídico, debe recordarse que la jurisprudencia
constitucional ha reconocido diversas modalidades válidas de comunicación a
los integrantes de las cámaras del contenido de las proposiciones al articulado,
circunscritas todas a la idoneidad del mecanismo escogido. Así, en el
fundamento jurídico 16 de este fallo se explicó que dentro de esas fórmulas
aceptadas de comunicación estaba la exposición oral del contenido de la
iniciativa dentro del debate parlamentario, a condición que esta tuviera
carácter específico. En el caso analizado
y frente a la discusión en la plenaria de la Cámara de Representantes, la
Sala advierte que el representante Varón Cotrino, coordinador de ponentes,
explicó los aspectos centrales de la iniciativa. Igualmente, existe evidencia
que los congresistas estaban enterados del contenido puntual del artículo,
pues no de otra manera puede explicarse que luego de la exposición del
coordinador de ponentes, algunos representantes procedieran a formular
preguntas y observaciones sobre aspectos específicos de la proposición
normativa. Ninguno de estos congresistas increpó a la mesa directiva o al
coordinador de ponentes acerca del desconocimiento del texto discutido, sino
que, antes bien, intervinieron con argumentos sustantivos sobre el alcance
del articulado, lo que exige suponer que tenían conocimiento concreto sobre
su redacción. En ese orden de
ideas, yerra la demandante al considerar que la vigencia del principio de
publicidad dependía exclusivamente de la publicación de la proposición en la
Gaceta del Congreso. Antes bien, una exigencia de ese carácter se muestra
excesiva e incompatible con la dinámica parlamentaria, pues ello acarrearía
que cada vez que se presentara una proposición al articulado, tendría que
suspenderse el debate hasta tanto se contara con su publicación oficial, lo
que es manifiestamente irrazonable. En contrario, basta con que el mecanismo
de comunicación sea idóneo y suficiente para que se preserve la debida conformación
de la voluntad democrática de las cámaras, lo que efectivamente sucedió en el
presente caso. 22. La Sala
concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) los principios de
consecutividad e identidad flexible no fueron afectados, en la medida que las
sucesivas modificaciones a la norma acusada no introdujeron materias
inconexas con los tópicos debatidos en cada una de las instancias del trámite
legislativo; y (ii) que el principio de publicidad fue acatado para el caso
particular del debate en plenaria de la Cámara de Representantes, pues se
contó con un mecanismo idóneo para comunicar a los congresistas el contenido
específico de las proposiciones al articulado, de modo que fue
suficientemente discutido, mediante la formulación de opiniones sustantivas
sobre el mismo. En consecuencia, la
Corte declarará la exequibilidad de la norma demandada, por los cargos
estudiados en esta decisión. VII. DECISIÓN En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 "por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública.", por los cargos analizados en esta sentencia. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Presidente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO Magistrada JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General |