DECRETO
1351 DE 2012 QUE CONVOCA A SESIONES EXTRAORDINARIAS AL CONGRESO, REFORMA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Inhibición para decidir de fondo por
falta de competencia
La
Sala considera necesario reiterar la argumentación de la sentencia C-474 de
2013 e inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la demanda
formulada por el ciudadano Jaime Araujo Rentería. Ciertamente el proyecto de
acto legislativo 07/11 Senado – 143/11 Cámara, una vez fue aprobado por el
Congreso, se remitió el 20 de junio de 2012, al Presidente de la República para
ser promulgado. El 25 de junio de 2012, el Gobierno formuló objeciones por
inconstitucionalidad e inconveniencia. A continuación, mediante el decreto 1351 de 2012, el Presidente convocó al
Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones. En sesión
del 28 de junio de 2012, las plenarias de la Cámara y del Senado acogieron la
propuesta de la comisión accidental de aceptar las objeciones, y en
consecuencia, aprobaron el archivo del proyecto. Por tanto, el proyecto nunca
fue promulgado, es decir, no ingreso a nuestro ordenamiento constitucional ni
produjo efectos. Con apoyo en las anteriores razones, la Corte concluye que
carece de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad y debe
emitir un fallo inhibitorio. Igualmente, esta Sala considera que carece de
competencia para conocer de la demanda en lo que respecta a los cargos
formulados contra el decreto 1351 de 2012, puesto que se trata de
una decisión adoptada en un trámite legislativo que no culminó con la adopción
de un acto susceptible de control por este Tribunal. Como se explicó
previamente, la Corte en principio es competente para analizar la
constitucionalidad de decretos que hacen parte del trámite legislativo de actos
del Congreso cuyo control es asignado por la Constitución a este Tribunal
–proyectos de ley materia de control previo, leyes y actos legislativos-. No
obstante, cuando dicho trámite no culmina con una decisión susceptible de
control por esta Corporación, es decir, cuando dicho trámite resulta fallido,
la Corte pierde su competencia porque ya no hay un acto cuya validez
constitucional sea necesario examinar; dicho de otro modo, se presenta una
especie de carencia actual de objeto. Por medio del decreto 1351 de 2012, el Presidente convocó a
sesiones extraordinarias al Congreso de la República con el fin de examinar las
objeciones formuladas a un proyecto de acto legislativo. Debido a que el
Congreso decidió archivar el proyecto, dicha reforma nunca fue promulgada ni
surgió a la vida jurídica, en otras palabras, no se convirtió en acto
legislativo. En consecuencia, la constitucionalidad del proyecto y su trámite
no pueden ser examinados en esta oportunidad por este Tribunal, por carencia
actual de objeto.
CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios
aplicables para determinar la competencia
La
jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de criterios que
orientan la definición de las competencias de la Corte Constitucional: un
criterio formal que atiende a las previsiones expresas del texto superior, y un
criterio material, según el cual las disposiciones constitucionales deben ser
interpretadas de forma sistemática y teleológica, teniendo en cuenta aspectos
como el modelo de control constitucional introducido por la Carta de 1991, la
obligación de garantizar el principio de supremacía constitucional, la eficacia
del control constitucional, la premisa de que en un Estado Social de Derecho,
no pueden existir actuaciones de las autoridades que no estén sujetas a
control, y el contenido y fuerza normativa de los actos materia de escrutinio.
DECRETOS
CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS CON ANTERIORIDAD A LA PROMULGACION DE LA
CONSTITUCION DE 1991-Competencia
de la Corte Constitucional para decidir demandas de inconstitucionalidad
DECRETOS
COMPILATORIOS DE LEYES-Competencia para control
constitucional
DECRETOS
QUE CORRIGEN YERROS EN DETERMINADAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia
CORTE
CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar competencia de control de
constitucionalidad de decretos expedidos con facultades de artículos
transitorios de la Constitución
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia
DECRETOS
DE EJECUCION DE LA CONVOCATORIA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia de control constitucional
ACTO
DE AUTORIDAD DE DECLARACION DE APROBACION DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
sobre competencia de control constitucional
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos de trámite exigibles
El
artículo 375 de la Constitución regula el procedimiento de adopción de los
actos legislativos; según este precepto, (i) pueden presentar proyectos de acto
legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el 20% de los concejales o
de los diputados, y los ciudadanos en un número equivalente al menos al 5% del
censo electoral vigente; (ii) el trámite del respectivo proyecto debe tener
lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (iii) para su aprobación el
proyecto requiere ocho debates; (iv) en los primeros cuatro debates, el
proyecto debe ser aprobado por la mayoría de los asistentes; (v) en los
segundos cuatro debates, se requiere el voto de la mayoría de los miembros de
cada cámara; (vi) en el segundo periodo sólo pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero; y (vii) entre la primera y la segunda vuelta, el
Gobierno debe publicar el proyecto. Adicionalmente, los artículos 219 y
siguientes de la ley 5 de 1992 prevén otras reglas de trámite aplicables a los
proyectos de acto legislativo, como las siguientes: (a) la facultad del
Congreso para reformar la Constitución se suspende a partir de la elección e
integración de una Asamblea Constituyente y por el tiempo que se otorgue a la
Asamblea para que cumpla sus funciones; (b) los proyectos deben ser presentados
en la Secretaría General de las cámaras o en sus plenarias; (c) los dos
períodos de debate no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura;
(d) las materias negadas en el primer período, no pueden ser consideradas
nuevamente; y (e) el cambio o modificación del contenido de las disposiciones,
en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada y debatida. Finalmente, el artículo 227 establece que las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso
legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia. Con fundamento en este precepto, la Corte también ha entendido
que son aplicables las disposiciones de la Constitución que se ocupan de
regular el procedimiento de aprobación de las leyes, cuando son compatibles.
VALIDEZ
Y VIGENCIA DE LA NORMA-Distinción conceptual
LEY-Sanción
gubernamental/LEY-Promulgación
Esta
Corte ha explicado que la sanción es un requisito de existencia de las leyes,
mientras la promulgación es en una exigencia de obligatoriedad. La sanción se
refiere a la culminación del proceso de formación del contenido de la ley y
consiste en el acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de
su existencia y autenticidad; mientras la promulgación significa “( la
publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento
de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene. La
promulgación constituye un punto importante de referencia para la entrada en
vigencia de la ley, pero no necesariamente coincide con ella, ya que el
Legislador puede expresamente prever una fecha posterior para el efecto.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición respecto del decreto 1351
de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias”
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA
JUSTICIA-Inhibición
Referencia: expediente D-9218
Demanda de inconstitucionalidad contra el decreto 1351 de 2012 “por el
cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “contra el texto
conciliado y después aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para
su publicación” del proyecto de acto legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara
“por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con
relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá,
D.C., catorce (14) de agosto de dos mil tres (2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados
Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto
Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en
los siguientes:
1. ANTECEDENTES
El
ciudadano Jaime Araujo Rentería, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó el decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca
al Congreso a sesiones extraordinarias” y “contra el texto conciliado y después
aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para su publicación” del
proyecto de acto legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara “por medio del cual
se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la
Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 6 de agosto de 2012,
la demanda fue admitida. En consecuencia, el Magistrado
sustanciador decretó algunas pruebas y ordenó comunicar el inicio del proceso
al Presidente de la República, a los presidentes del Senado y la Cámara de
Representantes, a los ministerios del Interior y de Justicia y Derecho, al
Consejo Superior de la Judicatura, al Consejo de Estado, a la Corte Suprema de
Justicia y a la Fiscalía General de la Nación.También invitó a las
siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en
el debate jurídico que el presente asunto propone: Corporación Excelencia en la
Justicia, Academia Colombiana de Jurisprudencia, universidades del Rosario,
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda,
Pontificia Bolivariana sede Montería, del Sinú – Seccional Montería, Sur
Colombiana y de Antioquia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad (DeJusticia), al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional,
al Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, y a los
presidentes de los partidos Liberal, Social Conservador, Cambio Radical, Unidad
Nacional, Verde, Integración Nacional, MIRA y Polo Democrático Alternativo.
Finalmente, se ordenó fijar la demanda en lista para que los
ciudadanos pudiesen defender o impugnar el precepto acusado, y se dio traslado
al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
cargo en los términos que le concede la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
1.1. NORMAS
DEMANDADAS
Dada la extensión de las disposiciones acusadas, se trascriben en el
anexo 1.
1.2. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
El 6 de julio de 2012, el ciudadano Jaime Araujo Rentería, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el decreto 1351 de 2012
“por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “el texto
conciliado y después aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para
su publicación” del que fuera el proyecto de acto legislativo 007/11 Senado –
143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras
disposiciones”.
1.2.1. En
primer lugar, el demandante señala que la Corte Constitucional es competente para conocer de su demanda, ya que –en
su criterio- el artículo 241 superior dispone que la Corporación debe realizar
un control integral de constitucionalidad, el cual se proyecta en las
siguientes direcciones:
“(…) a) La Corte Constitucional es competente para controlar los actos
de inicio, los actos intermedios, actos de conclusión, y actos posteriores de
ejecución de la reforma constitucional.
b) El control es integral, porque se proyecta sobre la forma y el
contenido. La corte controla no sólo las reformas constitucionales, no sólo la
ley, no sólo los proyectos de ley, no sólo los decretos con fuerza de ley; sino
también todas aquellas normas jurídicas, que independientemente de su nombre y
de la autoridad que las haya expedido, materialmente, o esencialmente equivalen
a una ley; o que están inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una
reforma constitucional.”[1]
Asegura que a partir de estos criterios, la Corte ha reconocido que es
competente para conocer de todos los actos jurídicos inescindiblemente ligados
a aquellos para los cuales tiene competencia; en respaldo cita las sentencias
C-802 de 2002 -sobre un decreto que declaró un estado de conmoción, pero fue
demandado ante el Consejo de Estado-, C-972 de 2004 -sobre decretos de gobierno
con contenido de ley estatutaria-, C-155 de 2005 -sobre un reglamento del
Consejo Nacional Electoral con contenido de ley estatutaria- y C-665 de 2006
-sobre decretos con contenido de ley estatutaria-.
Sostiene que al expedir el decreto 1351 de 2012, el Gobierno “se
convirtió en constituyente”. Al respecto, afirma:
“Con expedición (sic) del decreto 1351 de 2012, el gobierno actual, fue
más lejos en la violación de la constitución, de lo que habían hecho gobiernos
anteriores, ya que éstos bajo el supuesto de desarrollar los mandatos
constitucionales emitían decretos o normas jurídicas, para sustraerse al
control de la corte constitucional; sin embargo este gobierno sin esa
autorización constitucional previa, violando la constitución, en realidad lo
que hizo fue modificar la constitución y crear, como si fuera constituyente,
una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al
mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma constitucional
contra los mandatos de la propia constitución”.
Con fundamento en estas consideraciones, asegura:
“(…) la corte es competente para conocer el decreto 1351 de 2012 ya que
está inescindiblemente ligado a la reforma constitucional y también al acto
legislativo que se tramitó; que se encuentra vigente; que lo único que le falta
es su publicación. Y porque además, tanto el decreto de convocatoria que se
refiere a las objeciones, como estas y el propio acto legislativo se refieren a
temas de competencia del legislador, no del gobierno y en algunos casos de un
legislador especial como es el estatutario. (…)”.[2]
Por último, agrega las siguientes razones por las cuales considera que
la Corte es competente:
“1. Porque es la guardiana de la integridad y supremacía de la
constitución, por mucho que el presidente quiera sustituirla o el Congreso u
otro órgano judicial; porque sería una paradoja que se excluyera al guardián de
la constitución y garante de la misma, del acto más importante de la reforma constitucional
y del análisis de las violaciones de la misma.
2. Porque sólo la corte constitucional de Colombia tiene competencia
para definir si se sustituye o no la constitución con una reforma
constitucional; y si no hay pronunciamiento sobre el tema de la sustitución
mañana otra reforma constitucional podría intentar sustituirla, lo que se
impediría si desde ahora la corte deja claramente establecido que algunos de
los artículos de la reforma no sólo viola (sic) la constitución, sino que
también la sustituyen y en consecuencia jamás podrán hacer parte del orden
jurídico y del estado de derecho en Colombia.
3. Porque sólo con la intervención de la corte constitucional se puede
saber si realmente se violó o no la constitución y si como consecuencia de esa
violación hay responsabilidad de quienes intervinieron en esos actos de
violación. Si no interviene la corte constitucional los culpables de la
violación quedarán impunes y los derechos de los ciudadanos violados.
4. Porque sólo la corte constitucional es la única, que verdaderamente
puede impedir que entre en el orden jurídico esa reforma constitucional, ya que
es el único órgano del estado que por medio de sus sentencias, al modularlas
puede decidir que los efectos de su fallo son hacia atrás y que esa reforma
nunca rigió en el orden jurídico colombiano. (…)
5. De no intervenir la corte se sienta un precedente nefasto, contra su
competencia porque basta que el gobierno y Congreso se pongan de acuerdo para
excluirla del control constitucional; no sobra recordar que el control de
constitucionalidad lo que busca es garantizar los derechos de los ciudadanos y
que al impedir que la corte intervenga se está en realidad impidiendo que los
ciudadanos intervengan en la defensa de sus derechos fundamentales.”[3]
1.2.2. A
continuación, explica que las actuaciones demandadas desconocen el principio
fundamental del Estado de Derecho según el cual la libertad del individuo es
ilimitada y las competencias de las autoridades son limitadas -artículos 1 y 6 de la Carta-, toda vez que el Gobierno
dictó el decreto 1351 de 2012 sin que la Constitución le atribuyera tal
competencia. Resalta que el mismo Gobierno reconoció esta situación en la parte
preliminar del decreto cuando expresó: “Que ninguna norma de la Constitución
prohíbe de manera explícita la presentación de objeciones gubernamentales
contra actos legislativos”.
En su concepto, a diferencia de lo que ocurre con los particulares,
todas las autoridades del Estado, incluido el Presidente, tienen competencias
limitadas y expresas, entre otras razones, por las siguientes: (i) los derechos y libertades del individuo son
anteriores el Estado –“al contrato social”-; (ii) las
autoridades están al servicio de los gobernados, “(…) no pueden convertirse en
sus amos y esclavizarlos”[4]; (iii) el
titular máximo del poder político –la soberanía- es el pueblo, no el
gobernante, de modo que la actividad del gobernante está sometida a las
competencias que defina la ley; para el actor, ese es uno de los fundamentos
del Estado de Derecho y una de sus consecuencias es que los actos de la
autoridad que excedan su competencia pueden ser demandados y anulados o
declarados contrarios a la Constitución; y (iv) la
seguridad de los derechos de las personas está precisamente en saber que
ninguna autoridad puede afectarlos si no existe una ley que previamente haya
dado competencia expresa para ello. Asegura entonces que la tesis del Gobierno
de que “todo lo que no le está prohibido, le está permitido, acaba con los
derechos de los colombianos, destruye las competencias de otras autoridades,
acaba el estado de derecho e instaura un estado totalitario”[5].
1.2.3. Indica
que también se violan los artículos 375 y 138 de la
Constitución, ya que éstos disponen que el trámite de los proyectos
de acto legislativo debe producirse en dos periodos ordinarios y consecutivos,
los cuales deben corresponder a los señalados en el artículo 138, reglas que no
se siguieron en este caso. Para respaldar su argumento, el demandante sostiene
lo siguiente:
1.2.3.1. Señala
que la jurisprudencia constitucional ha prohibido al Gobierno objetar reformas
constitucionales y citar a sesiones extraordinarias para que el Congreso se
ocupe de reformas a la Constitución, como ocurrió en este caso. En respaldo de
su argumento, cita las sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998,
C-487 de 2002, C-1000 de 2004 y C-1053 de 2005.
Explica que las razones para la prohibición son las siguientes: (i) la función de reformar la Constitución es
diferente a la de legislar, lo que explica que el trámite y las competencias
del Gobierno sean distintas en uno y otro caso; (ii) la
Constitución no le otorga al Gobierno la competencia para objetar las reformas
constitucionales; (iii) “(…) permitir que el
gobierno objete la reforma de la constitución, es dejarlo dueño de la reforma
constitucional, cualquiera que ella sea, independiente de su contenido (…) es
convertirlo en una especie de constituyente negativo”; (iv) admitir que el Presidente objete las reformas
constitucionales, es también permitirle arrebatar la soberanía al pueblo
colombiano; (v) “[e]l poder de veto, esto
es las objeciones a la legislación, no son más que un rezago feudal, que no
tienen sentido en una sociedad democrática. En una sociedad democrática como lo
establece el artículo primero nuestra constitución, el poder de veto sobre las
reformas constitucionales no solamente no existe sino que es imposible y el
veto sobre la ley debe desaparecer”[6].
Luego indica que las razones por las cuales una reforma constitucional
no puede discutirse y aprobarse en sesiones extraordinarias del Congreso, son
las que siguen: (i) la Constitución lo prohíbe
en el artículo 375, inciso segundo; y (ii) en las
sesiones extraordinarias, el Congreso es preso del Ejecutivo, pues solamente
puede ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, “(…)
por lo que carece de las condiciones objetivas y subjetivas para ocuparse de la
norma más importante del estado”[7].
1.2.3.2. Afirma
que la reforma constitucional “está viva y sólo puede matarla la Corte
Constitucional”[8]. Explica que el acto legislativo existe,
pues cumplió los 8 debates y fue conciliado de conformidad con la Constitución,
y por tanto hay una “(…) presunción de validez, que sólo puede quitar el
tribunal constitucional, aunque todavía no esté vigente”[9]. Aduce que el proyecto de acto
legislativo no requiere promulgación para existir; al respecto, manifiesta:
“Es claro en el sistema colombiano, la promulgación ni la ley, ni mucho
menos de un acto legislativo, es requisito de validez del acto legislativo. No
existe en el sistema colombiano, una norma que establezca quién debe hacer la
promulgación de los actos legislativos, una vez que se ha concluido el trámite
de los ocho debates; de modo que es jurídicamente posible que cualquier
ciudadano pague la publicación del acto legislativo ya conciliado en el diario
oficial y una vez publicado entre a regir, con todas las consecuencias
jurídicas que eso implica.”[10]
En concordancia, sostiene que “(…) el Presidente de la República no
puede impedir que una reforma constitucional entre en vigencia simplemente
absteniéndose de publicar el acto legislativo aprobado por el Congreso de la
República, ya que de esta manera se convertiría en poder constituyente” [11].
Señala que la jurisprudencia constitucional ha aceptado la asimilación
entre promulgación y publicación en el diario oficial, así como que la
publicación no es requisito de validez sino de vigencia, es decir, requisito
para que “la norma produzca efectos jurídicos” y sea vinculante. En respaldo cita
la sentencia C-932 de 2006.
Asevera que “(…) si la finalidad de la promulgación es que los
ciudadanos conozcan las normas; no hay duda que en este caso en particular, ya
muchos colombianos conocen el acto legislativo; de modo que la publicación en el
diario oficial es muy poco lo que le agrega al conocimiento que ya se tiene
esta norma jurídica (sic) en la sociedad colombiana” [12].
1.2.3.3. Finalmente,
sostiene que el Congreso era incompetente para tomar nuevas decisiones sobre el
proyecto de acto legislativo en sesiones extraordinarias, puesto que el
artículo 375 superior dispone que los actos legislativos sólo se pueden tramitar
en dos periodos ordinarios y consecutivos, y “(…) al contrario sensu, no se
pueden tramitar en periodos extraordinarios de sesiones”. En consecuencia,
alega que en sesiones extraordinarias, el Congreso carece de competencia para
ocuparse de reformas a la Constitución y, por tanto, todo lo que hizo en las
sesiones extraordinarias está afectado de incompetencia, lo que a su vez genera
la inexistencia y la ineficacia de los actos jurídicos. Asegura que esta
interpretación concuerda con el artículo 149 de la Carta, el cual prevé
sanciones para las reuniones del Congreso “(…) que traten de tocar los actos
legislativos en sesiones extraordinarias”; tales sanciones son: “(…) la reunión
como tal carece de validez, la sanción para quienes participen en las deliberaciones
y lo que es más importante para lo que examinamos ahora, los actos que se
realizaron en esas sesiones extraordinarias no puede dársele efecto alguno”[13].
1.2.4. Por
otra parte, el demandante alega que las actuaciones acusadas también desconocen los artículos 3, 4, 92, 198, 241 y 242 de la
Carta, por las siguientes razones: (i) “(…) con el decreto 1351 de 2012, se priva a
la corte constitucional de su competencia para conocer de las reformas a la
constitución y se priva correlativamente a los ciudadanos de ejercer la acción
pública de inconstitucionalidad”[14]; (ii) con la
citación a sesiones extraordinarias y la presentación se objeciones
gubernamentales se buscó excluir la intervención de los ciudadanos y del
tribunal constitucional, y “eximir de responsabilidad a los violadores de la
constitución”; (iii) con estas mismas
actuaciones, el Gobierno modificó la Constitución y creó “como constituyente
una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al
mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma
constitucional”; (iv) el Gobierno también
arrebató la soberanía al pueblo y se convirtió en poder constituyente; y (v) los cuerpos acusados se oponen a la supremacía
de la Constitución.
1.2.5. En
tercer lugar, asevera que el decreto y el proyecto de acto legislativo
demandados, específicamente los artículos 12, 17 y 27 de este último, sustituyen la Constitución, ya que permiten (i) la detención preventiva, (ii) el cobro de aranceles judiciales a los más
pobres para acceder a la administración de justicia, y (iii) la actuación de los congresistas en nombre
propio y no en representación del pueblo.
1.2.5.1. En
relación con la detención preventiva, el actor sostiene:
“(…) si en el estado de derecho se parte del supuesto de que el
individuo goza en principio de una libertad ilimitada, y que cuando entren en
sociedad y en estado para garantizar esa libertad (sic) y no para perderla, no
se entiende cómo podrá ser privado de la libertad sino es como consecuencia de
una sanción definitiva y como su nombre lo dice sin posibilidad de ningún
recurso, ya que si tiene algún recurso, es necesario aplicar la presunción de
inocencia del investigado.
Por esta razón la detención preventiva es una anormalidad en el estado
de derecho como es también una anormalidad que al ciudadano se le esté
interceptando, allanando o registrando. No podemos permitir que estas
conductas, que aún quienes las defienden, saben que son excepcionales, se
conviertan en la regla general en el estado de derecho colombiano. Por la vía
de la sesión, y por la vía perversa de la ampliación de términos se convierte
la sesión en regla general y se pone en peligro la libertad de los ciudadanos.
En un estado verdaderamente democrático, la fiscalía tendría que ir primero
ante el juez de garantía presentarle las pruebas y convencerlo de que autorice,
el juez de garantías, una detención, un registro o un allanamiento o una
interceptación.”[15]
1.2.5.2. De
otro lado, a juicio del demandante, el cobro de aranceles judiciales impide el
acceso a la justicia a muchos ciudadanos, especialmente a los más pobres. Al
respecto, explica:
“Si los ciudadanos más pobres no pueden acceder a la justicia, resolverán
sus conflictos por fuera del estado de derecho de manera violenta lo que
agregará más violencia a una sociedad ya violenta como la colombiana.
Históricamente la lucha por el acceso a la justicia se ha desarrollado sobre
dos conceptos fundamentales. Primero por lograr que los más pobres de la
comunidad puedan acceder realmente a la justicia y que además lo hagan en
condiciones de igualdad con los más poderosos y segundo que los más débiles
puedan unirse a través de acciones colectivas o de grupos para enfrentar a los
más poderosos incluidos los grupos económicos o las trasnacionales.”[16]
También asegura que las garantías de independencia e imparcialidad de
los jueces tienen como finalidad permitir que cualquier persona pueda acceder a
la administración de justicia y obtenga una decisión imparcial.
1.2.5.3. Por
último, sostiene que los cuerpos normativos acusados permiten a los congresistas
“litigar en causa propia”. A continuación, explica:
“En el estado de derecho, todo funcionario, incluidos los funcionarios
del órgano legislativo deben actuar en defensa del interés general no de
intereses particulares o lo que es más grave tal como lo propone la reforma,
que legislen estando impedidos para hacerlo. Con esta norma se sustituye el
artículo 133 de la constitución, modificado pro el acto legislativo 1 los días
de 2009 (sic) (…).
(…)
Aparece claro que con la nueva norma se sustituye la constitución, ya no
representan al pueblo sino a sí mismos, que no actúan consultando la justicia y
el bien común, sino sus intereses particulares y que se harán irresponsables
jurídica y políticamente frente a sus electores a litigar en causa propia.”[17]
1.2.6. El
demandante sostiene que en el trámite del proyecto de acto legislativo se
presentaron varios vicios insubsanables, como la violación del principio de
consecutividad en la aprobación del parágrafo transitorio del artículo 7 y un
exceso en el ejercicio de las facultades de la comisión de conciliación.
1.2.6.1. En
primer lugar, explica que el artículo 7 del texto conciliado lesiona el
principio de consecutividad, por cuanto:
“(…) revisado el trámite legislativo que se surtió en la discusión y
aprobación del artículo 7 del texto conciliado, y comparados los diferentes
textos que fueron objeto de discusión y aprobación por las comisiones
permanentes constitucionales de Cámara y Senado y sus respectivas plenarias, se
concluye que estas no coincidieron en momento alguno, salvo en el segundo
debate de la Plenaria de la Cámara en la segunda vuelta (8° debate), la norma
que pretende extender a los demás procesos diferentes de aquellos originados en
pérdida de investidura (procesos judiciales ante lo contencioso administrativo)
el procedimiento al que hace referencia el artículo 184 para la pérdida de
investidura, tema que resulta no solo novedoso al texto del proyecto de acto
legislativo, sino que es ajeno al asunto que se venía tratando en los
diferentes debates ante las comisiones y plenarias, afectando así la esencia de
lo aprobado en la primera vuelta, que estaba referido exclusivamente a los
procesos de pérdida de investidura y no a otros procesos contencioso
administrativos, lo cual rompe la conexidad con los temas antes aprobados.
Así, el tema incorporado en el texto de la norma conforme al cual ‘igual
procedimiento se surtirá en los demás procesos que se adelanten ante la
jurisdicción contenciosa administrativa en contra de los congresistas’, no
surtió los 8 debates que la Constitución Política exige para toda reforma
constitucional (…).”[18]
A continuación, el demandante señala que ese tema no aparece en las
gacetas de ninguno de los debates ni en el texto definitivo que acogió la
Comisión de Conciliación después de la primera vuelta. También resalta que la
exigencia de consecutividad se aplica al trámite de los actos legislativos, en
tanto es una manifestación del principio democrático.
En criterio del demandante, el parágrafo 2° del artículo 5° y el numeral
2° del artículo 16 del proyecto también son inconstitucionales por violación
del principio de consecutividad. Asegura que esos preceptos, específicamente la
mención de un nuevo grupo de aforados conformado por los secretarios generales
del Senado y la Cámara, fue incluido en sexto debate –en la plenaria del
Senado- y posteriormente acogido por la Comisión de Conciliación pese a versar
sobre un tema nuevo. Agrega que no existe un vínculo de conexidad temática,
causal o teleológica para que la garantía del fuero fuera extendida en una
etapa avanzada del trámite a los secretarios generales del Senado y la Cámara,
“(…) quienes, al tenor del artículo 47 de la Ley 5° de 1992, están llamados a
cumplir funciones y responsabilidades generales de estirpe meramente
administrativas, de coordinación, de verificación y de control al interior del
Congreso de la República, las cuales resultan ajenas y distintas a la labor
legislativa propiamente dicha, resultando excesivo y gratuito el fuero que a su
favor prohíja y establece la reforma”[19].
1.2.6.2. Para
terminar, indica que la competencia de la Comisión de Conciliación fue
excedida, toda vez que “(…) la fórmula que adoptó para dirimir una discrepancia
inexistente condujo a extraer para los funcionarios enunciados en el numeral 4
del artículo 235 de la Constitución, una prerrogativa para la que nunca se les
consideró como beneficiarios a lo largo de los debates parlamentarios, cual es
la prevista en el parágrafo 2 del mismo artículo que consiste en que solo
pueden ser ‘privados de la libertad con posterioridad al proferimiento de la
resolución de acusación en firma (sic) en su contra, salvo que sean
aprehendidos en caso de flagrante delito’.”[20]
Explica que tanto en la plenaria del Senado como en la plenaria de la
Cámara se decidió que la Fiscalía General de la Nación sería la autoridad
responsable de la investigación y la acusación de los funcionarios allí
mencionados; en consecuencia, la Comisión de Conciliación no podía incluir
modificaciones sobre ese punto, como adicionar el término “investigar”,
eliminar la frase “previa acusación del Fiscal General de la Nación, del
Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías
ante la Corte Suprema de Justicia”, o añadir en el inciso primero del parágrafo
2 del artículo 235 la referencia a que la Sala de Investigación y Calificación
de la Corte Suprema de Justicia conocería de la investigación de los mismos
funcionarios.
Manifiesta que el mismo vicio se predica del artículo que pretende
modificar el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución –sobre el régimen
de pérdida de investidura-, por cuanto “(…) si bien existían discrepancias
entre los textos aprobados en cada cámara y que, en tal medida, debía la
comisión de mediación proponer una fórmula que condujera a la adopción de un
único texto, tal ejercicio excedió los límites materiales que restringen
su competencia, al punto de dar la espalda a la voluntad del constituyente
derivado y configurar un régimen inconsistente”[21].
1.3. INTERVENCIONES
DE ENTIDADES PÚBLICAS
1.3.1. Ministerio
de Justicia
Respecto al proyecto de acto legislativo, solicita declarar ajustada a la Carta Política la actuación consistente en
la presentación de objeciones presidenciales, y proferir un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto en
tanto no existe acto legislativo. Por otra parte, en relación con el decreto
1351 de 2012, también solicita emitir un fallo inhibitorio,
ya que la Corte carece de competencia para ocuparse de su constitucionalidad.
Respalda su solicitud en los siguientes argumentos:
1.3.1.1. Afirma
que el artículo 138 de la Constitución indica que el Congreso debe reunirse en
sesiones ordinarias o extraordinarias por convocatoria del Gobierno, pero no
precisa las materias de las que puede ocuparse en estas últimas, ni restringe
las causas por las cuales el Gobierno puede convocarlas. Asegura que el
artículo 200 superior tampoco restringe los eventos en los cuales el Gobierno
puede convocar las sesiones extraordinarias. En este orden de ideas y ante el
silencio de la Carta, concluye que el Gobierno podía convocar a sesiones
extraordinarias para debatir las objeciones gubernamentales formuladas al
proyecto de acto legislativo.
1.3.1.2. .Sostiene
que según el artículo 227 de la ley 5 de 1992 y la sentencia C-294 de 2012, al
procedimiento de expedición de los actos legislativos le es aplicable el
procedimiento de expedición de las leyes ordinarias; por tanto, la
reglamentación de las objeciones gubernamentales a los proyectos de ley es
aplicable a los proyectos de acto legislativo. Explica que tal facultad no
implica una intromisión del Ejecutivo en las competencias del Legislativo, por
cuanto “éste continúa con los poderes y facultades constitucionales de aceptar
las objeciones o insistir en el proyecto”; por el contrario, en criterio del
Ministerio, esta posibilidad desarrolla en principio de colaboración armónica
entre los poderes públicos.
1.3.1.3. También
manifiesta que una interpretación sistemática del artículo 165 superior lleva a
concluir que en tanto el Presidente debe sancionar y promulgar los proyectos de
acto legislativo, también tiene la facultad de formular objeciones por
inconstitucionalidad o inconveniencia, por ejemplo, cuando advierta vicios
formales o materiales.
1.3.1.4. Finalmente,
reitera que el proyecto de acto legislativo es un acto “no acabado”, “que no
nació a la vida jurídica y por tanto no tiene objeto que la Corte
Constitucional efectúe un examen de constitucionalidad del mismo”.
1.3.2. Consejo
de Estado
Solicita a la Corte inhibirse de
resolver de fondo la demanda, por las siguientes razones:
1.3.2.1. Manifiesta
que la competencia para examinar la constitucionalidad del decreto 1351 de 2012
corresponde al Consejo de Estado, dado que es un típico acto administrativo
expedido por la Presidencia de la República y que no es mencionado en el
artículo 241 superior. Explica que por esta razón ya ha admitido dos demandas
de nulidad por inconstitucionalidad contra el referido decreto.
1.3.2.2. Afirma
que la Corte tampoco es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del proyecto de acto legislativo, pues nunca fue promulgado
por el Presidente y el Congreso tomó la decisión de archivarlo, lo que
significa que nunca adquirió vigencia.
1.3.3. Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
Solicita a la Corte inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declarar exequible el decreto 1351 de 2012, con fundamento en
los siguientes argumentos:
1.3.3.1. Para
comenzar, asegura que el Presidente tiene competencia para formular objeciones
gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, por las siguientes
razones:
En primer lugar, afirma que ninguno de los pronunciamientos de la Corte
Constitucional en los que se ha rechazado tal posibilidad tiene efectos de cosa
juzgada –sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005 y C-178 de
2007-; en criterio de la entidad, los pronunciamientos de la Corte al respecto
no hacen parte de la ratio decidendi de las sentencias respectivas, pues éstas
versan sobre problemas jurídicos diferentes[22].
En segundo lugar, aduce que en vista de la
ausencia de mecanismos alternativos idóneos, admitir esta posibilidad es
necesario para preservar la integridad de la Constitución y evitar que sea
modificada con abuso del poder de reforma[23]. En particular, explica que la acción
pública de inconstitucionalidad y el referendo revocatorio no son mecanismos
idóneos para el efecto, puesto que en el caso de la primera, no se admite la
suspensión provisional del acto, la sentencia se profiere meses después de
presentada la demanda y opera después de que el acto legislativo ha comenzado a
producir efectos; y en el caso del segundo, el procedimiento es lento, pues
implica un sistema de promoción y recolección de firmas promovido sobre una
idea política de oposición a la reforma.
En tercer lugar, sostiene que las normas constitucionales y legales
pertinentes permiten la formulación de objeciones gubernamentales a los
proyectos de acto legislativo. En criterio de la interviniente, (i) el artículo 166 de la Constitución, que regula
la potestad de presentar objeciones, se refiere a “cualquier proyecto” sin
distinguir entre proyectos de ley y de acto legislativo; (ii) el artículo 165 superior regula el trámite de
las objeciones a proyectos de ley, pero no prohíbe que lo mismo ocurra con los
proyectos de acto legislativo; (iii) la ley 5
de 1992 habilita complementar las reglas del procedimiento de aprobación de los
actos legislativos, con las reglas de trámite de los proyectos de ley, siempre y
cuando sean compatibles con la Constitución; y (iv) la
formulación de objeciones en el caso referido no se opone a la Carta porque
ninguna particularidad del trámite de los proyectos de acto legislativo lo
impide. Con fundamento en estas consideraciones, concluye que no solo el
ordenamiento no prohíbe al Presidente formular objeciones a los proyectos de
acto legislativo, sino que la ley 5 se lo permite.
En cuarto lugar, indica que la facultad en cuestión no afecta la
competencia de reforma del Congreso, “(…) dado que éste siempre tiene la
oportunidad de insistir”[24], lo que significa que las objeciones no
son un poder de veto del Gobierno.
Por último, argumenta que la facultad del Presidente de objetar los
proyectos de acto legislativo “(…) tiene sentido en el marco de un sistema de
colaboración armónica de ramas del poder público, en el que cada labor asignada
cumple un fin en el Estado de Derecho. Esa finalidad en el caso del Presidente
es la de asegurar que la reforma constitucional satisfaga parámetros mínimos de
coherencia constitucional tanto en la forma como en el fondo, sin obstaculizar
la labor constituyente del Congreso”[25]. Explica que la intención del
constituyente de que exista colaboración armónica del Ejecutivo en la reforma
de la constitución, se manifiesta en varios preceptos de la Carta, como los
artículos 375 –que permite al Gobierno presentar proyectos de acto legislativo-
y 378 –que le permite promover referendos reformatorios-.
1.3.3.2. Por
otra parte, alega que la Corte carece de competencia para examinar la constitucionalidad
del decreto 1351 de 2012, con fundamento en los siguientes argumentos:
Afirma que en este caso las objeciones formuladas por el Gobierno no
fueron por inconstitucionalidad, ni el Congreso decidió insistir en el
proyecto, requisitos que exige la Constitución para que la Corte pueda ocuparse
del respectivo proyecto de ley o acto legislativo.
Indica que dado que la Corte no es competente para conocer del trámite
de las objeciones, tampoco lo es para analizar el procedimiento de aprobación
de dichas objeciones.
Finalmente, aduce que “(…) siendo el Decreto 1351 de 2012 parte integrante
del procedimiento de aprobación de las objeciones gubernamentales, resultaría
anti técnico que la Corte lo sometiera a una revisión independiente. Se trata
de un acto de trámite que no tiene fuerza independiente a la del proceso de
reforma y que sigue la suerte del proyecto de acto legislativo que fue
archivado por el Congreso”[26]. Por tanto, en sentir de la Secretaría,
este caso difiere del de la ley 1354 de 2009, en cuyo examen de
constitucionalidad la Corte reclamó competencia para revisar la exequibilidad
de las disposiciones expedidas en desarrollo de su trámite y aprobación.
También aduce que en tanto las objeciones fueron aceptadas, “(…) el objetivo de
reclamar competencia para examinar el Decreto 1351 de 2012 sería inocuo”[27].
1.3.3.3. Para
terminar y como argumento subsidiario, estima que el decreto 1351 de 2012 es
exequible, toda vez que (i) no hay
precedente constitucional que impida al Presidente convocar al Congreso a
sesiones extraordinarias para considerar objeciones gubernamentales contra el
proyecto de acto legislativo; (ii) el
artículo 138 superior, en concordancia con el artículo 85 de la ley 5 de 1992,
tampoco lo prohíbe; (iii) si bien
es cierto que el artículo 375 de la Constitución advierte que el trámite de los
proyectos de acto legislativo debe tener lugar en dos periodos ordinarios y
consecutivos, “(…) una interpretación teleológica y jurisprudencial de la norma
permite entender que esta limitante (…) no cobija el trámite de objeciones,
sino el de elaboración del propio proyecto en el Congreso”[28], por tanto los trámites accidentales y
la eventual revisión por la Corte Constitucional no están cobijados por esa
limitación temporal; y (iv) esta
interpretación es avalada por la Corte Constitucional en providencias como los
autos 170 de 2003 y 081 de 2008, y la sentencia C-011 de 1994, a propósito del
trámite de leyes estatutarias, el cual también tiene un límite temporal
impuesto por la Carta Política.
1.3.4. Ministerio
del Interior
Solicita a la Corte que se inhiba por
carencia actual de objeto, o en defecto, que declare exequible el decreto 1351 de 2012. Sus argumentos son
los siguientes:
1.3.4.1. Afirma
que la demanda no desarrolla una exposición argumentativa que permita adelantar
un juicio de constitucionalidad; además, en criterio del Ministerio, el
demandante “(…) deja de lado que las normas atacadas tienen un sentido y una
orientación para el caso concreto tal como sustento (sic) el Gobierno en sus
actuaciones, como el Congreso dentro de su cláusula general de competencia”[29].
1.3.4.2. Reitera
que las objeciones presidenciales no constituyen un veto sino una facultad del
Gobierno que no obstaculiza el proceso legislativo, y que de conformidad con
los artículos 196, 197, 198 y 199 superiores, el artículo 227 de la ley 5 de
1992 y la sentencia C-294 de 2012, pueden ser formuladas en el trámite de los
proyectos de acto legislativo, ya que a dicho trámite se aplican las reglas del
procedimiento de aprobación de las leyes.
1.3.4.3. Agrega
que los artículos 138 y 200 de la Constitución no limitan los asuntos de los
que puede ocuparse el Congreso en sesiones extraordinarias, ni las causas por
las cuales el Gobierno puede convocar tales sesiones. De lo anterior –alega- se
colige que el Gobierno contaba con la facultad de convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias para que debatiera las objeciones formuladas al proyecto de
acto legislativo demandado.
1.3.4.4. Finalmente,
aduce que el proyecto de acto legislativo nunca surgió a la vida jurídica en
vista de la falta de promulgación, de modo que no hay materia sobre al cual
pronunciarse.
1.4. INTERVENCIONES
DE PARTIDOS POLÍTICOS
1.4.1. Polo
Democrático Alternativo
Solicita declarar inexequible el
proyecto de acto legislativo censurado, con fundamento en la existencia de los
siguientes vicios insubsanables:
1.4.1.1. Relata
que durante el segundo debate en segunda vuelta en la plenaria de la Cámara, el
parlamentario Germán Navas Talero solicitó la verificación del quórum, “(…) no
obstante lo cual el Presidente de la Cámara, en abierta vulneración del inciso
2° del artículo 109 la Ley 5 de 1992 (sic) se abstuvo de darle curso”[30]. Alega que en consecuencia, la sesión
carece de validez en todo lo actuado en la plenaria.
1.4.1.2. Sostiene
que la misma solicitud fue formulada por el Senador Jorge Enrique Robledo en la
plenaria del Senado en segunda vuelta; relata que en este caso sí se dio
trámite a la solicitud y se verificó la falta de quórum decisorio, a pesar de
lo cual se continuó con la sesión únicamente con el quórum deliberatorio, lo
que en concepto del interviniente, desconoce el inciso 2° del artículo 109 de
la ley 5 de 1992.
1.4.1.3. Agrega
que también se presentaron irregularidades en la Comisión de Conciliación, ya
que (i) se designaron dentro del grupo de
conciliadores a parlamentarios que no fueron ponentes y que no pertenecen a la
Comisión Primera, comisión en la que se llevaron a cabo los primeros
debates; (ii) dentro del grupo, en representación de la
Cámara de Representantes, tampoco se designaron parlamentarios de los partidos
Verde y Polo Democrático Alternativo, a pesar de contar con miembros en la
Comisión Primera de dicha cámara, quienes además fueron ponentes del proyecto;
y (iii) el informe de mediación no fue publicado con
al menos un día de anticipación[31].
1.4.2. Partido
Verde
Por intermedio de su Presidente Alfonso Prada, sugiere que con la
formulación de objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo y la
citación a sesiones extraordinarias para examinarlas, no se vulneró la
Constitución. A continuación se resumen sus argumentos:
1.4.2.1. Relata
que como miembro de la comisión accidental encargada de rendir informe a las
plenarias sobre las objeciones presentadas por el Presidente, propuso acoger la
objeción de inconveniencia integral, debido a que el texto conciliado no
guardaba armonía sistémica con el texto constitucional, constituía una
desnaturalización de importantes figuras jurídicas existentes y había sido
adoptado con varias irregularidades en el trámite.
1.4.2.2. De
otro lado, asegura que no se opone a la Carta el admitir que el Presidente
formule objeciones a los proyectos de acto legislativo. En su sentir, (i) si el Presidente puede objetar proyectos de
ley, los cuales son de menor impacto, con mayor razón debe poder formular
objeciones a los proyectos de acto legislativo, los cuales pueden terminar
sustituyendo la Constitución; (ii) las
objeciones gubernamentales a los proyectos de reforma constitucional no
cercenan la facultad constituyente del Congreso, por cuanto la última palabra
la tiene en todo caso este último, y si se trata de objeciones por
inconstitucionalidad, quien debe decidir es la Corte Constitucional; (iii) la remisión de un proyecto de acto
legislativo al Presidente –ordenada por la Constitución- no es para que éste
actúe como simple notario, es para que lo lea, analice y “haga un equilibrio de
poderes que le permita en caso de inconstitucionalidad e inconveniencia
regresarlo a este Congreso, para que el mismo reflexione sobre el contenido de
esta objeción”[32]; y (iv) no existe
en el ordenamiento otro mecanismo tan oportuno para proteger la Constitución en
situaciones como la del proyecto demandado.
1.4.2.3. Aduce
que el decreto 1351 de 2012 cumple los requisitos previstos en el artículo 138
de la Constitución, toda vez que provino del Gobierno Nacional, y en él se
estableció el término de las sesiones extraordinarias y los temas que serían
discutidos. Agrega que en las sesiones extraordinarias “no se tramitó un
proyecto de acto legislativo, es decir no se le dio ningún debate, simplemente
hubo un pronunciamiento por parte de las plenarias del Senado y la Cámara de
Representantes frente a objeciones presidenciales presentadas a un proyecto de
acto legislativo”.
1.4.3. Partido
Liberal Colombiano
Por intermedio de su Presidente, manifiesta que no existen fundamentos
fácticos ni jurídicos que permitan concluir que los cuerpos normativos acusados
son inconstitucionales y solicita a la Corte inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo. Sus argumentos se resumen a continuación:
1.4.3.1. El
Presidente del partido afirma que vio con buenos ojos la formulación de las
objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo, en virtud del
principio de colaboración armónica de las ramas del poder público.
1.4.3.2. Precisa
que dichas objeciones no versaron sobre cuestiones de inconstitucionalidad sino
de conveniencia.
1.4.3.3. Aduce
que el Congreso también vio con buenos ojos la presentación de las objeciones y
la convocatoria a sesiones extraordinarias, puesto que consideró que constituía
“(…) una oportunidad para enmendar los posibles efectos de una redacción final
que no correspondía al querer de la Cámara”[33].
1.4.3.4. Por
último, manifiesta que nunca hubo acto legislativo que naciera a la vida
jurídica con los requisitos constitucionalmente previstos para ello, y que el
decreto que convocó a sesiones extraordinarias respeta la Carta y fue el
mecanismo que permitió que operara el principio de colaboración armónica.
1.5. OTRAS
INTERVENCIONES
1.5.1. Ciudadano
Diego Alexander Angulo Marínez
Manifiesta que coadyuva la demanda,
por cuanto no está de acuerdo con “una sustitución de la Constitución por parte
del Ejecutivo”, la cual asegura se produjo cuando presentó objeciones
gubernamentales al proyecto de acto legislativo y citó a sesiones
extraordinarias para debatirlo. A juicio del ciudadano, constituye una clara
vulneración del sistema de pesos y contrapesos el que “(…) so pretexto de
constituir un mal menor, destrozar a todas luces, todo el procedimiento
jurídico que se encuentra alrededor de la reforma de la Constitución el cual se
encuentra establecido en el artículo 375 y siguientes de la Carta Política”.[34] Afirma además que el Constituyente
no le dio esas facultades al Ejecutivo, de modo que éste no puede abrogarse
competencias que están fuera de su órbita de acción.
1.5.2. Centro
Colombiano de Derecho Procesal Constitucional
Por intermedio de Juan Manuel Charria Segura, solicita que se
declare la incompetencia de la Corte Constitucional para examinar la
demanda, y en su defecto, la inexequibilidad de los
cuerpos normativos acusados, con fundamento en las siguientes
razones:
1.5.2.1. Para
comenzar, sostiene que es clara la incompetencia de la Corte para conocer de la
demanda, puesto que dentro de las competencias de la Corte, señaladas en el
artículo 241 de la Constitución, no está expresamente consagrada la posibilidad
de examinar la constitucionalidad de “(…) decretos que hagan parte de un proyecto
de acto legislativo y sobre un proyecto de acto legislativo que no fue
promulgado”[35].
En criterio del interviniente, los artículos 241 y 237-2 superiores
disponen que los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento
no corresponda a la Corte Constitucional –como el decreto 1351 de 2012-, deben
ser demandados a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la
cual debe ser conocida por el Consejo de Estado. En concordancia, asevera que
el Consejo de Estado, en el auto del 4 de julio de 2012, realizó una
interpretación equivocada de los referidos preceptos constitucionales al
concluir que existe una duda razonable sobre a quién corresponde conocer la
constitucionalidad del decreto aludido. En su sentir, independientemente de que
el decreto sea o no parte del trámite de un proyecto de acto legislativo, es un
decreto ordinario cuyo examen de constitucionalidad es competencia del máximo
tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por otra parte, indica que el proyecto de acto legislativo censurado
nunca fue promulgado, lo que significa que no cumple con lo preceptuado en el
artículo 379 de la Constitución, razón por la cual no puede ser estudiado por
la Corte Constitucional.
1.5.2.2. De
otro lado, para sustentar su solicitud de declaración de inconstitucionalidad,
arguye lo siguiente:
Resalta que el Presidente no puede objetar los proyectos de acto
legislativo, ya que tal posibilidad no es prevista en el artículo 375 de la
Carta. Agrega que permitir que el Presidente objete proyectos de acto
legislativo afecta además la democracia, toda vez que “(…) sometería las
decisiones de uno de los órganos que tiene el poder constituyente –que es el
legislativo- a otro -que sería el ejecutivo- que no posee esa titularidad”[36].
Explica que la sanción de un proyecto de ley es diferente a la
promulgación, pues la primera es requisito de formación de la ley, mientras el
segundo es el acto que da a conocer su contenido. Sostiene que la Constitución
encarga al Presidente la sanción de la ley y lo faculta para objetar los
proyectos de ley, pero esas mismas competencias no se contemplan en el caso de
los actos legislativos, en virtud de los principios democrático y de separación
de poderes, y de la titularidad del poder constituyente. En este orden de
ideas, afirma que el trámite que se dio a las objeciones presentadas por el
Presidente es inconstitucional.
Aduce que la celebración de sesiones extraordinarias para debatir las
objeciones presentadas por el Presidente, también es inconstitucional porque
desconoce el artículo 149 de la Constitución.
Manifiesta que efectivamente la Comisión de Conciliación, al incluir los
artículos mencionados por el demandante, extralimitó sus funciones, pues
modificó el texto que había sido aprobado por las cámaras legislativas. También
apoya el cargo de violación de los principios de consecutividad e identidad
flexible, en los mismos términos planteados por el demandante.
Por último, sostiene que el proyecto de acto legislativo sustituye
parcialmente la Constitución, toda vez que “(…) modifica instituciones
fundamentales para nuestro Estado Social de derecho, como el caso de la pérdida
de investidura al proscribir la causal de inhabilidad, privilegios de privación
de la libertad para altos servidores del Estado, el bloqueo de la investigación
penal de los mismos, el ampliar la cobertura de los altos funcionarios a los
Secretarios Generales de Senado y Cámara de Representantes, la ampliación del
periodo de magistrados, que vulnera principios fundamentales como el de
participación, derecho de acceso a cargos públicos, el principio de igualdad,
etc.”[37].
1.5.3. Ciudadano
Franky Urrego Ortiz
Solicita a la Corte inhibirse de
hacer un pronunciamiento de fondo sobre el acto administrativo demandado, por
falta de competencia. Los fundamentos de su solicitud son los que siguen:
1.5.3.1. Sostiene
que la Corte Constitucional no tiene competencia para controlar la
constitucionalidad de actos administrativos; en su criterio, la competencia de
la Corporación se restringe a normas con rango de ley, mientras el control de
los actos administrativos –como el decreto 1351 de 2012- corresponde a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
1.5.3.2. Alega
que una interpretación contraria desconocería el criterio de hermenéutica
constitucional de corrección funcional, el cual –de acuerdo con el Tribunal
Constitucional de Perú- “(…) exige al juez constitucional que, al realizar su
labor de interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias que el
Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo
tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto del
respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado”[38].
Además, en su concepto, las disposiciones sobre competencias no son
enunciados con estructura de principio sino de regla, de modo que no pueden ser
ponderados, por ejemplo, con el principio pro actione. En
vista de lo anterior, debe darse estricta aplicación al artículo 241 superior.
1.5.4. Departamento
de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia
Por intermedio del profesor Carlos Alberto López Cadena, solicita a la
Corte declarar inconstitucional el decreto
1351 de 2012, por las siguientes razones:
1.5.4.1. Sostiene
que la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad
del decreto demandado en virtud de la doctrina del control constitucional
integral y material defendida, por ejemplo, en la sentencia C-665 de 2006,
según la cual “(…) la Corte es competente para conocer de todo acto jurídico
reformatorio de la Constitución sin importar su origen”[39]. Indica que dos razones fundamentales
apoyan esta tesis: (i) el decreto
se encuentra ligado a una reforma constitucional como es el texto del proyecto
de acto legislativo conciliado y aprobado, y (ii) el propio
decreto efectuó una reforma constitucional de tipo informal.
Sobre la segunda razón, explica que una reforma constitucional informal,
de conformidad con la doctrina, “(…) es un mecanismo de cambio que produce los
mismos efectos de la reforma constitucional, pero sin hacer uso de los
procedimientos agravados establecidos para tal fin, como pueden ser las
mayorías parlamentarias o la intervención directa del pueblo”[40]. En este caso, afirma que una reforma de
este tipo se ha presentado, lo cual se puede comprobar a partir de (a) una confrontación entre el decreto y el
artículo 375 superior, pues el segundo ordena que el trámite de los actos
legislativos se surta en dos periodos ordinarios y consecutivos, orden que es
desconocida por el decreto; y (b) un examen
de la premisa en la que se funda el decreto, esta es, la posibilidad de que el
Presidente objete un proyecto de acto legislativo; en criterio del
interviniente, esa posibilidad no es contemplada por la Carta Política.
1.5.4.2. Manifiesta
que el Gobierno no tiene competencia para reformar la Constitución, como lo
hizo en el decreto censurado. En este orden de ideas, en criterio del
interviniente, al expedir el decreto, el Gobierno violó al menos tres
principios básicos de nuestro sistema político: la fuerza normativa de la
Constitución, la rigidez constitucional y la supremacía constitucional.
1.5.4.3. Por
último, de forma subsidiaria, explica que la Corte Constitucional carece de
competencia para juzgar la constitucionalidad de un proyecto de acto
legislativo no promulgado, como el que es objeto de la demanda.
1.6. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
Solicita a la Corte declararse inhibida para
pronunciarse sobre los actos demandados por falta de competencia, con
fundamento en los siguientes argumentos:
1.6.1. Comienza
por resaltar que el “texto conciliado y después aprobado” del proyecto de acto
legislativo demandado por el ciudadano Araujo Rentería no corresponde al que
efectivamente fue conciliado. Agrega que el demandante no precisó en qué gaceta
se publicó dicho texto, ni tampoco adjunto la respectiva gaceta a su demanda.
1.6.2. Explica
que la Corte no puede pronunciarse sobre el proyecto de acto legislativo
acusado porque jamás fue promulgado, requisito que exige el artículo 379 de la
Carta para que los actos legislativos puedan ser demandados.
1.6.3. Igualmente,
recuerda que el artículo 241 superior confió la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución a la Corte Constitucional en los estrictos y
precisos términos allí previstos; alega que dentro de este precepto no se le
encarga el control de constitucionalidad de proyectos de reforma
constitucional, y la Corte tampoco puede ampliar sus competencia a tal
hipótesis en virtud del principio de corrección funcional.
1.6.4. Sostiene
que de acuerdo con el artículo 237 superior, es competencia del Consejo de
Estado ejercer control de constitucionalidad sobre el decreto 1351 de 2012, en
tanto es un acto distinto a los mencionados en el artículo 241 ibídem.
Adicionalmente, afirma que este decreto es diferente a aquellos que han sido
examinados por la Corte Constitucional; por ejemplo, explica que en el caso del
decreto 4742 de 2008 –cuyo conocimiento el Consejo de Estado señaló, en
sentencia del 16 de febrero de 2010, correspondía a la Corte Constitucional-,
las sesiones extraordinarias a las que se convocaba tenían la finalidad de
permitir la conclusión del trámite de una ley a la que le quedaba pendiente la
aprobación en la plenaria de la Cámara y que, por tanto, era inescindible de la
ley misma, mientras en el caso del decreto 1351 de 2012, el trámite del
proyecto de acto legislativo ya había culminado para el momento en el que se
convocaron las sesiones extraordinarias, entre otras razones, porque el trámite
de los actos legislativos no contempla la posibilidad de presentar objeciones
gubernamentales, lo que significa que cuando se expidió el decreto, el trámite
del proyecto de acto legislativo ya había culminado.
En resumen, afirma que la Corte no tiene competencia para estudiar la
constitucionalidad del decreto, puesto que:
“(i) no hace parte del trámite de un Acto Legislativo originado en el
Congreso o en el Gobierno Nacional pues, por el contrario, este tipo de Actos
Legislativos debe tramitarse ‘en dos periodos ordinarios y consecutivos’, como lo
establece expresamente el artículo 375 Superior; así mismo, (ii) es expedido en
ejercicio de la función administrativa y no en ejercicio de la función
constituyente pues, como incluso se reconoce en el mismo Decreto 1351 de 2012,
se profiere cuando el trámite del Acto Legislativo ya concluyó y, en todo caso,
el Gobierno Nacional no tiene la función o la competencia constitucional para
objetar Actos Legislativos aprobados por el Congreso; y, por último, (iii) no
impulsa el trámite del Acto Legislativo sino que es un acto definitivo, toda
vez que su objeto es precisamente objetar el Acto Legislativo y al considerarlo
(…), el Congreso no tiene otra opción que aceptar las objeciones presentadas,
pues en caso contrario, ya no podría rechazarlas o aceptarlas parcialmente ya
que un Acto Legislativo debe tramitarse únicamente en ‘sesiones ordinarias’ y la Constitución tampoco
prevé un procedimiento para el control constitucional de las objeciones
presidenciales a los Actos Legislativos. Así las cosas, sería absurdo que la
Corte Constitucional pudiese declarar inexequible un Acto Legislativo (aún no
promulgado) por razones de conveniencia o inconstitucionalidad en tanto que es,
precisamente, un acto reformatorio de la Constitución”.[41]
2. CONSIDERACIONES
2.1. COMPETENCIA
El ciudadano Jaime Araujo Rentería solicita a la Corte que declare
inexequibles el decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a
sesiones extraordinarias” y “el texto conciliado y después aprobado por las
plenarias de cámara y senado y listo para su publicación” del proyecto de acto
legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los
artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de
Justicia y se dictan otras disposiciones”.
El demandante sostiene que la Corte Constitucional es competente para
examinar la constitucionalidad de los objetos de su demanda, ya que la competencia del Tribunal, en virtud de su
función de guardián de la supremacía de la Carta, se extiende a los siguientes
actos: (i) los actos de inicio, intermedios, de
conclusión y posteriores de ejecución de una reforma constitucional; (ii) todas aquellas normas jurídicas que
independientemente de su nombre y de la autoridad que las haya expedido
materialmente equivalen a una ley; y (iii) las
normas que están inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una reforma
constitucional. Además, asevera que solamente la Corte Constitucional puede
pronunciarse sobre la existencia de una sustitución de la Constitución y fijar
precedentes al respecto.
En el caso específico del decreto 1351 de 2012, el ciudadano
alega que esta Corporación es competente por tres razones: (i) el decreto constituye una
reforma constitucional de hecho, puesto que a través del decreto, el Gobierno
creó “como si fuera constituyente, una norma constitucional que le permitía
objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones
extraordinarias para una reforma constitucional contra los mandatos de la
propia constitución”; (ii) el decreto
está además ligado a la reforma constitucional que se tramitó en el Congreso,
“que se encuentra vigente; que lo único que le falta es su publicación”;
y (iii) las objeciones formuladas por el Presidente
al proyecto de acto legislativo –materia para la que el decreto citó a sesiones
extraordinarias- versan sobre “temas de competencia del legislador, no del
gobierno y en algunos casos de un legislador especial como es el estatutario”,
como los derechos y deberes fundamentales de las personas y la administración
de justicia.
De otro lado, aduce que la competencia de esta Corporación para conocer
del proyecto de acto legislativodemandado se desprende del
hecho de que en realidad es una reforma constitucional, toda vez que surtió los
8 debates legislativos, fue conciliado de conformidad con la Carta y solamente
le falta la promulgación, la cual –afirma- no es necesaria para su existencia[42]. En este orden de ideas, aduce que se
debe presumir la validez de la reforma aprobada por el Congreso, y esa validez
solamente puede ser desvirtuada por el tribunal constitucional. Con fundamento
en esta premisa, argumenta que la Corte es competente en los términos del
numeral 1° del artículo 241 superior.
Varios intervinientes y el Ministerio Público solicitan a la Corte
emitir un fallo inhibitorio por falta de competencia, puesto que, en su
sentir, (i) el artículo 241 constitucional no prevé que
esta Corporación sea competente en un caso como el presente; (ii) el proyecto de reforma constitucional
censurado nunca nació a la vida jurídica, ya que no fue promulgado por el
Presidente y fue archivado por el Congreso; (iii) el
Presidente formuló objeciones por inconveniencia y no por inconstitucionalidad
–caso en el cual la controversia puede ser remitida a la Corte si el Congreso
insiste -, y en todo caso el Congreso no insistió en el proyecto sino que lo
archivó; (iv) el decreto 1351 de 2012 tiene naturaleza
ejecutiva y, por tanto, su constitucionalidad debe ser examinada por el Consejo
de Estado; (v) si la Corte no es
competente para examinar el trámite de objeciones gubernamentales por
inconveniencia, tampoco tiene competencia para examinar un acto que hace parte
de ese trámite, como el decreto demandado; y (vi) estudiar
la constitucionalidad del decreto es inocuo, puesto que el proyecto de acto
legislativo en cuyo debate fue expedido, fue archivado.
De otro lado, el investigador Carlos Alberto López Cadena del
Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia
apoya la demanda en el punto de la competencia, pues a su juicio, según la
doctrina defendida en sentencias como la C-665 de 2006, la Corte es competente
para conocer de todo acto jurídico reformatorio de la Constitución, sin importar
su origen, como los que son objeto de la demanda, toda vez que (i) el proyecto de acto legislativo fue
efectivamente conciliado y aprobado; (ii) el propio
decreto efectuó una reforma constitucional de tipo informal en lo que respecta
a la posibilidad del Presidente de objetar proyectos de acto legislativo;
y (iii) el decreto además está ligado al trámite de
la reforma que tuvo lugar con el proyecto acusado.
En este contexto, con miras a determinar la competencia de la
Corporación en el presente caso, es necesario abordar (i) los criterios que la Constitución y la
jurisprudencia de este Tribunal han señalado se deben tener en cuenta para
determinar la competencia de la Corte, y (ii) los
requisitos que deben reunir los actos legislativos para entrar en vigencia y
poder ser materia de control de constitucionalidad. Con apoyo en estas
consideraciones, la Sala examinará su competencia frente a los objetos de la
demanda.
2.1.1. Criterios
de definición de las competencias de la Corte Constitucional
2.1.1.1. Una
de las herramientas previstas por nuestro sistema constitucional para asegurar
la supremacía de la Carta Política –artículo 4 superior- es el control
constitucional. En nuestro caso, la Carta prevé un modelo de control mixto –algunos
lo llaman difuso funcional[43]- en el que participan diversos órganos:
en primer lugar, todos los jueces, como integrantes de la jurisdicción constitucional,
ejercen control difuso al conocer de las acciones de tutela –artículo 86
constitucional-; también se ejerce control difuso en el escenario de la
excepción de inconstitucionalidad[44]. En segundo lugar, los artículos 237 y
241 consagran un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado, éste último con carácter residual[45].
2.1.1.2. Esta
Corporación ha señalado que la definición de las decisiones cuyo control
constitucional corresponde a la Corte Constitucional, debe llevarse a cabo a la
luz de dos criterios: un criterio formal, el cual alude a las definiciones
expresas que se encuentran en el texto constitucional, y otro criterio que
podría ser denominado material, el cual parte de un entendimiento sistemático y
teleológico del modelo de control constitucional y la fuerza normativa de las
decisiones materia de control[46].
2.1.1.3. El
criterio formal cumple un papel principal en la definición de las competencias
de la Corte Constitucional, en vista del carácter reglado de las atribuciones
de las autoridades públicas. A la luz de este criterio, esta Corporación es
competente para conocer de los siguientes actos:
En relación con la actividad del Legislador, de conformidad con el
artículo 241 superior, corresponde a esta Corporación conocer de (i) los actos legislativos –numeral 1º-, (ii) las leyes que convocan a un referendo o a una
asamblea nacional constituyente –numeral 2º-, (iii) las leyes
ordinarias –numeral 4º-, (iv) los
proyectos de ley objetados por el Gobierno por inconstitucionalidad y respecto
de los cuales insiste el Congreso -numeral 8º-, (v) los
proyectos de leyes estatutarias –numeral 8º-, y (vi) las
leyes aprobatorias de tratados internacionales –numeral 10º-.
Respecto a la actividad del Ejecutivo, el mismo precepto constitucional
indica que la Corte debe examinar la constitucionalidad de (i) los decretos con fuerza de ley dictados por el
Gobierno en ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias a las que
alude el numeral 10 del artículo 150 ibídem –numeral 5º-; (ii) los decretos con fuerza de ley mediante los
cuales el Gobierno pone en vigencia el Plan Nacional de Inversiones cuando el
Congreso no lo aprueba dentro del plazo estipulado en el artículo 341 de la
Carta –numeral 5º-;(iii) los decretos legislativos que declaran los estados de
excepción o mediante los cuales se adoptan medidas para conjurarlos –numeral
7º-; y (iv) los tratados internacionales –numeral 10º-.
Adicionalmente, el artículo 10 transitorio dispuso que los decretos que
expidiera el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por las
disposiciones transitorias precedentes, tendrían fuerza de ley y su control de constitucionalidad
correspondería a la Corte; tales decretos son, entre otros: (v) el decreto 2699 de 1991 “Por el cual se expide
el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”[47] -artículo 5.a transitorio-; (vi) el decreto 2591 de 1991 que reglamenta el
procedimiento de la acción de tutela - artículo 5.b transitorio-; (vii) el decreto que estableció el Presupuesto
General de la Nación para el año 1992 -artículo 5.d transitorio-; y (viii) el decreto 2651 de 1991 “Por el cual se
expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales”
-artículo 5.e transitorio.
Por último, el numeral 3 del artículo 241 de la Carta señala que
corresponde a este Tribunal decidir sobre la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes, las consultas populares y los plebiscitos de orden
nacional.
2.1.1.4. Los
anteriores son las decisiones cuyo control de constitucionalidad es
expresamente encargado por la Carta Política a la Corte Constitucional, se
reitera, de conformidad con el artículo 241 y el artículo 10 transitorio
superiores. Excepcionalmente, esta Corporación también ha afirmado su
competencia respecto de otros actos jurídicos, con fundamento en (i) una lectura sistemática de la Carta,
especialmente del modelo de control constitucional, (ii) un examen del contenido y fuerza normativa de
los actos objeto de escrutinio[48],(iii) la
exigencia de eficacia del control de constitucionalidad que se deriva de la
cláusula de Estado Social de Derecho[49], y (iv) la premisa
de que en un estado de derecho no pueden existir actos del poder público
exentos de control, como una garantía del sometimiento efectivo de las autoridades
y los ciudadanos al ordenamiento constitucional[50].
De acuerdo con estos argumentos, en un modelo de frenos y contrapesos,
la Corte Constitucional tiene la función de controlar el poder legislativo,
bien sea ejercicio por el Congreso o excepcionalmente por el Presidente, así
como vigilar el adecuado ejercicio del poder de reforma constitucional dentro
de los cauces establecidos por la Carta Política. En consecuencia, a este
Tribunal corresponde ejercer control de constitucionalidad sobre todas las
disposiciones con fuerza de ley[51] o dirigidas a reformar la
Constitución –en este último caso por vicios de trámite-, así como sobre los
procedimientos dirigidos a su adopción, lo que implica el examen de las
decisiones y actos intrínsecamente ligados a dicho trámite. Además, en virtud
de la exigencia de eficacia del control constitucional, la Corte puede examinar
la constitucionalidad de actos administrativos dirigidos a compilar
disposiciones de orden legal, en tanto reproducen el contenido de tales
preceptos.
En este orden de ideas, la Corte ha asumido el control de
constitucionalidad de actos jurídicos como los siguientes:
En las sentencias C-189 de 1994[52], C- 250 de 1994[53], C-557 de 1994[54], C-217 de 1996[55], C-790 de 2006[56], C-990 de 2006[57], C-230A de 2008[58] y C-522 de 2009[59], esta Corporación asumió competencia
para examinar la constitucionalidad de decretos ley expedidos antes de la
entrada en vigencia de la Constitución de 1991, pese a que el numeral 5 del
artículo 241 superior prevé la competencia de la Corte solamente respecto de
“los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los
artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución”. La controversia giraba en
torno a si los decretos ley dictados con fundamento en la Constitución de 1886
también pueden ser examinados por este Tribunal. A partir de una interpretación
teleológica y sistemática del numeral 5 del artículo 241, la Corte afirmó su
competencia para el efecto[60].
En las sentencias C-927 de 2000[61], C-621 de 2004[62], C-061 de 2005[63], C-094 de 2007[64] y C-909 de 2007[65], la Corte además entendió que los
decretos ley expedidos antes de 1991 son materialmente leyes y, por tanto, en
virtud del numeral 4 del artículo 241 superior, también es competente para
examinar su constitucionalidad; en otras palabras, a partir de un examen de la
fuerza normativa de los decretos acusados –fuerza de ley-, este Tribunal
estableció su competencia[66].
De otro lado, en la sentencia C-508 de 1996[67], se concluyó que este Tribunal también
es competente para examinar decretos compiladores de disposiciones de rango
legal, específicamente las disposiciones que reproducen preceptos de contenido
legal –por su puesto junto con la respectiva disposición legal incluida en la
compilación-, con el fin de evitar decisiones inocuas[68].
De forma similar, en las sentencias C-334 de 2005[69], C-672 de 2005[70], C-925 de 2005[71] y C-634 de 2012[72], esta Corte explicó que tiene competencia
para examinar los decretos que corrigen yerros cuando no se limitan a esa
labor, sino que implican una modificación de la ley o norma con fuerza de ley
que buscan corregir.
En las sentencias C-513 de 1992[73], C-003 de 1993[74], C-105 de 1993[75], C-113 de 1993[76], C-131 de 1993[77], C-534 de 2000[78], C-323 de 2006[79] y C-1191 de 2008[80], la Corte afirmó su competencia para
examinar los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas al
Presidente por los artículos transitorios 11 y siguientes[81]. La controversia se suscitó por cuanto
el artículo 10 transitorio dispone que la Corte debe conocer solamente de los
decretos expedidos por el Gobierno “en ejercicio de las facultades otorgadas en
los anteriores artículos”, es decir, a partir de una interpretación literal,
los artículos 1 a 9 transitorios. En criterio de la Corporación, en vista
de (i) la fuerza normativa de ley de esos decretos[82], (ii)su contenido
propio de una ley –materias de reserva de ley-[83], (iii) el hecho
de que la ubicación del artículo 10 transitorio no fue producto de la
deliberación de la Asamblea Nacional Constituyente sino de la labor de
compilación posterior, lo que significa que no es claro que el Constituyente
quisiera limitar el control de la Corte a los decretos expedidos con fundamento
en los artículos 1 a 9 transitorios[84] -interpretación histórica-, y (iv) la premisa de que en un estado de derecho no
pueden existir actos de las autoridades exentos de control[85], el control de constitucionalidad de
tales decretos también es de su competencia.
Con fundamento en argumentos similares, en las sentencias C-523 de 2005[86], C-672 de 2005[87] y C-1154 de 2008[88], la Corte indicó que tiene competencia
para estudiar la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos
por el Presidente en virtud de facultades extraordinarias otorgadas por actos
legislativos. A juicio de la Corporación, en tanto dichos decretos tienen
fuerza de ley y en muchos casos desarrollan asuntos de reserva de ley, deben
ser examinados por ella.
Finalmente, en las sentencias C-973 de 2004[89], C-1121 de 2004[90], C-113 de 2006[91] y C-141 de 2010[92], se estableció que la Corte es
competente para controlar la constitucionalidad de todo acto que haga parte de
un trámite que conduzca a la aprobación de una decisión susceptible de ser
controlada por el Tribunal Constitucional de conformidad con el texto superior.
Así, a juicio de la Corporación, en el caso de una ley que convoca a un
referendo, su competencia cobija los actos propios de la conformación de la
iniciativa –popular o gubernamental-, los actos adoptados en el trámite ante el
Congreso, la sanción presidencial, la ley que convoca al referendo, los actos
posteriores dirigidos a la ejecución del mecanismo de participación y, por
último, el decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la
reforma al texto superior; todas esas actuaciones hacen parte del acto complejo
que da lugar a la convocatoria a un referendo y posteriormente a la reforma
constitucional[93]. Esta conclusión se basó en cuatro
argumentos: (i) una interpretación literal
del artículo 241 de la Carta[94], (ii) una
lectura sistemática de la Constitución, especialmente de las etapas del proceso
de convocatoria a un referendo de origen popular –a los que aluden artículos
como el 378 y el 379 superiores- y de la adopción de la reforma constitucional
por esta vía[95], (iii) la
existencia de precedentes en la materia[96], y (iv) el hecho de que
la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación sólo prevé una competencia
residual de la jurisdicción contencioso administrativa en la materia.
En este orden de ideas, en la sentencia C-1121 de 2004, la Corte asumió
el conocimiento del acto legislativo 01 de 2004, así como de actos previos a
éste, como el censo electoral que sirvió de base para establecer el número de
personas que se encontraban habilitadas para pronunciarse sobre el referendo
que culminó con la reforma constitucional aludida -resolución 5315 de 2003 del
Consejo Nacional Electoral-.
En la decisión C-113 de 2006, este Tribunal avocó conocimiento de una
demanda contra la resolución No.001 de 2004 del
Consejo Nacional Electoral, “Por la cual se declara el resultado del referendo
constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de
2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”, por cuanto hacía
parte del acto complejo que llevó a la adopción del acto legislativo 01 de
2004.
Posteriormente, en la sentencia C-141 de 2010, la Corte se declaró
competente tanto para revisar el trámite de la iniciativa popular, como para
examinar la constitucionalidad de los actos de trámite en el Congreso y que
condujeron a la expedición de la ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se
convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional”. Con base en esta competencia, examinó
aspectos como: el cumplimiento de los topes de financiación en la etapa de
formación de la iniciativa popular, la naturaleza del ente a través del cual se
llevó a cabo el recaudo de los recursos económicos y las labores de promoción de
la iniciativa, la iniciación del trámite legislativo sin la expedición de la
certificación contemplada en el artículo 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos
de Participación, y la convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias por
medio del decreto 4742 de 2008 con el fin de debatir aspectos del proyecto de
ley.
Respecto a este último decreto, la Corporación señaló que su examen
debía dirigirse a determinar si en su expedición y publicación se había
configurado algún vicio que invalidara el trámite legislativo, “al margen de la
discusión sobre si se trata de un acto administrativo de carácter general o
particular y los efectos que para su validez tiene la forma en que fue
publicado”, asuntos que –en concepto de la Sala- no son de incumbencia del juez
constitucional.
También es preciso anotar que el Consejo de Estado aceptó en dicho caso
la competencia de la Corte para estudiar la constitucionalidad del decreto
-decreto 4742 de 2008 “Por el cual se convoca al Congreso de la República a
Sesiones Extraordinarias”-. En efecto, la Sala Plena, en sentencia del 16 de
febrero de 2010[97], declaró la falta de competencia de esa
corporación para conocer de una demanda de nulidad interpuesta contra el
decreto 4742 de 2008 y sostuvo lo que sigue:
“De ello resulta que, en el sub lite, el Consejo de Estado carece de
competencia para examinar la constitucionalidad del decreto por el cual el
Presidente de la República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, en
primer lugar, por tratarse de un acto de trámite habida cuenta de que dicha
convocatoria tuvo por objeto dar continuidad al proyecto de Ley de reforma
constitucional mediante referendo aprobatorio, pero fundamentalmente porque el
acto político de convocatoria en este caso hace parte inescindible del
procedimiento de formación de la Ley convocante a Referendo, la cual está
sometida a control automático e integral de constitucionalidad que el artículo
241-2 de la Constitución Política asigna a la Corte Constitucional.”
Esta posición fue reiterada por la Sección Primera en auto del 18 de
marzo de 2010[98], en el que en consecuencia, ordenó
remitir la respectiva demanda a la Corte Constitucional.
2.1.1.5. En
suma, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de
criterios que orientan la definición de las competencias de la Corte
Constitucional: un criterio formal que atiende a las previsiones expresas del
texto superior, y un criterio material, según el cual las disposiciones
constitucionales deben ser interpretadas de forma sistemática y teleológica,
teniendo en cuenta aspectos como el modelo de control constitucional
introducido por la Carta de 1991, la obligación de garantizar el principio de
supremacía constitucional, la eficacia del control constitucional, la premisa
de que en un Estado Social de Derecho, no pueden existir actuaciones de las
autoridades que no estén sujetas a control, y el contenido y fuerza normativa
de los actos materia de escrutinio.
2.1.2. Requisitos
de vigencia de los actos legislativos
2.1.2.1. El
artículo 375 de la Constitución regula el procedimiento de adopción de los
actos legislativos; según este precepto, (i) pueden
presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el 20% de los concejales o de los diputados, y los ciudadanos en un
número equivalente al menos al 5% del censo electoral vigente; (ii) el trámite del respectivo proyecto debe tener
lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (iii) para su aprobación el proyecto requiere ocho
debates; (iv) en los primeros cuatro debates, el
proyecto debe ser aprobado por la mayoría de los asistentes; (v) en los segundos cuatro debates, se requiere el
voto de la mayoría de los miembros de cada cámara; (vi) en el segundo periodo sólo pueden debatirse
iniciativas presentadas en el primero; y (vii) entre la
primera y la segunda vuelta, el Gobierno debe publicar el proyecto.
Adicionalmente, los artículos 219 y siguientes de la ley 5 de 1992
prevén otras reglas de trámite aplicables a los proyectos de acto legislativo,
como las siguientes: (a) la facultad
del Congreso para reformar la Constitución se suspende “a partir de la elección
e integración de una Asamblea Constituyente” y por el tiempo que se otorgue a
la Asamblea para que cumpla sus funciones; (b) los
proyectos deben ser presentados en la Secretaría General de las cámaras o en
sus plenarias; (c) los dos períodos de debate
no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura; (d) las materias negadas en el primer
período, no pueden ser consideradas nuevamente; y (e) “[e]l cambio o modificación del contenido de
las disposiciones, en la segunda ‘vuelta’, siempre que no altere la esencia de
lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá
ser considerada y debatida”. Finalmente, el artículo 227 establece que “[l]as
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso
legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia”. Con fundamento en este precepto, la Corte también ha
entendido que son aplicables las disposiciones de la Constitución que se ocupan
de regular el procedimiento de aprobación de las leyes, cuando son compatibles[99].
2.1.2.2. Para
efectos de establecer si el proyecto de acto legislativo acusado en realidad
constituye una reforma constitucional –como afirma el demandante-, y puede ser
revisado por esta Corporación, interesan en particular las disposiciones
referidas a la existencia y oponibilidad de las leyes y actos legislativos.
La jurisprudencia constitucional ha diferenciado los fenómenos de
validez y vigencia de las normas. Al respecto, en la sentencia C-443 de 1997[100], explicó:
“En la teoría jurídica, la existencia de una norma ha estado muy
asociado a la idea de validez; una disposición comienza a existir y entra a
hacer parte del ordenamiento jurídico por haber sido dictada conforme lo
prescriben las reglas del sistema. La validez de una norma no sería otra cosa,
como dice Kelsen, que ‘el modo particular de su existencia’.
(…)
Se propone llamar validez formal o vigencia al hecho de que la norma
formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos
para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa eficacia jurídica o
aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición produzca efectos
jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo” (referencias eliminadas).
Esta Corporación ha precisado también que, en el caso de las leyes, los
requisitos de existencia se hallan en el artículo 157 superior, según el cual:
“ARTICULO 157. Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes:
1. Haber
sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva.
2. Haber
sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.
3. Haber
sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
En materia de sanción y promulgación de las leyes, el artículo 165
ibídem agrega que: “Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al
Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue
como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen”[101]. A su turno, el artículo 189, numerales
9 y 10, dispone que es función del Presidente sancionar y promulgar las leyes,
mientras el artículo 200-1 establece que corresponde al Gobierno, en relación
con el Congreso, “[c]oncurrir a la formación de las leyes, presentando
proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos
y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución”. Por
último, el artículo 168 señala: “Si el Presidente no cumpliere el deber de
sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución
establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso”[102].
El artículo 379 constitucional alude específicamente a la promulgación
de los actos legislativos, al disponer que la acción pública de
inconstitucionalidad contra dichos actos sólo procederá dentro del año
siguiente a su promulgación. A su vez, el artículo 229 de la ley 5 de 1992
requiere la promulgación del acto legislativo para que pueda ser sometido a
referendo revocatorio.
Finalmente, es necesario mencionar el artículo 119 de la ley 489 de
1998, el cual establece que los actos legislativos, las leyes y los actos
administrativos de carácter general -entre otros- deben publicarse en el Diario
Oficial.
De acuerdo con los anteriores preceptos, esta Corte ha explicado que la
sanción es un requisito de existencia de las leyes[103], mientras la promulgación es en una
exigencia de obligatoriedad. La sanción se refiere a la culminación del proceso
de formación del contenido de la ley[104] y consiste en “(…) el acto
mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y
autenticidad”[105];
mientras la promulgación significa “(…) la publicación de la ley en el Diario
Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma,
los mandatos que ella contiene”[106]. La promulgación constituye un punto
importante de referencia para la entrada en vigencia de la ley, pero no
necesariamente coincide con ella, ya que el Legislador puede expresamente
prever una fecha posterior para el efecto[107].
2.1.2.3. Para
la Sala es claro que es una exigencia constitucional la promulgación de los
actos legislativos para que sean obligatorios y puedan ser demandados por medio
de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto, en la sentencia
C-180 de 2007[108], esta Corporación afirmó:
“(…) es claro, y así se expresa en el concepto del Ministerio Público,
que los actos legislativos requieren ser promulgados. Así se
desprende no solo de las expresas disposiciones constitucionales que aluden a
la promulgación de los actos reformatorios de la Constitución[109],
sino también de los principios generales conforme a los cuales ‘… el acto de
publicación de la ley, se evidencia como requisito indispensable para su
obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser
obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)[110].’[111]”.
Sobre las razones en las que se fundamenta esta conclusión, la Sala
explicó en el mismo fallo:
“El título XIII de la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a
la promulgación, no establece regulación alguna sobre la manera como ella debe
hacerse. La regla general, que tiene origen a) en una interpretación histórica,
b) en el lenguaje empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia
constitucional, indica que los vacíos de regulación que se adviertan en el
título XIII de la Carta a propósito de las reformas por la vía del Congreso de
la República, deben suplirse por el trámite legislativo ordinario en cuanto no
resulte incompatible con lo dispuesto en el Título XIII. Dentro del proceso
formación de las leyes se ha previsto su promulgación por el gobierno (C.P.
Arts. 165 y 189 num. 10). Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como
un instrumento de autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio
cumplimiento para el Presidente de la República y que puede suplirse por el
Congreso (C.P. art. 168), se aplique también en el trámite de los actos
legislativos.”
La promulgación marca por tanto el momento en que un acto legislativo se
torna obligatorio, y es a su vez el acto que activa el derecho de los
ciudadanos a demandar, a través de la acción pública de inconstitucionalidad,
esta modalidad de reforma de la Carta.
2.1.3. Examen
de la competencia de la Corte para estudiar la constitucionalidad de los
objetos de la demanda
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala estima que
no es competente para examinar la constitucionalidad del proyecto de acto
legislativo y del decreto 1351 de 2012, por las razones que a continuación se
exponen:
2.1.3.1. Lo
primero que se debe advertir es que el problema de la competencia de la Corte
para conocer del proyecto de acto legislativo acusado no fue resuelto en el
auto 074 de 2013[112]. De un lado, en aquella oportunidad la
controversia versaba sobre un recurso de súplica presentado contra el auto que
rechazó las demandas de los expedientes D-9203 y D-9213, es decir, el problema
jurídico era diferente; de otro lado, en dicha providencia no se descartó la
competencia de esta Corporación en la materia[113]. Por tanto, no existe precedente en
esta ocasión.
Sí es relevante el precedente fijado en la sentencia C-474 de 2013[114], en la que este Tribunal se declaró
inhibido para conocer de una demanda similar contra el mismo proyecto de acto
legislativo. En esa ocasión se recordó que la Corte no es competente para
emitir un pronunciamiento de mérito respecto de demandas de
inconstitucionalidad es las de que los actos sometidos a control no estén
vigentes, o de estarlo, no produzcan efectos o no tengan vocación de
producirlos. En el caso del proyecto censurado, se indicó que en vista de que
fue archivado de conformidad con el voto de las mayorías y nunca fue
promulgado, no se incorporó al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, no
puede ser materia de control constitucional por la Corporación.
La Sala considera necesario reiterar la argumentación de la sentencia
C-474 de 2013 e inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la
demanda formulada por el ciudadano Jaime Araujo Rentería. Ciertamente el
proyecto de acto legislativo 07/11 Senado – 143/11 Cámara, una vez fue aprobado
por el Congreso, se remitió el 20 de junio de 2012, al Presidente de la
República para ser promulgado. El 25 de junio de 2012, el Gobierno formuló
objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia[115]. A continuación, mediante el decreto
1351 de 2012, el Presidente convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para
considerar las objeciones. En sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias de
la Cámara y del Senado acogieron la propuesta de la comisión accidental de
aceptar las objeciones, y en consecuencia, aprobaron el archivo del proyecto[116]. Por tanto, el proyecto nunca fue
promulgado, es decir, no ingreso a nuestro ordenamiento constitucional ni
produjo efectos.
Con apoyo en las anteriores razones, la Corte concluye que carece de
competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad y debe emitir un
fallo inhibitorio.
2.1.3.2. Igualmente,
esta Sala considera que carece de competencia para conocer de la demanda en lo
que respecta a los cargos formulados contra el decreto 1351 de 2012, puesto que
se trata de una decisión adoptada en un trámite legislativo que no culminó con
la adopción de un acto susceptible de control por este Tribunal.
Como se explicó previamente, la Corte en principio es competente para
analizar la constitucionalidad de decretos que hacen parte del trámite
legislativo de actos del Congreso cuyo control es asignado por la Constitución
a este Tribunal –proyectos de ley materia de control previo, leyes y actos
legislativos-. No obstante, cuando dicho trámite no culmina con una decisión
susceptible de control por esta Corporación, es decir, cuando dicho trámite
resulta fallido, la Corte pierde su competencia porque ya no hay un acto cuya
validez constitucional sea necesario examinar; dicho de otro modo, se presenta
una especie de carencia actual de objeto.
Por medio del decreto 1351 de 2012, el Presidente convocó a sesiones
extraordinarias al Congreso de la República con el fin de examinar las
objeciones formuladas a un proyecto de acto legislativo. Debido a que el
Congreso decidió archivar el proyecto, dicha reforma nunca fue promulgada ni
surgió a la vida jurídica, en otras palabras, no se convirtió en acto
legislativo. En consecuencia, la constitucionalidad del proyecto y su trámite
no pueden ser examinados en esta oportunidad por este Tribunal, por carencia
actual de objeto.
Por las razones anteriores esta Corte también emitirá un fallo
inhibitorio en relación con los cargos formulados contra el decreto 1351 de
2012.
3. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE frente
a los cargos formulados por el demandante contra el decreto 1351 de 2012 “por
el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y el proyecto de
acto legislativo 07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11,
11/11, 12/11 y 13/11 Senado “por medio del cual se reforman artículos de la
Constitución Política en relación con la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones”, por falta de competencia de conformidad con lo expuesto
en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el
expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
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MARÍA VICTORIA CALLE CORREA |
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO |
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Magistrada |
Magistrado |
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LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ |
ALBERTO ROJAS RÍOS |
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Magistrado |
Magistrado Con salvamento de voto |
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GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO |
NILSON PINILLA PINILLA |
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Magistrado |
Magistrado |
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JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB |
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA |
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Magistrado |
Magistrado |
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MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO 1
“TEXTO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA AL PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO 143 DE 2011 CÁMARA, 007 DE 2011 SENADO
ACUMULADO CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO
NÚMEROS 09 DE 2011, 11 DE 2011, 12 DE 2011 Y 13 DE 2011 SENADO por medio del
cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la
Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. (Segunda Vuelta).
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO
1°. El artículo 28 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 28. Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su
persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su
domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente
definido en la ley. La detención preventiva será excepcional y sólo procederá
para evitar que el imputado o procesado obstruya el debido ejercicio de la
justicia, cuando resulte probable que no comparezca al proceso o no cumpla la
sentencia, o cuando en el ejercicio de su libertad pueda poner en riesgo los
derechos de terceros.
La persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez
competente dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que este adopte
la decisión correspondiente en el término que establezca la ley.
En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni
penas y medidas de seguridad imprescriptibles’.
ARTÍCULO
2°. El artículo 116 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, el Consejo Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía
General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia.
También lo hace la Justicia Penal Militar.
La ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinados empleados judiciales, salvo proferir decisiones que pongan fin a
los procesos y practicar pruebas en asuntos que se tramiten a través de
procedimientos orales y por audiencias. En los procesos penales operará el
principio de la inmediación.
La ley podrá atribuir, excepcionalmente y en materias precisas, función
jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas, salvo la de juzgar
delitos.
Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de funciones
jurisdiccionales en la condición de jurados en las causas criminales,
conciliadores o en la de árbitros habilitados por la ley o por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
La ley podrá atribuir, excepcional y transitoriamente, función
jurisdiccional en materias precisas a abogados en ejercicio en calidad de
jueces adjuntos para fines de descongestión judicial. La ley establecerá los
requisitos que se deben cumplir para ejercer esta función, los casos en que
ella se ejercerá de manera voluntaria y su régimen de remuneración o
incentivos. Estos particulares en ningún caso podrán conocer asuntos penales,
contencioso administrativos, disciplinarios o acciones constitucionales.
De manera excepcional, la ley podrá conferir funciones jurisdiccionales
en materias precisas a ciertos funcionarios de los centros de arbitraje, de los
centros de conciliación y de las notarías.
Las decisiones adoptadas por empleados judiciales, autoridades
administrativas, abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos, notarios,
centros de conciliación y centros de arbitraje en procesos no arbitrales cuando
ejerzan funciones jurisdiccionales, serán apelables ante el superior funcional
del juez que hubiese sido el competente en caso de haberse optado por la vía
judicial, si dicho recurso fuere procedente de conformidad con la ley. La ley
establecerá las tarifas, tasas o remuneraciones por concepto de las funciones
jurisdiccionales que desempeñen las personas y entidades a que se refiere este
artículo, según corresponda, así como los eventos en que habrá lugar a ellas,
sin que puedan exceder lo que por concepto de arancel judicial hubiere percibido
la Rama Judicial en caso de haberse acudido a ella.
Parágrafo 1°. En cada municipio habrá al menos un juez, cualquiera que
sea su categoría y en cada departamento habrá al menos un Tribunal
Administrativo y un Tribunal Superior de Distrito Judicial.
Parágrafo 2°. En relación con la atribución de funciones
jurisdiccionales a abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos, la ley
establecerá las condiciones de temporalidad de este mecanismo de descongestión
y la autoridad competente para hacer la evaluación de gestión e impacto con el
fin de determinar la conveniencia o no de su continuidad’.
ARTÍCULO
3°. El artículo 156 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 156. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Consejo de Gobierno
Judicial, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la
República tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias
relacionadas con sus funciones’.
ARTÍCULO
4°. El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 174. Corresponde al Senado:
1. Adelantar el juicio político contra el Presidente de la República o
quien haga sus veces y contra el Vicepresidente de la República, previa
solicitud de la Cámara de Representantes.
2. Adelantar el juicio político contra los magistrados de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del
Consejo Nacional de Disciplina Judicial por conductas cometidas en ejercicio de
sus funciones jurisdiccionales, y contra el Fiscal General de la Nación por
estas conductas y por aquellas cometidas en el ejercicio de sus funciones
administrativas, previa solicitud de la Cámara de Representantes, aunque
hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos’.
ARTÍCULO
5°. El artículo 175 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 175. En los juicios políticos que se sigan ante el Senado, se
observarán las siguientes reglas:
1. Radicada la solicitud de juicio político, el Senado deberá darle
trámite, salvo que decida archivarla con las mayorías previstas en este
artículo.
2. Las únicas sanciones que impondrá el Senado con ocasión del juicio
político serán la separación del cargo y la privación temporal o pérdida
absoluta de los derechos políticos.
También procederá la sanción fiscal contra los funcionarios mencionados
en el numeral 1 del artículo 174 de la Carta, previo agotamiento del juicio
público.
3. Las decisiones de archivo y de sanción temporal o definitiva al
Presidente de la República o quien haga sus veces y al Vicepresidente de la
República serán adoptadas en sesión pública con los votos de las dos terceras
partes de los integrantes del Senado. Se requerirán los votos de la mitad más
uno de los miembros para tomar estas decisiones en relación con los
funcionarios enunciados en el numeral 2 del artículo 174 de la Carta.
4. Si la conducta es de competencia de la Corte Suprema de Justicia,
impuesta por el Senado una de las sanciones mencionadas en el inciso 1º del
numeral 2 de este artículo, este remitirá el acta de la sesión correspondiente
a la Corte Suprema de Justicia para que adelante el proceso penal o
disciplinario, según sea el caso.
5. En el caso de los aforados enunciados en el numeral 2 del artículo
174 de la Constitución, si la conducta es de la competencia de la Contraloría
General de la República, impuesta la sanción por el Senado, este remitirá el
acta de la sesión correspondiente a dicho ente de control para que adelante el
correspondiente proceso fiscal’.
ARTÍCULO
6°. El artículo 178 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 178. La Cámara de Representantes tendrá las siguientes
atribuciones especiales:
1. Elegir el Defensor del Pueblo.
2. Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que
le presente el Contralor General de la República.
3. Archivar las denuncias o quejas infundadas o temerarias contra los
funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Constitución.
4. Presentar ante el Senado solicitud de juicio político para el
Presidente de la República o quien haga sus veces y el Vicepresidente de la
República, previa aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de
la Cámara, por conductas que puedan constituir delitos, causales de indignidad
o mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales, según la Constitución y la
ley. Si los funcionarios mencionados en este numeral hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos, la solicitud sólo procederá por hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de sus funciones.
5. Presentar ante el Senado solicitud de juicio político para los
magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, previa
aprobación de la mayoría de los integrantes de la Cámara, por conductas
cometidas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y para el Fiscal
General de la Nación por estas conductas y por aquellas cometidas en el
ejercicio de sus funciones administrativas que puedan constituir delitos,
causales de indignidad o de mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales,
aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.
6. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de sus
funciones, en especial las atribuidas en los numerales 4 y 5 de este artículo.
Parágrafo 1°. Para efectos de lo estipulado en los numerales 4 y 5 de
este artículo, la Cámara de Representantes elegirá una Comisión de Aforados
Constitucionales. La ley orgánica que consagra el reglamento del Congreso
determinará su composición, los requisitos que deben acreditar quienes aspiren
a integrarla, sus atribuciones y los procedimientos que deberán surtir para
rendirle informe a la plenaria de la Cámara de Representantes.
Parágrafo 2°. La denuncia o queja que se formule contra los servidores
públicos a los que se refiere este artículo se presentará mediante escrito con
diligencia de presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas
que obren en su poder o de la relación de las pruebas que deban practicarse.
Las denuncias que no sean de competencia de la Comisión de Aforados Constitucionales
serán remitidas inmediatamente por la Secretaría General de la Cámara a la
autoridad competente. La ley establecerá las garantías y mecanismos de
protección de los ciudadanos que presenten denuncias o quejas contra los
aforados mencionados en este artículo.
En todo caso, con base en el deber general del Estado de investigar de
oficio las conductas de los aforados mencionados en este artículo que puedan
constituir delitos, faltas disciplinarias y fiscales, causales de indignidad o
de mala conducta, cuando la Cámara de Representantes tenga conocimiento de la
ocurrencia de ellas, dará traslado de las mismas a la Comisión o al organismo
competente para su investigación de oficio de conformidad con la Constitución y
la ley.
Parágrafo 3°. Las decisiones proferidas por el Senado en cumplimento de
lo dispuesto en los artículos 174 y 175, y por la Cámara en virtud de lo
indicado en este artículo, son de naturaleza política y, por tanto, no implican
el ejercicio de función jurisdiccional o administrativa. En consecuencia, no
tendrán acción ni recurso alguno ante otra autoridad, estarán precedidas de un
procedimiento breve y sencillo, y de ellas no se desprenderá responsabilidad
penal, disciplinaria o fiscal para los Congresistas.
Cuando exista conflicto de intereses en el debate y votación de los
juicios políticos, para todos los efectos de conformación de quórum y toma de
decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de
la cámara respectiva, excluidos aquellos que tuvieren conflicto de intereses
aceptado en relación con un asunto determinado.
Parágrafo transitorio. A partir de la entrada en vigencia del presente
acto legislativo, la Cámara de Representantes continuará ejerciendo sus
funciones de conformidad con las normas vigentes, en todo cuanto no contradiga
este acto legislativo, y para su cumplimiento las Mesas Directivas de Senado y
Cámara expedirán los reglamentos respectivos.
Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de este acto legislativo,
el Congreso aprobará la modificación a la ley orgánica mediante la cual se
adopta el reglamento del Congreso de la República, en relación con las
funciones previstas en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política
de Colombia’.
ARTÍCULO
7°. Modifíquese el artículo 183 de la Constitución Política, el cual
quedará así:
‘Artículo 183. Con el fin de preservar la dignidad de la investidura del
congresista y enaltecer sus responsabilidades y funciones, se adelantará un
juicio autónomo de reproche ético ante el Consejo de Estado que podrá dar lugar
a la pérdida de la investidura del Congresista en los casos de grave perjuicio
para el Congreso y para el interés colectivo que se enuncian a continuación:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades.
2. Por violación del régimen de conflicto de intereses, salvo cuando los
Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de acto
legislativo y en los debates de control político.
3. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis
reuniones Plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o
mociones de censura, salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa
justificada previamente autorizada por la mesa directiva.
4. Por apropiarse, en su provecho o el de terceros, de bienes del Estado
o de empresas o instituciones en que este tenga parte o de bienes o fondos
parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o
custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones.
5. Por utilizar indebidamente en provecho propio o de su cónyuge o
parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, o civil, primero de
afinidad, con el fin de obtener un beneficio de parte de un servidor público en
un asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer en razón de sus
funciones.
La ley regulará las causales previstas en la Constitución.
Parágrafo 1°. Cuando un Congresista no tome posesión del cargo dentro de
los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación del Congreso, ni el
candidato ni el partido o movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos al que este pertenezca tendrán derecho a suma alguna por concepto de
la reposición de los votos obtenidos por aquel, los cuales no se computarán
para efectos del umbral y la cifra repartidora del partido correspondiente,
salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada previamente
autorizada por la mesa directiva.
Parágrafo 2°. La causal de pérdida de investidura a que se refiere el
artículo 110 de la Constitución Política, no será aplicable a los miembros de
las corporaciones públicas.
Parágrafo transitorio. Las sentencias de pérdida de investidura que
estén en firme al momento de la entrada en vigencia del presente acto
legislativo conservarán plena validez’.
ARTÍCULO
8°. El artículo 184 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 184. El proceso de pérdida de investidura de Congresistas se
adelantará con sujeción a las siguientes reglas:
1. La solicitud de pérdida de investidura podrá ser formulada por la
mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano mediante
escrito con diligencia de presentación personal acompañado de las pruebas que
obren en su poder o de la relación de las que deban practicarse. Deberá
contener los fundamentos de hecho y de derecho y las razones jurídicas que el
demandante considere relevantes para estructurar una causal de pérdida de
investidura.
Quienes presenten demandas temerarias de pérdida de investidura serán
condenados a pagar las costas del proceso.
2. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado
de acuerdo con la Constitución y la ley en un término no mayor de cuarenta (40)
días hábiles por cada una de las dos instancias, los cuales se contarán a
partir de la fecha de ejecutoria del auto admisorio de la demanda o de la
ejecutoria de la providencia que admita el recurso de apelación, según el caso.
La ley determinará los términos de caducidad y de prescripción de la
acción.
3. La declaratoria judicial de nulidad de la elección de Congresista no
impedirá la declaratoria de pérdida de investidura cuando a esta haya lugar por
las causales previstas en la Constitución y la ley.
4. El proceso de pérdida de investidura tendrá dos instancias. El
Reglamento del Consejo de Estado determinará el reparto que deba hacerse de los
procesos entre sus Secciones, para su conocimiento en primera instancia por el
pleno de la sección correspondiente. La decisión de segunda instancia será
adoptada con los votos de las tres quintas partes de los consejeros de la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los consejeros que
hubieran conocido del asunto en primera instancia.
Parágrafo transitorio 1°. Los expedientes que estén pendientes de fallo
al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo serán
remitidos por reparto a las distintas Secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado para continuar con su trámite en primera
instancia. En todo caso, las etapas, los trámites surtidos y las sentencias
ejecutoriadas conservarán plena validez. Igual procedimiento se surtirá en los
demás procesos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa administrativa
en contra de los congresistas.
Parágrafo transitorio 2°. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, se radicará el proyecto de
ley que reglamente esta acción, especialmente en cuanto a caducidad y
prescripción’.
ARTÍCULO
9°. El artículo 186 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 186. La investigación y el juzgamiento de los delitos que
cometan los Congresistas se regirán por lo establecido en el parágrafo 2° del
artículo 235 de la Constitución’.
ARTÍCULO
10. El inciso 3° del artículo 197 de la Constitución quedará así:
‘Artículo 197. (…)
Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado,
Consejero del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, Miembro del Consejo de
Gobierno Judicial, de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial o del
Consejo Nacional Electoral, Gerente de Administración Judicial, Procurador
General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República,
Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes
de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de
Departamento o Alcaldes.
(…)’
ARTÍCULO
11. Adiciónese un numeral 3 al artículo 201 de la Constitución Política,
del siguiente tenor:
‘Artículo 201. Corresponde al Gobierno, en relación con la Rama
Judicial:
(...)
3. Liderar el diseño, ejecución y evaluación de la política criminal del
Estado’.
ARTÍCULO
12. El artículo 228 de la Constitución Política de Colombia quedará así:
‘Artículo 228. La Administración de Justicia es una función pública y un
servicio público. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán
públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas
prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con
diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será
desconcentrado y autónomo.
Toda persona tiene derecho a que sus controversias se resuelvan mediante
procesos jurisdiccionales de duración razonable. La ley fijará los términos
máximos que tendrán quienes ejercen funciones jurisdiccionales para resolver
los asuntos o procesos sometidos a su conocimiento so pena de que se produzca
la pérdida de competencia para seguir conociendo del respectivo trámite y la
remisión del expediente a quien sea competente, sin perjuicio de las demás
consecuencias que señale la ley.
La Rama Judicial tendrá autonomía presupuestal, patrimonial y
administrativa, de conformidad con su régimen legal de naturaleza estatutaria y
con el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
A la Rama Judicial se le asignarán, en el Presupuesto General de la
Nación de cada vigencia fiscal, los recursos necesarios para que la
administración de justicia se mantenga al día, se garantice el acceso oportuno
y eficiente a la misma, se atienda su demanda sin dilaciones y se financien
programas de acceso a la justicia para la población en situación de
vulnerabilidad.
Parágrafo. El Gobierno Nacional garantizará los medios y los recursos
necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción especial indígena.
Parágrafo transitorio. Durante los seis (6) años fiscales siguientes a
la entrada en vigencia del presente acto legislativo, en el Presupuesto General
de la Nación se apropiarán para el Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial,
en total, dos (2) billones de pesos adicionales a su presupuesto ordinario de
inversión, en las cuotas que el legislador estime pertinentes de conformidad
con el proyecto de Presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial,
los cuales no harán base presupuestal y se destinarán a la ejecución de planes
de descongestión en todas las jurisdicciones; a la implementación de los
procedimientos orales y por audiencias; al uso, acceso y dotación de
tecnologías de la información y las comunicaciones; y a la infraestructura que
garantice la adecuada atención de los ciudadanos y la eficiente tramitación de
los procesos. La apropiación de estos recursos no requerirá aval del Gobierno
Nacional.
La forma en que se apropiarán los recursos adicionales de que trata este
parágrafo dependerá de los planes y programas de inversión que a pruebe para
tal fin el Consejo de Gobierno Judicial, el cual deberá informar anualmente al
Congreso de la República en audiencia pública los resultados, metas y planes
establecidos con miras a la continuidad de los desembolsos a los que se refiere
este parágrafo.
Durante los próximos diez (10) años, el presupuesto ordinario de
funcionamiento e inversión del sector jurisdiccional de la rama judicial
aumentará, como mínimo, en un porcentaje equivalente a la variación del Índice
de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior más dos puntos
porcentuales’.
ARTÍCULO
13. El artículo 229 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona a acceder a la
administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la
representación de abogados.
La ley establecerá los asuntos en que podrá cobrarse arancel judicial,
así como la estructuración, destinación y causación de dicha contribución’.
ARTÍCULO
14. El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación mediante el voto
afirmativo de las tres quintas (3/5) partes de sus miembros, de listas de diez
(10) candidatos conformadas por el Consejo de Gobierno Judicial, previa
convocatoria pública realizada bajo criterios objetivos y de conformidad con
los principios de transparencia y publicidad.
En la integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado se atenderá el criterio de adecuado equilibrio entre quienes provienen
del ejercicio profesional, de la rama judicial y de la academia. La ley o, en
su defecto, el reglamento interno de cada una de estas corporaciones, tomará
las previsiones necesarias para dar cumplimiento a este criterio de
integración’.
ARTÍCULO
15. El artículo 232 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 232. Para ser Magistrado de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se requiere:
1. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
2. Ser abogado.
3. No haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos políticos o culposos.
4. Haber desempeñado, durante veinte (20) años, cargos en la Rama
Judicial o en el Ministerio Público o haber ejercido con buen crédito, por el
mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas
jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.
Parágrafo. El requisito de veinte (20) años de experiencia al que se
refiere el numeral 4 de este artículo sólo será aplicable a los magistrados de
la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, en cualquiera de sus salas o secciones, a los magistrados del Consejo
Nacional de Disciplina Judicial y al Fiscal General de la Nación. En las demás
remisiones constitucionales, legales o reglamentarias a este artículo, la
experiencia exigida para acceder a los cargos o empleos correspondientes será
de diez (10) años, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 280 de la
Constitución Política.
Parágrafo transitorio. Los requisitos previstos en los numerales 1 a 4
de este artículo serán aplicables a la elección de los Magistrados de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado que se
postulen para tales cargos a partir de la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo’.
ARTÍCULO
16. El artículo 233 de la Constitución Política, quedará así:
‘Artículo 233. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos para períodos
individuales de doce (12) años, sin posibilidad de reelección y permanecerán en
el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento
satisfactorio y no hayan llegado a la edad de setenta (70) años. Estos
magistrados no podrán ser elegidos, con posterioridad, en otra de las
corporaciones judiciales a las que se refiere este inciso, y no podrán optar a
los cargos de Procurador, Contralor o Fiscal General de la Nación durante el
período de ejercicio de sus funciones ni dentro del año siguiente a su retiro.
Los magistrados mencionados en el primer inciso de este artículo tampoco
podrán ser elegidos a cargos de elección popular durante el período de
ejercicio de sus funciones, ni dentro del año siguiente a su retiro. A esta
última inhabilidad estarán sujetos también los miembros del Consejo Nacional de
Disciplina Judicial, del Sistema Nacional de Gobierno y Administración
Judicial, de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, del Consejo
Nacional Electoral, y el Gerente de Administración Judicial.
Parágrafo transitorio. El período y la edad de retiro forzoso a los que
se refiere el inciso primero de este artículo serán aplicables a los actuales
magistrados hasta que completen un período total de doce (12) años contados a
partir de su posesión o cumplan la edad de setenta (70) años’.
ARTÍCULO
17. El artículo 235 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
1. Actuar como tribunal de casación.
2. Investigar y juzgar a los funcionarios de que trata el artículo 174
de la Constitución, una vez surtido el trámite previsto en el artículo 175 de
la Constitución.
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso, al Procurador
General de la Nación, al Contralor General de la República, al Auditor General
de la República y al Registrador Nacional del Estado Civil aunque hubieren cesado
en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos.
4. Juzgar, previa acusación del Fiscal General de la Nación, del
Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías
ante la Corte Suprema de Justicia, a los Ministros del Despacho, al Defensor
del Pueblo, a los miembros del Consejo Nacional Electoral, a los Agentes del
Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los
Tribunales; a los Directores de los Departamentos Administrativos; a los
Embajadores y Jefes de Misión Diplomática o Consular; a los Gobernadores; a los
Magistrados de Tribunales; y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública,
por los hechos punibles que se les imputen.
5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes
diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación, en los casos previstos
por el Derecho Internacional.
6. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la
Constitución y proyectos de ley.
7. Darse su propio reglamento.
8. Las demás atribuciones que señale la ley.
Parágrafo 1°. Cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado
en el ejercicio de sus cargos, el fuero solo se mantendrá para las conductas
punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.
Parágrafo 2°. La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de
Investigación y Calificación integrada por seis (6) magistrados con las
calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de ternas
presentadas a razón de dos (2) por el Presidente de la República, dos (2) por
el Fiscal General de Nación y dos (2) por el Procurador General de la Nación.
Por cada denuncia radicada o por cada actuación iniciada de oficio contra los
aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo, tres (3) de estos
magistrados adelantarán la etapa de investigación penal de conformidad con las
normas de reparto y rotación de procesos que establezca el reglamento
respectivo y los tres (3) restantes decidirán los recursos de apelación que se
interpongan contra los autos proferidos durante la etapa de investigación que,
de acuerdo con las normas procesales aplicables, sean apelables.
Los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo sólo
podrán ser privados de la libertad una vez exista en su contra resolución de
acusación en firme o su equivalente, salvo que sean aprehendidos en caso de
flagrante delito. En el caso de los aforados enunciados en este inciso, la Sala
de Investigación y Calificación contará con un término máximo de dos (2) años a
partir de la recepción de la noticia criminis para abrir la investigación
formal o proferir auto inhibitorio debidamente motivado, o sus equivalentes,
término que será de tres (3) años cuando se presente concurso de delitos o
cuando sean tres o más los investigados. Estos términos podrán ser prorrogados
hasta por un año más mediante auto motivado.
La primera instancia en la etapa de juzgamiento en los procesos penales
que se adelanten contra los aforados a que se refieren los numerales 2, 3 y 4
de este artículo será conocida por cinco (5) magistrados con las mismas
calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de listas conformadas
mediante convocatoria pública.
Parágrafo 3°. La segunda instancia en la etapa de juzgamiento de los
aforados mencionados en los numerales 2, 3 y 4 de este artículo se adelantará
por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, previa ponencia de la Sala
de Casación Penal.
Parágrafo 4°. La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de
Investigación y Juzgamiento Disciplinario encargada de conocer de las faltas
disciplinarias de los funcionarios mencionados en los numerales 2 y 3 de este
artículo. Esta Sala estará integrada por seis (6) magistrados elegidos para
periodos de 8 años a razón de uno (1) por el Presidente de la República, uno
(1) por el Congreso de la República, uno (1) por el Consejo de Gobierno
Judicial, uno (1) por el Fiscal General de la Nación, uno (1) por el Procurador
General de la Nación y (1) por el Contralor General de la República. Tres (3)
de ellos conocerán del proceso en primera instancia y los tres (3) restantes en
segunda instancia, según el sistema de reparto rotativo que para ello diseñe la
misma sala.
Parágrafo 5°. Los magistrados que integren las salas a las que se
refieren los parágrafos 2° y 4° de este artículo no integrarán la Sala de
Casación Penal ni la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y no podrán ser
elegidos con posterioridad como magistrados de ninguna otra corporación
judicial.
Parágrafo 6°. Los procesos penales que se adelanten contra los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán juzgados en segunda instancia
por salas de conjueces designadas por la Corte Constitucional mediante sorteo
de una lista de conjueces que esta última Corte elaborará para tal propósito
con vigencia de ocho (8) años.
Cuando se trate de procesos penales contra magistrados de la Corte
Constitucional, los magistrados de las Salas de Investigación y Calificación y
de Juzgamiento a las que se refiere el parágrafo segundo de este artículo serán
reemplazados por conjueces designados por el Consejo de Estado mediante sorteo
de una lista de conjueces que este elaborará para tal propósito con vigencia de
ocho (8) años.
Cuando se trate de procesos penales contra el Presidente de la
República, el Fiscal General de la Nación o el Procurador General de la Nación,
los magistrados de la Sala de Investigación y Calificación mencionada en el
parágrafo 2° de este artículo que hayan sido postulados o elegidos por el
aforado correspondiente serán reemplazados por conjueces designados por el
Consejo de Estado mediante sorteo de una lista de conjueces que este elaborará
para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
Parágrafo 7°. La denuncia o queja penal, administrativa fiscal y
disciplinaria que se formulen contra los congresistas y aforados mencionados en
el numeral 2 del artículo 174 de la Constitución Política por conductas que no
requieran juicio político ante el Congreso se radicará ante la instancia
correspondiente según sea el caso, mediante escrito con diligencia de
presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas que obren en
su poder o de la relación de las que deben practicarse y que la respaldan. La
ley establecerá las garantías y mecanismos de protección de los ciudadanos que
presenten denuncia o queja contra los aforados mencionados en este artículo.
Parágrafo transitorio 1°. Lo dispuesto en el presente artículo sobre
investigación y juzgamiento penal de aforados constitucionales se regirá por la
Ley 600 de 2000, entre tanto el legislador no tome una decisión distinta.
Parágrafo transitorio 2°. Dentro de los quince (15) días siguientes a la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, el Presidente de la
República, el Fiscal General de la Nación y el Procurador General de la Nación,
presentarán a consideración de la Corte Constitucional las ternas para elegir a
los miembros de la Sala de Investigación y Calificación de que trata el
parágrafo segundo de este artículo. En el mismo término, la Corte
Constitucional conformará la lista para la elección de los miembros de Sala de
Juzgamiento en primera instancia.
La Corte Constitucional tendrá un plazo adicional de quince (15) días
para hacer los nombramientos de los magistrados con base en las ternas enviadas
y la lista conformada, respectivamente.
Parágrafo transitorio 3°. Una vez entre en vigencia el presente acto
legislativo, todas las indagaciones preliminares e investigaciones formales que
esté adelantando la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia contra los
aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo, serán remitidas
en el estado en que se encuentren a la Sala de Investigación y Calificación de
la Corte Suprema de Justicia para que siga conociendo de ellas; y los juicios
que esté adelantando aquélla sala contra los aforados mencionados en los
numerales 2, 3 y 4 serán remitidas a la Sala de Juzgamiento de primera
instancia de que habla el parágrafo segundo de este artículo, cuya sentencia
será susceptible de apelación ante la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia. Hasta tanto estas nuevas salas asuman la competencia de estos
procesos, se suspenderán los términos procesales y la prescripción de la acción
penal.
Los empleados judiciales de la Corte Suprema de Justicia que al momento
de la entrada en vigencia del presente acto legislativo presten apoyo en los
asuntos que, en adelante, serán de competencia de las Salas mencionadas en el
parágrafo segundo de este artículo, pasarán a ser parte de estas hasta tanto el
Consejo de Gobierno Judicial no cree la nueva planta.
Todo lo actuado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia en el marco de las indagaciones preliminares, las investigaciones y
los juicios adelantados hasta la entrada en vigencia del presente acto
legislativo conservarán plena validez. Por lo tanto, todas las providencias
expedidas en virtud de las competencias constitucionales aquí modificadas no
podrán ser objeto de solicitud de revocatoria en razón de lo estipulado en el
presente acto legislativo.
Parágrafo transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el presente acto
legislativo, las investigaciones disciplinarias que se estén adelantando contra
los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo serán
remitidas a la Sala de Investigación y Juzgamiento disciplinario de la Corte
Suprema de Justicia en el estado en el que se encuentren’.
ARTÍCULO
18. Modifíquese el último inciso del numeral 1 y el numeral 2 del artículo
250 de la Constitución Política, los cuales quedarán así:
‘Artículo 250.
(…)
1. (…)
La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para realizar
capturas de manera excepcional y en concordancia con los principios
constitucionales. Igualmente, la ley fijará los límites, delitos, eventos y
circunstancias en que proceda la captura. En estos casos, el juez que cumpla la
función de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta
y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las circunstancias
especiales en que se producen ciertas capturas, la ley establecerá que la
función de control de garantías se realice en un término superior, el cual no
podrá exceder de setenta y dos (72) horas.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones
de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control
de garantías efectuará el control posterior respectivo a más tardar dentro de
las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las
circunstancia s especiales en que se producen ciertos registros, allanamientos,
incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, la ley establecerá que la
función de control de garantías se realice en un término superior, el cual no
podrá exceder de setenta y dos (72) horas. (…)’.
ARTÍCULO
19. El Título del Capítulo Séptimo del Título Octavo de la Constitución
Política, quedará así:
‘CAPÍTULO 7
SISTEMA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y
CONSEJO NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL’
ARTÍCULO
20. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 254. El Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial
estará integrado por tres (3) niveles, así:
a) El Consejo de Gobierno Judicial, integrado por siete (7) miembros:
1. El Presidente de la Corte Constitucional o su Vicepresidente, cuando
este fuere delegado.
2. El Presidente del Consejo de Estado o su Vicepresidente, cuando este
fuere delegado.
3. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia o su Vicepresidente,
cuando este fuere delegado.
4. Un delegado de los magistrados de Tribunal, elegido en la forma que
lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
5. Un delegado de los jueces, elegido en la forma que lo determine el
reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
6. Un delegado de los empleados judiciales, elegido en la forma que lo determine
el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
7. Un delegado de las Facultades de Derecho de las universidades con
acreditación de alta calidad, elegido en la forma que lo determine el
reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
A las sesiones del Consejo de Gobierno Judicial asistirán, con voz pero
sin voto, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la
Nación, los miembros de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial y el
Gerente de Administración Judicial. De cada una de estas sesiones se levantará
un acta, la cual será de conocimiento público.
La Presidencia del Consejo de Gobierno Judicial será ejercida, de manera
alternada, por los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional, de conformidad y por el período que
estipule el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial atendiendo el criterio
de estabilidad en su conformación. El Presidente del Consejo de Gobierno
Judicial será el representante y vocero del sector jurisdiccional ante las
demás ramas y órganos del poder público y, como tal, deberá presentar informe
anual ante el Congreso de la República sobre el estado de la administración de
justicia, sobre los resultados, metas y planes establecidos para efectos de lo
previsto en el parágrafo transitorio del artículo 228 de la Carta, y podrá
explicar el anteproyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama
Judicial a las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara durante el trámite
del mismo.
El reglamento de cada Corporación determinará los casos en que su
Presidente puede ser relevado de ciertas funciones jurisdiccionales con el fin
de atender las competencias derivadas de su participación en el Consejo de
Gobierno Judicial.
b) La Junta Ejecutiva de Administración Judicial, integrada por tres (3)
miembros:
1. Un delegado permanente de la Corte Constitucional.
2. Un delegado permanente de la Corte Suprema de Justicia.
3. Un delegado permanente del Consejo de Estado.
Estos delegados deberán ser profesionales en derecho, economía o
administración, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas
o financieras y tendrán, como mínimo, veinte (20) años de experiencia
profesional relacionada con dichas disciplinas o con el diseño de políticas
públicas en materia de justicia. Serán designados libremente para períodos de
cuatro (4) años por la respectiva corporación delegante, de la cual no podrán
haber sido miembros.
c) La Gerencia de Administración Judicial.
Parágrafo transitorio 1°. El Consejo de Gobierno Judicial y la Junta
Ejecutiva de Administración Judicial empezarán a ejercer sus funciones dentro
de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, al cabo de los cuales asumirán los asuntos de los que esté
conociendo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de
conformidad con la distribución de competencias prevista en este acto
legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme a la entrada
en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez y vigencia.
Durante el lapso de tres (3) meses antes mencionado, la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones.
Así mismo se garantizarán los derechos de las personas que se encuentren
en listas de elegibles para proveer dichos cargos.
Parágrafo transitorio 2°. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial
empezará a ejercer sus funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la
entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, al cabo de los cuales
asumirá los asuntos de los que esté conociendo la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con las
competencias atribuidas a aquél en este acto legislativo. Todas las actuaciones
y decisiones que estén en firme en ese momento conservarán plena validez y
vigencia. Durante este lapso, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones, con excepción del
conocimiento de acciones de tutela.
Para tal efecto, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a
la entrada en vigencia del presente acto legislativo, la Corte Constitucional,
el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el Presidente de la
República presentarán a consideración del Congreso de la República las ternas
para elegir a los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial; y el
Congreso contará con un plazo adicional de cuarenta (40) días calendario para
realizar la respectiva elección’.
ARTÍCULO
21. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 255. La Gerencia de Administración Judicial es la encargada de
ejecutar los planes sectoriales y el presupuesto y de administrar el recurso
humano, el Sistema Único de Información y Estadísticas Judiciales y las demás
actividades administrativas de la Rama, con sujeción a las políticas que dicte
el Consejo de Gobierno Judicial. Las estadísticas judiciales deberán ser
producidas, procesadas y difundidas conforme a los protocolos estadísticos
establecidos por la autoridad nacional competente.
El Gerente de Administración Judicial deberá ser profesional, con título
de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y tener, como
mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales
diez (10) deben corresponder al diseño, ejecución o evaluación de políticas
públicas, la administración pública o la gestión de la rama judicial. Su
período será de cuatro (4) años’.
ARTÍCULO
22. El artículo 256 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 256. Corresponde al Consejo de Gobierno Judicial el ejercicio
de las siguientes atribuciones:
1. Diseñar y fijar las políticas del sector jurisdiccional de la rama
judicial con el fin de lograr una adecuada y oportuna administración de
justicia.
2. Presentar, a través de su Presidente, informes al Congreso de la
República.
3. Fijar la división del territorio para efectos judiciales, así como
los lineamientos para la creación, ubicación, redistribución, fusión, traslado,
transformación y supresión de tribunales, las salas de estos, los juzgados y
cargos.
4. Aprobar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de
la administración de justicia y para la descongestión de los despachos
judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones internas
asignadas a los distintos cargos.
5. Aprobar la reglamentación de los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la carrera
judicial y del empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en
el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos no previstos por
el legislador.
6. De acuerdo con los objetivos, los criterios y los límites generales
que establezca la ley, revisar, reasignar o fijar competencias de los despachos
judiciales en cualquiera de los niveles de la jurisdicción, a instancias de la
Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, para cada una de sus
respectivas jurisdicciones, o del Gerente de Administración Judicial por
razones de necesidad o de conveniencia apoyadas en estudios que evidencien una
grave situación de congestión actual o inminente con la finalidad de garantizar
la mejor prestación del servicio.
7. Aprobar el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo.
8. Aprobar el Proyecto de Presupuesto del sector jurisdiccional de la
Rama Judicial, que deberá ser remitido al Gobierno.
9. Decidir sobre la creación de jueces con competencia nacional y sobre
el cambio de radicación y el traslado de procesos judiciales de cualquier
jurisdicción, cuando la ley no atribuya tal competencia a otra autoridad judicial.
10. Elegir al Gerente de Administración Judicial, al Auditor de la Rama
Judicial y al Director de la Escuela de la Rama Judicial.
11. Organizar la escuela de la rama judicial.
12. Recibir y evaluar en sesión ordinaria los informes de las comisiones
al exterior otorgadas a los Magistrados o Jueces de la República, distintas de
las destinadas al cumplimiento de su función jurisdiccional.
13. Elaborar las listas de elegibles, previa convocatoria pública, para
la selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado. En el acta respectiva deberán constar los criterios que se tuvieron en
cuenta para la elaboración de las mismas.
14. Darse su propio reglamento.
15. Las demás que le atribuya la ley.
Parágrafo transitorio 1°. Las demás funciones atribuidas por la ley a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura serán asumidas por la
Junta Ejecutiva de Administración Judicial, la cual podrá delegarlas en el
Gerente de Administración Judicial hasta tanto se expida la ley estatutaria a
que hubiere lugar.
Parágrafo transitorio 2°. Las funciones atribuidas por la ley a las
Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura seguirán
siendo ejercidas por ellas hasta tanto se expida la ley que atribuya tales
funciones a otra autoridad del Sistema Nacional de Gobierno y Administración
Judicial.
Parágrafo transitorio 3°. Se garantizarán sin solución de continuidad
los derechos adquiridos y de carrera judicial, en cualquier situación administrativa
en la que se encuentren, de quienes sean magistrados de las Salas
Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura a través de su
incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el Sistema
Nacional de Gobierno y Administración Judicial o en las demás corporaciones
judiciales del país de igual categoría. Así mismo se garantizan los derechos de
las personas que se encuentren en listas de elegibles para proveer dichos
cargos.
Parágrafo transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el presente acto
legislativo, el Consejo de Gobierno Judicial tomará de inmediato las medidas
administrativas pertinentes para garantizar el cabal funcionamiento de las
Salas a las que se refieren los parágrafos 2º y 4º del artículo 235 de la
Constitución, a efectos de asegurar la continuidad de las actuaciones que pasan
a ser de su competencia.
Parágrafo transitorio 5°. Los servidores públicos no magistrados, que al
momento de entrada en vigencia del presente acto legislativo se encuentren
laborando en el Consejo Superior de la Judicatura y en los Consejos Seccionales
de la Judicatura, conservarán la misma forma de vinculación laboral que traían
y los derechos propios de cada una de estas formas, bien sean de carrera
judicial, de provisionalidad o de libre nombramiento y remoción.
La incorporación de los citados servidores públicos, será entonces en
cargos de igual o superior categoría en el Sistema Nacional de Gobierno y
Administración Judicial o en las demás corporaciones judiciales del país’.
ARTÍCULO
23. Adiciónese un artículo nuevo a la Constitución, del siguiente tenor:
‘Artículo 256 A. Corresponde a la Junta Ejecutiva de Administración
Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones:
1. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y
suprimir tribunales, las salas de estos, los juzgados y cargos cuando así se
requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, así como crear
salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos
Judiciales, de acuerdo con las necesidades de estos y de conformidad con la
división del territorio y las decisiones que para tal fin tome el Consejo de
Gobierno Judicial.
En ejercicio de esta atribución, la Junta Ejecutiva de Administración
Judicial no podrá establecer a cargo del tesoro obligaciones que excedan del
monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones.
De la misma manera, con el propósito de evitar situaciones de congestión
que puedan dilatar la oportuna administración de justicia, se podrán crear en
forma transitoria, en cualquier especialidad o nivel de la jurisdicción,
despachos de descongestión que solo ejercerán las funciones que expresamente se
precisen en su acto de creación y, por tanto, podrán quedar exonerados, entre
otros aspectos, del conocimiento de procesos judiciales originados en acciones
de tutela, populares, de cumplimiento, hábeas corpus y de asuntos
administrativos propios de las corporaciones a las cuales sean adscritos.
2. Preparar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de
la administración de justicia y para la descongestión de los despachos
judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones internas
asignadas a los distintos cargos.
3. Preparar la reglamentación de los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la carrera
judicial y del empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en
el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos no previstos por
el legislador.
4. Administrar la carrera judicial.
5. Elaborar las listas para la designación y elección de funcionarios
judiciales y enviarlas a la entidad que deba designarlos, de acuerdo con el
concurso de la rama judicial. Se exceptúa la jurisdicción penal militar, la
cual se regirá por normas especiales.
6. Aprobar los estados financieros del Sistema Nacional de Gobierno y
Administración Judicial.
7. Velar por el cumplimiento de los planes y proyectos del plan
sectorial de desarrollo.
8. Llevar el registro nacional de abogados y auxiliares de la justicia y
expedir las tarjetas profesionales.
9. Llevar el control de gestión de calidad y expedir las directrices
respectivas.
10. Aprobar el Estatuto sobre expensas y costas con sujeción a la ley.
11. Analizar y rendir concepto ante el Consejo de Gobierno Judicial
acerca de los estudios que presenten la Corte Suprema de Justicia o el Consejo
de Estado, para cada una de sus respectivas jurisdicciones, o el Gerente de
Administración Judicial como sustento de una solicitud de revisar, reasignar o
fijar competencias de los despachos judiciales en cualquiera de los niveles de
la jurisdicción.
12. Apoyar al Gerente de Administración Judicial en la elaboración de
los proyectos de Plan Sectorial de Desarrollo y de Presupuesto del sector
jurisdiccional de la Rama Judicial.
13. Apoyar al Director de la Escuela de la Rama Judicial en la
elaboración de los planes de formación y capacitación de los empleados y
funcionarios judiciales.
14. Aprobar los planes de formación y capacitación de los empleados y
funcionarios judiciales.
15. Darse su propio reglamento.
16. Las demás que le atribuya la ley.
Parágrafo. La ley podrá atribuir privativamente la función prevista en
el numeral 8 de este artículo a un Colegio Nacional de Abogados, cuya creación
y funcionamiento serán definidos por el legislador’.
ARTÍCULO
24. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 257. Corresponde al Gerente de Administración Judicial el
ejercicio de las siguientes atribuciones y funciones:
1. Garantizar el eficiente funcionamiento del sistema judicial y
promover el acceso a la justicia.
2. Establecer la estructura de la Gerencia de Administración Judicial,
así como designar y remover a los empleados de la misma.
3. Dotar a cada una de las jurisdicciones de la estructura
administrativa y de los medios necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos
judiciales.
5. Hacer seguimiento permanente al empleo de tecnologías de la
información y las comunicaciones en el servicio judicial.
6. Elaborar los proyectos de Plan Sectorial de Desarrollo y de
presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial.
7. Elaborar el proyecto de estatuto sobre expensas y costas con sujeción
a la ley.
8. Ejecutar el presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama
Judicial.
9. Elaborar la propuesta de división del territorio para efectos
judiciales, la cual será remitida al Consejo de Gobierno Judicial.
10. Administrar un sistema único de estadísticas judiciales, de
conformidad con los protocolos estadísticos establecidos por la autoridad
nacional competente.
11. Representar judicial y contractualmente a la rama jurisdiccional.
12. Elaborar el informe anual de gestión que será remitido al Congreso
de la República.
13. Las demás que le atribuya la ley’.
ARTÍCULO
25. La Constitución Política tendrá un artículo nuevo, del siguiente
tenor:
‘Artículo 257 A. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial estará
integrado por nueve (9) consejeros elegidos por el Congreso de la República
para períodos personales de cuatro (4) años, de ternas elaboradas a razón de
dos (2) por la Corte Constitucional, dos (2) por Consejo de Estado, dos (2) por
la Corte Suprema de Justicia y tres (3) por el Presidente de la República. Para
ser miembro del Consejo Nacional de Disciplina Judicial es necesario contar con
los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Corresponde al Consejo Nacional de Disciplina Judicial el ejercicio de
las siguientes atribuciones jurisdiccionales, en los estrictos y precisos
términos que se establecen a continuación:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los
funcionarios y empleados de la rama judicial y de los auxiliares de la
justicia.
2. Examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los
particulares, de los notarios y de autoridades administrativas cuando actúen en
ejercicio de funciones jurisdiccionales, así como de los abogados.
3. Ejercer, de oficio o a solicitud de parte, el poder preferente
disciplinario en relación con los procesos que se adelanten en ejercicio de la
función disciplinaria en los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial que
cree el legislador, así como disponer el cambio de radicación de los mismos, en
cualquier etapa.
4. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones.
5. Las demás que determine la ley.
Parágrafo 1°. La Ley podrá atribuir privativamente la función de
examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los abogados a un
Colegio Nacional de Abogados, cuya creación y funcionamiento serán definidos
por el legislador. En este caso, el Consejo Nacional de Disciplina Judicial
ejercerá, de oficio o a solicitud de parte, el poder preferente disciplinario
en relación con los procesos que adelante dicho colegio.
Parágrafo 2°. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial y los Consejos
Seccionales que cree el legislador no conocerán de la acción de tutela.
Parágrafo transitorio 1°. Se garantizarán sin solución de continuidad
los derechos adquiridos y de carrera judicial en cualquier situación
administrativa en la que se encuentren de quienes sean magistrados de las Salas
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura a través de su
incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el Consejo
Nacional de Disciplina Judicial, en los Consejos Seccionales que cree el
legislador, en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o en los
Tribunales Contencioso Administrativos del país.
Parágrafo transitorio 2°. Hasta tanto el legislador no defina la
conformación, forma de elección y funciones de los Consejos Seccionales de
Disciplina Judicial, los actuales Consejos Seccionales de la Judicatura
seguirán ejerciendo sus funciones de primera instancia. Estos Consejos
Seccionales de la Judicatura no podrán conocer de acciones de tutela’.
ARTÍCULO
26. El artículo 277 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de
sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones
judiciales y los actos administrativos.
2. Proteger los Derechos Humanos y asegurar su efectividad, con el
auxilio del Defensor del Pueblo.
3. Defender los intereses de la sociedad.
4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones
administrativas.
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas y no tengan otra autoridad disciplinaria prevista
en la Constitución o la ley, inclusive de los funcionarios de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.
9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la
información que considere necesaria.
10. Las demás que determine la ley.
Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá
atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere
necesarias’.
ARTÍCULO
27. Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del
siguiente tenor:
‘Artículo transitorio 64. El Congreso de la República, dentro del año
siguiente a la expedición de este acto legislativo, aprobará una ley que
efectúe una nivelación y diferenciación salarial para los funcionarios y
empleados de la rama judicial’.
ARTÍCULO
28. Adiciónese un artículo 284 B a la Constitución Política, del siguiente
tenor:
‘Artículo 284 B. Los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad y primero civil, así como el cónyuge o compañero permanente
de quien participe en la postulación, nominación o elección de los Magistrados
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado y de los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, del
Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial y del Consejo Nacional
Electoral, del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la
Nación, del Defensor del Pueblo, del Contralor General de la República, del
Auditor General de la República y del Registrador Nacional del Estado Civil no
podrán ser nombrados en ningún cargo dentro de la respectiva corporación o
entidad durante el período de ejercicio de las funciones de quien resultare
elegido en la misma ni dentro del año siguiente a su retiro, excepto aquellos
cargos que por concurso de carrera administrativa o concurso de méritos
ingresen a la respectiva Corporación o entidad’.
ARTÍCULO
29. Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del
siguiente tenor:
‘Artículo transitorio 65. Cuando exista conflicto de intereses en el
debate y votación de los proyectos de ley que desarrollen el presente acto
legislativo, para todos los efectos de conformación de quórum y toma de
decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de
la Corporación, excluidos aquellos que tuvieren conflicto de interés aceptado
en relación con un asunto determinado’.
ARTÍCULO
NUEVO. El artículo 134 Constitucional quedará así:
‘Artículo 134. Los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular no tendrán suplentes y solo podrán ser reemplazados en caso de muerte,
incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, y renuncia justificada
y aceptada por la respectiva corporación’.
Artículo 30. El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
"MINISTERIO DEL INTERIOR
DECRETO NÚMERO 1351 DE 2012
(25 JUN 2012)
Por el cual se convoca al Congreso de la República
a sesiones extraordinarias
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confieren los
artículos 138 y 200 numeral 2 de la Constitución Política
CONSIDERANDO
Que corresponde al Gobierno en relación con el Congreso convocarlo a
sesiones extraordinarias.
Que el Presidente de la República recibió procedente del Congreso el
oficio del pasado 20 de junio de 2012, con el cual se remite el proyecto de
Acto Legislativo 007/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11,
11/11, 12/11 y 13/11 Senado "por medio del cual se reforman artículos de
la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se
dictan otras disposiciones ", con el fin de que proceda a su promulgación.
Que el Gobierno estimó que debía abstenerse de tramitar dicha
promulgación y, en su lugar, devolver con objeciones al Congreso el proyecto
respectivo, toda vez que en el trámite de sus disposiciones y en el contenido
de las mismas se observan serias deficiencias jurídicas y de conveniencia que
atentan contra el orden constitucional y la seguridad jurídica de los
colombianos.
Que el ejercicio de las funciones propias del Jefe de Estado está
orientado por el compromiso ineludible de acatar, respetar y hacer cumplir la
Constitución y, con ello, de servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Carta. Este compromiso se evidencia en el ejercicio de sus
funciones autónomas, pero también en el cumplimiento de los deberes que
involucran a otras autoridades públicas. No por otro motivo el artículo 113 de
la Constitución advierte que los "diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines". Preservando el ámbito de las competencias de las distintas
autoridades públicas, es deber del Presidente de la República, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales" cumplir y hacer cumplir los preceptos
de la Constitución Política.
Que en el día de hoy, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 197 de
la Ley 58 de 1992, el Gobierno ha procedido a publicar en el Diario Oficial el
texto de dichas objeciones.
Que ninguna norma de la Constitución prohíbe de manera explícita la
presentación de objeciones gubernamentales contra actos legislativos.
Que, el artículo 227 de la Ley 58 de 1992 señala que «Las disposiciones
contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo
ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales,
tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.».
Por lo cual, si la objeción prevista expresamente para los proyectos de leyes
compatible en el procedimiento de aprobación del acto legislativo, entonces su
aplicación es legalmente admisible.
Que el artículo 138 de la Constitución Política dispone que el Congreso
de la República se reunirá en sesiones ordinarias o extraordinarias, pero en
modo alguno limita la naturaleza de las materias o asuntos de que puede
ocuparse en una u otra clase de sesiones.
Que el artículo 375 de la Carta dice que el trámite de los actos
legislativos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual,
respecto del Acto Legislativo "por medio del cual se reforman artículos de
la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se
dictan otras disposiciones" ya se cumplió.
Que el trámite de objeciones es un procedimiento distinto del de
aprobación del acto legislativo, respecto del cual no opera la limitación a que
se refiere el artículo 375 constitucional.
Que se hace necesario que el Congreso de la República examine
prontamente las objeciones que han sido publicadas, a fin de que tanto las
autoridades públicas como los ciudadanos conozcan el destino de la reforma
constitucional que a todos interesa y concierne, y tengan certeza jurídica
sobre la reforma constitucional.
DECRETA
ARTÍCULO PRIMERO. Convocase al Honorable Congreso de la República a
sesiones extraordinarias desde el día 27 hasta el día 28 de junio del año
2.012.
ARTÍCULO SEGUNDO. Durante el período de sesiones extraordinarias
señalado en el artículo anterior, el Honorable Congreso de la República se
ocupará exclusivamente de examinar las objeciones presidenciales que han sido
presentadas al proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado-143/11 Cámara,
acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 Y 13/11 Senado "por medio
del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la
Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO TERCERO. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá D .C., a los
FEDERICO
RENGIFO VÉLEZ
El
MINISTRO DEL INTERIOR
JUAN
CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO"
EL
MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A LA
SENTENCIA C-524/13
CONVOCATORIA
DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA A SESIONES EXTRAORDINARIAS AL CONGRESO EN
REFORMA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Inhibición de la Corte
Constitucional (Salvamento de voto)/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Competencia de la Corte Constitucional
para definir si el Presidente de la República estaba facultado para formular
objeciones y si podía convocar al Congreso a sesiones extraordinarias y si este
a su vez podía aceptarlas y disponer el archivo definitivo (Salvamento de
voto)/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para formular
objeciones al proyecto de acto legislativo de reforma a la justicia (Salvamento
de voto)/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para convocar al
Congreso a sesiones extraordinarias para que se pronunciara sobre objeciones al
proyecto de acto legislativo de reforma a la justicia (Salvamento de voto)
En
cuanto a la decisión inhibitoria respecto del proyecto de Acto Legislativo,
considero que la Corte Constitucional debía definir si el Presidente de la República
estaba o no facultado para formular objeciones por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia; si en ese contexto el Presidente de la
República podía convocar al Congreso a sesiones extraordinarias; y si este a su
vez podía aceptarlas y disponer el archivo definitivo del acto. Solo de esta
manera podía la Corte determinar si el archivo del proyecto de acto demandado
se efectuó o no dentro del marco constitucional vigente. En síntesis, sostengo
que el Presidente de la República sí estaba facultado para formular objeciones
al proyecto de acto legislativo de reforma a la justicia, tanto de
inconstitucionalidad como de inconveniencia, y abstenerse de sancionarlo
devolviéndolo al Congreso de la República para que decidiera sobre ellas. De la
misma forma, haciendo uso de las competencias previstas en el ordenamiento
jurídico, el Presidente estaba autorizado para convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias con el fin de que se pronunciara en relación con las
objeciones, quien a su vez era el competente para aceptarlas o rechazarlas.
Antes que acciones de hecho fueron estas actuaciones válidas que condujeron a
que la reforma nunca produjera efectos jurídicos, ni tuviese vocación de
producirlos, no sólo por la voluntad expresa del Congreso de archivarla
definitivamente, sino porque a consecuencia de ello el acto nunca fue
promulgado. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que el archivo del
proyecto no ocurrió en contravía de las reglas del procedimiento legislativo,
ni en detrimento de la voluntad del Congreso en su condición de Constituyente
derivado, sino dentro de los cauces constitucionales, en realidad no existió
ningún acto reformatorio de la Carta Política, ni el mismo fue promulgado, lo
que inexorablemente conducía a un fallo inhibitorio. Lo anterior, por supuesto,
sin desconocer las graves irregularidades identificadas en el proceso de
formación del acto de reforma a la administración de justicia, en especial las
que se presentaron luego de conformada la comisión accidental de conciliación durante
la segunda vuelta (a decir verdad con la aquiescencia del Gobierno, de las
plenarias del Congreso y de otras autoridades), que no sólo distorsionaron la
esencia del proyecto originario sino que desnaturalizaron el propósito
constructivo propio de las deliberaciones parlamentarias en la formación de la
voluntad democrática. Asunto que, sin embargo, no correspondía juzgar a la
Corte.
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Concepto (Salvamento de voto)/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Garantía básica en un
Estado de Derecho (Salvamento de voto)
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia
de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-9218
Demanda de inconstitucionalidad contra el decreto 1351 de 2012, “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias”, y “contra el texto conciliado y después aprobado por las plenarias
de cámara y senado y listo para su publicación”, del proyecto de acto legislativo 007/11 Senado –
143/11 Cámara, “por medio del cual se reforman los artículos
de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se
dictan otras disposiciones”.
Con
el acostumbrado respeto por la posición de la mayoría, me veo obligado a salvar
el voto. Las mismas razones por las cuales me aparté de la SENTENCIA C-474 DE 2013[117],
cuando la mayoría no acogió la ponencia que en su momento presenté a
consideración de la Sala Plena de la Corte, me llevan a discrepar de esta
decisión.
En
cuanto a la decisión inhibitoria respecto del proyecto de Acto Legislativo,
considero que la Corte Constitucional debía definir si el Presidente de la
República estaba o no facultado para formular objeciones por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia; si en ese contexto el Presidente de la
República podía convocar al Congreso a sesiones extraordinarias; y si este a su
vez podía aceptarlas y disponer el archivo definitivo del acto. Solo de esta
manera podía la Corte determinar si el archivo del proyecto de acto demandado
se efectuó o no dentro del marco constitucional vigente.
En
síntesis, sostengo que el Presidente de la República sí estaba facultado para
formular objeciones al proyecto de acto legislativo de reforma a la justicia,
tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia, y abstenerse de
sancionarlo devolviéndolo al Congreso de la República para que decidiera sobre
ellas. De la misma forma, haciendo uso de las competencias previstas en el
ordenamiento jurídico, el Presidente estaba autorizado para convocar al
Congreso a sesiones extraordinarias con el fin de que se pronunciara en
relación con las objeciones, quien a su vez era el competente para aceptarlas o
rechazarlas.
Antes
que acciones de hecho fueron estas actuaciones válidas que condujeron a que la
reforma nunca produjera efectos jurídicos, ni tuviese vocación de producirlos,
no sólo por la voluntad expresa del Congreso de archivarla definitivamente,
sino porque a consecuencia de ello el acto nunca fue promulgado.
En
este orden de ideas, teniendo en cuenta que el archivo del proyecto no ocurrió
en contravía de las reglas del procedimiento legislativo, ni en detrimento de
la voluntad del Congreso en su condición de Constituyente derivado, sino dentro
de los cauces constitucionales, en realidad no existió ningún acto reformatorio
de la Carta Política, ni el mismo fue promulgado, lo que inexorablemente
conducía a un fallo inhibitorio.
Lo
anterior, por supuesto, sin desconocer las graves irregularidades identificadas
en el proceso de formación del acto de reforma a la administración de justicia,
en especial las que se presentaron luego de conformada la comisión accidental
de conciliación durante la segunda vuelta (a decir verdad con la aquiescencia
del Gobierno, de las plenarias del Congreso y de otras autoridades), que no
sólo distorsionaron la esencia del proyecto originario sino que
desnaturalizaron el propósito constructivo propio de las deliberaciones
parlamentarias en la formación de la voluntad democrática. Asunto que, sin
embargo, no correspondía juzgar a la Corte.
Para
brindar la mayor coherencia argumentativa posible, a continuación me permito
reseñar los fundamentos de la ponencia que en su momento fue presentada ante la
Sala Plena pero que no fue acogida por la mayoría[118]:
“1.- De la
competencia de la Corte Constitucional
Desde
el auto admisorio de las demandas dentro de los expedientes D-9200 y D-9218, se
reconoció que existe discusión respecto de la competencia o no de la Corte para
pronunciarse en relación con aquéllas[119].
El
análisis constitucional en este sentido es verdaderamente complejo por varias
razones: desde la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 esta es la
primera ocasión en la que en el proceso de formación de un acto legislativo,
habiéndose aprobado por el Congreso en ocho (8) debates y conciliado las
diferencias entre lo aprobado por ambas cámaras, cuando el asunto es remitido
al Presidente de la República para su promulgación, este se abstiene de hacerlo
y en su lugar formula objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad.
También es la primera vez en la que, para dar trámite a dichas objeciones, el
Presidente de la República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, las
cuales son aceptadas, se procede al archivo de la reforma y, en consecuencia,
nunca se promulga el acto de enmienda.
Para
dilucidar la controversia lo primero que debe tenerse en cuenta es que en un
Estado Social de Derecho, como el que reconoce la Constitución de 1991, no
puede haber actos ni actuaciones de las autoridades públicas que se sustraigan
del control constitucional. Los pronunciamientos de la jurisprudencia al
respecto son significativos[120]. Por ejemplo, en la Sentencia C-319 de
2007 la Corte sostuvo:
“El Estado y el derecho son una misma cosa. Se puede afirmar que
existe una equivalencia entre Estado y derecho. El derecho organiza el
poder del Estado. Cuando el orden positivo es eficaz podemos hablar que
el Estado está siendo eficaz a través de un orden coactivo que se reconoce como
derecho.
De ahí, que las acciones de los hombres pueden ser imputadas al
Estado. Es decir, la imputación solo puede efectuarse cuando dicha acción
está determinada de manera específica por el orden jurídico. Esta acción
solo tendrá valor como acto de Estado siempre y cuando sea la ejecución del
ordenamiento jurídico.
Así las cosas, decir órgano del estado es
lo mismo que decir órgano del derecho.[121]
El Estado de Derecho implica entonces, necesariamente, la limitación del
poder del Estado por el derecho. Por consiguiente, en un Estado de
Derecho los actos de éste son realizados en su totalidad de conformidad
con el orden jurídico. Por ende, el Estado de Derecho constituye un
orden coactivo de la conducta humana.
Así entonces, en el Estado de Derecho se parte de la base de que quien
gobierna es la ley y no los hombres; y lógicamente todos los órganos
del Estado así como el gobernante deben estar sometidos al derecho.
La ley del Estado de Derecho proviene de la manifestación de la voluntad
general, por consiguiente exclusivamente la libertad de los hombres puede verse
limitada a través de la ley.
En este orden de ideas, el Estado de Derecho apareja consigo el encuadramiento
jurídico del poder que trae como resultado la eliminación de las
arbitrariedades no sólo por parte de los gobernantes sino de los mismos
órganos del Estado”. (Resaltado fuera de texto)
Con
el mismo derrotero, en la Sentencia C-1154 de 2008 se recordó que el control
constitucional es un presupuesto y garantía básica dentro del Estado de
Derecho. Dijo entonces la Corte:
“De acuerdo con Kelsen, ‘el orden jurídico no es un sistema de normas de
derecho situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una
construcción escalonada de diversos estrados de normas jurídicas’[122]. En esa medida, el reconocimiento de la
Constitución como norma jurídica sólo se garantiza en cuanto existan mecanismos
de control que aseguren su superioridad frente a normas de inferior
jerarquía. El control constitucional se erige así como
‘una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo
el principio de integridad y supremacía de la Constitución’[123]”. (Resaltado fuera de texto)
Similares
consideraciones fueron expuestas en el Auto 288 de 2010, cuando sostuvo este
tribunal[124]:
“En
un Estado de Derecho no puede haber acto normativo que se sustraiga del control
constitucional, pues uno de su axiomas es la sujeción del poder de las
autoridades públicas al imperio de la ley. Además, si la Constitución es ley de
leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control constitucional.
Recuérdese
que uno de los fundamentos del control judicial a los actos del poder público
fue la idea según la cual las limitaciones emanadas de la Constitución “sólo
pueden mantenerse en la práctica a través de los tribunales de justicia, cuyo
deber ha de ser el declarar nulos todos los actos contrarios al sentido
evidente de la Constitución”[125]. Tales postulados han sido retomados
de manera insistente por la doctrina autorizada, en particular al examinar las
características del constitucionalismo contemporáneo[126]. En este sentido, “no
es concebible la Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado
social y democrático de Derecho, si no descansa en la existencia y efectividad
de los controles”[127]. También se ha señalado que “para que
un Estado merezca el calificativo de constitucional es preciso que cuente con
una auténtica Constitución normativa”[128], lo
cual necesariamente supone la existencia de control de constitucionalidad.
(…)
Así
pues, teniendo en cuenta que la Carta Política de 1991 pregona la existencia de
un estado social y democrático de derecho (art.1 CP) y reconoce de manera expresa
el carácter normativo y supremo de la Constitución (art. 4 CP), no puede
aceptarse la coexistencia de normas contrarias a ella. De presentarse
esta eventualidad, el mecanismo del control constitucional se convierte en el
cauce institucional para asegurar su primacía jerárquica y expulsar del
ordenamiento jurídico las normas que la desconozcan. No de otra forma puede
concebirse la fuerza vinculante, normativa y suprema de la Constitución[129]”. (Resaltado fuera de texto)
Es
así como la doctrina ha reconocido que “la garantía judicial, es otra de las
características que viene a conformar la práctica social que fundamenta la
supremacía”[130], por cuanto “el criterio de la
fiscalización judicial es el único que parece que funciona como indicio seguro
de la existencia de una relación de superioridad jerárquica”[131].
Con
el norte conceptual brevemente reseñado, el Constituyente de 1991 confió a este
tribunal la guarda de la supremacía e integridad de la Carta Política. Para tal
fin, la primera de las competencias asignadas fue, precisamente, la de velar
porque “los actos reformatorios de la Constitución” se ajustaran a las reglas
procedimentales diseñadas para su aprobación:
“ARTÍCULO 241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
1.- Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la
Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de
procedimiento en su formación”. (Resaltado fuera de texto)
A su
turno, el artículo 379 superior dispuso que las demandas contra dichos actos
solo procederán “dentro del año siguiente a su promulgación”:
“ARTICULO 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la
consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos
establecidos en este título. // La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación,
con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2”. (Resaltado fuera
de texto)
En
esta oportunidad la discusión gira en torno a si en realidad existe o no un
“acto reformatorio de la Constitución” y si su falta de “promulgación” inhibe
la competencia de la Corte.
Algunos
consideran que el Presidente de la República solo tenía competencia para
ordenar la promulgación del acto, de manera que no podía formular objeciones ni
el Congreso tramitarlas en sesiones extraordinarias. En su concepto, son estos
verdaderos actos de poder contrarios al ordenamiento jurídico, que de no ser
examinados por la Corte frustrarían la voluntad democrática y la transparencia
del proceso mismo de reforma constitucional.
Otros,
por el contrario, aseguran que no existe un acto normativo reformatorio de la
Constitución. Plantean, de un lado, que el Presidente sí podía formular
objeciones y el Congreso tramitarlas disponiendo el archivo definitivo del
proyecto; y de otro, que como en cualquier caso el acto nunca fue promulgado no
puede activarse la competencia de este tribunal.
A
primera vista podría pensarse que la Corte carece de competencia en tanto las
acciones de inconstitucionalidad están dirigidas contra un acto que no fue
promulgado, conforme lo establece el artículo 379 Superior. Sin embargo,
existen razones para llegar a una conclusión diferente.
En
efecto, como ya fue explicado, la supremacía y fuerza normativa de la
Constitución sólo se puede garantizar materialmente a través de alguna forma de
justicia constitucional, que comprende dos postulados: “uno es que el poder
debe estar limitado; otro, que esa limitación ha de ser una tarea judicial”[132]. Por tanto, la premisa de que se debe
partir en un Estado constitucional de Derecho es que “la Constitución sólo
cobra sentido en cuanto norma con pretensión de validez y eficacia: es, como
las demás normas, un mandato a ser cumplido. Por ello (también como ocurre
respecto de las demás normas) exige una garantía, es decir, un mecanismo que
asegure una reacción en caso de incumplimiento, defendiendo la efectividad de
los mandatos contenidos en el texto constitucional (…) mediante los mecanismos
de control de constitucionalidad de la actuación de los poderes públicos”[133].
De
manera que siendo la Corte el juez natural para revisar los vicios de
procedimiento o de competencia de los actos reformatorios de la Constitución
(art. 241-1 y 379 de la CP), ello comprende la facultad de determinar cuándo se
está o no en presencia de un “acto reformatorio”, por ejemplo en aquellos
eventos en los cuales no se hace la promulgación mediante actuaciones
contrarias a la Carta Fundamental.
En
otras palabras, el Tribunal Constitucional está habilitado para corroborar si
la no promulgación de una enmienda constitucional siguió los cauces
institucionales. Piénsese, por ejemplo, en una reforma de origen popular
refrendada siguiendo los cánones constitucionales y estatutarios, pero que
finalmente no es promulgada por el Presidente de la República por calificarla
de “inconveniente” o “inconstitucional”. ¿Puede este ser considerado como un
acto que no es susceptible de control judicial por el solo hecho de no haber
sido promulgado?
Adicionalmente,
la Corte considera que esa discusión no quedó zanjada en la decisión que
resolvió el recurso de súplica contra el auto de rechazo de las demandas D-9203
y D-9213, interpuestas respecto del mismo texto ahora acusado. En efecto, en el
Auto 074 de 2013 esta corporación no resolvió si la falta de promulgación del
acto ocurrió o no dentro de los parámetros fijados por la Constitución y la
ley, decisión que, como se ha visto, no solo puede sino que debe ser
susceptible de análisis constitucional.
Recuérdese
que en la reciente Sentencia C-400 de 2013 la Corte reiteró que “en el diseño
del sistema jurídico colombiano no tienen cabida normas y actuaciones excluidas
del control constitucional, cualquiera sea su modalidad”[134].
Así
las cosas, siendo la Corte Constitucional el juez de los actos reformatorios de
la Constitución, es necesariamente competente para pronunciarse en relación con
las demandas contra los actos que se reclaman como tales por haber sido
aprobados por el Congreso de la República, cuando se propone como vicio de
procedimiento en su formación la falta de promulgación de la reforma por
haberse formulado y aceptado objeciones gubernamentales respecto de aquellos
(art. 241 y 379 CP).
2.- Problemas jurídicos y metodología de análisis
Teniendo
en cuenta las consideraciones expuestas corresponde a la Corte resolver los
siguientes problemas jurídicos:
(i) Si
en el proceso de formación de un acto legislativo el Gobierno Nacional está
facultado para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia.
(ii) Si
en ese contexto el Presidente de la República puede convocar al Congreso a
sesiones extraordinarias para que se pronuncie sobre las objeciones
presentadas; y si este a su vez puede aceptarlas y disponer el archivo
definitivo del acto.
A
partir de lo anterior podrá evaluarse si hay lugar o no a emitir un pronunciamiento
de fondo cuando en el proceso de formación de un acto legislativo se han
presentado objeciones por el Presidente de la República, las mismas han sido
aceptadas por el Congreso, se ha archivado la reforma y en consecuencia el acto
nunca ha sido promulgado.
Por
razones metodológicas la Sala considera necesario hacer referencia al trámite
impartido en el Congreso de la República al proyecto de Acto Legislativo 007 de
2011 Senado (acumulado con los proyectos números 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011
y 13 de 2011 Senado) – 143 de 2011 Cámara, desde su presentación hasta la
admisión de la objeción integral de inconveniencia general y el archivo de la
reforma. A continuación abordará el análisis de los problemas jurídicos
planteados y, en el evento en que haya lugar a un pronunciamiento de fondo,
entrará a valorar los cargos de inconstitucionalidad formulados por los
demandantes.
3.- Del trámite impartido al proyecto de acto
legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la
Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones”.
3.1.- Aspectos relevantes de la exposición de
motivos
El
proyecto de acto legislativo “por medio del cual se reforma
la Constitución Política en asuntos relacionados con la justicia”,
fue presentado por el Ministro del Interior y de Justicia el 4 de agosto de
2011 y publicado en la Gaceta del Congreso núm. 566 de la misma fecha.
La
exposición de motivos fue presentada en dos partes. La primera es la
introducción, en la que se indica en líneas generales la importancia de que
exista una pronta y cumplida administración de justicia, teniendo como premisa
la existencia de “cierto e indiscutible consenso en Colombia
relacionado con el hecho de que la justicia no está operando adecuadamente”[135]. Añade que “[l]a ciudadanía reclama procesos ágiles y acceso al servicio
público, mediante un proceso judicial de duración razonable. En todas sus
manifestaciones, hoy la justicia colombiana se caracteriza por su morosidad y
por haberse convertido en un nuevo factor de exclusión social, amén de la
impunidad que se presenta en ciertas causas.”[136]
El
Gobierno Nacional propuso como ejes temáticos de la reforma los siguientes:
- Seguridad
jurídica (acciones de tutela e inconstitucionalidad y control previo de
constitucionalidad);
- Acceso
a la justicia y descongestión (funciones judiciales, derechos procesales de las
víctimas y desmonopolización del ejercicio de la acción penal);
- Aspectos
institucionales (elección, requisitos, inhabilidades y edad de retiro forzoso
de magistrados);
- Administración
de la Rama Judicial (creación del Consejo Superior Judicial);
- Funciones
disciplinarias (investigación disciplinaria para abogados, fiscales, jueces,
magistrados, Procurador General de la Nación y Contralor General de la
República, magistrados de Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y
Consejo de Estado);
- Juzgamiento
de aforados ante la Corte Suprema de Justicia (investigación y juzgamiento de
congresistas y otros aforados constitucionales, doble instancia, división de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y sistema acusatorio);
- Funciones
nominadoras (cooptación para la elección de magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, Consejo de Estado, Procurador General de la Nación y Contralor
General de la República).
Así
las cosas, la reforma constitucional estaba orientada a modificar los artículos
86, 116, 156, 174, 178, 186, 201, 231, 232, 233, 235, 237, 241, 250, 251,
capítulo 7 del título VIII, 254, 255, 256, 257, 267, 272, 276 y 341 de la
Constitución Política. En el ANEXO 1 se
reseña el texto del articulado propuesto por el Gobierno Nacional.
La
segunda parte de la exposición de motivos explica y sustenta las razones que
justifican la enmienda constitucional, haciendo referencia concreta a cada una
de las citadas disposiciones y a la propuesta de articulado.
3.2.- Modificaciones introducidas al proyecto y
texto aprobado por las plenarias en la primera vuelta (incluida la comisión de
conciliación)
El
proyecto de Acto Legislativo fue radicado como 007 de 2011 Senado (acumulado
con los proyectos números 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011
Senado) – 143 de 2011 Cámara. En el ANEXO 2 la Sala
reseña cuáles fueron las modificaciones introducidas al proyecto por las
plenarias de Senado y Cámara de Representantes, así como el texto conciliado en
primera vuelta[137].
3.3.- Modificaciones introducidas al proyecto por
las plenarias en la segunda vuelta (incluida la comisión de conciliación)
Tramitado
el proyecto en segunda vuelta, con ocasión de las discrepancias presentadas
entre las células legislativas, las Presidencias del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes conformaron una comisión accidental de
conciliación, según lo previsto en los artículos 161 de la Carta Política y 186
de la Ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso). Dicha instancia consideró que
en el análisis y estudio “se identificaron los artículos
sobre los cuales no hay diferencias y aquellos en los cuales no hay mayor
controversia y se decidió preferiblemente analizar artículo por artículo”[138], de manera que propuso un texto
conciliado a la totalidad del proyecto.
El
20 de junio de 2012 las plenarias del Senado de la República y la Cámara de
Representantes aprobaron el informe de conciliación, de lo cual dan cuenta las
Gacetas del Congreso núm. 417 y 631 de 2012, respectivamente.
En
el ANEXO 3 la Corte reseña cuáles fueron las
modificaciones introducidas al proyecto en segunda vuelta por las plenarias de
Senado y Cámara de Representantes, al igual que el texto conciliado.
3.4.- Objeciones formuladas por el Presidente de la
República
El
día 20 de junio de 2012 el presidente del Congreso remitió al presidente de la
República “para su promulgación”, el
proyecto de Acto Legislativo N° 07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los
proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado “por medio del cual se reforman
artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de
Justicia y se dictan otras disposiciones”.
Sin
embargo, mediante escrito del 25 de junio de 2012, el Presidente de la
República se abstuvo de tramitar la promulgación y en su lugar formuló
objeciones al proyecto de acto legislativo por razones de inconstitucionalidad
e inconveniencia. Al respecto, anota que “[e]l Gobierno manifiesta que
se abstiene de tramitar dicha promulgación y, en su lugar, devuelve con
objeciones al Congreso el proyecto respectivo, toda vez que en el trámite de
sus disposiciones en el contenido de las mismas se observan serias deficiencias
jurídicas y de conveniencia que atentan gravemente contra el orden
constitucional y la seguridad jurídica de los colombianos”[139]. A continuación la Sala reseña las
razones plasmadas por el Gobierno Nacional.
3.4.1. Procedencia de las objeciones
Destaca
como motivos generales para objetar el proyecto de acto legislativo:
(i) Violación
del proceso de reforma constitucional que, en algunos casos, ha implicado “exceso evidente en el ejercicio de las competencias de la
Comisión de Conciliación”[140]; y
(ii) Graves
defectos de articulación en el ordenamiento jurídico, “lo que las convierte [se refiere a las
disposiciones de la enmienda constitucional] en piezas altamente
inconvenientes para el funcionamiento del Estado, para la administración
pública, especialmente para la Administración de Justicia, y para la vigencia
de derechos y garantía públicas de los asociados”[141].
En
cuanto a la posibilidad de acudir a otras alternativas para evitar la entrada
en vigencia del proyecto de acto legislativo demandado, opina que “no existe en el ordenamiento jurídico nacional un recurso
jurídico inmediato que garantice con reconocida eficiencia la preservación de
la integridad de la Constitución frente a vulneraciones manifiestas o groseras
del procedimiento de reforma”[142], lo que ubica al Gobierno ante
una “paradoja colosal: la norma más importante del ordenamiento, el
estatuto primordial de la Nación, se encuentra desprotegido frente a los abusos
que pueden cometerse en el ejercicio de sus propios mecanismos de reforma. La
Constitución es más vulnerable que una ley ordinaria, incluso, más que un
decreto reglamentario. Se encuentra inerme frente a la violación de su propio
régimen de transformación. La norma más poderosa de la Nación es, a su vez, la
más frágil y la más expuesta de ellas.”[143]
De
esta manera, sostiene, la remisión del proyecto de acto legislativo para que se
lleve a cabo la promulgación en el Diario Oficial, “no es un mero formalismo, ni (…) un gesto de cortesía
institucional”. Sobre el particular, dice:
“En
un escenario desprovisto de la posibilidad de objetar los proyectos de actos de
reforma a la Constitución, el gobierno solo representa el papel pasivo de
convidado de piedra: un simple actor cuya única línea en el libreto lo obliga a
publicar la reforma en el Diario Oficial. ¿Qué sentido tiene,
entonces, que la reforma se envíe al Presidente de la República? Si este no
tiene alternativa alguna a la de promulgarla, ¿por qué la ley ordena que se
remita al Presidente de la República y no le impone esta obligación al
Presidente del Congreso? ¿Qué función relevante, desde el punto de vista
institucional, político, jurídico, etc., cumple el Presidente de la República
en esta remisión sin sentido? Ninguna, evidentemente.
Por
ello, es este escenario, la única conclusión sensata y verdaderamente
afortunada, (…) es que la remisión del proyecto de acto de reforma al gobierno
para efectos de su promulgación busca permitirle manifestar sus objeciones
antes de proceder a la publicación, si fuere el caso, como aquí lo es. Una
conclusión distinta iría en contra del criterio de efecto útil que inspira la
interpretación de las normas constitucionales, criterio según el cual, las
normas de la Carta Fundamental han sido aprobadas con el propósito de que
cumplan una finalidad específica, y no para que no ejerzan ningún efecto o para
que cumplan una función banal.”
En
definitiva, señala como razones que justifican que la institución de las
objeciones gubernamentales no es incompatible con el proceso de aprobación de
los actos legislativos, las siguientes: (i) no está expresamente prohibida por
la Constitución y es una figura que se articula adecuadamente con el trámite de
aprobación de los actos legislativos, además de que su aplicación puede darse
por expresa remisión del Reglamento del Congreso[144]; (ii) no existe precedente
constitucional “concreto, directo, explícito, fruto de la
reflexión profunda y reposada de los Magistrados de la Corte Constitucional
acerca de la posibilidad de que un gobierno presente objeciones contra actos
reformatorios de la Constitución”[145]; (iii) es una manifestación del
principio de colaboración armónica, “por lo que debe entenderse que
el Presidente de la República no obstruye la voluntad legítima del Congreso
cuando las formula, sino que colabora con la conservación del orden
constitucional al ponerle de presente irregularidades graves que pueden
presentarse en el trámite de la reforma de la Carta”[146], ni constituyen un veto; (iv) los
mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para controlar la
legitimidad del proceso de reforma constitucional, no brindan una solución
inmediata para evitar la entrada en vigencia de actos legislativos “en los que se hayan verificado graves afectaciones de orden
constitucional que pongan en peligro la estabilidad institucional y la vigencia
de los derechos y garantías públicos”[147]; (v) responde a la necesidad de
asegurar la existencia de la Carta Política “y garantiza la vigencia plena
de sus valores y principios, y la de los derechos y deberes en ella
incorporados”[148]; y (vi) buscan la preservación del
proceso de reforma constitucional, “derivado de la jerarquía
suprema de las normas de la Carta.”[149]
3.4.2. Objeciones por inconstitucionalidad que
tienen origen en los vicios provocados por el desbordamiento de la competencia
de la comisión de conciliación “que exponen en forma grave la institucionalidad
judicial”, y por desconocimiento de otros aspectos del trámite legislativo
Luego
de hacer referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha
encontrado compatible la conformación de comisiones de conciliación con el
proceso legislativo constituyente, siempre y cuando se presenten discrepancias
o diferencias en los textos aprobados por cada una de las plenarias, trámite
que en cualquier caso debe atenerse a los principios de identidad y
consecutividad, “so pena de exceder el límite material de la
competencia que se ejerce en dicha instancia”[150], presenta las siguientes objeciones:
(i)
En relación con el numeral 4° del artículo 235 de la Constitución Política, en
lo que se refiere a la función de investigación y acusación de los funcionarios
allí mencionados, “[n]inguna diferencia existió en la voluntad
de ambas Cámaras en cuanto a que ese fuera el diseño institucional para la investigación
y acusación que operaría en los asuntos contra esos altos funcionarios”[151], en tanto al finalizar el trámite
legislativo ambas cámaras fueron coincidentes en señalar “que la Fiscalía General de la Nación (Fiscal General de la
Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la Unidad de
Fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia), sería la autoridad responsable de
la investigación y acusación de los funcionarios allí mencionados”[152], y su juzgamiento ante la Corte Suprema
de Justicia.
No
obstante, agrega, sin competencia alguna la comisión “eliminó la frase ‘previa acusación del Fiscal General de la
Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la unidad de
fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia’ con lo cual despojó a dicha
autoridad de la referida atribución de investigación y acusación y,
adicionalmente, añadió la palabra ‘Investigar’ al inicio del texto, dejando
entonces en cabeza de la Corte Suprema de Justicia la atribución de investigar
y acusar a los funcionarios a los que alude el numeral, como agregada a la que
tenía de sólo juzgar a dichos funcionarios.”[153]
Añade
que “la voluntad coincidente e inequívoca de las plenarias (sic) Cámaras en cuanto a que la investigación y juzgamiento
quedará en cabeza de autoridades separadas, resultó abiertamente desconocida e
instrumentalizada para adoptar una fórmula normativa que la contradijo en forma
evidente, lo cual resulta suficiente para acreditar el vicio que se genera por
esta causa, es decir, la voluntad de las plenarias no era otra que la de que la
Fiscalía General de la Nación hiciera las veces de ente investigador y acusador
y la Corte Suprema de Justicia, las de juzgador.”[154]
Concluye
que dicha modificación “expone la institucionalidad judicial y,
en particular, a la Fiscalía General de la Nación a paralizar cerca de 1.500
investigaciones a su cargo sobre esos funcionarios, así como a la eventualidad
de que los que estén detenidos queden en libertad.”[155]
Así
mismo, hace referencia a la modificación del numeral 2° de la misma disposición
(art. 235 CP), que incluye a los secretarios generales de Senado y Cámara como
funcionarios con fuero especial, cuya investigación y juzgamiento le
correspondería a la Corte Suprema de Justicia, lo cual atenta contra el
principio de consecutividad.
Por
otra parte, asevera que la inclusión de los funcionarios previstos en el
numeral 4° del artículo 235 de la Constitución, a fin de que la Sala de
Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia adelante la etapa
de investigación penal, “comporta el desconocimiento
flagrante del principio de consecutividad”[156] y conlleva el
otorgamiento de “una prerrogativa para la que nunca se les
consideró como beneficiarios a lo largo de los debates parlamentarios, cual es
la prevista en el parágrafo 2° del mismo artículo que consiste en que solo
pueden ser ‘privados de la libertad con posterioridad al proferimiento de la
resolución de acusación en firm[e] en su contra, salvo que
sean aprehendidos en caso de flagrante delito’.”[157] Precisa que la
adición del mencionado numeral, “comporta además graves
problemas de inconveniencia, dado que un enorme catálogo de funcionarios
públicos gozarían de esta garantía, que está dada y diseñada únicamente para
proteger el ejercicio de ciertos cargos, claramente determinados por el
constituyente derivado.”[158]
Finalmente,
cuestiona el modelo diseñado para la elección de los Magistrados de la Sala de
Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia, porque si bien
hubo diferencias entre lo aprobado en sexto y octavo debate, la intención de
las plenarias siempre fue garantizar el principio de imparcialidad. En tal
virtud anota que “el texto conciliado no es una mera ‘fórmula
nueva’ para allanar las diferencias sino que se trata de un artículo nuevo con
cuya creación la Comisión de Conciliación se excede en el ejercicio de sus
competencias por cuanto implica una alteración sustancial del artículo”[159], a lo que agrega, la inconveniencia de
que “sean los miembros de la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia -quienes, dicho sea de paso, serían los competentes para decidir la
segunda instancia de los procesos penales contra los aforados según el
parágrafo 3° del mismo artículo del texto conciliado- quienes presenten tres
(3) de las ternas para elegir a los Magistrados de la Sala de Investigación y
Calificación, por cuanto no habría una verdadera garantía de independencia e
imparcialidad de los unos frente a los otros, en grave perjuicio de las
garantías procesales de los aforados.”[160]
(ii)
Respecto de los artículos 183 y 184 de la Carta Política, que aluden a la
acción de pérdida de investidura para los congresistas, muestra que en la
plenaria del Senado el régimen acogido fue el de gradualidad, mientras que en
el pleno de la Cámara el mismo se elimina; y en lo concerniente a la violación
de las inhabilidades, se trasladó a la acción de nulidad electoral, “lo cual se entendió como una depuración de las causales que
consultaría la gravedad de las infracciones.”[161]
Indica
que la comisión accidental de conciliación integró ambas propuestas acogiendo
un modelo permisivo, “pero eliminó uno de los
mínimos connaturales del mismo [régimen de inhabilidades]”[162], lo que “representa
un claro desborde de los límites de su competencia, y un abuso de poder, pues
se trata de una alternativa que no consulta la voluntad de las cámaras, pues
terminó por configurar un régimen de pérdida de investidura que no fue siquiera
considerado como parte de las opciones discutidas en el debate parlamentario”[163]. Así las cosas, destaca que “se produjo la fusión de dos sistemas incompatibles y
diametralmente diferentes, al punto que su armonización en uno solo alteró
sustancialmente una y otra propuesta legislativa. Más aún,
contradijo la finalidad de las Plenarias consistente en evitar abusos y
racionalizar la figura, por cuanto condujo necesariamente a la inoperancia y la
anulación de la misma”[164].
Refiere
que en el octavo debate la Cámara de Representantes desconoció el principio de
consecutividad al extender el procedimiento de la acción de pérdida de
investidura a los demás procesos en los que estén involucrados congresistas que
se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “lo cual rompe la conexidad con los temas antes aprobados”[165].
(iii)
Sostiene que la inclusión del numeral 2° del artículo 135 de la Carta Política,
en el parágrafo 2° del artículo 178 de la Constitución, igualmente desconoce la
consecutividad que debe caracterizar el procedimiento legislativo
constituyente, en tanto “se adicionó una nueva
categoría de aforados [secretarios generales de Senado y
Cámara] que no habían sido tenidos en cuenta durante todo el trámite
anterior que surtió el Proyecto de Acto Legislativo”, hasta el sexto
debate cuando no fue un tema debatido y aprobado en la primera vuelta, por lo
que “resulta difícil encontrar un vínculo de conexidad material,
teleológica, causal o sistemática que permita concluir que la inclusión tardía
en el trámite [de dichos funcionarios] (…), dentro del grupo de aforados especiales, se amparaba en
la consideración según la cual ‘el tema’ venía tratándose en estadios
anteriores de dicho trámite, por lo cual tal adición no resultaba plausible ni
jurídicamente viable.”[166]
3.4.3.- Objeciones por inconveniencia
En
sentir del Gobierno Nacional, su procedencia está justificada en la grave
situación que ocasionaría la entrada en vigencia de algunas disposiciones del
proyecto de acto legislativo. Las objeciones presentadas fueron las siguientes:
3.4.3.1. Inconveniencia de prescindir de una norma
relacionada con el antejuicio político y fuero de algunos funcionarios que
actualmente lo ostentan
Anota
que la iniciativa aprobada en octavo debate en la Cámara de Representantes,
incluía como atribución especial de esa célula legislativa la de presentar ante
el Senado la solicitud de antejuicio político para el Presidente de la
República o a quien haga sus veces y el Vicepresidente de la República, por
conductas que pudieran constituir delitos, causales de indignidad o mala
conducta, o faltas disciplinarias o fiscales, según la Constitución y la ley,
aun cuando hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, supuesto en el cual
sólo tendría aplicación por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus
funciones. Empero, recalca que la comisión de conciliación excluyó la última
precisión lo cual implica que “aun cuando se les investigue
por acciones ejecutadas con ocasión de sus funciones, podrían ser objeto de
investigación y juzgamiento, sin considerárseles la posibilidad de antejuicio
político ante el Congreso, ni investigación y juzgamiento ante la Corte Suprema
de Justicia.”[167]
Con
todo, destaca que “el adelantamiento de antejuicios políticos en
asuntos contra el Presidente de la República y Vicepresidente por parte de la
Cámara de Representantes asegura un proceso que corresponde a la jerarquía de
dichos funcionarios, a la importancias de sus respectivas investiduras, así
como a las responsabilidades constitucionales y legales que les ha asignado el
marco constitucional y legal.”[168]
3.4.3.2. Inconveniencia de la distribución de
funciones entre los tres niveles del Sistema Nacional de Gobierno y
Administración[169]
Sobre
este particular, el Presidente de la República presenta un cuadro comparativo
de los textos aprobados por las plenarias de Senado de la República y Cámara de
Representantes en sexto y octavo debate respectivamente, así como el que fue
objeto de conciliación, en el que quedaron precisadas las funciones de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Junta de Gobierno Judicial y
la Sala Ejecutiva de Administración Judicial, para concluir que la distribución
de atribuciones “resulta altamente inconveniente, por cuanto
al asignársele tantas y tan detalladas competencias a la Sala de Gobierno
Judicial en materia de ejecución, y no solo de dirección y diseño de política,
se desnaturalizaría su carácter de ente rector u órgano superior de decisión y
planeación de grandes políticas, planes y proyectos, al punto de confundirse
con algunas de las funciones de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial
la cual, en ese caso, se tornaría absolutamente redundante.”[170] Agrega que “[l]o anterior daría lugar, además, a la colusión o confusión de
ciertas competencias y a la necesidad de dotar a la Sala de Gobierno Judicial
de un aparato burocrático de apoyo a la gestión, que en nada se compadece con
el diseño pretendido y que incluso, podría llevar a la destinación de tiempo
completo de los miembros de esta Sala, lo cual, por la naturaleza de sus
cargos, resulta a todas luces de imposible cumplimiento.”[171]
En
cuanto a las funciones asignadas al Director Ejecutivo de Administración
Judicial, estima que “son demasiado robustas (…), lo
cual implica un desquicio del sistema como fue pensado en tres niveles de
dirección, gestión y ejecución, con graves repercusiones para el manejo de los
cuantiosos recursos que maneja la rama judicial, amén de los recursos
adicionales que la misma reforma establece de manera transitoria.”[172]
Opina
que el modelo adoptado por la Comisión de Conciliación, además de
desnaturalizar el diseño de tres niveles con funciones claramente
definidas, “aumentaría la presión burocrática sobre el
primero de tales niveles y empoderaría excesivamente al Director Ejecutivo de
la Rama Judicial, derivando en un esquema aún menos eficiente que el
actualmente vigente, con lo que se defraudaría toda la finalidad del acto
legislativo.”[173]
3.4.3.3. Inconveniencia de suprimir el régimen de
transición mientras se surte el reemplazo de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, y ausencia del mismo para adelantar los procesos que
contra aforados constitucionales cursan en la Corte Suprema de Justicia
Indica
que la plenaria de la Cámara de Representantes en octavo debate, incluyó la
transición para la entrada en funcionamiento de los organismos que asumirían
las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
lo cual no ocurrió en el pleno del Senado de la República en sexto debate. Así
mismo, anota que el texto conciliado no “prevé un régimen de transición
para el remplazo (sic) de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, tal y como sí lo estipuló el texto definitivo
aprobado en Plenaria de Cámara en segunda vuelta.”[174] De esta
manera, destaca que “la exclusión de la norma que
garantizaba un período de transición para la entrada en funcionamiento del
Consejo de Gobierno Judicial y de la Junta Ejecutiva de Administración
Judicial, en reemplazo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, genera un efecto claramente inconveniente para la garantía del
derecho al acceso a la Administración de Justicia, pues impide el empalme con
la nueva estructura administrativa de la Rama Judicial. La supresión de esa
norma tiene el efecto de producir un traumatismo severo en la preservación de
este derecho, al no establecer qué órgano asumirá transitoriamente el
cumplimiento de las funciones que se requieren para garantizar la continua
operación administrativa de la justicia, en tanto se cumplen las actividades
propias que exigen la puesta en marcha de las instancias propuestas en el
Proyecto de Acto Legislativo.”[175]
De
otra parte, manifiesta que la ausencia de normas de transición en el informe de
conciliación para los procesos en curso ante la Corte Suprema de Justicia de
aforados constitucionales, conlleva “una situación de limbo
jurídico, altamente inconveniente de cara a los principios constitucionales de
celeridad, eficacia y eficiencia que presiden el recto ejercicio de la función
judicial, y además ponen en entredicho la eficacia del derecho de acceso a la
justicia. El vacío sobre la determinación del régimen legal aplicable para el
juzgamiento de los aforados en el nuevo sistema, así como la ausencia de una
norma que fije plazo para la elección de los nuevos magistrados de las salas de
Investigación y Calificación y de Juzgamiento de la Corte Suprema de Justicia,
generarán la paralización de los procesos en curso. El Gobierno detecta que
este vacío regulatorio favorece a los actuales investigados.”[176]
3.4.3.4. Inconveniencia del régimen de pérdida de
investidura diseñado en la comisión de conciliación
Además
de reiterar los motivos que llevaron a objetar el mismo tema por razones de
inconstitucionalidad, aduce los motivos de inconveniencia en los siguientes términos:
(i) el régimen de pérdida de investidura no puede ser subjetivo, proporcional
ni gradual en su sanción, en la medida en que no se trata de un proceso de
naturaleza disciplinaria, toda vez que su finalidad “es la protección del principio de representación política”[177]; (ii) la gradualidad desnaturaliza la
acción y la hace nugatoria, teniendo en cuenta “que en
la práctica ninguna de las causales consagradas en la reforma, tendrían
vocación de prosperidad en razón a que sería casi imposible, dada la obligación
de demostrar ‘el dolo’ o la ‘culpa’ en la conducta”[178], como sería el caso del conflicto de
intereses o la gestión de negocios; y (iii) no es conveniente eliminar el
régimen de inhabilidades, en tanto es el que admite eventualmente un análisis
subjetivo, lo cual armoniza con el modelo incorporado por la comisión de
conciliación.
3.4.3.5. Inconveniencia del fuero especial otorgado
a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de
Representantes
Señala
el escrito que no existe un principio de razón suficiente, ni está informado
sobre parámetros de proporcionalidad que se extienda la garantía foral a los
secretarios generales de ambas células legislativas, teniendo en cuenta que sus
funciones y responsabilidades “son de estirpe meramente
administrativas, de coordinación, de verificación y de control al interior del
Congreso de la República, las cuales resultan ajenas y distintas a la labor
legislativa propiamente dicha, resultando excesivo y gratuito el fuero que en
su favor prohíja y establece la reforma, y que implica, (…) un antejuicio
político ante el Congreso y un aforamiento ante la Corte Suprema de Justicia.”[179]
3.4.3.6. Inconveniencia de la totalidad del
proyecto de acto legislativo
Para
terminar, el Presidente de la República pone de presente las dificultades que
acarrearía para la Rama Judicial la entrada en vigencia de la enmienda
constitucional e indica que a pesar de que el articulado no fue objetado en su
totalidad, los reparos sobre la legitimidad y la inconveniencia de algunas de
sus disposiciones son suficientes para desarticular la totalidad de la reforma
constitucional. Así lo indica en su escrito:
“[D]ada
la gravedad de estas irregularidades y las previsibles consecuencias que su
implementación podría generar en la estabilidad institucional del país, en la
efectiva prestación del servicio de Administración de Justicia y en el
desarrollo transparente de la actividad parlamentaria, el Gobierno Nacional se
permite objetar la totalidad del articulado aprobado por el Congreso.
En
efecto, no obstante que el Gobierno no tiene objeciones respecto [de] los artículos que no fueron expresamente enunciados en este escrito,
los reparos sobre la legitimidad de las disposiciones desarticulan
inconvenientemente la reforma, desprestigiando con ello todo el proceso de
modificación constitucional (…). Por ello, el hecho de que algunos artículos de
la reforma permanezcan como fueron aprobados podría generar un daño muy serio a
la Constitución Política, en la medida en que algunas de sus disposiciones
podrían no ser consistentes con el resto de sus normas.”[180]
En
definitiva, destaca que “las objeciones particulares
contra las disposiciones en las que se detectaron graves deficiencias de
procedimiento y contenido tienen la magnitud de afectar la totalidad del acto
en virtud de que han tendido un manto de ilegitimidad sobre todo el articulado
del acto legislativo.”[181]
3.5.- Consideración y aprobación de las objeciones
presidenciales
En
la misma fecha en que fueron formuladas las objeciones gubernamentales (25 de
junio de 2012), el Presidente de la República dictó el Decreto 1351 de
2012, “por medio del cual se convoca al Congreso de la República a
sesiones extraordinarias” (27 y 28 de junio de 2012), con el
objeto de que “el Congreso de la República examine
prontamente las objeciones que han sido publicadas, a fin de que tanto las
autoridades públicas como los ciudadanos conozcan el destino de la reforma
constitucional que a todos interesa y concierne, y tenga certeza jurídica sobre
la reforma constitucional.” Dicha determinación se apoya en las
siguientes consideraciones: (i) el artículo 138 de la Carta Política dispone
que el Congreso de la República se reunirá en sesiones ordinarias y
extraordinarias, “pero en modo alguno limita la naturaleza de
las materias o asuntos de que puede ocuparse en una y otra clase de sesiones”;
(ii) el artículo 375 de la Constitución establece que el trámite de los actos
legislativos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual
está cumplido en el proyecto de acto legislativo objetado; y (iii) el trámite
de las objeciones es distinto al de aprobación del acto, no resultando
aplicable la limitación temporal prevista en el citado artículo 375.
Para
tal fin fue designada una comisión accidental conformada por Senadores y
Representantes, quienes en el informe presentado[182], luego de encontrar razonables las
objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia al proyecto de enmienda
constitucional, concluyen “que ante la contundencia de
los argumentos de objeción que han sido expuestos por el Gobierno Nacional, que
encontramos fundados y razonables, específicamente el de la Objeción
integral de inconveniencia general, que afecta la totalidad del proyecto,
haciéndolo insubsanable, nos permitimos proponer a las honorables Plenarias de
Senado de la República y de la Cámara de Representantes: Admitir la
Objeción de inconveniencia general, que presentó el Gobierno Nacional
al Proyecto de Acto Legislativo (…), y en consecuencia votar afirmativamente la
objeción integral y su consecuente archivo definitivo e inmediato.”[183]
En
sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias del Senado de la República y la
Cámara de Representantes acogieron la objeción de inconveniencia general del
proyecto de acto legislativo propuesta por la comisión accidental y, en
consecuencia, dispusieron su archivo definitivo, decisión que fue publicada en
las Gacetas del Congreso núm. 576 y 584 de 2012, respectivamente.
3.6.- Balance
general del trámite de enmienda constitucional
La
descripción efectuada de los cambios de los contenidos normativos del proyecto
de acto legislativo demandado, a lo largo de los debates en el Congreso de la
República, incluida la comisión de conciliación conformada al finalizar la
segunda vuelta, tiene por objeto presentar algunas conclusiones que aportarán
elementos de juicio en los desarrollos ulteriores de esta providencia.
En
primer lugar, de la exposición de motivos de la iniciativa legislativa de
origen gubernamental se tiene que su finalidad estaba encaminada a garantizar
una pronta y cumplida administración de justicia, “mediante un proceso de duración razonable.” Con
tal propósito, los aspectos más representativos de la versión original del
proyecto de reforma constitucional fueron los siguientes: (i) procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) otorgamiento de funciones
jurisdiccionales a determinados funcionarios judiciales, autoridades
administrativas, notarios, centros de arbitramento y/o de conciliación y
abogados; (iii) eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar
creación del Consejo Superior Judicial (conformado por la Sala de Gobierno y la
Gerencia de la Rama Judicial)[184]; (iv) inclusión del Vicepresidente de la
República para que, en el marco de la función judicial atribuida al Congreso,
se investigara y juzgara por la Cámara de Representantes y el Senado de la
República, respectivamente; (v) incorporación del principio de doble instancia
en los procesos penales para los Congresistas ante la Corte Suprema de Justicia
y aplicación únicamente para los delitos cometidos con posterioridad a la
entrada en vigencia del acto legislativo; (vi) elección, requisitos,
inhabilidades y edad de retiro forzoso de magistrados de altas cortes, sin
incluir extensión del período individual; (vii) inclusión del Vicefiscal
General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte
Suprema de Justicia para acusar a los funcionarios señalados en el numeral 4°
del artículo 235 de la Constitución, incluidos los congresistas; (viii)
ampliación del control previo o preventivo de constitucionalidad ante la Corte
Constitucional; (ix) derechos de las víctimas en el curso de la investigación y
juzgamiento en el proceso penal y desmonopolización del ejercicio de la acción
penal; y finalmente, (x) inclusión expresa de la no reelección de Contralor
General de la República y postulación de la terna para Procurador General de la
Nación sólo por el Presidente de la República.
En
segundo lugar, el proceso deliberativo de formación del proyecto de enmienda
constitucional conllevó discrepancias en los contenidos normativos entre las
Cámaras, de lo cual dan cuenta los cuadros comparativos (ANEXOS) en los que se
muestran los textos aprobados por las plenarias del Senado de la República y la
Cámara de Representantes, que al final de cada período ordinario hicieron
necesaria la conformación de comisiones de conciliación (art. 161 de la CP y
186 de la Ley 5ª de 1992). Empero, fue con ocasión de la segunda comisión
accidental, es decir, al cabo del octavo debate, que se presentaron serias y
profundas desavenencias respecto de la competencia funcional de esa instancia
legislativa, circunstancia que motivó al Gobierno Nacional a formular objeciones
por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, absteniéndose, en
consecuencia, de tramitar la promulgación de la reforma, en la medida en que el
fin de la enmienda constitucional se desdibujó sustancialmente.
En
tercer término, el Presidente de la República cimenta las objeciones de
inconstitucionalidad en el desbordamiento de la competencia de la comisión de
conciliación, exponiendo gravemente la institucionalidad judicial, y en el
desconocimiento de principio de consecutividad. Sobre ese particular fue
categórico en afirmar que: (i) respecto del numeral 4° del artículo 235 de la
Carta Política no existió ninguna diferencia en cuanto al diseño institucional
para la investigación y juzgamiento de los funcionarios allí indicados,
resultando excesivo suprimir la función de investigación que estaba a cargo de
la Fiscalía General de la Nación y agregarla de un solo plumazo a la Corte
Suprema de Justicia, rompiendo con ello la esencia del sistema acusatorio;
agrega que se extendería el beneficio de no poder ser privados de la libertad
sino con posterioridad a la firmeza de la resolución de acusación, a menos que
fueran aprehendidos en flagrancia, lo cual cobijaría a los secretarios
generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes a quienes,
adicionalmente, se les otorgó la categoría de aforados especiales; (ii) es
inconveniente el modelo diseñado para elegir a los magistrados de la Sala de
Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia, en tanto la Sala
Plena de dicha corporación, que actuaría como segunda instancia, tendría la
potestad de presentar tres (3) ternas para elegir integrantes de la Sala; y
(iii) la fórmula permisiva acogida para el régimen de pérdida de investidura
(gradualidad y eliminación del régimen de inhabilidad) produjo una combinación
de dos sistemas claramente incompatibles y diferentes.
Circunscribiéndose
igualmente al trámite de la comisión de conciliación, el Presidente de la
República presenta como razones de inconveniencia para la entrada en vigencia
de algunas de las disposiciones del proyecto: (i) la eliminación del antejuicio
político para el Presidente de la República o quien haga sus veces y el
Vicepresidente de la República, por hechos u omisiones ocurridos en el
ejercicio de sus funciones; (ii) la desnaturalización en el diseño de los tres
niveles en los órganos de administración de la Rama Judicial, al punto que
destaca el inconveniente paralelismo en las funciones asignadas a la Sala de
Gobierno Judicial y a la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, a lo que
añade el robustecimiento o empoderamiento del Director Ejecutivo de
Administración Judicial desde el punto de vista funcional; (iii) la eliminación
del régimen de transición mientras es reemplazada la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura y para los procesos que cursan ante la Corte Suprema
de Justicia contra aforados constitucionales; (iv) el modelo diseñado para el
régimen de pérdida de investidura de los congresistas; y (v) la extensión del
fuero constitucional a los secretarios de la Cámara de Representantes y el
Senado de la República y, por consecuencia, la posibilidad de que sean
destinatarios del antejuicio político y del juzgamiento ante la Corte Suprema
de Justicia.
Así
mismo, pone en evidencia que aun cuando no haya sido objetada la totalidad del
articulado, los reparos de legitimidad que recaen sobre algunos de sus
contenidos son suficientes para irradiar la totalidad del proyecto de acto
legislativo, dado que su implementación generaría un impacto negativo en la
institucionalidad del país y en la efectiva prestación del servicio de
administración de justicia. De allí que haya objetado por inconveniente la
totalidad de la enmienda constitucional.
En
definitiva, esas razones de inconstitucionalidad e inconveniencia en las que se
apoya el escrito de objeciones gubernamentales, y que ciertamente muestran la
grave y profunda mutación que sufrió el proyecto entre lo aprobado en los
debates y la comisión de conciliación, llevaron a que la comisión accidental
designada encontrara motivos suficientes, fundados y razonables, para proponer
a las plenarias de las cámaras la admisión de la objeción de inconveniencia
general, la cual fue acogida y condujo al archivo definitivo e inmediato de la
iniciativa que pretendía reformar la Constitución en temas relativos a la
administración de justicia.
La
consideración del informe de conciliación se llevó a cabo en el Senado de la
República el 20 de junio de 2012[185]. En la presentación que efectuó el
senador Jesús Ignacio García Valencia destacó los siguientes puntos: (i)
descongestión judicial; (ii) reorganización de la administración judicial;
(iii) eliminación del Consejo Superior de la Judicatura; (iv) antejuicio
político para los altos dignatarios del Estado; (v) pérdida de investidura; y
(iv) doble instancia para los aforados. Posteriormente, el Senador Jorge
Enrique Robledo Castillo, en su intervención señaló:
“Lo
primero es que está claro que ese proyecto no atiende las necesidades
de los colombianos con respecto a la justicia, que ningún colombiano se haga
ilusiones pensando que sus problemas van a ser debidamente atendidos en cuanto
a necesidades de la justicia.
Por
el contrario, se utilizan los problemas para avanzar en la
privatización de la justicia, que es difícil que una cosa más retardataria que
eso, porque privatizar implica negar el derecho y es nada menos que el derecho
a la justicia y se aumenta además el poder del Presidente de la República y del
poder del ejecutivo en relación con la Rama Judicial, o sea que se vulnera nada
menos que la separación de los poderes. Si uno le pide a un computador bien
poderoso que le diseñe una reforma a la justicia bien reaccionaria, le sale
esta, le sale esta, no tengo la menor duda, pero además lograron una
hazaña, la empeoraron en la conciliación, yo no pensé que lo lograran y sin
embargo lo lograron.
La empeoraron en la conciliación porque le
aumentaron los poderes al Presidente de la República, en relación con lo que
tiene que ver con el juzgamiento de los congresistas y le aumentaron las
gabelas a los propios congresistas, gabelas que se nos están volviendo un
descrédito para el Congreso de Colombia. Yo
defiendo la idea, por supuesto, de la doble instancia y ese tipo de
cosas, pero es que aquí se les fue la mano en canonjías y por supuesto
también fue bien impresentable lo que se le hizo a los Magistrados de las Altas
Cortes, bochornoso realmente el espectáculo, ha quedado muy mal el Congreso
de Colombia, clamo al cielo para que se sepa que el Polo votó negativamente esa
reforma.
Por
último, señor Presidente, porque le advertí que iba a ser supremamente
breve, el trámite que se hizo en el día de ayer es abiertamente ilegal y
ya son muchas las organizaciones ciudadanas que han anunciado que van a
demandar por inconstitucional el proceso. Cuáles fueron las grandes
ilegalidades para mencionar solo las del día de ayer, aquí se votó el anuncio a
esta votación, se votó como a eso de las seis y media, siete de la noche y aquí
a las nueve y veinticinco de la noche no había llegado, según me certificó un
documento que me entregó el Secretario que aquí tengo, no había llegado una
conciliación firmada. Aquí había un papelito, pero en ningún momento se nos
mostró una conciliación firmada, o sea, que se llamó a votar una conciliación
que no existía y lo mismo pasó en la Cámara. En la Cámara apenas votaron la
conciliación ayer, como a eso de las diez y media de la noche, en la Cámara por
lo menos respetaron la apariencia y solo se votó el anuncio a la conciliación,
cuando la conciliación estaba debidamente registrada.
Pero
cometieron un crimen, que si se quiere es peor, y es que cuando el
Representante a la Cámara Germán Navas Talero le pidió al Presidente de la
Corporación, de la Cámara Representantes, que se verificara el quórum para
poder votar, es obvio porque votar sin quórum es mucho adefesio y una reforma a
la justicia, el Presidente Gaviria se negó a verificar el quórum y se votó en
montonera a pupitrazo limpio, cuando era evidente que no había quórum
reglamentario.
A
nuestro juicio es notorio que con estas dos consideraciones, pero podría haber
más, está inhabilitada esa Reforma Constitucional para pasar, esperemos
que las influencias del Gobierno Nacional en las Altas Cortes no sea capaz de
instaurar una nueva etapa de tragedias para este país, que tiene que ver con
que las cortes actúen menos con la independencia que se supone deben actuar.
Entonces confirmar, señor Presidente, en esta constancia que me tendrá que
reconocer que es brevísima, que definitivamente lo que se hizo es una cosa por
completo indeseable, aquí unirme al clamor de la gente de la Rama
Judicial que dice reforma sí, porque se necesita una Reforma a la Justicia pero
este proyecto por supuesto es un proyecto por completo indeseable. Muchas
gracias, señor Presidente” (Las subrayas son agregadas).
Por
su parte, el Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona al concedérsele el uso de
la palabra, sostuvo:
“Gracias,
Presidente. Yo había sido ponente, Presidente, en la Comisión Primera y ante la
Plenaria de este Proyecto de Acto Legislativo de Reforma Constitucional que
acompañé en la primera vuelta de la reforma, en la esperanza en que muchos de
los esperpentos que se venían planteando pudieran haber sido corregidos en el
camino. Sin embargo, en la segunda vuelta nos dimos cuenta por la
posición obtusa del Gobierno de que no habría lugar a defender autonomía de la
rama jurisdiccional y que ella iba a ser lesionada seriamente. Por eso,
adoptamos una postura de nuestra ponencia a solicitar el archivo de esta
iniciativa. (…)
En
segundo lugar, ya quiero decir, honorables Senadores y Senadoras, que esta
reforma me parece a mí absolutamente inconveniente para el país. La desjudicialización
significa quitarle a la justicia lo que es de la justicia, y entonces en lugar
de haber hecho una reforma projusticia, hemos hecho una reforma contra la
justicia. Esa reforma contra la justicia se expresa en la medida en que
a la Rama Jurisdiccional se le han quitado competencias que le son propias por
la naturaleza de sus funciones jurisdiccionales para trasladárselas a empleados
administrativos, a empleados jurisdiccionales, a notarios y a abogados
particulares. (…)
Pero
además, además, Presidente, me parece que el tema de los fueros no ha
sido bien articulado. El tema de los fueros no ha sido bien articulado, lo
había dicho en la sesión anterior y le llamé mucho la atención a los ponentes,
diciéndoles qué fuero vamos a hablar, de fuero frente a delitos, fuero frente a
faltas disciplinarias, a indignidad, a temas fiscales; precisemos muy bien,
dije yo. Si es aforamiento de delitos, ¿lo hacemos frente a todos los delitos?
Porque a veces se habla de todos los delitos, a veces se habla de delitos
comunes, a veces se habla de delitos relacionados con las funciones y no se
enmarcan las diferencias de procedimientos o de entes competenciales, ahí hay
un gran desastre.
En
el tema, (…) de la pérdida de investidura, me parece que se ha perdido
esa figura que traía la Constitución de 1991, al introducirse el criterio
subjetivo del dolo o la culpa. Antes la pérdida de investidura se daba
frente al principio objetivo, ahora prima el principio, ahora si no hay dolo o
culpa no habrá lugar a suspensión o pérdida de investidura.
En
segundo lugar, antes era pérdida de investidura, ahora se habla de suspensión
de investidura, sujeta al principio de proporcionalidad y la suspensión no
podrá ser superior a un año. Adendo, están todos los otros temas de la segunda
instancia en la que yo comparto la reforma, yo la comparto en ese tema. Pero lo
que sí no comparto es que esta reforma se constituya en una reforma temeraria,
contra los ciudadanos que quieran denunciar a los congresistas, y es temeraria
porque dice que ciudadano que formule una denuncia que puede resultar sin
objetividad será condenado en costas.
Ahí
se plantea el temor frente al ciudadano para que él pueda acudir pero además
prácticamente se le exige a ese ciudadano que sea prácticamente un abogado, que
haga una relación de hechos, que haga una relación de pruebas y hasta que haga
una relación pormenorizada de la causal, de la causal jurídica; es decir, casi
que un concepto de violación que es casi técnica de casación y lo digo porque
yo soy administrativista. De manera que allí me parece supremamente grave esta
reforma. (…)
Por
eso, Presidente, he dejado mi constancia sobre la inconstitucionalidad de
trámites, de trámite irregular de esta reforma y sobre todo he tratado de
apuntar algunos temas sobre la inconveniencia de este proyecto de ley. Lamento
que la celeridad, la celeridad con que se está tramitando esta reforma no
pudiera dejarme hacer una intervención en extenso para mostrar además cómo la
reforma es incongruente y como tiene muchos vicios, muchos errores en cuanto a
la nominación del nuevo sistema que ha de administrar la justicia.
Hay
nombres errados, contradictorios, dentro de la Reforma Constitucional, lo que
indica la rapidez, la esquizofrenia legislativa que yo he denunciado de la que
sufre esta reforma. Esta reforma no sale mal porque sus componentes, porque
quienes la han impulsado sean malos congresistas, sino porque aquí no hay el
tiempo suficiente para pensar”.
Enseguida
en un aparte de su intervención el Senador John Sudarsky Rosebaum, dijo:
“[E]sta
última conciliación que tuvo en el artículo actual 6º de la conciliación, en el
cual se eliminan las inhabilidades para la pérdida de investidura resulta
difícil tragar, porque finalmente lo que permite es una gran cantidad de impunidad
con respecto a actos que se habían prohibido específicamente y
constitucionalmente. Se nos ha dicho que por la vía de la nulidad este tema,
digamos, no permitiría que prosperara nadie que tuviera una inhabilidad en
posesionarse como Senador o Representante, como congresista a las Cámaras a las
cuales pertenecemos. (…)
En
ese sentido, me parece que en aras de la transparencia y la responsabilidad con
los electores, esta reforma a la justicia le ha dado un golpe adicional
a la idea de la rendición de cuentas y en ese sentido me parece un retroceso
democrático en las épocas en las cuales simplemente era muy fácil tener, que
fueron eliminados en la Constitución de 1991, para pertenecer a esta
Cámara.
Así
que por ello, como he anunciado, votaré negativamente a un proyecto que hubiera
podido ser excepcional, y que en el último momento, en el proceso de
conciliación, manchó su legitimidad. Muchas gracias, señor Presidente”.
A su
turno, el Senador Carlos Alberto Baena López puso de presente el sentido
negativo del voto del Partido MIRA, así:
“Presidente,
el Movimiento Mira va a votar negativo, como ya lo había venido haciendo, por
qué motivo, básicamente porque esta Reforma a la Justicia, recordaremos todos,
cuando fue presentada aquí en el Senado por parte del Ministro de Justicia, lo
que él argumentó como argumento de oro es que esta reforma, esta sí, ahora sí
de verdad, iba a favorecer a la sociedad colombiana, que era una
reforma que le iba a acercar la justicia al pueblo, que el pueblo iba a poder
acceder a la justicia, que iba a haber todas las condiciones y facilidades
para que en el país se superara la impunidad, que se iba a dotar a la justicia
de todas las herramientas, los componentes indispensables para que el pueblo
confiara en la justicia y el país pudiera superar todo lo relacionado con la
justicia por mano propia, que hubiera una legitimidad en la justicia, una
confianza en la justicia. Resultó ser una reforma muy diferente,
una reforma que se ocupó de los fueros, de quién juzga los altos funcionarios
del Estado, de cómo se nominan los cargos, una reforma muy distante del pueblo
y muy distante de lo que inicialmente se había dicho, y para completar el
acceso a la justicia va a tener dificultades porque ese principio de
universalidad, de gratuidad que los ciudadanos puedan acudir de manera expedita
a la justicia, ahora van a encontrar una barrera de entrada muy grande en tanto
se delegan funciones en notarios, en abogados, que no van a permitir una fácil
accesibilidad a la misma. Argumentos de orden social y argumentos de orden
ético como se han venido expresando en el debate, nos llevan a anunciar nuestro
voto negativo por este proyecto. Presidente, muchas gracias”.
La
sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en la que fue considerado y
aprobado el informe de la Comisión de Conciliación, se realizó el 20 de junio
de 2012[186]. Para el momento de la presentación del
informe por parte del Secretario General de esa célula legislativa, precisó que “[s]e identificaron los artículos
sobre los cuales no hay diferencias y aquellos en los cuales no hay
mayor controversia y se decidió preferiblemente analizar artículo por
artículo y la numeración a continuación corresponde al texto aprobado.” A
continuación, intervino la Representante Alba Luz Pinilla Pedraza, quien
afirmó:
(…)
Los abajo firmantes componentes de la bancada del Polo Democrático Alternativo
Germán Navas Talero, Iván Cepeda, Wilson Arias, Hernando Hernández y Alba Luz
Pinilla nos permitimos dejar constancia de nuestra oposición a la aprobación
del acta de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo denominado Reforma a
la Justicia. No hemos encontrado en todo el curso de los debates una
sola norma que efectivamente agilice la justicia en beneficio del ciudadano o
de los ciudadanos, aquí se trata de conseguir prebendas para el Congreso a
cambio de otorgar prebendas para la Corte.
Para
el ciudadano se hizo imposible buscar una pronta y efectiva sanción para
aquellos Parlamentarios que violen prohibiciones de carácter legal y
constitucional por asuntos que deslinden de la dignidad del mismo. Es triste que
todo un Congreso busque congraciarse con sus jueces alargándoles el periodo y
así demorar los procedimientos que permitían una pronta sanción.
(…)
Para
el ciudadano se hizo imposible buscar una pronta y efectiva sanción para
aquellos Parlamentarios que violen prohibiciones de carácter legal y
constitucional por asuntos que deslinden de la dignidad del mismo. Es
triste que todo un Congreso busque congraciarse con sus jueces alargándoles el
periodo y así demorar los procedimientos que permitían una pronta sanción.”
El
Representante Miguel Gómez Martínez, manifestó:
“Gracias,
Presidente. Muy brevemente, desde el primer debate en Comisión manifesté mi
frustración por el hecho de que este proyecto de ley no atacaba los problemas
de fondo del Sistema Judicial en Colombia. Esperé a que cambiara de rumbo y en
varias ocasiones hice propuestas, con el fin de llamar la atención del Gobierno
y de los ponentes sobre los vacíos que este proyecto tiene; obviamente tiene
cosas positivas. Me parece que en líneas generales entregar la Dirección
Ejecutiva de la Rama a Especialistas en Administración Pública sin duda va a
generar una mejor utilización de los recursos.
Pero este
proyecto es enredado, complejo y no satisface las expectativas de los
colombianos en materia de lucha contra la impunidad. Se perdió, señor
Presidente, una ocasión histórica de abordar los cuellos de botella del Sistema
Judicial, el tema de la tutela, de la carrera judicial, los problemas serísimos
de politización de la justicia y de corrupción. Ni uno de esos temas está
siendo abordado por la Reforma y mantendremos, luego de aprobar este proyecto,
un Sistema Judicial débil e incoherente. Haber perdido esa ocasión
histórica es responsabilidad del Gobierno y del Congreso y, como yo no
puedo participar en ese desperdicio de voluntad política, he venido votando en
contra de este proyecto que considero que no solo no va a resolver los
problemas de la Justicia, sino que en muchos casos los va a agravar.
Por
eso, anunció que no acompañaré con mi voto la aprobación del Proyecto de
Reforma a la Justicia. Gracias, señor Presidente.”
Finalmente,
la Representante Gloria Stella Díaz Ortíz dijo:
“Gracias,
señor Presidente. El Movimiento Político MIRA nuevamente anuncia su voto
negativo a este proyecto de acto legislativo y las razones son muy concretas.
La
primera de ellas, porque como bien lo expresáramos esta Reforma a la
Justicia no cumple con las expectativas con las cuales se les vendió a los
colombianos y colombianas. Quiere decir esto que lo que se pretendía cuando
el Gobierno Nacional presentó la Reforma era acercar al ciudadano a la justicia
y esto no se cumplió.
Quiero
también decir que esta Reforma a la Justicia no garantiza que en
Colombia no haya impunidad. También esta Reforma a la Justicia no
va a permitir el descongestionamiento de toda de la Rama Judicial y
algo muy delicado que tiene esta Reforma a la Justicia y que nos obliga a votar
negativo es que si bien es cierto, señor Presidente, señor Ministro de
Justicia, esta Reforma tiene cosas buenas como lo es la doble instancia para
los Congresistas porque nadie podía quitar ese derecho que cualquier ciudadano
lo tiene.
También
es que aquí hay cosas de fondo que éticamente no podría haberse presentando y
no voy a entrar a particularizar, pero será que los colombianos y colombianas
que están leyendo en minucia esta Reforma van a evidenciar que aquí hay cosas que
no se debieron hacer. Esto también lo digo, señor Presidente, porque no
estamos de acuerdo con que en la Reforma a la Justicia se haya extendido el
plazo a los Magistrados de las altas cortes. Esto no es bien visto, esto no
tiene presentación, y quiero decirle al señor Ministro de Justicia que el
Movimiento Político MIRA, desde el primer debate de este acto legislativo,
presentó proposiciones encaminadas a que esto tuviera otro norte y no fueron
aceptadas. Las cosas que quisimos hacer a favor de los colombianos y
colombianas en esta Reforma a la Justicia no fueron tenidas en cuenta y por eso
nuestro voto negativo y que así quede constancia en esta plenaria. Muchas
gracias, señor Presidente.”
Efectuada
la reseña del trámite legislativo, con especial énfasis en la comisión de
conciliación conformada al finalizar la segunda vuelta, pasa la Sala a analizar
lo concerniente a la facultad del Presidente de sancionar u objetar los actos
legislativos, y del Congreso de la República de pronunciarse en relación con
ellas.
4.- La sanción y las objeciones presidenciales en
el proceso de formación de los actos legislativos. Correlación entre ellas como
expresión del sistema de frenos y contrapesos
Antes
de efectuar cualquier consideración sobre el particular, la Corte considera
necesario determinar si existe algún precedente jurisprudencial en cuanto a la
facultad del Presidente de la República de sancionar los actos legislativos y
la correlativa posibilidad de que respecto de ellos formule objeciones por
inconveniencia o inconstitucionalidad. Para tal fin se apoyará en los criterios
y metodología decantada en la jurisprudencia constitucional[187].
4.1.- Fuerza vinculante de las sentencias de
constitucionalidad
La
circunstancia de que el sistema jurídico colombiano se inscriba en la tradición
romano-germánica ha significado que la ley haya sido considerada generalmente
como la principal fuente de Derecho. Sin embargo, con la Carta Política de 1991
y la evolución y consolidación de la jurisprudencia de este Tribunal se ha
consolidado la idea de que la Constitución debe ser entendida como una
verdadera norma jurídica, en tanto goza de eficacia directa y existen mecanismos
de control diseñados para asegurar su supremacía. Ello ha permitido precisar un
entendimiento más comprehensivo del artículo 230 Superior, en virtud del cual
los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley,
adquiriendo para el efecto un papel protagónico las decisiones judiciales de
manera general, y de manera específica las de la Corte Constitucional como
órgano al que se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la
Carta[188].
Justamente
por la necesidad de que los sistemas jurídicos gocen de unidad y plenitud[189], es que cada vez cobra mayor
importancia la idea de que las decisiones judiciales deben ser tenidas en
consideración en la solución de casos posteriores. Para el caso del control de
constitucionalidad en el modelo colombiano, el artículo 243 de la Constitución
dispone que “[l]os fallos que la Corte dicte en ejercicio
del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”,
disposición que pone en evidencia la obligatoriedad de las sentencias dictadas
en el marco de las atribuciones que le han sido conferidas (control abstracto y
concreto de constitucionalidad).
Sin
embargo, la aplicación de un precedente no implica que la mención tangencial o
marginal sobre un tema específico sea suficiente para concluir que es
vinculante en un caso posterior sobre el que haya similitud y, en consecuencia,
que existe cosa juzgada constitucional. Lo que resulta relevante es entonces
la ratio decidendi, que se diferencia claramente de
los obiter dictum y del decisum. Este último se refiere a la resolución
concreta (sea la declaratoria de exequibilidad, inexequibilidad o la protección
de un derecho), pero no resulta suficiente para el cabal entendimiento de la
sentencia. Por ello es necesario acudir a algunos argumentos que encontrándose
en la parte considerativa tienen una relación inescindible con la decisión, en
tanto son en últimas los que permiten determinar el verdadero alcance del
fallo, a diferencia de los obiter dictum, que
son dichos de paso o argumentos con fuerza persuasiva pero que no vinculan en
estricto sentido. Concretamente, en el ámbito de las sentencias de
constitucionalidad la Corte ha explicado lo siguiente:
“El decisum o
parte resolutiva, debe ser entendido entonces como la solución concreta a un
caso de estudio, es decir, la determinación de su la norma es o no compatible
con la Constitución (…)
La ratio
decidendi, por el contrario, corresponde a aquellas razones de la parte
motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la
decisión y de su contenido específico. Es decir, es la ‘formulación del
principio, regla o razón general [de la sentencia] que constituye la base de la
decisión judicial’ (…).
Finalmente,
el tercer aspecto importante de la parte motiva de un fallo es el obiter dicta,
‘o lo que se dice de paso’ en la providencia; esto es, aquello que no está
inescindiblemente ligado con la decisión, como las ‘consideraciones generales’,
las descripciones del contenido jurídico dentro del cual se inscribe el
problema jurídico o los resúmenes de la jurisprudencia sobre la materia general
que es relevante para ubicar la cuestión precisa a resolver. El obiter dicta,
no tiene fuerza vinculante”[190].
La
jurisprudencia ha señalado que para identificar la ratio en el mismo ámbito es necesario tener en
consideración los siguientes elementos: (i) la norma objeto de decisión de la
Corte; (ii) el referente constitucional que sirvió de base a la decisión; y
(iii) el criterio determinante de la decisión[191]. De allí, que “[b]ajo estos supuestos, puede considerarse que se ha identificado
adecuadamente la ratio de una sentencia de constitucionalidad, cuando: i)
La sola ratio constituye en sí misma una regla con un grado de especificidad
suficientemente claro, que permite resolver efectivamente si la norma
juzgada se ajusta o no a la Constitución. Lo que resulte ajeno a esa
identificación inmediata, no debe ser considerado como ratio del fallo;
ii) la ratio es asimilable al contenido de regla que implica, en sí misma, una
autorización, una prohibición o una orden derivada de la Constitución; y iii)
la ratio generalmente responde al problema jurídico que se plantea en el caso,
y se enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la norma
constitucional, en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema
jurídico. Tomando estos elementos en conjunto, se podrá responder, por ejemplo,
preguntas como las siguientes: 1) ¿por qué la Corte declaró inexequible una
norma de determinado contenido?, 2) ¿por qué concluyó que dicha norma violaba
cierto precepto constitucional?; 3) ¿por qué fue necesario condicionar la
exequibilidad de una norma, en el evento de que la sentencia haya sido un fallo
condicionado?”[192].
Ahora
bien para determinar cuándo existe un precedente jurisprudencial vinculante
debe, en primer término, identificarse la decisión o el grupo de sentencias
que prima facie se hayan referido al asunto objeto de
estudio. Luego ha de precisarse la disposición examinada, el cargo de
inconstitucionalidad planteado, el problema jurídico sobre el que gravitó la
discusión y las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento; por
último, debe identificarse la regla de derecho en la que se apoya el fallo. Con
estos elementos es posible evaluar si una decisión previa es vinculante para la
resolución de un nuevo caso, o si las circunstancias son diferentes y, por
tanto, no es un precedente jurisprudencial aplicable.
4.2.- No existe precedente vinculante respecto de
la sanción u objeción presidencial en el proceso de formación de actos
legislativos
Las
sentencias de la Corte Constitucional que han hecho referencia a la
improcedencia de la sanción presidencial y de las objeciones por
inconstitucionalidad e inconveniencia en el trámite de aprobación de actos
legislativos son, en su orden, las siguientes: C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208
de 2005, C-1053 de 2005 y C-178 de 2007. Sobre ellas debe la Sala determinar si
constituyen precedente vinculante, o si en caso de existir hay razones
suficientes para apartarse de estos.
4.2.1.-
En la Sentencia C-222 de 1997 esta corporación
estudió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el acto
legislativo 1 de 1996, “Por medio del cual se
modifican los artículos 299 y 300 de la Constitución Política”. En
esa oportunidad el cargo planteado por los demandantes estaba referido a
que “una parte de la norma reformada, consagrada en el texto original
de la Constitución, había sido reproducida por los autores del proyecto y fue
suprimida en el texto definitivo”. Sobre este aspecto recayó el
problema jurídico, de manera que no versó en cuanto a la procedencia o no de la
sanción y la objeción para los proyectos de acto legislativo.
Sin
embargo, en los fundamentos jurídicos de la decisión, al referirse a “las exigencias constitucionales de las reformas a la Carta por la
vía del Acto Legislativo”, la Corte hizo la siguiente referencia
contextual:
“El
artículo 157, numeral 4, de la Constitución exige, ‘para que un proyecto sea
ley’, el requisito de ‘haber obtenido la sanción del Gobierno’.
Al
tenor del artículo 165 Ibídem, ‘aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras,
pasará al Gobierno para su sanción’. Agrega la norma que, si el Ejecutivo no lo
objetare, dispondrá que se promulgue ‘como ley’; y que, si lo objetare, lo
devolverá a la cámara en que tuvo origen.
Posteriormente,
tiene lugar la aceptación por las cámaras de lo observado por el Gobierno, la
insistencia en el proyecto por la mitad más uno de sus miembros, en el caso de
objeciones por inconveniencia, o la decisión de esta Corte, si las cámaras han
insistido en el proyecto objetado por el Presidente con base en razones de
inconstitucionalidad.
Ninguna de estas posibilidades se da en el caso de
los proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las
indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las
reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas”. (Resaltado
fuera de texto)
Es
importante aclarar que esa sola mención no resulta definitiva para concluir que
se está en presencia de un precedente vinculante, toda vez que no responde al
problema jurídico formulado. Por el contrario, obedece a argumentos marginales
que no pueden ser entendidos como la ratio decidendi de
la sentencia y que, por lo tanto, no vinculan como precedente en el actual
debate constitucional.
4.2.2.-
La Sentencia C-543 de 1998 decidió sobre la
constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 1997 “Por el cual se modifica el artículo 35 de la Constitución
Política”. En la acción pública se planteó como cargo de
inconstitucionalidad la falta de sanción del acto legislativo impugnado[193].
En
esa ocasión la Corte, antes de analizar cada uno de los cargos propuestos,
incluido el relativo a la procedencia de la sanción presidencial, hizo
referencia a la “reforma de la Constitución por el Congreso de
la República –Actos Legislativos, requisitos constitucionales y legales”,
en el que indicó lo siguiente:
“En
contra de lo que afirma el demandante, la sanción es un requisito de
validez establecido por la Constitución única y exclusivamente para las leyes.
Por tanto, esa exigencia no es aplicable a los actos legislativos, como
expresamente lo señaló la Corte en la sentencia C-222/97, tantas veces citada,
al expresar:
‘Ninguna
de estas posibilidades (sanción y objeciones) se da en el caso de los proyectos
de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas
normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las
reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.’ (subrayas fuera de texto)
Además,
debe agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el
Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial,
porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma
naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituido,
salvo la competencia estricta y precisa atribuida a la Corte para efectos del
control formal.” (Resaltado fuera de texto)
Lo
sostenido por la Corte daría lugar, en principio, a concluir que la discusión
acerca de la sanción presidencial en el marco de los actos reformatorios de la
Constitución se encuentra zanjada. Sin embargo, existen varias razones para
concluir lo contrario.
En
efecto, en aquella oportunidad la Corte tomó como base algunas reflexiones de
la Sentencia C-222 de 1997, las cuales no hacían parte de la ratio decidendi sino que eran un obiter dictum, por lo que en estricto sentido no
eran precedente vinculante y no podían servir de fundamento central de la
decisión. De hecho, en aquella oportunidad la propia Corte consideró que la
referencia de esa sentencia “no es taxativa sino meramente enunciativa”, de
modo que “no es posible afirmar que esos son los únicos preceptos que rigen el
procedimiento de reforma de la Constitución cuando lo lleva a efecto el
Congreso”. Más aún, el fallo dejó en claro que “corresponde entonces a esta
Corporación al ejercer el control constitucional, analizar en cada caso
particular y concreto las normas del Reglamento que rigen el trámite de los Actos
Legislativos y determinar aquellas relativas a los proyectos de ley que también
serían aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la ley orgánica”[194].
Concordante
con lo anterior, es preciso tener en cuenta que en aquél entonces la
controversia constitucional no versó sobre la relación entre sanción y
objeciones presidenciales, lo cual es perfectamente explicable en la medida en
que el Gobierno no se había negado a sancionar y promulgar el acto legislativo,
ni tampoco formuló objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad, como
sí ocurrió en esta oportunidad.
En
esa medida, la Sala estima que el problema jurídico que fue resuelto en ese
momento es diferente y no equiparable al que ahora debe resolver, ya que el
debate en torno al binomio sanciones – objeciones presidenciales nunca fue
abordado por el Tribunal Constitucional, de manera que no existe precedente
vinculante sobre el particular.
4.2.3.-
En la sentencia C-208 de 2005 la Corte examinó
los incisos 3° y 4° del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2003, “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras
disposiciones”, en el que los cargos formulados descansaron sobre la
supuesta vulneración del principio de consecutividad, exceso de la competencia
de la comisión accidental de conciliación conformada al finalizar la primera
vuelta y falta de aprobación de una proposición sustitutiva.
Como
puede verse, el debate constitucional no discurrió sobre la facultad del
Presidente de la República para formular objeciones por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia a los proyectos de acto legislativo; es
decir, ninguno de los problemas jurídicos propuestos por la Corte hizo
referencia a esa cuestión. Sin embargo, dentro de las consideraciones jurídicas
de la decisión se refirió en un apartado a los “requisitos constitucionales y
reglamentarios que deben tenerse en cuenta en el trámite de las reformas
constitucionales por la vía del acto legislativo”. Allí se indicó lo
siguiente:
“El
artículo 157-4 de la Constitución, exige que para que un proyecto sea ley debe
haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta posibilidad no se da en el
caso de los actos legislativos pues el artículo 375, específico de las reformas
constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.” (Resaltado
fuera de texto)
Esa
afirmación realizada por la Corte no constituye la razón central de la
decisión, teniendo en cuenta que no fue la respuesta al problema jurídico
formulado sino que tan solo se enunció como un obiter
dictum (dicho al pasar), pero sin análisis detallado de este
punto dentro de los requisitos que debe agotar el Congreso de la República en
el proceso legislativo constituyente. Así las cosas, no puede ser considerado
como un precedente jurisprudencial que sea vinculante en la discusión que ahora
se desvela.
4.2.4.-
A su turno, en la sentencia C-1053 de 2005 esta
corporación efectuó el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de
2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución
Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. En sentir del
demandante, en el trámite de aprobación del acto se desconocieron diversas
reglas del procedimiento legislativo. Sin embargo, no se planteó cargo alguno
relacionado con la sanción y las objeciones gubernamentales en el contexto de
las enmiendas constitucionales aprobadas por el Congreso.
En
esa oportunidad la Corte, luego de plantear los problemas jurídicos por
resolver, entre los cuales –insiste- no se propone cuestión alguna relativa a
la discusión que ahora ocupa la atención de este tribunal, incluye como
consideración preliminar antes de efectuar el estudio de los cargos, un título
que se refiere a “las características del control de
constitucionalidad de los actos legislativos”, en el que expresa:
“Ahora
bien, cabe recordar que esta Corporación señaló en las Sentencias C-222/97 y
C-387/97, atendiendo las características de la función Constituyente atribuida
al Congreso para la expedición de actos legislativos, que no resultan
aplicables las disposiciones relativas a (i) mensaje de urgencia
(art. 163 C.P.) (ii) sesiones conjuntas de las Comisiones constitucionales
(art.163, 341 y 346 C.P.) (iii) sanción y objeción gubernamental (Art.
157-4 y 165 C.P.).” (Resaltado fuera de texto)
Lo
que puede advertirse de la anotada mención es que no pasa de ser una referencia
marginal o contextual, en tanto no guarda correspondencia directa con la
solución de los problemas jurídicos planteados, razón suficiente para
considerarlo como un obiter dictum y,
en consecuencia, no es un precedente aplicable en el asunto objeto de estudio.
4.2.5.-
Finalmente, en la sentencia C-178 de 2007 la
Corte efectuó el estudio de constitucionalidad de los artículos 1° y 2° del
Acto Legislativo 1 de 2005, “por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política”. La demanda se apoyó en
supuestos vicios de competencia y del procedimiento de formación de la enmienda
constitucional, siendo planteado como cargo de inconstitucionalidad la
circunstancia de que el Presidente de la República hubiera dictado un decreto
para corregir un yerro mecanográfico, lo cual era del resorte del Congreso
directamente. En esa ocasión el demandante sostuvo que dentro de las
disposiciones en las que se apoyó el mencionado decreto se citó el artículo 189
numeral 10 (facultad del Presidente de promulgar las leyes), pero “no los actos legislativos porque en la sanción y promulgación de
los actos legislativos no interviene el Presidente de la República, como lo ha
sostenido la Corte Constitucional”, lo cual consideró contrario a
los artículos 374 y 375 de la Carta Política[195].
Aun
cuando se hizo mención a la improcedencia de la sanción y la objeción de los
actos legislativos apoyándose en una decisión anterior (sentencia C-208 de
2005), las circunstancias de que no se hubiera planteado cargo de
inconstitucionalidad sobre ese particular y de que el problema jurídico no
hubiera gravitado alrededor de ese asunto, son razones suficientes para
considerar que se trata de dichos de paso que
no constituyen la razón de la decisión. Así las cosas, la sentencia C-178 de
2007 no es un precedente aplicable en esta ocasión.
El
relato de las sentencias que han hecho referencia alguna a la improcedencia de
la sanción y de las objeciones en el marco de los proyectos de acto legislativo
demuestra que no existe precedente vinculante en el asunto objeto de estudio. A
esa conclusión se arriba teniendo en cuenta que los problemas jurídicos
resueltos en cada una de ellas distan en mucho del que ahora debe resolver la
Corte, lo cual se explica porque en esos eventos nunca se estuvo en presencia
de objeciones gubernamentales en el proceso de formación de un acto
legislativo.
En
otras palabras, las circunstancias fácticas, los cargos planteados y los
problemas jurídicos analizados en los fallos reseñados son sustancialmente
distintos, por lo que no existe precedente aplicable. Al respecto, en la
sentencia T-308 de 2011 la Corte explicó que no hay precedente vinculante
cuando se está en presencia de casos sustancialmente distintos (distinguish), situación que no es comparable con el
cambio de precedente (overruling). Dijo entonces:
“[S]i
la regla constitutiva del precedente no es ajustable al caso actual, hay dos
alternativas restrictivas de su fuerza vinculante de las que el operador
judicial puede hacer uso: el [distinguish] y el overruling. La primera técnica permite interpretar de
forma más rigurosa la norma que se valora. Efectuar una distinción [distinguish] en este sentido implica que ‘un determinado precedente no
result[e] aplicable a un caso concreto debido a que se considera que el mismo
presenta peculiaridades que lo distinguen del caso que constituye el
precedente, y por ello que no debe aplicarse la misma solución prevista anteriormente.’[196] El
overruling, por el contrario, entraña el simple desconocimiento de ese
precedente dado por su reemplazo o anulación. Ambas posturas suponen apartarse
de un precedente, lo que exige una debida fundamentación.”(Las
subrayas son agregadas).
Así
las cosas, los pronunciamientos previos emanados de este tribunal no
constituyen precedente vinculante respecto de la facultad que tiene o no el
Presidente de la República, en el trámite de aprobación de un acto legislativo,
de sancionar dichos actos o en su lugar abstenerse de hacerlo y formular
objeciones por inconveniencia o inconstitucionalidad.
5.- Los actos legislativos sí pueden ser objetados
por el Presidente de la República antes de su sanción y promulgación
La
Corte considera que el Presidente de la República, en el contexto del proceso
de formación de un acto legislativo, está facultado para formular objeciones
por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia y, en consecuencia,
abstenerse de sancionarlo para en su lugar devolverlo al Congreso de la
República a fin de que decida si acepta o no las objeciones.
5.1.- Del proceso de formación de los actos
legislativos
El
proceso de formación de los actos legislativos está regido por varias
disposiciones: (i) las normas constitucionales del Título XIII, relativo a la
reforma de la Constitución; (ii) otras normas constitucionales que versan sobre
la formación de la voluntad democrática; y (iii) la Ley Orgánica o Reglamento
del Congreso (ley 5ª de 1992), que regula el ejercicio de la actividad
legislativa en sus diferentes niveles[197], incluida la función constituyente[198].
El
primer referente directo son las disposiciones del título XIII de la Carta
Política (arts. 374 a 380), sobre mecanismos de enmienda constitucional. Es así
como el artículo 375 fija los siguientes requisitos esenciales para la
aprobación de los actos legislativos[199]: (i) pueden ser presentados por el
Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o
de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco
por ciento del censo electoral vigente; (ii) deben tramitarse en dos periodos
ordinarios y consecutivos, requiriéndose en el primero mayoría simple y en el
segundo mayoría absoluta; (iii) el Gobierno debe publicar el texto aprobado en
primera vuelta; y (iv) en la segunda vuelta solo pueden debatirse iniciativas
presentadas en la primera. Estas son las “reglas mínimas”[200] aplicables a la formación de los
actos legislativos; pero no son las únicas.
De
un lado, existen otras disposiciones constitucionales relevantes, bien porque
hacen mención expresa al trámite de los actos de enmienda[201], o bien porque tienen incidencia
directa en el proceso de formación de la voluntad democrática de las Cámaras[202].
De
otro, en la medida en que el Reglamento del Congreso regula el ejercicio de la
actividad legislativa, las reglas allí fijadas también son un referente
ineludible. En efecto, el artículo 227 de la ley 5ª de 1992, en lo concerniente
al proceso constituyente mediante reformas aprobadas por el Congreso, remite a
las normas del proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las
regulaciones constitucionales. Dice al respecto:
“Artículo
227.- Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones
contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo
ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales,
tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”. (Resaltado
fuera de texto)
Ahora
bien, la jurisprudencia de esta corporación ha sido uniforme en advertir que
tanto la Constitución -no sólo el título XIII-, como la ley 5ª de 1992, regulan
el proceso de formación de los actos legislativos y por lo tanto se erigen en
parámetro de control de constitucionalidad. Sobre el particular, en la
Sentencia C-816 de 2004 sostuvo lo siguiente[203]:
“13-
Decisiones anteriores de esta Corporación conforman un precedente consolidado y
unánime, según el cual el parámetro normativo propio del control de los
actos reformatorios de la Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a
las previsiones normativas del título XIII, por la sencilla razón de que esas
normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos.[204] En
este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos
legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas
constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas
disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida
formación de la voluntad democrática de las cámaras.
14-
Esta conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el
análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Título XIII para
verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos. En
efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por
ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de
los ocho debates, cuatro por cada ‘vuelta’, pues una regla de semejantes
características sólo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos
en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte
del título XIII.
Consecuencias
similares pueden advertirse por la inobservancia de otros requisitos que,
aunque no están expresados en la literalidad de las normas contenidas en el
mencionado título XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional
dentro del parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como
la publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la
comisión correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la
elaboración de informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para
efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las
“vueltas” (CP art. 160), los términos aplicables entre el primer y segundo
debate y entre la aprobación en una cámara legislativa y en otra (CP art. 160),
el procedimiento para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto
de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad
de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones”. (Resaltado fuera de
texto)
La
necesidad de tomar en cuenta estos parámetros en el proceso de formación de los
actos legislativos ha sido explicada en virtud de la trascendencia y, por ende,
mayor rigurosidad que revisten los mecanismos de reforma constitucional desde
dos perspectivas: (i) en cuanto a las mayorías requeridas y (ii) en cuanto al
procedimiento complejo para su aprobación.
Con
estos referentes normativos, la formación de los actos legislativos comprende,
además de las expresas previsiones del artículo 375 de la Constitución, los
siguientes elementos, que han sido considerados como compatibles con los
procesos de enmienda constitucional[205]:
(i) publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en
la Comisión respectiva (art. 157-1 CP y art. 144 de la ley 5/92); (ii)
presentación de informe de ponencia en la respectiva comisión y trámite
correspondiente (art. 160 CP); (iii) cumplimiento del lapso entre debates, de
modo que entre el primero y segundo debe mediar un término no inferior a ocho
(8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra deben transcurrir al menos quince días (art.
160 CP); (iv) anuncio previo a la votación en cada uno de los debates (art. 160
CP); (v) facultad de cada Cámara de introducir las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias (art. 160 CP y art. 226 de la Ley 5/92); (vi)
incorporación en la ponencia para segundo debate de la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (art. 160 CP); (vii) posibilidad de integrar comisiones
accidentales de conciliación para superar las discrepancias respecto de los
textos aprobados por cada cámara y aprobación por las plenarias (art. 161 CP);
(viii) respeto del principio de unidad de materia (art. 158 CP); (ix)
cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible (art. 160
CP); (x) correspondencia entre el título del acto y su contenido (art. 169 CP);
(xi) el contenido del acto debe estar precedido de la fórmula “El Congreso de Colombia, DECRETA:” (art. 169 CP);
entre otros.
Las
anteriores exigencias, que no están consagradas expresamente en el artículo 375
de la Constitución, sino que son propias del trámite legislativo ordinario, han
sido calificadas por la jurisprudencia como compatibles con el proceso
legislativo constituyente y por lo tanto le son aplicables a dicho trámite, en
la medida en que tienen incidencia directa en la formación de la voluntad de
las cámaras legislativa.
5.2.- La sanción gubernamental como presupuesto de
validez aplicable a los actos legislativos y para objetar por razones de
inconstitucionalidad o inconveniencia
El
origen histórico de la sanción se circunscribe a los sistemas de monarquía
constitucional, en los que el elemento soberanía era compartido entre la Nación
y el Monarca. De ello da cuenta, solo por mencionar un caso, la Constitución
Española de Cádiz de 1812, al indicar en su artículo 15 que “[l]a potestad de
hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey”, lo que suponía agregar la
voluntad regia a la expresión efectuada por el Parlamento. La negativa de ese
consentimiento se expresaba con el término sanción, pero no
conllevaba veto. Por tanto, “mientras que la
sanción implicaba que no había ley hasta que se obtenía el consentimiento del
Rey, el de veto implicaba que la ley quedaba formada si el Rey no hacía uso de
su derecho a oponerse a ella.”[206] Con posterioridad, el proceso de
democratización de las monarquías implicó una importante transformación de la
figura al punto de que se considera en el contexto constitucional contemporáneo
como un acto debido.
En
el caso colombiano, la Carta Política de 1991, además de establecer que la
sanción es un requisito del que no puede prescindir el trámite legislativo
ordinario (art. 157 CP), entrega esa facultad al Gobierno[207]. Su importancia radica en que es
el “acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba [el
proyecto de ley], y da fe de su existencia y autenticidad”,
lo cual “pone fin al proceso formativo de la ley, tal como lo prescribe el
artículo 157 numeral 4 de a Constitución”[208]. Dicho de otra manera, la sanción de
las leyes debe ser entendida como un presupuesto de validez, lo cual no ocurre,
por ejemplo, en el Derecho español en el que “es un acto meramente formal en el
sentido riguroso de que no es más que una fórmula que no expresa nada en
absoluto, ni siquiera un poder sólo formalmente atribuido”[209].
Tal
como lo ha considerado la jurisprudencia, la sanción permite al Gobierno
participar de la función del Congreso en la etapa final del proceso de
formación de la ley (art. 200 CP), lo cual no lo convierte en
colegislador “porque la sanción implica decisión de ninguna
índole sobre el contenido del proyecto de ley aprobado por las cámaras, ya que
lejos de fijar o determinar ese contenido”[210], lo que le asiste es “atestiguar la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al
cumplimiento de los trámites cumplidos en su expedición”[211], y dar fe “de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan
las objeciones presidenciales y trámites subsiguientes”[212]. Esa es la razón fundamental para que
esté vedada la posibilidad de alterar o modificar los contenidos de la
iniciativa legislativa, función que es exclusiva y excluyente del Congreso de
la República.
Dicho
lo anterior, la Corte entiende la sanción como una etapa del proceso
legislativo ordinario que, por una parte, es una manifestación del principio de
colaboración armónica del poder público[213], y por otra, como un mecanismo pensado
para potenciar la función de hacer las leyes en la medida en que puede
conllevar la presentación de objeciones por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia por parte del Gobierno. De allí, entonces, que la sanción guarde
un vínculo directo con las objeciones gubernamentales. Así se desprende de lo
indicado en el artículo 165 de la Constitución, en el que se prescribe (i) que
la aprobación de un proyecto de ley por ambas cámaras, conduce a que el mismo
pase al Gobierno para su sanción; (ii) que en caso de que no lo objetare
dispondrá que se promulgue como ley; y (iii) que en caso de que el primer
mandatario hiciera uso de la objeción deberá devolverlo a la Cámara en que tuvo
origen “para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria”[214]. Lo mismo permite suponer el artículo
166 de la Carta, que alude a la competencia precluyente del Presidente de la
República para formular objeciones, en tanto al cabo de los términos allí
indicados le corresponde sancionar y promulgar la ley.
Ahora
bien, verificadas las reglas procedimentales señaladas en la Carta Política y
el Reglamento del Congreso en el marco del proceso de formación de los
proyectos de acto legislativo (arts. 375 CP y 218 a 227 de la Ley 5ª de 1992),
se advierte que este requisito (la sanción) no está previsto expresamente para
dicho trámite, ni tampoco fue considerado en los debates que se dieron en el
interior de la Asamblea Constituyente. En tal escenario surge la siguiente
pregunta: ¿es posible considerar que existe la sanción gubernamental a los
proyectos de acto legislativo?
Para
este tribunal la respuesta es afirmativa.
En
primer lugar, porque para el trámite de formación de los actos legislativos es
el propio reglamento del Congreso (ley 5 de 1992) el que remite a las reglas
del proceso de formación de la ley, en cuanto no sean incompatibles con las
reglas constitucionales (art. 227), lo que no excluye dicha posibilidad sino
que la autoriza al menos de manera implícita.
En
segundo lugar, porque no se advierte incompatibilidad en que esa figura, propia
del trámite ordinario, sea aplicable también para los actos legislativos, en la
medida en que permite la intervención de otra autoridad diferente del Congreso
en el proceso de formación de la voluntad reformatoria de enmienda
constitucional; por el contrario, armoniza con el carácter deliberativo y
participativo propio del Estado social de derecho, en tanto expresión de la
soberanía popular.
En
tercer lugar, porque la sanción no puede ser vista como un requisito de
naturaleza formal en sentido estricto, sino como una manifestación del sistema
de frenos y de contrapesos, toda vez que habilita al Presidente de la República
para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia,
sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto[215].
Finalmente,
porque si el artículo 48 de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación
ciudadana (ley 134 de 1994), declarada exequible en la Sentencia C-180 de 1994,
contempla la sanción presidencial para los actos legislativos aprobados
mediante referendo[216], mecanismo de reforma de la Carta en el
que en su confección participa la triada Congreso-Corte
Constitucional-Pueblo, a fortiori (en
su modalidad a maiori ad minus -quien puede
lo más puede lo menos-), ha de ser aplicable para las enmiendas
constitucionales tramitadas por el órgano de representación popular.
En
definitiva, para la Corte los actos legislativos son susceptibles de sanción
gubernamental, por tratarse de una figura que no plantea incompatibilidad
alguna con el proceso legislativo constituyente, lo que da cabida a la
posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones como se
mostrará enseguida.
5.3.- Las objeciones presidenciales son parte del
proceso legislativo
ordinario
La
Constitución no consagra expresamente la posibilidad de hacer uso de las
objeciones presidenciales en el proceso de formación de los actos legislativos,
cuya existencia sí está claramente prevista en el caso de las leyes (arts. 165,
166, 167 y 168 CP), lo que en principio sugeriría que esta institución no es de
recibo. Sin embargo, como el artículo 375 de la Constitución no agota las
reglas en el proceso de formación de dichos actos, es necesario examinar si,
conforme al artículo 227 de la ley 5ª de 1992, y los lineamientos de la
jurisprudencia constitucional, las objeciones son compatibles o no con el
trámite de aprobación de una reforma constitucional aprobada mediante acto
legislativo de iniciativa gubernamental.
En
cuanto a su configuración en nuestro ordenamiento constitucional lo primero que
debe señalar la Corte es que la institución de las objeciones presidenciales,
“lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso legislativo en
Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las leyes”[217]. Más allá de que la regulación de
las objeciones esté prevista en la Constitución dentro del capítulo relativo a
las leyes (arts. 150 a 170 CP), y de que en el Reglamento del Congreso esté
inserta en el capítulo que versa sobre “otros aspectos de trámite” del proceso
legislativo ordinario (capítulo sexto, sección 5ª), su naturaleza procedimental
se deriva del hecho de ser una etapa –eventual, pero que de presentarse es de
trámite ineludible- en el proceso de formación de la ley.
Dicho
en otras palabras, las objeciones hacen parte del proceso legislativo
ordinario; y en esa medida también podrían hacer parte del proceso de formación
de los actos legislativos, a menos que dicha institución sea incompatible con
los procesos de enmienda constitucional (art. 227 de la Ley 5ª de 1992).
5.4.- Las objeciones presidenciales como expresión
del principio de colaboración armónica
La
institución de las objeciones presidenciales se remonta a la facultad de veto
con que contaba el rey en los antiguos sistemas europeos para negarse a
sancionar una ley y con ello impedir su aplicación[218]. Para el constitucionalismo moderno
proviene del Derecho norteamericano, donde el Presidente puede abstenerse de
sancionar una ley aprobada por el Congreso para retardar, obstaculizar o
incluso bloquear su entrada en vigencia. Por ejemplo, en “El Federalista”,
Hamilton da cuenta de la importancia del veto como una institución que “no solo
sirve de escudo al Ejecutivo, sino que proporciona una garantía más contra la
expedición de leyes indebidas”[219]. Según sus palabras, con ello “se
establece un saludable freno al cuerpo legislativo, destinado a proteger a la
comunidad contra los efectos del espíritu de partido, de la precipitación o de
cualquier impulso perjudicial al bien público, que ocasionalmente domine a la
mayoría de esa entidad”[220].
Hamilton
aclara que el fundamento de ese poder no descansa en la errada presunción de
que el Ejecutivo sea infalible, ni más sabio o virtuoso que la pluralidad
de legisladores. Según él, “mientras más veces sea objeto de deliberación una
medida y mayor la diversidad de situaciones de las personas encargadas de
estudiarla, menos será el peligro de los errores que resultan de la falta de
reflexión o de esos pasos falsos a que impulsa el contagio de alguna pasión o
interés común”; y por eso, concluye, “el daño que es concebible que resulte de
rechazar unas cuantas leyes convenientes, estará ampliamente compensado por la
ventaja de impedir un gran número de leyes malas[221].
La
doctrina considera que, al menos teóricamente, el veto presidencial es el
principal contrapeso del Presidente sobre el poder Legislativo[222], cuyas finalidades concretas son: (i)
“evitar la precipitación del proceso legislativo, tratándose de impedir la
aprobación de leyes inconvenientes o que tengan vicios constitucionales”, (ii)
capacitar al Ejecutivo para que se defienda contra la invasión y la imposición
del Legislativo”; y (iii) “aprovechar la experiencia y la responsabilidad del
poder ejecutivo en el procedimiento legislativo”[223].
Debe
advertirse que esta figura también ha sido cuestionada cuando su uso desmedido
convierte al Presidente en un protagonista atípico del proceso de formación de
las leyes. Por ejemplo, Karl Loweinstein afirma que con el uso de esta figura
el Presidente se ha convertido “en un partner activo
en el proceso legislativo, en lugar de ser un fiel ejecutor de la voluntad del
Congreso”. A pesar de ello, él mismo reconoce que es un importante control
inter-orgánico que “constituye un signo más del equilibrio casi automático que
se produce entre el poder del Presidente y el Congreso bajo la Constitución
americana” [224].
En
el ordenamiento jurídico colombiano esta institución han sido catalogada como
“una constante en la evolución de nuestro sistema presidencial de gobierno,
pudiendo incluso afirmarse que constituye uno de sus rasgos definitorios”[225]. Consiste en la posibilidad que tiene
el Presidente de oponerse a la sanción de un determinado proyecto de ley, ya
sea por razones políticas (de inconveniencia) o jurídicas (de
inconstitucionalidad), entablando un proceso de discusión con el Congreso y, en
algunos casos, con el órgano judicial a cargo del control constitucional (arts.
165 a 167 CP).
Como
es sabido, cuando el Gobierno se abstiene de sancionar -total o parcialmente-
un proyecto y en su lugar formula objeciones por inconveniencia, este debe
volver a las cámaras legislativas a segundo debate (art. 167 CP). Si la mayoría
de una y otra cámara insiste en la aprobación del proyecto, el Presidente debe
sancionar y promulgar el acto (art. 167 CP) o en su defecto lo hará el
Presidente del Congreso (art.168 CP). Por su parte, cuando se plantean
objeciones de inconstitucionalidad la insistencia de las Cámaras activa el
control previo del Tribunal Constitucional, cuya decisión resulta vinculante
(art. 167 CP) y con ello se asegura la supremacía e integridad de la Carta
Política.
La
objeción presidencial, al menos en el caso colombiano, ha de ser concebida
entonces como expresión del principio de colaboración armónica entre las
diferentes ramas del poder público (art. 113 CP) y no como un poder de veto. De
esta manera, agotado el proceso ordinario de aprobación de una ley, el
Ejecutivo puede advertir a las Cámaras de sus deficiencias jurídicas o los
riesgos de su entrada en vigencia, exigiendo un nuevo espacio de reflexión
política o jurídica ante el órgano por antonomasia deliberativo.
Las
objeciones, en los términos de la jurisprudencia constitucional, conducen a un
examen adicional en la temática de un proyecto, “lo que indudablemente
enriquece las deliberaciones y el resultado final de las mismas”, donde “la
actuación preventiva del Gobierno y la inmediata reflexión de las cámaras,
constituyen oportunidades institucionales valiosas que se orientan a reforzar
la necesaria vinculación del poder público a la Constitución”[226].
Sin
embargo, en virtud del principio de separación de poderes, la objeción
presidencial, se reitera, de ninguna manera puede significar el ejercicio de un
derecho de veto, como lo fue en su concepción originaria, sino a lo sumo la
exigencia de mayores consensos para la aprobación y entrada en vigencia de una
ley. En este sentido es importante recordar que es el Congreso de la República
quien, como foro de deliberación política, tiene la última palabra en cuanto a las
objeciones de inconveniencia, con la única exigencia de que insista la mayoría
de los miembros de una y otra cámara (art. 167 CP); y en el caso de las
objeciones por inconstitucionalidad, es el Tribunal Constitucional, en su
calidad de garante de la supremacía e integridad de la Carta, el encargado de
decidir definitivamente sobre la exequibilidad o no de los proyectos objetados
por tales motivos (art. 241-8 CP).
5.5.- Las objeciones presidenciales son compatibles
con el trámite de aprobación de un acto legislativo de iniciativa gubernamental
Las
objeciones presidenciales son plenamente compatibles con el proceso de
aprobación de un acto legislativo de iniciativa gubernamental, en tanto
instrumento potencialmente idóneo para reflexionar una vez y eventualmente
persuadir al Congreso antes de aprobar reformas constitucionales. Ello se
explica por varias razones:
En
primer lugar, siendo las objeciones una expresión del principio de colaboración
armónica (art. 113 CP), es razonable que tengan cabida cuando se está en
presencia no de simples reformas legales sino de actos de enmienda
constitucional, que por su naturaleza implican ajustes institucionales más
profundos y cuyos riesgos demandan una aprobación más reposada[227].
En
segundo lugar, las objeciones no representan una interferencia indebida en el
proceso constituyente derivado, de modo que en nada se alteran las competencias
que constitucionalmente tienen asignadas cada una de las ramas del poder
público: ni el Congreso se ve privado de sus atribuciones normativas de
enmienda; ni el Ejecutivo puede vetar una reforma constitucional; ni la Corte
ejerce competencias distintas a las que tiene para controlar los actos
reformatorios de la Constitución.
En
este punto es necesario precisar que, en virtud de su configuración en el
ordenamiento jurídico interno, las objeciones a los actos legislativos de
iniciativa gubernamental no implican una concentración de poder en cabeza del
Presidente que genere atribuciones desmedidas o nuevas condiciones de asimetría
entre las diferentes ramas del poder público. En efecto, la mayoría absoluta
con la que el Congreso debe aprobar un acto legislativo (art. 375 CP) es la misma
que se requiere para desestimar las objeciones e insistir en la aprobación de
una enmienda constitucional (art. 167 CP), de modo que, insiste la Sala, la
figura de las objeciones no implica un poder de veto sino un último llamado a
la reflexión y deliberación democrática antes de la aprobación y entrada en
vigencia de una reforma cuyas consecuencias podrían ser benéficas, pero también
disfuncionales.
Si
la voluntad del parlamento se mantiene firme y constante, las mismas mayorías
con las que se aprobó el acto serán suficientes para desestimar las objeciones
e insistir en la reforma; y si su proceder fue ajustado a la Constitución
ningún reparo tendrá en el evento de ser sometida a control constitucional,
cuyo trámite es por demás bastante célere ya que la Corte solo dispone de seis
(6) días para decidir sobre su exequibilidad (art. 167 CP).
En
tercer lugar, las objeciones presidenciales también son una herramienta eficaz
para asegurar la supremacía e integridad de la Constitución (art. 4 CP) , evitando
que actos reformatorios de ella entren en vigencia cuando en su formación
subyacen graves vicios de procedimiento (objeciones de inconstitucionalidad) o
cuando las circunstancias políticas amenazan desencadenar crisis políticas e
institucionales (objeciones de inconveniencia).
Parafraseando
a Hamilton, si las objeciones legislativas evitan la aprobación de leyes malas,
las objeciones a los actos reformatorios de la Constitución podrían evitar que
reformas perversas entren en vigor. De esta manera, antes que convertirse en un
instrumento de abuso del poder, las objeciones se justifican como una valiosa
herramienta para asegurar la supremacía e integridad no solo de las reglas del
trámite de enmienda constitucional sino de su estructura básica. Piénsese, por
ejemplo, en una reforma que incluso suprimiera el control de los actos de
reforma constitucional: de no permitirse la potestad de formular objeciones,
tal vez dichos actos nunca podrían ser susceptibles de control judicial.
Aquí
la Corte constata que otras alternativas jurídicas que podrían explorarse para
evitar la entrada en vigencia de reformas contrarias a la Constitución
resultarían aún más problemáticas. Por ejemplo, difícilmente podría hacerse uso
de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar una reforma que,
precisamente, ha entrado a formar parte de la propia Constitución. Tampoco se
ve cómo tendría cabida la declaratoria de un estado de excepción, por cuanto
las competencias del Gobierno están claramente delimitadas. Por eso, la única
vía constitucional para exigir que se reflexione –una última vez- antes de la
aprobación definitiva y entrada en vigencia de normas contrarias a la
Constitución parece ser la institución de las objeciones presidenciales.
En
cuarto lugar, los procesos de enmienda constitucional no son un asunto que
concierna en exclusiva al Congreso de la República, sino que en ellos también
es legítima la intervención de otros actores como el Gobierno, algunas
autoridades o la ciudadanía en general (art. 375 CP). En el caso específico del
Presidente de la República, por ejemplo, no es un convidado de piedra en la
medida en que la propia Constitución le otorga iniciativa para proponer esta
clase de reformas.
En
quinto lugar, no puede perderse de vista que el Presidente puede formular
objeciones en otros procesos de reforma constitucional, incluso cuando ha de
intervenir directamente el pueblo, porque tanto la convocatoria a una Asamblea
Nacional Constituyente (art. 376 CP) como a referendo (art. 378 CP) deben ser
aprobadas mediante ley. En esa medida, es razonable que también pueda hacerlo
en aquellos procesos en los cuales la enmienda constitucional se tramita por
acto legislativo, donde solo se exige la aprobación del Congreso.
Finalmente,
en sexto lugar, las objeciones presidenciales en el proceso de formación de los
actos de reforma constitucional no son una institución atípica en el Derecho
colombiano (aunque su utilización ha sido excepcional), ni en el Derecho
comparado, por lo que tampoco desde esta perspectiva pueden calificarse como
incompatibles con la dinámica de los procesos de enmienda constitucional.
5.6.- Las objeciones a los actos de enmienda
constitucional en el Derecho colombiano
Una
mirada en perspectiva histórica demuestra que la facultad del Presidente de
abstenerse de sancionar y en su lugar formular objeciones a los actos de
reforma constitucional no son una competencia extraña en la vida republicana
nacional y que, por el contrario, su utilización ha dado lugar a diversos tipos
de regulación y fecundos debates académicos. A continuación se reseñan algunos
ejemplos[228].
5.6.1.-
En la Constitución de Cundinamarca del 30 de marzo de 1811, promulgada el 4 de
abril del mismo año, no se consagró ningún procedimiento específico ni agravado
de reforma constitucional. En todo caso, sí se confirió al Poder Ejecutivo la
facultad de objetar las leyes (de manera general), en aquellos eventos en los
que considerara que las mismas adolecían de graves inconvenientes o
significativo perjuicio público en razón a su oposición directa o indirecta a
la Constitución, bien por su contenido o por no haberse guardado las
formalidades prescritas, conservando el Legislativo la facultad de tomar la
última decisión en una nueva legislatura[229].
No se fijaron reglas específicas para la reforma constitucional.
5.6.2.-
Por su parte, en la Constitución de la República de Tunja, promulgada el 9 de
diciembre de 1811, se estableció de manera genérica la facultad del Ejecutivo
de formular objeciones a las leyes[230],
sin especificar qué pasaba cuando se trataba de actos reformatorios de la Carta
Política.
5.6.3.-
La Constitución del Estado de Antioquia, proferida el 21 de marzo de 1812 y
aceptada por el pueblo el 3 de mayo del mismo año, indicaba de manera general
que el Ejecutivo podía presentar objeciones a “todas la leyes” y resoluciones
que considerara cuando preveía que eran contrarias a la Constitución, desconocían
sus formalidades o por cualquier otro motivo. Para reformar la Constitución
debía aprobarse una ley que
convocara a los cuerpos electorales para que luego fuese ejecutada por un
Colegio Revisor, pero entre las prohibiciones expresas de objeción a los actos
de la Legislatura no se hizo referencia alguna a los actos de reforma
constitucional, por lo que bien podría ejercer dicha atribución[231].
5.6.4.-
La Constitución de la República de Colombia del 30 de agosto de 1821 precisaba
que todos las resoluciones, decretos, estatutos y actos legislativos de las
cámaras debían ser sancionadas por el Poder Ejecutivo, quien tenía además la
facultad de presentar las correspondientes objeciones en aquellos eventos en
los que considerara que una ley no era conveniente, por el incumplimiento de
las formalidades o por errores sustanciales. En esa ocasión se establecía
que el Ejecutivo tenía diez días para presentar sus reparos ante la Cámara de
origen de la ley, en donde los mismos eran registrados y se decidía si eran o
no acogidos, dándosele un trámite adicional en la segunda Cámara cuando no se
compartían las objeciones presentadas ante la Cámara de origen[232].
A su turno, las reformas constitucionales debían ser aprobadas por los dos
tercios de cada cámara, “procediéndose con las formalidades prescritas en la Sección
I del Título IV”, precisamente donde se regulaba lo concerniente a las
objeciones gubernamentales, en virtud de lo cual podía ser de utilizada en
estos eventos[233].
5.6.5.-
La Constitución de la Republica de Colombia del 29 de abril de 1830 establecía
en su título VI, sección II, el procedimiento en materia de promulgación de las
leyes (en general). Una vez era presentado el proyecto por cualquiera de las
dos cámaras, este era o no avalado por la segunda Cámara y luego se remitía
para la aprobación del Presidente, quien tenía la facultad de presentar
objeciones[234].
Sin embargo, para el caso de las reformas constitucionales, que debían
cumplirse en dos vueltas, la función del jefe del Ejecutivo era solamente para
efecto de la publicación del acto, excluyéndose con ello la posibilidad de
formular objeciones[235].
5.6.6.-
De manera análoga, la Constitución del Estado de la Nueva Granada proferida el
29 de febrero de 1832 establecía la facultad del Ejecutivo de objetar las leyes
(en general)[236],
pero en lo atinente a las reformas constitucionales claramente indicaba que las
mismas solo se remitirían al Presidente para su publicación y ejecución[237].
5.6.7.-
La Constitución Política de la Republica de la Nueva Granada del 20 de abril de
1843 retomó el procedimiento para la aprobación de las leyes previsto en las
anteriores cartas, aclarándose que el Ejecutivo tenía la potestad de “objetar
cualquier proyecto de ley o de otro acto legislativo”[238].
En el trámite de una enmienda constitucional, si bien podría aceptarse la
formulación de objeciones durante la primera vuelta (debido a la remisión al
procedimiento legislativo ordinario de la Sección 6ª del Título VI[239]),
durante la segunda vuelta el Ejecutivo no podía rehusar la sanción del acto[240].
Sin
embargo, la facultad de objetar fue suprimida con el acto legislativo del 25 de
abril de 1851, donde al regular el trámite de reforma constitucional se hizo
remisión únicamente a los artículos 69, 70, 71 y 72 de la Sección 6ª del
Título VI, eliminándose la referencia a los artículos 73 a 85, que precisamente
regulaban las objeciones gubernamentales[241].
5.6.8.-
La Constitución Política de la Nueva Granada del 20 de mayo de 1853 dispuso que
las leyes podían tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, y que las
mismas una vez eran discutidas y aprobadas debían pasar al Poder Ejecutivo,
quien tenía la posibilidad de acogerlas y expedir un decreto de ejecución, o
por el contrario objetarlas y devolverlas a la reconsideración del Congreso, en
aquellos eventos en los que considerara que dicha ley era inconstitucional,
perjudicial o defectuosa[242].
Aunque el Capítulo VI de esta Carta no hacía referencia expresa sobre la
actuación del Ejecutivo en reformas constitucionales, el Capítulo IX precisaba
que no le correspondía al Ejecutivo objetar una ley de reforma constitucional
cuando había sido aprobada y declarada conveniente por las cuatro quintas
partes de los miembros de ambas cámaras. Con todo, no era claro si en el caso
de una ley convocatoria a Asamblea Constituyente o de un acto legislativo
acordado con las formalidades ordinarias (que también eran opciones de enmienda
constitucional) sí podía ejercerse dicha potestad[243].
5.6.9.-
La Constitución Política para la Confederación Granadina expedida el 22 de mayo
de 1858 reconfirmaba la facultad que tenía el Ejecutivo de objetar los actos
legislativos en general. Indicaba que la misma no era absoluta, en la medida en
que si sus reparos no eran aceptados por ambas Cámaras, el Presidente de la
Confederación no podría negar la sanción[244].
En cuanto a la reforma a la Constitución, el artículo 71 se limitaba a señalar
que, además de ser solicitada por la mayoría de las Legislaturas de los
Estados, debía ser discutida y aprobada “con las formalidades establecidas para
la expedición de las leyes”, lo que implícitamente comprendía la facultad de
formular objeciones gubernamentales[245].
5.6.10.-
De manera similar, la Constitución de los Estados Unidos de Colombia, expedida
el 8 de mayo de 1863, en el procedimiento de formación de las leyes reguló la
facultad del Presidente de formular objeciones[246];
aunque ese procedimiento que era aplicable al trámite de la reforma
constitucional, se omitió especificar si en estos eventos era válido acudir a
la figura de las objeciones[247].
5.6.11.-
Finalmente, en su versión originaria la Constitución de la República de
Colombia de 1886 planteó nuevos procedimientos para la aprobación de las leyes[248].
Así, además de facultar expresamente al Presidente para objetar los actos
legislativos (en general)[249],
incluyó a la Corte Suprema en la revisión de las objeciones presentadas por el
ejecutivo por motivos de inconstitucionalidad[250].
En lo concerniente a la reforma constitucional, debía ser aprobada mediante un
acto legislativo de trámite agravado, pero nada se dijo respecto de la facultad
o no del Presidente para objetar dichos actos[251].
Es oportuno
recordar que la Constitución de 1886 fue reformada en múltiples oportunidades,
dentro de las cuales se destacan: (i) el acto
legislativo 03 de 1910, que ordenó una modificación al Título XV de la
Constitución, atinente a la facultad de la Corte Suprema de Justicia de decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos objetados por
inconstitucionales por el Gobierno previa audiencia del Procurador
General de la Nación[252]; (ii) el acto legislativo 01 de 1945, que amplió la
facultad de revisión de la Corte Suprema de Justicia no solamente sobre los
proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, sino sobre
todas las leyes o decretos expedidos por el gobierno, cuando eran acusados por
cualquier ciudadano ante la Corte por inconstitucional[253]; (iii) el acto Legislativo 01 de 1968, que si bien
modificó el artículo 118, en el que se daba la facultad expresa al Ejecutivo
para objetar los actos legislativos indicando que podía objetar los
proyectos de ley de manera general[254],
especificó la posibilidad de presentar objeciones por inconstitucionalidad
cuando se observaran defectos de contenido material de la ley o vicios de
procedimiento en su formación[255].
5.6.12.-
Por último, el Acto Legislativo 2 de 1977 consagró expresamente la posibilidad
del Gobierno de “objetar por vicios de procedimiento los actos
reformatorios de la Constitución dentro de los treinta días siguientes a la
aprobación definitiva de los mismos”[256].
5.6.13.-
Ahora bien, según fue reseñado recientemente por esta corporación[257],
“en 1910, cuando se tramitaba el proyecto de reforma constitucional que dio
lugar precisamente al Acto Legislativo 03 de 1910, el entonces Presidente de la
República, Dr. Carlos E. Restrepo, se abstuvo de sancionar el proyecto de
reforma constitucional y lo devolvió a la Asamblea Nacional Constituyente y
Legislativa con ‘observaciones’, las cuales fueron interpretadas
inequívocamente por la Asamblea como ‘objeciones’[258]”.
Sin
embargo, por una votación de 16 votos a favor y 13 en contra, la Asamblea
decidió “no entrar a examinar las observaciones del Poder Ejecutivo, porque
considera que ni la Constitución, ni los Actos reformatorios de la misma, ni
las leyes lo facultan para hacer observaciones a los proyectos de reformas
constitucionales”[259].
Desde
entonces no se han registrado objeciones a los actos reformatorios de la
Constitución, aun cuando la controversia al respecto se ha mantenido. Para
algunos, por ejemplo, al menos en vigencia del AL 03 de 1910, el Gobierno sí
tenía derecho a objetar dichos actos, “(…) en primer lugar, porque el hecho de
haberse suprimido aquella prohibición [en la reforma de 1910], parece indicar
que estuvo en la mente del constituyente permitírselo; en segundo lugar, porque
el acto legislativo reviste la forma de un proyecto de ley y el proyecto puede
objetar todo proyecto de esta clase, y en tercer lugar, porque si la
Constitución da derecho a objetar las leyes comunes que estime inconvenientes
para la Nación, con igual si no con mayor motivo debe reconocérsele este
derecho para las leyes constitucionales, que afectan la organización misma del
Estado y el régimen de garantías jurídicas”[260].
Añadía la doctrina que “la tesis contraria conduciría al absurdo de admitir que
el Gobierno estaba obligado a sancionar actos legislativos en que se hubieran
pretermitido formalidades constitucionales exigidas para su expedición”[261].
Sin
embargo, para otro sector esa tesis no era de recibo por cuanto “la reforma
constitucional nunca reviste la forma de un proyecto de ley; el hecho de que la
Constitución haya confiado al Congreso su reforma no puede inducir al error tan
frecuente de confundir sus funciones legislativas y constituyentes; (…) si bien
es cierto que ha sido de usanza que el presidente sanciones los actos
reformatorios de la Constitución, esta costumbre es praeter legem, es decir, va más allá de la Carta, pues
la sanción presidencial no es necesaria para que exista la reforma”[262].
5.6.14.-
Como puede notarse, el constitucionalismo colombiano registra algunos momentos
en los cuales las objeciones presidenciales fueron consagradas para cualquier acto normativo emanado del Congreso; en
otros momentos se prohibió –implícitamente- la
objeción de los actos reformatorios de la Constitución, mientras que en otros
se permitió de manera expresa, aun cuando
en la generalidad de los casos solamente se ha regulado lo concerniente a la
objeción de las leyes (en general), sin mención directa a los actos de enmienda
constitucional.
Todo
ello permite concluir que las objeciones presidenciales a los actos de reforma
constitucional no son una figura disfuncional en el ordenamiento jurídico
colombiano, sino que por el contrario ha dado lugar a regulaciones
institucionales disímiles en torno a ella.
5.7.- Las objeciones presidenciales a los actos de
reforma constitucional en el Derecho Comparado
La
procedencia de las objeciones presidenciales para los proyectos de reforma
constitucional tampoco es extraña en otros ordenamientos jurídicos. Una
aproximación a algunos de ellos aporta elementos de juicio importantes a la
discusión que ahora ocupa la atención de la Corte.
5.7.1.-
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 o de
Querétano, la referencia a lo que allí se denominan observaciones (no objeciones ni veto), sólo se
circunscribe a los proyectos de ley o decreto. Es decir, no es expresa su
procedencia en el proceso de formación de las reformas constitucionales; pero
tampoco hay prohibición (art. 72). Ello ha suscitado un importante debate
académico respecto de la facultad con la que cuenta el Presidente de la
República para formular objeciones en ese ámbito. Así lo reseña la doctrina[263]:
“(…)
Ignacio Burgoa opina que en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios
sociales exigen imperativamente la introducción, en la Constitución, de
importantes enmiendas o adiciones, y que el órgano estatal que por virtud de
sus funciones está mejor capacitado para detectar la variadísima problemática
que dichas transformaciones provocan es el Presidente, como supremo
administrador del Estado.
Por
lo anterior, concluye que ‘si el Presidente de la República puede proponer
enmiendas constitucionales, también puede vetar las que haya
acordado el Congreso de la Unión, antes de la intervención de las legislaturas
de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los
términos del artículo 135 de nuestra Ley Fundamental.’
Por
otra parte, el maestro Elisur Arteaga señala que ‘una reforma constitucional
cuando se hace en los supuestos que establecen los artículos 135 y 73, frac.
III, es aprobado por el voto afirmativo de cuando menos las dos terceras de los
diputados y senadores presentes en su respectiva cámara y es precisamente ese
porcentaje el necesario para superar el veto, por lo que es válido suponer que
el veto se superó de antemano.
A lo
anterior agregamos la opinión de Jorge Carpizo que nos dice: ‘tal parece que
todo aquello que no menciona el inciso j) si es susceptible de ser vetado. Sin
embargo no es así, porque la regla sobre qué puede vetar el Presidente de la República
se refiere únicamente a la materia del artículo 72: las leyes o decretos ‘cuya
resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras’, es decir, cualquier otro
acto del Congreso no es susceptible de ser vetado.”
(…)
[P]recisa que el Presidente no posee la facultad de veto respecto de la
reformas constitucionales porque el artículo 72 se refiere únicamente a las
leyes o decretos de carácter federal donde interviene el Congreso de la Unión,
además de que las reformas constitucionales son obra del Poder Revisor de la
Constitución, órgano de jerarquía superior al Congreso, por lo que el
Presidente no puede vetar esa resolución’.
Al
respecto, (…) Alfredo del Valle señala que siendo la Constitución la ley
suprema elaborada por un poder constituyente, no puede ser vetada por un órgano
constituido.” (Las negrillas son agregadas).
En
definitiva, “[n]o es claro qué puede y qué no puede hacer
el presidente cuando el Congreso le remite un proyecto de reforma
constitucional con el que no está de acuerdo”[264].
5.7.2.-
A su turno, la Constitución Política de la República de Chile de 1980 asigna al
Presidente de la República la facultad de observar de
manera total o parcial un proyecto de reforma constitucional aprobada por el
Congreso Nacional (art. 128). Una vez el proyecto ha sido aprobado por ambas
Cámaras pasará al Presidente de la República, quien cuenta con dos
alternativas: (i) rechazar totalmente el proyecto de reforma, supuesto en el
que si las Cámaras insisten en su totalidad por las dos terceras partes de los
miembros en ejercicio de cada Cámara, el Presidente deberá promulgar dicho
proyecto, a menos que consulte a la ciudadanía mediante plebiscito (art. 129)[265]; o (ii) formular parcialmente
observaciones, las cuales se entenderán aprobadas con el voto conforme de las
tres quintas o dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara
y se devolverá al Presidente para su promulgación. De igual manera, dispone el
texto constitucional que “[e]n caso de que las Cámaras no apruebe todas o
algunas de las observaciones del Presidente, no habrá reforma constitucional
sobre los puntos en discrepancia, a menos que ambas Cámaras insistieren por los
dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte del proyecto aprobado por
ellas. En este último caso, se devolverá al Presidente la parte del proyecto que
haya sido objeto de insistencia para su promulgación, salvo que éste consulte a
la ciudadanía para que se pronuncie mediante un plebiscito, respecto de las
cuestiones en desacuerdo”.
Lo
que hace relación con el trámite está precisado en la Ley Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional (Ley 18918 de 1990, modificada por la Ley
20464 de 2010). El título III de esa normativa alude a la “Tramitación de las observaciones o vetos del Presidente de la
República a los proyectos de ley o de reforma constitucional”, en el
que se precisan algunas condiciones que vale la pena mencionar.
En
cuanto a su procedencia destaca que sólo
serán admitidas “cuando tengan relación directa con las ideas matrices o
fundamentales del mismo, a menos que las ideas contenidas en esas observaciones
hubieren sido consideradas en el mensaje respectivo”. En el trámite el Presidente de la Cámara de origen puede
declarar la inadmisibilidad de las observaciones presidenciales cuando
desconozcan lo señalado en precedencia. Sin embargo, la circunstancia de que se
hayan estimado admisibles las observaciones en la Cámara de origen “no obsta a la facultad del presidente de la Cámara revisora para
declarar su inadmisibilidad.” El procedimiento agrega que “[e]n los dos casos previstos (…), la sala de la Cámara que
corresponda podrá reconsiderar la declaración de inadmisibilidad efectuada por
su presidente. La circunstancia de que no se haya declarado tal inadmisibilidad
no obstará a la facultad de las comisiones para hacerla. Dicha declaración
podrá ser revisada por la sala.” En cualquier caso, la
declaración de inadmisibilidad puede reservarse hasta antes de iniciar la
votación de la observación presentada por el Presidente de la República (art.
32). En lo demás, el trámite previsto es el siguiente:
“Artículo
33. Si el Presidente de la República rechazare totalmente un proyecto
de reforma constitucional aprobado por el Congreso, la Cámara respectiva votará
únicamente si insiste en la totalidad de ese proyecto.
En
tal caso se entenderá terminada la tramitación del proyecto por la sola
circunstancia de que una de las Cámaras no alcanzare la mayoría de las dos
terceras partes de sus miembros en ejercicio para insistir.
Artículo 34. Si
el Presidente de la República observare parcialmente un proyecto de reforma
constitucional aprobado por el Congreso, tendrán lugar en cada Cámara dos
votaciones separadas. La primera, destinada a determinar si la respectiva
Cámara aprueba o rechaza cada una de las observaciones formuladas; y la
segunda, destinada a resolver si, en caso de rechazo de alguna observación, la
Cámara insiste o no en la intención de la parte observada.
Artículo 35. Cada
observación formulada por el Presidente de la República a los proyectos (…) de
reforma constitucional aprobados por el Congreso, deberá ser aprobada o
rechazada en su totalidad y, en consecuencia, no procederá dividir la votación
para aprobar o rechazar sólo una parte. Con este objeto, se entenderá que
constituye una observación, y una sola votación deberá comprenderla totalmente,
aquella que afecte a un determinado texto del proyecto, sea a todo el proyecto
como tal, sea a parte de él, como un título, capítulo, párrafo, artículo,
inciso, letra o número u otra división del proyecto, según lo precise el
Presidente de la República. Si el Presidente separase sus observaciones con
letras o números, cada texto así diferenciado será considerado una sola
observación.”
Es
así como en el modelo chileno las observaciones a
los proyectos de reforma constitucional son una manifestación de control
inter-orgánico, en la que intervienen, en principio, el Congreso Nacional y el
Presidente de la República, pero donde cabe la posibilidad de que el pueblo
también se haga partícipe siempre y cuando sea convocado mediante un
plebiscito.
5.7.3.-
Por último, la Constitución de la República de Sudáfrica de 1996, en la sección
74, se refiere al procedimiento y los requisitos que deben cumplirse para la
reforma de cada uno de las secciones y subsecciones que conforman la
Constitución. Estos procedimientos son llevados a cabo por dos órganos
colegiados denominados: Asamblea Nacional y Consejo Nacional de Provincias, con
la participación del pueblo mediante debates públicos establecidos para la
reforma constitucional de algunas secciones específicas.
En
la sección 79, dentro del título Proceso Nacional Legislativo (Nacional
Legislative Process), se señala que al cabo del trámite legislativo el proyecto
de reforma constitucional debe pasar al Presidente para su sanción. Si tiene
algunas objeciones sobre la constitucionalidad del proyecto debe devolverlo a
la Asamblea Nacional para su reconsideración en los términos y condiciones allí
indicadas. En el mismo sentido, establece que si las objeciones o reservas se
relacionan con problemas de procedimiento en el que haya participado el Consejo
Nacional de Provincias, este órgano debe participar en la reconsideración.
Así
mismo, en el evento en que el Presidente mantenga algún tipo de reserva al
proyecto una vez tramitada la reconsideración por parte de la Asamblea
Nacional, este debe ser reconsiderado en segunda instancia por el Consejo
Nacional de Provincias. Si se acogen las objeciones o reservas presidenciales
después del trámite de la reconsideración, el Presidente tiene que sancionar el
proyecto. En caso contrario, el Presidente puede enviarlo a la Corte
Constitucional. Si la Corte decide que el proyecto es constitucional, el
Presidente
no tendrá otra opción que sancionarlo[266].
Las
consideraciones expuestas conducen a la Corte a concluir que la institución de
las objeciones presidenciales, antes que ser incompatible con el proceso de
formación de los actos de reforma constitucional, es un mecanismo idóneo que
puede contribuir eficazmente a que la entrada en vigencia de un acto de esta
naturaleza sea más reposado, atempera los riesgos de reformas aprobadas al
calor de las pasiones o de intereses meramente coyunturales, e incluso reafirma
la existencia del control de constitucionalidad. Es, en síntesis, coherente con
la vocación rígida de la Constitución y con el carácter reflexivo de sus
reformas. Además, las objeciones presidenciales en el proceso de formación de
los actos de reforma constitucional no son una institución atípica en el
Derecho colombiano (aunque su utilización ha sido excepcional), ni en el
Derecho comparado, por lo que desde esta perspectiva pueden calificarse como
compatibles con la dinámica de los procesos de enmienda constitucional.
La
Corte insiste en que la facultad del Presidente de formular objeciones
gubernamentales en el proceso de formación de actos legislativos no es el
resultado de una competencia inexistente o de su aplicación analógica para
suplir una suerte de laguna normativa. Corresponde a una competencia que emana
de la remisión directa que al proceso legislativo ordinario hace el artículo
227 de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), interpretada en
concordancia con las demás normas del mismo estatuto y que resulta plenamente
compatible con los principios que rigen los procesos de reforma constitucional.
Dicho en otras palabras, el silencio que guarda la Constitución no debe entenderse
como una prohibición para que el primer mandatario acuda a las objeciones
gubernamentales, por cuanto es la propia ley la que remite a las reglas del
procedimiento legislativo ordinario que le sean compatibles, como ocurre con la
institución de las objeciones gubernamentales.
6.- De la convocatoria a sesiones extraordinarias
para tramitar las objeciones presidenciales en el proceso de formación de un
acto legislativo
Definido
que el Presidente de la República sí está facultado para sancionar los actos
legislativos y, por consecuencia, que puede presentar objeciones por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia, en tanto manifestaciones de control, la
Corte determinará si estas últimas pueden ser consideradas en sesiones
extraordinarias.
De
conformidad con lo establecido en la Carta Política (arts. 135, 137, 150, 151,
152, 157, 158 a 169, 173 a 175 y 178, entre otros), el Congreso de la República
es titular de las siguientes funciones: constituyente, legislativa, de control
político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de
protocolo (Ley 5 de 1992, art. 6°). En línea de principio, dichas atribuciones
deben ser cumplidas en los períodos de sesiones ordinarias previstos en el
artículo 138 de la Constitución, parámetro que ratifica el artículo 85 del
Reglamento del Congreso. No obstante, la citada disposición constitucional
otorgó al Gobierno la facultad de convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias (i) durante el tiempo que éste señale, (iii) para considerar
los asuntos que él someta a su consideración (agenda limitada) y (iii) sin
perjuicio de ejercer la función de control político la cual no está sujeta a
límites temporales[267].
Esta
última previsión normativa al ser interpretada armónicamente con el artículo
375 de la Constitución, en virtud del cual el trámite de un proyecto de acto
legislativo tendrá lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos, permite concluir que el proceso de formación de este tipo de
iniciativas normativas no puede tener lugar en sesiones extraordinarias. Sobre
este particular, la Corte en sentencia C-565 de 1997 sostuvo:
“Es lógico que el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones [se
refiere a las sesiones extraordinarias] tenga que ver, entre otros temas, con
la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no así uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio
del artículo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria,
reservada al término de una sola legislatura según el artículo 153 C.P.- y, por
supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las
sesiones extraordinarias, mientras observen las demás disposiciones constitucionales
y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la
formación de la ley.” (Las subrayas y negrillas son agregadas).
Ahora
bien, la posibilidad de que el Presidente de la República convoque al Congreso
a sesiones extraordinarias en el contexto de los proyectos de acto legislativo
para que sean consideradas las objeciones propuestas, sugiere dos
interpretaciones. En primer término, que solamente pueden tener lugar dentro de
los dos períodos ordinarios y consecutivos con los que cuenta el Congreso para
aprobar una enmienda constitucional. De otra parte, que dicha facultad puede
materializarse al término de los mismos, en tanto no se refiere al proceso de
formación normativa propiamente dicho.
A
juicio de la Corte, este tipo de ambigüedades sugiere que deba tomarse en
consideración “la interpretación que sea más respetuosa del
ordenamiento jurídico y de los principios constitucionales que guían el actuar
parlamentario”[268]. De allí que el alcance
constitucionalmente adecuado del artículo 375 de la Carta consiste en que
solamente lo relativo a los ocho debates, incluidas las comisiones de
conciliación que eventualmente deban conformarse, es lo que debe entenderse
como trámite del proyecto. Por tanto, la sanción
gubernamental, la consideración de objeciones presidenciales y la promulgación
no exigen su agotamiento dentro de dichos períodos ordinarios.
En
este sentido la Corte observa que el artículo 138 Superior no circunscribe las
sesiones extraordinarias a asuntos específicos, por lo que es legítimo que el
Presidente de la República acuda a ellas con las limitantes que la misma
Constitución le impone.
Esas
consideraciones encuentran sustento mutatis mutandis en
el alcance que la jurisprudencia constitucional ha efectuado en torno al
proceso de formación de los proyectos de ley estatutaria que por expreso
mandato constitucional deben ser tramitados “dentro de una sola legislatura”
(art. 153 de la CP), lapso que no comprende el control de constitucionalidad
integral y preventivo que debe realizar este tribunal, ni la sanción del
Gobierno, en la medida en que ello llevaría al absurdo de instrumentalizar su
proceso de formación y al vaciamiento del principio democrático y del mínimo
de racionalidad deliberativa y decisoria[269] que debe caracterizar el proceso
de formación de cualquier iniciativa legislativa. Así lo ha dicho la Corte:
“Al respecto, conviene aclarar que conforme a reiterada jurisprudencia
de esta Corte, la Constitución ordena que dentro de la legislatura el proyecto
haga tránsito en el Congreso, esto es, que sea modificado y aprobado por las
Cámaras en ese lapso, pero la revisión constitucional
por la Corte y la sanción presidencial pueden ocurrir por fuera de la
legislatura. Y es que como se explicó en la sentencia C-011 de
1994, si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura
incluyese la revisión por la Corte, o las objeciones y sanción presidenciales,
sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias,
o éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin
una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación.”
(Las subrayas y negrillas son agregadas)[270].
En
síntesis, la convocatoria a sesiones extraordinarias que pueda efectuar el
Gobierno a fin de considerar las objeciones por inconstitucionalidad o
inconveniencia que haya propuesto en el proceso de formación de un acto
legislativo, no está por fuera de las condiciones constitucionales ni carece de
validez. Todo lo contrario, se trata de una atribución reglada (art. 138 CP)
que no requiere su agotamiento dentro de los dos períodos ordinarios y
consecutivos previstos en el artículo 375 de la Constitución.
7.- La Corte debe inhibirse en relación con las
demandas contra el proyecto de acto legislativo archivado conforme con la
Constitución
Durante
el trámite de formación del proyecto de Acto Legislativo 07/11 Senado-143/11
Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras
disposiciones”, una vez fue aprobado el texto por el Congreso en los
dos periodos ordinarios y consecutivos, el día 20 de junio de 2012 se remitió
al Presidente de la República “para su promulgación”.
Sin
embargo, mediante escrito del 25 de junio de 2012, el Ejecutivo se abstuvo de
tramitar la promulgación y en su lugar formuló objeciones por razones de
inconveniencia e inconstitucionalidad[271]. Asimismo, expidió el Decreto 1351 de
2012, por medio del cual convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para
que se pronunciara en relación con dichas objeciones.
Atendiendo
ese llamado, al interior del parlamento fue designada una comisión accidental
conformada por Senadores y Representantes, quienes en el informe presentado,
luego de encontrar razonables y fundados los argumentos del Ejecutivo,
propusieron a las plenarias “admitir la objeción de inconveniencia general”[272].
Posteriormente,
en sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias de cada corporación acogieron
mayoritariamente la propuesta y, en consecuencia, dispusieron el archivo
definitivo del proyecto[273], que por lo mismo nunca fue promulgado.
Analizadas
estas circunstancias a la luz de los fundamentos jurídicos expuestos, la Corte
concluye que el archivo definitivo del proyecto se produjo dentro del marco
constitucional y legal previsto para el trámite de formación de los actos
legislativos. En efecto, como ya ha sido ampliamente explicado, el Presidente
de la República sí estaba facultado para abstenerse sancionar el acto y en su
lugar formular objeciones de inconveniencia e inconstitucionalidad.
De
la misma forma, haciendo uso de las competencias previstas en el ordenamiento
jurídico (art. 138 CP y 85 de la Ley 5/92), el Ejecutivo también estaba
autorizado para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias con el fin de
que se pronunciara en relación con las objeciones, quien a su vez era el
competente para aceptarlas o rechazarlas e insistir en su aprobación
imprimiéndose el trámite de rigor (arts. 167 CP., art. 227 de la Ley 5ª de 1992
y demás normas concordantes).
Así
las cosas, antes que acciones de hecho fueron estas actuaciones válidas las que
condujeron a que la reforma nunca produjera efectos jurídicos, ni tuviese
vocación de producirlos, no sólo por la voluntad expresa del Congreso de
archivarla definitivamente, sino porque, a consecuencia de ello, el acto nunca
fue promulgado.
En
este orden de ideas, teniendo en cuenta que el archivo del proyecto no ocurrió
en contravía de las reglas del procedimiento legislativo, ni en detrimento de
la voluntad del Congreso en su condición de Constituyente derivado, sino dentro
de los cauces institucionales, la Corte concluye que en realidad no existe, ni
ha existido, ningún acto reformatorio de la Constitución, ni el mismo fue
promulgado, lo que inexorablemente conduce a un fallo inhibitorio por cuanto no
se reúnen las exigencias previstas en los artículos 241-1 y 379 de la
Constitución.
Sin
embargo, la Corte no puede desconocer las graves irregularidades identificadas
en el proceso de formación del acto de reforma a la administración de justicia,
en especial las que se presentaron luego de conformada la comisión accidental
de conciliación durante la segunda vuelta (a decir verdad con la aquiescencia
del Gobierno, de las plenarias del Congreso y de otras autoridades), que no
sólo distorsionaron la esencia del proyecto originario sino que desnaturalizaron
el propósito constructivo propio de las deliberaciones parlamentarias en la
formación de la voluntad democrática. De ello dan cuenta las actas y gacetas
que reposan en el expediente legislativo, a las cuales la Sala hace remisión
directa.
El Presidente
de la República reconoció, según sus palabras, que el proceso de reforma
constitucional se vio seriamente afectado en desmedro de la juridicidad y
legitimidad democráticas, sumado a los defectos de articulación de los textos
aprobados y a su negativo impacto para el funcionamiento del Estado, para la
administración de justicia y para la vigencia de los derechos y garantías de
los ciudadanos. Esas razones lo condujeron a formular objeciones de
inconstitucionalidad e inconveniencia a la totalidad del proyecto,
devolviéndolo al Congreso a fin de que adoptara las medidas necesarias para
evitar su entrada en vigor.
No
corresponde a la Corte Constitucional juzgar la coherencia del Gobierno durante
el trámite legislativo, quien inicialmente avaló e incluso promovió ante las
plenarias la aprobación del texto conciliado en segunda vuelta, y al poco
tiempo optó por censurarlo con vehemencia formulando objeciones de
inconstitucionalidad e inconveniencia. Tampoco es la Corte juez de los
parlamentarios, sino de sus actos normativos.
Por
ello, al margen de los cuestionamientos que en uno u otro sentido pudieren
hacerse a estas u otras autoridades, lo cierto es que tanto el Presidente de la
República, al formular las objeciones y convocar a su trámite en sesiones
extraordinarias, como el Congreso de la República, al aceptarlas y disponer el
archivo definitivo del proyecto, ejercieron sus competencias dentro del marco
de la Constitución y la ley, acorde con los principios que rigen los procesos
de enmienda constitucional.
Por
último la Sala recuerda que, si consideran que subsisten las causas que en su
momento dieron origen al proyecto, estas mismas autoridades o cualquier otra
facultada para hacerlo pueden promover una nueva iniciativa de reforma, a fin
de que se le imprima el trámite constitucional y legal de rigor.
Por
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE en
relación con las demandas de inconstitucionalidad contra el proyecto de Acto
Legislativo 07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11,
12/11 y 13/11 Senado, “por medio del cual se reforman
artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de
Justicia y se dictan otras disposiciones”, por haberse archivado
conforme con la Constitución y la ley”.
(Hasta aquí la ponencia presentada a consideración de la Sala Plena)
En
esas condiciones dejo constancia de mi respetuosa discrepancia con la posición
de la mayoría.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Cfr. fol. 19 C.1.
[2] Cfr. fol. 29 C. 1.
[3] Cfr. fol. 30 C. 1.
[4] Cfr. fol. 31 C. 1.
[5] Cfr. fol. 34 C. 1.
[6] Cfr. fol. 42 C. 1.
[7] Cfr. fol. 43 C. 1.
[8] Cfr. fol. 44 C. 1.
[9] Cfr. fol. 46 C. 1.
[10] Cfr. fol. 46 C. 1.
[11] Cfr. fol. 46 C. 1.
[12] Cfr. fol. 47 C. 1.
[13] Cfr. fol. 48 C. 1.
[14] Cfr. fol. 49 C. 1.
[15] Cfr.
fols. 58 y 59 C. 1.
[16] Cfr.
fol. 59 C. 1.
[17] Cfr. fol. 60 C. 1.
[18] Cfr. fol. 61 C. 1.
[19] Cfr. fol. 66 C. 1.
[20] Cfr. fol. 68 C. 1.
[21] Cfr.
fol. 72 C. 1.
[22] La
Secretaría Jurídica de la Presidencia explica: “(…) Las frases, consideraciones
o apreciaciones de la Corte sobre la inexistencia de esa competencia
presidencial se produjeron en el escenario de problemas jurídicos distintos;
conexos, sí, pero esencialmente extraños al muy particular y exigente de la
capacidad de objetar proyectos de acto legislativo. || En las sentencias que se
refieren a este tema no se vislumbra un análisis consecuente con la profundidad
y la gravedad del problema debatido. Los comentarios de la Corte sobre la
imposibilidad de objetar actos reformatorios de la Carta no ocupan más que
pocos renglones en los textos de las providencias, de lo cual se infiere
que el tema nunca fue analizado a la luz de todas sus implicaciones jurídicas.
La importancia del conflicto jurídico que involucra la posibilidad de que el
Gobierno objete un acto legislativo no puede despacharse en unas pocas líneas
de referencia, y en éstas se echa de menos la energética argumentación que la
Corte suele emplear cuando aborda asuntos de primera línea constitucional. Por
ello no es difícil llegar a la conclusión de que en verdad la Corte nunca había
tenido oportunidad de reflexionar sesudamente sobre la posibilidad de que el
Presidente de la república objete un proyecto de reforma constitucional.” Cfr.
fol. 466 C. 2.
[23] La
interviniente asevera: “ninguna de las herramientas jurídicas alternativas
previstas por la propia Carta la protegen [la Constitución] de manera inmediata
o, si se quiere, preventiva, contra abusos procedimentales o sustanciales por
parte del Congreso en ejercicio de su poder de reforma. Gracias a la
inexistencia de vías expeditas de protección, la Constitución es la norma más
importante de la República y, paradójicamente, la más desguarnecida del
ordenamiento jurídico. Como lo dice el escrito de objeciones, ‘La norma más
poderosa de la Nación es, a su vez, la más frágil y la más expuesta de
ellas’.” Cfr. fol. 471 C. 2.
[24] Cfr. fol. 477 C. 2.
[25] Cfr. fol. 478 C. 2.
[26] Cfr. fols. 483 y 484 C.
2.
[27] Cfr.
fol. 484 C. 2.
[28] Cfr.
fol. 485 C. 2.
[29] Cfr. fol. 532 C. 2.
[30] Cfr. fols. 404 y 405 C.
2.
[31] Al
respecto, afirma el interviniente: “(…) si el texto conciliado por la comisión
de mediación estuvo acordado cerca de las 10 p.m. mal podría a partir de esa
hora y antes de las 12 p.m. del mismo día ser publicado en la Gaceta del
Congreso, en la medida en que la Imprenta Nacional no tiene una jornada laboral
habilitada en ese horario, a pesar de que la inclusión del texto se haga
aparecer en un ejemplar de esa misma fecha, pero que no puede caber duda fue
impreso en la mañana siguiente. || Pero aún si en gracia de discusión se
aceptara que el texto conciliado fue publicado la víspera de su votación en las
plenarias, tampoco se cumple con lo dispuesto en el artículo 161 superior, pues
al cotejar la hora en que se tendría que haber efectuado la publicación por el
conocimiento público que se tiene de la hora en que la comisión de
mediación acordó el texto conciliado y la hora en la cual las plenarias
lo votaron, no habían transcurrido 24 horas, que es el término que constituye
el lapso mínimo de un día, para que los congresistas conocieran el
texto.” Cfr. fol. 406 C. 2.
[32] Cfr. fol. 441 C. 2.
[33] Cfr. fol. 498 C. 2.
[34] Cfr. fol. 232 C. 1.
[35] Cfr. fol. 378 C. 2.
[36] Cfr. fol. 380 C. 2.
[37] Cfr. fol. 402 C. 2.
[38] Cfr. fol. 501 C. 2.
[39] Cfr. fol. 503 C. 2.
[40] Cfr. fol. 505 C. 2.
[41] Cfr.
fols. 573 y 574 C. 2.
[42] Como se indicó
en apartes previos, el demandante manifiesta: “Es claro en el sistema colombiano, la promulgación ni la ley, ni mucho
menos de un acto legislativo, es requisito de validez del acto legislativo. No
existe en el sistema colombiano, una norma que establezca quién debe hacer la
promulgación de los actos legislativos, una vez que se ha concluido el trámite
de los ocho debates; de modo que es jurídicamente posible que cualquier
ciudadano pague la publicación del acto legislativo ya conciliado en el diario
oficial y una vez publicado entre a regir, con todas las consecuencias
jurídicas que eso implica.” Cfr. fol. 46 C. 1.
[43] Ver
sentencia C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[44] Ver
sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[45] De
acuerdo con el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, corresponde al
Consejo de Estado: “2. Conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.”
[46] Sobre estos
dos criterios ver las sentencias C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, y C-1191 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el último fallo, a
propósito de una demanda contra el decreto 1421 de 1993, se explicó: “Como se observa, a pesar que la Corte consideró que
su competencia en materia de control de constitucionalidad de decretos fundados
en normas transitorias se encontraba debidamente circunscrita, no por ello
concluyó que era acertado identificar una enumeración taxativa. En
cambio, estableció que dicha competencia también podía predicarse respecto de
otros decretos que, si bien no hacían parte de las materias previstas en los
artículos 5º, 6º y 10º transitorios, debían ser controlados por esta
Corporación, esta vez a partir de un criterio material, relacionado con
la fuerza de ley de la disposición correspondiente” (negrilla fuera del
texto).
[47] Este
decreto fue posteriormente derogado por la ley 938 de 2004.
[48] Ver las
sentencias C-513 de 1992, C-003 de 1993, C-105 de 1993, C-508 de 1996, C-534 de 2000, C-927 de 2000, C-621
de 2004, C-061 de 2005, C-334 de 2005, C-672 de 2005, C-323 de 2006, C-094 de 2007, C-909 de 2007 y
C-1154 de 2008. En este último se afirmó: “Según
éste, la autoridad competente para examinar la constitucionalidad de un decreto
dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una
norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las
hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política, su examen
corresponderá a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto
administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocación legislativa,
su estudio compete al Consejo de Estado (art. 237-2 CP). || Lo anterior guarda relación con el concepto que en la teoría del
derecho se conoce como fuerza jurídica, a partir del cual se
permite la ordenación jerárquica de una norma en el sistema de fuentes de
acuerdo con “su capacidad jurídica para incidir en el ordenamiento jurídico
creando derecho objetivo, o modificando el ya existente”, es decir, de acuerdo
con “su potencialidad normativa frente a las otras fuentes”.
[49] Ver por
ejemplo las sentencias C-003 de 1993 y C-508 de 1996.
[50] Ver
sentencias C-003 de 1993 y C-534 de
2000. Un recuento importante de la línea jurisprudencial al respecto puede
encontrarse en la sentencia C-049 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[51] Ver por
ejemplo la sentencia C-061 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[52] M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[53] M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[54] M.P.
Jorge Arango Mejía.
[55] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[56] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[57] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[58] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[59] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[60] Se
destaca el siguiente análisis de la sentencia C-522 de 2009: “Esta corporación
es competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo
previsto en el artículo 241 numeral 5° de la Constitución, por cuanto la
disposición demandada hace parte de un decreto que, en su momento, se expidió
por el Presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias
conferidas mediante ley, del mismo tipo de las hoy contempladas en el artículo
150, numeral 10° del texto superior.”
[61] M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[62] M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[63] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[64] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[65] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[66] Por ejemplo,
en la sentencia C-061 de 2005, se sostuvo: “En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia” (negrilla fuera del
texto). Luego, en la sentencia C-094 de 2007, la Corte llevó a cabo el
siguiente análisis: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte, en
el caso del artículo 1022, del Código Civil adoptado y adicionado
mediante la Ley 57 de 1887; y en el caso del artículo 222
del Código de Procedimiento Civil, adoptado mediante los Decretos 1400 de 1970
y 2919 de 1970, expedidos con fundamento en facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República mediante la ley 4ª de 1969” (negrilla fuera del texto).
[67] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[68] En la
sentencia C-508 de 1996, la Corte sostuvo el siguiente argumento: “Ahora bien
¿qué pasa si la Corte declara inexequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995?
Hay dos consecuencias posibles pero paradójicas. Así, algunos podrían
considerar que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 sigue vigente,
como disposición autónoma, lo cual implicaría reconocer que la decisión de
inexequibilidad es inocua, tesis contraria a la finalidad misma del
control constitucional. Otros, en cambio, podrían argumentar que se
entiende que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 también ha sido expulsado
del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene fuerza legal autónoma. En
el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que la Corte es competente para
conocer de ese artículo 106 del Decreto 111 de 1996, pero como la Corte
expresamente no se ha pronunciado sobre tal disposición, se generaría una aguda
inseguridad jurídica. || Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución de
competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se
generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir
que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la
Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos
artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí
mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales”
(negrilla fuera del texto). Esta posición fue reiterada en la sentencia C-748
de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y con fundamento en ella la Corte se
declaró inhibida, ya que la demanda cuestionaba no la constitucionalidad de los
artículos específicos compilados en el decreto 1818 de 1998, sino la
competencia del Ejecutivo para expedirlo.
[69] M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[70] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[71] M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[72] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[73] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[74] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[75] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[76] M.P. Jorge
Arango Mejía.
[77] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[78] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[79] M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[80] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[81] Algunos de
estos decretos son los que siguen: decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta
el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante
la Corte Constitucional” –fundamento en el artículo 22 transitorio-; decreto
1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital
de Santafé de Bogotá” –fundamento en el artículo 41 transitorio-; decreto 2762
de 1991 “Por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad
poblacional en el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina –fundamento en el artículo 42 transitorio-; y decreto 1088 de 1993
“Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o
Autoridades Tradicionales Indígenas” –artículo 56 transitorio-.
[82] Por ejemplo,
en la sentencia C-513 de 1992, a propósito de una demanda contra el decreto
2067 de 1991, la Corporación manifestó: “En efecto, el Decreto mencionado tiene fuerza de ley, ya que corresponde
al ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República en forma directa por la Asamblea Nacional Constituyente. Esa
jerarquía normativa se halla expresamente reconocida por la disposición
constitucional transitoria cuando estatuye que en todo tiempo el Congreso podrá
derogar o modificar las normas así establecidas.” Luego, en la sentencia C-003
de 1993, se agregó: “(…) desde el punto de vista de la interpretación
sistemática, se observa que el artículo 241 confiere a la Corte Constitucional
la guarda de la supremacía e integridad de la Carta Política, de suerte que una
norma del ordenamiento jurídico que se equipara formalmente a las facultades de
que trata el artículo 150.10 de la Constitución, las cuales son ciertamente
objeto de control, según el artículo 241.5 superior, debe ser objeto del
conocimiento por parte de esta Corporación”.
[83] En la
sentencia C-003 de 1993, la Corte sostuvo: “(…) la materia que nos ocupa, bien que por excepción transitoria su
competencia fué atribuída (sic) a órganos diferentes al Congreso de la
República, es un tema que ordinariamente le corresponde al Legislativo, de
conformidad con el artículo 150 de la Carta, y su eventual reforma futura
deberá hacerse por ley. El Decreto 2067 de 1991, en efecto, desarrolla las
facultades de naturaleza legislativa que consagra el artículo 23 transitorio de
la Carta precitado, y no las facultades administrativas de que trata el
artículo 5° transitorio en su literal "c". En este sentido, la
Corte Constitucional estima que todas aquellas materias que sean de
naturaleza legislativa y que excepcionalmente sean asignadas por la Carta a un
órgano diferente del Congreso de la República, son de su competencia para
efectos de ejercer el control de constitucionalidad. Y, a contrario
sensu, las normas expedidas por el Gobierno Nacional que sean de naturaleza
administrativa, entran en la cláusula general de competencia de orden residual
que en este sentido tiene el Consejo de Estado, de conformidad con el
artículo 237 numeral segundo de la Constitución” (negrilla fuera del texto).
[84] Al respecto,
en la sentencia C-003 de 1993, la Corte aseguró: “(…) según la interpretación
histórica, fue (sic) voluntad expresa y clara del constituyente asegurar el
control de constitucionalidad de las facultades conferidas al Presidente de la
República en los artículos transitorios de la Carta, según se desprende de la
lectura del artículo 10 transitorio de la Carta, que dice: (…) || Lo que
sucedió, empero, es que el dicho artículo fué (sic) ubicado con el
número 10 dentro de los 59 artículos transitorio que tiene la Carta, por
decisión del compilador final de las normas pero no por decisión de la Asamblea
Nacional Constituyente, y su numeración concreta no fué (sic) sometida a
votación conforme al Reglamento de dicha Corporación.”
[85] Se destaca el
siguiente aparte de la sentencia C-003 de 1993, a propósito del decreto 2067 de
1991: “(…) en un Estado social de
derecho como Colombia -art. 1° CP-, los poderes constituidos son reglados -art.
3° idem- y se rigen por el principio de legalidad -art. 6° idem-, de suerte que
no se conciben competencias omnímodas o sin control. El control del poder es la
esencia de la democracia y por tanto mal podría pensarse que las facultades
extraordinarias de que se revistió el Presidente de la República en los
artículos transitorios de la Constitución, distintos a los consagrados en el
artículo 10 transitorio, se encuentran fuera de control.”
[86] M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[87] M.P: Jaime
Córdoba Triviño.
[88] M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[89] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[90] M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[91] M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[92] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[93] En la
sentencia C-973 de 2004, la Corte afirmó: “Para la Corte, el control de constitucionalidad de los actos
legislativos que reforman la Constitución por la vía del referendo, y que se
activa por las demandas ciudadanas en virtud del numeral 1° del artículo 241 de
la Carta Fundamental, cobija todos los actos jurídicos que se produzcan
con posterioridad al fallo de esta Corporación que decida acerca de la
exequibilidad de la ley de convocatoria de dicho referendo. En apoyo de lo
anterior, basta con señalar que el conjunto de actos previos a la expedición
del Acto Legislativo, constituyen meros actos de trámite que permiten la
formación y consolidación de la reforma” (negrilla fuera del texto). Luego,
en la sentencia C-1121 de 2004, agregó: “Así entonces cabe
precisar, que la reforma constitucional por vía de referendo está conformada
por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales
interviene no solo el Congreso de la república, expidiendo la ley que convoca
al referendo, sobre la cual debe surtirse automáticamente el control de
constitucionalidad, sino además, las autoridades que conforman la Organización
Electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en
número exigido por la Constitución; y finalmente, el Presidente de la República
a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo.
|| Se trata por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su
formación, por cuanto requiere de la intervención de diversas autoridades
públicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformación final del acto
reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de
reforma constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte
Constitucional ejercer el control de constitucionalidad” (negrilla fuera
del texto).
[94] La
Corte afirmó: “(…) esta disposición contiene una alusión expresa a la
competencia de la Corte para examinar si, con anterioridad al
pronunciamiento ciudadano acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a
reformar la Constitución, haya sido éste de iniciativa popular o gubernamental,
se ha producido un vicio de procedimiento en su
formación, lo cual comprende no sólo el examen de la aprobación de
la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la formación de la
iniciativa. De tal suerte que, para el caso de los referendos de iniciativa
popular, el análisis de esta Corporación abarcará el estudio de la validez de
las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las
autoridades que conforman la Organización Electoral en Colombia, es decir, la
Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. ||
Adviértase que la Constitución no excluye, de manera alguna, el examen de la
Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber
incurrido a lo largo de la formación de la iniciativa popular de reforma a la
Carta Política. En efecto, los denominados “vicios de procedimiento en su
formación”, según las voces del artículo 241.2, no se limitan a
aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto de ley
mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que
abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico
complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte
Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta
última mediante la acción pública de inconstitucionalidad como previamente se
consignó. ”
[95] En la
sentencia C-1121 de 2004, se explicó: “(…) una
interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra
autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no
de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo
adoptado vía referendo”.
[96] La
Corte aludió a precedentes en materia de procedimientos legislativos que tienen
iniciativa compleja, como las leyes aprobatorias de tratados internacionales,
el control de las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo, el control de
las leyes de presupuesto y de las que estipulan gastos.
[97] Expediente 2009-00344-00., C.P: María Claudia Rojas Lasso.
[98] Radicación:
11001-03-24-000-2009-00504-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
[99] Ver
sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-614 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-1040 de 2005 (varios ponentes), C-332 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, C-040 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
entre otras.
[100] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[101] Este
enunciado es reproducido por el artículo 196 de la ley 5 de 1992.
[102] Esta misma
regla se reitera en el artículo 201 de la ley 5.
[103] En la
sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, esta Corporación aseguró que
la sanción es un requisito esencial de las leyes, de conformidad con el
artículo 157-4 de la Carta. Ver también la sentencia C-025 de 2012, M.P.
Mauricio González Cuervo.
[104] Ver
sentencia C-492 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[105] Cfr.
sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[106] Cfr.
sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Ver también la sentencia
C-581 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[107] Sobre
la diferencia entre promulgación y vigencia, esta Corporación explicó lo
siguiente en la sentencia C-581 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería: “La
promulgación es distinta de la vigencia de la ley, pues mediante la primera se
informa o comunica a todos los ciudadanos el contenido de las leyes; y por la
segunda se señala el momento a partir del cual empiezan a surtir efectos.
Una ley puede haber sido publicada en una fecha determinada y entrar a regir en
otra, lo cual no es inconstitucional, siempre y cuando se respeten los derechos
y demás garantías constitucionales, vr. gr. el principio de favorabilidad, los
derechos adquiridos, entre otros.” Ver también las sentencias C-932 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto y C-025 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[108] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[109] “Cfr.
Arts 337, 379 y 380 de la Constitución Política”.
[110] “FULLER,
Lon. The Morality of Law. Yale University Press, New Haven,
1969. Págs. 49-51.”
[111] “Sentencia
C-957 de 1998”.
[112] M.P. María
Victoria Calle Correa.
[113] La Sala
afirmó: “16. Así, en definitiva,
aunque el auto de rechazo no fue infundado al sostener que la Corte
Constitucional es “manifiestamente incompetente” para conocer
y decidir acciones públicas contra proyectos archivados de acto legislativo,
como el ahora demandado, hay buenas razones para albergar un grado suficiente
de duda sobre la plausibilidad de esa conclusión. Y si hay duda, no puede
hablarse de una manifiesta incompetencia de la Corte. Por tanto, la Sala Plena
estima que la Corte no es manifiestamente incompetente para conocer de las
acciones rechazadas. Pero la pregunta suscitada es entonces: ¿debe por eso revocarse
el auto de rechazo, y ordenarse la admisión de las demandas? No. Porque es
válido rechazar una acción pública presentada por fuera de los términos
prescritos en el artículo 379 de la Carta, como pasa a explicarse a
continuación.”
[114] M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[115] Cfr.
Diario Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012.
[116] Ver
Gacetas de Congreso 576 y 584 de 2012.
[117] Expedientes
D-9200 y D-9208 (acumulados). Demanda de inconstitucionalidad “contra
el Acto Legislativo ‘Por medio del cual se reforman artículos de la
Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones’” (exp. D-9200) y “contra el Acto
Legislativo 07 de 2012 Proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 007 de
2011 Senado Acumulado con los proyectos de Acto Legislativo números 09 de 2011,
11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman
artículos de la Constitución Política en relación a la Administración de
Justicia y se dictan otras disposiciones” (exp. D-9208).
[118] Con el
fin de facilitar la lectura del Salvamento de voto se han efectuado algunos
ajustes de numeración y estilo que no alteran el contenido de la ponencia
original.
[119] Con
fundamento en el principio pro actione el magistrado
sustanciador dispuso privilegiar la admisión de la demanda “para que
sea la plenaria de la Corte la que, mediante sentencia, defina la problemática
surgida”. Expedientes D-9200 y D-9218 (Sentencia C-474 de 2013).
[120] Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencias C-477 de 1992, C-179 de 1994, C-560 de 1999,
C-832 de 2001, C-129 de 2001, C-428 de 2002, C-800 de 2002, C-319 de 2007,
C-1154/08, Auto 288 de 2010 y C-400 de 2013, entre muchas otras decisiones.
[121] Kelsen,
Hans. Teoría General del Derecho y del Estado. Edit.
UNAM , México 1969 , pags 226-229.
[122] Hans
Kelsen, Teoría Pura del Derecho. México, Editorial Porrúa, 15ª
edición, 2007, p.232.
[123] Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y
C-1290 de 2001.
[124] Corte
Constitucional, Auto 288 de 2010. La Corte declaró que “el denominado ‘Acuerdo
complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad
entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de
América’, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no puede surtir efectos
en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite
constitucional previsto para los tratados en forma solemne, de conformidad con
lo establecido en los artículos 150.16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241
numeral 10 de la Carta Política”.
[125] Hamilton,
A., Madison, J., & Jay, J. “El Federalista”. México, Fondo de
Cultura Económica, 2004, p.331. En la Corte Suprema de Estados Unidos el
“judicial review” se consolida en el célebre caso Marbury v. Madison (1803),
donde la Corte sostuvo que “si los Tribunales deben respetar la
Constitución y ésta es superior a cualquier acto ordinario del
Poder Legislativo, la Constitución y no las normas legislativas,
debe regular un caso en litigio en el que estas dos normas podrían ser
aplicables”.
[126] Cfr., entre
muchos otros, Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”.
Madrid, Dykinson, 1998; Gustavo Zagrebelsky, “El derecho Dúctil”.
Madrid, Trotta, 2005; Eduardo García de Enterría, “La Constitución como norma y
el Tribunal Constitucional”, Madrid, Civitas, 1991.
[127] Manuel
Aragón Reyes, “Constitución y control del poder”. Bogotá, Universidad Externado
de Colombia, 1999, p.36.
[128] Luis
Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”. Madrid, Dykinson,
1998, p.32. Del mismo autor ver también “Justicia constitucional y
derechos fundamentales”. Madrid, Trotta, 2003, p.116.
[129] Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencia C-037/00.
[130] PRIETO SANCHÍS, Luis, El constitucionalismo
de los derechos. Ensayos de filosofía jurídica, Trotta, Madrid, 2013, p.
168.
[131] RUIZ MIGUEL, Alfonso, El principio de
jerarquía normativa, en: Constitución: problemas filosóficos, Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 104.
[132] PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia constitucional
y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2007, p. 95.
[133] LOPEZ GUERRA, Luis, Introducción al derecho
constitucional, Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, p. 193 y 194.
[134] Corte
Constitucional, Sentencia C-400 de 2013. En dicha oportunidad la Corte declaró
la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “bajo el entendido de
que a la Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los
actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del
Gobierno Nacional, con contenido material de ley”. Tomado
provisionalmente del comunicado de prensa número 26 de 2013.
[135] Gaceta
del Congreso núm. 566 de 2011 (pág. 8).
[136] Ibídem.
[137] Al cabo
de la primera vuelta (cuarto debate) se conformó una comisión de conciliación
con el fin de superar las discrepancias entre lo aprobado por una y otra
cámara. El informe de conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso
núm. 979 y 981 de 2011. El 16 de diciembre de 2011 las plenarias del Senado de la
República y la Cámara de Representantes decidieron aprobarlo (Gacetas del
Congreso núm. 54 y 63 de 2012, respectivamente).
[138] Gaceta del Congreso núm. 380 de 2012.
[139] Publicado
en la Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012. También en el Diario Oficial 48.472
del 25 de junio de 2012, páginas 1 a 18.
[140] Gaceta del Congreso núm. 388. p. 2.
[141] Ibídem.
[142] Ibíd. p. 3.
[143] Ibíd. p. 4.
[144] Hace referencia a los artículos 165 y 166 de la
Constitución Política que explícitamente aluden a la sanción en el procedimiento
de aprobación de las leyes. Afirma que el entendimiento de estas
disposiciones “admite una interpretación instrumental y no prohibitiva”.
Agrega, que “el artículo 165 establece la forma en que deben tramitarse
las objeciones cuando se trate de proyectos de ley, pero no establece, como
principio de los trámites en el Congreso, que sólo los proyectos de ley podrán
ser objetados. No es necesario entonces que la disposición sea leída como si
introdujera una prohibición. La norma debe entenderse, mejor, como regulatoria
de un procedimiento específico al que alude instrumentalmente, sin que por sí
mismo se constituya en negación de aplicación a procedimientos similares.” Cfr.
Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012, p. 6.
[145] Ibíd. p. 5.
[146] Ibíd. p. 7.
[147] Ibíd. p. 8.
[148] Ibídem.
[149] Ibíd.
[150] Ibíd. p. 9.
[151] Ibídem.
[152] Ibíd.
[153] Ibíd. p. 10.
[154] Ibíd. p. 10.
[155] Ibídem.
[156] Ibíd. p. 11.
[157] Ibídem.
[158] Ibíd.
[159] Ibíd. p. 12.
[160] Ibídem.
[161] Ibíd.
[162] Ibíd.
[163] Ibíd.
[164] Ibíd. p. 14.
[165] Ibíd.
[166] Ibíd. p. 31.
[167] Ibíd.
p. 16.
[168] Ibíd. p. 17.
[169] En el texto conciliado corresponde a los artículos
20, 21, 22 y 24 del proyecto de acto legislativo.
[170] Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012, p. 21.
[171] Ibídem.
[172] Ibíd.
[173] Ibíd. p. 22.
[174] Ibídem.
[175] Ibíd. p. 23.
[176] Ibíd.
p. 24.
[177] Ibíd. p. 25.
[178] Ibídem.
[179] Ibíd.
[180] Ibíd. p. 32.
[181] Ibídem.
[182] Gaceta
del Congreso núm. 401 de 2012.
[183] Ibídem p. 8.
[184] En su
orden, serían los órganos que reemplazarían a
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y al Director
Ejecutivo de Administración Judicial.
[185] La
Comisión Accidental se conformó por los senadores Jesús Ignacio García
Valencia, Juan Manuel Corzo Román, Juan Carlos Restrepo Escobar, Luis Fernando
Duque García, Eduardo Enríquez Maya y Martín Emilio Morales Díz.
[186] La
Comisión de Conciliación la conformaron los Representantes Alejandro Carlos
Chacón Camargo, Roosvelt Rodríguez Rengifo, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Germán
Varón Cotrino, Carlos Edward Osorio Aguiar y Orlando Velandia Sepúlveda.
[187] Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencias C-539 de 2011, T-292 de 2006, SU-1300 de 2001
y C-836 de 2001, entre muchas otras.
[188] Para la
Corte que los jueces estén sometidos al “imperio de la ley” tiene
una connotación material. Dicho de otra manera, la referencia al principio de
legalidad no debe entenderse en perspectiva formal, sino que está referida a
todo el ordenamiento jurídico “como conjunto integrado y armónico de
normas por cuanto la Constitución es norma superior y fuente del derecho” Cfr.,
T-1094 de 2008, C-836 de 2001 y C-468 de 1993.
[189] Estas
categorías pueden consultarse con mayor detenimiento en: PRIETO SANCHÍS, Luis, Apuntes de teoría del
derecho, Trotta, Madrid, 2007, pp. 113 a 130.
[190] Corte
Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.
[191] Corte
Constitucional, Sentencia C-039 de 2003.
[192] Corte
Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.
[193] Al
respecto, el demandante afirmó: “Si la Corte ha aceptado que de las normas del
título XIII de la Constitución y de lo establecido específicamente por su
artículo 375, se desprende que el trámite legislativo constituyente debe
reunir, además, los requisitos que para el efecto establece el Reglamento del
Congreso, entonces el artículo 196 de la ley 5 de 1992 es aplicable a dicho
proceso legislativo constituyente, tal como lo sostuvo la Corte en la sentencia
C-222/97, en la que se basó la mesa directiva del Congreso para sancionar el
Acto Legislativo acusado, en una ceremonia en la que el Presidente de la
República y el Presidente del Congreso manifestaron que entraba en vigencia
desde ese momento”.
[194] “Para
comenzar debe señalar la Corte que la mención que se hizo en la sentencia
C-222/97 de algunas de las disposiciones del Reglamento del Congreso que
resultan aplicables al trámite de los Actos Legislativos, no es taxativa sino
meramente enunciativa, puesto que allí solamente se citaron aquellas normas que
de una u otra manera se relacionaban con las acusaciones presentadas en esa oportunidad.
Por tanto, no es posible afirmar que son ésos los únicos preceptos de tal
ordenamiento que rigen el procedimiento de reforma de la Constitución cuando lo
lleva a efecto el Congreso. // Corresponde entonces a esta Corporación al
ejercer el control constitucional, analizar en cada caso particular y concreto
las normas del Reglamento que rigen el trámite de los Actos Legislativos y
determinar aquéllas relativas a los proyectos de ley que también serían
aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la ley orgánica”.
[195] La
Corte formuló ocho problemas jurídicos pero ninguno de ellos se refirió en
concreto a la sanción o la promulgación del acto legislativo acusado (numeral.
6.1).
[196] LIFANTE,
Isabel, La interpretación jurídica en la teoría del Derecho
contemporánea, Centro de Estudios Constitucionales y Políticos de Madrid,
Madrid, 1999, p. 114.
[197] CP.,
Artículo 151.- “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa. (…)”.
[198] Ley 5ª
de 1992, artículos 218 a 229, entre otros.
[199] “ARTICULO
375.- Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros
del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los
ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo
electoral vigente. // El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos
ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de
los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo
período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada
Cámara. //En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas
en el primero”.
[200] Corte
Constitucional, Sentencia C-040 de 2010. La Corte declaró inexequible el
artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009.
[201] Por
ejemplo, aunque el artículo 375 regula la iniciativa para la presentación de
proyectos de acto legislativo, el artículo 237-4 de la Carta también otorga
competencia al Consejo de Estado para la presentación de proyectos de actos de
enmienda constitucional.
[202] Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-816 de 2004,
C-1040 de 2005, C-040 de 2010 y C-141 de 2010, entre muchas otras.
[203] Corte
Constitucional, Sentencia C-816 de 2004. La Corte declaró inexequible el Acto
Legislativo 2 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos
15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el
terrorismo”, por el vicio de procedimiento ocurrido en el sexto debate de
la segunda vuelta.
[204] Sobre
este parámetro normativo del control de constitucionalidad de los actos
reformatorios de la Constitución , pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de
2002, C-551 de 2003 y C-1200 de 2003.
[205] Cfr., Sentencias C-478 de 2002, C-614 de
2002, C-332 de 2005, C-1040 de 2005 y C-040 de 2010, entre otras.
[206] DE
OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel
Derecho, Barcelona, p. 109.
[207] La
Corte ha considerado que por tratarse de una función en la que el Presidente
actúa como Jefe de Gobierno, es posible asignarla al Ministro Delegatario.
Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-172 de 2006 y C-802 de 2006.
[208] Corte
Constitucional, Sentencias C-925 de 2005 y C-084 de 1996.
[209] Derecho
Constitucional.., op. cit., p. 110.
[210] Corte
Constitucional, Sentencia C-932 de 2006.
[211] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 25 de mayo de 1981.
[212] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 3 junio de 1976.
[213] Corte
Constitucional, Sentencia C-256 de 1998.
[214] Cfr.,
C-452 de 2006.
[215] Incluso
en el ordenamiento jurídico español, donde la sanción y la promulgación se
consideran una suerte de actos debidos, se ha planteado que no son meras
formalidades: “Aunque lejos de configurarse la sanción y la promulgación como
actos de control sustantivo, tampoco cabe reducirlos en términos absolutos a
actos formalmente obligados en todo caso, ya que ambas potestades de sancionar
y promulgar las leyes permiten al Rey un mínimo de control formal y externo de
las leyes. Así, podría negarse a sancionar y promulgar leyes a las que les
faltasen elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos y
perceptibles prima facie, como su aprobación por ambas Cámaras de
las Cortes. De hecho no cabe olvidar que la Constitución le ordena sancionar y
promulgar las leyes ‘aprobadas por las Cortes Generales’. Es evidente que ello
no faculta al Monarca para ejercer un control de la corrección del
procedimiento -que sólo corresponde al Tribunal Constitucional-, pero
sí debe reconocerle la capacidad para negar su concurso al menos en aquellos
casos en los que pudiera hablarse de una omisión manifiesta, flagrante e
incuestionable del procedimiento constitucional.” ESPÍN, Eduardo, Las
funciones legislativa y financiera de las Cortes, En: Derecho
Constitucional. Los poderes del Estado. La organización territorial
del Estado, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2007, volumen II, p. 114.
[216] La
citada disposición señala: “Artículo 48º.- Promulgación de actos
legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales aprobados en
referendos. Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el
gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y
dispondrá su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de la
declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil
correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta.” (Las subrayas
son agregadas).
[217] Corte
Constitucional, Sentencia C-1152 de 2008.
[218] Cfr.,
Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2006.
[219] HAMILTON,
A., MADISON, J., & JAY, J. El Federalista, México, Fondo
de Cultura Económica, 2004, p. 313.
[220] Ídem. p.
313.
[221] Ídem. pp.
313-314.
[222] SHUGART,
Matthew Presidents and Assemblies. Constitutional design and
electoral dynamics, Cambridge University Press, 1992, p.134.
[223] CARPIZO,
Jorge El presidencialismo mexicano, México, Siglo XXI
editores, 18ª edición, 2004, p. 85.
[224] LOWEINSTEIN,
Karl Teoría de la Constitución (1957), Barcelona, Ariel
Derecho, 1965, p. 273.
[225] Corte
Constitucional, Sentencia C-452 de 2006.
[226] Corte
Constitucional, Sentencia C-036 de 1998.
[227] Por eso
la jurisprudencia ha rechazado que en el trámite de aprobación de los actos
legislativos pueda presentarse mensaje de urgencia, caracterizados por imprimir
mayor celeridad al trámite congresional por la vía de las sesiones conjuntas de
las comisiones de Senado y Cámara. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1053
de 2005.
[228] Los
textos normativos que a continuación se transcriben son tomados de: Diego Uribe
Vargas, “Las Constituciones de Colombia” Tomo I, Madrid, Ediciones Cultura
Hispánica, 1977.
[229] Algunos
artículos relevantes son los siguientes:
“Artículo 21. Al Poder Ejecutivo corresponde el promulgar y
hacer poner en práctica las leyes que dicte el Poder Legislativo, el cual
para este efecto deberá pasárselas con un oficio en que exponga en extracto las
razones que tuvo presentes para dictar aquellas leyes; advirtiendo que la
remisión debe hacerse de cada ley por separado con su correspondiente oficio.
// Artículo 22. Si el Poder Ejecutivo considera útil la ley que se
le presenta, o no halla inconveniente grave en su ejecución, pondrá al pie de
ella el decreto publíquese y ejecútese; y dará al Cuerpo Legislativo noticia de
esta resolución por medio de un oficio. //Artículo 23. Si en la
ejecución de la ley que se le presenta, hallare el Poder Ejecutivo graves
inconvenientes o considerable perjuicio público, en virtud del derecho
de objetar que le está reservado, pondrá al pie de la ley el decreto objétese y
devuélvase; y en el oficio de devolución que dirija al Poder legislativo
expresará las objeciones que le han ocurrido para no publicar ni dar
cumplimiento a la ley. // Artículo 24. Si la ley que se le presenta
se opone directa o indirectamente a la Constitución, bien sea en su sustancia,
o bien por no haberse guardado las formalidades prescritas por dicha
Constitución, pondrá a pie el decreto devuélvase por inconstitucional; y en
oficio de devolución expresará los artículos o las formalidades de la
Constitución que son contrarios a la ley propuesta. // Artículo 25.
Si dentro de diez días, contados desde la fecha de aquel en que el Poder
Ejecutivo recibe la nueva ley propuesta por el Poder Legislativo, no se
le hubiese puesto ninguno de los tres decretos mencionado en los tres artículos
anteriores, por el mismo hecho y en virtud del presente artículo, quedará la
ley sancionada y se procederá a su publicación y ejecución; pero si la
ley fuere derogatoria de algún artículo o artículos de esta Constitución, no
valdrá en su favor que el tiempo la haya ejecutoriado; y el Senado tomará la
mano para impedir su ejecución. //Artículo 26. Si las objeciones o
nota de inconstitucional que el Poder Ejecutivo ponga a la ley que se propone
fuesen notoriamente fútiles o arbitrarias, el Poder Legislativo lo hará
presente al Senado para que reconociendo y comprobando la futilidad o
arbitrariedad de las objeciones o nota, le notifique al Poder Ejecutivo que
publique y ponga en ejecución la ley, y llegando el caso de esta notificación, no
podrá el Poder Ejecutivo denegarse a cumplir con su tenor. // Artículo
27. Si las objeciones fueren tales que merezcan en concepto del Cuerpo
Legislativo el que se sobresea en la promulgación de la ley propuesta, mandará
archivarla, y se suspenderá todo procedimiento. // Artículo 30.- En
caso de que la nueva Legislatura vuelva a proponer la misma ley, sin reforma
sustancial o respondiendo a las últimas objeciones del Poder Ejecutivo, estará
éste obligado a publicarla y ejecutarla, sin poder hacer nuevas objeciones;
pero si la nueva Legislatura vuelve a proponer la ley con alguna reforma
sustancial, tiene el Poder Ejecutivo derecho de objetar lo que estime oportuno
contra esta reforma”. (Resaltado fuera de texto)
[230] “Artículo
13. Las Leyes pasadas por las cámaras estarán formadas por sus presidentes
y respectivos secretarios; pero no tienen fuerza de tales hasta que no hayan
sido restituidas al Poder Ejecutivo, y que éste las haya mandado sellar,
publicar y ejecutar; mas si hallase algún reparo, puede devolver
cualquiera ley a la Cámara en que tuvo su origen, acompañándola con
las objeciones extendidas, por escrito”. (Resaltado fuera de texto)
[231] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 8. Corresponde al presidente mandar
sellar con el gran sello del Estado, y promulgar con las formalidades
acostumbradas todas las leyes de la legislatura. También hará que se ejecuten y
observen religiosamente por todos los habitantes, empleados, jueces y
tribunales de la provincia. // Artículo 9°. Para esto el Poder
Legislativo deberá pasar al Presidente todas las leyes y las resoluciones que
necesiten publicarse, con un oficio firmado por los prefectos y secretarios de
las dos cámaras, en que se expongan en extracto las razones que se tuvieron
presentes para dictarlas, advirtiéndose que la remisión deberá hacerse de cada
ley por separado con su correspondiente oficio.// Artículo 10. Si
el Presidente considera útil la ley que se le presenta, y no halla algún
inconveniente grave en su ejecución, pondrá al pie de ella este Decreto:
“Séllese, publíquese y ejecútese”, y a la Cámara en que tuvo su origen, dará
una noticia de tal resolución por medio de un oficio.// Artículo 11.
Si en la ejecución de la ley hallare graves inconvenientes, ya sea por no
haberse observado las formas de la Constitución, ya por contrariar a ésta, ya
en fin por cualesquiera otros motivos, el presidente tendrá derecho de objetar
y devolver la ley a la Cámara que la propuso: así pondrá al pie el Decreto
siguiente: “Objétese y devuélvase”. En oficio de devolución expresará las
objeciones que le han ocurrido para no sancionar y dar cumplimiento a la
ley. // Artículo 13.- El Presidente no podrá objetar los
actos siguientes de la Legislatura: 1. La aprobación o reprobación de la
cuenta de gastos, existencias, y entradas del Tesoro común, que anualmente le
debe presentar el Poder Ejecutivo; 2. Los Decretos en que pida informes o dé
comisiones en los negocios que son de su incumbencia; 3. Las resoluciones de
las competencias entre los diversos poderes; 4. Todas las elecciones, que
corresponden a la Legislatura, los decretos sobre legitimidad de ellas, la
verificación de los poderes de sus miembros, y las órdenes para llenar alguna
vacante en las cámaras; 5.- Las reglas de su policía interior, el orden de
proceder, el castigo de sus miembros, y de las personas que falten al respeto
de las Salas; 6. Todos los juicios del Senado y Cámara de Representantes, y
también las acusaciones que haga ésta conforme a la Constitución. // Artículo
16 (Título X): “Cuando la experiencia haya manifestado los inconvenientes
que resulten en la práctica de la observancia de la Constitución o de algunos
de sus artículos, entonces la Legislatura delibera sobre si debe enmendarse o
reformarse; si las dos terceras partes de cada una de las cámaras plenas
acordaren revisar la Constitución, esta ley detallará los artículos que
necesitan reforma, y las razones que la persuadan; después deberá reunirse
a los cuerpos electorales de cada departamento de la provincia, y se ejecutará
por un Colegio Revisor”. (Resaltado fuera de texto)
[232] Algunos
artículos relevantes de la Sección I del Título IV, son los siguientes: “Artículo
46: Ningún proyecto o proposición de ley constitucionalmente aceptado,
discutido y determinado en ambas cámaras podrá tenerse por ley de la República
hasta que no haya sido firmado por el Poder Ejecutivo. Si éste no creyere
conveniente hacerlo, devolverá el proyecto a la Cámara de su origen,
acompañándole sus reparos, sea sobre falta en las fórmulas, o en lo sustancial,
dentro del término de diez días contados desde su recibo. // Artículo
47: Los reparos presentados por el Poder Ejecutivo se asientan en el
registro de las sesiones de la Cámara donde tuvo la ley su origen. Si no queda
ésta satisfecha, discute de nuevo la materia, y resultando segunda vez aprobada
por una mayoría de las dos terceras partes de los miembros presentes, la pasa
con los reparos a la otra Cámara. El proyecto tendrá fuerza de ley, y deberá
ser firmado por el Poder Ejecutivo, siempre que en esta otra Cámara lo aprueben
también las dos terceras partes de los miembros presentes.// Artículo
48: Si pasados los diez días que señala el artículo 46 no hubiere sido
devuelto el proyecto con las objeciones, tendrá fuerza de ley y será promulgado
como tal; a menos que, corriendo este término, el congreso haya suspendido o
puesto en receso; en cuyo caso deberán presentársele las objeciones en la
primera próxima sesión. // La sanción del Poder Ejecutivo es también
necesaria para que tengan fuerza las demás resoluciones, los decretos,
estatutos y actos legislativos de las cámaras; exceptuando los que sean de
suspensión y aplazamiento de sus sesiones; los decretos en que pidan informes o
den comisiones en los negocios de su incumbencia; las elecciones que les
correspondan; los juicios sobre calificación de sus miembros; las órdenes para
llenar algunas vacantes en las Cámaras; las reglas de sus debates y policía
interior; el castigo de sus miembros y de cuantos les falten al debido respeto,
y cualesquiera otros actos en que no sea necesaria la concurrencia de ambas”.
(Resaltado fuera de texto)
[233] “Artículo
190.- En cualquier tiempo en que las dos terceras partes de cada una de las
cámaras juzguen conveniente la reforma de algunos artículos de esta
Constitución, podrá el Congreso proponerla para que de nuevo se tome en
consideración, cuando se haya renovado, por lo menos, la mitad de los miembros
de las cámaras que propusieron la reforma; y si entonces fuere también
ratificada por los dos tercios de cada una, procediéndose con las
formalidades prescritas en la Sección I del Título IV, será válida y hará
parte de la Constitución; pero nunca podrán alterarse las bases contenidas en
la Sección I del Título I y en la II del Título II”. (Resaltado fuera de texto)
[234] Diego
Uribe Vargas, “Las Constituciones de Colombia” Tomo II, Madrid, Ediciones
Cultura Hispánica, 1977, pags. 754, 755 y 756. Los artículos pertinentes son
los siguientes: “De la Formación de las leyes, su sanción y promulgación. “Artículo
42. Ningún proyecto de ley o decreto, aunque aprobado por ambas cámaras,
tendrá fuerza de ley, mientras no tenga la sanción del Jefe del Ejecutivo. Si
éste lo aprobare, lo mandará ejecutar y publicar como ley: y si hallase
inconveniente para su ejecución, lo devolverá a la cámara de su origen dentro
de quince días, con sus observaciones. // Artículo 43. La
cámara respectiva examinará las observaciones del Jefe del Ejecutivo y
discutirá nuevamente el proyecto; si las hallare fundadas y ellas versasen
sobre el proyecto en su totalidad, se archivará y no podrá volverse a tratar de
él hasta otra reunión del Congreso: pero si se limitasen solamente a ciertos
puntos, se tomarán en consideración las observaciones y deliberará lo
conveniente. // Artículo 44. Si la cámara respectiva, a juicio
de las dos terceras partes de los miembros presente, no hallare fundadas las
observaciones del Jefe del Ejecutivo sobre la totalidad del proyecto, lo pasará
con esta expresión a la cámara revisora. Si ésta hallare justas las
observaciones, lo manifestará a la cámara de su origen y le devolverá el
proyecto para que se archive en los términos prevenidos en el artículo
anterior; pero si no las hallare fundadas, a juicio de las dos terceras
partes de sus miembros presentes, se enviará el proyecto al Jefe del Ejecutivo
para su sanción, que no podrá negar en este caso”.
[235] “Artículo
160.- En cualquiera de la Cámaras podrán proponerse reformas a alguno o
algunos artículos de esta Constitución, o adiciones a ella; y siempre que la
proposición fuere apoyada por la quinta parte, al menos, de los miembros
concurrentes, y admitida a discusión por la mayoría absoluta de los votos, se
discutirá en la forma prevenida para los proyectos de ley; y calificada de
necesaria la reforma por el voto de los dos tercios de los miembros presentes,
se pasará a la otra Cámara. // Artículo 161.- Si en la otra Cámara
fuese aprobada la reforma o adición en los términos y con los requisitos
prevenidos en el artículo anterior, se pasará al Jefe del Ejecutivo para
el solo efecto de hacerla publicar y circular, y remitida a la sesión
del año siguiente. // Artículo 162.- El Congreso en la sesión del año siguiente
tomará en consideración la reforma o adición aprobada en la anterior, y si
fuere calificada de necesaria por las dos terceras partes de los miembros presentes,
con las formalidades prevenidas en el artículo 160, se tendrá como parte de
esta Constitución, y se pasarán al Jefe del Poder Ejecutivo para su
publicación”. (Resaltado fuera de texto) .
[236] Algunos
artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 77. Las Leyes y decretos del
Congreso pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de
sus miembros o del Consejo de Estado.// Artículo 78. Todo proyecto
de ley o decreto admitido a discusión será discutido en tres sesiones
distintas, con intervalo de un día, por lo menos, en cada una de ellas.
// Artículo 79. En el caso de que el proyecto sea declarado
urgente, podrá dispensarse esta última formalidad. Esta declaratoria y las
razones que la motivaron se pasarán a la otra Cámara, junto con el proyecto de
ley o decreto para que todo esto sea examinado. Si esta Cámara no cree justa la
urgencia, devuelve el proyecto para que se discuta con las formalidades
legales. // Artículo 80. Los proyectos de ley o decretos que no
hubieren sido admitidos en alguna de las dos Cámaras no podrán volverse a
proponer en ellas hasta la próxima reunión del congreso; pero esto no impide
que alguno o algunos de sus artículos formen parte de otro proyecto. // Artículo
81. Los proyectos de ley o decreto admitidos en una Cámara y discutidos en
ella con las formalidades prescritas en esta Constitución, se pasarán a la
otra, con expresión de los días en que han sido discutidos, y esta Cámara,
observando las mismas formalidades, dará o rehusará su consentimiento, o podrá
los reparos, adiciones y modificaciones que juzgue convenientes. // Artículo
82. Si la Cámara en que haya tenido origen la ley juzgare que no son
fundados los reparos, adiciones o modificaciones propuestas, podrá insistir
hasta por segunda vez con nuevas razones.// Artículo 83. Ningún
proyecto de ley o decreto, aunque aprobado por ambas Cámaras, tendrá fuerza de
ley mientras que no obtenga la sanción del Poder Ejecutivo. Si éste lo aprobare
lo mandará ejecutar y publicar como ley; pero si hallare inconvenientes para su
aplicación, lo devolverá a la Cámara de su origen, con sus observaciones dentro
de ocho días del en (sic) que lo recibió. // Artículo 84. Los
proyectos que hayan pasado como urgentes en ambas Cámaras, serán
sancionados u objetados por el Poder Ejecutivo dentro de dos días, sin
mezclarse en la urgencia. // Artículo 85. La Cámara respectiva
examinará las observaciones del poder Ejecutivo y discutirá nuevamente el
proyecto; si las hallare fundadas, y ellas se versaren sobre el proyecto en su
totalidad, se archivará y no podrá volverse a tratar de él hasta la inmediata
reunión del Congreso; pero si se limitaren solamente a ciertos puntos, se
podrán tomar en consideración y se deliberará sobre ellos lo conveniente.
// Artículo 86. Si la Cámara respectiva, a juicio de los dos
tercios de los miembros presentes, no hallare fundadas las observaciones del
Poder Ejecutivo sobre la totalidad del proyecto, lo pará con esta expresión a
la otra Cámara, y si ésta las hallare justas, lo manifestará a la Cámara de su
origen devolviéndole el proyecto para que se archive; pero si tampoco las
hallare fundadas, a juicio de las dos terceras partes de sus miembros
presentes, se enviará el proyecto al Poder Ejecutivo para su sanción y
ejecución, sin que pueda denegarla en este caso.” (Resaltado fuera de texto)
[237] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “De la
interpretación o reforma de esta Constitución y de la observancia de las
leyes. Artículo 213. El Congreso podrá resolver cualesquiera
dudas que ocurran sobre la inteligencia de las leyes o de algunos artículos de
la Constitución.// Artículo 214. En cualquiera de las dos Cámaras
legislativas podrán proponerse reformas a alguno o algunos artículos de esta
Constitución, o adiciones a ella. Si la proposición fuere apoyada por la quinta
parte, a lo menos, de los miembros concurrentes, y admitida a la discusión por
la mayoría absoluta de los votos, se discutirá en la forma prevenida para los
proyectos de ley. Calificada de necesaria la reforma o adición por el voto de
los dos tercios de los miembros presentes, se pasará a la otra Cámara. // Artículo
215. Si en la otra Cámara fuere aprobada la reforma o adición en los
mismos términos y con los mismos requisitos prevenidos en el artículo
anterior, se pasará al Poder Ejecutivo para el solo efecto de hacerla
publicar y circular. //Artículo 216. El Congreso en las sesiones
ordinarias de los años siguientes tomará en consideración la reforma o adición
aprobada en la anterior; y si fuere calificada de necesaria por las dos
terceras partes de los miembros partes de los miembros presentes, con las
formalidades prevenidas por el artículo 214, se tendrá como parte de esta
Constitución, y se pasará al Poder Ejecutivo para su publicación y
ejecución. // Artículo 218. El Poder Ejecutivo sólo podrá
hacer indicaciones sobre las dudas, reformas o inteligencia de algunos
artículos constitucionales.
[238] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “De la
Formación de las leyes// Artículo 69. Las leyes y demás actos
legislativos pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras del Congreso,
a propuesta de sus respectivos miembros lo de los secretarios de Estado.
// Artículo 73. Ningún proyecto de ley o de otro acto
legislativo, aunque aprobado por ambas Cámaras, tendrá fuerza de ley sin
la sanción del Poder Ejecutivo. Si éste hallare por conveniente dársela, lo
hará mandándolo ejecutar y publicar; pero si hallare por conveniente
rehusársela, lo objetará y devolverá a la Cámara de u origen con las objeciones
que le haga. // Artículo 74. El Poder Ejecutivo puede
objetar cualquier proyecto de ley o de otro acto legislativo, bien sea
porque lo juzgue del todo inconveniente, o bien porque crea necesario hacer en
él algunas variaciones, proponiendo en este caso las que a su juicio deban
hacérsele. // Artículo 75. Recibido en la Cámara de su origen un proyecto
objetado por el Ejecutivo porque lo crea del todo inconveniente, tomará ella en
consideración las objeciones, y si las declarare fundadas, terminará el curso
del proyecto, que se archivará; pero si las declarare infundadas, lo pasará a
la otra Cámara. Esta las tomará igualmente en consideración, y devolverá el
proyecto a la de su origen, con resolución. Si ésta fuere la de que halla
fundadas las objeciones, terminará igualmente el curso del proyecto, que se
archivará; pero si fuere la de que las halla infundadas, quedará pendiente el
curso del proyecto hasta la próxima reunión del Congreso. (Resaltado
fuera de texto)
[239] “Artículo
170.- En cualquier tiempo podrá ser adicionada o reformada esta Constitución, o
parte de ella, por un acto legislativo acordado con las formalidades
prescritas en la sección 6ª del título VI; pero para que tal acto
legislativo adquiera fuerza de ley constitucional o haga parte de esta
Constitución, es necesario que se publique seis meses antes, por lo menos, del
día en que los electores de cantón deban hacer el próximo nombramiento ordinario
de Senadores y Representantes, y que tomando nuevamente en consideración dicho
acto legislativo en ambas Cámaras del Congreso, dentro del siguiente periodo
legislativo, sea nuevamente aprobado en cada una de ellas sin alteración
alguna, por las dos terceras partes a lo menos de los votos de sus respectivos
miembros”. (Resaltado fuera de texto)
[240] “Artículo
171.- Aprobada así la adición o reforma de la Constitución, se pasará al Poder
Ejecutivo para su sanción, que no podrá rehusar en este caso, y
entretanto no tendrá valor ni efecto alguno legal”. (Resaltado fuera de
texto)
[241] “Artículo
único. En cualquier tiempo podrá ser adicionada o reformada la Constitución
actual de la República, o parte de ella, por un acto legislativo acordado con
las formalidades prescritas por los artículos 69, 70, 71 y 72 de la misma
Constitución. (…)”. (Resaltado fuera de texto)
[242] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Capítulo VI
// De la Formación de las leyes.// Artículo 37. Las leyes pueden
tener origen en cualquiera de las dos Cámaras legislativas, a virtud del
proyecto presentado por uno de sus miembros o por un Secretario de Estado.
Deben ser discutidos en tres debates, en días distintos; y después de acordadas
ambas Cámaras en la totalidad del proyecto y sus pormenores, será pasado al
Poder Ejecutivo para su examen. // Artículo 38 El Poder
Ejecutivo pondrá a continuación del proyecto de las Cámaras un decreto de ejecución,
si lo juzga conveniente; o de devolución a la reconsideración del congreso, si
lo creyere inconstitucional, perjudicial o defectuoso. En ambos casos dirigirá
el proyecto dentro de seis días a la Cámara de su origen, sea con las
observaciones necesarias, si opina por la no expedición o por la reforma del
proyecto; sea convertido en ley, si lo hubiere mandado ejecutar. Todo proyecto
no devuelto al congreso, si estuviere reunido, dentro de los seis días de
recibido por el Poder Ejecutivo, será reputado como ley de la República.”
[243] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Capítulo IX
// Disposiciones varias// Artículo 57.La presente Constitución,
puede ser aclarado en caso de oscuridad por medio de una ley, y adicionada o
reformada por alguno de los medios siguientes: 1º Por una ley discutida en los
términos prescrito en la presente Constitución , y que después de acordada y
antes de pasarse al Poder Ejecutivo sea declarada conveniente y necesaria por
el voto de las cuatro quintas partes de los miembros de ambas Cámaras. El
poder Ejecutivo no podrá negar su sanción a un acto legislativo expedido con
tales formalidades. //2º Por una Asamblea constituyente, elegida al efecto
y convocada por medio de una ley, la cual Asamblea se compondrá de
tantos miembros cuantos sean los senadores y representantes correspondientes a
las provincias. La misma Asamblea desempeñará durante su reunión y hasta tanto
que por la nueva Constitución se disponga otra cosa, las funciones atribuidas
por la presente al Congreso general. // 3º Por un acto legislativo
acordado con las formalidades ordinarias, publicado para este solo efecto y
aprobado en la siguiente reunión ordinaria del Congreso, sin variación
declarada cardinal.” (Resaltado fuera de texto)
[244] “Artículo
36.- (…). Si ambas Cámaras declarasen infundadas las observaciones, se
devolverá el proyecto al Presidente de la Confederación, quien en tal caso no
podrá negarle su sanción”. (Resaltado fuera de texto)
[245] “Artículo
71.- Esta Constitución podrá ser reformada con los siguientes requisitos: 1.
Que la reforma sea solicitada por la mayoría de las legislaturas de los
Estados. 2. Que la reforma sea discutida y aprobada en cada Cámara con
las formalidades establecidas para la expedición de las leyes”. (Resaltado
fuera de texto)
[246] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Sección V // Formación de las leyes. // Artículo 56. Todo
proyecto legislativo necesita, además de la aprobación de las cámaras, la
sanción del Presidente de la Unión, quien tiene el derecho de devolver el
proyecto a la Cámara de su origen para que sea reconsiderado, acompañando las
observaciones que motiven la devolución.// (Resaltado fuera de texto)
[247] “Artículo
92. Esta Constitución podrá ser reformada total o parcialmente con las
formalidades siguientes: 1.- Que la reforma sea solicitada por la mayoría de
las legislaturas de los Estados. 2. Que la reforma sea discutida y aprobada en
ambas Cámaras conforme a lo establecido para la expedición de las leyes.
3.Que la reforma sea ratificada por el voto unánime del Senado de
plenipotenciarios, teniendo un voto cada Estado. También puede ser reformada
por una Convención convocada al efecto por el Congreso, a solicitud de la
totalidad de las Legislaturas de los Estados, y compuesta de igual número de
diputados por cada Estado”. (Resaltado fuera de texto)
[248] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “De la formación de las
leyes// Artículo 79. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos
Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los ministros del
Despacho. //(…) Artículo 81. Ningún acto legislativo será ley sin
los requisitos siguientes: 1| haber sido aprobado en cada Cámara en tres
debates, en distintos días, por mayoría absoluta de votos.// 2.Haber obtenido
la sanción del Gobierno. // Artículo 85. Aprobado un proyecto de
ley por ambas Cámaras, pasará al Gobierno, y si este lo aprobare también,
dispondrá que se promulgue como ley. Si no lo aprobare, lo devolverá
con objeciones a la Cámara en que tuvo origen. // Artículo 86.
El presidente de la Republica dispone del término de seis días para devolver
con objeciones cualquier proyecto, cuando éste no conste de mas de cincuenta
artículos; de diez días , cuando el proyecto contenga de cincuenta a y uno a
doscientos artículos, y hasta de quince días, cuando los artículos sean más de
doscientos. // Si el presidente, una vez transcurridos los indicados términos,
según el caso, no hubiere devuelto el acto legislativo con objeciones, no podrá
dejar de sancionarlo y promulgarlo. Pero si las Cámaras se pusieren en receso
dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto
sancionado u objetado dentro de los diez días siguientes a aquél en que el
congreso haya cerrado sus sesiones. // Artículo 87. El proyecto de
ley objetado en su conjunto por el Presidente, volverá en las Cámaras a tercer
debate. El que fuere objetado sólo en parte, será reconsiderado en segundo
debate con el único objeto de tomar en cuenta las observaciones del
Gobierno.// Artículo 88. El presidente de la República
sancionará, sin poder presentar nuevas objeciones, todo proyecto que,
reconsiderado, fuere adoptado por dos tercios de los votos en una y otra
Cámara. //Artículo 89. Si el Gobierno no cumpliere el deber que se le
impone de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que este
título establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso. ”
[249] Algunos artículos relevantes
son los siguientes: “Artículo 118. Corresponde
al Presidente de la República en relación con el Poder Legislativo:// 1. Abrir y cerrar las sesiones ordinarias del
Congreso;// 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias por graves motivos de
conveniencia pública y previo dictamen del Consejo de Estado;// 3. Presentar al
Congreso al principio de cada legislatura un mensaje sobre los actos de la
Administración;// 4. Enviar por el mismo tiempo a la Cámara de Representantes
el Presupuesto de rentas y gastos y la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro;//
5. Dar a las Cámaras legislativas los informes que soliciten sobre negocios que
no demanden reserva;// 6. Prestar eficaz apoyo a las Cámaras cuando ellas lo
soliciten, poniendo a su disposición, si fuere necesario, la fuerza
pública;// 7. Concurrir a la formación de las leyes, presentando
proyectos por medio de los Ministros, ejerciendo el derecho de objetar los
actos legislativos, y cumpliendo el deber de sancionarlos, con arreglo a esta
Constitución;// 8. Dictar en los casos
y con las formalidades prescritas en el Artículo 121, decretos que tengan
fuerza legislativa.” (Resaltado fuera de texto)
[250] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 90. Exceptúese
lo dispuesto en el artículo 88 el caso en que el proyecto fuere objetado por
inconstitucional. En este caso, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará
a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días, decida sobre su
exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte Obliga al Presidente a sancionar
la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto.” (…) “Artículo 151.- Son atribuciones de la Corte Suprema: 1. Conocer de los recursos de casación, conforme a las leyes; 2. Dirimir
las competencias que se susciten entre dos o más Tribunales de Distrito; 3.
Conocer de los negocios contenciosos en que tenga parte la Nación o que
constituyan litigio entre dos o más Departamentos; 4. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales; (…)” (Resaltado fuera de
texto)
[251] “Artículo
209. Esta Constitución podrá ser reformada por un acto legislativo,
discutido primeramente y aprobado en tres debates por el Congreso en la forma
ordinaria, transmitido por el Gobierno, para su examen definitivo, a la Legislatura
subsiguiente, y por ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado por dos
tercios de los votos de ambas Cámaras”. (Resaltado fuera de texto)
[252] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 41.
A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de
la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que el confieren
ésta y las leyes, tendrá las siguiente: Decidir definitivamente sobre
la exequibilidad de los Actos legislativos que hayan sido objetados como
inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados
ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del
Procurador General de la Nación.” (Resaltado fuera de texto)
[253] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 53. El
artículo 147 de la Constitución quedará así: Artículo 147. A la Corte Suprema
de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En
Consecuencia, además de las facultades que le confieren esta y las leyes,
tendrá la siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de
los proyectos de ley que han sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales, o sobre todas las leyes o decretos dictados por el
Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12
del artículo 69 y el artículo 117 de la Constitución Nacional, cuando fueren
acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano. // En las
acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de
la Nación”. (Resaltado fuera de texto)
[254] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 39: “El
artículo 118 de la Constitución Nacional quedará así: // Corresponde al
Presidente de la República, en relación con el Congreso: 1° abrir y cerrar las
sesiones ordinarias del Congreso (…). // 7° Concurrir a la formación de las
leyes prestando proyectos por medio de los Ministros, ejerciendo el
derecho de objetarlos, y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la
Constitución”.
[255] Algunos
artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 71: “El
artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así: A la Corte Suprema de
Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En
consecuencia, además de las facultades que le confieren esta y las leyes,
tendrá las siguientes: 1° Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios del
procedimiento en su formación. //2° Decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en
ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12
y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de
inconstitucionalidad por cualquier ciudadano. // En las acciones de
inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación.
En los casos de los artículos 121 y 123, cualquier ciudadano puede intervenir
para defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que ellos se
refieren. // La Corte Suprema de Justicia cumplirá estas funciones en Sala
Plena, previo estudio de la Sala Constitucional compuesta de Magistrados
especialistas en Derecho Público. // El Procurador General de la Nación y la
Sala Constitucional dispondrán, cada uno, de un término de treinta días para
rendir concepto y ponencia, y la Corte Suprema de Justicia de sesenta días para
decidir. El incumplimiento de los términos es causal de mala conducta que será
sancionada conforme a la ley.”
[256] “Artículo
12.- Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cualquier
ciudadano, decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos
reformatorios de la Constitución, expedidos con posterioridad a la vigencia del
presente Acto Legislativo por vicios de procedimiento en su formación. // El
Gobierno podrá objetar por vicios de procedimientos los actos reformatorios de
la Constitución dentro de los treinta días siguientes a la aprobación
definitiva de los mismos. Si el Congreso rechazare las objeciones,
corresponderá a la Corte decidir definitivamente sobre la exequibilidad de
tales actos”. Esta reforma fue declarada inexequible por la Corte Suprema de
Justicia en sentencia del 5 de mayo de 1978.
[257] Corte
Constitucional, Auto 074 de 2013.
[258] Diario Oficial del lunes 31 de octubre de
1919, Nro. 14131 y 14132, año XLVI, pp. 405 y ss. Las ‘observaciones’ fueron
presentadas así por el Presidente de la República: “Tengo el honor de
devolveros, sin sancionar todavía, el proyecto de reformas constitucionales. ||
No está dispuesto expresamente en nuestras disposiciones legales que esta clase
de actos quede sujeta a las objeciones del Poder Ejecutivo; pero la
jurisprudencia de nuestro derecho Constitucional permite que se le hagan
observaciones. […]”. La Comisión encargada de examinar las ‘observaciones’
señaló que estas tenían en verdad carácter de objeciones: “[…] Estudiar si el
proceder del Gobierno en el caso a que nos referimos está o no dentro de sus
naturales funciones, debe ser la primera cuestión a que debemos contraernos,
puesto que, si del examen de este problema resultare que el Poder Ejecutivo no
tiene facultad de hacer objeciones al mencionado documento, la Asamblea se
vería en la imposibilidad legal de examinarlas. […] en el campo de nuestro
derecho público era improcedente hasta la expedición del Acto Legislativo
número 9 de 1905, la acción colegisladora del Presidente sobre reformas
constitucionales, porque entre las funciones de ese Magistrado en sus
relaciones con el Poder Legislativo, la Carta Fundamental no incluía la de
objetar los Actos Constitucionales, los cuales habían de discutirse y aprobarse
conforme a los trámites establecidos en el artículo 209. || Empero, la
substancial mudanza que en el Cuerpo Legislador y en el procedimiento
estableció el citado Acto Legislativo, fue parte a abrogar este principio, pues
de sus disposiciones se deduce que el Gobierno tiene facultad de hacer
observaciones a los proyectos de reformas constitucionales. Con efecto, decir
que para la validez de la reforma basta que sea ésta discutida y aprobada,
conforme a lo establecido para la expedición de las leyes, no equivale a
circunscribir esta labor a los tres debates parlamentarios, porque en la
formación de las leyes hay otros trámites de que no se ha dado prescindir,
entre los cuales se hallan los reguladores de la acción colegisladora del
Presidente”. Sobre el particular, puede verse Pérez, Francisco de Paula:
Derecho constitucional colombiano, Tomo II, Cuarta edición, Bogotá, Editorial
Santa Fe, 1954, pp. 67-80”. [Cita original del Auto 074 de 2013].
[259] Cfr.,
Tulio Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”, Bogotá, Librería
Editorial La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.
[260] Tulio
Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”, Bogotá, Librería Editorial
La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.
[261] Tulio
Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”, Bogotá, Librería Editorial
La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.
[262] Jaime
Sanín Greiffenstein, “La defensa judicial de la Constitución”. Bogotá, Temis,
1971, p.127.
[263] GAMBOA MONTEJANO, Claudia, VALDES ROBLEDO,
Sandra, Análisis de la figura del veto. En:
http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SAPI-ISS-14-11.pdf
[264] UGALDE,
Luis Carlos, Relaciones Ejecutivo-Legislativo en México: El caso del
veto presidencial. En: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/346/35.pdf
[265] La citada disposición señala: “La convocatoria a
plebiscito deberá efectuarse dentro de los treinta días siguientes a aquel en
que ambas Cámaras insistan en el proyecto aprobado por ellas, y se ordenará
mediante decreto supremo que fijará la fecha de la votación plebiscitaria, la
que no podrá tener lugar antes de treinta días ni después de sesenta, contado
desde la publicación de dicho decreto. Transcurrido este plazo sin que el
Presidente convoque a plebiscito, se promulgará el proyecto que hubiere
aprobado el Congreso. El decreto de convocatoria contendrá, según corresponda,
el proyecto aprobado por el Congreso Pleno y vetado totalmente por el
Presidente de la República, o las cuestiones del proyecto en las cuales el
Congreso haya insistido. En este último caso, cada una de las cuestiones en
desacuerdo deberá ser votada separadamente en el plebiscito. El Tribunal
Calificador comunicará al Presidente de la República el resultado del
plebiscito, y especificará el texto del proyecto aprobado por la ciudadanía, el
que deberá ser promulgado como reforma constitucional dentro de los cinco días
siguientes a dicha comunicación. Una vez promulgado el proyecto y desde la
fecha de su vigencia, sus disposiciones formarán parte de la Constitución y se
tendrán por incorporadas a ésta.”
[266] Artículo 74
(Traducción libre).
[267] La Ley 5 de 1992 (art. 85), se refiere
adicionalmente a las sesiones especiales (por derecho propio las convoca el
Congreso, estando en receso, en virtud de los estados de excepción);
permanentes (durante la última media hora de la sesión se decretan para
continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso); y
reservadas (en consideración a la gravedad del asunto que impusiere la
reserva).
[268] Cfr., C-141 de 2010.
[269] Cfr., C-688 de 2002.
[270] Cfr., C-748 de 2011. Este argumento ha sido reiterado
en las sentencias C-1011 de 2008, C-371 de 2000, C-037 de 1996, C-180 de 1994, C-179 de 1994 y C-011 de 1994.
[271] Publicadas
en el Diario Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012, páginas 1 a 18, así como
en la Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012.
[272] Gaceta
del Congreso núm. 401 de 2012.
[273] Gacetas
del Congreso núm. 576 y 584 de 2012.