Sentencia No. C-497/94
CONGRESISTA-Incompatibilidades/PERDIDA
DE INVESTIDURA
La violación al régimen de incompatibilidades da
lugar a la imposición de sanciones, una de las cuales, para el caso de los
congresistas, consiste en la pérdida de la investidura, según lo establece el
artículo 183, numeral 1, de la Constitución. Si esto es así, las normas
constitucionales y legales que definen las conductas y actividades
incompatibles con la calidad de miembro del Congreso son el punto de referencia
obligatorio para establecer en casos concretos si el congresista merece que se
le aplique la sanción por haber incurrido en alguno de los comportamientos prohibidos.
Entonces, por razones de justicia y de seguridad jurídica, debe concluirse que
dichas normas son de interpretación restrictiva, es decir, que únicamente se
configura la incompatibilidad si se dan exactamente las situaciones jurídicas
descritas en abstracto por el respectivo precepto. Las incompatibilidades lo
son solamente en los términos en que lo establezca la Carta Política o la ley,
con las características y dentro de las condiciones que las normas hayan
precisado, por lo cual quedan excluídas las interpretaciones analógicas y
extensivas.
CONGRESISTA-Intervención ante
organismos estatales
Es claro que, al adelantar acciones ante el Gobierno
para buscar satisfacción de las necesidades de los habitantes de una parte del
territorio nacional, el congresista está gestionando algo a nombre de otros,
ante una entidad pública. Pero, analizado el contenido de las excepciones, se
encuentra que no consisten en la posibilidad de intermediar para servir
intereses particulares, evento en el cual ellas harían perder todo vigor a la
disposición constitucional hasta el extremo de dejarla sin sentido, sino que
están orientadas a fines de interés general que los pobladores de la respectiva
circunscripción electoral canalizan a través de quien, en el plano nacional, actúa
como su representante. Los preceptos, así entendidos, no se oponen a la
Constitución Política, sino que, por el contrario, encajan dentro del papel que
en la democracia ha sido atribuído a los congresistas, quienes tienen a su
cargo una función representativa de los intereses de la comunidad, a cuyo
servicio se encuentran, como todos los servidores públicos.
CONGRESISTA-Prohibiciones
No se encuentra razón alguna para que el
congresista, a título individual, menos todavía mediante apoderado -lo cual hace
pensar que actúa en procura de sus propios intereses- lleve a cabo gestión
alguna ante el Gobierno en relación con el Presupuesto Nacional. Su función se
agota cuando participa en el trámite que debe surtirse para la aprobación anual
de la ley correspondiente por parte del Congreso.
-Sala
Plena-
Ref.: Expediente D-600
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
283 de la Ley 05 de 1992, numerales 6, 7 y 8.
Actor: ANDRES CAICEDO CRUZ
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C.,
según consta en acta del tres (3) de noviembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ANDRES CAICEDO CRUZ, en ejercicio del
derecho reconocido por los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
numerales 6, 7 y 8 del artículo 283 de la Ley 05 de 1992 (Reglamento del
Congreso).
Una vez cumplidos los trámites indicados en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver.
II. TEXTO
Los numerales acusados dicen textualmente:
"LEY
05 de 1992
(Junio
17)
"Por
la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes"
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 283.- Excepción a las incompatibilidades.- Las
incompatibilidades constitucionales no obstan para que los Congresistas puedan
directamente o por medio de apoderado:
(...)
6. Adelantar acciones ante el Gobierno en orden a
satisfacer las necesidades de los habitantes de sus circunscripciones
electorales.
7. Ejercer las facultades derivadas de las leyes que
los autoricen a actuar en materias presupuestales inherentes al presupuesto
público.
8. Intervenir, gestionar o convenir en todo tiempo,
ante los organismos del Estado en la obtención de cualquier tipo de servicios y
ayudas en materia de salud, educación, vivienda y obras públicas para beneficio
de la comunidad colombiana".
III. LA DEMANDA
El actor considera que los transcritos preceptos
violan los artículos 4, 6, 113, 114, 136 -numeral 1-, 150 -primer párrafo-, 180
-numeral 2º- y 349 de la Constitución Política.
- En relación con el numeral 6º acusado, sostiene el
demandante que viola la Constitución por cuanto la función del Congreso es
dictar leyes, siendo claro que en la Constitución de 1991 se buscó evitar la
corrupción consistente en que los congresistas ejercieran su influencia,
mediante su intervención directa o indirecta, en el Ejecutivo.
Señala al respecto que la Carta prohibe de modo
expreso que los miembros del Congreso adelanten acciones ante el Gobierno
(artículos 180, numeral 2º, y 136, numeral 1º).
- En lo referente al numeral 7º demandado, dice que
es contrario a las disposiciones constitucionales, pues autoriza a los
congresistas a ejercer facultades de autoridad en materia de presupuesto. Su
redacción induce concluir que ellos pueden intervenir en asuntos presupuestales
recurriendo directamente a los funcionarios públicos por fuera de la
oportunidad que la Constitución les da.
- En torno al numeral 8º señala que éste tergiversa
el sentido claro del artículo 180 de la Carta, pues determina que los
congresistas pueden "en todo tiempo" intervenir, gestionar o convenir
ante los organismos del Estado todo tipo de servicios y ayudas en beneficio de
la comunidad. Dice que la expresión "en todo tiempo" permitiría
concluir que también es "en todo lugar", lo cual implica que se puede
hacer fuera del recinto congresional, es decir, exactamente lo que prohibe la
Constitución.
El actor presenta el concepto de violación con
referencia a los tres numerales acusados afirmando que ellos violan el artículo
4º de la Carta, por cuanto al establecer normas jurídicas contrarias a ella y
hacerlas de obligatorio cumplimiento para los funcionarios de las ramas del
poder, están llevando al acatamiento de principios legales antes que de la
Constitución. Para el caso concreto -señala-, se está permitiendo a los
congresistas la intervención en actividades de competencia exclusiva del
Ejecutivo.
Afirma también que los preceptos atacados violan el
artículo 6º de la Constitución por cuanto dan lugar a una extralimitación
contínua en las funciones de los congresistas. Esta violación consiste, a su
juicio, en permitir la coadministración del legislativo.
Ha sido vulnerado, según el demandante, el artículo
113 de la Carta Política, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado
funcionan separados pero se colaboran armónicamente.
Igualmente, indica como quebrantado el artículo 150
de la Constitución, pues si bien el Congreso posee funciones administrativas,
éstas existen con el objeto de crear leyes. En este orden de ideas -concluye-
pueden los miembros del Congreso adelantar acciones ante el Gobierno,
ejerciendo su derecho a citar a a las cámaras a los funcionarios del mismo,
pero no adelantar acciones para que se adjudique un contrato o para que se
nombre un funcionario público. Lo mismo se predica frente a sus actuaciones en
materia presupuestal, en el curso de las cuales "sí es válido que en el
debate de la Ley de Presupuesto los congresistas soliciten que se incorporen
determinadas obras públicas o se financien servicios y es jurídico hacerlo, si
el Gobierno lo acepta por escrito, tal como se desprende de la lectura del
artículo 351 de la Carta". Lo que por ningún motivo está permitido -dice
la demanda- es hacerlo por intermedio de apoderado.
Finaliza afirmando que, mientras el artículo 180,
numeral 2, de la Constitución señala como regla ética para los congresistas la
de no obtener provecho personal de su cargo, las excepciones consagradas hacen
que lo contrario sea la regla.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Oficio No. 449 del 7 de julio de 1994, el
Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor.
A su juicio, las normas acusadas son exequibles.
Manifiesta el Jefe del Ministerio Público que el
bien jurídico tutelado en el régimen de prohibiciones constitucionales para
congresistas busca erradicar el tráfico de influencias y que las actuaciones de
tales servidores como apoderados o gestores ante la administración pública
comprometen la imparcialidad que demandan la Constitución y la ley.
Sin embargo -señala- las prohibiciones de que da
cuenta la Constitución y que reproduce la Ley 5a de 1992 en su artículo 282 no configuran una
especie de interdicción que vede las posibilidades de acción de los miembros
del Congreso para la causa que nos ocupa, puesto que tanto las reglas como las
excepciones acusadas enseñan un radio de acción de estos servidores que los
habilita para actuar en procura de intereses colectivos, de manera tal que no
se ven circunscritos únicamente a la labor legislativa, como lo propone el
accionante.
Añade el Procurador:
"El campo de acción autorizado para los integrantes
de los cuerpos colegiados, individualmente considerados, aparece alinderado por
el régimen prohibitivo y permisivo, de incompatibilidades y excepciones a
éstas, a manera de un catálogo donde se
condensa el mandato constitucional del
artículo 133, -reproducido por el artículo 7º de la Ley 5a de 1992-.
"...la posibilidad para adelantar acciones ante
el Gobierno en orden a satisfacer las necesidades de los habitantes de las
circunscripciones electorales de los congresistas (territorial para
representantes y nacional para senadores), de que trata el ordinal 6º y la
facultad para intervenir, gestionar o convenir en todo tiempo, ante los
organismos del Estado en la obtención de cualquier tipo de servicios y ayudas
en materia de salud, educación, vivienda y obras públicas para el beneficio de
la comunidad colombiana, que prevé el ordinal 8º del artículo 283 acusado,
corresponden al ámbito razonable de acción, autorizado en los términos ya
descritos.
En el mismo sentido, pero sólo con una perspectiva
distinta a la advertida por el actor, que demanda un alcance diferente al
percibido por éste sobre la excepción que prevé el ordinal 7º acusado,
resultarían conformes a la Carta sus preceptivas. El libelista reduce la acción
descrita como excepción al trámite de aprobación o rechazo de la ley de
presupuesto, de suyo implícita en la función legislativa correspondiente, lo
que deja por fuera actos que corresponden a la función administrativa del
Congreso también reconocida constitucionalmente (art. 150-20).
En efecto, la actuación que determina para los
miembros del Congreso el ordinal bajo examen, presupone que la acción
desplegada por éstos se desenvuelva dentro de los mandatos que los reconocen
como ordenadores del gasto. Así, las funciones que competen a la comisión de
administración y en especial al Director General (art. 378 Ley 5a/92) en el
caso del Senado y la Mesa Directiva y el Presidente de la Cámara. Cualquiera
otra actividad, por fuera del anterior contexto seria lesiva de la debida imparcialidad,
garantista del manejo y disposición, como ya se dijo, de los caudales e
intereses del fisco".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Según lo dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto
Fundamental, esta Corporación es competente para resolver en definitiva acerca
de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, que hacen parte de una
ley de la República.
Filosofía del régimen de incompatibilidades
aplicable a los congresistas
El especial celo del Constituyente en establecer
todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el
cargo de congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del
Congreso en el Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de
quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su
cabeza la representación del pueblo.
Tales normas responden a las necesidades de asegurar
los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de
quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se
les confían.
Entre los objetivos buscados por esta normativa se
halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha
distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para
alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar
exclusivamente al servicio del bien público.
En ese contexto se ubica el régimen de
incompatibilidades de los congresistas,
el cual, como ya lo subrayó esta
Corte en Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994, es pieza fundamental dentro
del Ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para
lograr los propósitos estatales, pues mediante ellas se traza con nitidez la
diferencia entre el beneficio de carácter público, al cual sirve el
congresista, y su interés privado o personal.
En el mismo fallo se puso de presente lo que
significa la incompatibilidad como imposibilidad jurídica de coexistencia de
dos actividades. "Dada la situación concreta del actual ejercicio de un
cargo -como es el de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la
función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal
asume la forma de prohibición".
En otros términos, estamos ante aquello que no puede
hacer el congresista de manera simultánea con el desempeño de la gestión
pública que le corresponde, por entenderse que, si las actividades respectivas
fueran permitidas, se haría daño al interés público en cuanto se haría propicia
la indebida influencia de la investidura para fines particulares.
De allí que haya sido vedado a los miembros del
Congreso, durante el período constitucional -y, en caso de renuncia, durante el
año siguiente a su aceptación si el lapso para el vencimiento del período fuere
superior-, desempeñar cualquier cargo o empleo público o privado; gestionar, en
nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas
que administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar con ellas,
por sí o por interpuesta persona, contrato alguno; ser miembros de juntas o
consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de
instituciones que administren tributos; celebrar contratos o realizar gestiones
con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen
o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones
de éste (artículos 180 y 181 de la Constitución).
Debe observarse que la Constitución no agotó el
catálogo de las incompatibilidades aplicables a los congresistas, pues, a la
luz de sus preceptos, bien puede el legislador introducir nuevas causales de
incompatibilidad igualmente obligatorias.
Ello se desprende de lo dispuesto en varias normas
constitucionales: El artículo 123 de la Constitución dispone que los miembros
de las corporaciones públicas, en su condición de servidores públicos,
"ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley
y el reglamento".
A su vez, el artículo 124 expresa que "la ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva", en tanto que, al tenor del artículo 150, numeral 23,
corresponde al Congreso "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas...".
Todo ello encaja dentro del principio básico de
responsabilidad de los servidores públicos plasmado en el artículo 6º de la
Carta: "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
incumplir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la
misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones".
Por ello, el parágrafo 1º del artículo 1º del Acto
Legislativo No. 3 de 1993 aludió de manera expresa a "las inhabilidades e
incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes...".
(Se subraya).
Ahora bien, la violación al régimen de
incompatibilidades da lugar a la imposición de sanciones, una de las cuales,
para el caso de los congresistas, consiste en la pérdida de la investidura,
según lo establece el artículo 183, numeral 1, de la Constitución.
Si esto es así, las normas constitucionales y
legales que definen las conductas y actividades incompatibles con la calidad de
miembro del Congreso son el punto de referencia obligatorio para establecer en
casos concretos si el congresista merece que se le aplique la sanción por haber
incurrido en alguno de los comportamientos prohibidos. Entonces, por razones de
justicia y de seguridad jurídica, debe concluirse que dichas normas son de
interpretación restrictiva, es decir, que únicamente se configura la
incompatibilidad si se dan exactamente las situaciones jurídicas descritas en
abstracto por el respectivo precepto. Las incompatibilidades lo son solamente
en los términos en que lo establezca la Carta Política o la ley, con las
características y dentro de las condiciones que las normas hayan precisado, por
lo cual quedan excluídas las interpretaciones analógicas y extensivas.
Ya se advirtió en la Sentencia citada que estas
incompatibilidades, tanto las previstas por la Constitución como las
consagradas en las leyes, se extienden en igual forma a quienes reemplacen a
los congresistas en sus faltas absolutas o temporales (A.L. No. 3 de 1993), en
éste último caso durante el tiempo de su asistencia al Congreso.
Las excepciones a las prohibiciones
La Constitución ha señalado de manera directa
algunas excepciones al régimen de prohibiciones aludido. Así, por ejemplo, el
artículo 180 ha dejado en claro que no configura violación a su mandato la
celebración de contratos o la realización de gestiones para la adquisición de
bienes o servicios que se ofrecen a los ciudadanos en igualdad de condiciones,
mientras que el parágrafo 1 ibídem ha establecido que el ejercicio de la
cátedra universitaria está exceptuado del régimen de incompatibilidades.
Pero, además de la facultad que de suyo tiene la ley
para definir hasta dónde llegan las incompatibilidades que ella misma haya
creado, la Constitución también ha dado lugar a que el legislador introduzca
excepciones a algunas incompatibilidades de rango constitucional. Este es el
caso de la prevista en el numeral 2 del artículo 180 de la Carta, relacionada
con la gestión de asuntos ante entidades públicas, la actuación como apoderado
ante las mismas y la celebración de contratos con ellas.
Debe destacarse, desde luego, que cuando la
Constitución quiso autorizar a la ley para estatuir excepciones a sus reglas en
esta materia, así lo plasmó de manera expresa, por lo cual debe entenderse que
aquellas incompatibilidades a cuyo respecto tal posibilidad no fue consagrada
configuran prohibiciones de orden absoluto, que no admiten excepciones
distintas de las constitucionales.
Y es que, tratándose de prohibiciones de nivel
constitucional, mal podría la ley -que es norma subalterna respecto de los
preceptos fundamentales- establecer distinciones que el propio mandato del
Constituyente no ha consagrado, a menos que, según lo dicho, goce el legislador
de atribución constitucional expresa para hacerlo. Es cuestión de jerarquía normativa.
Por lo tanto, sería contraria a la letra y al
sentido de la Carta Política una norma legal que, sin autorización del
Constituyente, pretendiera sustraer de las incompatibilidades constitucionales
alguna forma específica de comportamiento.
En cambio, en aquellos casos en los cuales ha sido
la propia Constitución la que ha dejado la atribución para plasmar excepciones
en cabeza del legislador, éste actúa en ejercicio de una competencia y, por
tanto, tienen validez las distinciones que formule, claro está sobre el
supuesto de que con ellas no desvirtúe ni anule la regla constitucional.
Así, pues, en cuanto alude al numeral 2º del
artículo 180 de la Constitución -que interesa a los fines de este proceso- el
legislador goza de facultad para disponer en qué casos y bajo cuáles
circunstancias no se incurre en incompatibilidad cuando se llevan a cabo los
actos allí previstos, siempre que las excepciones, consideradas en sí mismas,
no hagan inocua la exigencia constitucional ni vulneren otros preceptos de la
Carta.
El campo de la excepcionalidad legal no puede copar
el de la regla impuesta por la Constitución porque, de ser así, el legislador
invadiría la órbita propia del Constituyente, desbordando sus propias
competencias. En otros términos, el legislador no goza de discrecionalidad
absoluta para delimitar el campo propio de dichas salvedades, puesto que su
actividad está limitada por el sentido que, en el marco del sistema
constitucional, tenga cada una de las prohibiciones de rango superior.
Lo anterior implica que corresponde al juez
constitucional verificar el contenido de cada excepción de orden legal y
definir si en realidad lo es o si, por el contrario, neutraliza o despoja de
efectividad a la prohibición constitucional correspondiente.
Las normas acusadas
El artículo 283 de la Ley 5a de 1992 -Reglamento del Congreso- está encaminado a cumplir la función en
referencia, enunciando, a título de excepciones a las incompatibilidades,
aquellas actividades que pueden llevar a cabo los congresistas sin que hacerlo
implique que estén incursos en las prohibiciones constitucionales.
a) El numeral 6 acusado faculta a los integrantes de
las cámaras para "adelantar acciones ante el Gobierno en orden a
satisfacer las necesidades de los habitantes de sus circunscripciones
electorales". El numeral 8, también objeto de impugnación, los autoriza
para "intervenir, gestionar o convenir en todo tiempo, ante los organismos
del Estado, en la obtención de cualquier tipo de servicio y ayudas en materia
de salud, educación, vivienda y obras públicas para el beneficio de la
comunidad colombiana".
Estos preceptos deben relacionarse necesariamente
con el numeral 2º del artículo 180 de la Constitución, que prohibe a los
miembros del Congreso "gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante
las entidades públicas".
Desde luego, por virtud de la misma norma, podía el
legislador establecer las excepciones correspondientes.
Es claro que, al adelantar acciones ante el Gobierno
para buscar satisfacción de las necesidades de los habitantes de una parte del
territorio nacional, el congresista está gestionando algo a nombre de otros,
ante una entidad pública.
Pero, analizado el contenido de las excepciones, se
encuentra que no consisten en la posibilidad de intermediar para servir
intereses particulares, evento en el cual ellas harían perder todo vigor a la
disposición constitucional hasta el extremo de dejarla sin sentido, sino que
están orientadas a fines de interés general que los pobladores de la respectiva
circunscripción electoral canalizan a través de quien, en el plano nacional,
actúa como su representante.
Los preceptos, así entendidos, no se oponen a la
Constitución Política, sino que, por el contrario, encajan dentro del papel que
en la democracia ha sido atribuído a los congresistas, quienes tienen a su
cargo una función representativa de los intereses de la comunidad, a cuyo
servicio se encuentran, como todos los servidores públicos, según el artículo
123 de la Constitución.
Si la filosofía de las incompatibilidades radica,
como se deja dicho, en la necesidad de impedir que la investidura congresional
sea utilizada para beneficio puramente privado, los numerales atacados no
desconocen el principio que las sustenta, desde el momento en que, por estar referidos
a aspiraciones de naturaleza colectiva y al bien público, excluyen de plano
todo asomo de interés personal.
b) No acontece lo mismo con el numeral 7, también
demandado, puesto que él consagra la posibilidad de que los congresistas, a
título individual, en forma directa o por medio de apoderado, actúen en
materias presupuestales distintas de las que les corresponden según las
disposiciones constitucionales y las de la ley orgánica del Presupuesto.
En efecto, señala el numeral acusado que las incompatibilidades
constitucionales no obstan para que los congresistas puedan "ejercer las
facultades derivadas de las leyes que los autoricen a actuar en materias
presupuestales inherentes al Presupuesto público"
Es claro que, en lo relativo a esta materia, la
función de los miembros del Congreso no es otra que la de participar en el
trámite de estudio y aprobación de las leyes orgánica y anual del Presupuesto,
con arreglo a los mandatos constitucionales.
En cuanto alude específicamente al Presupuesto
anual, éste debe ser formulado por el Gobierno, junto con la Ley de
Apropiaciones y presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada
legislatura (artículo 346 de la Constitución).
Las comisiones de asuntos económicos de las dos
cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
El artículo 349 de la Constitución dispone que el
Congreso lo discutirá y aprobará durante los tres primeros meses de cada
legislatura y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley orgánica.
Por mandato constitucional (artículo 351), el
Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas del Presupuesto de gastos
propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación
escrita del Ministro del ramo.
De conformidad con el artículo 352 de la Carta, la
Ley orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Esto no sacrifica la libertad que tienen los
congresistas al cumplir la función que, en el seno de las cámaras y dentro de
la preceptiva constitucional, les es propia. Es por ello que la Corte ha
señalado en Sentencia C-490 de esta misma fecha (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz):
"El
principio general predicable del Congreso y de sus miembros en materia de
iniciativa legislativa no puede ser otro que el de la libertad. A voces del
artículo 154 de la CP: "Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las
entidades señaladas en el artículo 146, o por iniciativa popular en los casos
previstos en la Constitución".
Por vía
excepcional, la Constitución, en el artículo citado, reserva a la iniciativa
del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los
literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.
Salvo el caso
de las específicas materias de que pueden ocuparse las leyes mencionadas, no se
descubre en la Constitución una interdicción general aplicable a la iniciativa
de los miembros del Congreso para presentar proyectos de ley que comporten
gasto público.
En realidad,
analizadas en detalle las excepciones, ninguna de éstas se traduce en
prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar
leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra
parte, sólo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la
respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que
las leyes que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados
presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de
esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de
Presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P.,
exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte
gasto público.
Las anotadas
excepciones se refieren a las siguientes materias: Plan nacional de desarrollo
y de inversiones públicas (CP art. 150-3); estructura de la administración
nacional (CP art. 150-7); autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos
(CP art. 150-9 ); presupuesto general de la Nación (CP art. 150-11); Banco de
la República y su Junta Directiva (CP art. 150-22); normas generales sobre
crédito público, comercio exterior y régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza Pública (CP art.
150-19, literales a), b) y e) ); participación en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas (CP art. 154); aportes o suscripciones del Estado
a empresas industriales o comerciales (CP art. 154); exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales (CP art. 154).
Por fuera de
las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a la
iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de
gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de
ley y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar
gasto público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida
necesaria en la ley de apropiaciones".
Como puede observarse, se trata de una función
institucional, propia del órgano representativo, y en ningún caso del
cumplimiento de trámites a nombre de intereses particulares.
Así, pues, no se encuentra razón alguna para que el
congresista, a título individual, menos todavía mediante apoderado -lo cual
hace pensar que actúa en procura de sus propios intereses- lleve a cabo gestión
alguna ante el Gobierno en relación con el Presupuesto Nacional. Su función se
agota cuando participa, en los términos dichos, en el trámite que debe surtirse
para la aprobación anual de la ley correspondiente por parte del Congreso.
Si lo que queda, entonces, es un puro interés
particular del congresista, o de otras personas en cuyo nombre actúe, cualquier
norma legal que diera lugar a gestiones de su parte ante el Ejecutivo
significaría abierta transgresión al estricto ordenamiento constitucional en
materia de incompatibilidades y desconocimiento de la regla general plasmada en
el artículo 133 de la Constitución, según la cual los miembros de los cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común. Mal podría, entonces, el Reglamento
del Congreso, abrir las posibilidades de que por medio de otras leyes se
confirieran facultades a sus integrantes para impetrar del Gobierno, a título personal,
cualquier tipo de beneficios en la aprobación o ejecución presupuestal.
Recuérdese, además, que según el parágrafo 2º del
artículo 180 de la Constitución, el funcionario que, en contravención a sus
mandatos, acepte que el miembro del Congreso actúe como gestor en nombre propio
o de terceros, incurrirá en causal de mala conducta.
En consecuencia, el aludido numeral habrá de ser
declarado inexequible por violación directa del artículo 180 de la Carta y de
las normas constitucionales que contemplan la participación de los congresistas
en la discusión y aprobación de la ley anual de Presupuesto.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones expuestas,
oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
establecidos por el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1) Decláranse EXEQUIBLES los numerales 6 y 8 del
artículo 283 de la Ley 5a de 1992, en el entendido
de que las acciones, gestiones, intervenciones y convenios en ellos autorizados
estarán circunscritos exclusivamente a la satisfacción de necesidades de
interés general.
2) Declárase INEXEQUIBLE el numeral 7 del artículo
283 de la Ley 5a de 1992.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Congreso y al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ
Magistrado Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General