Sentencia C-535/12
FACULTAD DEL CONSEJO DE ESTADO Y DEL CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL PARA PRESENTAR ANTE EL CONGRESO DE LA REPUBLICA PROYECTOS
DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Tiene fundamento en la propia Constitución Política
El hecho de que el artículo 223 de la Ley
5ª de 1992, al regular el tema de la iniciativa constituyente, no incluya al
Consejo de Estado y al Consejo Nacional Electoral dentro de las autoridades
habilitadas para tal fin, no hace que la norma sea inconstitucional o se
encuentre incursa en una omisión legislativa relativa. Como se ha explicado, la
facultad reconocida a tales autoridades para reformar la Constitución,
proviene directamente de los artículos 237 y 265 de la Carta Política,
los cuales deben respetados y aplicados por todas las autoridades públicas,
independientemente al hecho de que no se encuentren reproducidos en la ley.
COMPETENCIA PARA PRESENTAR PROYECTOS DE ACTO
LEGISLATIVO-Regulación
CONSEJO DE ESTADO-Ámbito de competencia en materia de iniciativa
legislativa y constituyente
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA
PRESENTAR PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Contexto histórico y actual
PRINCIPIO DE UNIDAD CONSTITUCIONAL Y
ARMONIZACION-Criterios
de interpretación constitucional y su incidencia frente al contenido de los
artículos 327-4 y 375 de la Constitución Política/CONSTITUCION POLITICA-Interpretación sistemática/CONSTITUCION
POLITICA VIGENTE-Interpretación
sistemática teniendo en cuenta además los propósitos del Constituyente
PRINCIPIO DE UNIDAD CONSTITUCIONAL-Alcance
INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION-Aplicación de normas fundamentales del Estado sobre derechos
fundamentales sin dilaciones injustificadas
TEORIA DE LAS ANTINOMIAS CONSTITUCIONALES/ESTADO
CONSTITUCIONAL-Sujeción al
carácter normativo y supremo de la constitución política
Referencia:
Expediente D-8880
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 223 de la Ley
5° de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
Demandante:
Jorge Arango Mejía
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Arango
Mejía demandó el artículo 223 de la
Ley 5° de 1992, “Por
la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
Mediante Auto del diecinueve (19)
de diciembre de dos mil once (2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en
lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó además comunicar el
proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia
de la República,
al Presidente del Consejo de Estado, y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades Nacional, Externado de Colombia, Javeriana, Libre,
del Rosario y del Atlántico, para que, si
lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcriben textualmente el artículo 223 de la Ley 5° de 1992, conforme a su
publicación en el Diario Oficial
No. 40.483, del 18 de junio de 1992:
“LEY 5 DE 1992
(junio 17)
“Por la cual se expide el Reglamento del Congreso;
el Senado y la Cámara
de Representantes.”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 223. INICIATIVA CONSTITUYENTE. Pueden presentar
proyectos de acto legislativo:
1. El
Gobierno Nacional.
2.
Diez (10) miembros del Congreso
3. Un
número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo
electoral existente en la fecha respectiva.
4. Un
veinte (20%) por ciento de los Concejales del país.
5. Un
veinte (20%) por ciento de los Diputados del país.
(…)”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante considera que la norma acusada, al no incluir al Consejo
de Estado entre quienes pueden presentar proyectos de acto legislativo, quebranta
el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución Política,
el cual le atribuye al Consejo de Estado la facultad de “preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y
proyectos de ley”.
Para efectos de sustentar su acusación, el actor inicia por destacar
que existe un conflicto (aparente o real) entre los artículos 237-4 y 375 de la Constitución Política,
pues “mientras la primera disposición, al
parecer faculta al Consejo de Estado para presentar al Congreso ‘proyectos de
actos reformatorios de la
Constitución’, la segunda no lo incluye entre quienes ‘podrán
presentar proyectos de acto legislativo’”. Bajo esa óptica, considera que
las referidas normas resultan incompatibles y, como tal, antinómicas, en la
medida en que contradicen su contenido, lo cual, a su juicio, revela que al no
haberse hecho ninguna salvedad, el enunciado del artículo 375 se entiende taxativo.
Acorde con ello, sostiene que es necesario acudir a las reglas de
interpretación contenidas en la ley, más específicamente, al numeral 2° del
artículo 10 del Código Civil, por cuya virtud “cuando las disposiciones (incompatibles) tengan una misma especialidad
o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición
consignada en artículo posterior(…)”. Así pues, conforme con dicha regla
hermenéutica, advierte que, como quiera que los artículos 237-4 y 375
superiores tienen la misma especialidad o generalidad, éste último deberá
aplicarse de preferencia respecto del primero, por ser posterior.
En consecuencia, bajo el entendido de que la reforma de la Constitución por
medio de un acto legislativo es un asunto especial, cuya iniciativa radica en
cabeza de las autoridades mencionadas en el inciso primero del artículo 375
superior, considera que el Consejo de Estado no está facultado para presentar
proyectos de acto legislativo, pues no fue expresamente mencionado en la aludida disposición constitucional.
Sin embargo, y a manera de conclusión, el actor sugiere que una
solución alternativa que podría adoptar la Corte sería, “definir
que el numeral 4 del artículo 237 solamente faculta al Consejo de Estado, como
cuerpo supremo consultivo del gobierno, para preparar y presentar proyectos
reformatorios de la
Constitución y de ley, al mismo gobierno y no al Congreso”.
Lo anterior, implica que sería el Gobierno, a su arbitrio, el que decidiría que
trámite darle al proyecto presentado por el Consejo de Estado, si ponerlo a
consideración del Congreso de la
República o archivarlo.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Justicia y del Derecho
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 2 de febrero
de 2012, la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino en el
trámite de la presente acción, con el fin de solicitarle a la Corte que declare la
exequibilidad del artículo 223 de la
Ley 5° de 1992.
Para tal efecto, inicia por señalar que bajo una concepción
de corte formalista, podría llegarse a pensar que los artículos 237-4 y 375 de la Constitución Política
constituyen dos normas del mismo nivel y especialidad, igualmente válidas pero
no aplicables simultáneamente, dada la aparente contradicción que generan. Sin
embargo, partiendo de la diferenciación entre normas que contienen valores,
principios y reglas constitucionales según la doctrina jurídica contemporánea,
podría afirmarse que ambas disposiciones consagran reglas de derecho, en cuyo
caso la formula de solución resulta ser una interpretación armónica y
sistemática del texto superior, método de interpretación válido para lograr la
coherencia interna práctica de las normas superiores.
Por lo anterior, aduce la interviniente que la
acusación formulada por el demandante contra el artículo 223 de la Ley 5° de 1992 carece de todo
fundamento, pues si el Consejo de Estado goza de facultad constitucional para
preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución, así
mismo está habilitado para preparar y presentar proyectos de acto legislativo, conforme
a lo dispuesto en el artículo 237-4 de la Carta Política,
norma superior de aplicación directa y prevalente.
Para confirmar el anterior aserto, afirma que según las
actas de la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991, fue manifiesta su intención
de otorgar iniciativa legislativa al Consejo de Estado para preparar y
presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución, pues
así quedó expresado en la
Plenaria de la
Asamblea (Gaceta Constitucional 115, Pág. 18) y ratificado en
el texto constitucional, de manera que no existe razón constitucionalmente válida
para sostener o pretender lo contrario.
2. Consejo de Estado
En el término de fijación en lista, el Presidente del Consejo de
Estado, Gustavo Gómez Aranguren y el Consejero de Estado, Mauricio Fajardo
Gómez, se pronunciaron sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, mediante escrito de intervención del 2 de febrero de 2012, en el
que solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada o, en su
defecto, la exequibilidad condicionada de la misma, con fundamento en las
siguientes razones:
A manera de consideración general, inician por
destacar que el cargo formulado por el actor en contra del artículo 223 de la Ley 5º de 1992, carece de los requisitos
de claridad, certeza, suficiencia y pertinencia, razón por la cual la demanda
no cumple con las exigencias establecidas por la jurisprudencia constitucional
para que la Corte
pueda proferir un fallo de fondo sobre la materia.
En efecto, para los intervinientes, la
pretendida exclusión que se le endilga al artículo 223 de la Ley 5º de 1992, respecto de la
participación del Consejo de Estado en la iniciativa para presentar proyectos
de actos reformatorios de la
Constitución, no se compadece con el verdadero alcance de la disposición
demandada ni constituye un enunciado normativo que cuente con existencia real,
más allá de la interpretación descontextualizada y asistemática que del aludido
precepto realiza el actor, pues desconoce la existencia de otras disposiciones
constitucionales que complementan el listado incluido en el mencionado artículo,
como lo es el numeral 4º del artículo 237 de la Carta Política.
Bajo esa orientación, sostienen que “pretender que la enumeración realizada en
el precepto aquí acusado tiene naturaleza taxativa, desconoce la naturaleza del
ordenamiento jurídico como sistema cuyos elementos integrantes no pueden ser
interpretados de manera aislada sino dentro del conjunto en el cual se
integran, particularmente si el enunciado normativo interpretado no hace
expresa alusión a que la hermenéutica de los elementos en él incorporados debe
realizarse con carácter restrictivo y excluyente respecto de otros que bien
pueden estar incluidos en otras disposiciones y si éstas últimas son de rango
constitucional, por manera que condicionan y subordinan la lectura que debe
darse a los dispositivos legales correspondientes”.
Del mismo modo, consideran que las supuestas antinomias que el
demandante le atribuye al texto constitucional, al señalar que varias de las
disposiciones en él contenidas conducen a conclusiones contradictorias,
corresponde a un asunto que escapa por completo a los propósitos del control
abstracto de constitucionalidad ejercido por la Corte.
No obstante, advierten que en caso de que se considere que la demanda
sí cumple con los requisitos exigidos para realizar un juicio de
constitucionalidad, la Corte
“no debería concluir cosa distinta a que,
como en ocasión pretérita lo ha sostenido ya, no resulta posible que norma
infraconstitucional alguna pudiere restringir el alcance y sentido de los
mandatos contenidos en la
Norma Fundamental, de suerte que si una específica
interpretación de determinado precepto legal pudiere producir dicho indeseado
efecto, el correspondiente dispositivo debe ser declarado conforme con la
constitución pero de manera condicionada, prohijando la hermenéutica que no excluya
o limite los dictados del Constituyente”.
En ese orden de ideas, los magistrados intervinientes concluyen que las
previsiones contenidas en la norma objeto de acusación, en cuanto a los sujetos
legitimados para presentar proyectos de acto legislativo, “carecen de la virtualidad necesaria para excluir de dicho elenco a
otras autoridades expresamente llamadas por la Constitución Política
al mismo efecto, tal como expresamente acontece con el Consejo de Estado y con
el Consejo Nacional Electoral, por ministerio de los establecido en los
artículos 237-4 y 265-4 de la
Carta Política, respectivamente”.
3. Universidad del Rosario
A través de un docente titular de la Facultad de
Jurisprudencia, la
Universidad del Rosario, mediante escrito del 30 de enero de
2012, intervino en el presente proceso, a fin de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad
de la norma demandada.
Partiendo de la premisa de que el cargo formulado por el actor debe ser
abordado desde la perspectiva de la inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, sostiene el interviniente que del contenido de la norma acusada no se
advierte una omisión de tal entidad que imposibilite al Consejo de Estado para
presentar proyectos de acto legislativo a consideración del Congreso de la República para su
trámite, toda vez que por aplicación directa de la Constitución,
concretamente del numeral 4° del artículo 237, se encuentra plenamente
habilitado para ello y no es necesario que en el reglamento del Congreso se
refrende esa competencia de orden constitucional.
Así las cosas, para el interviniente, aunque el enunciado del artículo
375 de la
Constitución Política no incluya al Consejo de Estado, no
puede entenderse como excluido del mismo, pues la norma no establece que solo
los actores allí mencionados sean quienes están habilitados para presentar
proyectos de acto legislativo y no otros autorizados por la Constitución.
4. Universidad de La Sabana
El Director del Grupo de Investigación en Derecho Público “Diego de
Torres y Moyachoque, Cacique de Turmequé” de la Universidad de La Sabana, mediante escrito
allegado a esta Corporación el 2 de febrero de 2012, se hizo partícipe de la causa suscitada a propósito de la acción
pública de inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 223 de la Ley 5° de 1992, con el
propósito de coadyuvar la demanda.
En su sentir, el que la norma demandada no haya incluido al
Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo y
cuerpo consultivo del gobierno en el listado de quienes pueden presentar
proyectos de acto legislativo a consideración del Congreso de la República, vulnera lo
dispuesto en el numeral 4° del artículo 237 superior, toda vez que es una
facultad que le es propia por expreso mandato de la Constitución, y que
contribuye al ejercicio de la función de preservar la integridad de la Constitución en su
condición de operador jurídico.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 5312, del catorce (14) de febrero de dos mil doce (2012), se pronunció
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y le solicitó a la Corte declarar exequible el
artículo 223 de la Ley
5° de 1992, con base en las siguientes consideraciones:
En criterio de la Vista Fiscal, dado
que en materia de titulares de la iniciativa para presentar proyectos de acto
legislativo, el artículo 223 de la
Ley 5° de 1992 se limita a reproducir con exactitud el
contenido del artículo 375 superior, no es posible sostener que por dicha
circunstancia aquél sea inexequible o que incurra en una omisión legislativa
relativa. En su sentir, el hecho de que la ley replique lo que la Constitución prevé,
hace imposible plantear un problema de inexequibilidad o de omisión legislativa
relativa.
Bajo ese entendido, considera que en materia de
reforma a la Constitución,
el marco normativo relevante no solo está contenido en el Título XII de la Carta Política, del
cual hace parte el artículo 375 Superior, sino que es menester armonizar el
texto con otras disposiciones constitucionales, e incluso con normas
estatutarias y orgánicas.
Así las cosas, para el Ministerio Público la atribución
conferida al Consejo de Estado de preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la
Constitución, en los términos del artículo 237-4 Superior, puede
ser ejercida plenamente por aplicación directa de la Constitución, sin que
la existencia de una ley que así lo considere sea imperativa, dada su
supremacía dentro del ordenamiento jurídico.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra el artículo 223 de la Ley 5° de 1992.
2.
Alcance de la presente demanda
2.1. En el caso bajo estudio, el actor le
solicita a la Corte
que declare inexequible el artículo 223
de la Ley 5 de
1992, por cuanto el mismo no incluye al Consejo de Estado en la lista de
titulares de iniciativa para presentar ante el Congreso proyectos de Acto
Legislativo, con lo cual contraría el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución Política,
que le atribuye a dicho órgano facultad para presentar proyectos de actos
reformatorios de la
Constitución.
Explica el actor que, a su juicio, existe una
clara incompatibilidad entre el numeral 4° del artículo 237 de la Carta y el artículo 375 del
mismo ordenamiento Superior, pues mientras el primero parece otorgarle al
Consejo de Estado competencia para presentar proyectos de Acto Legislativo, el
segundo lo excluye de tal posibilidad. Bajo ese supuesto, aduce que se trata de
“dos disposiciones antinómicas”, por
lo cual es posible entender que, en realidad, el Consejo de Estado no tiene
iniciativa para presentar proyectos de Acto Legislativo, pues la norma
constitucional que se la reconoce, el artículo 237-4, habría sido derogada por una
norma posterior de igual jerarquía, el artículo 375, que no incluye al Consejo
de Estado en la lista de quienes gozan de tal atribución.
2.2. Con respecto a la acusación, la mayoría de intervinientes y el
Ministerio Público, le solicitan a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma impugnada.
Sostienen que, contrario a lo afirmado en la demanda, los artículos 237-4 y 375
de la Carta,
antes que resultar incompatibles, deben
ser interpretados armónicamente, lo cual permite entender que cuentan con
iniciativa para presentar proyectos de actos legislativos, no solo los sujetos
enumerados en el citado artículo 375, sino todos aquellos que han sido
habilitados por la propia Constitución para esos efecto, como es el caso del
Consejo de Estado. Consideran que, en todo caso, en la medida en que la norma
acusada se limita a reproducir el artículo 375 Superior, no cabe su exclusión
del ordenamiento jurídico, debiendo el intérprete, atendiendo al carácter
normativo de la
Constitución, aplicar directamente el artículo 237-4 Superior.
Otro de los intervinientes coincide parcialmente con la acusación y le
solicita a la Corte
que declare la inexequibilidad de la norma demandada. Afirma que dicho precepto, al no incluir al Consejo de Estado en
el listado de quienes pueden presentar proyectos de acto legislativo, desconoce
la atribución que en ese sentido le reconoce el numeral 4° del artículo
237 de la Carta.
Por su parte, el Consejo de Estado, en su escrito de intervención,
plantea inicialmente una presunta ineptitud de la demanda, tras considerar que
el actor lleva a cabo una interpretación descontextualizada y asistemática de
la norma acusada, pretendiendo desconocer la competencia que la propia Carta
Política, en el artículo 237-4, le reconoce expresa y directamente al Consejo
de Estado para presentar proyectos de acto legislativo ante el Congreso. En
todo caso, pasando al estudio de fondo de la demanda, aduce que, en cuanto no
resulta posible que norma infraconstitucional alguna restrinja el alcance y
sentido de los mandatos contenidos en la Norma Fundamental,
debe procederse a la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma
impugnada, para que se entienda que la misma no puede excluir la aplicación de
los dictados de la
Constitución.
2.3. Previo a la formulación del problema jurídico, debe la Corte reiterar lo dicho por
el Magistrado Ponente en el Auto Admisorio de la demanda, en el sentido de
señalar que, aun cuando parte de la argumentación que presenta el actor se
dedica a mostrar las soluciones que debería adoptar la Corte ante la posible
contradicción existente entre los artículos 237-4 y 375 de la Carta, la presente demanda
cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991, toda vez que la misma contiene al menos un cargo
concreto de inconstitucionalidad.
En efecto, a juicio de la Corte, el actor sí formula
una acusación con alcance de inconstitucionalidad contra la norma impugnada,
materializada en el hecho objetivo de destacar que la misma, al describir los
sujetos habilitados para presentar proyectos de acto legislativo ante el
Congreso, está desconociendo el artículo 237-4 de la Carta, que expresamente dota
de iniciativa constituyente al Consejo de Estado. Si bien es cierto que
alrededor de tal acusación, se presenta algunos planeamientos que se advierten
como contradictorios por algunos intervinientes, la demanda cuenta con un grado
mínimo de coherencia y solidez, que permite llevar a cabo una confrontación
objetiva entre la ley acusada y la Constitución, derivada a su vez de la necesidad
de establecer cuál es en realidad el alcance de la medida impugnada y cuál su
incidencia sobre las disposiciones constitucionales señaladas como
violados.
Así, en virtud del principio pro actione, para la
Corte es claro que la acusación formulada se ampara en
razones claras, ciertas, pertinentes, suficientes y especificas, en razón a que
la misma (i) permite comprender lo
que se persigue con la demanda, (ii)
está dirigida a controvertir directamente el contenido material de la
preceptiva acusada, (iii) los
argumentos en que se basa son de naturaleza estrictamente constitucional, (iv) contiene igualmente elementos
fácticos que buscan poner en duda la constitucionalidad de la medida, y (v) procura mostrar la forma como la
norma acusada puede desconocer la Constitución.
En consecuencia, para la Corte se está en presencia
de una demanda en forma y, por tanto, cabe proferir el respectivo
pronunciamiento de fondo.
1. Problema jurídico
3.1. Tomando en consideración el contenido de la demanda,
las distintas intervenciones y el concepto del Ministerio Público, en esta
oportunidad le corresponde a la
Corte establecer si
la norma acusada, al no incluir al Consejo de Estado en la lista de sujetos
habilitados para presentar ante el Congreso proyectos de acto legislativo,
desconoce el artículo 237-4 de la Carta Política. Para resolver el anterior
problema jurídico, debe también la
Corte definir si, como lo afirma el demandante, existe
contradicción entre los artículos 237-4 y 375 de la Constitución, en
torno al tema de quiénes en realidad cuentan con iniciativa constituyente, y si
debe prevalecer en ese caso la norma posterior.
3.2. Para resolver el problema jurídico
planteado, la Corte
se referirá (i) al ámbito de
competencia del Consejo de Estado en materia de iniciativa constituyente,
iniciando con una referencia histórica; (ii)
a los principios de unidad de la Constitución y armonización como criterios de
interpretación constitucional y su incidencia frente al contenido de los
artículos 327-4 y 375 de la
Carta, para finalmente (iii)
evaluar la constitucionalidad de la norma impugnada.
4. La Competencia del Consejo
de Estado para presentar proyectos de reforma constitucional. Contexto
histórico y actual
4.1. En su escrito de acusación, el actor, a pesar de cuestionar la
norma acusada por no incluir al Consejo de Estado entre quienes pueden
presentar proyectos de acto legislativo, contrariando el artículo 237-4 de la Carta que así lo dispone, también
pone en entredicho el ejercicio de tal atribución, tras señalar que el
artículo 375 del mismo ordenamiento Superior, que regula de manera especial el
tema de la reforma a la
Constitución, no incluyó al Consejo de Estado entre los
sujetos habilitados para presentar proyectos de acto legislativo, siendo este mandato
el que debe prevalecer por tratarse de norma posterior.
4.2.
En ese contexto, debe iniciar la
Corte por precisar el ámbito de competencia del Consejo de
Estado en materia de iniciativa constituyente.
4.3.
Sobre el particular, habrá de recordarse inicialmente que el Consejo de Estado
es una de las instituciones públicas de mayor tradición histórica en Colombia. El
mismo fue creado por el Libertador Simón Bolívar, como un órgano consultivo o
asesor del Gobierno en los distintos ramos de la administración, mediante
Decreto del 30 de octubre de 1817, suscrito y firmado en el Cuartel General de
Angosturas, Venezuela, cuando todavía el país trasegaba en su proceso de
emancipación política.
Para su creación, el Libertador se inspiró en una institución de similares
características, que bajo la misma denominación, “Consejo de Estado”, había sido concebida por la revolución
francesa y que fue incluida en la Constitución francesa de 1799, a iniciativa de
Napoleón.
4.4.
El Consejo de Estado, en su condición de órgano consultivo del Gobierno,
mantuvo vigencia en las Constituciones de 1821, 1830, 1832, 1843 y 1853,
con el nombre de “Consejo de Estado”
o “Consejo de Gobierno”, siendo posteriormente
suprimido en las Constituciones federales de 1858 y 1863, que decidieron no
incluir en sus textos la existencia de un cuerpo colegiado con similares
características.
4.5.
El Consejo de Estado fue restituido nuevamente con la expedición de la Constitución de 1886,
en la cual aparece no solo como cuerpo consultivo del Gobierno, sino también
con la atribución de preparar proyectos de ley y de códigos y, por primera vez,
con la función jurisdiccional de resolver las cuestiones
contencioso-administrativas (art. 141).
4.6.
Durante la vigencia de la
Constitución de 1886, el Consejo de Estado fue transitoriamente
suprimido por el Acto Legislativo 10 de 1905, al derogar éste las normas
constitucionales que lo regulaban, siendo posteriormente restituido mediante el
Acto Reformatorio de la
Constitución del 10 de septiembre de 1914.
Previo a esta última reforma, se había expedido el Acto Legislativo 3 de 1910, el
cual, si bien no dispuso la creación a nivel constitucional del Consejo de
Estado, sí ordenó que mediante ley se instituyera la jurisdicción de lo
contencioso administrativo,
mandato que fue desarrollado por la
Ley 130 de 1913, en la que se organizó la mencionada jurisdicción
y se le atribuyó al Consejo de Estado la condición de Tribunal Supremo.
De
este modo, el Acto Reformatorio de la Constitución del 10 de septiembre de 1914, elevó
a nivel constitucional lo dispuesto en la Ley 130 de 1913, en el sentido de restablecer
constitucionalmente al Consejo de Estado, como Supremo cuerpo consultivo del
Gobierno en asuntos de administración y como Tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, asignándole a su vez competencia para preparar los proyectos de
ley y de códigos que debían presentarse a las cámaras legislativas.
4.7.
Posteriormente, los Actos Legislativos 1 de 1945 (arts. 36 a 43) y 1 de 1968 (arts. 48
y 49), se ocuparon nuevamente del Consejo de Estado, modificando algunos aspectos
relacionados con su organización y forma de integración. No obstante, en lo
esencial, en ambas reformas se mantuvo su estructura y funciones, ratificando
las competencias asignadas en materia consultiva, de preparación de proyectos
de ley y las ejercidas como Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo
contencioso administrativa.
Como hecho relevante, se destaca que en la reforma de 1945 se aclaró finalmente
la naturaleza jurídica de lo contencioso-administrativo en el sentido de
ubicarla como parte de la Rama Jurisdiccional del Poder Público.
4.8.
Ahora bien, la Constitución
Política de 1991 ratificó la existencia del Consejo de Estado
y, a través de los artículos 237 y 238, mantuvo en cabeza de dicho órgano el ejercicio
de sus funciones jurisdiccional, consultiva y colegisladora, ampliándolas en
aspectos concretos.
4.9.
Dentro de la función jurisdiccional, las citadas disposiciones le reconocen al
Consejo de Estado (i) la condición de
Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, entendiendo
que tal jurisdicción se encuentra instituida para dirimir las controversias
jurídicas que surgen entre los particulares y la administración, y las surgidas
entre las distintas entidades de la administración pública entre sí (C.P. art.
237-1). Adicionalmente, disponen las citadas normas que le corresponde al
Consejo de Estado, de conformidad con las reglas que señale la ley, conocer: (ii) de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional; (iii) de los procesos sobre pérdida de la investidura de los
congresistas; y (iv) de la acción de
nulidad electoral. También le corresponde al Consejo de Estado, como a las
demás autoridades de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo,
suspender provisionalmente, de acuerdo con la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial (C.P.
art. 238).
4.10.
En cuanto a la función consultiva, como ya se anotó, se trata de la primera atribución
que históricamente le fue reconocida al Consejo de Estado. A este respecto, el
numeral 3° del citado artículo 237 Superior, dispone, de manera general, que le
corresponde a dicho órgano actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en
asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos
casos que la Constitución
y las leyes lo determinen. La misma norma precisa que el Gobierno debe oír
previamente al Consejo de Estado en los casos de tránsito de tropas extranjeras
por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves
extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la Nación.
4.10.
Cabe destacar en este punto, que al Consejo de Estado se le atribuyen también funciones
de naturaleza administrativa, las cuales se encuentran contenidas en distintas
disposiciones de la
Constitución y de la ley, y que se pueden concretan en tres tipos
de actuaciones: (i) actos de
elección, en el sentido de que, en virtud del principio de colaboración
armónica, el Consejo de Estado participa en la designación de sus propios
miembros y empleados y en la de otros funcionarios del Estado; (ii) actos de reglamentación, en
cuanto se encuentra facultado para darse su propio estatuto interno y para
fijar reglas en aspectos propios de sus competencias; y (iii) actos de evaluación, toda vez que le corresponde la
calificación de servicios de los Magistrados de Tribunales Administrativos.
4.11.
Con respecto a la función colegisladora, que interesa a esta causa, el numeral
4° del artículo 237 de la Carta,
además de mantener en cabeza del Consejo de Estado la facultad para preparar y
presentar proyectos de ley, conforme estaba previsto en la Constitución de 1886,
le reconoce a dicho órgano una nueva atribución, cual es la de preparar y
presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución. Sobre
el particular, la norma en cita señala expresamente que corresponde al Consejo
de Estado: “Preparar y presentar
proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”.
(Subrayas fuera de texto original).
4.12.
En la Asamblea
Nacional Constituyente, se hizo evidente la voluntad inequívoca
de reconocerle al Consejo de Estado iniciativa para presentar y preparar proyectos
de reforma constitucional, a través de actos legislativos tramitados por el
Congreso. Así, en la ponencia sobre reforma a la justicia (control de
constitucionalidad, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), puesta a
consideración de la
Comisión Cuarta para debate en primera vuelta, se hizo
manifiesta la intención de adicionar y elevar a nivel constitucional dicha
atribución. Sobre el particular se dijo en la aludida ponencia:
“Una atribución ya existente que consideramos
merece ampliación y aclaración, es la relacionada con la iniciativa legislativa
del Consejo de Estado. En efecto, la facultad de preparar proyectos de ley y de
códigos y de proponer proyectos en todos los ramos de la legislación, debe ir
acompañada de la facultad de presentarlos ante el Congreso; además, debe
adicionarse con la de preparar y presentar proyectos de actos legislativos.”
(Negrillas y subrayas fuera de texto
original).
De
igual manera, en la ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente, al tratarse el tema de la reforma a la administración de
justicia y comentarse el texto aprobado en primera vuelta, se destacó la
importancia de reconocerle al Consejo de Estado iniciativa para presentar
proyectos de reforma a la Constitución. Sobre el particular se expresó:
“Como puede apreciarse del recuento anterior,
lo importante en esta materia es mantener los sólidos fundamentos de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, desde el punto de vista constitucional, tal como lo
aprobó la H. Asamblea
en la Plenaria
en primera vuelta.
“…”
“Es importante resaltar que se atribuye
de una manera más clara la competencia al Consejo de Estado para presentar
proyectos de reforma constitucional y de leyes”.
(Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Y en
esa misma ponencia, en el punto de las diferencias que la reforma planteaba en
relación con las funciones atribuidas al Consejo de Estado por la Constitución de 1886,
una vez más se hizo hincapié en el hecho de que se agregaba, entre otras, aquella
de tener iniciativa constituyente, es decir, la facultad para presentar y
preparar proyectos de actos reformatorios de la Constitución. En
ese sentido se expresó:
“5) En relación con el Consejo de Estado
también se modifica su composición al establecer que tendrá un número impar de
magistrados.
Además de las funciones que tiene en la actual Constitución, se le atribuyen unas nuevas como son las de preparar y presentar
proyectos de actos reformatorios de la Constitución y las leyes…”
(Negrillas y subrayas fuera de texto original).
4.13.
Al respecto, coincide la doctrina
en señalar, que lo que llevó al Constituyente del 91 a reconocerle al Consejo de
Estado iniciativa legislativa y constituyente, fue el hecho de haber sido éste,
desde sus inicios, un órgano asesor del gobierno en asuntos de la
administración, lo cual le reconoce una basta experiencia y un amplio conocimiento
en los principales asuntos de Estado. Adicionalmente, se consideró también que
resultaba indispensable, que en el desarrollo de una de las más importantes
funciones estatales, como lo es la expedición de las leyes y la reforma a la Constitución,
participaran, en colaboración con el Congreso, organismos especializados, de
manera que la adopción de las medidas legislativas y constituyentes fuera el resultado
de una juiciosa y seria reflexión, acompañada de conocimientos técnicos.
4.14.
De este modo, no queda duda que, por expresa voluntad constituyente, el Consejo
de Estado se encuentra embestido de iniciativa legislativa y constituyente,
esto es, de la doble atribución para presentar ante el Congreso proyectos de
actos reformatorios de la
Constitución y proyectos de ley, siendo esta una facultad
que, como ha sido explicado, quedó expresamente consagrada en el numeral 4° del
artículo 237 de la
Constitución Política, y que se ejerce en forma independiente
y autónoma, por fuera de la función de cuerpo consultivo del Gobierno.
4.15.
A partir de los mecanismos de reforma a la Constitución
previstos en el artículo 374 Superior (por el Congreso, por una Asamblea
Constituyente o por el pueblo mediante referendo), es claro que la iniciativa
constituyente del Consejo de Estado está llamada a ejercerse mediante la
presentación ante el Congreso de proyectos de Acto Legislativo. Sobre este
particular, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, adoptado mediante la
Ley 1437 de 2011, al referirse a la integración y funciones
de la Sala de
Consulta y Servicio Civil, prevé en el numeral 3° del artículo 112, que le
corresponde a dicha Sala “Preparar a
petición de la Sala Plena
del Consejo de Estado o por iniciativa propia proyectos de acto legislativo y
de ley”.
4.1.6.
No obstante lo dicho, como ya ha sido mencionado, el artículo 375 de la Carta Política,
integrado al Título XIII que se ocupa “De
la reforma a la
Constitución”, al señalar los sujetos titulares de iniciativa para presentar ante el
Congreso proyectos de Acto Legislativo, no incluyó al Consejo de Estado. Tal hecho es
interpretado por el actor como una clara y evidente contradicción entre los
artículos 237-4 y 375 de la
Carta, la cual, en su criterio, debe resolverse a favor de la
segunda disposición por tratarse de norma especial y posterior.
4.17. La Corte se aparta de tal apreciación, como pasa a
explicarse.
5. Los principios de unidad de la Constitución y
armonización como criterios de interpretación constitucional y su incidencia
frente al contenido de los artículos 327-4 y 375 de la Carta
5.1. Conforme lo ha señalado de manera
reiterada esta Corporación, la Constitución Política es un texto armónico y
coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo
en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente. Sobre este particular,
en la Sentencia
SU-1122 de 2001, la
Corte tuvo oportunidad de precisar que la Carta “ha de entenderse como un texto que goza de
unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las
consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la
solución de un problema puntual. Por el contrario, la solución de las
controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean aplicados al
caso controvertido, todas las consecuencias –mandatos, permisiones,
prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta”.
5.2.
En ese orden de ideas, la propia
jurisprudencia ha dejado sentado que la Constitución, vista como un sistema de normas
límite, que guardan correspondencia lógica entre sí, tiene que ser abordada,
para efectos de su interpretación y aplicación, conforme
a los principios de unidad
constitucional y de armonización, de tal manera “que la aplicación de
una norma superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras
disposiciones constitucionales, sino que debe buscarse, en lo posible,
interpretaciones que permitan la máxima efectividad de todas las normas de la
Constitución”.
5.3. El principio de la unidad constitucional, como
se ha dicho, exige la interpretación de la Constitución como un
todo armónico y coherente, por oposición a una interpretación aislada o
contradictoria de las disposiciones que la integran. Lo que manda este
principio es que la
Constitución sea vista y entendida como una unidad, como un
sistema con sentido lógico y, por tanto, que sus disposiciones no sean abordadas
a partir de una visión puramente individualista de sus textos. En cuanto al
principio de armonización, el mismo implica la mutua delimitación de los bienes
contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas normas
constitucionales, de manera que se garantice a todas ellas su máximo nivel de eficacia
y efectividad. Es normal que, por su condición de normas
de textura abierta, las disposiciones constitucionales puedan verse en
situación de tensión recíproca, al momento de su aplicación e interpretación. Por
ello, se hace necesario que las mismas sean armonizadas y puestas en
concordancia las unas con las otras para lograr su optimización, cuando las
circunstancias así lo exijan. En relación con la aplicación de tales principios,
en la Sentencia T-030
de 2005, la Corte
hizo la siguiente precisión:
“La Corte Constitucional
en desarrollo de la función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política
(Art. 241 C.P.),
ha reiterado el deber que tienen todos los operadores jurídicos de interpretar la Constitución como una
norma dotada de unidad de sentido, esto es, que en la aplicación de las normas
fundamentales del Estado debe optarse por una interpretación sistemática cuyos
efectos irradian al resto del ordenamiento jurídico.”[15]
5.4. Siguiendo esta línea
hermenéutica, a propósito del control de constitucionalidad ejercido sobre
algunas de las reformas constitucionales tramitadas en los últimos años, esta
Corporación ha destacado que el marco normativo aplicable al trámite y
procedimiento propio de la
Reforma a la
Constitución, no se limita a las disposiciones especiales
contenidas en el Título XIII, sino que se extiende a los demás preceptos de la Carta que resulten acordes y
aplicables a dicho trámite, e incluso, para determinados efectos, a distintas
normas estatutarias y orgánicas afines con la materia.
5.5. Ha considerado la Corte que, siendo la Constitución un
sistema armónico y conexo de normas, no resulta coherente que, para efectos de
delimitar el verdadero marco jurídico del proceso de reforma constitucional, se
ignoren o desconozcan disposiciones de la Carta que, si bien no se integran formalmente al
Título XIII, materialmente si lo están, en cuanto se ocupan de aspectos afines que
contribuyen a la labor de aclarar y precisar dicho marco jurídico y, además, que
permiten entender, con mayor nivel de precisión y certeza, los propósitos
perseguidos por el constituyente en ese campo.
5.6. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-551 de
2003, donde la Corte
asumió el estudio de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional”, se precisó que
el trámite propio de la reforma constitucional por vía del mecanismo de
referendo, no se agota en lo dispuesto por el artículo 378, ubicado en el
Título XIII, sino que dicha norma debe ser interpretada con las demás
disposiciones de la Carta
que resulten acordes con el procedimiento propio de la convocatoria a un
referendo. Al respecto, en la citada sentencia se hicieron las siguientes precisiones:
“La
Constitución es un texto armónico que debe ser interpretado
de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos pretendidos
por el constituyente “…” Por lo mismo, cuando el artículo 378 señala que la ley
que incorpora el referendo es aprobada por el Congreso (órgano descrito en el
título VI), mediante ley, que requiere la aprobación de la mayoría de los
miembros de ambas cámaras, envía al interprete a aquellas normas de la Constitución y del
Reglamento del Congreso que regulan el trámite de las leyes.
En suma, puede afirmarse que el trámite propio de la
reforma constitucional no se agota en lo dispuesto por el artículo 378, ubicado
en el Título XIII, sino que su texto debe ser interpretado con las demás
disposiciones que resulten acordes con el procedimiento propio de la
convocatoria a un referendo”.
5.7. Reiterando lo anterior, en
la Sentencia C-1200
de 2003, al conocer de una demanda contra los artículos 4° transitorio y 5° (parcial)
del Acto Legislativo No. 3 de 2002, la
Corte se refirió al tema en los siguientes términos:
“(…) el parámetro normativo de referencia para
enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio
de la Constitución,
comprende no sólo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las
disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que
resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en
cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga
entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de procedimiento de la
formación del acto reformatorio’, ‘ (...) entendiendo por éste la violación de
los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas
reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII’.”
5.8. De igual
manera, en la
Sentencia C-1040 de 2005, al tramitar una demanda contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, esta
Corporación precisó:
“De acuerdo con jurisprudencia uniforme y reiterada de
esta Corporación, una interpretación sistemática de la Carta, impone la conclusión
de que la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en
consideración las otras normas constitucionales que sean relevantes para
examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución o las
disposiciones orgánicas del procedimiento legislativo que resulten aplicables[17]”.
“…”
“Lo anterior quiere decir que el
parámetro normativo de referencia para el ejercicio del control de
constitucionalidad de los actos legislativos
trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política,
para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en la medida
en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales para la
formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, cuyo
desconocimiento genere una violación de los requisitos previstos en el Título
XIII de la Constitución
para la adopción de actos legislativos[18]”.
5.9. De este modo, es
criterio hermenéutico que las disposiciones constitucionales deban ser
interpretadas en forma sistemática y armónica, teniendo en cuenta la voluntad
constituyente, con el fin lograr su máximo nivel de efectividad en la
aplicación y de impedir que, a partir de valoraciones aisladas, se presenten
incongruencias que desconozcan su verdadero contenido y alcance. De igual manera,
conforme con el criterio de interpretación armónica, las disposiciones especiales
que regulan el tema de la Reforma Constitucional, contenidas en el Título
XIII de la Constitución
Política, lo ha dejado sentado la Corte, no puede ser
valoradas aisladamente, sino en consonancia con las demás disposiciones de la Carta que se relacionan con
el proceso de reforma y que contienen reglas de aplicación en la materia.
5.10. Así las cosas, frente
al tema de quiénes son destinatarios de iniciativa constituyente para presentar
proyectos de Acto Legislativo, no encuentra la Corte que exista contradicción alguna entre el
artículo 237-4 de la Carta,
que faculta al Consejo de Estado para ejercer dicha atribución, y el artículo
375 del mismo ordenamiento Superior, que radica tal competencia en el Gobierno,
el Congreso, los Concejales o Diputados y un grupo de ciudadanos. Por el
contrario, dando aplicación al principio de armonización, y acogiendo la
voluntad constituyente en la materia, advierte la Corte que estas dos
disposiciones son congruentes en cuanto que, en lo pertinente, se ocupan de
regular temas afines relacionados con el procedimiento de reforma de la Constitución.
5.11. A juicio de la Corte, tanto el artículo
237-4 como el artículo 375 se integran a la parte orgánica de la Constitución, en los
Títulos VIII y XIII, y consagran reglas de competencia que se complementan
entre sí y que tienen el mismo valor normativo y vinculante. El primero
relacionada con una de las atribuciones reconocida al Consejo de Estado, cual
es la de presentar proyectos de reforma constitucional, y el segundo, referida
a la regulación de uno de los mecanismo de reforma de la Constitución, como es
el que adelanta el Congreso en su condición de constituyente derivado mediante
Acto Legislativo. En ese contexto, tales normas deben aplicarse armónicamente
para respetar el propósito perseguido por el Constituyente del 91 y para lograr
su mayor nivel de efectividad y eficacia.
5.12. El artículo 375 de la Carta, aun cuando es cierto
que no relaciona al Consejo de Estado dentro de los sujetos habilitados para
presentar proyectos de acto legislativo, tampoco lo aparta del ejercicio de tal
atribución, pues, de acuerdo a la manera como esta redactada la norma, es fácil
advertir que su contenido no es excluyente ni restrictivo, a la manera de un númerus clausus. En efecto, el artículo 375 señala cuales son los sujetos titulares de
iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo, pero no establece que
solamente ellos gocen de tal habilitación, de manera que no limita la
posibilidad de que otras disposiciones constitucionales lo complementen,
extendiendo la iniciativa para presentar proyectos de acto legislativo a
sujetos o autoridades distintas, tal y como ocurre con el artículo 237-4 de la Carta que, se reitera, le
extiende dicha atribución al Consejo de Estado, y con el artículo 265-5 del
mismo ordenamiento Superior, que también faculta al Consejo Nacional Electoral
para “presentar proyectos de acto
legislativo y de ley…”.
5.13. En ese orden de
ideas, una interpretación sistemática y armónica de la Constitución, permite
advertir, sin discusión, que la lista de sujetos habilitados para presentar
proyectos de acto legislativo, contenida en el artículo 375 de la Carta no es taxativa sino meramente
enunciativa, de manera que debe entenderse que, además de los allí descritos, también
se encuentran habilitados para presentar proyectos de reforma a la Constitución, por vía
de acto legislativo, aquellos sujetos a quienes la propia Constitución les ha
encargado tal facultad en norma independiente, así ésta no haga parte del
Título XIII de la Carta.
5.14. En relación con
esto último, le aclara la Corte
al demandante que el instituto de las antinomias constitucionales, “que
considera la posibilidad de que existan normas constitucionales
inconstitucionales”,
no tiene lugar en el caso de los artículos 237-4, 265-5 y 375, pues dicho
instituto “está destinado a aplicarse sólo en aquellos casos extremos en los
que la contradicción normativa impide al interprete aplicar el principio de
armonización”,
situación que, como se ha explicado, no ocurre con las normas constitucionales
citadas, las cuales, al regular el tema de los titulares con iniciativa
constituyente, antes que ser contradictorias se complementan entre sí,
admitiendo su interpretación sistemática para efectos de fijar el verdadero
alcance y contenido.
5.15. Se reitera que, independientemente
del lugar que ocupen las normas en la Constitución, en la medida en que entre ellas
exista conexidad temática, sus textos deben ser interpretados y aplicados de
forma armónica y sistemática, impidiendo que puedan escogerse caprichosamente
sus consecuencias normativas si son evaluadas aisladamente.
6.
Declaratoria de exequibilidad del artículo 223 de la Ley 5 de 1992
6.1. Se recuerda que la
norma impugnada en la presente causa es el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara
de Representantes”. Dicho precepto se ocupa de regular el tema de la
iniciativa constituyente, indicando quiénes están habilitados para presentar
proyectos de acto legislativo. Al respecto, dispone que pueden presentar
proyectos de acto legislativo: (i) el
Gobierno, (ii) diez (10) miembros del
Congreso, (iii) un número de
ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral
existente en la fecha respectiva, (iv) un
veinte (20%) por ciento de los
Concejales del país, (v) y un veinte
(20%) por ciento de los diputados del país.
6.2. El demandante cuestiona la
constitucionalidad de la citada disposición, partiendo de considerar que la
misma no incluye al Consejo de Estado entre quienes pueden presentar proyectos
de acto legislativo, con lo cual contraría el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución Política,
que le atribuye a dicho órgano tal facultad.
6.3. El tema sobre quienes son destinatarios de iniciativa constituyente
para presentar proyectos de acto legislativo ante el Congreso de la República, se encuentra
regulado de manera especial en el artículo 375 de la Carta Política,
incorporado al Titulo XIII de la misma, que trata sobre la reforma a la Constitución. Dicha
norma, en términos similares a como lo hace la norma impugnada, prevé que “podrán presentar proyectos de acto
legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de
los concejales o de los diputados
y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del
censo electoral vigente”.
6.4. No obstante, el artículo 375 no es la única norma de la Constitución Política
que regula materia. También lo hacen el numeral 4° del artículo 237 y el
numeral 5° del artículo 265, que, en su
orden, de forma expresa, le otorgan al Consejo de Estado y al Concejo Nacional
Electoral, competencia para preparar y presentar proyectos de reforma a la Constitución, a
través acto legislativo ante el Congreso de la República.
6.5. Conforme se explicó en los apartados anteriores, la Constitución es un
sistema organizado de normas que goza de coherencia y correspondencia lógica,
razón por la cual sus disposiciones deben ser interpretadas en forma
sistemática y armónica, teniendo en cuenta la voluntad constituyente. Así
entendida, en el caso de las disposiciones especiales que regulan el tema de la Reforma Constitucional,
contenidas en el Título XIII de la Constitución Política,
las mismas no pueden ser valoradas aisladamente, sino en consonancia con las
demás disposiciones de la Carta
que se relacionan con el proceso de reforma y que contienen reglas de aplicación
en la materia.
6.6. En ese orden, se reitera, una interpretación sistemática y armónica
de la Constitución,
permite advertir, sin discusión, que la lista de sujetos habilitados para
presentar proyectos de acto legislativo, contenida en el artículo 375 de la Carta no es taxativa sino
meramente enunciativa, de manera que debe entenderse que, además de los allí
descritos, también cuentan con iniciativa constituyente, por vía de acto
legislativo, aquellos sujetos a quienes la propia Constitución les ha encargado
tal facultad en forma directa y en norma independiente.
6.7. De esta manera, cuentan con iniciativa para presentar proyectos de
reforma a la Constitución, a
través de acto legislativo, no solo los sujetos a los que se refiere el
artículo 375 de la Carta,
sino todos aquellos habilitados para tal fin en otras disposiciones superiores,
en particular, los señalados en los numerales 4° y 5° de los artículos 237 y 265
de la Carta Política.
De ese modo, están habilitados para presentar proyectos de acto legislativo: (i) el
Gobierno, (ii) diez miembros
del Congreso, (iii) el veinte por ciento de los concejales o de los diputados,
(iv)
los ciudadanos en un número equivalente -al menos- al cinco por ciento del
censo electoral vigente, (v) el Consejo de Estado, (vi)
el Consejo Nacional Electoral, y, en general, (vii) cualquier otro
sujeto o autoridad a quien la propia Constitución Política le asigne de forma
expresa el ejercicio de dicha atribución.
6.8. Pues bien, como lo señala el demandante y
algunos de los intervinientes, la circunstancia de que la norma acusada no haya
incluido al Consejo de Estado y, por ende, al Consejo Nacional Electoral,
dentro de las autoridades que gozan de iniciativa constituyente, plantea un
verdadero problema de constitucionalidad, en el sentido de que el Congreso, al
expedir el artículo 223 de la Ley
5ª de 1992, incurrió en una omisión
legislativa relativa, lo cual daría lugar a la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la norma, o, en su defecto, al retiro de la misma del
ordenamiento jurídico.
6.9. La Corte se aparta de tal
apreciación y, por el contrario, considera que el artículo 223 de la Ley 5ª de
1992 no presenta
problemas de constitucionalidad y debe ser declarado exequible pura y
simplemente, pues el legislador no está obligado a reproducir las normas
constitucionales, ni éstas, dado su carácter normativo y vinculante, requieren
de su inclusión en una ley para producir efectos jurídicos.
6.10. En efecto,
uno de los elementos definitorios del Estado Constitucional que nos rige es
precisamente el carácter normativo y supremo de la Constitución. Ello
significa que la
Constitución es norma jurídica, y es la norma de mayor
jerarquía de todo el ordenamiento, que vincula tanto a los particulares como a
las autoridades públicas, con eficacia general y directa.
La
afirmación del rango normativo y supremo de la Carta Política, se
expresa de forma clara en el artículo 4° de la propia Constitución, al
consagrar éste que: “[l]a Constitución es norma de normas” y que, “[e]n todo caso de
incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las
disposiciones constitucionales.”
6.11.
La Constitución,
como norma de normas, es entonces jerárquicamente superior a las demás
disposiciones del ordenamiento jurídico y sus mandatos y reglas se aplican de
manera preferente y directa, sin requerir de la mediación de la ley. En virtud
del principio de supremacía constitucional, las autoridades públicas se encuentran obligadas a
aplicar la Constitución,
(i)
ya sea para interpretar el derecho a la luz de los principios y valores
superiores, (ii) para definir un determinado asunto mediante la aplicación
directa de un precepto constitucional, y (iii) para inaplicar la ley cuando
ésta resulte contraria a las previsiones superiores.
6.12.
En ese sentido, el mandato dirigido al legislador para hacer las leyes,
previsto en el artículo 150 de la
Carta y demás normas superiores concordantes, debe entenderse
inscrito en el propósito de buscar el desarrollo de la Constitución, sin que allí se entienda incluido el deber de
reproducir los mandatos superiores, pues ellos gozan de autonomía y eficacia jurídica
directa, máxime cuando definen competencias.
6.13.
Siendo ello así, el hecho de que el artículo 223 de
la Ley 5ª de
1992, al regular el tema de la iniciativa constituyente, no incluya al Consejo
de Estado y al Consejo Nacional Electoral dentro de las autoridades habilitadas
para tal fin, no hace que la norma sea inconstitucional o se
encuentre incursa en una omisión legislativa relativa. Como se ha explicado, la
facultad reconocida a tales autoridades para reformar la Constitución,
proviene directamente de los artículos 237 y 265 de la Carta Política, los
cuales deben respetados y aplicados por todas las autoridades públicas, independientemente
al hecho de que no se encuentren reproducidos en la ley.
6.14. En consecuencia, la Corte procederá a declarar
exequible, por los cargos propuestos y analizados, el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
propuestos y analizados, el artículo 223 de la Ley 5ª de 1992.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General