Sentencia C-518/07
REGIMEN DE BANCADAS-Corporaciones públicas a las que se aplica
El régimen de bancadas se aplica al Congreso de la
República; y, en los asuntos compatibles con sus funciones, de conformidad con
la Constitución, la ley, y los reglamentos de la respectiva corporación, a las
asambleas departamentales, los concejos municipales, y las juntas
administradoras locales, por cuanto todos ellos son órganos colegiados,
compuestos por miembros elegidos por votación popular.
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Mecanismos a través de los cuales se ejerce
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Puede recaer sobre alcaldes y gobernadores,
pero solamente sobre asuntos de interés nacional y no de carácter netamente
local
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Diferencias con el control político que
ejercen los concejos municipales y asambleas departamentales/MOCION DE
OBSERVACIONES Y MOCION DE CENSURA-Diferencias
Tanto el Congreso de la República como las corporaciones
públicas territoriales tienen a su cargo el ejercicio del control político, si
bien con una naturaleza y unas connotaciones y un alcance completamente
diferentes; (ii) la moción de censura, como institución eminentemente política,
compete exclusivamente al Congreso de la República; (iii) el control político
que ejerce el Congreso de la República tiene su origen en expresa disposición
superior (arts. 113, 300-11), así como de lo previsto en disposiciones legales
(Ley 136 de 1994, arts. 38 y 39); (iv) el ejercicio de la moción de censura
puede conllevar a la cesación en sus funciones del ministro censurado; mientras
que la moción de observaciones no puede conducir a la remoción del servidor
público cuya actuación haya sido cuestionada, ni la obligatoriedad de
revocación de actos administrativos propios de la autoridad en relación con la
cual se ejerce el control político, ya que, de no ser así, se estarían
desconociendo tanto el principio de separación de funciones administrativas
como el correspondiente reparto de competencias.
MOCION DE CENSURA-Titularidad/MOCION DE CENSURA-Atribución propia
del Congreso de la República/REGIMEN DE BANCADAS EN CONCEJOS MUNICIPALES Y
ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES-Límite a la facultad de presentar mociones/REGIMEN
DE BANCADAS EN CONCEJOS MUNICIPALES Y ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES-Imposibilidad
de presentar moción de censura
La facultad de la norma acusada otorga a las bancadas
para presentar mociones de cualquier tipo, no puede ser entendida como una
atribución que comprenda la posibilidad para todas las corporaciones públicas
de ejercer las facultades que por Constitución se han entregado de manera
exclusiva al Congreso de la República, pues por el contrario, las demás
corporaciones públicas deben actuar de conformidad con la Constitución. Cabe
recordar que, para el desarrollo de las diferentes funciones que compete tanto
al Congreso de la República como a las demás corporaciones públicas del nivel
territorial, ha sido prevista la posibilidad de presentar diversas clases de
mociones, salvo la de censura que solo la puede ejercer el Congreso, facultad
genérica que no es contraria a la Constitución, pues es justamente a través de
la proposición de las diferentes mociones que puede desarrollarse cabalmente la
función que corresponde a los miembros de las mismas. Así las cosas, las
bancadas de las corporaciones públicas diferentes al Congreso podrán presentar
cualquier tipo de mociones según sus propios reglamentos, pero no podrán en la
actualidad, presentar moción de censura. En este orden de ideas, la expresión
acusada se declarará exequible en el entendido de que la moción de censura solo
se puede ejercer en el seno del Congreso de la República con los requisitos
exigidos por el numeral noveno del artículo 135 de la Constitución.
Referencia: expediente D-6579
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
3°., parcial, de la Ley 974 de 2005 "por la cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas".
Demandante: Luís Eduardo Manotas Solano
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C.,
once (11) de julio de dos mil siete (2007)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales
y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
.
En ejercicio
de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano Luís Eduardo Manotas Solano demandó la inconstitucionalidad de la
expresión "a presentar mociones de cualquier tipo" contenida
en el artículo 3°., de la Ley 974 de 2005, por considerar que la misma vulnera
los artículos 1,20, 114, 300 Y 312 de la Constitución Política.
Mediante Auto
del 07 de diciembre de 2006, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda,
dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado el Señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior y de
Justicia e invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de
Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario, Universidad de los Andes y Universidad de Santo
Tomás, para que intervengan impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de
la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto del artículo 3°., de la Ley 974 de 2005, tal como
aparece publicado en el Diario Oficial núm. 45.980 de 25 de julio de 2005,
subrayando la expresión demandada.
LEY 974 DE 2005
(julio 22)
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005
Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de
las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de
Bancadas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
CAPITULO 1.
RÉGIMEN DE BANCADAS.
"ARTICULO
3o. FACULTADES. Las bancadas tendrán derecho, en la forma prevista en la
presente ley, a promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias
de la respectiva Corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones
en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier
tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por
partes y a postular candidatos.
Lo anterior
sin perjuicio, de las facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento
del Congreso se les confieren de manera individual a los congresistas,
para promover citaciones o debates y a
intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias de la
respectiva corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones en
las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier tipo;
a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y a
postular candidatos, así como verificaciones de quórum, mociones de orden,
mociones de suficiente ilustración y las demás establecidas en el citado
reglamento",
III. LA DEMANDA
El ciudadano
Luís Eduardo Manotas Solano demanda la inconstitucionalidad de la expresión "a
presentar mociones de cualquier tipo" contenida en el artículo 3°. de
la Ley 974 de 2005, "Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas
de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del
Congreso al Régimen de Bancadas", por considerar que la misma vulnera
los artículos 1,20, 114, 300 y 312 de la Constitución Política.
Sostiene el
ciudadano demandante que al facultar, mediante la expresión acusada, a las corporaciones públicas (entre
las que se hallan incluidas las asambleas departamentales y los concejos
municipales) para presentar mociones de cualquier tipo, se las está invistiendo
del ejercicio constitucional del control político, circunstancia que
conllevaría igualmente la inviolabilidad de las opiniones de los miembros de
las corporaciones públicas para hacer efectivo dicho control, lo cual desborda
los mandatos constitucionales, por cuanto tanto las asambleas departamentales
como los concejos municipales son corporaciones de naturaleza administrativa.
La expresión
acusada estaría consagrando, en consecuencia, el ejercicio del control político de las actuaciones de los
secretarios del gabinete de su jurisdicción,
por parte de los miembros de las respectivas corporaciones
administrativas territoriales.
Hace alusión a
la fallida institución del control político por parte de las asambleas
departamentales a través del Acto Legislativo 01 de 2003, art. 16, que
modificaba el artículo 299 de la Constitución, disposición que fue excluida del
ordenamiento superior mediante la Sentencia C-668 de 20041[1], continuando en
consecuencia el ejercicio del control político como una atribución exclusiva de
los congresistas.
La vulneración
del precepto contenido en el artículo 20 superior, que proscribe la censura,
radicaría, en el sentir del actor, en que la expresión del control político es
precisamente la moción de censura, reservada como tal a los congresistas.
La vulneración
de los preceptos superiores contenidos en los artículos 1°. (organización
política de república unitaria), 3°. (ejercicio de la soberanía a través de los
representantes del pueblo), 114 (ejercicio del control político por parte del
Congreso de la República), 300 (atinente a las asambleas departamentales) y 312
(relacionado con los concejos municipales) se estaría configurando al hacer
extensivo a los miembros de las corporaciones públicas territoriales el
ejercicio del control político constitucionalmente reservado a los miembros del
Congreso de la República.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio
del Interior y de Justicia, considera que la expresión acusada no contraviene
las disposiciones de la Carta Política de 1991, a través de la cual se
introdujo el control político como una de las funciones más importantes del
Congreso de la República, tendiente a evitar los abusos de poder mediante el
seguimiento y monitoreo de los actos de gobierno bajo los criterios de oportunidad y conveniencia.
En cuanto al
ejercicio del control político por parte de las corporaciones públicas del
orden territorial y específicamente en cuanto concierne al los concejos
municipales, alude al pronunciamiento del Consejo de Estado[2] en el sentido de que los
concejos municipales ejercen un control político en relación con los asuntos propios de la democracia local
y a las Sentencias T -405 de 1996 y C-405 de 1998 que se ocupan igualmente de
temas estrechamente vinculados con el que constituye el objeto del presente
juicio de constitucionalidad.
Sostiene el
Ministerio que la Carta no excluye que las Corporaciones regionales puedan ejercer
un control político con fundamento en preceptos legales y, en consecuencia, en
la posibilidad de que en dichas corporaciones se adelanten mociones de
cualquier tipo no sólo no hay contradicción entre la ley y la Constitución,
sino que lo que existe es un cabal desarrollo de la segunda por parte de la
primera.
Alude luego al
artículo 38 y siguientes de la Ley 136 de 1994 en los que se establece que la
función principal de los concejos en Colombia es ejercer el control político
sobre la gestión del gobierno municipal y se indica que dicho control puede
llevarse a cabo mediante citaciones, formulación de cuestionarios, solicitud de
informes, escritos, debates, informaciones escritas y moción de observaciones,
entre otras.
Precisa que el
artículo 39 de la mencionada ley alude a la moción de observaciones como una de
las herramientas con las que cuentan los concejales para adelantar el control
político y que jurisprudencialmente se ha equiparado a la moción de censura que
corresponde a los congresistas, en la cual se ha inspirado aquella.
Concluye el
Ministerio que el artículo acusado se encuentra ajustado a los mandatos
superiores, especialmente en cuanto tiene que ver con la libertad de
configuración que le corresponde al legislador y en virtud de la cual puede
señalar las condiciones y los términos de la actuación de las bancadas en las
corporaciones públicas de elección popular.
2.
Intervención de la Universidad del Rosario
El Dr.
Alejandro Venegas Franco, decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario manifiesta que, en el concepto de la institución que
representa, no hay lugar a que se declare la inconstitucionalidad de la
expresión acusada, por cuanto aun cuando las asambleas y concejos son
corporaciones administrativas y no legislativas, ello no implica que no tengan un
origen y una función políticos y, en consecuencia, nada impide que mediante las
mociones presentadas por sus integrantes se ejerza el control político sobre la
administración departamental y municipal.
Alude la
Universidad a la limitación que existe en el ejercicio del referido control en
razón de las competencias que constitucional y legalmente le han sido asignadas a dichas corporaciones, en
forma tal que no les es dado aplicar la moción de censura a un secretario de
despacho de la gobernación o de la alcaldía, sin que ello implique que no
puedan promover un debate de rendición de cuentas en relación con determinado
asunto, o sobre la gestión de un servidor público que ejerza un cargo de
responsabilidad política en la correspondiente administración.
Agrega que, en
cuanto hace alusión a la proscripción de la censura de que trata el artículo 20
superior, nada tiene que ver con la moción de censura por cuanto allí se alude
es al ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión.
V. CONCEPTO
RENDIDO POR EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4265, radicado en la Secretaría
General el 15 de febrero de 2007, empieza por manifestar que en este caso
procede la declaración de unidad normativa, por cuanto la expresión cuestionada
atañe no solo a las asambleas departamentales y a los concejos municipales
sino, además, a las juntas administradoras locales.
Abordando el
análisis de la acusación formulada dice el Ministerio Público que el fin del control político es
evitar que la rama ejecutiva del poder público se desborde en el ejercicio de sus
funciones; sirve para la colaboración armónica de la rama ejecutiva con el legislativo y se
trata de un control inherente a la
sociedad, que se ejerce a través de la representación política.
En los
regímenes democráticos el control político tiene dos expresiones directas: la primera en la creación de
las non11as y la segunda en la ejecución de las mismas desde el punto de vista del
interés público o colectivo. Las sanciones
que hayan de aplicarse como consecuencia de controles políticos adversos
dependen de la potestad política del poder constituyente y de su desarrollo legal.
Agrega
que" la concepción democrática del poder público en Colombia hace que el control político haya trascendido de
la representación ejercida individualmente (empresas electorales), a un
ejercicio de responsabilidad política
colectiva partidista con el ciudadano mediante la actuación en bancadas al interior de las corporaciones
públicas (Congreso de la República,
asambleas departamentales, concejos distritales y municipales, juntas
administradoras locales; Constitución Política, artículos 107, 108 y 133)".
Con el fin de
determinar el alcance de las mociones que tienen derecho a presentar las
bancadas y que están relacionadas con la representación popular, resulta
indispensable establecer la naturaleza del control político que se ejerce por
cada tipo de .corporación pública, especialmente en lo que tiene que ver con
las consecuencias del mismo.
En cuanto
concierne al Congreso de la República, la función de control político
constituye una expresión del centralismo político en lo que tiene que ver con
la ejecución de la ley, para efectos de que se garanticen los fines del Estado.
Se trata, en este caso, de "un control expreso con una única capacidad
sancionatoria política consistente en la remoción del ministro contra el cual
se apruebe la moción de censura, a modo de reproche al ejercicio de las
funciones propias de su cargo".
En cambio, el
control político que les corresponde a corporaciones regionales de
representación popular, no fue establecido en forma expresa por el Constituyente
de 1991 y un intento de consagración del mismo fue declarado inexequible por
vicios de trámite en su formación[3].
Afirma el
Señor Procurador que en el contexto constitucional colombiano existe la función
de control político en cabeza de asambleas, concejos y juntas administradoras
locales, no con igual alcance y consecuencias del ejercido por el Congreso de
la República, sino determinado por su propia naturaleza y por la naturaleza del
ente territorial en el cual desempeñan sus funciones.
El control
político que ejercen las corporaciones públicas regionales de elección popular, tiene su fundamento
en el derecho de los ciudadanos a participar
en el control del poder político en forma soberana y democrática, a través del
mecanismo de la representación.
Dicho control
político es, sin embargo, limitado en cuanto se circunscribe a "advertir
a la administración departamental o municipal sobre presuntos errores políticos, económicos, técnicos o
jurídicos en los cuales esté incurriendo
a la luz de los principios que rigen la función pública (ibidem, artículo 209), recoger las inquietudes de la
ciudadanía en relación con el actuar
e la administración, y formar opinión pública", sin que pueda llegar, sin embargo, a invadir la órbita de
los controlados, bien sea aplicando sanciones políticas (remoción de
funcionarios) u obligándolos al cambio de sus decisiones (revocatoria de sus
actos administrativos).
Alude al
pronunciamiento de esta Corporación en relación con la función de control
político por palie de las corporaciones regionales de representación popular, sus alcances y límites, contenido en
la Sentencia C-063 de 2002.
En relación
con las juntas administradoras locales, hace la salvedad en el sentido de que no cumplen funciones de
control político per se, por cuanto su existencia no está relacionada
directamente con un ente territorial, a diferencia de los concejos municipales y las asambleas
departamentales, sino que depende
de la desconcentración que haga el concejo del ente territorial respectivo.
Ocupándose del
caso concreto, advierte que "el régimen de bancadas incluye la
actuación de las mismas al interior de todas las corporaciones públicas de
elección popular (Congreso de la República, asambleas departamentales, concejos distritales y municipales y
juntas administradoras locales)".
Encuentra que
el cuestionamiento que se hace en relación con el derecho de las bancadas a presentar mociones de
cualquier tipo, obedece a la circunstancia
de que el legislador no distingue acerca de las mociones ni de su aplicación en
relación con las corporaciones públicas.
Afirma que hay
que distinguir entre las mociones propias del trámite normativo y las que corresponden, como
consecuencia, al ejercicio del control político, a manera de sanción o de
reconvención. Mientras en relación con las primeras no hay discusión, en
relación con las segundas lo relevante no es su nombre sino su consecuencia,
radicando en ello la diferencia del control político otorgado al Congreso, frente al
que compete a las corporaciones regionales
de representación popular.
La posibilidad
del ejercicio de la moción de censura por parte del Congreso es la única que tiene consecuencias que superan
el principio de separación funcional
del poder público en relación con la libre remoción de los servidores de la rama ejecutiva. Se trata de una
sanción política constitucional.
Alude a la
existencia de mociones de orden legal orgánico con carácter de reconvención -
la moción de proposición concluyente y la moción de observaciones - las cuales
constituyen llamados de atención o reproches políticos, sin que lleguen a acarrear
consecuencias sancionatorias directas o de injerencia en las actuaciones de
otras ramas u órganos del poder público.
Refiriéndose a
los cuerpos colegiados territoriales, afirma que las mociones que se derivan del ejercicio de su
función de control político y las consecuencias
de las mismas, han de ser analizadas a la luz de la naturaleza constitucional
de dicho control. En este contexto, el control político debe ejercerse bajo la premisa de que cada
autoridad es autónoma frente a la otra, por lo que no pueden invadirse las
esferas de sus competencias, razón por la cual no resultan procedentes
consecuencias de control político que acarrean remociones de funcionarios o
injerencias en las actuaciones administrativas ejecutivas.
El control
político que pueden ejercer estas corporaciones es el consistente en una citación, un debate y la formulación de
algunas críticas a la administración en relación con su gestión, sin importar
el nombre que se les de (p. ej. mociones
de censura, de observación, concluyentes, etc.) y sin que comporten la obligación de ser acogidas o que
conlleven consecuencias sancionatorias o de cambios unilaterales en las
actuaciones administrativas. Sobre el particular hizo referencia a la declaratoria de
inexequibilidad en relación con las consecuencias de las mociones de
observación (revocación directa de actos administrativos o policivos) y de
censura (desvinculación inmediata de funcionario)
que hiciera esta Corporación a través de la Sentencia C-063 de 2002, precisando que lo que motivó la
declaratoria de inexequibilidad fue que las consecuencias de las mociones
referidas, atentaban contra los principios de separación de funciones administrativas
y de distribución de competencias.
En
consecuencia, el Ministerio Público solicita que se declare "ajustado
al orden superior el derecho de las
bancadas a presentar mociones de cualquier tipo, bajo el entendido que para el caso
de las que aprueben el Congreso de la República (con excepción de la moción de
censura constitucional), las asambleas
departamentales, los concejos distritales y municipales y las juntas
administradoras locales, no pueden implicar ningún tipo de consecuencias que comprometan la autonomía de la
administración pública nacional, departamental o municipal y de las
ramas y órganos del poder público".
VI.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda
de inconstitucionalidad de la referencia,
pues la expresión acusada forma parte de una ley de la República, en este caso,
de la Ley 974 de 2005.
2.
Problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
El ciudadano
Luís Eduardo Manotas Solano demanda la inconstitucionalidad de la expresión "a presentar mociones
de cualquier tipo" contenida
en el inciso 1°. del artículo 3°. de la Ley 974 de 2005, por la supuesta
vulneración de los artículos 1, 20, 114, 300 Y 312 de la Constitución Política.
A pesar de que
el actor alude a la supuesta violación de las disposiciones superiores señaladas, la Corte limitará su
análisis al cargo propuesto en relación
con los artículos 114, 300 Y 312 superiores, ya que en relación con los
artículos 1 y 20 ibídem no se formuló acusación alguna.
Cabe recordar,
que en relación con el artículo 20 de la Constitución, el demandante
hace alusión al mismo en cuanto proscribe la censura; sin embargo, la disposición constitucional
no hace referencia a la moción de censura
como expresión del control político, sino a la censura como indebida limitación
de la libertad de expresión y de difusión del pensamiento.
En relación
con los cargos propuestos, sostiene el ciudadano demandante que al facultar mediante la expresión
acusada a las corporaciones públicas (entre las que se hallan. incluidas las asambleas
departamentales y los concejos municipales) para presentar mociones de
cualquier tipo, se las está invistiendo del ejercicio constitucional del control
político, circunstancia que conllevaría igualmente la inviolabilidad de las
opiniones de los miembros de las corporaciones
públicas para hacer efectivo dicho control, lo cual desborda los mandatos
constitucionales, por cuanto tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales son
corporaciones de naturaleza administrativa.
Con lo cual, se estaría consagrando, en consecuencia, el ejercicio del control político de las
actuaciones de los secretarios del gabinete de su jurisdicción, por palie de lo miembros de las respectivas corporaciones
administrativas territoriales.
El Ministerio
del Interior y de Justicia considera que la expresión acusada no contraviene
las disposiciones de la Carta Política de 1991, por cuanto el ordenamiento
superior no excluye que las Corporaciones regionales puedan ejercer un control político con
fundamento en preceptos legales y, en consecuencia,
en la posibilidad de en dichas corporaciones se adelanten mociones de cualquier tipo no sólo no hay
contradicción entre la ley y la Constitución, sino que lo que existe es un
cabal desarrollo de las disposiciones constitucionales a través de la
disposición legal acusada.
La Universidad
del Rosario considera que no hay lugar a que se declare la inconstitucionalidad
de la expresión acusada, por cuanto aun cuando las asambleas y concejos son corporaciones
administrativas y no legislativas, ello no implica que no tengan un origen y una
función políticos y, en consecuencia,
nada impide que mediante las mociones presentadas por sus integrantes se
ejerza el control político sobre la administración departamental y municipal.
Se refiere
igualmente a la limitación que existe en el ejercicio del referido control en razón de las competencias que
constitucional y legalmente le han sido asignadas a dichas corporaciones,
en forma tal que no les es dado aplicar
la moción de censura a un
secretario de despacho de la gobernación o de la alcaldía, sin que ello
implique que no puedan promover un debate de rendición de cuentas en relación con
determinado asunto, o sobre la gestión de un servidor público que ejerza un cargo de
responsabilidad política en la correspondiente administración.
Por su
parte, la Vista Fiscal solicita a la Corte declarar exequible la expresión acusada,
"bajo el entendido que para el caso de las que aprueben el Congreso de la República (con excepción de la
moción de censura constitucional), las asambleas departamentales, los concejos
distritales y municipales y las juntas administradoras locales, no pueden
implicar ningún tipo de consecuencias
que comprometan la autonomía de
la administración pública nacional, departamental o municipal y de las
ramas y órganos del poder público".
Igualmente
solicita la Vista Fiscal que el análisis se extienda también a las Juntas Administradoras Locales, dado que
la expresión demandada atañe no solo
a las asambleas departamentales y a los concejos municipales sino, además, a las juntas administradoras
locales.
En este orden
de ideas, los problemas jurídicos que se le plantea a la Corte son los
siguientes:
La Ley 974 de
2005, que consagra el régimen de bancadas de las Corporaciones Públicas, además del
Congreso de la República se aplica también
a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Juntas Administradoras
Locales?
Absuelta afirmativamente
la anterior pregunta corresponde determinar a la Corte, si excede las competencias
otorgadas a las asambleas departamentales, a los concejos municipales, y a las
juntas administradoras locales, facultar a sus bancadas a "presentar
mociones de cualquier tipo", tal como se dispone en el inciso primero del artículo 3°.
de la Ley 974 de 2005, dado que además se las estaría habilitando para
presentar incluso la moción de censura que, como expresión del control
político, compete exclusivamente al Congreso de la República?
3. El régimen de bancadas y las
Corporaciones Públicas a las que se aplica.
Al respecto del régimen de bancadas previsto en los
incisos 6 y 7 del artículo 108 de la
Constitución, consideró esta corporación que tales disposiciones consagran una novedad
en el funcionamiento del Congreso, que la misma reforma política hizo extensiva a las
demás corporaciones públicas de elección popular, en cuanto modifica la forma
tradicional de actuación de sus miembros, que se hacia a título personal o mediante
la conformación de grupos o
coaliciones puramente accidentales, muchas veces determinadas sólo
por la coyuntural coincidencia en relación con algún proyecto, idea o
asunto de su interés[4].
En efecto,
dicha novedad fue precisada por la Corte, en el sentido de considerar que,
"(... )
"Ahora, por disposición constitucional, la regla
general de la actuación de los miembros de las corporaciones públicas será en
bancadas políticas, quedando como excepcional su actuación a título individual. Así lo consideró la Corte en la sentencia
C-859 de 2006, al declarar inexequible la expresión "o de
aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite
legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de
Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión
única o", del inciso segundo del artículo 5° de la Ley 974 de 2005,
al encontrar que se vulneraba el artículo 108 de la Constitución, en cuanto
se hacían nugatorios sus propósitos. Se consideró, que la generalidad y
ambigüedad de la cláusula demandada convierte prácticamente en regla general la
excepción de actuación individual de los miembros de las corporaciones
públicas,
Sistema de bancadas que introduce un cambio respecto
de los protagonistas del juego político, pues en adelante ya no lo serán los
integrantes de las corporaciones públicas individualmente considerados, sino
que los actores principales serán los partidos y movimientos políticos a través
de sus bancadas en las corporaciones públicas de elección popular, que se
deberán fortalecer mediante la actuación cohesionada y disciplinada de sus
miembros.
Actuación en bancadas que presupone para estas la
adopción de directrices, decisiones y determinaciones que deberán ser unificadas
y obligatorias para sus miembros, que han de llevarse luego a la respectiva
corporación a través de sus voceros o miembros autorizados. En esta medida,
como es condición indispensable de la actuación en bancada, que sus miembros
actúen bajo la disciplina de grupo, y que las decisiones que deban adaptarse lo
sean por la mayoría de sus miembros, las minorías que puedan quedar en dicho
momento están obligados a secundar con su voto en la correspondiente
corporación pública tales determinaciones, so pena de las sanciones que por la
inobservancia de las directrices de la bancada respectiva haya de imponerse de
manera individual a sus miembros, de conformidad con los estatutos de los
partidos.
Y, si bien es
cierto que la posición que se asuma por parte de cada bancada es obligatoria
para sus miembros y ha de ser expuesta en las corporaciones públicas a través
de sus voceros o miembros autorizados para tal efecto, ello no indica que los
otros miembros de las bancadas estén escusados para asistir a las sesiones
respectivas, pues resulta indispensable su concurrencia a las diferentes
sesiones, para la toma de las decisiones de bancada que puedan resultar
necesarias en virtud de la dinámica propia del debate y para hacer cumplir el
reglamento respectivo, y sobre todo para formalizar con su voto la expresión de
la voluntad popular que representan, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 133 de la Constitución Política.
Al respecto de
la disciplina partidista, que obliga a los miembros de las corporaciones públicas
elegidos por un mismos partido o movimiento político a actuar de conformidad
con el régimen de bancadas, es decir, a pronunciarse en la forma previamente
establecida por esta, podría pensarse que constituiría una negación de la
democracia, en cuanto no permitiría la libre expresión de todos sus miembros,
que son los directos representantes del pueblo; sin embargo, el sistema de
bancada no se orienta a anular la actuación individual de los miembros de las corporaciones
públicas sino a enmarcarla dentro de las decisiones, determinaciones y
directrices sentadas por las bancadas respectivas. Además, este sistema implica
que en el seno de las corporaciones públicas existan y se observen a cabalidad los
mecanismos democráticos que garanticen la libre expresión de todos sus miembros
y el análisis abierto de las diferentes posiciones en relación con los diversos
temas de interés, con lo cual se garantizan el principio democrático que debe
regir la actuación de los miembros de las corporaciones públicas.
En efecto, el
sistema de bancadas presupone una importante labor que habrá de llevarse a cabo
ahora al interior de cada bancada, pues les corresponde debatir y adoptar
democráticamente una posición de grupo, que habrá de ser expuesta por el vocero
o voceros en la correspondiente corporación pública, para lo cual deberán
establecerse mecanismos que aseguren la efectiva participación de los
diferentes miembros del grupo parlamentario, en forma tal que la posición que
finalmente se adopte, constituya realmente el resultado del respectivo
ejercicio democrático.”[5]. (negrillas no son del
texto original)
Ahora bien. La
actuación en bancadas fue reglamentada por la Ley 974 de 2005, la que dispone en el artículo
primero, que "Los miembros de las corporaciones públicas elegidos
por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de
ciudadanos constituye una bancada en la respectiva corporación..
En relación
con la expresión "corporación pública", la Corte, al estudiar
la constitucionalita de una norma contenida en el artículo 91 de la Ley 136
de 1999 "por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios ", antes de la entrada en vigencia
del Acto legislativo 01 de 2003,
consideró que cuando el artículo 261 de la Constitución hace alusión a las
corporaciones públicas, incluye a los concejos municipales. Preciso la Corte
que, la expresión "corporaciones públicas" contenida en dicha
norma se utiliza por el constituyente sin distinción, para referirse a aquellos
órganos colegiados, compuestos por miembros elegidos por votación
popular. Así lo ha entendido esta Corte, no solamente respecto del
artículo en mención, sino de! 134, normas que fueron objeto de
modificación por el Acto legislativo No. 3 de 1995[6]
Posteriormente,
la Corte aludió en forma específica a las juntas administradoras locales entre
las corporaciones públicas territoriales de elección popular, así:
"4.3.5. Atendiendo pues a la filosofía que inspira el principio
democrático ha de precisarse que, para que éste se entienda agotado, los actos decisorios o de poder que regularmente
se expresan a través de la ley y de aquellas decisiones que corresponde
adoptar a las Corporaciones Públicas territoriales de elección popular
(asambleas, Concejos y Juntas Administradoras Locales), deben ser, en todos
los casos, e! resultado de la expresión de la voluntad soberana que emerge de
un proceso en el que se garantice: el pluralismo, es decir, el derecho
de todas las corrientes de pensamiento que detentan la representación popular,
a ser escuchados y sus opiniones debatidas; la participación, esto es,
el derecho de los ciudadanos a
intervenir en las deliberaciones y decisiones cuando les asista interés o puedan resultar
afectados con ellas,' el principio de las mayorías, entendido como el
derecho de unos y otros a que las decisiones sean adoptadas por quienes sumen el mayor número
de votos en torno a una misma posición, habiéndose permitido
previamente la participación de las minorías; y la publicidad
, o sea la posibilidad de que el asunto a debatir sea conocido en detalle por los
interesados y por los propios miembros de las corporaciones
públicas, incluso, con anterioridad a la iniciación de los debates”[7].
(Negrillas fuera del original).
En virtud del
Acto Legislativo 01 de 2003, en el inciso séptimo del artículo 108 de la Constitución se estableció la
facultad que tienen los partidos y movimientos políticos para establecer las
sanciones que correspondan a la inobservancia de su directrices por parte de
los miembros de las bancadas, sanciones que pueden llegar hasta "la
pérdida del derecho de voto del congresista,
diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue
elegido". La expresa inclusión de
los ediles entre los miembros de las
corporaciones públicas
susceptibles de sanción por la inobservancia de las directrices que los partidos
impartan a sus respectivas bancadas pone en evidencia de sujeción de las juntas
administradoras locales al régimen de bancadas.
Finalmente, al
referirse al fenómeno de la doble militancia, la Corte aludió igualmente en
forma expresa a las juntas administradoras locales como una de las especies del género "corporaciones
públicas", así:
"Tal
prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del "transfuguismo político ", fenómeno que afecta el normal
desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o en su
caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y
Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan
sólo de un asunto de lealtad para con la organización política que llevó al
candidato a la curul, sino que está de por medio el racional funcionamiento de
una Corporación Pública”[8]
(Negrillas fuera del original).
En efecto, el
régimen de bancadas se aplica al Congreso de la República; y, en los asuntos compatibles con sus funciones,
de conformidad con la Constitución,
la ley, y los reglamentos de la respectiva corporación, a las asambleas departamentales, los concejos
municipales, y las juntas administradoras
locales, por cuanto todos ellos son órganos colegiados, compuestos por miembros elegidos por votación
popular.
4. El
control político que corresponde ejercer a las corporaciones públicas. La
moción de censura es atribución propia del Congreso de la República.
El artículo
3°, inciso primero, de la Ley 974 de 2005, al consagra las facultades que corresponde ejercer a
las bancadas, dispone que estas tendrán derecho, en la forma prevista en la
ley, a presentar mociones de cualquier tipo. Cabe recordar, que el inciso
segundo de la citada disposición consagró que, la facultades otorgadas a las bancadas
lo eran sin perjuicio de las facultades que por virtud del Reglamento del Congreso se
les confieren de manera individual a los Congresistas para, entre otras
actuaciones, presentar mociones de cualquier tipo, mociones de orden, mociones
de suficiente ilustración y las demás
establecidas en el citado reglamento. Facultades que, entre otras, la Corte encontró ajustadas a la
Constitución, en el entendido que esas actuaciones, salvo que se hayan definido
por la bancada como un asunto de conciencia, se harán en todo caso dentro del
marco de las decisiones, determinaciones y directrices fijadas previamente por
ésta, de conformidad con los
estatutos del respectivo partido.
Entre las mociones
que se pueden presentar en el Congreso de la República se encuentra la
denominada "moción de censura ", manifestación del control que le
corresponde ejercer a dicha corporación sobre el gobierno y la administración por disposición
expresa de la Constitución[9], y que la debe ejercer de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 261 del Reglamento del Congreso.
En relación
con los diversos mecanismos del control político que le corresponde ejercer al
Congreso de la República a partir de la Constitución de 1991, esta corporación
consideró algunas modalidades de la siguiente manera:
"Como se
estableció anteriormente, el Constituyente de 1991 introdujo diversas modificaciones
al régimen de control político que el órgano legislativo puede ejercer sobre
los actos de la administración. Sobre el particular, cabe advertir que la Carta
Política que rige ahora a los colombianos mantuvo el esquema de vigilancia
descrito con anterioridad, principalmente a partir de la atribución que el
artículo 114 de la Constitución le otorga al Congreso para "ejercer el
control político sobre el gobierno y la administración". Con todo,
debe agregarse que también se introdujeron algunas figuras jurídicas que
modificaron sustancialmente las relaciones Congreso-Gobierno dentro del esquema
constitucional colombiano. En consecuencia, corresponde repasar brevemente las
características de los más importantes tipos de control, dentro del esquema
referido.
A) La
moción de censura
Originaria,
como se ha dicho, del sistema de gobierno parlamentario, el Constituyente de
1991 la introdujo en el Estatuto Superior vigente, con el fin de consagrar un
mecanismo más efectivo que comprometa la responsabilidad política de los
ministros. En efecto, la moción de censura opera bajo dos supuestos fácticos
distintos: en primer lugar, la plenaria de alguna de las dos Cámaras puede
solicitarla en los casos en que un ministro no concurra a una citación y no
hubiese presentado una excusa justificada (Art.135-8 C.P.). Cabe anotar que lo
anterior no resulta procedente en los casos en que un viceministro asiste ante
la plenaria de la Cámara, en representación de un ministro (Art. 208 C.P.). En
segundo lugar, puede ser propuesta por la décima parte de los miembros que
conforman la respectiva Cámara, cuando se considere que un ministro no ha
cumplido cabalmente con las responsabilidades a él encomendadas. En este
evento, el artículo 135-9 de la Carta Política señala que para que prospere la
moción de censura, se requiere que la votación se lleve a cabo "entre el
tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, en
Congreso pleno, con la audiencia de los ministros respectivos".
Igualmente, la disposición citada prevé que la aprobación de la moción de
censura requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, caso
en el cual, el ministro quedará separado de su cargo. Finalmente la norma
referida establece que si la moción de censura fuere rechazada. "no podrá
presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos
nuevos".
Queda claro
pues que la moción de censura procede exclusivamente contra los Ministros del
Despacho, y no contra ninguna otra autoridad política o administrativa.
B) Solicitud
de informes
.La
Constitución Política amplió la órbita del Congreso de la República respecto de
la facultad para solicitar a determinados funcionarios públicos la presentación
de informes relacionados con el desempeño de su gestión. Por ello, el numeral
tercero del artículo 135 superior, establece como facultad de cada Cámara, la
de solicitar al Gobierno los informes que solicite, salvo que se trate de
instrucciones en materia diplomática o de negocios de carácter reservado. En los
mismos términos el numeral 5o. del artículo 200 constitucional, señala como
deber del Gobierno rendir los informes solicitados por las cámaras.
Debe agregarse
que la facultad del órgano legislativo de solicitar informes al Gobierno, se
ejerce ya sea por factores temporales, ora por situaciones específicas.
Respecto del primer evento, cabe mencionar, por ejemplo, el deber del
Presidente de presentar un informe al Congreso, al iniciarse cada legislatura,
sobre los actos de la administración, sobre los programas de desarrollo
económico y social, y sobre los proyectos de ley que se proponga adelantar en
esa legislatura (Art.189-12 C.P.); la obligación de los ministros y directores
de departamentos administrativos de presentar, dentro de los primeros quince
días de cada legislatura, un informe sobre el estado de los negocios adscritos
a su entidad y sobre las reformas que consideren pertinentes; el mismo cometido
se predica del Contralor General de la República (Art. 268 nums. 7o. y 11), del
Procurador General de la Nación (Art.277 num 9o.) y del Defensor del Pueblo
(Art. 282 num. 7o). En cuanto a la segunda circunstancia, puede traerse como
ejemplo la facultad de las cámaras de solicitar informes (Art. 135 num. 30.) y
el deber del Gobierno de presentar al Congreso un informe motivado de las
causas por las cuales se decretó el estado de guerra, la conmoción interior o
el estado de emergencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 212,
213, 214 Y 215 de la Constitución Política.
C) Citaciones
Las citaciones
surgieron como mecanismo de control político, a raíz de la posibilidad que los
diversos ordenamientos constitucionales confirieron al Congreso para solicitar
en forma verbal -además de escrita- los informes que debían rendir determinados
funcionarios de la rama ejecutiva del poder público. Posteriormente, y en
particular dentro del sistema de gobierno presidencial, se estableció la
posibilidad de solicitar la presencia de esos funcionarios no para que
rindieran un informe general, sino para evaluar aspectos específicos de su
gestión. Como se señaló anteriormente, la intensidad de los debates y la
gravedad de las acusaciones se constituyeron en un importante mecanismo de
control dentro de este sistema de gobierno.
Al igual que
en el caso de los informes, la atribución del Congreso relacionada con las
citaciones se amplió considerablemente en la Carta de 1991. Veamos:
En primer
lugar, es facultad de cada Cámara citar y requerir a los ministros para que
concurran a las sesiones. Dicha citación, de acuerdo con el numeral 8o. del
artículo 135 superior, deberá hacerse con una anticipación no menor de cinco
días y requiere formularse por escrito. Adicionalmente, de acuerdo con la norma
citada, el debate que se le haga al ministro sobre un asunto de su cartera,
deberá encabezar el orden del día y no podrá versar sobre asuntos no
contemplados en el cuestionario que se haya remitido. No sobra agregar que la
inasistencia injustificada del ministro, podrá acarrear la votación de la
moción de censura, según se explicó anteriormente.
Por su parte,
y en concordancia con lo señalado, los incisos tercero y quinto del artículo
208 constitucional prevén:
"Los ministros, en relación con el Congreso, son
voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las
citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o
por conducto de los viceministros (…).
"Las
cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes,
además, la de los viceministros, los directores de departamentos
administrativos, el Gerente del Banco de la República, los presidentes,
directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la
de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público". (Negrillas
fuera de texto original)
Finalmente, el
artículo 137 del mismo ordenamiento, establece:
"Cualquier
comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que
en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento sobre
hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante
(…) ". (Negrillas fuera de texto original)
De la lectura
de las disposiciones citadas se puede concluir que las plenarias de las Cámaras
únicamente pueden requerir la presencia de los ministros del despacho, quienes
deben atender las citaciones y participar en los debates directamente o por
intermedio de sus viceministros (arts. 135-8 y 208 C.P.), y que las comisiones
permanentes pueden solicitar la presencia, además de los ministros, de los
funcionarios señalados en el inciso quinto del artículo 208 constitucional y de
cualquier otro servidor público vinculado a la rama ejecutiva del poder
público, en los términos previstos en la referida norma y en el artículo 115
superior. En todo caso, el objeto de las citaciones a los altos funcionarios
del Estado no debe extenderse a temas relativos a decisiones que estos deban
adoptar y que estén sujetas a procedimientos reglados, esto es, que deban
ceñirse a derecho, debido al carácter estrictamente jurídico y no político que
tienen estas actuaciones.
D) El
control presupuestal
De acuerdo con
el artículo 346 de la Carta Política, el Gobierno formulará anualmente el
presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, el cual deberá ser estudiado y
aprobado por el Congreso dentro de las condiciones que establece el estatuto
superior.
Por tratarse
de un asunto que escapa los propósitos de esta providencia, baste con señalar
que esta atribución obedece a uno de los principales instrumentos de control
político por parte del Congreso, el cual, junto con la facultad constitucional
otorgada a la Cámara de Representantes de examinar y fenecer la cuenta general
del presupuesto y del tesoro que le presente el contralor general de la
República (Art.178-2), le permite evaluar constantemente el comportamiento del
ejecutivo en materia de gasto público e inversión social.
E) Estados
de excepción
Además del
deber del Gobierno de remitir al Congreso de la República un informe detallado
en el cual se consignen las causas y las justificaciones de la declaratoria de
un determinado estado de excepción, el órgano legislativo goza de plena
atribución constitucional para reunirse y juzgar las acciones emprendidas por
el ejecutivo durante el curso del estado de guerra exterior, de conmoción
interior o de emergencia. En este punto debe la Corte recordar que el
numeral 3o. del artículo 241 superior, en concordancia con los artículos 114 y
138 (inciso cuarto), facultan al Congreso para ejercer siempre en todo momento
el control político sobre los actos de la administración. Sobre
la conveniencia de esta facultad que la Carta Política le atribuye al órgano legislativo
aun durante los estados de excepción, esta Corporación ha manifestado:
"El acentuado control político que ejerce el
Congreso en los estados de excepción, cumple una función democrática de
contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente. Pero, adicionalmente,
se pretende que con ocasión del mismo, se
adelante en el seno del Congreso, sede natural del diálogo y de la
deliberación nacional, un debate sobre la especifica problemática que originó
el correspondiente estado de excepción, con el objeto de ventilar públicamente responsabilidades,
examinar sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas de acción y
promover hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más convenientes.
"Los valores esenciales de la democracia y de la
participación exigen que con ocasión de cada estado de excepción,
particularmente los de conmoción interior y emergencia, el control político del
congreso se ejerza con plenitud y de lugar al más amplio y profundo debate
público en torno de los hechos que los suscitaron y de sus soluciones. Ningún
sistema político puede persistir si la comunidad y las instituciones que la
representan no tienen la posibilidad de recuperar su historia e introducir los
cambios y transformaciones que las variadas circunstancias están máxime si
éstas han sobrevenido como hechos perturbadores de la normalidad".[10]
F) La
función judicial del Congreso
Continuando
con una tradición constitucional a la que ya se ha hecho referencia, el
Constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de
Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más altos
funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175 Y 178 de la Carta
Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial sobre
los actos del presidente de la República -o quien haga sus veces-, de los
magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema
de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del fiscal general de la
nación. Como puede apreciarse, la única modificación que se introdujo en esta
materia en la Carta Política en comparación con la Constitución de 1886, fue la
de ampliar el radio de acción del Congreso habida cuenta de las nuevas
instituciones y de los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte
del aparato estatal desde 1991.”.”[11]
Además, la
Corte encontró que la facultad otorgada al Congreso en el numeral 9° del
artículo 150 de la Constitución, es otra manifestación del control político,
pues ésta no corresponde solamente a una expresión del principio de separación
y colaboración armónica entre los poderes ejecutivo y legislativo, toda vez que
en virtud de lo dispuesto en la citada norma, si el Congreso decide
autónomamente autorizar al gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales, éste a su vez, está en la obligación de
"rendir periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de las autorizaciones
conferidas”[12] .
Sobre el
ejercicio del control político que corresponde ejercer al Congreso de la
República como instrumento de equilibrio entre las ramas del poder público, ha
dicho esta Corporación:
"... el
control que ejerce el legislativo sobre el gobierno es el paradigma de los controles
de índole política, toda vez que, independientemente que se trate de un sistema
parlamentario o presidencial no puede ignorarse que al órgano ejecutivo se le
ha dotado de facultades para la dirección del Estado haciendo indispensable la
adopción de herramientas de control que garanticen el equilibrio entre los
poderes constitucionales. De ahí que el Congreso, como máximo representante de
la comunidad y tutor del principio dernocrático, esté llamado a ejercer una
función especial que es la de contrapeso o control político
frente a la actividad del Ejecutivo, con lo cual se produce una transformación
en el rol que desempeña aquél órgano en el escenario de las instituciones
estatales, pues aparte de su función primigenia de legislar debe controlar al
que gobierna, es decir, al Ejecutivo, asegurando de esta forma un balance en el
ejercicio del poder público.
(...)
Es de
resaltar que según el artículo 114 Superior corresponde al Congreso de la República reformar la
Constitución, hacer las leyes "y ejercer control político sobre el
gobierno y la administración", función ésta que en criterio de la Corte
"encuentra fundamento en los poderes que los sistemas democráticos
liberales le han conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real
contrapeso al órgano ejecutivo del poder público”[13],
caracterizando nuestro Estado de Derecho. Ha dicho la Corte:
"En un Estado democrático se hace indispensable
como garantía de la libertad y de los derechos fundamentales de los asociados,
que se ejerzan por distintos órganos y de manera separada las funciones de
legislar, administrar y juzgar. Su concentración en una sola de las ramas del
poder conduce, necesariamente, a un Estado autoritario, al despotismo o a la
tiranía. De la misma manera el Estado democrático supone la adopción de recíprocos
controles entre las ramas del poder para que no impere la voluntad aislada de
una de ellas. Es, pues, esencial que quien ejerza el poder, a su vez sepa que
es objeto de control en su ejercicio. Es esa la razón por la cual al Ejecutivo
lo vigila y controla desde el punto de vista político, el Congreso de la República
que, además de la función de legislar ejerce como representante de la voluntad
popular esa trascendental función democrática. Así mismo, la rama judicial, a
su turno, no escapa a los controles establecidos en la Constitución Política.
En síntesis, en una democracia, ninguna de las ramas del poder público puede
sustraerse a la sujeción que le debe a la Constitución Política y a la ley. De
lo contrario, desaparecería el Estado de Derecho”.[14]
El
control político del Congreso sobre el Ejecutivo tiene en nuestro ordenamiento superior múltiples
manifestaciones, entre otras, la moción de censura y la citación de los
ministros (CP art. 135-8-9); el
control sobre los estados de excepción (CP arts. 212, 213 y 215), y
también la presentación de informes del Gobierno al Congreso en relación con
sus acciones y ejecutorias (CP art. 136-3, 150-9, 150-9 y 189-12).
Todo lo
dicho anteriormente permite concluir, entonces, que en virtud del principio de
separación de poderes el Congreso y el Ejecutivo ejercen funciones separadas, aún
cuando deben articularse para colaborar armónicamente en la consecución de los
fines del Estado, y que ésta separación no excluye sino que, por el contrario,
conlleva la existencia de mutuos controles entre órganos estatales, entre
ellos, el que ejerce el legislativo sobre el ejecutivo, esto es, el control
político. Así mismo queda claro, que esta especie de control que ejerce el Congreso
sobre el Gobierno y la administración tiene límites, pues su ejercicio no puede
servir de pretexto para ejercer las funciones propias de otras autoridades ni
desconocer los atributos y competencias que les ha entregado la Constitución.[15]
Al respecto
del ejercicio del control político por parte del Congreso de la República esta
corporación consideró, que no es absolutamente discrecional pues el
Congreso, al ejercerlo, debe respetar no sólo los derechos de las personas sino
la estructura orgánica del Estado, por lo cual la propia Carta determina que es
un control político sobre el Gobierno y la administración, tal y como esta
Corporación ya lo ha señalado[16],
por lo cual no podrán las Cámaras invocarlo para afectar la autonomía de los
funcionarios judiciales.[17]
En relación
con el control político sobre la gestión pública en general, esta corporación
también ha considerado que es una consecuencia de la atribución de las
diferentes funciones públicas a los diversos órganos, lo cual permite un
ejercicio eficaz del control político sobre la actividad estatal, con miras a
garantizar el cumplimiento de los fines sociales del Estado. Al respecto
preciso lo siguiente:
"(...)
Las
Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre
otras funciones, el control político sobre la gestión gubernamental. A unas y
otros corresponde reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de
los servicios públicos (C.P., arts. 300-1 y 313-1). El Constituyente separó estrictamente las funciones
del control político y de administración o gestión pública (C.P., art. 292).
Sólo excepcionalmente, las corporaciones administrativas pueden autorizar,
pro tempore, al jefe del gobierno departamental o local, el ejercicio de
precisas funciones de las que les corresponden (C.P., arts. 300-9 y 313-3).
Lo que no pueden hacer las Asambleas y Concejos es delegar funciones que no
tienen, a saber, la función administrativa o de gestión, por vía de la
designación de delegados en las juntas directivas de las entidades
descentralizadas.
9. La separación
de las funciones administrativas y de control político constituye una garantía
institucional para el cumplimiento efectivo de los fines del Estado (C.P.,
arts. 113 y 2).
En efecto, el artículo 113 de la Constitución Política entroniza la
separación de funciones corno uno de los principios medulares de la organización
del Estado. Este principio es un
corolario del Estado de Derecho. La atribución de funciones a diferentes
órganos, autónomos e independientes entre sí, busca evitar la concentración de
poder político en una persona (dictador, monarca) o en una institución
(junta, comité o partido). Como afirmara lord Acton, "el poder
tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromperse
absolutamente". Sólo la restricción o limitación en el ejercicio
del poder político permite superar el peligro inherente a un gobierno de
hombres y no de leyes.
En el sistema constitucional colombiano, el diseño y
la formulación de los planes y programas de desarrollo económico y social
corresponde a instancias legislativas (C.P., art. 150-3) y administrativas (C.P.,
arts. 300-3 y 313-2). La
ejecución de las políticas está a cargo de las autoridades gubernamentales (C.P.,
arts. 189-11, 305-2 Y 315-3). El control político del
gobierno se radica en el Congreso, pero también en las Asambleas
Departamentales y en los Concejos Municipales, en su calidad de órganos
elegidos popularmente. La atribución de diferentes funciones
públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control político
sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines
sociales del Estado (C.P., art. 2). Los órganos del Estado
ejercen sus funciones en forma independiente y bajo su propia responsabilidad,
pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines (C.P., art. 113).
La distribución del poder entre varios órganos significa su limitación y
control mediante un sistema de pesos y contrapesos, que permiten hacer realidad
la responsabilidad política de los titulares del poder.
La
separación de funciones representa, por lo tanto, una garantía institucional
para el correcto funcionamiento del aparato estatal. Esta garantía
institucional constituye un presupuesto normativo necesario para el control
horizontal y vertical del poder político. La división de funciones dentro de los
diferentes órganos del estado permite ejercer un control intraorgánico,
mientras que la distribución de funciones entre órganos autónomos e
independientes (C.P., arts. 113,
136), asegura la operatividad de controles "inter-órganos", como
los que se presentan entre el Congreso y el Gobierno (citación a los
ministros, moción de censura, etc.). A su vez, los controles verticales se
manifiestan en la estructura unitaria, descentralizada y autónoma de la
organización estatal, y en la existencia de derechos fundamentales como límite
al poder estatal. La distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales supone la mutua delimitación de sus funciones y el
control en su ejercicio. De otro lado, el reconocimiento de derechos fundamentales
oponibles a las autoridades y, en ciertas situaciones, a los particulares, y
exigibles judicialmente, acredita la evolución de la organización estatal hacia
el ejercicio limitado y controlado del poder político.
En la
esfera territorial, las funciones de formulación política y de gestión administrativa,
confiadas a los órganos estatales, se encuentran igualmente separadas. Mientras que a las corporaciones
administrativas corresponde, entre otras cosas, reglamentar el ejercicio de las
funciones y la prestación de los servicios públicos, expedir las disposiciones
relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, las finanzas,
el transporte, el turismo, el ambiente, etc., y adoptar de acuerdo con
la ley los planes y programas de desarrollo económico y social (C.P., arts.
300-1,-2,-3 y 313-1 y -2), los gobiernos departamentales y
municipales tienen como principal función a su cargo la ejecución de tales
decisiones (leyes, decretos del gobierno, ordenanzas, acuerdos) y la dirección
de la acción administrativa en sus territorios.
La
representación de las Asambleas o Concejos, por intermedio de delegados, en las
juntas directivas de las entidades descentralizadas, desconoce la garantía
institucional de la separación de funciones entre los órganos del Estado. La gestión administrativa sólo
puede ser efectivamente controlada por un órgano autónomo e independiente,
cuyas funciones no se confundan con la dirección de las entidades
públicas sobre las que ejerce control político. En este sentido, la Ley 190 de 1995
sólo viene a adoptar, en la práctica, un mecanismo de regulación del
ejercicio de la función pública que garantiza la independencia de los órganos
administrativos y el control político de los entes corporativos de elección
popular, sin sacrificar la autonomía político administrativa de las entidades
territoriales.” [18] (negrillas
no son del texto original)
Y, de manera
particular, en relación con los Concejos Municipales, esta corporación de consideró
que,
"(...)
"Dentro de tal esquema institucional, es natural
que la labor de control político sobre la administración se encuentre radicada
también en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcaldía, por
ser cuerpos dirigidos por un único jefe electo popularmente, tienden a ser una
expresión institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que
sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde
tengan también cabida las minorías, como son el Congreso y los concejos. Por
ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se
debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de
control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese
control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de
los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus
representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (CP arto 40).
Por ello, en anterior ocasión, la Corte había señalado que a nivel local
"el Constituyente separó estrictamente las funciones del control político
y de administración o gestión pública (C.P., art. 292)" de suerte que las "Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras
funciones, el control político sobre la gestión gubernamental".
(...)
"7- Los concejos ejercen entonces un control
político sobre la administración local. Es cierto que esa labor de fiscalización
no tiene todas las connotaciones del control radicado en el Congreso, ni los
concejales gozan de todas las prerrogativas que la Carta atribuye a los
representantes y senadores, puesto que Colombia es una república unitaria, por
lo cual los grandes problemas nacionales tienen su espacio natural de
deliberación política en el parlamento, que tiene entonces la función primaria
de ejercer el control político sobre la administración. El control de los
concejos, por su parte, se refiere a los asuntos propios de la democracia
local. Esto es lo que explica que la Sentencia T-405 de 1996, al
insistir en las obvias diferencias que existen entre el control del Congreso y
aquel ejercido por las asambleas, haya incurrido en la imprecisión de limitar
el control político exclusivamente al Congreso, de suerte que caracterizó como
control administrativo aquél que es adelantado por las asambleas y los
concejos. Por tal razón, en la presente ocasión, la Corte precisa sus criterios
en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a pesar de ser
corporaciones administrativas, ejercen un control político sobre la
administración local, el cual, por su ámbito territorial reducido, no es
idéntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jurídico de
los congresistas y de los concejales no es el mismo.
8- Conforme a lo anterior, la Corte
encuentra que la moción de observaciones es una competencia que la ley podía
adscribir a los concejos. En efecto, este mecanismo simplemente permite al
concejo formular un cuestionario a un funcionario local a fin de debatir sobre
la manera cómo ejerce sus funciones, y eventualmente formular una observación
crítica que es remitida al alcalde, con lo cual esa corporación manifiesta una
crítica pública y un reproche político a ese servidor público. La figura es
entonces pe11ectamente compatible con las labores de control que la Carta
confiere a esas corporaciones administrativas en el plano local. Es cierto que
la Constitución no atribuye directamente a los concejos la facultad de citar a
los funcionarios locales, presentar les cuestionarios y debatir sus actuaciones,
a fin de eventualmente formular una moción de observaciones sobre el ejercicio
de sus funciones. Sin embargo, las competencias de los concejos no son
exclusivamente aquellas que la Carta expresamente les otorga pues la ley puede
asignarle nuevas funciones, siempre y cuando éstas sean compatibles con la
naturaleza de estas corporaciones administrativas (CP art. 313 ord 10), tal
y como sucede en este caso. Así las cosas, en la medida en que la figura de la moción de observaciones no suscita en sí
misma ningún problema constitucional, entra la Corte específicamente a estudiar
la expresión acusada, la cual permite que el
concejo aplique ese mecanismo en relación con los contralores y los
personeros municipales.”[19]
.
Las
precisiones mencionadas, hechas en sentencias C-082 de 1996, C-386 de 1996 y
C-405 de 1998, en cuanto a que el control político se radica en el Congreso,
pero también lo ejercen de cierta manera las demás corporaciones públicas del
orden territorial sobre la administración local, fueron reiteradas en Auto 080
de 1998[20], en el cual se preciso
además, que el Congreso de la República puede ejercer control político sobre
Alcaldes y Gobernadores, pero tal control puede recaer solamente sobre
asuntos de interés nacional y no de carácter netamente local, pues en
éste último evento dicho control le compete ejercerlo a los Concejos
Municipales y a las Asambleas departamentales, respectivamente. Sin
embargo, también se preciso, que pueden existir asuntos que siendo de orden
local pueden afectar ineludiblemente a la Nación y, por consiguiente, son de su
interés, V. gr.: el medio ambiente, la contaminación en general, la protección
ecológica, la transparencia que debe regir todos los actos de la administración
pública, la lucha contra la corrupción, el control de gastos, etc.
En este orden
de ideas, se tiene que: (i) tanto el Congreso de la República como las
corporaciones públicas territoriales tienen a su cargo el ejercicio del control
político, si bien con una naturaleza y unas connotaciones y un alcance
completamente diferentes; (ii) la moción de censura, como institución
eminentemente política, compete exclusivamente al Congreso de la República;
(iii) el control político que ejerce el Congreso de la República tiene su
origen en expresa disposición superior (arts. 114 y 138), y el que atañe a las
corporaciones públicas territoriales se deriva de la aplicación de diferentes
disposiciones superiores (arts. 113, 300-11), así como de lo previsto en
disposiciones legales (Ley 136 de 1994, arts. 38 y 39); (iv) el ejercicio de la
moción de censura puede conllevar a la cesación en sus funciones del ministro
censurado; mientras que la moción de observaciones no puede conducir a la
remoción del servidor público cuya actuación haya sido cuestionada, ni la
obligatoriedad de revocación de actos administrativos propios de la autoridad
en relación con la cual se ejerce el control político, ya que, de no ser así,
se estarían desconociendo tanto el principio de separación de funciones
administrativas como el correspondiente reparto de competencias.
Cabe recordar,
que el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 01 de 2007, "Por medio del cual se
modifican los numerales 8 y 9 del artículo 136, se modifican
los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los
artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia ",
el cual empieza a regir el 1° de enero de 2008, según así se dispuso en el
artículo 7° del mismo. Por lo que, el control de constitucionalidad sobre la
disposición acusada se debe realizar con fundamento en las normas
constitucionales actualmente vigentes.
Ahora bien. En
relación con las juntas administradoras locales, sus funciones se encuentran
establecidas en la Constitución, artículo 318, con el fin de mejorar la
prestación de los servicios y asegurara la participación de la ciudadanía en el
manejo de los asuntos públicos de carácter local; para lo cual, deben vigilar y
controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o
corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos. En tal
medida, no les corresponde ejercer la moción de censura, pues como quedó claro,
esta es una facultad exclusiva del Congreso de la República por disposición
constitucional. Tampoco les corresponde presentar moción de observaciones, por
cuanto tal atribución se encargó a los concejos municipales de conformidad con
lo previsto en la Ley 136 de 1994.
De otra parte,
también afirma el demandante que la expresión acusada, al facultar a todas las
corporaciones públicas para "presentar mociones de cualquier
tipo", entre las que se encuentra la moción de censura, concebida como
institución propia y exclusiva del Congreso de la República, se estaría dando
paso igualmente a la inviolabilidad de las opiniones de los miembros de las
corporaciones públicas territoriales, lo cual resultaría desproporcionado en
razón de la naturaleza administrativa de tales corporaciones territoriales.
Al respecto de
tal afirmación esta Corporación consideró que:
"5- Las asambleas departamentales y los
concejos municipales, a pesar de ser órganos de representación plural y de
elección directa por la ciudadanía, no son en estricto rigor organismos
políticos, en e! mismo sentido que lo es el Congreso de la República. Estas
instituciones son, como lo señala claramente la Constitución, corporaciones
administrativas (CP arts 299 Y 312), lo cual armoniza con la
naturaleza unitaria del Estado colombiano (CP art. 1°). Por ello la Corte había
precisado que "si bien los concejos municipales están conformados por
personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos,
constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus
intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un
"órgano legislativo de carácter local"[21]
21. Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son
propias del Congreso, como órgano político de representación plural nacional
que es. Así, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan
normas generales válidas en el respectivo municipio, en sentido estricto
carecen "de potestad legislativa porque ella está concentrada en el
Congreso de la República. "[22]. Igualmente, por esa misma razón, esta
Corte ha considerado que el control político sobre la administración (CP art. 114),
en sentido estricto, se encuentra radicado primariamente en el Congreso, por
lo cual ciertas prerrogativas de los congresistas, como la inviolabilidad de
sus opiniones, no se extienden automáticamente a los disputados y a los
concejales”[23]
5. Examen
de los cargos de inconstitucionalidad planteados. Constitucionalidad
condicionada de la expresión "a presentar mociones de cualquier
tipo", contenida en el inciso primero del artículo 3°. de la Ley 974
de 2005.
La expresión
acusada "a presentar mociones de cualquier tipo", contenida en
el inciso primero del artículo 3°, de la Ley 974 de 2005, por la cual se
reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas,
hace parte de las facultades que dicha ley otorgan a las bancadas que se
conforman en el interior de las diferentes corporaciones de elección popular,
en desarrollo de la reforma política introducida al ordenamiento superior en virtud
del Acto Legislativo 01 de 2003.
El actor
fundamenta su censura en dos aspectos centrales que la Corte no comparte, a
saber: (i) que en virtud de la facultad que se otorga a las bancadas que actúan
en las diferentes corporaciones públicas para "presentar mociones de cualquier
tipo", se está instituyendo el control político y la moción de censura
por parte de las asambleas departamentales y de los concejos municipales; y,
(ii) que el ejercicio de dicho control político comportaría también el
reconocimiento de inviolabilidad de las opiniones de los miembros de dichas
corporaciones públicas, desbordándose así el correspondiente mandato
constitucional.
Al respecto
cabe recordar, que para el desarrollo de las diferentes funciones que compete
tanto al Congreso de la República como a las corporaciones públicas
territoriales, han sido previstos diversos tipos de mociones que se encuentran
claramente establecidas en la Constitución, en la ley y en los respectivos
reglamentos internos de las diferentes corporaciones públicas de elección
popular.
En relación
con la denominada moción de censura, de conformidad con la Constitución,
artículo 135, sólo se halla establecida
para ser ejercida en el seno del Congreso de la República como una facultad
común a ambas cámaras. En efecto, el numeral octavo del artículo citado
dispone, que en caso de que los ministros no concurran, sin excusa aceptada por
la respectiva cámara, a las citaciones que se les haga para que concurran a las
sesiones, esta podrá proponer moción de censura; y, el numeral noveno de la
misma disposición, consagra la posibilidad para cada cámara de proponer moción
de censura respecto de los ministros respecto de los asuntos relacionados con
funciones propias del cargo, la que deberá ser propuesta por lo menos por la
décima parte de los miembros que componen la respectiva cámara, y para su
aprobación requerirá de la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara. Aprobada
la moción de censura, el ministro quedará separado de su cargo.
Las demás
corporaciones públicas de elección popular, diferentes al Congreso de la
República, si bien pueden desarrollar dentro del ámbito de sus propias
competencias un cierto control político sobre la gestión gubernamental que se
lleva a cabo en los departamentos y en los municipios, no pueden ejercer en la
actualidad la denominada moción de censura.
En efecto, no
resulta acertado afirmar, que en virtud de la facultad que se consagra en la norma
acusada para que las bancadas puedan presentar mociones de cualquier tipo, se
este invistiendo a las asambleas departamentales, los concejos municipales, o
las juntas administradoras locales, de la potestad de ejercer control político
en igualdad de condiciones al que corresponde al Congreso, incluyendo la
posibilidad de ejercer la moción de censura, por cuanto, independientemente de lo dispuesto en la expresión acusada, si
bien dichas corporaciones territoriales de elección popular detentan igualmente
la representación de los ciudadanos y se hallan habilitadas para el ejercicio
de un cierto control político en virtud del mecanismo de la representación,
ellas presentan ciertas diferencias con el Congreso dadas las limitaciones que
se derivan de su propia condición de entes administrativos que, como tales, no
son titulares de la plenitud de las prerrogativas que se reservan para el
Congreso de la República, como órgano esencialmente político.
En efecto, la
facultad que la norma acusada otorga a las bancadas para presentar mociones de
cualquier tipo, no puede ser entendida como una atribución que comprenda la
posibilidad para todas las corporaciones públicas de ejercer las facultades que
por Constitución se han entregado de manera exclusiva al Congreso de la
República, pues por el contrario, las demás corporaciones públicas deben actuar
de conformidad con la Constitución.
Cabe recordar,
que para el desarrollo de las diferentes funciones que compete tanto al
Congreso de la República como a las demás corporaciones públicas del nivel
territorial, ha sido prevista la posibilidad de presentar diversas clases de
mociones, salvo la de censura que solo la puede ejercer el Congreso, facultad genérica
que no es contraria a la Constitución, pues es justamente a través de la
proposición de las diferentes mociones que puede desarrollarse cabalmente la
función que corresponde a los miembros de las mismas. Así las cosas, las
bancadas de las corporaciones públicas diferentes al Congreso podrán presentar
cualquier tipo de mociones según sus propios reglamentos, pero no podrán, en la
actualidad, presentar moción de censura.
En este orden
de ideas, la expresión acusada se declarará exequible en el entendido de que la
moción de censura solo se puede ejercer en el seno del Congreso de la República
con los requisitos exigidos por el numeral noveno del artículo 135 de la
Constitución.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la expresión "a presentar mociones de cualquier tipo", contenida
en el inciso primero del artículo 3°, de la Ley 974 de 2005, por los cargos
examinados en la presente sentencia, en el entendido de que la moción de
censura sólo se puede ejercer en el seno del Congreso de la República con los
requisitos exigidos por el numeral noveno del artículo 135 de la Constitución.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA C-518/07
VALIDEZ Y VIGENCIA DE LA NORMA-Distinción conceptual (Aclaración de voto)
MOCION DE CENSURA-Titularidad/MOCION DE CENSURA-Atribución propia
del Congreso de la República (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6579
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3º, parcial, de la ley 974 de 2005 “por el cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.
Magistrada Ponente:
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me
permito presentar aclaración de voto a la presente sentencia, por cuanto si
bien comparto lo resuelto por la Sala Plena en el asunto de la referencia,
considero conveniente dejar constancia de algunas consideraciones que paso a
exponer a continuación:
1. En primer término, considero conveniente recabar en que el control
de constitucionalidad que realiza la Corte se tiene que llevar a cabo con
fundamento estricto en las normas constitucionales vigentes. En este sentido,
si bien el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 01 de 2007 “Por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del
artículo 13, se modifican los artículos 299 Y 312, y se adicionan dos numerales
a los artículos 300 Y 313 de la Constitución Política de Colombia”, este Acto Legislativo sólo empieza a regir a
partir del 1º de enero de 2008, razón por la cual no puede aplicarse como
control de constitucionalidad una norma que no se encuentra vigente.
Lo anterior se fundamenta en la diferencia de teoría y filosofía del
derecho respecto de la validez y vigencia de las normas jurídicas. La validez
se encuentra referida al aspecto sustancial o material de la norma, mientras
que la vigencia se refiere al aspecto formal o procesal de producción de la
misma, aspecto que determina en últimas que una norma nazca efectivamente al
mundo jurídico. De acuerdo con esto, pueden presentarse situaciones en las
cuales una norma siendo válida no es vigente, por cuanto todavía no ha nacido
al mundo jurídico, como ocurre en el presente caso.
Por consiguiente, las normas consagradas en el Acto Legislativo 01 de
2007 no pueden aplicarse como parámetro de constitucionalidad y se tiene que
fallar con la Constitución vigente. De este modo, en mi criterio, la Corte debe
ejercer control estricto solamente con base en las normas constitucionales
vigentes.
2. En segundo lugar, considero del caso realizar algunas precisiones
respecto del tema del control político. Considero que un mecanismo típico del
control político es la moción de censura, que determina el retiro de un
ministro sin que caiga el gobierno. A mi juicio, trasladar las mismas
prerrogativas del control político que ejerce el Congreso a las entidades
territoriales ofrecería dificultades particulares, por cuanto a mi juicio el
único que puede hacer control político es el Congreso, mientras que este tipo
de control no debería establecerse para las asambleas y concejos municipales.
Así mismo, es de tener en cuenta que el mismo Acto Legislativo 01 de 2007 no
establece la moción de censura para todos los concejos sino solamente para los
municipios de ciertas categorías.
3. En tercer lugar, considero necesario precisar que si la norma
demandada se refiere a las bancadas de todas las corporaciones públicas y no
sólo a las del Congreso, de todos modos, con excepción de este último, mientras
no entre a regir el Acto Legislativo 01 de 2007, las demás corporaciones
públicas sólo pueden presentar mociones
que no sean de censura.
4. Finalmente y como lo expuse en Sala Plena, en mi opinión se debe
indicar en la parte resolutiva, que la moción de censura en todo caso debe
cumplir los requisitos constitucionales, sin exponer posiciones respecto del
acto legislativo que no ha entrado a regir.
Con fundamento en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión,
Fecha ut supra,
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 518 DE 2007
MOCION DE CENSURA-Concepto (Aclaración de voto)
MOCION DE CENSURA-Titularidad (Aclaración de voto)
MOCION DE CENSURA EN REGIMEN DE BANCADAS-Requiere que sea presentada por un número
mínimo de congresistas (Aclaración de voto)
Al legislador ordinario le está vedado modificar los
requisitos constitucionales existentes en materia de número de congresistas
necesarios para presentar una moción de censura, so pretexto de regular el
funcionamiento de las bancadas. En efecto, la ley de bancadas, que es un
desarrollo de la Reforma Política de 2003, cuyo propósito consiste en regular
la composición y funcionamiento de aquéllas en el Congreso de la República, no
puede desconocer las disposiciones constitucionales referentes a la iniciativa
en materia de moción de censura. En otras palabras, interpretando
sistemáticamente el artículo 135 superior y el Acto Legislativo 01 de 2003, se
tiene que bien pueden los integrantes de una bancada presentar una moción de
censura, pero a su vez requieren simultáneamente conformar el número mínimo de
integrantes del Congreso necesario para ello. Resultaría por tanto inadmisible
constitucionalmente que el legislador pretendiera establecer que este mecanismo
de control político, por ejemplo, sólo pudiera ser presentado por bancadas, sin
las precisiones anotadas.
Referencia: Expediente D- 6579
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 3º (parcial) de la Ley 974 de 2005, “por la cual se reglamenta la
actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua
el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.
Demandante: Luis Eduardo Manotas Solano.
Temas:
-
Funcionamiento
de las bancadas
-
Moción de
censura.
-
Control
político.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por la Sala
Plena, paso a exponer las razones por las cuales si bien compartí la decisión
adoptada por la Corte mediante la cual declaró “EXEQUIBLE la expresión “a
presentar mociones de cualquier tipo”, contenida en el inciso primero del
artículo 3º de la Ley 974 de 2005, por los cargos examinados en la presente
sentencia, en el entendido de que la moción de censura sólo se puede ejercer en
el seno del Congreso de la República con los requisitos exigidos por el numeral
noveno del artículo 135 de la Constitución”, estimo que en la parte motiva
de la sentencia requiere claridad sobre algunos puntos que paso a explicar.
1. El mecanismo de control político denominado moción de censura se
encuentra regulado en el artículo 135 numerales 8 y 9 de la Constitución, y el
Título Primero “Del Congreso Pleno”, Capítulo Tercero “la moción de censura” de
la Ley 5ª de 1992, más exactamente en los artículos 29, 30, 31 y 32. El estudio
de la moción de censura debe igualmente considerar el alcance del artículo 108
de la C.P. y de la Ley 974 de 2005 sobre el funcionamiento en bancadas del
Congreso, al igual que el alcance del artículo 40 Superior sobre el sufragio
pasivo y la jurisprudencia sobre ese derecho político en concreto, la cual es
escasa, debiendo señalar las sentencias C- 198 de 1994, C- 405 de 1998, C- 317
de 2003 y C- 246 de 2004.
2. Sobre el particular, es preciso señalar que mediante el Acto
Legislativo 01 de 2007, expedido el 27 de junio de 2007 y el cual entrará a
regir el 1º de enero de 2008[24], se introdujeron
importantes modificaciones a la moción de censura, encaminadas a superar las
dificultades que ha conocido esta figura en nuestro secular sistema
presidencial de gobierno, en especial, en cuanto a la aprobación de aquélla, ya
que no se precisará, como ahora, de la mayoría absoluta de los integrantes de
la cada Cámara, sino que “su aprobación requerirá el voto afirmativo de la
mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto”[25]. De igual manera, como
novedad, se introduce la moción de censura en los ámbitos territoriales, ya que
la misma podrá ser promovida, dentro de determinadas condiciones, por diputados
y concejales, contra los respectivos Secretarios del Despacho.[26]
3. Pues bien, la moción de censura es un típico mecanismo de control “por
el Parlamento” y “en el Parlamento”, esto es, se trata de un
instrumento que pretende trasladar o poner en conocimiento de la opinión
pública unos hechos, situaciones o comportamientos que le permitan en el
futuro, en los procesos electorales, que se manifieste a favor o en contra del
Gobierno o de un determinado Ministro. El efecto de la crítica lo determina la
opinión pública; sin embargo, el mensaje se transmite independientemente que se
limite a una posición de los partidos de la oposición o un grupo no mayoritario
de congresistas (control del Congreso) y no se logre la aprobación de la
moción.
4. En este orden de ideas, de conformidad con la regulación vigentes
hasta finales de este año. la iniciativa de la titularidad para interponer moción
de censura la radica la Constitución en (i) las Cámaras, Senado o Cámara
de Representantes. El artículo 135.8 Superior expresamente establece como
funciones de las Cámaras la de proponer moción de censura. Se trata de una
decisión que requiere mayoría simple por parte del Pleno. Se trata de una
hipótesis de difícil ocurrencia, pues la presentación de la moción por una de
las Cámaras requeriría de una votación mayoritaria, esto es, de la mitad más
uno de los asistentes en una sesión donde haya quorum decisorio, que si
bien es una votación muy inferior a la exigida para aprobar la moción de
censura, que es la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, supone
un nivel de acuerdo político de los partidos mayoritarios que prácticamente
generaría un adelanto, o si se quiere supresión, del resto de etapas previstas
para este mecanismo. (ii) la décima parte de los miembros que componen la
respectiva Cámara. Se trata de una propuesta que debe estar suscrita por
once Senadores o por 37 Representantes (aproximadamente). La décima parte se
refiere a la Cámara, la norma no alude a la hipótesis de que la propuesta tenga
origen en Senadores o Representantes; si esto llega a suceder, la validez de la
propuesta dependerá de que el número de Senadores o Representantes por separado
corresponda a ese porcentaje.
5. Así las cosas, estimo que debe quedar claro que al legislador
ordinario le está vedado modificar los requisitos constitucionales existentes
en materia de número de congresistas necesarios para presentar una moción de
censura, so pretexto de regular el funcionamiento de las bancadas. En efecto,
la ley de bancadas, que es un desarrollo de la Reforma Política de 2003, cuyo
propósito consiste en regular la composición y funcionamiento de aquéllas en el
Congreso de la República, no puede desconocer las disposiciones
constitucionales referentes a la iniciativa en materia de moción de censura. En
otras palabras, interpretando sistemáticamente el artículo 135 Superior y el
Acto Legislativo 01 de 2003, se tiene que bien pueden los integrantes de una
bancada presentar una moción de censura, pero a su vez requieren
simultáneamente conformar el número mínimo de integrantes del Congreso
necesario para ello (art. 135 de la C.P.). Resultaría por tanto inadmisible
constitucionalmente que el legislador pretendiera establecer que este mecanismo
de control político, por ejemplo, sólo pudiera ser presentado por bancadas, sin
las precisiones anotadas.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró la inexequibilidad del art. 16 del
Acto Legislativo 01 de 2003,
por vicios de procedimiento en su formación.
[2] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. Rad. 5731 de 2000.
[3] Sentencia C-668 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[4] Sentencia C-036 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[5] Sentencia C-036 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[6] Sentencia C-647 de
2002. M.P. Alvaro Tafur Gálvis. 7 Sentencia C-008 de 2003. M.P. Rodriga Escobar
Gil.
[7] Sentencia C-008 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[8]Sentencia C-342 de 2006. M.P. Hlill1berto
Antonio Sierra Porto.
[9] C.P., artículos 114 y 135 numerales 8 y 9
[10] Sentencia C-004/92 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[11] Sentencia C-198 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[12] Sentencia C-246 de 2004 p.m. Clara Inés Vargas Hernández
[13] Sentencia C-198 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa
[14] Sentencia C-317 de 2003. MP Alfredo Beltrán Sierra.
[15] Sentencia C-246 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[16] Ver sentencia C-198/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Sentencia C-386 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[18] Sentencia C-O82 de 1996
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[19] Sentencia C-40S de 1998
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[20] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[21] Sentencia C-538 de 1995.
MP Fabio Morón Díaz.
[22] Sentencia T -425. junio 24 de 1992, M,P, Ciro
Angarita Barón,
[23] Corte Constitucional. Sentencia T-405 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero
[24] Artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2007.
[25] Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007.
[26] Artículos 4º y 5º del Acto Legislativo 01 de 2007.