CODIGO
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Causales
de impedimento o recusación para magistrados, jueces y conjueces
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
TRAMITE
LEGISLATIVO-No toda omisión puede ser sometida a control
constitucional
OMISION
LEGISLATIVA-Clases
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia
de la Corte Constitucional
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
mínimas
Para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso
en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.
IMPEDIMENTOS
Y RECUSACIONES-Garantía de independencia e imparcialidad del
funcionario judicial
ATRIBUTOS
DE INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD DEL FUNCIONARIO JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional
ATRIBUTOS
DE INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD DEL FUNCIONARIO JUDICIAL-Diferencia
La
Corte ha explicado claramente la diferencia entre los atributos de
independencia e imparcialidad en los siguientes términos: “[la] independencia,
como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de
administrar justicia no se vean sometidos a presiones, […] a insinuaciones,
recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros
órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del
ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus
competencias constitucionales y legales”. Sobre la imparcialidad, ha señalado
que esta “se predica del derecho de igualdad de todas las personas ante la ley
(Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien
administra justicia. Se trata de un asunto no sólo de índole moral y ética, en
el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos necesarios
para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de
las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad
judicial”.
PRINCIPIO
DE IMPARCIALIDAD-Dimensiones/IMPARCIALIDAD-Doble
dimensión
La
jurisprudencia constitucional le ha reconocido a la noción de imparcialidad, una doble dimensión: (i)
subjetiva, esto es, relacionada con “la probidad y la independencia del
juez, de manera que éste no se incline intencionadamente para favorecer o
perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los aspectos en
debate, debiendo declararse impedido, o ser recusado, si se encuentra dentro de
cualquiera de las causales previstas al efecto”; y (ii) una dimensión objetiva, “esto es, sin contacto
anterior con el thema decidendi, “de modo que se ofrezcan las garantías
suficientes, desde un punto de vista funcional y orgánico, para excluir
cualquier duda razonable al respecto’”. No se pone con ella en duda la
“rectitud personal de los Jueces que lleven a cabo la instrucción” sino atender
al hecho natural y obvio de que la instrucción del proceso genera en el
funcionario que lo adelante, una afectación de ánimo, por lo cual no es
garantista para el inculpado que sea éste mismo quien lo juzgue.
IMPARCIALIDAD COMO
ATRIBUTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido y alcance en la Corte Interamericana de
Derechos Humanos/JURISPRUDENCIA INTERAMERICANA-Relevancia de la imparcialidad como atributo nuclear de la
administración de justicia
IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Diferencia
La
Corte diferencia el impedimento de la recusación en que el primero tiene lugar
cuando el juez, ex oficio, es quien decide abandonar la dirección del proceso,
en tanto que la segunda se produce por iniciativa de los sujetos en conflicto,
ante la negativa del juez de aceptar su falta de aptitud para decidir el
litigio.
ATRIBUTOS
DE INDEPENDENCIA E IMPARCIALIDAD DEL FUNCIONARIO JUDICIAL-Finalidad
IMPEDIMENTOS
Y RECUSACIONES-Carácter excepcional y taxativo de
las causales en que se originan, lo cual exige una interpretación restrictiva
de las mismas
RECUSACION-Causales objetivas y subjetivas
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA-Reglas jurisprudenciales
aplicables
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que para definir si el
legislador ha incurrido en una omisión relativa es preciso (i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.
IMPEDIMENTO
O RECUSACION POR INTERES DIRECTO O INDIRECTO EN PROCESO-Contenido
y alcance
IMPEDIMENTO
O RECUSACION CONTRA JUEZ O CONJUEZ POR SER O HABER SIDO CONTRAPARTE DE LAS
PARTES O DE SUS APODERADOS-Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia
RECUSACION
E IMPEDIMENTO PARA JUECES Y CONJUECES POR SER O HABER SIDO CONTRAPARTE DE
ALGUNA DE LAS PARTES O DE SUS APODERADOS-Alcance/DERECHO A LA IMPARCIALIDAD
DEL JUEZ-Contenido y alcance
Referencia: Expediente D-11258
Actores: Ramiro Bejarano Guzmán y Ana Bejarano Ricaurte
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 130 de la Ley 1437 de
2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”, y el artículo 141 de la Ley 1564
de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones”
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Ana
Bejarano Ricaurte instauraron acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo
130 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y el artículo 141 de la
Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones”, por considerar que vulneran
los artículos 2, 13, 29 y 229 de la Constitución
Política.
2.
Mediante auto del quince (15)
de marzo de dos mil dieciséis (2016), se admitió la demanda de la
referencia y se ordenó poner en conocimiento de la misma al
Presidente del Congreso de la República y al
Ministerio de Justicia y del Derecho. Asimismo, se invitó a participar en el
presente juicio al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a
la Comisión Colombiana de Juristas –CCJ–, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad –DEJUSTICIA––, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia y al Grupo de
Investigaciones en Derecho Procesal de la Universidad de Medellín. Lo
anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 244 de la
Constitución, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Por último, se ordenó correr
traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la disposición
normativa acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo
estipulado en el artículo 7º del mismo
Decreto.
3.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
4. A
continuación se transcriben las disposiciones demandadas:
“LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán
declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo
150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos:
1.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus
parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único
civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la
formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación
administrativa materia de la controversia.
2.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus
parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único
civil, hubieren intervenido en condición de árbitro, de parte, de tercero
interesado, de apoderado, de testigo, de perito o de agente del Ministerio
Público, en el proceso arbitral respecto de cuyo laudo se esté surtiendo el
correspondiente recurso de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes
del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único
civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo,
asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo
proceso en calidad de parte o de tercero interesado.
4.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes
del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único
civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o
de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de
representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades
contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados.”
LEY 1564 DE 2012
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.489
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se expide el
Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[…]
ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las
siguientes:
1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes
dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad,
interés directo o indirecto en el proceso.
2.
Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia
anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes
indicados en el numeral precedente.
3.
Ser cónyuge, compañero permanente o pariente de alguna de las partes o de su
representante o apoderado, dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o
segundo de afinidad.
4.
Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes
indicados en el numeral 3, curador, consejero o administrador de bienes de
cualquiera de las partes.
5.
Ser alguna de las partes, su representante o apoderado, dependiente o
mandatario del juez o administrador de sus negocios.
6.
Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o
alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes,
su representante o apoderado.
7.
Haber formulado alguna de las partes, su representante o apoderado, denuncia
penal o disciplinaria contra el juez, su cónyuge o compañero permanente, o
pariente en primer grado de consanguinidad o civil, antes de iniciarse el
proceso o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos al
proceso o a la ejecución de la sentencia, y que el denunciado se halle
vinculado a la investigación.
8.
Haber formulado el juez, su cónyuge, compañero permanente o pariente en primer
grado de consanguinidad o civil, denuncia penal o disciplinaria contra una de
las partes o su representante o apoderado, o estar aquellos legitimados para
intervenir como parte civil o víctima en el respectivo proceso penal.
9.
Existir enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes,
su representante o apoderado.
10.
Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en
segundo grado de consanguinidad o civil, o primero de afinidad, acreedor o
deudor de alguna de las partes, su representante o apoderado, salvo cuando se
trate de persona de derecho público, establecimiento de crédito, sociedad
anónima o empresa de servicio público.
11.
Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes
indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las partes o su
representante o apoderado en sociedad de personas.
12.
Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las
cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado,
agente del Ministerio Público, perito o testigo.
13.
Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes
indicados en el numeral 1, heredero o legatario de alguna de las partes, antes
de la iniciación del proceso.
14.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en
segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se
controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar.”
III. DEMANDA
5. Los
demandantes afirmaron que las disposiciones normativas acusadas vulneran los
artículos 2º (fin esencial del Estado de promover la efectividad de los
derechos), 13 (derecho a la igualdad), 29 (imparcialidad judicial) y 229
(derecho de acceso a la administración de justicia) de la Constitución Política. Lo anterior, debido a
la existencia de una omisión legislativa relativa, toda vez que en los
artículos 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (en adelante CPACA) y 141 del Código General del Proceso (en adelante
CGP), al regular las causales de impedimento y recusación que aplica n a
quienes actúan como conjuez, se ignora la causal
de “haber sido o ser contraparte de alguna de las partes o sus
apoderados”. Plantearon sus argumentos en los siguientes términos:
“De
las normas citadas previamente se puede concluir que, ni en la legislación
procesal civil –cuyo Código General del Proceso sirve de guía y norma
supletoria para otros regímenes procedimentales– ni en la administrativa,
existe prohibición alguna para que una persona, que actúa como conjuez, juzgue
a quien ha sido o es actualmente su contraparte en otro proceso. El descuido
parece explicable pues el legislador se restringió a someter a quien actúa como
conjuez a las mismas causales de quien de manera permanente administra
justicia. En principio, parecería una remisión normativa que cumple con la
finalidad de exigir el mismo estándar de comportamiento a los conjueces, como a
los jueces.
Aun
así, desconoce la diferencia estructural del ejercicio profesional entre el
abogado que es juez y el que ejerce como conjuez ocasionalmente, pero dedica su
actividad profesional mayoritariamente a ejercer la abogacía, es decir el
ejercicio del litigio. Por este motivo, cuando el legislador reguló las
causales que podían comprometer la libre apreciación e independencia de un juez
en el proceso, jamás contempló la posibilidad de que dicho juez se enfrentara
como contraparte a una de las partes en sus propios procesos, en vista de que
[a] los jueces les está vedado el ejercicio profesional de la abogacía,
mientras en su cabeza radica la competencia constitucional de administrar
justicia.
Los
conjueces, que son particulares que se desempeñan ordinariamente como abogados
y abogadas, enfrentan la labor de administrar justicia desde una perspectiva
profesional diferente. Dicha circunstancia no se puede juzgar como positiva o
negativa pues es simplemente el resultado del sistema de sustituciones que
ideó nuestro legislador para suplir la falta de jueces imparciales en todos
los casos. Aun así, quien actúa como conjuez, y tiene la labor de juzgar a
quien ha sido, o, peor aún, es su contraparte en otro proceso, puede ver
seriamente comprometida su labor de administrar justicia de manera imparcial.
Por
supuesto, esta específica causal de “haber sido o ser contraparte de alguna de
las partes o sus apoderados” no se incluyó en las que actualmente se aplican a
los conjueces pues, como se expuso, no es una causal enrostrable a los jueces
por razones propias de su oficio. En efecto, de suyo el juez no se ocupa de
representar intereses ajenos mientras administra justicia, en cambio en el
conjuez esa coincidencia es tan permanente como obligada. A pesar de ello, la
falta de esta regulación vulnera estructuralmente los derechos fundamentales a
la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y
constituye una omisión legislativa relativa que la Corte está en el deber de
reconocer.
En
el mismo sentido, aunque no son muchas las ocasiones en las que un juez deberá
juzgar a una persona que en el pasado fue su contraparte, en los casos
excepcionales en que ello ocurra, también se configura la causal de impedimento
que el legislador ignoró y en este caso se esboza.
Además,
en este caso [también] se violenta el derecho a la igualdad, pues en otros
apartes del ordenamiento existen provisiones que sí impiden que, quien
administra justicia o funge como servidor público, haya actuado como
contraparte de alguna de las partes que debe juzgar o administrar”[1].
En
relación con los criterios que deben reunirse para
acreditar la existencia de una omisión legislativa relativa, expresaron los
demandantes:
5.1. Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el
cargo. Señalaron que en cada una de las disposiciones normativas
demandadas (art. 141 CGP y art. 130 CP A CA) se concreta la omisión.
Reiteraron que las causales de impedimento y recusación que establece el artículo 141 del CGP, que sirve como régimen fundamental de las
normas procesales, y el artículo 130 del CPACA, no contemplan la situación en la que el
juzgador (bien sea juez o conjuez) deba abstenerse de intervenir
como tal en un proceso por ser o haber sidocontraparte de las partes del trámite en curso o de sus apoderados[2].
5.2. Que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos
que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado,
o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con
la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los
mandatos de la Carta.Insistieron los demandantes en que ninguna de las disposiciones normativas
acusadas contempla la causal de prohibir al juzgador (bien sea juez o conjuez)
conocer de un asunto en donde actúen personas que fueron o son sus
contrapartes, tanto en condición de partes como de apoderados, y que dicha
omisión resulta determinante para proteger y materializar los derechos
consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Carta[3]. Precisaron que no se trata de una causal que se predique únicamente de los conjueces, sino que también involucra a los
jueces que han tenido la oportunidad de ejercer la
abogacía y posteriormente se dedican al oficio de administrar justicia.Asimismo, indican que la circunstancia omitida no encaja en las
causales existentes en el artículo 141 del CGP, conocidas como interés y pleito
pendiente, y que son descritas, respectivamente, en los siguientes términos: “Tener
el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo
o indirecto en el proceso” y “6. Existir pleito pendiente entre el juez,
su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el
numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado”. En este punto recordaron que las causales de impedimento y
recusación tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe realizarse
de forma restringida.
5.3. Que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente. Afirmaron que no es posible
identificar razón alguna que justifique la omisión de la causal de “haber sido o ser contraparte de alguna de las partes o sus
apoderados” en los artículos acusados, y que “[t]an vacía es la omisión que la misma causal se encuentra en
otros apartes del ordenamiento sin contradicción alguna”.[4]
5.4. Que la falta de justificación y objetividad genere para los casos
excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma. Sostuvieron
que además de que la omisión de incluir la causal de impedimento y recusación
planteada en líneas anteriores vulnera los postulados de la independencia
judicial, también desconoce el derecho a la igualdad toda vez que otros ordenamientos sí la reconocen. Así,
refirieron el numeral 4º del
artículo 84 de la Ley 734 de 2002 [5] , el numeral 4º del
artículo 56 de la Ley 906 de 2004 [6] y el artículo 16 de
la Ley 1563 de 2012 [7].
Al respecto, precisaron que “[n] o existe ninguna
razón que permita concluir que los funcionarios judiciales penales, los
árbitros y los servidores públicos deben tener un mayor grado de imparcialidad
que aquellos regulados por el CGP y CPACA”, y concluyeron que “la
diferenciación entre los regímenes citados y aquellos demandados no encuentra
justificación alguna y su diferenciación vulnera estructuralmente el derecho a
la igualdad”[8].
5.5. Que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador. Señalaron
que la Constitución consagra la obligación para el legislador
de regular el ejercicio del derecho al debido proceso, como derecho fundamental
que es y como valor principal que guía los regímenes procesales plasmados en los códigos procedimentales. Así, la regulación
de las causales de impedimento y recusación se encuentra expresamente
comprendida como un desarrollo fundamental del derecho al debido proceso, de
allí que las omisiones que de dicho sistema se predican, le son atribuibles
exclusivamente al legislador. Finalmente, solicitaron a la Corte que declare la
existencia de una omisión legislativa relativa que neutralice dicha situación
inconstitucional, incluyendo la hipótesis de “haber sido o ser contraparte de
alguna de las partes o sus apoderados ” en las causales de
impedimento y recusación consagradas en los artículos 130 del CPACA y 141 del CGP, o darle una lectura
que permita concluir sin duda alguna que dicho supuesto de hecho hace parte del
sistema de impedimentos y recusaciones y como tal está proscrito en los
procesos judiciales.
IV. INTERVENCIONES
Ministerio
de Justicia y del Derecho
6.
El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico del Ministerio[9] en
su intervención le solicitó a la Corte emitir una sentencia de exequibilidad
condicionada en relación con los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012, de tal manera que se
entienda que también constituye causal de impedimento o recusación de los
jueces o magistrados en la jurisdicción ordinaria en su competencia civil y en
la jurisdicción contencioso administrativa, el “ haber sido o ser
contraparte de alguna de las partes o sus apoderados”. Dice que, como lo
plantean los accionantes, sí se configura una omisión legislativa relativa en
las disposiciones normativas acusadas, al no contemplar la causal de
impedimento y recusación descrita, como sí está prevista en las especialidades
penal y disciplinaria, lo que constituye una vulneración de los artículos
2º (fin esencial del Estado de promover la efectividad de los derechos), 13
(derecho a la igualdad), 29 (debido proceso en su arista de imparcialidad
judicial[10])
y 229 (derecho de acceso a la administración de justicia) de la Constitución
Política.
Universidad
de la Sabana
7.
Un miembro de la Clínica jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la
Universidad de la Sabana[11]sostuvo
que en el caso concreto no hay omisión legislativa relativa como lo plantean
los accionantes, sino omisión legislativa absoluta debido a que los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011 y
141 de la Ley 1564 de 2012 consagran
todas las posibilidades de impedimentos y recusaciones de los jueces y los
conjueces. Explicó que si bien en virtud del artículo 61 de
la Ley 270 de 1996 todas
las causales de impedimento y recusación que se aplican a los jueces obligan
igualmente a los conjueces, por cuanto estos últimos se igualan a los primeros
en el marco de un juicio específico, no ocurre igual en caso contrario, en la
medida en que las causales que vinculan a los conjueces no podrían aplicárseles
a los jueces o resultarían inocuas debido a la diferencia esencial del
ejercicio profesional de ambos. Lo anterior, resaltó, porque no puede
asimilarse la situación profesional de los conjueces a la de los jueces ya que
estos últimos por impedimento legal no pueden ejercer la abogacía. Así las
cosas, afirmó que de la revisión de los artículos acusados no se puede concluir
que haya un desarrollo imperfecto, sino que por el contrario este es perfecto,
lo cual descarta una omisión legislativa relativa. No obstante, manifestó que
se observa una omisión legislativa absoluta, asunto que no puede ser objeto de
demanda de inconstitucionalidad, pues en el caso de los conjueces se requeriría
una nueva norma, específica para ellos, que incluya la causal de “haber sido
o ser contraparte de alguna de las partes o sus apoderados”.
Asimismo,
señaló que en caso de presentarse un pleito pendiente entre el juez y
cualquiera de las partes, su representante o apoderado, puede dar aplicación
al numeral 6º del
artículo 141 del CGP, es decir, que en eventos en los que el
juzgador sea contraparte de las partes en litigio en un proceso concomitante al
que actúa como juez, este se encuentra impedido para juzgar.
En
atención a lo anterior, solicitó (i) declarar la exequibilidad
de los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012, y (ii) declarar
la existencia de una omisión legislativa absoluta en relación con la causal
específica para los conjueces de “haber sido o ser contraparte de alguna de
las partes o sus apoderados”, y exhortar al Congreso a legislar al
respecto.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
8.
El delegado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal[12] le
solicitó a la Corporación declarar la exequibilidad de los
textos normativos acusados al considerar que la situación planteada en la
demanda como causal de recusación de los conjueces, esto es, “haber sido o
ser contraparte de alguna de las partes o sus apoderados ”, ya está
regulada en la legislación en el numeral 6º del artículo 141 del CGP que establece la existencia de pleito
pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de
afinidad, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. Causal
esta, según explicó, que también aplica para los procesos que se tramitan ante
la jurisdicción contencioso administrativa en virtud de la expresa remisión
hecha por el artículo 130 del CPACA al Código de Procedimiento Civil (hoy CGP).
Asimismo, señaló que dicha inferencia también se deduce de la interpretación
del artículo 16 de
la Ley 1563 de 2012, que
dispone que los árbitros y los secretarios están impedidos y son recusables por
las mismas causales previstas para los jueces en el Código de Procedimiento Civil (hoy CGP),
en el CPACA, y en el Código Disciplinario Único, donde expresamente
consagra el numeral 4º del artículo 84 la causal de “ [h]aber sido
apoderado o defensor de alguno de los sujetos procesales o contraparte de
cualquiera de ellos…”.
Intervención
ciudadana
9.
Un ciudadano que intervino en el proceso[13] le
solicitó a la Corporación declarar la exequibilidad de las
disposiciones normativas demandadas, debido a que no existe la omisión
legislativa aducida, puesto que la causal planteada en la demanda de “haber
sido o ser contraparte de alguna de las partes o sus apoderados” puede
subsumirse, desde un punto de vista objetivo, en el numeral 1º del artículo 141
del CGP que establece como causal de recusación que el juez, su cónyuge,
compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés directo o
indirecto en el proceso. Además sostuvo que si el impedimento y la recusación
se hacen necesarios para evitar la afectación de la imparcialidad e
independencia del administrador de justicia (juez o conjuez), situación que
involucra ya un plano subjetivo, puede acudirse al numeral 9º ibíd. que
consagra la existencia de enemistad grave o amistad íntima entre el juez y
alguna de las partes, su representante o apoderado. En este punto, señaló que “es
comprensible que exista enemistad calificable como de grave entre dos personas,
cuando se acude a un proceso judicial, puesto que el proceso judicial evidencia
la existencia de un conflicto; por lo cual, sí sería relevante que esta postura
fuese delimitada interpretativamente por la Corte en sus considerandos, más
allá de la necesidad de condicionar la exequibilidad de las normas impugnadas
lo cual no consider[a] necesario…”[14].
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
10.
El Procurador General de la Nación mediante concepto No. 006093 del cinco (5)
de mayo de dos mil dieciséis (2016)[15],
le solicitó a la Corte Constitucional, en primer lugar, inhibirse de
efectuar un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 130 de
la Ley 1437 de 2011,
por falta de especificidad y suficiencia de los cargos formulados. En segundo
lugar, declarar la exequibilidad del artículo 141 de
la Ley 1564 de 2012,
debido a que la inclusión de la causal relativa al apoderamiento, “ si
bien puede implicar una regulación alternativa de los impedimentos, en todo
caso no es un imperativo mínimo constitucional, elemento imprescindible para
poder declarar una omisión legislativa”[16].
En
relación con la necesidad de una inhibición frente al artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, explicó que como dicha
disposición normativa es una norma en blanco que se completa con la legislación
procesal civil, la omisión se presentaría únicamente en la disposición general
de la legislación procesal civil, la cual funge como norma supletiva. Asimismo,
resaltó que no se formularon argumentos específicos y suficientes frente a las
circunstancias particulares y concretas de la jurisdicción contencioso
administrativa.
En
lo que tiene que ver con la omisión legislativa relativa propuesta contra
el artículo 141 de
la Ley 1564 de 2012, señaló
que no existe tal omisión debido a que el legislador no vulnera ningún mínimo
constitucional al no prever la causal que se reclama en el ordenamiento
procesal civil. Para explicar lo anterior, divide sus argumentos así: (i) no
existe una verdadera exclusión de los efectos benéficos de una regulación
existente a un grupo que debía estar incluido o, lo que es lo mismo, no se
transgrede el principio-derecho a la igualdad, y (ii) el
legislador no viola un imperativo constitucional mínimo al no disponer la
causal presuntamente omitida. Al respecto, sostuvo:
“3.2.1.
Sobre el respeto a la igualdad
[…]
para que se configure una violación a la igualdad indudablemente se hace
necesario que se confiera un tratamiento diferenciado a dos grupos que deberían
ser tratados en forma análoga o, para el caso específico de la omisión
legislativa relativa, que un grupo sea excluido de los efectos benéficos de una
regulación que debería cobijarle.
Pues
bien, en la demanda sub examine se plantea que legislaciones
distintas como la disciplinaria, la penal o el régimen de arbitraje, contienen
una regulación benéfica distinta que excluye de sus efectos las disposiciones
acusadas. No obstante, esta vista fiscal encuentra diferencias sustanciales
entre los regímenes señalados y advierte que este es un motivo suficiente para
concluir que el legislador estaría autorizad[o] para establecer un tratamiento
diferenciado entre los regímenes señalados y el civil, motivo por el cual no
podría pensarse, sin más, que en las normas demandadas existe una exclusión de
los efectos benéficos de una disposición (o disposiciones) que, por razones de
igualdad, también debería cobijar a los grupos omitidos.
Para
efectos de sustentar lo anterior, debe señalarse, en primer lugar, que los
asuntos disciplinarios y penales son de naturaleza sancionatoria, y que por
ende resulta razonable que tengan un régimen de impedimentos más extenso y
restrictivo que el que existe para los asuntos civiles e incluso
administrativos. Tal motivo es suficiente para determinar que no sirven como
grupo de comparación, o como parámetro de inclusión de los efectos benéficos de
la norma, en otras palabras que no resultan idóneas para estructurar un juicio
de igualdad en sede de omisión legislativa relativa.
En
segundo lugar, se tiene que al evaluar la situación del arbitraje se evidencia
una situación particular como es, para empezar, que la razón por la cual aplica
en el arbitraje la referida causal de impedimento tiene fundamento en una
remisión en conjunto a los impedimentos previstos en el régimen disciplinario y
en el régimen civil [art. 16 de la Ley 1563 de 2012]. Lo que significa que el
legislador dispuso para el régimen arbitral un régimen de impedimentos conscientemente
mucho más gravoso que el previsto para el Código de Procedimiento Civil , ya
que, además de integrar aquel, integró uno adicional y diverso.
Dicho
proceder demuestra, entonces, que existe una decisión legislativa expresa de no
equiparar el régimen procesal civil de impedimentos con el arbitral y que,
también por ello, éstos no son regímenes en principio comparables.
Ahora
bien, en tercer lugar esta jefatura encuentra, en todo caso, que dicha
distinción no es caprichosa sino que obedece a un principio de razón
suficiente. En efecto, mientras que los jueces e incluso los conjueces son
funcionarios que resultan designados directamente por el Estado, los árbitros
son designados por el principio de habilitación, y esta situación hace que uno
y otro régimen sean sumamente distintos, al punto que el legislador tiene un
amplísimo margen de configuración legislativa al respecto, dado que puede
elegir posturas antagónicas, es decir, podría elegir darles un tratamiento
igualitario o un tratamiento diferenciado y específico. || […] Diferencia,
entonces, que es suficientemente importante para poder distinguir los dos
regímenes procesales como no comparables y sometidos a un amplísimo margen de
configuración procesal, incluso en lo relativo a la figura de los impedimentos.
En otras palabras, ambos grupos resultan inhábiles para sustentar un eventual
juicio de igualdad de cara a la omisión legislativa relativa, toda vez que no
existe una auténtica exclusión de los efectos benéficos de una norma, a un
grupo que sí debería participar en aquellos.
3.2.2.
Sobre la inexistencia de un imperativo constitucional desconocido con la
omisión legislativa
Los
accionantes planean que existe un desconocimiento de mínimos imperativos frente
a la regulación adecuada del debido proceso y del acceso a la administración de
justicia, motivo que justificaría que se declare la existencia de una omisión
legislativa inconstitucional.
Sin
embargo, ha de resaltarse que la referida omisión no ocurrió en razón del
tránsito de legislación entre el Código General del Proceso y el Código de
Procedimiento Civil pues, si fuera así, efectivamente existiría un indicio de
posible inconstitucionalidad, en especial por cuanto la nueva regulación habría
reducido las garantías preexistentes. No obstante, como no [hubo] supresión de
garantías con el cambio de legislación procesal, la omisión formulada habrá de
analizarse en forma autónoma frente a los deberes constitucionales imperativos
derivados de las garantías constitucionales presuntamente desconocidas.
En
primer lugar el jefe del ministerio público le da la razón a los accionantes
cuando esgrimen que el debido proceso y el derecho de acceso a la
administración de justicia son garantías constitucionales fundamentales y que,
por ello, el legislador tiene el deber de respetarlas cuando expide las
regulaciones procesales. En concreto, aciertan al afirmar que la figura de las
recusaciones e impedimentos resultan ser instituciones fundamentales para
garantizar tales derechos y, en especial, el derecho a un juez imparcial.
Ahora
bien, lo anterior no quiere decir que exista un deber de maximizar la
regulación de las causales de impedimento, sino únicamente que el legislador
debe efectuar una ponderación entre la garantía de un juez imparcial, la
celeridad y los bienes jurídicos ventilados en cada proceso, según su
respectiva naturaleza y especificidades.
[…]
De
otra parte, resulta relevante encontrar que la doctrina y la jurisprudencia son
concordantes en determinar que las causales de impedimento son de
interpretación restrictiva; pues si existiera un deber de máximos frente a los
impedimentos, entonces la regla de interpretación debería ser lo absolutamente
opuesto.
Por
ende, de todo lo anterior se infiere que el deber de la regulación de los
impedimentos, antes de ser de máximos resulta ser efectivamente de mínimos, y
esto conforme a las siguientes reglas:
En
primer lugar, deben distinguirse dos tipos de situaciones, aquellas que
conducen a la alteración de la imparcialidad del juez con un grado de certeza
mayor y aquellas que potencialmente podrían llegar a hacerlo, con un grado de
certeza medio o menor. Esto, pues mientras que las primeras implican
efectivamente un imperativo de regulación legislativa, las segundas se
encuentran en el margen de libertad de configuración normativa.
En
el mismo sentido, en segundo lugar, existe una necesidad de
ponderar los bienes jurídicos ventilados en los regímenes procesales,
pues a mayor relevancia de los bienes jurídicos, ciertas circunstancias podrían
tornarse de potestativas e imperiosas. No obstante, y por la misma razón, en
aquellos eventos donde no hay bienes jurídicos especialmente relevantes como la
libertad, los derechos fundamentales, la presunción de inocencia, entre otros,
el legislador tiene una mayor capacidad de libertad de configuración, más aún
si se trata de una causal con un grado de potencialidad menor de alterar la
imparcialidad del fallador.
Pues
bien, para esta vista fiscal la causal presuntamente omitida es de aquellas que
se encuentran en el margen de la libertad de configuración legislativa, en
especial de cara a los regímenes procesales que no afectan la libertad, la
presunción de inocencia, o similares, y en donde los imperativos resultarían
menores. Lo anterior, por cuanto la condición de apoderado contraparte en sí misma
no tiene la fuerza necesaria para acarrear una necesaria e indiscutible
variación de la imparcialidad del juzgador.
Ahora,
no se quiere decir con esto que la condición de contraparte o apoderado no
podría llegar a mutar la imparcialidad, sino simplemente que ello ocurriría por
la existencia de otros elementos que no se [identifican] exactamente con la
condición de apoderado o de contraparte en sí misma, sino, como lo mencionan
los accionantes, con otras circunstancias anexas que efectivamente pueden llevar
a la animadversión personal.
No
obstante, el jefe del ministerio público estima que tales circunstancias
circundantes, verdaderas causantes del impedimento, se encuentran efectivamente
incluidas en las causales de impedimentos ya existentes en el Código General del Proceso. Y de allí que la
situación de apoderamiento en sí misma, aunque eventualmente pudiera llegar a
mutar la imparcialidad, no se encuentra en uno de los mínimos imperativos que
el legislador está en la obligación de prever, sino únicamente en aquellos que
obedecen a su libertad de configuración” (subrayas y cursivas originales)[17].
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De
conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra normas legales, como las acusadas en esta
oportunidad.
Examen
de aptitud de la acción pública. Condiciones mínimas para provocar un fallo de
fondo
2. Teniendo en cuenta que los
argumentos de los accionantes generaban una mínima duda sobre la
constitucionalidad de los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011
“ Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo” y 141 de la Ley 1564 de 2012 “ Por medio de
la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan
otras disposiciones ”, en virtud del principio pro
actione la demanda fue admitida para su estudio.
El
Procurador General de la Nación, no obstante, le solicitó a la Corporación
declararse inhibida para efectuar un pronunciamiento de fondo respecto al
artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, por falta de especificidad y
suficiencia de los cargos formulados. Además, teniendo en consideración que,
según su criterio, dicha disposición es una norma en blanco que se completa con
la legislación procesal civil, la omisión acusada se presentaría únicamente en
la disposición general de la legislación procesal civil, la cual funge como
norma supletiva.
En
relación con la aptitud de la demanda interpuesta contra los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011 y
141 de la Ley 1564 de 2012 ,
cabe anotar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que
toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione,
dado el carácter público que la Constitución misma le atribuye a la acción de
inconstitucionalidad; pero también ha sostenido que en ella deben concurrir
unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y
orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende
adelantarse. Es así que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la
Corte Constitucional”, en su artículo 2º prescribe que la demanda debe
contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o
aportando un ejemplar de la publicación oficial (num. 1º); (ii) la
indicación de las normas constitucionales que se consideren infringidas (num.
2º); (iii) las razones que sustentan la acusación, esto es, el
por qué se estima que se violan los textos constitucionales (num. 3º); (iv) cuando
fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado (num. 4º),
y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer
de la demanda (num. 5º).
En
este orden de ideas, en la demanda es necesario determinar el concepto de la
violación[18].
De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la
violación se formula debidamente cuando (i) se
identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se
expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas, y (iii) se
expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la
Constitución. Esas razones deben ser claras,ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Conforme
a lo expuesto en la sentencia C-1052 de 2001[19],
toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Estas exigencias
constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano,
y que resulta indispensable a pesar de la naturaleza pública e informal que
caracteriza a la acción de constitucionalidad. En consecuencia, las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[20].
Sobre
el tema de las omisiones legislativas, la Corte Constitucional ha aceptado en
numerosas providencias que el legislador puede vulnerar garantías
constitucionales por vía de una omisión. No obstante, la misma jurisprudencia
reconoce que no toda omisión puede ser sometida a control constitucional. En
efecto, las omisiones absolutas, tal como las conoce la doctrina[21],
consisten en la falta total de regulación normativa, referida a un aspecto que
debe ser reglado. Como la Constitución circunscribe la competencia de la Corte
a decidir las demandas de inconstitucionalidad presentadas por cualquier
ciudadano “contra las leyes”, ausencia total de normatividad no está
sujeta a control constitucional por vía de acción pública (CP art 241 num 4). “La
acción pública de inconstitucionalidad –dice la Corte– si bien
permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no
autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido,
conforme a las directrices constitucionales [...]. Por esta razón,
hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las
omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué
comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda
ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas
de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”[22].
Ahora
bien, la omisión legislativa también puede ser relativa. Para la Corte, el
legislador incurre en una omisión de esta naturaleza cuando regula una materia,
pero deja por fuera supuestos análogos a los que fueron incluidos, a fin de que
la norma armonizara con el texto superior; o cuando dicha condición jurídica es
incluida, pero resulta insuficiente o incompleta frente a situaciones que
también han debido integrarse a sus presupuestos fácticos[23]. La jurisprudencia en reiteradas ocasiones ha
señalado los criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de
constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa[24] .
En la sentencia C-185 de 2002 [25] afirmó
al respecto:
“[…] para efectos de
proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber
incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado
necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una
norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”[26].
Pues
bien, sin perjuicio de lo que se diga sobre el mérito de la demanda, la Corte
considera que los actores aportan argumentos claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes para sustentar cada uno de los criterios indicativos
de omisión legislativa relativa. En efecto, los demandantes indican que los artículos 141 del Código General del Proceso y 130 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no
incorporan expresamente una causal de recusación e impedimento para jueces y
conjueces por“haber sido o ser contraparte de alguna de las partes o sus
apoderados”, lo cual es cierto. Esa falta de inclusión expresa de la
hipótesis referida se predica tanto del artículo 141 del Código General del Proceso como del 130
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
por lo cual no hay motivo para limitar el pronunciamiento a solo uno de
ellos. La ausencia de esa causal en forma expresa en las normas acusadas
la consideran inconstitucional los actores, por cuanto a su juicio carece de
justificación y es una hipótesis que afecta la imparcialidad de los jueces o
conjueces, como puede inferirse del hecho de que aparece en otros regímenes
legales de recusaciones e impedimentos. Ese argumento es claro,
pues puede entenderse cabalmente. La demanda es además específica y suficiente,
toda vez que se refiere de manera puntual a cómo la norma censurada vulnera la
Constitución y despierta una sospecha razonable de constitucionalidad, y de
hecho expone por qué se reúne cada uno de los requisitos de la omisión
legislativa relativa. Finalmente, la acción pública plantea razones pertinentes,
pues aunque invoca los regímenes de impedimentos y recusaciones previstos en
otros Códigos y Estatutos legales, lo hace para poner referentes de igualdad,
ya que el cargo propone es una confrontación con los artículos 2º, 13, 29 y 229
Superiores, típica del control constitucional. Por tanto, la Corte procederá a
estudiarla de fondo.
Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico
3. Los actores sostienen que los artículos 130 de la Ley 1437 de 2011 y 141 de
la Ley 1564 de 2012 incurren
en omisión legislativa relativa, debido a que no incluyen como causal de
impedimento o recusación de los jueces y los conjueces “haber sido o ser
contraparte de alguna de las partes o sus apoderados ”, con lo cual a
su juicio se desconoce los artículos 2º, 13, 29 y 229 de la Constitución Política. Señalan que no
existe un principio de razón suficiente para no haber contemplado dicha causal
de impedimento o recusación, cuya ausencia tiene en su sentir graves
implicaciones tratándose de los conjueces, pues estos normalmente ejercen su
profesión de manera activa en el litigio por lo que puede ser plausible que se
presente la situación descrita en la norma, en los procesos en los cuales
actúan como tales, lo cual no excluye que también los jueces puedan incurrir en
ella. Cuestionaron que esta disposición sí se encuentra prevista en la Ley 734 de 2002 [27] (num.
4º, art. 84), la Ley 906 de 2004 [28] (num.
4º, art. 56) y la Ley 1563 de 2012 [29] (art.
16), y no en las previsiones legales cuestionadas, lo que crea una desventaja
entre quienes comparecen a los procedimientos disciplinarios y a los procesos
penal y arbitral, por una parte, y quienes están regidos por el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso, por la otra .
Agregan
que los sucesos de tener un interés directo o un pleito pendiente responden a
situaciones diferentes de la que echan de menos en la regulación censurada, y
que dicha conclusión se fundamenta en la existencia del deber de interpretación
restrictiva de los impedimentos. Finalmente, exponen que esa situación
desconoce el principio de imparcialidad judicial y, con ello, el debido proceso
(art. 29 C.P.) y el derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.), lo que confluye en la afectación del
artículo 2º constitucional que establece que uno de los fines esenciales del
Estado es promover la efectividad de los derechos, pues permitir que quien es o
ha sido contraparte o apoderado de una de las partes del proceso sea su
juzgador, limita estructuralmente la materialización del derecho a la justicia
y toda aquellas garantías que por medio de ella se alcanzan .
El
Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó que el Tribunal declare la
exequibilidad condicionada de los artículos demandados, bajo el argumento de que en su
criterio sí se configura una omisión legislativa relativa, de forma tal que se
entienda que también constituye causal de impedimento o recusación de los
jueces o magistrados en la jurisdicción ordinaria en su competencia civil y en
la jurisdicción contencioso administrativa, el “haber sido o ser contraparte
de alguna de las partes o sus apoderados”.
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal le solicitó a la Corporación declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas, al considerar que la situación planteada en la demanda como
causal de recusación de los conjueces, esto es, “haber sido o ser
contraparte de alguna de las partes o sus apoderados ”, ya está
regulada en el numeral 6º del
artículo 141 del Código General del Proceso que establece
la existencia de pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero
permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad
o civil, o segundo de afinidad, y cualquiera de las partes, su representante o
apoderado. Causal esta, según explicó, que también aplica para los procesos que
se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa en virtud de la
expresa remisión hecha por el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo.
Por
su parte, el ciudadano Ramiro Cubillos Velandia se pronunció en el mismo
sentido, pero bajo el entendido de que la circunstancia reclamada por los
demandantes puede subsumirse en el numeral 1º del artículo 141 del Código
General del Proceso, que establece como causal de recusación que el juez, su
cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado
de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés directo o indirecto
en el proceso. Además señaló que como el régimen de impedimentos y recusaciones
se hace necesario para evitar la afectación de la imparcialidad e independencia
del administrador de justicia, sea este juez o conjuez, desde un plano
subjetivo, puede acudirse al numeral 9º ibíd. que consagra la existencia
de enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes,
su representante o apoderado.
La
Universidad de la Sabana a su vez le solicitó a la Corte que declare la
exequibilidad de los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011 y
141 de la Ley 1564 de 2012 y la
existencia de una omisión legislativa absoluta en relación con la causal que
debe establecerse para los conjueces de “haber sido o ser contraparte de
alguna de las partes o sus apoderados ”; en consecuencia, pidió
exhortar al Congreso para que legisle al respecto. Lo anterior, en razón de que
no se puede concluir que la disposición normativa acusada realice un desarrollo
imperfecto de las causales de recusación de los jueces, pues lo que observa es
un desarrollo correcto al respecto. Asimismo, sostuvo que en el caso de que se
presente la existencia de un pleito pendiente entre el juez y cualquiera de las
partes, su representante o apoderado, puede darse aplicación al numeral 6º
del artículo 141 del Código General del Proceso.
Finalmente,
el Procurador General de la Nación le solicitó a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del artículo 141 de
la Ley 1564 de 2012,
debido a que la inclusión de la causal relativa al apoderamiento, “ si
bien puede implicar una regulación alternativa de los impedimentos, en todo
caso no es un imperativo mínimo constitucional, elemento imprescindible para
poder declarar una omisión legislativa”[30].
Con
fundamento en lo anterior, la Corte debe resolver el siguiente problema
jurídico: ¿incurre el legislador en una omisión legislativa
relativa que vulnera los derechos a la igualdad (art. 13 C.P.), la imparcialidad judicial (art. 29 C.P.) y el derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.), con lo cual a su vez se desconoce el
fin esencial del Estado de promover la efectividad de los derechos (art. 2º
C.P.), al no contemplar en los artículos 130de la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012 como
causal expresa de impedimento y recusación de los magistrados, jueces y
conjueces el haber sido o ser contraparte o apoderado de alguna de las
partes?
Con
el fin de dar respuesta a la cuestión planteada la Sala Plena procederá, en
primer lugar, a mencionar brevemente la jurisprudencia constitucional sobre la
independencia e imparcialidad del funcionario judicial y su relación con el
régimen de impedimentos y recusaciones. En segundo lugar, precisará el
contenido de los artículos 141 del Código
General del Proceso y 130 de la Ley 1437 de 2011 . Luego examinará si en
el caso de los artículos cuestionados el legislador incurrió en una omisión
legislativa relativa.
Los
impedimentos y las recusaciones, garantía de independencia e imparcialidad del
funcionario judicial[31]
4.
La jurisprudencia de esta Corte ha puntualizado que los atributos de
independencia e imparcialidad del funcionario judicial forman parte del debido
proceso y, por ende, el régimen de impedimentos y recusaciones tiene fundamento
constitucional en el artículo 29 de la Constitución, en cuanto proveen a la
salvaguarda de tal garantía[32].
La
independencia y la imparcialidad judicial, como objetivos superiores, deben ser
valoradas desde la óptica de los órganos del poder público –incluyendo la
propia administración de justicia–, de los grupos privados y, fundamentalmente,
de quienes integran la litis , pues solo así se logra
garantizar que las actuaciones judiciales estén ajustadas a los principios de
equidad, rectitud, honestidad y moralidad sobre los cuales descansa el
ejercicio de la función pública (art. 209 C.P.)[33].
La
Corte ha explicado claramente la diferencia entre los atributos de
independencia e imparcialidad en los siguientes términos: “[la]
independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios
encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones, […] a
insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por
parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin
perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de
sus competencias constitucionales y legales”. Sobre la imparcialidad, ha
señalado que esta “se predica del derecho de igualdad de todas las personas
ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los
ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no sólo de
índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son
presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de
definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino
también de responsabilidad judicial”[34].
Dentro
de este contexto, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido a la noción de imparcialidad, una doble dimensión: (i) subjetiva,
esto es, relacionada con “la probidad y la independencia del
juez, de manera que éste no se incline intencionadamente para favorecer o
perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los aspectos en
debate, debiendo declararse impedido, o ser recusado, si se encuentra dentro de
cualquiera de las causales previstas al efecto”;
y (ii) una
dimensión objetiva, “esto es, sin contacto anterior con el thema
decidendi, “de modo que se ofrezcan las garantías suficientes, desde un punto
de vista funcional y orgánico, para excluir cualquier duda razonable al
respecto’”.[35] No
se pone con ella en duda la “rectitud personal de los Jueces que lleven a cabo
la instrucción” sino atender al hecho natural y obvio de que la instrucción del
proceso genera en el funcionario que lo adelante, una afectación de ánimo, por
lo cual no es garantista para el inculpado que sea éste mismo quien lo juzgue [36]”[37].
En el ámbito continental, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ha dado contenido y alcance al concepto de imparcialidad
como atributo de la administración de justicia. En el auto 169 de 2009[38],
la Corte Constitucional reprodujo algunos de los apartes más relevantes en este
sentido, en los siguientes términos:
“La imparcialidad del Tribunal implica que sus integrantes no tengan un
interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes
y que no se encuentren involucrados en la controversia.
El juez o tribunal debe separarse de una causa sometida a su
conocimiento cuando exista algún motivo o duda que vaya en desmedro de la integridad
del Tribunal como un órgano imparcial. En aras de salvaguardar la
administración de justicia se debe asegurar que el juez se encuentre libre de
todo prejuicio y que no exista temor alguno que ponga en duda el ejercicio de
las funciones jurisdiccionales”.[39]
Sobre el alcance y los elementos del concepto de imparcialidad el
Tribunal Internacional ha señalado que éste “supone que el Tribunal o juez no
tiene opiniones preconcebidas sobre el caso sub judice[40].
[…] Así mismo, la Comisión Interamericana ha distinguido al igual que otros
órganos internacionales de protección de los derechos humanos[41],
dos aspectos de la imparcialidad, un aspecto subjetivo y otro objetivo.[42]
El aspecto subjetivo de la imparcialidad del tribunal trata de
determinar la convicción personal de un juez en un momento determinado, y la
imparcialidad subjetiva de un juez o de un tribunal en un caso concreto se
presume mientras no se pruebe lo contrario.
Con relación al aspecto objetivo de la imparcialidad, la CIDH considera
que exige que el Tribunal o juez ofrezca las suficientes garantías que eliminen
cualquier duda acerca de la imparcialidad observada en el proceso. Si la
imparcialidad personal de un tribunal o juez se presume hasta prueba en
contrario, la apreciación objetiva consiste en determinar si independientemente
de la conducta personal del juez, ciertos hechos que pueden ser verificados
autorizan a sospechar sobre la imparcialidad[43]”[44].
Así
mismo, los “Principios Básicos relativos a la independencia de la Judicatura”
aprobados por el VII Congreso de Naciones Unidas para la Prevención del Delito
y el Tratamiento de la Delincuencia, 1990, señalan que la imparcialidad se
refiere, entre otros aspectos, a que el juez no tenga opiniones preconcebidas
ni compromisos o tome partido por alguna de las partes en el caso que se le
somete. Así, se menciona la perspectiva según la cual la imparcialidad es la
actitud sicológica de probidad y rectitud para administrar justicia.
Lo
anterior, según la jurisprudencia de esta Corporación, explica por qué el
legislador, en ejercicio de la facultad de configuración normativa (artículo 150 nums.
1º y 2º C.P.), se vio precisado
a incorporar en el ordenamiento jurídico las instituciones procesales de
impedimentos y recusaciones, con las cuales se pretende mantener la
independencia e imparcialidad del funcionario judicial, quien por un acto voluntario
o a petición de parte, debe apartarse del proceso que viene conociendo cuando
se configura, para su caso específico, alguna de las causales que se encuentran
expresamente descritas en la ley [45].
La
Corte diferencia el impedimento de la recusación en que el primero tiene lugar
cuando el juez, ex officio, es quien decide abandonar la dirección
del proceso, en tanto que la segunda se produce por iniciativa de los sujetos
en conflicto, ante la negativa del juez de aceptar su falta de aptitud para
decidir el litigio[46].
Entonces,
dentro del propósito fundamental de la función judicial de impartir justicia a
través de diversos medios, “la administración de justicia debe descansar
siempre sobre dos principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la
independencia y la imparcialidad de los jueces”[47],
principios que se garantizan a través de las causales de impedimento y
recusación reguladas por el legislador.
Asimismo,
la jurisprudencia de esta Corporación[48] ha
puntualizado que los atributos de independencia e imparcialidad del funcionario
judicial están orientados a salvaguardar los principios esenciales de la
administración de justicia, y se traducen en un derecho subjetivo de los
ciudadanos en la medida que forman parte del debido proceso, establecido en
el artículo 29 de
la Constitución y en
los convenios internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por el Estado
colombiano [49].
Sobre el particular señaló la Corte:
“Los
impedimentos constituyen un mecanismo procedimental dirigido a la protección de
los principios esenciales de la administración de justicia: la independencia e
imparcialidad del juez, que se traducen así mismo en un derecho subjetivo de
los ciudadanos, pues una de las esferas esenciales del debido proceso, es la
posibilidad del ciudadano de acudir ante un funcionario imparcial para resolver
sus controversias. (artículo 29 de la Constitución Política, en concordancia con
diversas disposiciones contenidas en instrumentos de derechos humanos, tales
como los artículos 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 10º de la
Declaración Universal de Derechos Humanos)” [50].
En
la sentencia C-881 de 2011[51],
en el marco del estudio de una demanda de inconstitucionalidad presentada
contra una expresión del inciso 2º del artículo 335 de la Ley 906 de 2004[52],
el cual establece que el juez que conozca de la preclusión quedará impedido
para conocer del juicio, y que perseguía que ese mismo impedimento se hiciera
extensivo al fiscal que formula la fallida solicitud, la Corporación se refirió
al carácter excepcional de los impedimentos y las recusaciones y, por ende, a
la naturaleza taxativa de las causales en que se originan, lo cual exige una
interpretación restrictiva de las mismas. Al respecto, señaló:
“Técnicamente,
el impedimento es una facultad excepcional otorgada al juez para declinar su
competencia en un asunto específico, separándose de su conocimiento, cuando
considere que existen motivos fundados para que su imparcialidad se encuentre
seriamente comprometida. Sin embargo, con el fin de evitar que el impedimento
se convierta en una forma de evadir el ejercicio de la tarea esencial del juez,
y en una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia (Artículo 228, C.P.), jurisprudencia coincidente y
consolidada de los órganos de cierre de cada jurisdicción, ha determinado que
los impedimentos tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe
efectuarse de forma restringida”[53].
En
suma, los impedimentos y las recusaciones son herramientas orientadas a la protección de principios
esenciales de la administración de justicia como la independencia y la
imparcialidad del funcionario judicial. Estos atributos en cuanto se dirigen a garantizar el debido proceso, tienen su
fundamento constitucional en el artículo 29 de la Carta y en los principales
convenios internacionales sobre Derechos Humanos adoptados por el Estado colombiano, y se convierten en derechos
subjetivos del ciudadano.
La
Corte procede entonces a precisar el contenido estricto de las disposiciones normativas
demandadas.
Las
causales de recusación contempladas en los artículos 141 del Código General del Proceso y 130 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
5.
El artículo 141 del Código General del Proceso establece las
causales de recusación para los magistrados, los jueces y los conjueces[54],
en este último evento en virtud de los artículos 140 ibíd.
y 61 de la Ley 270 de 1996[55]. Dicho
texto normativo retomó las causales que establecía el artículo 150 del Código
de Procedimiento Civil[56] ,
derogado por el literal c) del artículo 626 del Código General del Proceso , incorporando
el entendimiento que la Corte Constitucional le dio a la disposición[57].
Conforme lo establecido en el artículo 140del Código General del Proceso, cuando concurra
alguna de las causales de recusación en los magistrados, los jueces o los
conjueces encargados de la decisión de un asunto concreto, deberán declararse
impedidos tan pronto como adviertan su existencia, expresando los hechos en que
se fundamentan.
Por
su parte, el artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, establece que “ [l]os magistrados y jueces
deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el
artículo 150 del Código de Procedimiento Civil [hoy artículo 141 del Código General del Proceso]” y, además, en
los eventos particulares descritos por el mismo texto normativo[58].
El artículo 141 del Código General del Proceso constituye entonces la
normativa fundamental en lo que al régimen de impedimentos y recusaciones se
refiere, pues integra otros ordenamientos procesales como el establecido en el
artículo 130 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que en su mismo cuerpo incorpora dicha previsión.
El legislador no incurrió en una omisión legislativa relativa al
determinar las causales de impedimento y recusación en los artículos
130 de la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012
6. La demanda plantea un problema de inconstitucionalidad
originado en una supuesta omisión legislativa relativa. Como se mencionó, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que para definir si el legislador ha
incurrido en una omisión relativa es preciso (i) que
exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que
la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o
ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que
la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la
regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador[59].
La Corte Constitucional procede entonces a verificar si estos requisitos se
cumplen en el presente caso.
(i) En
primer lugar, la omisión legislativa se predica de los artículos 130 de la Ley
1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012, y en concepto de la Sala es algo
verificable. Ambas disposiciones se refieren a las causales de recusaciones e
impedimentos en los procesos regidos por los respectivos estatutos normativos.
(ii) Resulta
cierto además, como se afirma en la demanda, que las disposiciones normativas
acusadas, artículos 130 de la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de
2012, no prevén expresamente como causal de impedimento o recusación de
magistrados, jueces y conjueces “haber sido o ser contraparte de alguna
de las partes o sus apoderados”. Tal trato es asimismo diverso del
conferido en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), el Código de
Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) y el Estatuto de Arbitraje (Ley 1563 de
2012), disposiciones que sí consagran parcialmente la hipótesis reclamada
por los demandantes. En efecto, la Ley 734 de 2002 (num. 4º, art. 84) y la Ley 1563
de 2012 (art. 16) establecen como causal de impedimento y recusación para los
servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria y para los árbitros y
los secretarios, “[h]aber sido apoderado o defensor de alguno de los sujetos
procesales o contraparte de cualquiera de ellos,…”. De otro lado, la Ley
906 de 2004 (num. 4º, art. 56) estatuye como causal de impedimento “[q]ue el
funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o
sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos,…”. Es entonces
correcto afirmar que se instituye una diferenciación regulatoria entre estas
codificaciones y estatutos, de un lado, y los Códigos General del Proceso y de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, del otro, en lo
que atañe a la consagración de una causal expresa de impedimento y recusación
de jueces y conjueces por haber sido o ser contraparte de alguna de las
partes o sus apoderados. En estos últimos, vale decir, no está contemplada
explícitamente esa causal.
(iii) Ahora bien, la omisión
legislativa relativa exige además de la ausencia de una hipótesis, un
ingrediente o condición en la regulación legal, que la misma carezca de un
principio de razón suficiente, situación que debe ser sustentada por los accionantes.
En este caso, no obstante, la Corte no se enfrenta a una carencia de
justificación suficiente de la configuración legislativa, debidamente probada
por los actores. La causal que los demandantes echan de menos en el Código General del Proceso y el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo está
expresamente prevista en el Código Disciplinario Único, en el Código de Procedimiento Penal vigente
y en el Estatuto Arbitral. Esa diferente regulación, y la ausencia de una
consagración expresa en las normas acusadas de la causal que los actores
extrañan, obedecen a un principio de razón suficiente. Para mostrarlo es
preciso en primer lugar destacar no solo la diferencia formal entre las
regulaciones referidas, sino el contenido material de cada uno de los regímenes
de causales de recusaciones e impedimentos que los actores invocan. Aunque en
las formas es claro que las normas demandadas no contemplan de modo expreso una
causal de recusación contra jueces o conjueces por “haber sido o ser
contraparte de alguna de las partes o sus apoderados”, esto en sí mismo no
indica que esa causal no esté parcialmente contenida de forma
lógica entre las hipótesis expresamente reguladas.
En efecto, la causal que los
accionantes señalan como ausente de las disposiciones censuradas se refiere a
dos situaciones, diferenciables por los tiempos en que están llamadas a
ocurrir: “haber sido contraparte de alguna de las partes o de sus apoderados”
alude al pasado, mientras “ser contraparte de alguna de las partes o sus
apoderados” se refiere al presente, a una situación actual o en curso. Pues
bien, como lo señala uno de los intervinientes en este proceso,[60] al
menos la segunda parte de la hipótesis que los actores extrañan ya está en
parte contenida en el Código General del Proceso, artículo 141
numeral 6, pues establece como causal de recusación e impedimento, la de
“[e] xistir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero
permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de
las partes, su representante o apoderado ”. Se trata sin duda de una
regulación distinta en su forma de la que provoca este proceso y aparece en el
Código de Procedimiento Penal, el Código Disciplinario Único y el Estatuto
Arbitral, pero equivale en parte a lo que los demandantes reclaman, y está
prevista en el Código General del Proceso y se aplica por remisión expresa a
los procesos regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo (CPACAart 130).
Ciertamente, esa causal de recusación
general por pleito pendiente solo contiene de forma parcial el caso que los
demandantes consideran omitido. Puede decirse entonces que no hay una causal
que comprenda integralmente, en el Código General del Proceso y el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la hipótesis
de ser o haber sido contraparte de alguna de las partes o
de sus apoderados . No obstante, esto no quiere decir que en la
hipótesis de jueces o conjueces que sean o hayan sido contrapartes de las
partes o de sus apoderados no puedan plantearse otras causales de recusación,
cuando concurran además de esa, otras circunstancias objetivas que erosionen su
imparcialidad. Es posible, en primer lugar, que el hecho de ser o haber sido el
juez o conjuez contraparte de una de las partes o de sus apoderados en el proceso
en curso haya despertado en aquél sentimientos de enemistad grave o amistad
íntima para con estas o sus representantes judiciales, caso en el cual podría
invocarse la causal del artículo 141 numeral 9 del Código General del Proceso. También puede
ocurrir que el juez o conjuez haya sido contraparte de una de las partes en el
proceso en curso, pero haya dejado de serlo, caso en el cual podría aplicarse
la causal del artículo 141 numeral 12 del Código General del Proceso. Igualmente puede
acontecer si el juez o conjuez fue contraparte de una de las partes o sus
apoderados en otro proceso, por haber formulado denuncia penal o disciplinaria
contra ellos y haber intervenido como parte civil o víctima, pues en esa
situación el caso se controlaría por el artículo 141 numeral 8 del Código
General del Proceso.
Fuera
de estas causales, es legalmente admisible que el haber sido contraparte de una
de las partes o de sus apoderados genere en el juez o conjuez del caso un “interés
directo o indirecto en el proceso ”, evento en el cual se aplicaría la
causal del artículo 141 numeral 1 del Código General del Proceso. En efecto, la
normatividad no hace diferencia entre el tipo de interés, razón por la cual una
interpretación puramente literal conduce a entender que el puede ser de
cualquier tipo: patrimonial, intelectual o moral. Esta interpretación ha sido
aceptada, además, por la jurisprudencia nacional históricamente, pues ella ha
admitido que el interés puede ser de diversas clases, entre las cuales ha
mencionado el interés moral y el intelectual, además del patrimonial. Desde
1935, la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia sostenía,
al resolver el impedimento presentado por uno de los Magistrados, que el
artículo 435 del Código Judicial, en tanto no distinguía entre tipos de interés
cuando establecía que era suficiente causa de impedimento o recusación
“[t] ener interés en el pleito el Juez, o alguno de sus parientes
expresado en el numera 1°”, admitía que un interés de orden moral en la
decisión también pudiera considerarse causa legítima de impedimento. Sostuvo al
respecto que “[l]a ley no distingue la clase de interés que ha de tenerse en
cuenta en este caso, y no haciéndose tal distinción, el interés moral queda
comprendido en la causal de impedimento”.[61]
Pues bien, la posibilidad de recusar a
un juez o conjuez por tener interés moral en la decisión, o el imperativo que
dichos servidores tienen de declararse impedidos cuando concurra tal
circunstancia, constituye una hipótesis de garantía de la imparcialidad
judicial cuando no se presente ninguna otra causal de recusación o impedimento,
y se configura cuando en quien está llamado ejercer jurisdicción pueda “acreditarse
con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras,
de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”.[62] En
consecuencia, si bien el juez o conjuez que ha sido contraparte de una de las
partes o de sus apoderados no puede ser recusado ni puede declararse impedido
por ese solo hecho, eso no significa que entonces su situación sea inmune al
principio constitucional de imparcialidad (CP art 29), pues en virtud de este
último puede ser apartado del conocimiento del asunto si esa u otra
circunstancia despiertan en él un interés moral en la actuación, que realmente
afecte su fuero interno o capacidad subjetiva de fallar conforme a derecho, por
el derecho mismo.
Fuera de esos casos, es verdad que la
sola circunstancia de ser o haber sido contraparte de una de las partes o de
sus apoderados no constituye una causal objetiva de recusación en los Códigos
General del Proceso y de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. En contraste, esa situación es causal aparentemente objetiva de
recusación en los procesos regulados por el Código de Procedimiento Penal y
el Código Disciplinario Único.
Ahora bien, esa diferencia entre regulaciones, en los términos antes indicados,
se puede explicar razonablemente en que esa sola circunstancia puede ser
considerada por el legislador como indicador de falta de imparcialidad, pero no
necesariamente tiene que configurarse como causa suficiente para el efecto.
Cuando además de esa situación concurra otra; por ejemplo, enemistad grave o
amistad íntima, pleito pendiente, interés moral, o el hecho objetivo de haber
sido partes en el mismo proceso o denunciantes en un proceso penal o
disciplinario anterior o concomitante, cabe invocar estas últimas causales de
recusación o impedimento expresamente previstas en la ley. Sin embargo, cuando
no concurre ninguna de estas otras hipótesis, y el juez o conjuez del caso fue
contraparte de una de las partes o de sus apoderados, no se ve por qué haya de
asumirse necesariamente su falta de imparcialidad.
De hecho, aunque el Código de Procedimiento Penal,
como lo señalan los actores, contempla expresamente esta causal de impedimento
y recusación, lo cual parecería indicar que es de naturaleza objetiva, lo
cierto es que la Corte Suprema de Justicia ha señalado que en realidad no lo es
sino cuando esa situación se presenta en el mismo proceso en el que el juez
está llamado a ejercer funciones jurisdiccionales. En contraste, cuando el juez
o conjuez ha sido contraparte de las partes o de sus apoderados en un proceso
diferente al que está en curso, la jurisprudencia exige demostrar, además de
esa circunstancia, una afectación concreta a la imparcialidad judicial. Es
decir, no basta con probar un hecho objetivo, sino que debe acreditarse una
duda razonable de afectación subjetiva de quien encarna la autoridad
jurisdiccional. En efecto, al menos desde el auto del 4 de septiembre de 1998,
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sostiene que la
causal de impedimento y recusación contra el juez por ser o haber sido
contraparte de las partes o de sus apoderados “ resulta atendible
cuando en la misma actuación judicial se presente la circunstancia de que el
fallador y uno de los sujetos procesales hayan sido contrapartes. Pero, en
tratándose de procesos diferentes, es menester que el funcionario que se
declara impedido demuestre que, conforme a las circunstancias que cobijan
la relación jurídico-procesal, su imparcialidad y objetividad se van a ver
afectadas”.[63] Esta
posición se ha reiterado en múltiples ocasiones, y por eso por ejemplo en el
auto del 9 de mayo de 2007 de la misma Corporación se dijo al respecto:
“…vale
reiterar que la jurisprudencia de la Corte ha sido pacífica en torno al
concepto de contrapartecomo motivo excusante
para conocer del proceso, pues su alcance implica una doble perspectiva, a
saber:
“a)
Que dicha condición se predique en el mismo proceso, es decir, que el juez que
debe resolver el asunto tenga al mismo tiempo la condición de adversario frente
a cualquiera de los sujetos procesales.
“b) Que esa condición de adversario se
presente en otro proceso, evento en el cual ‘deberán
examinarse las específicas circunstancias temporales y morales que caracterizan
la relación jurídico procesal, y determinar así la incidencia concreta que tal
calidad pueda tener en la objetividad e imparcialidad del funcionario”.[64]
Como
se observa, en realidad, ni siquiera en el proceso regulado por el Código de
Procedimiento Penal, en el que se consagra expresamente la causal de recusación
e impedimento para jueces y conjueces por ser o haber sido contrapartes de las
partes o sus apoderados, esa sola circunstancia es considerada como indicador
suficiente de falta de imparcialidad judicial. No advierte la Sala Plena de
esta Corporación razón alguna para dudar fundadamente de la imparcialidad de un
juez civil o contencioso administrativo, solo por el hecho de haber sido
contraparte de las partes o de sus apoderados en procesos diferentes al que
está en curso, y con independencia de las circunstancias en que se hubiese
desarrollado. La Corte no está entonces ante un caso en el cual la omisión
cuestionada, entendida en sentido estricto, carezca de justificación
suficiente. Tal omisión se justifica suficientemente en que esa circunstancia
objetiva no es en cuanto tal un elemento que baste por sí mismo para demostrar,
ausentes otras condiciones, falta de imparcialidad en el juez o conjuez de la
causa.
(iv) La
diferencia regulatoria que se observa entre las normas
demandadas y las que contemplan las causales de impedimentos
y recusaciones en los Códigos de Procedimiento Penal
y Disciplinario Único y en el Estatuto Arbitral no afecta, por
otra parte, el derecho a la igualdad de las personas sujetas a procesos
regulados en cada uno. El principio de igualdad
ciertamente es aplicable al análisis de validez de las reglas que contemplan
causales de recusación e impedimento en procesos ordinarios y contencioso-
administrativos. Por ejemplo, en la sentencia C-600 de 2011 [65],
la Corte controló la constitucionalidad de dos causales de recusación e
impedimento establecidas en el Código de Procedimiento Civil, por cuanto
contemplaban una hipótesis en la cual figuraban los parientes del juez en
primer grado de consanguinidad y no los parientes en grado primero civil (hijo e hija adoptivos y padre o madre adoptantes). La Corte sostuvo que en ese caso se vulneraba el
principio de imparcialidad, en concordancia con el de igualdad por cuanto, ante
situaciones que contemplaban igual compromiso de la imparcialidad judicial, las
disposiciones entonces acusadas ofrecían tratamientos legislativos
diferenciados. Por este motivo, condicionó la exequibilidad de las normas
controladas, en el entendido de que “incluyen
también a los parientes en el grado primero civil (hijo e hija adoptivos
y padre o madre adoptantes)”.[66]
No
obstante, esta Sala discrepa de que el principio de igualdad pueda
entenderse como el derecho a un catálogoúnico de hipótesis
uniformes que den lugar recusar o a autorizar a un juez para declararse
impedido, con independencia de la clase de proceso de que se trate, o de los
bienes jurídicos involucrados. El legislador está expresamente
autorizado para “[e]xpedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones” (CP art 150 num 2). Esta competencia comprende
la de establecer, dentro de un amplio de margen de configuración, regímenes
procesales diferenciados, e incluso la de introducir diferencias dentro de un
régimen procesal.[67] Desde
luego, el Congreso tiene también ciertos límites en este ejercicio. No puede en
principio introducir distinciones fundadas en motivos sospechosos de
inconstitucionalidad, como por ejemplo el sexo, la raza, el origen nacional o
familiar, la lengua, la religión, la opinión política o filosófica (CP art 13).
Tampoco puede establecer diferencias
de trato entre regímenes o dentro de un mismo régimen que supongan una discriminación irrazonable para las personas.[68] Pero
sí puede configurar esquemas de garantías de imparcialidad que sean diferentes
entre sí, según la naturaleza del proceso y de los derechos sustanciales en
juego, en tanto esto no suponga una discriminación para las personas o
la violación de otro principio constitucional. Cuando el legislador consagra sistemas de recusación e
impedimento para el proceso civil o contencioso administrativo, en realidad
no está obligado a reproducir exactamente los que consagre para el
proceso penal, de tutela, de constitucionalidad o de arbitraje. Las diferencias
entre estos regímenes no reflejan por sí mismas una desigualdad de
trato entre personas, pues una misma persona puede simultáneamente ser parte de
un proceso civil y de un proceso penal, y se le aplicarían las causales de impedimentos y recusaciones en condiciones
de igualdad dentro de cada régimen procesal particular. Por eso la Corte
ha señalado que al interpretar la Constitución
debe tenerse presente que el derecho a la igualdad busca asegurar un
tratamiento igual entre personas y no entre regímenes jurídicos o procesos
jurisdiccionales:
“El principio de igualdad se predica de las personas, no de las leyes.
En efecto, cuando se demandan las diferencias entre regímenes establecidos por
el legislador, la Corte ha señalado que a las mismas personas se les pueden
aplicar ambos regímenes, dependiendo de las circunstancias en que se encuentren
y de las decisiones que voluntariamente éstas adopten”.[69]
En
algunas ocasiones, ciertamente, las diferencias entre regímenes pueden suponer
una discriminación objetiva e injustificada entre personas.[70] Pero
esa realidad debe ser debidamente demostrada por el actor en cada caso. En la
presente ocasión, sin embargo, la Corte no advierte que más allá de la
diferencia cierta entre la regulación de las causales de impedimento y
recusación de los Códigos General del Proceso y de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por una parte, y los Códigos
de Procedimiento Penal, Disciplinario Único y Estatuto Arbitral, por otra, se
haya demostrado también una discriminación o la vulneración de un principio
constitucional. Lo único que se ha verificado es una diferencia entre
regímenes, establecidos para procesos diferenciables entre sí por su
naturaleza, dentro de cada uno de los cuales se han de aplicar sus causales
propias en condiciones de igualdad. Por lo cual la omisión legislativa que se
cuestiona en las normas demandadas no solo no carece de un principio de razón
suficiente, sino que en cuanto tal tampoco acarrea la vulneración del derecho a
la igualdad o de un principio constitucional distinto.
(v) Finalmente,
la omisión legislativa relativa que se cuestiona en este caso como
inconstitucional no es fruto del incumplimiento de un deber específico impuesto
por el constituyente al legislador. Los accionantes dicen que el legislador
tenía el deber de garantizar el derecho al debido proceso, y en particular el
derecho a no ser juzgado sino por juez imparcial, y deducen de allí que tenía
también el deber más específico de contemplar una causal de recusación o
impedimento para el juez o conjuez por haber “sido contraparte de alguna de
las partes o de sus apoderados”. Ahora bien, aunque es indudable que el
legislador tiene en virtud de la Constitución el deber de garantizar la
imparcialidad judicial en todos los procesos (CP art 29), la Corte no encuentra
que este deber se concrete en el de consagrar necesariamente la
hipótesis de recusación e impedimento para jueces y conjueces, en los procesos
regulados por los Códigos demandados, por ser o haber sido contrapartes de las
partes o sus apoderados. No se pregunta la Corte, en este caso, si forma parte
del margen de configuración del legislador contemplar esa hipótesis entre las
causales de recusación o impedimento, por ejemplo en el Código de Procedimiento Penal,
pues no es ese el objeto de este pronunciamiento. Pero no se observa razón
alguna para considerar que la consagración de esa causal, individualmente
considerada, sea un deber específico del Congreso. En primer lugar, no hay
ninguna cláusula constitucional que lo establezca expresamente. En
segundo lugar, tampoco el derecho a la igualdad implica, por las razones antes
indicadas, la uniformidad automática de las causales de recusación e
impedimento, y la extensión al proceso ordinario o contencioso administrativo
del régimen previsto para el proceso penal o para las actuaciones
disciplinarias o arbitrales.
El
de contemplar una causal de recusación e impedimento para los jueces y los
conjueces por ser o haber sido contrapartes de alguna de las partes o de sus
apoderados no es, por último, un deber específico tácito que
se deduzca razonablemente de una lectura integral de la Constitución.
Ciertamente, la Constitución garantiza el derecho a la imparcialidad del juez
(CP arts 29 y 228), pero esto no equivale a una configuración concreta y
detallada de las causales de recusación e impedimento. Lo que exige este
principio es que los sistemas de recusación e impedimento garanticen la
imparcialidad judicial, y en los casos relevantes para este proceso, los
Códigos Generales del Proceso y de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo ya la garantizan. En efecto, en los procesos
regulados por cada una de esas codificaciones, si bien no basta con acreditar
el hecho objetivo de que el juez o conjuez sea o haya sido contraparte de las
partes o de sus apoderados, este elemento puede articularse con otros para
contribuir a demostrar la concurrencia de una causal de recusación o
impedimento, como por ejemplo al aducir enemistad grave, amistad íntima,
interés moral, o haber sido parte en el mismo proceso o denunciante en un
proceso penal o disciplinario anterior o concomitante. A todo lo cuales ha de
sumarse que además de estas hay otras hipótesis de recusación e impedimento,
contenidas en las normas legales cuestionadas, y que en conjunto ofrecen
instrumentos suficientes de imparcialidad para todas las personas. Huelga por
último señalar que si quedan dudas relacionadas con la imparcialidad del juez o
conjuez, originadas en sus actuaciones institucionales durante el proceso, las
mismas pueden sujetarse a control por medio de los recursos ordinarios y
extraordinarios de cada régimen procesal, o a la acción de tutela si se dan las
condiciones de procedencia para ello, establecidas en la jurisprudencia
constitucional.
7.
En virtud de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional
declarará exequibles por el cargo analizado en la presente sentencia
los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos 130 de
la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley 1564 de 2012, por el cargo analizado en
la sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 6 y 7 del expediente de
constitucionalidad.
[2] Folio 10 ibíd.
[3] En este punto, se refirieron a los principios
de autonomía e independencia judicial que orientan la función judicial, y al
sistema de impedimentos y recusaciones encaminado a proteger y conservar la
imparcialidad de los funcionarios judiciales. Asimismo, señalaron que dicho
sistema debe ser cuidadosamente observado por cualquier persona que se
encuentre autorizada para impartir justicia, es decir, que también los
conjueces están obligados a cumplir dicho régimen, como se deriva claramente
del artículo 61 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley
270 de 1996).
[4] Folio 18 del expediente de
constitucionalidad.
[5] El artículo 84 de
la Ley 734 de 2002, “por la
cual se expide el Código Disciplinario Único”, dispone:
“Causales de impedimento y recusación. Son causales de impedimento y
recusación, para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria,
las siguientes: || […] || 4. Haber sido apoderado o defensor de alguno de los
sujetos procesales o contraparte de cualquiera de ellos, o haber dado consejo o
manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación”.
[6] El artículo 56 de
la Ley 906 de 2004, “por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”, establece:
“Son causales de impedimento: || […] || 4. Que el funcionario judicial haya
sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o sea o haya sido
contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestado su
opinión sobre el asunto materia del proceso.
[7] El artículo 16 de
la Ley 1563 de 2012, “por
medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y
se dictan otras disposiciones”, señala: “Los árbitros y los secretarios están
impedidos y son recusables por las mismas causales previstas para los jueces en
el Código de Procedimiento Civil, por las inhabilidades, prohibiciones y
conflictos de intereses señalados en el Código Disciplinario Único,…”.
[8] Folio 21 del expediente de
constitucionalidad.
[9] Doctor Fernando Arévalo Carrascal. Adjuntó la
Resolución No. 0641 de 2012, por la cual se delega la representación judicial
del Ministerio de Justicia y del Derecho para intervenir en procesos de defensa
del ordenamiento jurídico (folio 82 del expediente de constitucionalidad); del
acta de posesión No. 0004 del veinte (20) de enero de dos mil catorce (2014) en
el cargo de Director Técnico de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico del Viceministerio de Promoción de la Justicia (folio 81
ibíd.) y del Decreto 2897 de
2011, emanado del Departamento Administrativo de la Función Pública, en cuyo
numeral 6º del artículo 15, se asigna a la Dirección de Desarrollo del Derecho
y del Ordenamiento Jurídico, la función de ejercer la defensa del ordenamiento
jurídico en las materias de competencia del Ministerio (folio 83 ibíd.).
[10] En este punto sostuvo que “[s]iendo la
imparcialidad inherente e inescindible de [los derechos de debido proceso y
acceso a la administración de justicia], ella obliga constitucionalmente a
contemplar medidas efectivas que impidan su vulneración. || En este orden de
ideas, en la medida en que el hecho de que el juez o magistrado haya sido o sea
contraparte de alguna de las partes o sus apoderados puede incidir de manera
directa o indirecta en su imparcialidad dentro del respectivo proceso, […],
siendo inclusive una causal objetiva cuando la condición de contraparte se
presenta en relación con el mismo proceso, no hay razón constitucional alguna
para excluir este hecho como causal de impedimento o recusación de todos los
jueces y magistrados, independientemente de la jurisdicción en la cual actúen,
pues de lo contrario se estarían vulnerando los derechos al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad para quienes
se vean afectados con la parcialidad que se configura con ese hecho, lo que a
su vez implica el incumplimiento del fin esencial del Estado de garantizar la
efectividad de los derechos, como lo ponen de presente los accionantes” (folio
79 del expediente de constitucionalidad).
[11] El ciudadano José Miguel Rueda
Vásquez. La intervención obra a folios 84 al 90 del expediente de
constitucionalidad.
[12] El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz. La
intervención obra a folios 66 al 74 del expediente de constitucionalidad.
[13] El señor Ramiro Cubillos Velandia. La
intervención obra a folios 59 al 65 ibíd.
[14] Folio 64 del expediente de
constitucionalidad.
[15] Folios 93 al 101 ibíd.
[16] Folio 95 (reverso) ibíd.
[17] Folios 97 al 100 (reverso) del expediente de
constitucionalidad.
[18] Ver, al respecto, las sentencias C-1052 de
2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-405 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), C-012 de 2010 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio), C-423 de 2010 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), y el auto 249 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio), entre otras.
[19] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Se sigue de cerca la exposición de la
sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Estas condiciones
fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido reiteradas de manera
constante por este Tribunal.
[21] Sentencia C-635 de 2000 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis). Respecto a la omisión legislativa absoluta pueden ser
consultadas las sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz), C-780 de 2003 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra), C-509 de 2004
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-1154 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa ), entre otras.
[22] Sentencia C-543 de 1996 (M .P.
Carlos Gaviria Díaz. A.V. Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez Caballero
y José Gregorio Hernández Galindo). Ver también, las sentencias C-073 de 1996 (M . P. José
Gregorio Hernández Galindo) y C-540 de 1997 (M .P. Hernando
Herrera Vergara).
[23] Sentencia C-442 de 2009 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto). Respecto a la omisión legislativa relativa, ver sentencias
las C-543 de 1996(M.P.
Carlos Gaviria Díaz), C-427 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), C-635 de 2000 (Álvaro
Tafur Galvis), C-1225 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-1266 de 2005, (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), C-647 de 2010, (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva), C-586 de 2014 (M.P. María Victoria Calle
Correa) y C-422 de 2016 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio. S.V. María Victoria Calle Correa), entre otras.
[24] Sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz.
A.V. Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez Caballero y José Gregorio
Hernández Galindo); C-067 de 1999 (M.P. (E). Martha Victoria
Sáchica Méndez. S.V. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-427 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa); C-1549 de 2000 (M.P.
(E). Martha Victoria Sáchica Méndez); C-041 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra); C-090 de 2002 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett); C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil); C-809 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett, A.V. Jaime Araujo Rentería); C-208 y C-311 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett . S.V. Alfredo Beltrán
Sierra y A.V. Rodrigo Escobar Gil); C-509 de
2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett); C-1172 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández); C-1009 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. S.V. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Jaime
Córdoba Triviño y Alfredo Beltrán Sierra);C-823 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis);
C-1266 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-249 de 2009 (M.P.
Mauricio González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Clara
Elena Reales Gutiérrez, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva); C-314 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla); C-173 de 2010 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); C-942 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez);
C-090 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); C-127 de 2011 (M.P. María Victoria Calle
Correa); C-600 del 2011 (M.P.
María Victoria Calle Correa); C-619 de 2011 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto. A.V. María Victoria Calle Correa), y C-642 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), entre otras.
[25] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Sentencia C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[27] “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
[28] “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal”.
[29] “Por medio de la cual se expide el Estatuto
de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.
[30] Folio 95 (reverso) ibíd.
[31] En este tema se reitera lo planteado por la
Corporación en la sentencia C-600 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa),
en la que se declararon exequibles por el cargo de omisión legislativa relativa
las expresiones “cónyuge” y “su cónyuge” empleadas en los numerales 7º, 8º, 10,
11, 13 y 14 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, bajo el
entendido que comprenden también al compañero o compañera permanente; así como
las expresiones “o pariente en primer grado de consanguinidad”, empleadas en
los numerales 7º y 8º del mismo texto normativo, en el entendido que incluyen
también a los parientes en el grado primero civil (hijo e hija adoptivos y
padre o madre adoptantes).
[32] Sentencia T-080 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra. S.V. Manuel José Cepeda Espinosa) y auto 169 de 2009 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[33] Ibídem.
[34] Sentencia C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa), ya citada.
[35] El numeral 2° del
artículo 24 de la Constitución española de 1978 señala que
“todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley, a la defensa
y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra
ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías,
a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar
contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia”.
Cita original.
[36] Esta garantía también se ha considerado como
elemento esencial del debido proceso en la jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, reconocida a partir de la interpretación del art. 6.1 del
Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales de 1950, de conformidad con el cual “Toda persona tiene derecho a
que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable
por un tribunal independiente e imparcial…”. Cita original.
[37] Sentencias C-545 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla) y C-762 de 2009 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez), y auto 169 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[38] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Corte Interamericana de Derechos Humanos,
Caso Paramana Iribarne vs. Chile (2005). Fundamentos jurídicos 146 y 147. Cita
original.
[40] Ver Informe No. 17/94, Guillermo Maqueda,
Argentina, OEA/Ser. L/V/II.85, Doc. 29, 9 de febrero de 1994, párr. 28. No
publicado. Cita original.
[41] Para la Corte Europea, la imparcialidad del
juzgador se compone de elementos subjetivos y objetivos. Sobre este punto la
Corte Europea ha desarrollado una extensa jurisprudencia (Casos DE Cubre,
Hauschildt, entre otros). Cita original.
[42] Idem. Cita original.
[43] 64). En este mismo sentido se ha pronunciado
la Corte Europea D.H., caso Hauschilt del 24 de mayo de 1989, serie A n° 154,
p, 21, par. 48.Cita original.
[44] Corte Interamericana de Derechos Humanos,
caso Malary vs. Haití (2002). Fundamentos jurídicos 74 y 75.
[45] Ver la sentencia C-365 de 2000 ( M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa). Posición reiterada en la sentencia C-600 de 2011 (M.P. María
Victoria Calle Correa).
[46] Ibídem.
[47] Sentencia C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. S.P.V. Vladimiro Naranjo Mesa y José Gregorio Hernández Galindo;
S.V. José Gregorio Hernández Galindo; S.P.V. Alejandro Martínez Caballero; A.V.
Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa;
A.V. Vladimiro Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara, y S.P.V. Hernando
Herrera Vergara).
[48] Sentencias T-266 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz), T-080 de 2006 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. S.V. Manuel José Cepeda Espinosa), T-176 de 2008
(M.P. Mauricio González Cuervo), entre otras, y autos 169 de 2009 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva) y 039 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[49] Sentencia T-080 de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra. S.V. Manuel José Cepeda Espinosa) , reiterada en auto 169 de
2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[50] Sentencia T-176 de 2008 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[51] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[52] Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal.
[53] Sentencia C-881 de 2012 ( M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva). En esa ocasión la Sala Plena declaró exequible por el
cargo de omisión legislativa relativa, la expresión “El juez que conozca de la
preclusión quedará impedido para conocer del juicio” contenida en el inciso
segundo delartículo 335 de
la Ley 906 de 2004, en
un juicio en que el actor peticionaba que el impedimento que la norma prevé
para el juez que niega la solicitud de preclusión, se hiciera extensivo al
fiscal que formuló la fallida solicitud.
[54] El artículo 141 del Código General del Proceso, dispone: “Son
causales de recusación las siguientes: || 1. Tener el juez, su cónyuge,
compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en
el proceso. || 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en
instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus
parientes indicados en el numeral precedente. || 3. Ser cónyuge, compañero
permanente o pariente de alguna de las partes o de su representante o
apoderado, dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de
afinidad. || 4. Ser el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus
parientes indicados en el numeral 3, curador, consejero o administrador de
bienes de cualquiera de las partes. || 5. Ser alguna de las partes, su
representante o apoderado, dependiente o mandatario del juez o administrador de
sus negocios. || 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge,
compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y
cualquiera de las partes, su representante o apoderado. || 7. Haber formulado
alguna de las partes, su representante o apoderado, denuncia penal o
disciplinaria contra el juez, su cónyuge o compañero permanente, o pariente en
primer grado de consanguinidad o civil, antes de iniciarse el proceso o
después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos al proceso o a la
ejecución de la sentencia, y que el denunciado se halle vinculado a la
investigación. || 8. Haber formulado el juez, su cónyuge, compañero permanente
o pariente en primer grado de consanguinidad o civil, denuncia penal o
disciplinaria contra una de las partes o su representante o apoderado, o estar
aquellos legitimados para intervenir como parte civil o víctima en el
respectivo proceso penal. || 9. Existir enemistad grave o amistad íntima entre
el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado. || 10. Ser el
juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo
grado de consanguinidad o civil, o primero de afinidad, acreedor o deudor de
alguna de las partes, su representante o apoderado, salvo cuando se trate de
persona de derecho público, establecimiento de crédito, sociedad anónima o
empresa de servicio público. || 11. Ser el juez, su cónyuge, compañero
permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de
alguna de las partes o su representante o apoderado en sociedad de personas. ||
12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las
cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado,
agente del Ministerio Público, perito o testigo. || 13. Ser el juez, su
cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral
1, heredero o legatario de alguna de las partes, antes de la iniciación del
proceso. || 14. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus
parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que
se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar”.
[55] El artículo 140 del CGP, establece: “Declaración de impedimentos.
Los magistrados, jueces, conjueces en quienes concurra alguna
causal de recusación deberán declararse impedidos tan pronto como adviertan la
existencia de ella, expresando los hechos en que se fundamenta…”. El artículo 61 de
la Ley 270 de 1996,
dispone: “DE LOS CONJUECES. Serán designados conjueces, de acuerdo con las
leyes procesales y los reglamentos de las corporaciones judiciales, las
personas que reúnan los requisitos para desempeñar los cargos en propiedad, las
cuales en todo caso no podrán ser miembros de las corporaciones públicas,
empleados o trabajadores de ninguna entidad que cumplan funciones públicas
durante el período de sus funciones. Sus servicios serán remunerados. || Los
conjueces tienen los mismos deberes que los Magistrados y estarán sujetos a las
mismas responsabilidades de éstos…” (negrillas fuera de texto).
[56] El artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, modificado por
el artículo 1º, numeral 88, del Decreto Extraordinario 2282 de 1989, dispone:
“Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: || 1. Tener
el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil interés directo o indirecto
en el proceso. || 2. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez,
su cónyuge o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente. || 3.
Ser el juez cónyuge o pariente de alguna de las partes o de su representante o
apoderado, dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil. || 4. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes
indicados, guardador de cualquiera de las partes. || 5. Ser alguna de las
partes, su representante o apoderado, dependiente o mandatario del juez o
administrador de sus negocios. || 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su
cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3º, y cualquiera de
las partes, su representante o apoderado. || 7. Haber formulado alguna de las
partes, su representante o apoderado, denuncia penal contra el juez,
su cónyuge, o pariente en primer grado de consanguinidad, antes de
iniciarse el proceso, o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos
ajenos al proceso o a la ejecución de la sentencia, y que el denunciado se
halle vinculado a la investigación penal. || 8. Haber formulado el
juez, su cónyuge o pariente en primer grado de consanguinidad, denuncia penal
contra una de las partes o su representante o apoderado, o estar aquéllos
legitimados para intervenir como parte civil en el respectivo proceso
penal. || 9. Existir enemistad grave por hechos ajenos al proceso, o a la
ejecución de la sentencia, o amistad íntima entre el juez y alguna de las
partes, su representante o apoderado. || 10. Ser el juez, su
cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o primero civil, acreedor o deudor de alguna de las partes,
su representante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho
público, establecimiento de crédito o sociedad anónima. || 11. Ser el
juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral
anterior, socio de alguna de las partes o su representante o apoderado en
sociedad de personas. || 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de
actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber
intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o
testigo. || 13. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes
indicados en el numeral 1, heredero o legatario de alguna de las partes, antes
de la iniciación del proceso. || 14. Tener el juez, su cónyuge o
alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil,
pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe
fallar”.
[57] Sentencia C-600 de 2011 .
[58] El artículo 130 de
la Ley 1437 de 2011 “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, establece como causales específicas de impedimento y
recusación las siguientes: “1. Cuando el juez, su cónyuge, compañero o
compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la
expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en
la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia.
|| 2. Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de
sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
único civil, hubieren intervenido en condición de árbitro, de parte, de tercero
interesado, de apoderado, de testigo, de perito o de agente del Ministerio
Público, en el proceso arbitral respecto de cuyo laudo se esté surtiendo el
correspondiente recurso de anulación ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. || 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o
alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad,
segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos
en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas
que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero
interesado. || 4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno
de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna
de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la
condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las
sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados”.
[59] Sentencia C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil. Unánime). En esa oportunidad la Corte se inhibió de resolver el
fondo de un cargo por omisión legislativa relativa, por cuanto la supuesta
omisión no era predicable de la norma acusada. En ese contexto, la Corporación
recogió la jurisprudencia sobre la materia y le dio a la noción de omisión
legislativa relativa consistencia terminológica. Desde entonces, esta
Corporación ha reiterado ese test en distintas ocasiones. Ver, por ejemplo, las
sentencias C-809 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett, A.V. Jaime Araujo Rentería); C-208 y C-311 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y A.V. Rodrigo
Escobar Gil); C-509 de
2004(M.P. Eduardo Montealegre Lynett); C-1172 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández); C-1009 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
S.V. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Jaime Córdoba Triviño
y Alfredo Beltrán Sierra); C-823 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis);
C-1266 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-249 de 2009 (M.P.
Mauricio González Cuervo. S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Clara
Elena Reales Gutiérrez, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas
Silva); C-314 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla); C-173 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub); C-942 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez); C-090 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub); C-127 de 2011 (M.P.
María Victoria Calle Correa); C-600 del 2011 (M.P. María Victoria Calle
Correa); C-619 de 2011 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto. A.V. María Victoria Calle Correa), y C-642 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), entre otras.
[60] Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[61] Auto del 6 de junio de 1935. Sala de
Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia (MP Aníbal Cardozo Gaitán),
Gaceta Judicial, Tomo XLII, No. 1897, 1935, p. 87. Además, pueden verse, en el
mismo sentido, los Autos del 17 de marzo de 1995. Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, y del 17 de junio de 1998, de la Sala de Casación
Penal (MP Fernando E. Arboleda Ripoll). No. Radicación 14104.
[62] Auto 080A de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil.
Unánime). En esa ocasión se resolvía precisamente una recusación dirigida
contra todos los magistrados de la Corte Constitucional, por supuestamente
tener interés en la decisión, lo cual comprendía el cargo de supuesto interés
moral en la misma.
[63] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación
Penal. Auto del 4 de septiembre de 1998 (MP Carlos E. Mejía Escobar). Radicado
No. 14772.
[64] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación
Penal. Auto del 9 de mayo de 2007 (MP Jorge Luis Quintero Milanés). Radicado
No. 22435. Reiterado luego, por ejemplo, en los autos del 11 de diciembre de
2007 (MP Yesid Ramírez Bastidas), radicado No. 28784; del 28 de julio de 2010
(MP Augusto J. Ibáñez Guzmán), radicado No. 34637; del 7 de junio de 2012 (MP
Julio Enrique Socha Salamanca), radicado No. 39168; del 11 de febrero de 2014
(MP Fernando Alberto Castro Caballero), radicado No. 36784, entre otros. En
todos estos casos, la Corte debía resolver impedimentos o recusaciones fundadas
en la causal que los accionantes del presente proceso echan de menos. El
Consejo de Estado, en materia de tutela en la cual se aplica el Código de Procedimiento Penal,
también ha prohijado esta posición al resolver un caso similar, refiriéndose en
forma expresa a la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal, por ejemplo en
el auto del 12 de marzo de 2015, Sección Quinta (CPLucy Jeannette Bermúdez
Bermúdez), Expediente: 11001-03-15-000-2014-01869-01.
[65] MP. María Victoria Calle Correa.
[66] Sentencia C-600 de 2011 (MP María
Victoria Calle Correa. Unánime). En lo pertinente señaló: “ no encuentra la Sala una justificación objetiva y
razonable que fundamente válidamente la exclusión de relaciones familiares que
tienen la potencialidad de afectar la posibilidad del ciudadano de acudir ante
un funcionario imparcial para resolver sus controversias, de igual manera a
como lo hacen las incluidas en la norma demandada. No existe una finalidad
constitucionalmente imperiosa o importante que lleve a sugerir que se requiera
introducir tal trato diferente entre cónyuges y compañeros o entre parientes de
consanguinidad o por grado civil. Por el contrario debe protegerse la
neutralidad de las decisiones judiciales, frente a interferencias derivadas de
relaciones y sentimientos familiares, que es un imperativo que se sigue el principio
de igualdad. Lejos de existir alguna justificación para que se dé un trato
diferente, existen razones para dar un trato igual a las situaciones que se
comparan, en tanto comprometen de forma similar la neutralidad e independencia
judicial, como fue expuesto previamente.”
[67] Sentencia C-365 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa.
Unánime). En esa ocasión se demandaron dos causales de recusación e impedimento
del Código de Procedimiento Civil que se configuraban por hechos ajenos al
proceso, por lo cual no se perfeccionaban si esos mismos hechos se originaban
dentro del mismo proceso. La Corte encontró que esa distinción no vulneraba la
Constitución, sino que era razonable. En ese contexto indicó: “ para efectos de establecer el diseño de los
procedimientos judiciales, el legislador goza de un amplio margen de libertad
configurativa (C.P. art. 150-1° y 2°). Tal facultad, propia del ejercicio de
sus atribuciones constitucionales, habilita a este órgano para que,
discrecionalmente, regule aspectos tan trascendentales para la administración
de justicia como lo es el referido a la fijación de las causales que dan lugar
al incidente de impedimento o recusación, implementadas y modificadas en forma
razonable “a partir de consideraciones socio-políticas de conveniencia y
oportunidad”.
[68] Sentencia C-155 de 1996 (MP Jorge Arango
Mejía. Unánime). En ese caso, la Corte declaró inexequible la regulación de una
causal de impedimento y recusación para los jueces y magistrados, en tanto la
configuraba cuando los jueces y magistrados hubiesen conocido en instancias de
un asunto procesal en específico, pero excluía de la hipótesis el caso en que
e l juez de segunda instancia hubiese sido una sala única o cuando la Sala
Penal del Tribunal respectivo tuviera un número inferior a seis magistrados. La
Corporación no encontró ningún fundamento para esta exclusión, que vulneraba
entonces el derecho a igual imparcialidad judicial en los procesos penales, por
lo cual la declaró inexequible aunque preservó la regla general de impedimento.
[69] Sentencias C-400 de 2007 y C-188 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[70] Como ocurrió, por ejemplo, en los casos
resueltos en las sentencias C-155 de 1996 y C-600 de 2011, antes referidas.