Sentencia C-490/11
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS Y PROCESOS ELECTORALES
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales
En razón de la importancia
jerárquica y funcional que el ordenamiento constitucional confiere a las leyes
estatutarias, la misma Carta Política dispone requisitos particulares para su
promulgación, tales como el de la mayoría absoluta de los votos de los miembros
de una y otra cámara para su aprobación, al igual que para su modificación o
derogación, y efectuarse en una sola legislatura. También dispone que el trámite de aprobación
de las leyes estatutarias comprenda la revisión previa por parte de
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
especiales para su aprobación/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Publicación del proyecto en
MESA DIRECTIVA DE
Si
bien en la aprobación del informe de conciliación por parte de la plenaria de
TRAMITE LEGISLATIVO-Contabilización de
días en períodos de sesiones para determinación de plazos entre debates
DEBATE
PARLAMENTARIO-Concepto
DEBATE
PARLAMENTARIO-Finalidad/REQUISITO DEL DEBATE PARLAMENTARIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Otorgamiento de
oportunidades suficientes y adecuadas a todas las bancadas en las cámaras
legislativas para formular puntos de vistas sobre las iniciativas
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-No sujeto a fórmula sacramental alguna/REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Características/REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter subsanable
del vicio de procedimiento
En relación con el anuncio
previo de votación previsto en el inciso final del artículo
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento
de los plazos constitucionales establecidos entre los debates
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Propósito
El principio de unidad de
materia previsto en la Constitución para todo proyecto de ley, exige del
Congreso un criterio de racionalidad mínima en el proceso legislativo,
tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule asuntos que puedan
agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la inclusión de tópicos
del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Eventos en que se acredita su vulneración/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Método para determinar su cumplimiento
El principio
de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, que
también resulta aplicable a los proyectos de ley estatutaria, establece que
todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, resultando inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, y la
calificación de su cumplimiento está basada en la ponderación entre el
contenido del principio y la vigencia del principio democrático y la libertad
de configuración normativa del legislador. Por lo tanto, la violación del
principio de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que
el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de
carácter causal, temático, sistemático o teleológico)
con la materia de la ley respectiva. En ese sentido, el principio de unidad de
materia resulta vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra
totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte. Para la
determinación del cumplimiento de este requisito, deberá identificarse tres
instancias definidas. La primera, destinada a identificar el alcance material o
núcleo temático de la ley. La segunda, consistirá en determinar la proposición
normativa que se considera ajena a esa temática. Finalmente, la tercera está relacionada con
establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a
partir de los criterios de conexidad citados.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conexidad causal, temática, sistemática o teleológica
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que la evaluación sobre la unidad temática se logra
a partir de la verificación acerca de si el asunto objeto de debate guarda
relación causal, temática, sistemática o teleológica con los núcleos temáticos
de la iniciativa, sin que la evaluación del cumplimiento de este requisito resulte
particularmente intensa, pues ello terminaría por desconocer la cláusula
general de competencia legislativa y, de manera más general, el principio
democrático representativo. Para la Corte basta que pueda comprobar que existe
un vínculo razonable entre la norma objeto de análisis y los citados núcleos
temáticos, y sólo cuando esa relación no pueda comprobarse, se estará ante un
vicio que genere la inexequibilidad del respectivo precepto, reiterándose que la unidad de materia no se examina únicamente
en relación con el título o contenido específico de un artículo sino de manera
sistemática en relación con el tema general de la ley.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Propósitos
Los principios de
consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado
de deliberación democrática suficiente, a fin de que las normas jurídicas
resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de
los congresistas, en tanto titulares de la representación popular.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No
se vulnera con la introducción de modificaciones en tanto se preserve la unidad
temática de la iniciativa/PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-No se
incumplen por la inclusión de modificaciones o adiciones bajo la forma de
artículos nuevos sobre asuntos previamente debatidos
Los principios
de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo derivan de lo
dispuesto en los artículos 157 y 160 C.P., y se encaminan a que los proyectos
de ley deben haber sido discutidos y aprobados tanto en comisiones como en las
plenarias de ambas cámaras, previsión que la Corte ha denominado como la “regla
de los cuatro debates”, esto es que toda iniciativa cumpla con todos los
debates sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con el objeto de
garantizar que sea sometida a un debate adecuado y suficiente; circunstancia
que debe comprenderse armónicamente con
el principio de identidad flexible, esto es con la posibilidad que durante el
segundo debate cada cámara pueda introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Tal posibilidad busca permitir que al interior
de las plenarias sea posible el debate democrático de las propuestas aprobadas
por las comisiones, de modo tal que la actividad de aquéllas no se restrinja a
la simple confirmación de lo decidido en el primer debate. El principio de identidad flexible obliga a que
si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el
texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite, de donde la
posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está
sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad
temática de la iniciativa, por lo que durante el segundo debate los
congresistas pueden introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición
o modificación, resultando posible que bajo la forma de adición o modificación
se incluya un artículo nuevo, con la exigencia que el tema específico al que se
refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate, por lo que el límite
para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad
temática con los asuntos previamente debatidos. Lo que recibe reproche
constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que
no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante
la inclusión de un tema nuevo/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN
TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-No es asunto nuevo
fórmula propuesta por comisión de conciliación para superar discrepancia
La Corte ha fijado los criterios materiales para
determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que: “(i) un artículo nuevo no siempre
corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos
debatidos previamente; (ii) no
es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia
central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro
de lo previamente debatido; (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,
no de un artículo específico; (iv)
no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema. En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de
asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos
temas constitucionales, dadas las características de la Constitución de 1991.
PRINCIPIOS
DE IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento sujeto a que la materia haya
sido tratada aunque de su discusión no derive la inclusión de una fórmula
normativa en un artículo aprobado por la comisión o la plenaria
Si bien se aduce por parte de
un interviniente la presunta afectación de los principios de identidad flexible
y consecutividad, al considerar que el texto de los artículos relacionados con
la definición del censo electoral y su depuración permanente fue incluido
“intempestivamente” en la ponencia para segundo debate ante la plenaria de la
Cámara de Representantes habida cuenta que no fue discutido y votado en el
primer debate surtido en la Comisión Primera de la Cámara, por lo que se
trataría de un asunto nuevo; resulta claro para la Corte que la materia relacionada con el censo
electoral, a pesar de que no dio lugar a un texto que fuera aprobado por la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes si fue una materia debatida por
esa célula legislativa, insistiendo la Corte que el cumplimiento de los
requisitos de identidad flexible y consecutividad depende que la materia haya
sido tratada, incluso aunque la discusión de la misma no tenga como consecuencia
la inclusión de una fórmula normativa en el articulado aprobado por la comisión
o plenaria correspondiente. En este caso, se comprueba que el asunto hizo parte
de los tópicos objeto de discusión en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes
REQUISITOS
DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Cumplimiento de manera general
La
Corte encuentra que los principios de unidad de materia, consecutividad e
identidad flexible son, de manera general, cumplidos adecuadamente durante el
trámite del Proyecto de Ley Estatutaria de reforma política, a pesar de que
dicha iniciativa fue objeto de modificaciones, supresiones y adiciones durante
su trámite en comisiones y plenarias, estas se concentraron en los temas que
estuvieron presentes desde el primer debate, que gravitan sobre la materia
electoral y, en especial, el desarrollo de reformas constitucionales,
específicamente el Acto Legislativo 1 de 2009, que incorpora una “reforma
política”, entendida como la modificación de las reglas sobre los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos, al igual que sobre el acceso
a los cargos representativos de elección popular. Los asuntos que fueron objeto
de reforma radican sobre aspectos puntuales y se circunscriben a los ejes
temáticos antes identificados, por lo que no se evidencia que tales
modificaciones vulneren los principios constitucionales de consecutividad,
identidad, flexible y unidad de materia, en la medida que las mismas están
relacionadas con asuntos debatidos por la Comisión y que, en ese orden de
ideas, hacen parte de la competencia que tienen las plenarias para introducir
al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias,
a condición que, como lo ha señalado la Corte, se conserve la unidad temática
de la iniciativa. No obstante, puede sostenerse válidamente que estas
conclusiones no son predicables de dos aspectos: (i) la metodología para la
provisión de cargos vacantes de que trata el artículo 32, del texto aprobado
por la plenaria de la Cámara, que regula el tema de los candidatos de
coalición; y (ii) la inclusión de normas sobre censo electoral.
COMISION
DE CONCILIACION-Finalidad/COMISION DE CONCILIACION-Alcance de sus
competencias/COMISION DE CONCILIACION-No
trasgrede límites de competencia cuando se limita a presentar como propuesta de
conciliación texto aprobado en plenaria del Senado sobre materias presentes
durante el trámite legislativo
En los términos del artículo
161 C.P., las comisiones de conciliación tienen lugar cuando existen
discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias de cada cámara, caso
en el que es necesario contar con un articulado unificado que solvente esas
diferencias. La naturaleza de la discrepancia es la que fija el marco de
referencia al informe de conciliación, habiéndose señalado que estas comisiones
tienen vedado incorporar asuntos nuevos, esto es, que no hayan sido tratados
por las plenarias, aunque pueden, en aras de armonizar tales discrepancias,
incluso introducir nuevos textos o
suprimir existentes, en todo caso debe tratarse de materias que hayan tenido
lugar durante el procedimiento legislativo previo, con el fin que la actividad de
dichas comisiones sea compatible con los principios de consecutividad e
identidad flexible. Así, las discrepancias surgidas entre los textos que son
aprobados en las plenarias de una y otra Cámara pueden ser conciliadas por las
Comisiones accidentales de Medicación formalmente designadas, siempre que se
hayan observado los principios de consecutividad e identidad. En el presente
asunto, los límites no han sido transgredidos, en razón que el informe de
conciliación decidió adoptar el texto aprobado por la plenaria del Senado que versa
sobre materias que se mantuvieron presentes durante todo el trámite legislativo,
además de expresar las razones que llevaron a adoptar esa decisión.
ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Exigencia
respecto de proyectos de ley que ordenen gasto público u otorguen beneficios
tributarios/REQUISITO DE ANALISIS DE
IMPACTO FISCAL EN TRAMITE DE PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Improcedencia de su exigencia frente a beneficio previsto en norma
anterior
Si bien el artículo 7º de la
Ley 819/03, Orgánica de Presupuesto, establece mecanismos destinados a hacer
compatibles los gastos fiscales que puedan establecerse en iniciativas
legislativas con la política económica del Estado, y revisado el texto del
Proyecto de Ley Estatutaria, ninguno de sus preceptos incorpora una orden de
gasto público contra el Ejecutivo, de lo que se deduce que las previsiones
contenidas en el mismo que derivan responsabilidades fiscales para el Estado,
en todo caso estarán sometidas a la programación y disponibilidad presupuestal
correspondiente. No obstante el parágrafo del artículo 16 del Proyecto hace
referencia a un beneficio tributario, consistente en la deducción de la renta
líquida gravable de las donaciones que se hagan a favor de partidos y
movimientos políticos, previsión de la que no puede colegirse que el legislador
estatutario haya fijado tal beneficio, pues el mismo ya había sido previsto en
norma legal anterior, en la medida que los partidos y movimientos políticos
encuadran en la descripción de organizaciones sin ánimo de lucro que tienen
interés común, por lo que las deducciones previstas en el Estatuto Tributario
por donaciones a asociaciones, corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro
les resulta aplicable, no evidenciándose que la disposición en comento prevea
materias ajenas a la regulación tributaria vigente. En ese orden de ideas, la
norma no se opone la legislación orgánica en materia presupuestal.
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho fundamental/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS
ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cuando de medidas legislativas o
administrativas que los afecte se trata/OMISION
DE CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE
LEGISLATIVO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Constituye vicio de
naturaleza sustantiva que afecta trámite legislativo y genera, prima facie,
inexequibilidad de la norma
De las normas constitucionales
que prevén el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural,
al igual que de las reglas previstas en
el artículo 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo,
norma integrante del bloque de constitucionalidad, concurre un derecho
fundamental a la consulta previa, consistente en que aquellas decisiones
legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades
indígenas o afrodescendientes, deben ser consultadas con ellas por parte del
Gobierno, bajo condiciones de buena fe y respeto por su identidad diferenciada.
Este precedente dispone que (i) la afectación directa que obliga a la consulta
refiera a la regulación de asuntos que conciernen a la comunidad diferenciada o
que, siendo de carácter general, tienen incidencia verificable en la
conformación de su identidad; y (ii) la omisión de la consulta previa, cuando
se trata de medidas legislativa, genera prima facie la inexequibilidad de la
norma correspondiente, puesto que se trata de un vicio que, aunque tiene
naturaleza sustantiva, afecta el trámite legislativo. De ahí que el análisis
sobre el cumplimiento del deber de consulta previa haga parte del estudio
formal de la iniciativa, aunque en estricto sentido no haga parte del
procedimiento de formación de la ley.
CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Omisión en norma que fija reglas y regula la representación
democrática/INEXEQUIBILIDAD POR OMISION
DE CONSULTA PREVIA DE GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Configuración en norma sobre representación democrática de
comunidades diferenciadas
La Corte encuentra que la
previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto, que fija
reglas sobre representación democrática de las comunidades diferenciadas, afectan
directamente los intereses de las comunidades indígenas y afrodescendientes, en
tanto grupos étnicos reconocidos por la Constitución, por lo que debió
someterse al procedimiento de consulta previa, sin que dentro del presente
trámite exista prueba alguna acerca de que la consulta previa hubiera sido
llevada a cabo o, al menos, que ese procedimiento hubiera sido tenido en cuenta
por el legislador estatutario. Se impone, en consecuencia, la declaratoria de inexequibilidad
del inciso tercero del artículo 28 del proyecto de Ley que señala: “En las
circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas
solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su
personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley
para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de
dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia”
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Alcance respecto de límites a competencia de agrupaciones políticas
Podría determinarse como regla
de decisión aplicable al control de constitucionalidad de las normas legales
estatutarias referidas a la organización y estructura de los partidos y
movimientos políticos, la de que el Congreso está facultado para imponer
límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que (i) se
trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta
de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la
vigencia del sistema político democrático representativo.
LEY
ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Finalidad
La finalidad de la iniciativa
objeto de estudio es la de prever disposiciones particulares y concretas
respecto de la actividad de los partidos y movimientos políticos, de cara a la actividad
proselitista y electoral. De ahí que el control
de constitucionalidad de tales normas deba estar precedido del análisis sobre
la índole de las disposiciones superiores que regulan el sistema de partidos,
movimientos y, en general, grupos políticos en Colombia, dadas las
modificaciones que se le han propiciado al régimen constitucional sobre la
materia luego de la expedición de la Carta de 1991, que han llevado a un cambio
en el parámetro de control de las medidas legislativas dirigidas a regular la
organización y funcionamiento de dichos grupos políticos.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Ejes definitorios de la Constitución
DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Diferencias/PLURALISMO POLITICO-Concepto
En contraposición con la
Constitución de 1886 que circunscribía el ejercicio de la actividad política de
los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional
contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, que (i) amplía las
modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la
elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través
de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido
como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Potestades
que confiere a los ciudadanos/DERECHO A
PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Manifestación
de la cláusula de soberanía popular
En el actual modelo
constitucional pueden distinguirse dos etapas en lo que refiere a la relación
entre el ciudadano y los servidores públicos elegidos: la primera, concentrada
en el acto de elección que mediante el ejercicio del sufragio los ciudadanos
escogen y confieren legitimidad democrática a sus representantes,
invistiéndolos con el poder político que reside en el Pueblo; en virtud de la
cláusula de la soberanía popular se le confiere a todo ciudadano el derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, competencias
éstas que se posibilitan mediante herramientas institucionales tales como: la
revocatoria del mandato de los elegidos, la iniciativa en las corporaciones
públicas, la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y
la ley, y el acceso al desempeño de cargos y funciones públicas, todos
contemplados como derechos fundamentales y, por tanto, protegidos incluso en
grado jurisdiccional. A estas potestades se suman otras de más amplio espectro,
como sucede con las veedurías ciudadanas dirigidas al control de la actividad
de las distintas autoridades del Estado, entre ellas las de origen democrático
directo.
PARTIDOS
POLITICOS-Concepto/PARTIDOS POLITICOS-Funciones/MOVIMIENTOS POLITICOS-Concepto/MOVIMIENTOS POLITICOS-Funciones/GRUPO SIGNIFICATIVO DE CIUDADANOS-Concepto
Los partidos políticos, al
igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos,
son modalidades de representación democrática constitucionalmente reconocidas,
cuyo papel es de carácter complejo, pues de un lado, tienen una función
instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción en la
agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta
decididamente en el ámbito de la representación política, siendo medios de
expresión a lo largo del proceso de democratización de la política, y cumplen
el papel de canalizar la voluntad pública de forma que inciden inclusive en el
contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias
y yuxtapuestas, de los ciudadanos, función en la que se sustenta, a juicio de
la Corte, el vínculo necesario entre el fortalecimiento de los partidos y
movimientos políticos y la vigencia del principio democrático participativo, en
especial su faceta pluralista.
PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Requisitos
de representatividad democrática
La fortaleza representativa de
las organizaciones políticas, entendida como la capacidad de traducir las
demandas sociales y las preferencias de los electores en planes de acción
política que tengan la virtualidad de convertirse en componentes de la agenda
pública, una vez la agrupación acceda a los cargos y corporaciones
representativas, constituye una condición que exige, a juicio de la Corte,
distintas cualidades de los partidos y movimientos políticos, referidos a: (i)
la permanente identidad entre los intereses y preferencias del electorado y los
programas y lineamientos ideológicos de la agrupación correspondiente; y (ii)
la existencia de una infraestructura institucional y de procedimientos
democráticos que permita procesar tales demandas, a fin que integren los planes
de acción política del partido o movimiento.
La eficacia de tales rasgos institucionales depende que los partidos y
movimientos no sean cooptados, bien a través de prácticas personalistas, o bien
mediante la subordinación de la agrupación a factores o instancias,
generalmente ilegales, que se valen de la representación democrática para
imponer en la agenda pública sus demandas particulares, opuestas o divergentes
con los intereses del electorado y/o la protección de las minorías políticas.
PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Antecedentes
de reformas de estructura y organización relacionadas con representatividad
democrática
La necesidad de consecución de
la representatividad democrática en los partidos y movimientos políticos, al
menos desde la expedición de la Constitución de 1991, muestra dos etapas
históricas definidas: la primera, interesada esencialmente en garantizar la
autonomía de las agrupaciones políticas a través del reconocimiento de la
libertad organizativa de las mismas, análisis expuesto en el estudio de
constitucionalidad de la ley estatutaria sobre la materia adelantado en la
sentencia C-089/94; y la segunda, surgida como respuesta a la crisis de
representatividad generada por fenómenos como el personalismo en la política y
la actuación de grupos armados irregulares y el crimen organizado. El
debilitamiento de la estructura de partidos motivó al Congreso a modificar la
Constitución mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, con miras a fortalecer el
sistema de partidos y movimientos políticos y, en especial, prever herramientas
tanto para incentivar el uso de instrumentos democráticos en su interior, como
para sancionar la indisciplina en relación con los programas de acción pública
formulados por ellos. Asimismo dispuso exigencias de índole electoral,
dirigidas a elevar el grado de representatividad de los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la proliferación de
las mencionadas microempresas personalistas. Los objetivos de esta reforma se
concentraron en: (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la
exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho
principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos
uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones
más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual
que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble
militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o
movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la
cifra repartidora como método para la asignación de curules, y exigencia de
umbrales mínimos de participación para el otorgamiento de personería jurídica;
y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante
el establecimiento de un régimen severo de bancadas. Sin embrago, los instrumentos
diseñados se mostraron insuficientes para hacer frente a nuevas amenazas a la
representación democrática efectiva, esta vez derivadas de la cooptación de
grupos armados ilegales y el crimen organizado, por lo que se mostraba
imprescindible reformar nuevamente el régimen constitucional de organización y
estructura de partidos y movimientos políticos, esta vez no solo con el fin de
fortalecer la representatividad democrática, sino también para hacer
responsables a los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos
de las faltas relacionadas con permitir la cooptación ilegal expuesta. Esta fue
la intención específica del Congreso al formular el Acto Legislativo de 2009, cuyo
análisis fue efectuado por la Corte mediante sentencia C-303/10, a propósito
del control de constitucionalidad de la citada de reforma. El objetivo general
de la reforma era fortalecer la democracia participativa, a través de la
imposición de condiciones más estrictas para la conformación de partidos y
movimientos, establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un
lugar central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrática
del electorado resulte interferida por la actuación de los grupos ilegales
mencionados. Los objetivos específicos de la enmienda eran: (i) impedir el
ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral
de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen preventivo y
sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos políticos, que
redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en la
representación ejercida por el Congreso.
EQUIDAD DE GENERO/DERECHO DE LAS MUJERES A PARTICIPAR
EN LA VIDA POLITICA Y PUBLICA
LEY
ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Cambio de
paradigma en relación con la cláusula de libertad organizativa de partidos y
movimientos políticos
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Principios de organización y funcionamiento de partidos y movimientos
políticos y definiciones de contenidos mínimos se ajustan a la Constitución
Los principios de organización
y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, al igual que las
definiciones de contenidos mínimos en el proyecto de ley estatutaria de reforma
política no plantean mayores debates en cuanto a su exequibilidad, en la medida
que el legislador estatutario no hace nada distinto que replicar lo dispuesto
en el artículo 107 de la Constitución, según el cual “los partidos y
movimientos políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios
rectores la transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género, y el
deber de presentar y divulgar sus programas políticos”; en tanto que en las
definiciones de contenidos mínimos de los principios de participación,
igualdad, pluralismo, equidad e igualdad de genero, transparencia y
moralidad se evidencia la consagración
por parte del legislador estatutario de aspectos fundamentales y estructurales del
modelo democrático representativo y del Estado Constitucional
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Finalidad e importancia/PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Se aplica a agrupaciones
políticas con y sin personería jurídica
Si bien la fijación de un régimen jurídico tendiente a
proscribir la doble militancia constituyó una de las herramientas planteadas
por el Acto Legislativo 1 de 2003, y reforzada por la reforma constitucional de
2009, tendiente a fortalecer los partidos y movimientos políticos, a través de
la exigibilidad de la disciplina de sus integrantes y la imposición correlativa
de sanciones ante el incumplimiento de los deberes de pertenencia a la agrupación
correspondiente; es la prohibición de la doble militancia política, una
limitación de raigambre constitucional al derecho político de los ciudadanos a
formar libremente parte de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas, en
el entendido que dicha libertad debe armonizarse con la obligatoriedad
constitucional del principio democrático representativo, que exige que la
confianza depositada por el elector en determinado plan de acción política, no
resulte frustrada por la decisión personalista del elegido de abandonar la
agrupación política mediante la cual accedió a la corporación pública o al cargo
de elección popular. Por lo mismo que, de acuerdo con lo regulado por el
inciso tercero y cuarto del artículo 108 C.P., tanto las agrupaciones políticas
con personería jurídica como sin ella están habilitadas para presentar
candidatos a elecciones, las segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través
de firmas, y siendo uno de los ámbitos de justificación constitucional de la
doble militancia la preservación del principio democrático representativo,
mediante la disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento
ideológico, carecería de todo sentido que la restricción solo se aplicara a una
de las citadas clases de agrupación política.
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Prohibición de carácter general con
destinatarios particulares/PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA-Aplicación no interfiere con el sufragio libre y
universal
El presupuesto para la
imposición de la prohibición de la doble militancia es la posibilidad o
ejercicio efectivo del mandato democrático representativo, lo que implica que la
vigencia de la citada prohibición es de carácter general, siendo los servidores elegidos los destinatarios particulares
de tal restricción. A este respecto, la Corte ha señalado que “…son los
integrantes de los partidos los destinatarios particulares de la prohibición de
doble militancia, puesto que (i) una concepción diferente configuraría una
interdicción desproporcionada al derecho político al voto libre; y (ii) son
esos integrantes, en virtud del régimen jurídico que les es aplicable, quienes
tienen un deber más específico y de mayor peso en lo que refiere a la
disciplina de partido, en el entendido que la vinculación con los objetivos
programáticos, principios ideológicos y decisiones políticas internas
democráticamente adoptadas, tiene una mayor vinculación para los servidores
elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos políticos que
se definen –y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-, en razón de su
adscripción a tales parámetros”. Así, como lo ha señalado la jurisprudencia, la
prohibición de doble militancia es aplicable a los integrantes de los partidos
y movimientos, esto es, quienes ejercen cargos de elección popular, o sus
directivos, en la medida que cumplen un papel central en tales organizaciones,
lo que implica que los ciudadanos votantes no están sometidos a dicha regla,
bien sea que apoyen a partidos o movimientos carentes o no de personería
jurídica. Ello en el entendido que una comprensión contraria sería incompatible
con el derecho político al sufragio universal y libre.
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Regla exceptiva
El parágrafo del artículo 2º del
proyecto de ley estatutaria ofrece una regla exceptiva a la prohibición de la
doble militancia, consistente en que en aquellos eventos en que el partido o
movimiento político sea disuelto por decisión de sus miembros o que pierdan su
personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse en uno distinto, sin
violar la mencionada prohibición, regulación que resulta razonable y armónica
con las previsiones constitucionales sobre doble militancia.
REGISTRO
UNICO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Creación/REGISTRO UNICO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Contenido/REGISTRO UNICO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Inscripción/REGISTRO UNICO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Finalidad/CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL CNE-Responsable del Registro Único de Partidos y Movimientos
Políticos
El artículo 3º del Proyecto de
Ley Estatutaria estipula la creación del Registro Único de Partidos y
Movimientos Políticos, confiriéndole al Consejo Nacional Electoral – CNE, la
competencia para llevar ese registro en el cual los representantes legales de
las agrupaciones políticas deberán consignar la información relacionada con las
actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados
con su plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus
directivos, así como el registro de sus afiliados, encontrando la Corte que la
función de registro está estrechamente relacionada con las funciones que la
Carta Política confiere a al Consejo Nacional Electoral CNE, permitiéndole
contar con la información necesaria para adelantar sus competencias.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Funciones
relacionadas con la inspección, vigilancia y control de la actividad electoral
de agrupaciones políticas/CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Competencias/CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Decisiones susceptibles de escrutinio judicial por
la jurisdicción contencioso administrativa
El Consejo Nacional Electoral tiene
la función general de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la
actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos
significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y
candidatos, y en desarrollo de esa previsión general, tiene competencia para: (i)
velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos;
(ii) distribuir los aportes que establezca la ley para el financiamiento de
campañas electorales; (iii) reconocer y revocar la personería jurídica de los
partidos y movimientos políticos; (iv) reglamentar la participación de los
partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del
Estado; (v) colaborar para la realización de consultas de los partidos y
movimientos para la toma de sus decisiones y la escogencia de sus candidatos; y
(vi) decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones
públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que
aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y
la ley. Los actos que desarrolla este organismo no son omnímodos y responden a
la Carta Política y las normas legales.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL CNE-Le
compete resolver la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos de
control de los partidos y movimientos políticos
GRUPO
SIGNIFICATIVO DE CIUDADANOS-Requisitos
para constituirse como partido o movimiento político y adquirir personería
jurídica
REGISTRO
DE AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Conformación/REGISTRO DE AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Administración
sujeta a principios del derecho fundamental al habeas data
El registro de afiliados que forma
parte de la información que recoge el Registro Único de Partidos y Movimientos
Políticos, constituye el medio a través del cual se comprueba la militancia o
pertenencia a un partido o movimiento político, y se conforma a través de la
inscripción que el ciudadano realice ante la respectiva agrupación, la cual se
remitirá, a su vez, al Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, actividades
éstas sujetas a las normas existentes en materia de protección de datos
personales.
PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Modos
de vinculación ciudadana determina grados de sujeción a normas estatutarias
La jurisprudencia
constitucional distingue entre distintos modos de vinculación entre los
ciudadanos y los partidos y movimientos políticos, así: de un lado están los
ciudadanos votantes, titulares de derechos políticos y quienes frente al sistema
de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al sufragio;
de otro, están los miembros de partidos o movimientos, también denominados
militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de esas
agrupaciones y, por ende, están cobijados por algunos de los derechos y deberes
que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la posibilidad de
participar en sus mecanismos democráticos internos; y finalmente, están los
integrantes de los partidos o movimientos, quienes además de pertenecer a la
agrupación política, ejercen cargos de elección popular, bien sea uninominales
o corporativos, con el aval de la agrupación política. Estos ciudadanos están
vinculados jurídicamente tanto con la totalidad de las normas estatutarias del
partido, como con los preceptos constitucionales y legales que establecen las
distintas esferas de la disciplina de partidos, en especial el régimen de
bancadas, aplicables a los integrantes de corporaciones públicas.
TIPOS
DE INFORMACION-Clasificación/INFORMACION PUBLICA/INFORMACION SEMIPRIVADA/INFORMACION
PRIVADA/INFORMACION RESERVADA
La jurisprudencia
constitucional tiene un grupo de reglas suficientemente decantadas acerca de la
tipología de datos, en razón de la intensidad de la restricción de su
circulación. Así existe información pública,
semiprivada, privada y reservada. La información pública es aquella que puede
ser obtenida sin reserva alguna por cualquier persona, sin necesidad de
autorización para ello y son ejemplos de ella los documentos públicos, las
providencias judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o
sobre la conformación de la familia. La información semiprivada es aquel dato
personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información
pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación
a bases de datos y divulgación. Se trata de información que sólo puede
accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los fines propios
de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios de
administración de datos personales. La información privada es aquella que se
encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede
accederse por orden de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus
funciones. Constituyen ejemplos de ésta los libros de los comerciantes, los
documentos privados, las historias clínicas, los datos obtenidos en razón a la
inspección de domicilio o luego de la práctica de pruebas en procesos penales
sujetas a reserva, entre otros. Por último, la información reservada, es
aquella que sólo interesa al titular en razón a que está estrechamente
relacionada con la protección de sus derechos a la dignidad humana, la
intimidad y la libertad, como es el caso de los datos sobre la preferencia
sexual de las personas, su credo ideológico o político, su información
genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por la
jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”, no son susceptibles
de acceso por parte de terceros.
PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Identificación
y diferenciación ideológica como rasgo característico
El actual régimen
constitucional de partidos y movimientos políticos tiene como uno de sus rasgos
característicos la necesidad de identificación y diferenciación ideológica,
como requisito necesario para que los ciudadanos estén en la libertad de elegir
entre distintos programas políticos y plataformas ideológicas.
REGISTRO
DE AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Carácter de la información personal que
administra y provee depende del modo de vinculación de sus afiliados
En lo que se refiere al grado
de circulación admisible del dato personal sobre la pertenencia a un partido o
movimiento político, se precisa: en lo que respecta a los integrantes de las
agrupaciones políticas, esto es, quienes ejercen cargos de elección popular, el
dato personal es esencialmente público, por lo que cualquier persona, natural o
jurídica, puede requerir la información personal sobre la determinación de la
filiación partidista de los citados integrantes, ya que resulta imprescindible
para, entre otros asuntos, (i) ejercer control político y ciudadano acerca de
su disciplina frente a los planes y programas del partido o movimiento; (ii)
evaluar el grado de cumplimiento del régimen de bancadas; (iii) determinar en
qué casos se infringe la prohibición de doble militancia y, en general; (iv)
predicar las consecuencias jurídicas que la Constitución y la ley prevén respecto
de los candidatos elegidos por un partido o movimiento político. En ese orden
de ideas, cualquier persona, natural o jurídica, puede requerir la información
personal sobre la determinación de la filiación partidista de los citados
integrantes. No sucede lo mismo en relación con los miembros de los partidos y
movimientos políticos, evento éste en que se trata de información semiprivada,
pues la misma tiene circulación restringida, que solo puede ser recabada por
orden de autoridad judicial o administrativa y su uso se restringe a las
finalidades propias de la actividad representativa y electoral, relacionadas
con la elección de dignatarios y candidatos mediante el sistema de consultas
partidistas, la participación en los aspectos institucionales y de definición
de agendas de acción política de las agrupaciones, etc. La circulación del dato
personal en este caso se restringe, única y exclusivamente, a las finalidades
relacionadas con la actividad propia de los partidos y movimientos políticos,
proscribiéndose con ello usos u objetivos diferentes, en especial aquellos que
sirvan de discriminación injustificada en razón del credo político. Por último,
frente a los ciudadanos – votantes, el dato personal sobre la filiación a un
partido o movimiento político es información reservada, ya que en tanto estos
ciudadanos no hacen parte de la organización de partidos o movimientos, están
protegidos por las garantías propias del sufragio libre y de la libertad de
conciencia, lo que implica que la información personal sobre su adscripción
partidista no será susceptible de ninguna modalidad de circulación, pues ello
significaría desconocer la prohibición constitucional de compeler a hacer
público el credo político.
REGISTRO
DE AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Fuentes, usuarios y administradores de datos
personales sobre filiación política/REGISTRO
DE AFILIADOS A PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Administración debe
sujetarse a los principios del derecho fundamental al habeas data/DERECHO AL HABEAS DATA-Principios
Los partidos y movimientos
políticos al igual que el Consejo Nacional Electoral, tienen la naturaleza de
fuentes, usuarios y administradores de datos personales relativos a la
filiación política, por lo que están obligados a garantizar, respecto de los
titulares de esa información, los principios propios del derecho constitucional
al hábeas data, que han sido descritos por la jurisprudencia constitucional, a
saber: libertad, necesidad, veracidad, integridad, finalidad, utilidad,
circulación restringida, incorporación, caducidad e individualidad.
DERECHO A CONSTITUIR PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Titularidad
ESTATUTOS DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Contenidos mínimos salvaguarda autonomía
El Proyecto de Ley Estatutaria
precisa los contenidos mínimos que deben prever los estatutos de los partidos y
movimientos políticos, sobre lo que la Corte determina que, en buena parte,
constituyen reiteraciones de cláusulas concretas previstas en la Constitución y
que la técnica legislativa utilizada resulta esencialmente indicativa, puesto
que en la mayoría de casos se limita a prever las materias que deben ser
reguladas por los estatutos, más no hacen referencias específicas y
particulares acerca de las mismas, lo que salvaguarda prima facie el grado de
autonomía que la Constitución reconoce a partidos y movimientos políticos.
ESTATUTOS DE PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Democratización interna y
fortalecimiento del régimen de bancadas
ESTATUTOS DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Régimen de responsabilidad y régimen disciplinario de partidos y
directivas
A partir del régimen de
responsabilidad, de naturaleza constitucional,
resulta admisible que el legislador estatutario determine que los
estatutos de los partidos y movimientos contengan estipulaciones sobre la
titularidad y el procedimiento para la imposición de sanciones por el
incumplimiento de los deberes y obligaciones propias del partido o movimiento,
bien que hayan sido definidas por la Constitución o la ley, como aquellas que
contengan tales reglamentaciones internas, en este último caso a condición que
no se contrapongan al régimen constitucional y legal, o sean de competencia de
otras autoridades judiciales o electorales. De ello resultan exequibles las disposiciones
que regulan (i) la definición de las autoridades, órganos de dirección,
gobierno, y administración, y reglas para su designación y remoción; (ii) las
reglas de convocatoria para las convenciones del partido o movimiento; (iii) la
determinación y reglas de nombramiento y remoción de los órganos de control de
la agrupación política, entre ellas del Consejo de Control Ético y el Veedor;
(iv) los deberes de los directivos, entre ellos el de propiciar procesos de
democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas; (v) los
mecanismos para la impugnación de la decisiones de los órganos de dirección,
gobierno, administración y control; (vi) el Código de Ética del partido o
movimiento, desarrollado conforme con los principios de moralidad y debido
proceso, y destinado a fijar los procedimientos aplicables por su infracción; y
(vii) el régimen disciplinario interno, que adopte mecanismos para sancionar la
doble militancia y la separación del cargo de los directivos que no desempeñen
sus funciones de acuerdo con la Constitución, la ley y los estatutos.
CONSULTAS
EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Definición/CONSULTAS DE AGRUPACIONES POLITICAS EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Importancia/CONSULTAS EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Clases/CONSULTAS DE
AGRUPACIONES POLITICAS-Régimen aplicable
Las consultas son mecanismos de
participación democrática y política que los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica y/o grupos significativos de ciudadanos pueden
utilizar, resultan imprescindibles para
el fortalecimiento de las agrupaciones tanto en lo que toca con sus decisiones
internas como con la designación de sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos y corporaciones de elección popular, mediante la convocatoria a los
ciudadanos y, en especial, a los miembros del grupo político, con miras a que
expresen sus preferencias, lo cual resulta especialmente importante bajo el
actual régimen constitucional en materia electoral, que otorga a los partidos y
movimientos la posibilidad de presentarse a las elecciones a través de listas
únicas cerradas, cuya composición debe reflejar tales prácticas democráticas. La
existencia de consultas en las agrupaciones políticas satisface dos principios
medulares para el Estado Constitucional: la participación efectiva, en la
medida que las consultas son, ante todo, mecanismos en que los ciudadanos
expresan sus preferencias acerca de las decisiones más importantes del partido o
movimiento, lo que involucra la participación de los interesados en las
decisiones que los afectan; y el pluralismo, en tanto las consultas, aunque
están basadas en la regla de mayoría, permiten que las minorías expresen sus
posiciones de manera mucho más efectiva que en esquemas no democráticos. Si
bien el uso de esta herramienta es deseable, en tanto fortalece a la
organización política y aumenta el grado de eficacia de la representación
democrática, esta circunstancia no elimina su carácter voluntario.
CONSULTAS
DE AGRUPACIONES POLITICAS-Carácter
voluntario de su ejecución/CONSULTAS DE
AGRUPACIONES POLITICAS-Obligatoriedad de sus resultados
La opción por la consulta es
una decisión libre y autónoma de la agrupación política, pero sus resultados
tienen como consecuencia jurídica necesaria e ineludible el carácter vinculante tanto para las
agrupaciones políticas que hicieron uso de ese mecanismo, como para los
candidatos que participaron en ellas.
AGRUPACION
POLITICA-Concepto
Las agrupaciones políticas,
desde la perspectiva ofrecida por la Constitución, son colectividades
destinadas a intermediar entre la ciudadanía y el ejercicio del poder político,
para lo cual están llamadas a adoptar decisiones internas fundadas en la
vigencia del principio democrático participativo, lo que implica, de igual
modo, la posibilidad de que la legislación les reconozca instancias de
autogobierno, dirigidas al cumplimiento de sus finalidades dentro del sistema
electoral y, en su sentido más amplio, de representación política.
CONSULTAS
INTERNAS/CONSULTAS INTERPARTIDISTAS/CONSULTAS POPULARES
El inciso cuarto del artículo
107 C.P. prescribe que para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus
candidatos propios o por coalición, los partidos y movimientos políticos podrán
celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no
con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus
estatutos y en la ley.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Extiende aplicación de consultas a los grupos significativos de
ciudadanos
La Corte considera que la
extensión que el legislador estatutario hace de las consultas a los grupos
significativos de ciudadanos es compatible con la Constitución, pues la
constitucionalización de las consultas responde a la necesidad de fortalecer el
grado de representatividad democrática del sistema de partidos en su conjunto,
y teniendo los grupos significativos de ciudadanos la potestad de inscribir
candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular e, incluso,
aspirar a convertirse en partidos y movimientos con personería jurídica, nada
se opone a que el legislador estatutario consagre la opción que tales
colectividades hagan uso del mecanismo de consulta, para los fines previstos en
la Constitución.
CONSULTAS
EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Financiación mediante sistema de reposición
de gastos por votos obtenidos
CONSULTAS
EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Anticipos para consultas sujetos a
reglamentación del Consejo Nacional Electoral CNE
POTESTAD SANCIONADORA-Manifestación del ius puniendi del Estado/POTESTAD SANCIONADORA-Principios que la rigen
Si bien la regulación sobre
derecho sancionador hace parte de la cláusula general de competencia del
legislador en ejercicio del ius puniendi, la jurisprudencia constitucional ha
determinado que las diversas expresiones estatales dirigidas a la imposición de
sanciones por comportamientos considerados antijurídicos, deben cumplir con
determinados principios y valores para que sean compatibles con la Constitución,
tales como los principios de legalidad que se concreta en los de tipicidad y
reserva de ley, razonabilidad, proporcionalidad y culpabilidad, así como las
garantías del debido proceso.
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Satisface los
principios de legalidad, reserva de ley, razonabilidad, gradualidad,
proporcionalidad y las garantías del debido proceso
PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Cláusula
general de responsabilidad
Los partidos y movimientos
políticos deben responder por toda violación o contravención a las normas que
rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las
conductas de sus directivos, previsión ésta que reitera la prevista en el
inciso séptimo del artículo 107 C.P., por lo que no plantea debate en cuanto a
su constitucionalidad.
REGIMEN
DISCIPLINARIO INTERNO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Contenido específico de los respectivos
estatutos
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Sanciones previstas a directivos deben
responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y no deben imponer
restricciones desproporcionadas a derechos fundamentales/REGIMEN DISCIPLINARIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Excepciona
asuntos de conciencia
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Condiciones de las sanciones
El legislador estatutario se
encuentra investido de la facultad de fijar las sanciones a los directivos,
estando solo sujeto a que las mismas sean compatibles con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, y que las sanciones allí previstas no impongan
restricciones desproporcionadas a los derechos fundamentales de los directivos
de los partidos y movimientos, en tanto se concentran en asuntos directamente
relacionados con la dinámica de las colectividades políticas y no interfieren
en ámbitos punitivos reservados a otras autoridades, en especial las de índole
judicial. En virtud del grado de autonomía de los partidos y movimientos
políticos, se permite que los estatutos internos de los partidos prevean
sanciones adicionales a las previstas por el legislador estatutario, supeditadas
al cumplimiento de los parámetros del derecho sancionador, siendo en razón del mencionado
grado de autonomía que el legislador estatutario confiere a los órganos de
control de los partidos y movimientos políticos la competencia para la
imposición de sanciones.
DIRECTIVOS
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Definición y régimen aplicable
DIRECTIVOS
DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Deber de diligencia y cuidado en el ejercicio de los derechos y
obligaciones de la agrupación política
FALTAS
Y SANCIONES A DIRECTIVOS DE PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS EN LEY ESTATUTARIA-Satisfacen principios de legalidad,
tipicidad y de reserva de ley
El Proyecto de Ley Estatutaria señala
un catálogo de acciones y omisiones constitutivas de faltas sancionables a los
directivos de los partidos y movimientos políticos, previsión que constituye
una expresión de la eficacia del principio de legalidad que gobierna el derecho
sancionador y que incorpora el deber de que el legislador determine las
conductas objeto de sanción y de reserva de ley frente a las sanciones
aplicables a los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y
obligaciones que le confieren personería jurídica a la agrupación política, responsabilidad
que debe estar precedida de la acreditación de la culpabilidad en la comisión
de la falta, merced de haber faltado al deber de diligencia y cuidado antes
aludido; faltas éstas que están en consonancia con el propósito del régimen
constitucional en materia de funcionamiento y organización de partidos y
movimientos políticos. Es así como se tipifica como falta la omisión reiterada,
grave e injustificada de solicitudes de alguna instancia u organismo interno,
el incumplimiento del deber de diligencia y cuidado en la verificación del
origen de los recursos para la financiación de la organización y/o las campañas
electorales, el desconocimiento de los límites en los topes a los gastos que
puedan realizar las agrupaciones políticas y las cuantías máximas de las contribuciones
privadas, el estímulo de la formación de asociaciones ilegales o de hacer parte
de ellas o permitirles injerencia en el partido o movimiento, la de utilizar o
permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación
electoral, el incurrir en delitos contra la participación democrática, la
administración pública, la existencia y seguridad del Estado, el régimen
constitucional; de lesa humanidad o
relacionados con actividades de grupos armados ilegales y del narcotráfico, y
la comisión de actos de corrupción, permitirlos u omitir el deber de
denunciarlos.
FALTAS
Y SANCIONES A DIRECTIVOS DE PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS EN LEY ESTATUTARIA-Vulnera la Constitución la descripción típica
de falta que disminuye la rigurosidad del estándar sancionatorio previsto en la Constitución/PRINCIPIO DE SUPREMACIA CONSTITUCIONAL-Implicación
Si bien la definición de las
sanciones es un asunto sometido prima facie a la libertad de configuración
legislativa, que está limitada por el contenido de los principios de
razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y lesividad, no siendo éstos los
únicos límites predicables de la potestad sancionatoria, dado que también está
limitada por el principio de supremacía constitucional, cuya implicación es que
una vez la Carta Política ha previsto que determinada conducta debe ser
sancionada, el margen de configuración del legislador debe circunscribirse a
las definiciones dadas por la Constitución, so pena de contravenir la jerarquía
del sistema de fuentes de derecho. En el presente caso, el numeral 5º del artículo 10 del proyecto realiza una descripción
típica de una falta basada en la prohibición prevista en el artículo 107 C.P. que
se aplica para la inscripción de candidatos que hayan cometido los delitos allí
previstos y que “hayan sido o fueren condenados por los mismos durante el
ejercicio del cargo”, resultando el momento de la comisión de la conducta
indiferente para la prohibición constitucional, por lo que pudieron cometerse
bien antes o después de la inscripción del candidato avalado, deduciéndose en
consecuencia el desconocimiento, por parte del legislador estatutario, del alcance
del precepto constitucional al restringir la responsabilidad de los directivos
a los delitos cometidos antes de la inscripción, lo que conllevaría la
inexequibilidad de esa condición.
SANCIONES
A DIRECTIVOS DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Competencia para
imponerlas/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
CNE-decide impugnación de sanciones de directivos de partidos y movimientos
políticos/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
CNE-Decisiones susceptibles de demanda ante la jurisdicción contencioso
administrativa
Son los órganos de control de
los partidos y movimientos políticos los competentes para la imposición de
sanciones, precedida, eso sí, de las garantías propias del derecho al debido
proceso, correspondiéndole, por la adscripción de competencia que le hace el
legislador estatutario, al Consejo Nacional Electoral CNE la resolución de la impugnación de las
sanciones impuestas por los órganos de control de partidos y movimientos
políticos, función ésta que se inserta en la cláusula general prevista en el
artículo 265 C.P., cuando le confiere a este organismo la función de ejercer la
regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los
partidos y movimientos políticos y, como corolario de esa competencia, velar
por el cumplimiento de las normas sobre dichos colectivos, junto con las demás
funciones que le confiera la ley. No puede perderse de vista que la resolución
de controversias que el legislador estatutario confiere al Consejo Nacional
Electoral CNE esta a su vez sometida al escrutinio judicial, en razón a que las
decisiones de este organismos son susceptibles de ser demandadas ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo
REGLAS
DE TRANSICION NORMATIVA EN REGIMEN DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-No se oponen a la Carta Política
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Predicable sólo de aquellos que cuentan con
personería jurídica/REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Regulación tiene
naturaleza constitucional/REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Gradualidad de las
sanciones/REGIMEN SANCIONATORIO DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Tipificación de conductas responde a
criterios de razonabilidad, gradualidad y proporcionalidad
La restricción prevista por el
legislador estatutario de la aplicación del régimen sancionatorio sólo a
partidos y movimientos con personería jurídica, con exclusión de aquellos
grupos que carecen de la misma, resulta para la Corte razonable, toda vez que: (i)
no existe una norma constitucional que ordene que el régimen sancionatorio se
extienda a las agrupaciones sin personería jurídica; (ii) las normas de derecho
sancionador están gobernadas por el principio de legalidad, lo que implica que
ante la inexistencia de una norma constitucional o legal que extienda el
régimen sancionatorio a las colectividades sin personería jurídica, mal puede
el Tribunal Constitucional, a partir de una sentencia integradora o aditiva,
proceder a dicha extensión de los efectos jurídicos; (iii) existen razones
sustantivas que justifican que el legislador estatutario haya hecho la
distinción en comento, entre ellas las innegables diferencias institucionales
entre los partidos y movimientos con o sin personería jurídica, entre ellos el
nombramiento de órganos directivos y de control; y (iv) en cualquier caso, los
integrantes de las agrupaciones políticas sin personería jurídica están
sometidos a otros tipos de controles del derecho sancionador sí previstos en la
ley, incluso los de índole penal. La regulación de un régimen sancionatorio de
los partidos y movimientos políticos tiene naturaleza constitucional, pues es
la misma Carta Política, la que describe varias de las conductas que generan
responsabilidad para las agrupaciones políticas, indicando asimismo la naturaleza
y gradualidad de las sanciones que pueden consistir en multas, devolución de recursos
públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta la
cancelación de personería jurídica.
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Competencia del Consejo Nacional Electoral
como órgano de naturaleza disciplinaria administrativa/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL CNE-Competencia sancionadora
La Corte ha mostrado suficientemente
los argumentos que justifican la competencia del Consejo Nacional Electoral CNE
para ejercer, dentro del marco delimitado por la Constitución y la ley, las
funciones de inspección, vigilancia y control de las agrupaciones políticas, lo
que confirma, de manera general, la constitucionalidad del precepto,
competencia sancionatoria que se hace extensiva sobre los grupos significativos
de ciudadanos, a pesar de que conforme a las normas estatutarias precedentes dicha
función se restringe respecto de partidos y movimientos políticos con
personería jurídica. Con el fin de otorgar coherencia al articulado objeto de
estudio, la interpretación adecuada del precepto es entender que la potestad
sancionatoria respecto de los grupos significativos de ciudadanos se limita a
aquellos que cuenten con personería jurídica
REGIMEN
SANCIONATORIO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Procedimiento para la imposición de sanciones
otorga garantías suficientes para la eficacia del debido proceso
El procedimiento previsto para
la investigación y sanción de las agrupaciones políticas con personería
jurídica, acoge la sucesión tradicional de etapas del derecho administrativo
sancionador, pues contempla: (i) la necesidad de proferir resolución motivada
de apertura de la investigación, que dé cuenta de los cargos, las faltas
atribuibles, los hechos objeto de investigación, las disposiciones infringidas
y las sanciones imponibles; (ii) la posibilidad de que si no existieren
elementos de juicio suficientes, el Consejo Nacional Electoral CNE pueda
adelantar la correspondiente investigación preliminar, notificándose de ello al
partido o movimiento; (iii) la notificación del inicio de la investigación al
representante legal de la colectividad, a las personas implicadas en los hechos
objeto de la pesquisa y al Ministerio Público; (iv) el término para que los
implicados rindan descargos; (v) las reglas sobre el debate probatorio, la
formulación de alegatos de conclusión y la adopción de decisión de mérito; (vi)
la posibilidad de decretar las medidas cautelares objeto de examen respecto del
artículo 12 del Proyecto; (vii) la cláusula de remisión de lo no regulado al
Código Contencioso Administrativo; y (viii) la facultad de demandar en sede
judicial la decisión adoptada y las reglas para su trámite. Disposiciones éstas
compatibles con la Constitución, puesto que otorgan garantías suficientes para
la eficacia de las distintas prerrogativas que conforman el derecho al debido
proceso, ya que permiten la publicidad de las decisiones de trámite y de fondo,
el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, la potestad de presentar
pruebas y hacerlas valer dentro del trámite, al igual que la facultad para
impugnar la decisión en sede jurisdiccional.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Formas/DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Consecuencia
Concurren dos formas de
disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos, que
correlativamente lleva a la pérdida de la personería jurídica.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER COATIVO-Competencia/DISOLUCION Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE
CARACTER COATIVO-Causales
La disolución y liquidación de
partidos y movimientos políticos de carácter coactivo, es de competencia del Consejo
Nacional Electoral CNE y procede cuando se cumplen los supuestos previstos en
la Constitución, esto es, en razón de la imposición de sanciones por las faltas
señaladas en el artículo 107 y 108 C.P. y desarrolladas por la norma
estatutaria, o cuando se cumplen los supuestos de pérdida de representatividad
democrática por no alcanzar el umbral previsto en el inciso primero del
artículo 108 C.P.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER COATIVO-No previsión de recurso alguno a decisión
administrativa del CNE no viola la Constitución ni vulnera el derecho de acceso
a la administración de justicia
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER VOLUNTARIO-Competencia/DISOLUCION Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE
CARACTER VOLUNTARIO-Causales previstas en los estatutos internos de la
agrupación
La disolución y liquidación de
partidos y movimientos políticos de carácter voluntario, constituye el
reconocimiento a la potestad que el legislador estatutario reconoce a los
partidos y movimientos políticos de decretar su disolución y liquidación, de
acuerdo con las causales que le fijen la ley y, en especial, sus estatutos
internos, lo que se explica por el grado de autonomía que la Carta reconoce a
las agrupaciones políticas. Esta opción desarrolla la dimensión negativa de la
libertad de conformar agrupaciones políticas sin limitación alguna, por lo que
resulta claro que si la Carta confiere ese derecho, en él se encuentra
contenida la posibilidad que sus integrantes decidan disolver y liquidar el
partido o movimiento político correspondiente
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Destinación de activos patrimoniales
remanentes
DECISION
ADMINISTRATIVA DE DISOLUCION Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS
DE CARACTER COATIVO-Susceptible
de acciones judiciales subsidiarias y excepcionales
Si bien la potestad
sancionatoria que ejerce el Consejo Nacional Electoral CNE, es de naturaleza
disciplinaria administrativa, que implica la posibilidad de escrutinio judicial de sus decisiones,
resultando procedente cuestionar ante la jurisdicción contenciosa
administrativa las decisiones adoptadas por el CNE cuando consideren que son
contrarias al orden jurídico, la previsión de los enunciados normativos que determina
que la decisión administrativa del CNE que resuelve la disolución y liquidación
de partidos y movimientos, “no tendrá recurso alguno”, no implica que contra
ese acto administrativo no operan las acciones contenciosas que prevea la ley
ni que, en caso que se cumplan con los requisitos de procedibilidad previstos
en la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, también
resulten aplicables acciones judiciales subsidiarias y excepcionales, como la
acción de tutela.
DISOLUCION
Y LIQUIDACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE CARACTER VOLUNTARIO-Improcedencia una vez iniciado proceso
sancionatorio
La regla que impide la
disolución, liquidación, fusión o escisión voluntaria de la agrupación política
cuando ya se ha iniciado un proceso sancionatorio, es razonable y no pugna con
el orden constitucional, ya que la intención del legislador estatutario es que
una vez la autoridad electoral ha considerado que existe mérito suficiente para
iniciar una investigación por la comisión de las faltas previstas en el
capítulo III, resulta imprescindible que esa pesquisa llegue a su fin, con el
objeto que se determine con claridad la responsabilidad de la colectividad y/o
sus directivos, tornando la disolución voluntaria como un fraude a la ley.
DISOLUCION
ADMINISTRATIVA DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Efectos
La disolución administrativa de
los partidos y movimientos políticos tiene dos efectos: en primer lugar, una
vez notificada la decisión que decreta la disolución, procederá el cese
inmediato de la actividad de la colectividad, reputándose inexistentes los
actos posteriores; y en segundo término, se considerará fraudulenta la creación
de un nuevo partido o movimiento que subrogue al que se le decretó la
disolución, subrogación que se verificará a través de la conexión o similitud
institucional o de miembros directivos.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Financiación del funcionamiento de partidos y movimientos políticos
El artículo 109 de la Constitución
Política, consagra expresamente, que el Estado concurrirá a la financiación
política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos con personería
jurídica, de conformidad con la ley, disposición de la que se derivan cuatro
consecuencias normativas: (i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente
concurrir a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) que
los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación política y
electoral de los partidos y movimientos políticos, estándose por ende ante un
sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que el Estado financiará a
aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica;
y (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal
financiación estatal. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado
la enorme relevancia de la financiación con recursos públicos de los partidos y
movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y ha reiterado que
este tema debe ser necesariamente objeto de regulación estatutaria. La regulación
de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación estatal de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, busca fortalecer el
funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de
contera la consolidación de una verdadera democracia participativa y
deliberativa, y de los principios de participación, igualdad, transparencia,
pluralismo jurídico y moralidad pública, en el marco de un Estado
Constitucional de Derecho, siendo de resaltar la función que cumple la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos y de las campañas
electorales, en cuanto ofrece a las organizaciones políticas unas garantías
mínimas para su funcionamiento político y electoral, promoviendo los principios
antes mencionados.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Sistema mixto o combinado de financiación de partidos y movimientos
políticos se ajusta a la Constitución
La norma
establece dos fuentes básicas de financiación legal para los partidos y
movimientos políticos, la financiación privada o particular, y la financiación
estatal; previendo como eventuales fuentes de financiación privada: i) las
cuotas de los afiliados, de conformidad con los estatutos; (ii) las
contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, de sus afiliados y/o de
particulares; (iii) los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente
autorizadas; (iv) los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o
cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos
procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se obtengan de las
actividades que puedan realizar en relación con sus fines específicos; (v) los
rendimientos financieros de inversiones temporales que realicen con sus
recursos propios; y (vi) las herencias o legados que reciban. En cuanto a la financiación
estatal, en la medida que el artículo De otra parte, en lo que tiene
que ver con la financiación estatal, el artículo prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria,
efectiva y parcial, para el caso de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, lo que no
ofrece reparo constitucional alguno.
FONDO
NACIONAL DE FINANCIACION POLITICA-Distribución de la financiación estatal a partidos y movimientos
políticos
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Reglas y criterios de distribución de la financiación estatal consultan
principios de igualdad, transparencia y pluralismo político
La Corte ha aclarado que la Constitución, en
sus distintas modificaciones, no ha establecido que la financiación estatal a
través del sistema de reposición de votos deba ser para todas las
organizaciones políticas y sus candidatos, sino que ha condicionado tal derecho
(i) a que sea regulado por el legislador, con lo que se reitera que el tema se
encuentra dentro del ámbito de libertad configurativa del Congreso; (ii) a que
se tenga en cuenta un criterio de porcentaje de votos obtenidos, y (iii) que
las reglas de reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas las
elecciones, sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta
materia. Es así como del contenido del
articulo 17 del Proyecto de Ley se pueden deducir los siguientes preceptos
normativos: (i) consagra que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y
movimientos políticos; (ii) determina que esta financiación se dirigirá al
funcionamiento permanente de estos partidos y movimientos políticos; (iii)
establece que los partidos y movimientos políticos a financiar serán aquellos
que cuenten con personería jurídica; (iv) estipula que esta financiación se
llevará a cabo a través del Fondo Nacional de Financiación política; (v) fija
una reglas de distribución de los recursos de dicho Fondo, adoptando para ello
tres criterios: (a) un criterio porcentual de distribución, que va de un mínimo
del 5%, a un máximo de un 40%; (b) un criterio de igualdad de distribución de
estos porcentajes establecidos entre los partidos y movimientos políticos; y
(c) un criterio relativo a las condiciones que deben cumplir los partidos y
movimientos políticos para acceder a los porcentajes de financiación fijados
por la norma, criterios que son de diverso tipo: a) requisitos jurídicos, como
contar con personería jurídica, b) criterio de reposición de votos, a partir de
un porcentaje de obtención de votación válida o de número de curules obtenidas,
c) criterio de financiación de elecciones para las corporaciones públicas de
elección popular tanto a nivel nacional como regional y local, esto es, para el
Congreso de la República, como para las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales; d) criterio de financiación proporcional al número de mujeres
elegidas en las corporaciones públicas; e) criterio de financiación
proporcional al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
DERECHO DE LAS MUJERES A PARTICIPAR EN LA VIDA POLITICA Y PUBLICA
EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Promoción a partir de la determinación del número de mujeres elegidas
como criterio para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Criterios de distribución de financiación estatal basados en mujeres y
jóvenes elegidos para corporaciones públicas se ajustan a la Constitución
El legislador estatutario fijo igualmente otros criterios para la
financiación estatal de partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, que resultan adecuados y válidos desde el punto de vista
constitucional, tales como el número de mujeres elegidas y el número de jóvenes
elegidos en las corporaciones públicas, criterios éstos que, en concepto de la
Corte, se encuentran plenamente ajustados a la Constitución Política, en cuanto
constituye un estímulo para los partidos y movimientos políticos para promover
e incentivar la participación y elección efectiva de mujeres y jóvenes en las
corporaciones públicas, además de que implican acciones afirmativas frente a
las mujeres y jóvenes, y por tanto promueven la consecución efectiva de la
igualdad real, disposiciones que para la Corte se encuentran en armonía tanto
con lo dispuesto por el artículo 13 Superior, como con lo consagrado en el
artículo 107 C.P., que estatuye como uno de los principios rectores de los
partidos políticos la democratización de su organización y la equidad de
género.
JOVEN EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Personas con edades que oscilan entre 18 y 26 años
DESTINACION DE RECURSOS DE
FINANCIACION ESTATAL EN LEY ESTATUTARIA-No
vulnera la autonomía de los partidos y movimientos políticos
El legislador estatutario previó en el proyecto de
reforma política lo relativo a la destinación
de los recursos de la financiación estatal, estipulando que se destinarán a financiar
las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de
sus propósitos, y para algunas finalidades, tales como a) el funcionamiento de
sus estructuras regionales, locales y sectoriales; b) la inclusión efectiva de
mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político; c) el
funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación; d) dar apoyo y asistencia a
sus bancadas; e) cursos de formación y capacitación política y electoral; f)
divulgación de sus programas y propuestas políticas; y g) el
ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos, al
igual que para financiar las actividades de sus centros de pensamiento, la
realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y la
inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías en el proceso político, que
la Corte encuentra constitucional, en cuanto determina válidamente los fines
generales en los cuales deben invertirse los recursos públicos, y en las
previsiones de carácter específico que resultan incompatibles con el grado de
autonomía de los partidos y movimientos políticos ya que: (i) la enumeración
que hace el legislador estatutario es apenas indicativa y refiere a aspectos
con determinado grado de generalidad; (ii) cada una de estas finalidades
responde a fines constitucionalmente valiosos que guardan relación de
correspondencia con los principios superiores que gobiernan la organización y
funcionamiento de partidos y movimientos políticos; y (iii) no puede perderse
de vista que los recursos mencionados son de naturaleza pública, lo que permite
que el legislador estatutario pueda fijar una regulación más específica sobre
su utilización, en especial con el fin de hacerla compatible con los propósitos
y objetivos que la Constitución impone a las agrupaciones políticas.
PRESUPUESTOS DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLITICOS-Obligaciones de debate y aprobación democrática, e
información pública conforme a reglamentación del Consejo Nacional Electoral
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Rendición pública de cuentas
FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES EN
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Aplicación extensiva de financiación estatal
a candidatos de partidos y movimientos sin personería jurídica
El artículo 109 de la
Constitución Política prevé que las campañas electorales que adelanten los
candidatos avalados por partidos y movimientos con personería jurídica o por
grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con
recursos estatales, con lo que se extiende la financiación estatal para el caso
de las campañas políticas, a los candidatos avalados tanto por los partidos y
movimientos con personería jurídica, como por grupo significativo de
ciudadanos, de los cuales no se exige expresamente por la norma superior que
cuenten con personería jurídica, con lo que, para la Sala, se busca hacer
efectivos los principios que informan la democracia, en el contexto del estado
constitucional, así como el funcionamiento político y electoral de las
organizaciones políticas, ofreciendo unas garantías mínimas para la concreción
de la igualdad, transparencia y pluralismo político.
FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Sistema mixto o combinado de fuentes
En el proyecto de ley estatutaria el legislador establece las fuentes de financiación que podrán utilizar
los candidatos tanto de los partidos y movimientos políticos como de grupos
significativos de ciudadanos, que se encuentren inscritos a cargos o
corporaciones de elección popular, precisando como fuentes legales de financiación privada, cinco
posibilidades: (i) los recursos propios de
origen privado destinados por los partidos y movimientos políticos para
financiar las campañas electorales en las que participen; (ii) los créditos o
aportes provenientes de los propios candidatos, de sus cónyuges o de sus
compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de
consanguinidad; (iii) las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero
o en especie, que realicen los particulares; (iv) los créditos obtenidos en
entidades financieras legalmente autorizadas; y (v) los ingresos originados en
actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del
partido o movimiento, y la financiación estatal parcial, de conformidad con las
reglas previstas en el propio proyecto de ley estatutaria, determinando el
legislador estatutario lo concerniente a los porcentajes de votación requeridos
para acceder a la financiación estatal, los límites a la financiación privada,
las reglas para la administración y presentación de informes y las
prohibiciones respecto de fuentes ilegales o ilícitas de financiación privada
FINANCIACION
ESTATAL DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Parcial, obligatoria y efectiva sujeta a reglas
Al analizar la
evolución del texto constitucional en materia de financiación de las campañas
electorales de las organizaciones políticas, se colige que ha permanecido en
las diferentes reformas constitucionales y en la jurisprudencia de la Corte las
reglas relativas a que la financiación parcial, obligatoria y efectiva del
Estado, que procede: (i) de conformidad con la regulación establecida por el
legislador; (ii) con un criterio que tenga en cuenta el porcentaje de votos
obtenidos; y (iii) permitiendo diferencias al momento de determinar las reglas
relativas a cada tipo de elección. En estas condiciones, el artículo 21 del
proyecto de ley estatutaria establece que la financiación estatal de las
campañas electorales para los partidos y movimientos políticos y los grupos de
ciudadanos, se hará mediante el sistema de reposición de gastos por votos
válidos obtenidos, y señala los porcentajes de votación requeridos para acceder
a la financiación, tanto en las elecciones para corporaciones públicas que se
fija en el cincuenta por ciento (50%) o más del umbral determinado para la
respectiva corporación; como para gobernadores y alcaldes, que se establece en
el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos depositados en la
respectiva elección; previendo un incremento anual en el valor de reposición por voto válido
obtenido por cada candidato o lista con base en los costos reales de las
campañas en cada circunscripción y los estudios periódicos sobre necesidades
reales de financiación que se realicen
FINANCIACION ESTATAL PREVIA EN PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Procedencia/FINANCIACION ESTATAL
PREVIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Compatible con el
sistema de reposición de votos
La regulación prevista en el artículo 109 constitucional
permite advertir que el tema de la financiación estatal previa a las
elecciones, es una de las reformas que se pueden considerar como modificaciones
relevantes y significativas en el Acto Legislativo 1 de 2009, en que se
consagraron reglas nuevas para el reconocimiento y pago de anticipos de la
financiación estatal de las campañas electorales que dio lugar a una
financiación más igualitaria a partir del método de financiación previa o anticipos, conservando sin embargo el sistema
de reposición de votos, de manera que estos dos métodos de financiación
combinados dan lugar a un sistema mixto de financiación, en donde el método de
reposición de votos no es incompatible con la entrega de un porcentaje previo
mínimo igualitario para todos los participantes en una campaña electoral antes
de la elección, habiendo encontrado esta Corporación, que el sistema de
financiación previa, favorece el principio de igualdad, y favorece sobre todo a
las organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por cuanto la
financiación es previa e igualitaria para todos ellos, sin perjuicio de que
posteriormente a la elección se realice el descuento respectivo relativo al
porcentaje de votación obtenido, o la devolución del dinero, según el caso,
favoreciendo asimismo los principios de transparencia, igualdad y pluralismo jurídico.
FINANCIACION ESTATAL DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Procedencia, cuantía y condiciones de
anticipos
FINANCIACION ESTATAL DE CAMPAÑAS ELECTORALES
DE AGRUPACIONES POLITICAS-Anticipos
descontables/FINANCIACION ESTATAL DE
CAMPAÑAS PRESIDENCALES-Anticipos no descontables, condicionados a la previa
fijación de requisitos por el Consejo Nacional Electoral
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Exigencia de póliza o garantía para asegurar devolución del anticipo/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Circunstancias en que se hacen efectivas las pólizas o garantías
por anticipos
En relación con el tema de
constitución de pólizas o garantías para respaldar la financiación pública
previa de las campañas electorales, la jurisprudencia de la Corte ha estimado que
dicha exigencia resulta razonable, amén de constituir formas legítimas de
recuperar el dinero estatal cuando no se puedan hacer efectivas las deducciones
o devoluciones del valor del anticipo, por cuanto garantiza que el Estado
tenga, como primera opción, la facultad de repetir judicialmente contra el
partido o movimiento político que avaló el candidato, siendo dicho anticipo
deducible de la financiación que le correspondiere al partido o movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos por concepto de reposición de
gastos de campaña, precaviéndose los eventos y condiciones en que se harían
efectivas las respectivas pólizas o
garantías, esto es en caso de que no se pague en término la devolución del
valor del anticipo, o de que no se pague la diferencia entre el mayor valor del
anticipo y el menor valor de la financiación estatal.
AUTORIZACION
DE FINANCIACION PRIVADA DE CONSULTAS Y CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES
POLITICAS-Excepcionalidad y
condiciones de procedencia
El
proyecto de ley estatutaria prevé una autorización de financiación privada para
los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos,
previendo que (i) en caso de que se haga efectiva la devolución del valor del
anticipo, por no tener derecho a la financiación estatal, estos podrán
financiar los gastos pendientes de pago mediante financiación privada; (ii) que
esta autorización se condiciona a que la financiación privada se dé dentro de
los montos señalados para la correspondiente elección; y que (iii) igualmente
se condiciona, a que exista previa autorización por parte del Consejo Nacional
Electoral.
FINANCIACION
PRIVADA DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Fijación de límites por el legislador
estatutario es razonable y responde a fines constitucionalmente valiosos/FINANCIACION PRIVADA DE CAMPAÑAS
ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Tratamiento tributario a condonación
de créditos
El Proyecto de ley estatutaria de reforma política regula lo
concerniente a los límites a la
financiación privada para los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos, candidatos o campañas, previendo el monto máximo de créditos o
recursos originados en fuentes de financiación privada y limitando los recaudos
por contribuciones y donaciones individuales que se puedan realizar en la
respectiva campaña. Asimismo fija reglas respecto del límite de la financiación
cuya fuente sean los recursos propios del candidato, del cónyuge, compañero
permanente o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, y adopta medidas
respecto de la cancelación de obligaciones pendientes de pago por parte de los
partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, estipulando que
(i) estas obligaciones se podrán pagar previa autorización del Consejo Nacional
Electoral; (ii) mediante la condonación parcial de créditos, o con recursos
originados en fuentes de financiación privada, siempre y cuando se respeten los
límites individuales señalados en esa disposición; y (iii) que tales
condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni
los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones.
Regulación ésta que respeta los mandatos de orden superior, toda vez que
la limitación a las contribuciones privadas las ejecuta el propio legislador y
dicha limitación se establece a través de reglas y criterios que para tales
efectos determine la ley.
FINANCIACION
PRIVADA DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Fines e importancia de su limitación
En
cuanto a la importancia que
reviste el establecimiento de topes máximos de los aportes de particulares en
la financiación de campañas electorales, ya la Corte se ha pronunciado,
precisando que con estas medidas el Constituyente y el legislador pretenden
blindar las campañas y contiendas electorales frente a las presiones indebidas
de grupos económicos de poder o intereses personalistas que puedan tener los
colaboradores o contribuidores de la financiación privada, así como evitar
cierto tipo de inhabilidades, siendo la finalidad última del mandato
constitucional y del desarrollo legal de las medidas limitantes de la
financiación privada, la preservación de los principios fundantes de la
democracia constitucional, protegiendo la formación verdaderamente democrática
de la voluntad popular, además de garantizar los principios de igualdad,
transparencia y pluralismo político en las contiendas políticas y electorales.
GASTOS
DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS EN PROYECTO DE REFORMA
POLITICA-Límites garantizan
principios de igualdad, transparencia y pluralismo político/GASTOS DE CAMPAÑAS ELECTORALES DE
AGRUPACIONES POLITICAS-Pérdida de la investidura o del cargo como
consecuencia de la violación de topes o límites/PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Concreción en el
límite de gastos
Esta
Corte se ha pronunciado de manera reiterada en relación con los límites a los
montos de los gastos que las organizaciones políticas pueden realizar en el
desarrollo de las contiendas políticas y electorales y sobre la importancia de
esta limitación para la garantía de los principios de transparencia, igualdad y
pluralismo político, por lo que considera que la regulación prevista en el
proyecto, relativa a los
límites de gastos de las campañas electorales de los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, lo hace de una manera razonable y
proporcional, utilizando criterios que garantizan la igualdad, la
transparencia, el pluralismo político y la moralidad pública, además de otorgar
competencia al Consejo Nacional Electoral para establecer estos límites. En
cuanto al tema
relativo a las sanciones por la violación de topes o límites de gastos o
financiación de las campañas políticas y electorales, la Corte también se ha
pronunciado encontrando que el establecimiento de sanciones para el candidato o
el partido político por incumplimiento del monto de recursos de una campaña
electoral o del deber de rendir cuentas o balances al término de las
elecciones, es válido constitucionalmente y se origina en la concreción del
principio de transparencia. De ahí que las sanciones previstas por el
Legislador por incumplimiento de los montos máximos de gastos en las campañas resulta
plenamente constitucional y constituye un claro desarrollo del expreso mando
constitucional, contenido en el artículo 109 Superior. En todo caso, estas sanciones, deberán
adoptarse con plena garantía de los principios, valores y derechos
constitucionales, tales como el respeto del debido proceso, entre otros
derechos, así como ser razonables y proporcionales.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Designación del gerente de campaña/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Funciones y responsabilidades del
gerente de campaña/SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Régimen
especial de control y vigilancia de cuentas bancarias de campañas políticas
El Proyecto de Ley de reforma
política prevé medidas en relación con la administración de los recursos de las campañas electorales, originadas
en fuentes de financiación privada por parte de gerentes cuya designación
se llevará a cabo por los candidatos a los cargos uninominales y a las
corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente, y en los
casos de listas cerradas, de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto,
por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de
ciudadanos; así como los contenidos y términos para la presentación de informes. Estipula que el gerente de campaña
recibirá y administrará los recursos en dinero a través de una cuenta única y
de subcuentas en una entidad financiera legalmente autorizada, y consagra la exención
del impuesto a las transacciones bancarias para estas cuentas, al igual que el establecimiento
de un régimen especial de control y vigilancia administrativa al manejo de
estas cuentas, por parte de la Superintendencia Financiera con el fin de
garantizar la transparencia en el manejo de las mismas; medidas todas éstas que
para la Sala son un claro desarrollo del contenido del
precepto superior del artículo 109 C.P. y se ajustan plenamente a las reglas
jurisprudenciales fijadas en los pronunciamientos de esta Corte.
IMPUESTO
A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS-Exención en cuentas de campañas electorales/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Exención
del impuesto a las transacciones bancarias
En
relación con la adopción de medidas tributarias como las exenciones de
impuestos que si bien pueden entenderse como una forma de financiamiento
público indirecto o como un subsidio público para cubrir los costos de las
campañas electorales, como parte del desarrollo del mandato constitucional de
financiación preponderantemente estatal, la Corte ha manifestado que en todo
caso estas exenciones deben establecerse observando el principio de legalidad
del tributo, que implica que sólo el Congreso puede establecer los impuestos y las exenciones a los mismos,
de manera que, se puede eximir de impuestos a las campañas electorales, si se
hace en condiciones de igualdad y por el legislador.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Designación
de auditores que certifiquen la administración de recursos de la campaña/AUDITORIAS DE CAMPAÑAS POLITICAS EN LEY
ESTATUTARIA-Complementan el control fiscal de la Contraloría General de la
República
Respecto del sistema de control interno de
los partidos que desemboca en la presentación de informes de ingresos ante el
Consejo Nacional Electoral, resulta importante señalar que las auditorías previstas
se llevarán a cabo sin perjuicio del control y vigilancia que desde luego le
corresponde al Consejo Nacional Electoral, ni del control fiscal que le
corresponde a la Contraloría General de la Republica.
FINANCIACION
PROHIBIDA DE AGRUPACIONES POLITICAS EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-proscripción de fuentes garantiza
transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad pública
El artículo 27 del proyecto de ley
estatutaria de reforma política contiene disposiciones relativas a la financiación prohibida para los partidos,
movimientos políticos y campañas electorales, de manera que proscribe siete
fuentes de financiación: (i) la financiación que provenga, directa o
indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras,
excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo
de actividades distintas a las campañas electorales; (ii) la financiación que
se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines
antidemocráticos o atentatorios del orden público; (iii) las contribuciones o
donaciones de personas titulares del derecho real, personal, aparente o
presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado
un proceso de extinción de dominio; (iv) las contribuciones anónimas; (v) las
de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o
imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación,
pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos
contra la administración pública, contra los mecanismos de participación
democrática y de lesa humanidad; (vi) las que provengan de personas que
desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las
organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación
de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de
acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25
del Proyecto de Ley; y (vii) las que provengan de personas naturales o
jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un
cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren
recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para
explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar. Estas
disposiciones relativas a la financiación prohibida para partidos, movimientos
políticos con personería jurídica, y grupos significativos de ciudadanos, no
solo no son contrarias a la Constitución Política sino que disponen un claro
desarrollo de las contenidas en el artículo 109 Superior, además de constituir un
requisito sine qua non para la garantía del principio de transparencia en materia
electoral y hace efectivos los principios de igualdad y pluralismo político.
DERECHO
A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO/DERECHO
DE POSTULACION EN REFORMA POLITICA-Ejercicio por agrupaciones políticas con y sin personería jurídica/AGRUPACIONES POLITICAS-Deberes que
impone la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección
popular/AGRUPACIONES POLITICAS CON
DERECHO DE POSTULACION-Verificación de requisitos de elegibilidad de
candidatos que respalden a cargos uninominales y de corporaciones públicas
Si bien todos los ciudadanos
son titulares del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, y dentro de ese ámbito, de los derechos a ser elegidos y
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, estos derechos no son absolutos, siendo posible someterlos a
limitaciones que propugnen por la defensa y garantía del interés general, y aseguren
un comportamiento acorde con los supremos intereses que les corresponde gestionar
a quienes se encuentren al servicio del Estado, lo que unido al reconocimiento
del derecho de postulación que la Constitución reconoce a partidos, movimientos
políticos y agrupaciones con y sin personería jurídica, conlleva a que la
verificación de los requisitos de elegibilidad y la constatación de la ausencia
de inhabilidades e incompatibilidades en los candidatos a cargos uninominales y
corporaciones de elección popular sea una responsabilidad que reposa en todas
las agrupaciones con derecho de postulación. Así pues, el deber de verificación
de requisitos y calidades, así como de
constatación acerca de la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades en
los candidatos a cargos uninominales y de corporaciones de elección popular,
constituyen requerimientos exigibles a cualquier partido, movimiento político,
movimiento social o grupo significativo de ciudadanos que ejerza el derecho de
postulación. Se trata de presupuestos inexcusables vinculados al derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, que
persiguen importantes fines constitucionales, como los de garantizar la
transparencia, objetividad y moralidad en el ejercicio de la función pública.
AGRUPACIONES
POLITICAS-Personería
jurídica no es presupuesto para la postulación de candidatos
DERECHO
DE POSTULACION EN REFORMA POLITICA-Régimen diferencial de su ejercicio por agrupaciones con y sin
personería jurídica no vulneran la Constitución
La propia Constitución demarcó
un régimen diferencial para el ejercicio del derecho de postulación por parte
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, frente a otras
agrupaciones como los movimientos sociales y grupos significativos de
ciudadanos, ya que los primeros pueden presentar sus candidatos contando con el
aval del representante legal de la agrupación o su delegado, en tanto que en
relación con los movimientos sociales o los grupos significativos de
ciudadanos, la ley puede establecer requisitos orientados a garantizar la
seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de exigencias que sean
“razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un momento
dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos políticos”, de
tal manera que no vulneren el principio de igualdad.
PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Escogencia e inscripción de candidatos/PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON
PERSONERIA JURIDICA-Derecho de postulación no opera para elección de
congresistas por circunscripciones especiales de minorías étnicas
GRUPOS
SIGNIFICATIVOS DE CIUDADANOS SIN PERSONERIA JURIDICA-Inscripción de candidatos
AGRUPACIONES
POLITICAS-Procedimientos
para la escogencia e inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular se avienen a la Constitución
En lo que se refiere a los
procedimientos previsto para la escogencia e inscripción de candidatos de
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con sujeción a los procedimientos
democráticos y de conformidad con los estatutos de la respectiva agrupación
política, reafirma el principio de autonomía de las agrupaciones políticas y constituye
así mismo una exigencia de los principios de democracia participativa y de
legalidad que deben orientar el proceso interno de selección de los nombres que
propondrán al electorado; en tanto que para la inscripción no se exige requisito
adicional distinto al aval del representante legal de la colectividad, o de su
delegado.
En lo que se refiere al
procedimiento establecido en la norma
estatutaria para la inscripción de candidatos postulados por grupos
significativos de ciudadanos, además del respaldo popular, acreditado mediante
la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista, es preciso seguir
un procedimiento consistente en que: (i)
la inscripción debe efectuarse por un comité conformado por tres ciudadanos, el
cual debe registrarse ante la autoridad electoral correspondiente; (ii) este
registro debe efectuarse cuando menos con un mes de antelación a la fecha
prevista para el cierre de la inscripción respectiva, y en todo caso, antes del
proceso de recolección de firmas; y (iii) los formularios de recolección de
firmas deben contener tanto las fotos de los integrantes del comité, como las
de los candidatos a inscribir, siendo del caso aclarar que se trata de unos
requisitos exigibles a los grupos significativos de ciudadanos que no hubieren
obtenido la personería jurídica; requisitos éstos que la Corte no encuentra
desproporcionados o irrazonables, comoquiera que están orientados a cumplir
propósitos y finalidades legítimas como la seriedad la inscripción, reemplazar
el aval y el presupuesto de representatividad establecido como requisito para
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y rodear de
seriedad y transparencia la postulación
sin que constituyan exigencias excesivas o desproporcionadas que
obstaculicen el ejercicio de los derechos políticos
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Rasgos
que la caracterizan
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos para
su configuración
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación se
presenta una omisión legislativa
relativa cuando el legislador regula una materia de manera parcial,
insuficiente o incompleta, omitiendo una condición, un sujeto destinatario, un
ingrediente esencial o algún supuesto que, en atención a los contenidos
superiores del ordenamiento, debería formar parte de la disciplina legal o de
la materia normativa. En esta hipótesis, el juicio se suscita en torno a un texto legal
que se reputa incompleto en su concepción, y que puede ser cotejado con la
Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías
constitucionales como la igualdad y el debido proceso.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Configuración
al no establecer un procedimiento de
inscripción para movimientos sociales y otras agrupaciones políticas con
derecho de postulación pero sin personería jurídica/SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia
Si bien el legislador estatutario dispuso el procedimiento para la inscripción
de candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
al igual que de los grupos significativos de ciudadanos que no cuentan con
personería jurídica; omitió establecer un procedimiento de inscripción para
movimientos sociales y otras agrupaciones políticas con derecho de postulación
que no cuenten con personería jurídica, las que se hallarían en la misma
situación de los grupos significativos de ciudadanos que no hayan obtenido tal
reconocimiento, por lo que efectivamente el legislador incurrió en una
omisión legislativa relativa, en la regulación de los procedimientos que se
deben aplicar a los partidos, movimientos políticos y movimientos sociales, que
no cuentan con personería jurídica, para la inscripción de candidatos, omisión esta
que resulta inconstitucional por lo que para corregirla la Corte declarará la
exequibilidad del inciso cuarto del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria
bajo revisión, en el entendido de que el procedimiento allí previsto le será
aplicable también a los partidos, movimientos políticos y movimientos sociales
con derecho de postulación, que no tengan personería jurídica reconocida.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
CIRCUNSCRIPCION
ESPECIAL DE MINORIAS ETNICAS-Postulación
de candidatos al Congreso por agrupaciones políticas de carácter minoritario
El proyecto de ley estatutaria
contiene una disposición que limita la potestad que tienen los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica de inscribir candidatos y listas
para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, en cuanto les
prohíbe inscribir candidatos a Senado y Cámara de Representantes por las
circunscripciones especiales de minorías étnicas, habiéndose concluido que el legislador está facultado para limitar el
derecho de los partidos y movimientos políticos a postular candidatos a cargos
de elección popular, siempre que se verifique que los requisitos impuestos para
hacerlo sean razonables y siempre que no obstaculicen en un alto grado el
ejercicio de los derechos políticos individuales. Para la Corte la limitación
contenida en la disposición, es una decisión que cabe
razonablemente dentro del ámbito discrecional del legislador estatutario toda
vez que se trata de un mecanismo destinado a garantizar un bien
constitucionalmente valioso, como lo es que las comunidades étnicas estén
efectivamente representadas en las corporaciones públicas del orden nacional,
pues no solo quien se postula debe ser un representante y miembro de grupos
étnicos sino que también debe estar avalado políticamente por organizaciones
propias de las comunidades étnicas. Además, la medida es razonable, pues no
limita de manera excesiva la facultad que tienen los partidos y movimientos con
personería jurídica de presentar candidatos a cargos de elección popular,
comoquiera que pueden hacerlo por la circunscripción ordinaria, por la
circunscr0ipción internacional de la Cámara de Representantes y por la
circunscripción de minorías políticas, esta última en caso de que la ley así lo
regule.
VOTO-Atributos
VOTO
EN BLANCO-Regulación
constituye una opción legítima de los sufragantes
VOTO
EN BLANCO-Significado/VOTO EN BLANCO-Validez/VOTO EN BLANCO-Protección/VOTO EN BLANCO EN PROCESOS ELECTORALES-Implicaciones
En el sistema de participación
política previsto en la Constitución, el voto en blanco constituye una valiosa
expresión del disenso con efectos
políticos a través del cual se promueve la protección de la libertad del
elector y como consecuencia de este reconocimiento la misma Constitución le
adscribe una incidencia decisiva en procesos electorales orientados a proveer
cargos unipersonales y de corporaciones públicas de elección popular, tal como
lo establece el parágrafo 1º del artículo 258 de la Constitución que precisa
que “[d]eberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de
una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las
elecciones presidenciales, cuando del total de votos válidos, los votos en
blanco constituyan la mayoría; y tratándose de elecciones unipersonales no
podrán presentarse los mismos candidatos, mientras que en las de corporaciones
públicas, no se podrá presentar a las nuevas elecciones la lista que no haya
alcanzado el umbral”.
VOTO
EN BLANCO EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Improcedencia/VOTO EN BLANCO EN REFERENDO-Improcedencia/VOTO EN BLANCO EN PLEBISCITO-Improcedencia
La jurisprudencia de esta
corporación, al interpretar el Texto Superior y la Ley Estatutaria de los
Mecanismos de Participación Ciudadana, ha considerado contraria a la
Constitución la inclusión del voto en blanco como una de las opciones posibles
en el referendo constitucional a través del cual se provoca el apoyo o el
rechazo de la reforma propuesta, con exclusión de una alternativa distinta; lo
mismo ocurre con el plebiscito, mecanismo mediante el cual el Presidente de la
República convoca al pueblo para que manifieste si “apoya o rechaza” una
determinada decisión del ejecutivo; circunstancias que se harían extensivas a
todos aquellos mecanismos de participación ciudadana caracterizados por admitir
únicamente una manifestación de apoyo o de rechazo, una respuesta positiva o
negativa. De este modo, la decisión legislativa de introducir la posibilidad de
promover el voto en blanco en campañas de referendo, de plebiscito o de otros
mecanismos de participación ciudadana que admitan solamente manifestaciones de
apoyo o rechazo vulnera la libertad del elector y contraviene la esencia y
naturaleza misma de estas instituciones democráticas.
PROMOCION
DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-No cobija mecanismos de participación que
sólo admitan manifestaciones de apoyo o rechazo
PROMOTORES
DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Ejercicio/PROMOTORES DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Inscripción
y reconocimiento
PROMOTORES
DEL VOTO EN BLANCO EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Derechos y garantías
El proyecto de ley estatutaria
prevé una disposición de cuyo contenido se derivan diversas circunstancias como
que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan
promover el voto en blanco deberán inscribirse ante la respectiva autoridad
electoral competente para recibir la inscripción, y se les reconocerá los
derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales,
incluida la reposición de gastos de campaña, al igual que la posibilidad de la
promoción del voto en blanco a través de comités independientes que también deberán
inscribirse ante la autoridad electoral competente y a los que igualmente se
les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley
establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos
de campaña, hasta el monto previamente fijado por el Consejo Nacional
Electoral.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Importancia/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Elementos
La jurisprudencia constitucional ha distinguido entre distintas
categorías conceptuales que delimitan el alcance de la cosa juzgada
constitucional, en aras de garantizar tanto el objetivo de seguridad jurídica
que tiene la cosa juzgada como las garantías ciudadanas propias del proceso de
constitucionalidad, al igual que las necesidades de cambio y evolución del
ordenamiento jurídico, y ha
considerado que el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de carácter
material, opera tanto en sentido estricto como amplio, siendo el primero de
interés para el presente análisis, y que obliga a que la nueva decisión se esté
a lo resuelto en un fallo anterior cuando: (i) una norma haya sido declarada
inexequible por razones de fondo, lo que obliga a revisar la ratio decidendi
del fallo correspondiente; (ii) que la disposición objeto de estudio tenga un
contenido normativo similar a la disposición inconstitucional, teniendo en
cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la norma examinada; y (iii) que
subsistan las normas constitucionales que sirvieron de parámetro de control en
la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma reproducida.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Inexistencia por modificación de normas constitucionales
En el presente caso, se analiza
una norma relacionada con la participación
de las mujeres en la conformación de las listas de candidatos a las diferentes
corporaciones de elección popular cuando se vayan a elegir cinco o más curules,
o las que se sometan a consulta, fijando un umbral mínimo del 30% de mujeres,
enunciado similar al contenido en el inciso segundo del artículo 14 de la ley
de cuotas declarado inexequible en su integridad por esta Corporación mediante sentencia
C-371/00. No obstante al examinar los presupuestos para predicar la
configuración de la cosa juzgada constitucional, encuentra la Corte que el
parámetro constitucional ha sufrido significativas transformaciones, como la
referida a la concepción de la autonomía de los partidos y movimientos
políticos, sustancialmente modificada a partir de las reformas introducidas por
los actos legislativos 1º de 2003 y
1º de 2009 que eliminó la prohibición
impuesta al legislador para intervenir en su organización interna y redujo
sustancialmente el nivel de autonomía y discrecionalidad con que venían
actuando los partidos y movimientos políticos. En razón de este cambio en el marco
constitucional, el análisis de constitucionalidad de la disposición que ahora
se examina no está atado a las consecuencias de la sentencias C-371 de 2000, y
no habiendo cosa juzgada constitucional su estudio se efectúa sobre un nuevo
marco constitucional.
ACCIONES
AFIRMATIVAS-Concepto/ACCIONES AFIRMATIVAS-Finalidad
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE PREVE PARTICIPACION POLITICA DE MUJERES EN CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Cuota
mínima del treinta por ciento en listas para corporaciones públicas/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
PARTICIPACION POLITICA DE MUJERES EN CARGOS DE ELECCION POPULAR-Cuota
mínima sujeta a la elección de cinco o más curules para corporaciones públicas/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA
POLITICA-Cuota mínima de participación política de población femenina
promueven la igualdad real y efectiva y desarrolla los principios democrático y
de equidad de género
El proyecto de ley estatutaria contempla una
cuota de representación política, cuyo propósito es garantizar una composición
más equilibrada de las listas para proveer cargos de elección popular,
estableciendo que un porcentaje mínimo correspondiente a un 30% debe estar
conformado por un grupo considerado tradicionalmente como discriminado, lo que
se traduce en una acción afirmativa que corrige el déficit tradicional de participación
política y de acceso de las mujeres a la institución parlamentaria. Para la Corte,
la medida promueve así el cumplimiento de varios mandatos constitucionales y
normas internacionales de derechos humanos que consagran y desarrollan la
igualdad entre hombres y mujeres, pues promueve la igualdad real y efectiva, contribuye
a incrementar los niveles de participación de la mujer en los niveles
decisorios de la administración, a la vez que propende por la igualdad efectiva
entre hombres y mujeres, en el ámbito específico de la participación política y
desarrolla los principios democrático y de equidad de género, como ejes
rectores de la organización de los partidos y movimientos políticos.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE PREVE PARTICIPACION POLITICA DE MUJERES EN CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Carácter
incluyente en temas de género/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE PREVE PARTICIPACION POLITICA DE MUJERES EN CARGOS DE
ELECCION POPULAR-Cuota de participación en listas para corporaciones
públicas no excluye otras modalidades de identidad sexual
Considera la Corte importante aclarar que la
distinción de género hecha por el legislador estatutaria, que distingue entre
hombres y mujeres, es válida en tanto sirve de fundamento para garantizar la
igualdad de oportunidades y de acceso al poder político para éstas; pero ello no
significa, en modo alguno, que esa válida alternativa sea incompatible con la
inclusión en la representación democrática de otras modalidades de identidad
sexual, pues este mandato es corolario propio del principio de pluralismo,
rector de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, el cual incorpora como mandato la inclusión de las minorías, entre
ellas las de definición sexual.
DERECHO
DE POSTULACION DE AGRUPACIONES POLITICAS-Carácter universal de la exigencia de listas y candidatos únicos
La jurisprudencia de esta corporación ha destacado el carácter universal
de la exigencia constitucional que se aplica no sólo a los
partidos y movimientos políticos, sino a todas las organizaciones a las que la
Carta les concedió el derecho de postular candidatos a los cargos públicos de
elección popular, como es la de presentar listas y candidatos únicos, que implica
que los candidatos
inscritos por un partido, movimiento político, grupo significativo de
ciudadanos o coalición, no pueden hacer
parte de más de una lista, ni presentarse a un cargo uninominal por más de una
organización política. La violación de esta exigencia constitucional puede
comportar válidamente sanciones como la
nulidad o la revocatoria de la inscripción.
COALICIONES-Definición/COALICIONES-Configuración/DERECHO
DE POSTULACION POR COALICIONES-Ejercicio/DERECHO DE POSTULACION POR COALICIONES-Candidatos únicos a cargos
uninominales
Las coaliciones constituyen mecanismos estratégicos que cuentan con el
aval constitucional, comoquiera que constituyen una expresión del
libre ejercicio del derecho de participación y de postulación política. Están conformadas por partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, entre sí, y/o con grupos
significativos de ciudadanos, que ejercitan su derecho de postulación mediante
la escogencia de un único candidato de la coalición para cargos uninominales,
que será el único de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos que participen en ella.
ACUERDO
DE COALICION-Contenido/ACUERDO
DE COALICION-Carácter vinculante
y obligaciones que crea/ACUERDO DE COALICION-Consecuencias de su
inobservancia
El establecimiento de unos acuerdos básicos
entre los partidos y movimientos políticos concurrentes, sobre aspectos
fundamentales de la asociación estratégica establecida en el que se fijan
reglas que
regirán la coalición, tales como: el mecanismo mediante el cual se efectuará la
designación del candidato, el programa que va a presentar, los medios de
financiación de la campaña, la forma de distribución de la reposición estatal
de gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna, al igual
que determinará el mecanismo mediante el cual formarán la terna, en los casos
en que hubiere lugar a reemplazar al elegido, constituye un desarrollo de la
libertad organizativa interna de los partidos y movimientos políticos en el
marco de la autonomía que les reconoce la Constitución y el carácter vinculante
del acuerdo, que obliga a los partidos y movimientos políticos y sus directivos, y a los
promotores de los grupos significativos de ciudadanos, es
un predicado del principio de autonomía de los movimientos y partidos
políticos, así como garantía de seriedad de este tipo de consensos estratégicos
protegidos por la Constitución.
CANDIDATO
DE COALICION-Carácter único
y agrupaciones que representa
El candidato de la coalición no
sólo representa a las agrupaciones que la conforman, sino también a los
partidos y movimientos políticos que, aunque no participen en la coalición,
decidan adherir o apoyar al candidato
CANDIDATO
DE COALICION EN CAMPAÑAS PRESIDENCIALES-Efectos del apoyo público de partidos y movimiento políticos no
coaligados
GOBERNADOR-Competencia y procedimiento para
nombrar reemplazo por faltas absolutas y temporales/GOBERNADOR-Procedimiento de reemplazo por faltas absolutas debe
armonizarse con lo previsto en el artículo 303 de la Constitución
INHABILIDADES-Definición/INHABILIDADES-Límites del legislador en su determinación
ALCALDE-Competencia y procedimiento para
nombrar reemplazo por faltas absolutas y temporales/ALCALDE-Procedimiento de reemplazo por faltas absolutas debe
armonizarse con lo previsto en el artículo 314 de la Constitución
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Exequibilidad
condicionada de remisión normativa a régimen de inhabilidades de gobernador y
alcalde encargados
Si bien la jurisprudencia constitucional ha reconocido
el amplio margen de configuración del legislador legislativa en materia
inhabilidades, estando sujeto solo a las disposiciones previstas en la Carta
sobre esta materia, así como a criterios de razonabilidad y proporcionalidad,
en el presente caso, el legislador estatutario, a través del
mecanismo de remisión normativa, previó un régimen particular de inhabilidades
para aquellos ciudadanos que sean encargados de los cargos de gobernador o
alcalde, ante su falta absoluta, opción que encuadra en el margen de
configuración normativa antes aludido, resultando la disposición razonable. Sin
embargo, la Corte advierte que a pesar de la exequibilidad general de la
disposición, su constitucionalidad debe ser condicionada en un aspecto
interpretativo, por lo que declarará
la exequibilidad de la norma del Proyecto de Ley Estatuaria objeto de revisión,
en el entendido que el régimen de inhabilidades para los servidores públicos de
elección popular referido en el inciso final del parágrafo 3º, no será superior
al establecido para los congresistas en el numeral 2 del artículo 179 de la
Constitución Política.
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-No
desconocimiento en norma que establece períodos y plazos de inscripción de
candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas de elección popular
La jurisprudencia de esta Corte
ha precisado que las materias que constituyen regulación de los procesos
electorales están sometidas a reserva de ley estatutaria, no sólo en lo que
tiene que ver con aspectos de contenido sustancial, sino también en lo
relacionado con todos aquellos parámetros o presupuestos permanentes para el
ejercicio adecuado del derecho de participación por parte de los ciudadanos, y ha indicado que forma parte de la potestad de
configuración del legislador estatutario el señalar mecanismos y plazos relacionados con las
distintas etapas del proceso electoral. De ahí que no ofrece reparo de constitucionalidad las
disposiciones que se limitan a establecer períodos y plazos de inscripción de
candidatos para las distintas contiendas electorales, ya sean únicas, de
repetición o complementarias, como tampoco el precepto que fija el plazo y la
oportunidad para la correspondiente votación.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Vulnera
la Constitución norma que varía la mayoría requerida para asignar poder
invalidante al voto en blanco/PODER INVALIDANTE
DEL VOTO EN BLANCO-Requisitos de mayoría absoluta
El proyecto de reforma política contiene una norma estatutaria que aparentemente
replica el mandato constitucional según el cual debe repetirse, por una sola
vez, las votaciones que se realicen para elegir alcaldes, gobernadores,
presidente de la república en primera vuelta o miembros de las corporaciones
públicas cuando el voto en blanco adquiera amplias proporciones. Sin embargo,
la norma contempla una regulación distinta sobre la mayoría requerida para que
el voto en blanco tenga poder invalidante, a la establecida en el Acto
Legislativo 1º de 2009, que modificó el parágrafo primero del artículo 258 de
la Constitución que ordena la repetición de la votación por una sola vez,
“cuando del total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría”;
en tanto que en la norma examinada se dispone que la repetición de la elección deba
llevarse a cabo “cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o
lista que haya sacado la mayor votación”. Se evidencia que se trata de
estándares muy distintos para la cuantificación de la mayoría que debe obtener
el voto en blanco con poder invalidante, pues mientras la norma constitucional
impone una mayoría absoluta, el proyecto de ley estatutaria reduce el
presupuesto a una minoría simple, en clara vulneración de la norma
constitucional, por lo que se declarará inexequible.
INSCRIPCION DE CANDIDATOS A CARGOS
UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR-Períodos
y plazos
MODIFICACION DE INSCRIPCION DE CANDIDATOS A
CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Eventos de
ocurrencia/MODIFICACION DE INSCRIPCION
DE CANDIDATOS A CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Plazos,
condiciones y requisitos
La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado conveniente y
razonable que se permita la modificación de la inscripción de listas para
cargos y corporaciones de elección popular, siempre y cuando se respeten
algunos criterios básicos, tales como: (i) que se establezca un término para
llevar a cabo la modificación; (ii) que se cumpla con la obligación
constitucional de presentar listas y candidatos únicos; y (iii) que se preserve
el derecho a la titularidad, en el sentido que sea la misma organización
política que presentó la lista que la modifique. El artículo objeto de examen no presenta
reparos de constitucionalidad, toda vez que en desarrollo de los principios de
legalidad y de seguridad jurídica, enuncia unos eventos en los cuales
razonablemente es posible admitir una modificación reglada a la inscripción de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, y los preceptos
respetan los presupuestos básicos que ha establecido la jurisprudencia como
necesarios para que la modificación salvaguarde los derechos del elector, los
de la colectividad política postulante y los intereses del Estado de evitar
traumatismos en los procesos electorales. Es así como frente a las diferentes
hipótesis excepcionales en las que se autoriza la modificación de la
inscripción, se prevén unos términos, se respeta la titularidad de los
postulantes, y se trata de listas o candidatos únicos.
ACEPTACION
O RECHAZO DE INSCRIPCIONES A
CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Competencia y trámite
RECHAZO
DE SOLICITUD DE INSCRIPCIONES A
CARGOS UNINOMINALES Y CORPORACIONES PUBLICAS-Procedencia y trámite
El proyecto de ley estatutaria
de reforma política prevé mecanismos de publicidad que debe aplicar la organización electoral,
respecto de los nombres de los candidatos a cargos y corporaciones de elección
popular cuyas inscripciones hubieren sido aceptadas, precisando que la
Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral
publicarán en un lugar visible de sus dependencias y en su página en Internet,
la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas, al tiempo que
remitirá a los organismos competentes, en especial a la Procuraduría General de
la Nación, para certificar la existencia de candidatos inhabilitados,
encontrando la Corte que la disposición se orienta a hacer efectivas diversas
garantías constitucionales y desarrolla la relevancia del principio de
publicidad como elemento esencial del debido proceso en el ejercicio de la
función administrativa, y como garantía vinculada al principio democrático y a
la realización de los derechos de participación política.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Definición y objetivos de campaña electoral/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Definición y
objetivos de propaganda electoral/CAMPAÑA ELECTORAL Y PROPAGANDA ELECTORAL-Relación
La Ley Estatutaria que adopta reglas sobre organización
y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y de los procesos
electorales, define lo que se entiende por campaña electoral, precisando que campaña
electoral es el conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar
a los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo;
en tanto que la propaganda electoral es definida como toda formas de publicidad
realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o
movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de
elección popular, del voto en blanco, o de una opción de los mecanismos de
participación ciudadana. En este orden de ideas, la propaganda electoral
constituye una de las actividades principales de la campaña electoral y cumple
la función de promover masivamente los proyectos sometidos a consideración de
los ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se
trate.
PRINCIPIO DE
REPRESENTATIVIDAD EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Aplicación para fijar oportunidad de recaudo
de contribuciones y realización de gastos según se trate de agrupaciones
políticas o candidatos/CAMPAÑA ELECTORAL
EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-No contraría la Constitución la fijación de
oportunidades diferentes para el recaudo de contribuciones y realización de
gastos, según se trate de agrupaciones políticas o candidatos
La norma estatutaria establece una diferenciación en lo que atañe a la
oportunidad para el recaudo de contribuciones y la realización de gastos de
campaña, entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, y los candidatos, que no resulta contraria a la Constitución, toda
vez que obedece a que el sistema de asignación de apoyo estatal al
funcionamiento de los partidos y las campañas políticas está basada en el
principio de representatividad, presupuesto que se acredita para los partidos y
movimientos políticos desde el reconocimiento de personería jurídica, y para
los candidatos, desde el acto de inscripción, a los que hace referencia la
citada norma.
PROPAGANDA ELECTORAL EN PROYECTO LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Diferencia temporal según medio utilizado tiene justificación objetiva/EQUILIBRIO
INFORMATIVO EN CAMPAÑAS ELECTORALES DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Preservación con limitación temporal común de publicidad en
medios de comunicación social y el espacio público
El proyecto de norma estatutaria establece una limitación al
acceso a los medios de comunicación y al espacio público para efectos de
propaganda electoral, consistente en que si se efectúa utilizando el primer
medio solo podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la
fecha de la respectiva votación, y la que se realice a través del segundo medio,
dentro de los tres (3) meses anteriores a ese evento, limitación que, a
juicio de la Corte, se encuentra justificada en la medida que responde a un
propósito de preservación del equilibrio informativo entre los distintos
partidos o movimientos políticos, pues es un límite temporal común a todos
ellos para la promoción de sus campañas, antes de la fecha de la votación, que
constituye un claro reconocimiento del legislador estatutario respecto de la importancia, la disímil cobertura e impacto de
los medios de comunicación social, y en menor medida del espacio público, como
mecanismos de difusión de los mensajes, ideas y programas en la dinámica de las
campañas políticas contemporáneas, con lo que su regulación se orienta
a salvaguardar la equidad y el equilibrio informativo en el despliegue de la
propaganda electoral.
RESTRICCION
AL USO DE SIMBOLOS, EMBLEMAS O LOGOTIPOS POR AGRUPACIONES POLITICAS EN CAMPAÑAS
ELECTORALES-Garantía del
libre ejercicio del derecho al sufragio/SIMBOLOS
PATRIOS-Prohibición de su uso por agrupaciones políticas en campañas
electorales
El proyecto de ley estatutaria prescribe que en la propaganda electoral sólo podrán
utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el
Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos
significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales
no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o
movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente
registrados, con lo que se pretende establecer reglas orientadas a propiciar
claridad y lealtad en la identificación de los partidos, movimientos y
candidatos en el diseño de los mensajes publicitarios que se emiten en el
desarrollo de sus campañas electorales y garantizar el
ejercicio libre del derecho al sufragio.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Bien público
ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION POR
PARTE DE AGRUPACIONES POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Competencia del Consejo Nacional Electoral/ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION
POR PARTE DE AGRUPACIONES POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Garantiza
equilibrio informativo y el acceso en condiciones de equidad respetando el
principio democrático y de representatividad política
El proyecto de ley estatutaria regula
el derecho de los partidos y movimientos políticos, de las organizaciones sociales y de
los grupos significativos de ciudadanos, que hayan inscrito candidatos, así
como de los promotores del voto en blanco, a acceder gratuitamente a los medios
de comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético, esto es, radio
y televisión, para adelantar campañas a
la Presidencia y al Congreso de la República, disposición que armoniza con el
carácter de bien público que se le reconoce al espectro electromagnético, con
el que, la Corte considera; el legislador
persigue un propósito legítimo como es el de garantizar el equilibrio
informativo, y el acceso en condiciones de equidad a los medios de comunicación
que hacen uso de ese bien público, respetando el principio democrático y de
representatividad política.
ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION POR
PARTE DE AGRUPACIONES POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Representación en cargos uninominales o
corporaciones públicas no es un requisito habilitante
ACCESO GRATUITO A MEDIOS DE COMUNICACION POR
PARTE DE AGRUPACIONES POLITICAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES-Límite temporal resulta razonable
La norma prevé que el acceso gratuito, solo
podrá darse dentro de los 2 meses anteriores a la fecha de la votación de que
se trate, y hasta 48 horas antes de la misma, lo que constituye un desarrollo
de la potestad que la Carta le asigna al legislador, que no se aprecia como irrazonable o caprichosa, pues dentro del pluralismo
informativo resultan legítimas ciertas intervenciones destinadas a asegurar una
mayor equidad y pluralidad en el manejo de la información
MEDIOS DE COMUNICACION-Función social
SERVICIO DE TELEVISION PARA CAMPAÑAS
ELECTORALES CON COBERTURA EN CIRCUNSCRIPCIONES TERRITORIALES-Competencias concurrentes
El
proyecto prevé la asignación gratuita de espacios para propaganda con cobertura
en las circunscripciones territoriales por parte del Consejo Nacional
Electoral, previo concepto del Ministerio de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones y/o de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo que
haga sus veces, sobre lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha
considerado que no es contrario a la Constitución el establecimiento de una
atención mancomunada de una necesidad pública, por parte de diferentes
autoridades que coinciden en la prestación de un servicio, respetando sus
competencias respectivas. Es por ello que la Corte considera que en principio,
no ofrece reparo de constitucionalidad la norma que establece una competencia
concurrente y mancomunada entre dos órganos del Estado a los que la
Constitución les asigna funciones, que aunque no idénticas sí afines, en
relación con el servicio de televisión en el específico ámbito de la
disposición de espacios para la propaganda política electoral. Pues bien, es
preciso recordar que la norma estipula que el Consejo Nacional Electoral,
previo concepto de la Comisión Nacional de Televisión o del organismo que haga
sus veces, establecerá “el número, duración y franja de emisión de estos
espacios” y los asignará a sus destinatarios. Los dos primeros elementos (número y duración de los espacios)
corresponden a la definición del nivel de participación de los partidos y
movimientos políticos en los medios de comunicación social, asunto de política
electoral que es de competencia del Consejo Nacional Electoral, en tanto que la
determinación de las “franjas de emisión de estos espacios” es una materia
propia del órgano encargado de la dirección de política en materia de
televisión. En este orden de ideas, el
concepto de la Comisión Nacional de Televisión o del organismo que haga sus
veces, sólo podrá ser vinculante para el Consejo Nacional Electoral en lo
concerniente a la definición de “las franjas de emisión” de los espacios que el
Consejo Nacional Electoral asignará a los partidos, movimientos políticos,
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito
candidatos, o promuevan el voto en blanco.
Consideraciones en igual sentido resultan aplicables al segmento
normativo que sujeta al concepto previo del Ministerio de Tecnologías de la
Información y/o de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga
sus veces, la asignación gratuita de espacios para propaganda electoral, con
cobertura en las circunscripciones territoriales.
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Reglas de
asignación de espacios gratuitos en radio y televisión para campañas
electorales de agrupaciones políticas se
ajustan a la Constitución
La Corte considera que las reglas que se orientan a prescribir
un conjunto de pautas mínimas sobre publicidad, propaganda y condiciones de
acceso a los medios masivos de comunicación con esos propósitos, aspectos éstos
que además de ser propios de una ley estatutaria, tienen enorme relevancia en
las condiciones bajo las cuales se desarrolla el debate se ajustan a la Constitución, consideración
ésta además corroborada por la facultad que la Constitución confiere al Consejo
Nacional Electoral para velar por el cumplimiento de las normas sobre
publicidad y reglamentar la participación de los partidos y movimientos en los
medios de comunicación social del Estado
MEDIOS DE COMUNICACION Y CAMPAÑA ELECTORAL DE
AGRUPACIONES POLITICAS-Compromiso
con el equilibrio informativo
CUÑAS,
AVISOS Y VALLAS EN CAMPAÑAS ELECTORALES DE AGRUPACIONES POLITICAS-Determinación del número y duración de
emisiones al igual que número y tamaño de publicaciones constituye una función
del Consejo Nacional Electoral
VOTO
ELECTRONICO-Competencia para
su implementación/VOTO ELECTRONICO-Fines/VOTO ELECTRONICO-Ejercicio sujeto al
respeto de los atributos del derecho al sufragio y garantía de transparencia y
efectividad
El proyecto de ley estatutaria de reforma política contiene una norma que
dispone que la organización electoral implementará el voto electrónico, con la
finalidad de garantizar agilidad y transparencia en las votaciones, y que su
desarrollo estaría a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de
conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en plazos que
establezca la Comisión Asesora que se crea para el efecto, estableciendo
asimismo como límite para su plena implementación, las elecciones del Congreso
que se realizarán en el año 2014, norma ésta que resulta exequible, habida consideración
que la posibilidad de implementar el voto electrónico está admitida de manera
explícita por la Constitución, a condición de que en su ejercicio se respeten
los atributos esenciales del derecho al sufragio, fundamentalmente su carácter
secreto, libre de coacción, igualitario, y que suministre garantía de transparencia
y efectividad.
COMISION
ASESORA PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACION
DE TECNOLOGIAS EN EL PROCESO ELECTORAL-Creación, integración y funciones
IDENTIFICACION
BIOMETRICA-Concepto/IDENTIFICACION BIOMETRICA-Objeto/IDENTIFICACION BIOMETRICA-Competencia
para su implementación/IDENTIFICACION
BIOMETRICA-Exigencias de su implementación
El proyecto prevé un mandato de
implementación de sistemas de identificación biométrica dirigido a la autoridad
electoral, que se orienta a fortalecer el procedimiento electoral mediante la
introducción de mecanismos que permitan mayor seguridad y fiabilidad en los
sistemas de identificación de los electores, y a rodear de mayor transparencia
y eficacia los procesos de votación y escrutinio. Se trata de una estrategia
operativa que en abstracto no ofrece reparos de constitucionalidad, pero que en
su configuración, implementación y aplicación exige la preservación de la
dignidad, la autonomía y la libertad del elector.
REGLAS
DE PROCEDIMIENTO ELECTORAL-Contenido
y relevancia constitucional/REGLAS DE
PROCEDIMIENTO ELECTORAL-Importancia
El título IV del Proyecto de
Ley Estatutaria de Reforma Política objeto de revisión, contempla normas que regulan
aspectos diversos que tienen como denominador común el contener reglas
relativas al procedimiento que debe observarse en las diferentes etapas de las
votaciones, sea que den como resultado la elección de representantes ante
corporaciones públicas o la toma de decisiones mediante mecanismos de
participación directa, en los casos previstos en la Constitución y en la ley. Es
así como se abordan aspectos relacionados con la conformación y depuración del
censo electoral, la inscripción para votar dentro y fuera del territorio
nacional, el empleo de los medios de comunicación durante las campañas
electorales; se regulan asuntos propios de la jornada de votaciones como la
designación y facultades de los testigos electorales, el período para sufragar
de los colombianos en el exterior, el transporte público el día de las
elecciones, la prohibición de contratar auxiliares o guías de información
electoral; y se prevé normas aplicables una vez culminadas las votaciones como
horarios y protocolo de escrutinios por parte de las comisiones escrutadoras, los
escrutinios de los delegados del Consejo Nacional Electoral, y normas sobre la creación de la Unidad
Nacional de Delitos contra los mecanismos de participación ciudadana para el
control de irregularidades ocasionadas durante los comicios. Todas estas
previsiones apuntan a regular aspectos de trámite electoral que para la Corte
revisten importancia constitucional por tratarse de procedimientos de los que depende
la garantía del principio democrático, la posibilidad de tramitar de manera
pacífica los conflictos y la protección de los derechos de participación
política, lo que redunda en el mantenimiento de la institucionalidad estatal y
en el desincentivo del uso de vías violentas para la tramitación de las
inconformidades del individuo frente a la sociedad y frente al mismo Estado.
ESCRUTINIO
EL DIA DE LA VOTACION-Condiciones
y procedimiento de ejecución/ESCRUTINIO
EL DIA DE LA VOTACION-Término para su realización/ESCRUTINIO EL DIA DE LA VOTACION-Forma y medios para la publicación
de resultados/ESCRUTINIO DE VOTACION-Competencia
de las comisiones escrutadoras
El proyecto de Ley Estatutaria
prevé el protocolo que deben observar los miembros de las comisiones
escrutadoras distritales, municipales y auxiliares en desarrollo del escrutinio
el día de las elecciones, al igual que las condiciones para llevar a cabo la
contabilización de votos partiendo de la información de las actas de escrutinio
de mesa entregadas por los respectivos claveros. A su vez prevé los procesos
previos de contabilización de votos; el primero realizado en las mesas de
votación por los jurados de votación y posteriormente por los claveros que deben
adelantar el conteo posterior de los totales de votación obtenidos por mesa,
para luego si, las comisiones escrutadoras a las que se les asigna la tarea de
escrutar los votos a partir de las actas elevadas en los dos conteos
anteriores, y establecer los resultados obtenidos por distrito, municipio o
zona, preceptos que se ajustan ordenamiento constitucional, en tanto que contribuyen
a la vigencia del procedimiento democrático, además de garantizar la transparencia
en los escrutinios y el respeto de los principios propios del modelo
democrático.
LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Lapsus cálami
El inciso segundo del artículo
43 del Proyecto de Ley Estatutaria, refiriéndose a los escrutinios de los
delegados del Consejo Nacional Electoral establece que el escrutinio general
debe comenzar aun cuando no se hayan recibido la totalidad de los pliegos
electorales de los municipios que integran la suscripción electoral, mención
ésta que carece de sentido dentro del proceso de elecciones, como quiera que lo
que pretende el postulado normativo es delimitar el ámbito espacial al que
corresponden los pliegos electorales cuya ausencia no impide el inicio del
escrutinio general, evidenciando la Corte que se incurrió en una lapsus cálami
derivado de una confusión mecanográfica. El inciso solo adquiere significado si
se entiende que el escrutinio general puede empezar aunque no se tenga la
totalidad de los pliegos del municipio que integran la correspondiente
“circunscripción electoral”, que es con respecto a la cual la organización
electoral decide sobre la asignación de delegados que realicen el escrutinio
general
CIRCUNSCRIPCION
ELECTORAL-Concepto
ESCRUTINIOS
GENERALES-Competencia de los
delegados del Consejo Nacional Electoral/ESCRUTINIOS
GENERALES-Oportunidad para su realización/ESCRUTINIOS GENERALES-Transparencia
Son dos las condiciones que el
proyecto de reforma regula respecto de los escrutinios generales por parte de
los Delegados del Consejo Nacional Electoral, como son su realización posterior
al de las comisiones escrutadoras distritales, municipales o zonales y a partir
de las nueve de la mañana del martes siguiente al de las elecciones en la
capital del respectivo departamento; y su ejecución así no se disponga de la
totalidad de los pliegos electorales de los municipios de la circunscripción
electoral, aspectos éstos relacionados con la transparencia de las votaciones y
del proceso democrático.
OBSERVACION
ELECTORAL-Concepto/OBSERVACION ELECTORAL-Importancia/OBSERVACION ELECTORAL-Vigilancia de la
ejecución del proceso electoral/OBSERVACION
ELECTORAL-Clases
TESTIGOS
ELECTORALES-Funciones/TESTIGOS ELECTORALES-Acreditación/OBSERVADORES ELECTORALES-Funciones/TESTIGOS ELECTORALES Y OBSERVADORES
ELECTORALES-Diferencias
La observación electoral consiste
en un examen que ciudadanos ajenos a la
organización electoral realizan sobre el modo en que se lleva a cabo parte o la
totalidad del proceso electoral, con el propósito de vigilar que se cumplan las
prescripciones legales contenidas en la legislación electoral, y que no se
cometan irregularidades dentro del proceso, dando, al final del mismo, un
informe sobre la transparencia del ejercicio. A través de la observación electoral se da apertura
a distintos tipos de veedores y se confiere publicidad y legitimidad al proceso
frente a sus ciudadanos y la comunidad internacional. La observación electoral
busca mediante su ejercicio la transparencia de los métodos de elección y el
respeto por el carácter secreto e igual del voto, garantiza la efectividad de
otros postulados democráticos tales como el principio de igualdad, el respeto
de los derechos fundamentales durante el proceso electoral y la eficacia de la
implementación de tecnologías para participar en la vida política del país, al
igual que brinda garantías para que el ciudadano pueda confiar en la
legitimidad del mandato de sus representantes. El ejercicio de funciones de
vigilancia sobre el proceso electoral resulta de particular interés para los
partidos políticos y agrupaciones que han avalado candidatos cuya elección
depende de los comicios que fiscalizan, siendo ellos los directamente afectados
si durante los comicios se cometiera un fraude electoral que favoreciera a los
candidatos de los partidos y movimientos rivales, por lo que son los primeros
llamados a monitorear el proceso electoral y, de forma adicional, a intervenir
cuando observen una irregularidad y a solicitar la presencia de las autoridades,
funciones éstas que se les confía a quienes se les denomina como “testigos
electorales”; y en segundo lugar se encuentran los observadores electorales
propiamente dichos, que pertenecen a organizaciones no partidistas que se
especializan en la observación de elecciones y que pueden ser de carácter
internacional (organizaciones no gubernamentales y organismos multilaterales,
como las comisiones de verificación electoral de la OEA y la ONU) y de carácter
nacional
TESTIGOS
ELECTORALES EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Nombramiento extensivo a otros observadores
electorales
Si
bien existe una diferencia doctrinal entre los testigos electorales propiamente
dichos y los observadores electorales, el proyecto de norma estatutaria extiende
la denominación de testigos electorales a otros observadores electorales, lo
que no acarree una inconstitucionalidad del precepto pues ambas figuras cumplen
el mismo propósito de vigilancia que desarrolla principios de relevancia
constitucional. Lo que la norma es ampliar el grupo de sujetos que pueden
ejercer esta actividad a: (i) los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidatos a cargos o corporaciones
de elección popular; (ii) los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos que promuevan el voto en blanco; (iii) las organizaciones nacionales
de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral y, (iv)
las organizaciones internacionales de observación electoral reconocidas por el
Consejo Nacional Electoral.
TESTIGOS
ELECTORALES-Acreditación
ante el Consejo Nacional Electoral/TESTIGOS
ELECTORALES-Prohibición de actividades proselitistas incompatibles con la
libertad del elector/DERECHO AL
SUFRAGIO-Libre de constreñimiento
La Corte ha reiterado la
prohibición de propaganda de carácter electoral o político el día de elecciones
y ha determinado que las actividades proselitistas en ese día son incompatibles
con la libertad del elector, que en el caso concreto se refiere a la ausencia
de interferencias para la autonomía en el ejercicio del sufragio. En consecuencia, a los testigos electorales
les están vedadas actividades que puedan
desviarse a la expresión de publicidad electoral, sin perjuicio que puedan
portar un distintivo que los identifique como tales, que no puede, en modo
alguno, hacer referencia al apoyo a determinada opción política o candidato,
pues esto constituirían modalidades de publicidad electoral proscritas por el
ordenamiento superior.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Delegación del Consejo Nacional Electoral en materia de acreditación de
testigos y auditores electorales sólo puede recaer en servidores de la
organización electoral/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Improcedencia de la delegación de funciones
de acreditación de testigos electorales en partidos y movimientos políticos
ORGANIZACION
ELECTORAL-Conformación
DELEGACION
DE FUNCIONES-Concepto/DELEGACION
DE FUNCIONES-Límites
CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL-Delegación
de acreditación de testigos electorales y auditores electorales sólo puede
recaer en servidores de la organización electoral
Si bien el legislador
estatutario está plenamente autorizado para atribuir al Consejo Nacional
Electoral las actividades de acreditación e identificación de testigos y
auditores electorales de conformidad con la función principal de este órgano, nada
impide al legislador habilitar al Consejo Nacional Electoral para delegar estas
funciones, habida cuenta que la delegación, junto con la descentralización y la
desconcentración, constituye una forma de organizar la estructura institucional
para el ejercicio de la función administrativa, y resulta admisible siempre y
cuando se respeten los límites de la delegación
asociados con los principios de la función pública, y previstos en el objeto
de la delegación, la calidad del delegante, o el acto de delegación. En el presente caso, la facultad de delegación de las funciones de
reglamentación de la acreditación y las autorizaciones mismas a otros
funcionarios de la organización electoral se encuentra en armonía con los
principios de la función administrativa, en la medida que se garantiza la imparcialidad
que debe exhibir el proceso de regulación de las inscripciones de testigos y
las acreditaciones mismas, mas no así cuando dicha delegación recae en partidos
y movimientos políticos con personería jurídica, que tienen interés en la
obtención de resultado específico en las elecciones lo que no es garantía de imparcialidad
de las funciones delegadas. Así, una agrupación política no puede ser facultada
para reglamentar la forma y los procedimientos de acreditación de testigos.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Creación de la Unidad Nacional de Delitos contra los Mecanismos de
Participación Democrática/UNIDAD
NACIONAL DE DELITOS CONTRA LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Creación
como dependencia de la Fiscalía General de la Nación/UNIDAD NACIONAL DE DELITOS CONTRA LOS MECANISMOS DE PARTICIPACION
DEMOCRATICA-Naturaleza de funciones se limitan a la investigación
Atendiendo a que fue el
legislador estatutario quien determinó la necesidad de crear una unidad
especializada en la Fiscalía General de la Nación, para adelantar la política criminal en
materia de delitos electorales, la Corte no encuentra en ello reparo alguno de
inconstitucionalidad. Sin embargo, la norma analizada incurre en un yerro manifiesto
al prever que dicha Unidad es creada con el fin de investigar “y sancionar” los
delitos antes mencionados cuando las funciones que le corresponde a la Fiscalía
es la de investigar, en tanto la sanción penal es una función privativa de los
jueces de conocimiento.
CENSO
ELECTORAL-Definición/CENSO ELECTORAL-Administración/CENSO ELECTORAL-Importancia/CENSO ELECTORAL-Fines y usos
El censo electoral es definido como
una base de datos compuesta por el registro de cédulas de ciudadanos
habilitados para votar, que es elaborada y administrada por la organización
electoral y que sirve a varios propósitos relativos a las votaciones. Su importancia
radica en ser un instrumento para el buen funcionamiento de los mecanismos de
participación ciudadana a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía y
sus derechos de participación política. Dentro de los fines prácticos de l
censo electoral, se tiene: (i) registra a los
ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, que pueden
válidamente sufragar en un determinado certamen democrático; (ii) permite dar
cabal cumplimiento a los mandatos constitucionales que consagran un umbral
mínimo de participación ciudadana para efectos de darle viabilidad a los mecanismos
de participación directa cuya regulación así lo establezca; (iii) le permite al
Estado controlar, planear, organizar, y desarrollar no solo los certámenes
electorales sino igualmente los mecanismos de participación; y (iv) permite
sectorizar las votaciones de acuerdo con las corporaciones públicas y las
curules que deban ser ocupadas por lo candidatos a la respectiva elección. Se
precisa igualmente que el censo electoral es: (i) el registro
general de cédulas de ciudadanía de los ciudadanos habilitados por la
Constitución y la ley para ejercer el derecho al sufragio en elecciones y
mecanismos de participación ciudadana; (ii) el instrumento que determina el
número de electores requerido para la validez de los actos y votaciones de los
mecanismos de participación ciudadana que exigen un umbral determinado; y (iii)
el instrumento técnico que le permite a la organización electoral planear,
organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana.
CENSO
ELECTORAL-Conformación/DERECHO AL VOTO-Se adquiere como
consecuencia de la ciudadanía/DERECHO AL
VOTO-Carácter universal
El censo electoral está
compuesto de forma permanente y automática por todas las cédulas expedidas por
la Registraduría Nacional del Estado Civil mientras no sean canceladas o
inscritas en otra circunscripción y, adicionalmente, por las cédulas cuya
inscripción se solicite de forma expresa. El derecho al voto se adquiere como
consecuencia misma de la ciudadanía y su ejercicio depende solamente del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución para el efecto.
En razón de su carácter universal, votar es una facultad atribuida a todas las
personas, independientemente de cualquier otra consideración, y sin exigencias
adicionales a las requeridas para ser ciudadano en ejercicio, que en nuestro
ordenamiento se ejerce a partir de los 18 años, mientras la ley no decida otra
edad, resultando inaceptable, desde el punto de vista constitucional, que se
establezcan barreras legislativas, técnicas, logísticas o de cualquier otro
tipo que desconozcan a cualquier persona o grupo de población el derecho al
voto por razón distinta a la de no ostentar la calidad de ciudadano colombiano
en ejercicio.
DERECHO
AL VOTO-Tratados
internacionales del bloque de constitucionalidad que lo consagran como
principio fundamental
DERECHO
AL VOTO-Exigencias de
inscripción previa en censo electoral y de haber votado en pasadas elecciones
limitan el carácter universal del voto/DERECHO
AL VOTO-Abstención como manifestación política
ABSTENCION
EN MATERIA ELECTORAL-Opción
política amparada por la Constitución/ABSTENCION
EN MATERIA ELECTORAL-Libre de consecuencias para quienes opten por esta
alternativa
A la abstención la Constitución
le confiere unos efectos particulares y específicos, por lo que resulta incompatible
con la Carta Política una medida legislativa que impida se perfeccionen esos
efectos, a través de fórmulas artificiales de conformación del censo que desconocen
abiertamente el carácter universal del derecho político al sufragio. Si bien la
Corte ha reconocido que es deseable que las personas participen en las
elecciones propias del carácter representativo del modelo democrático
implementado, comoquiera que depende de ello la legitimidad de estos y el
ejercicio de la soberanía del pueblo, también ha señalado que, en tanto que se ha
establecido que el voto debe ejercerse libre de cualquier coacción, no puede el
legislador estatutario prever la existencia de consecuencias jurídicas
sancionatorias o discriminatorias para aquellos que no votan. En consecuencia no
es constitucionalmente admisible consagrar consecuencias negativas para las
personas que se abstengan de votar en certámenes electorales propiamente
dichos.
INSCRIPCION
EN CENSO ELECTORAL COMO REQUISITO EN DERECHO COMPARADO-Sistema voluntario de conformación del censo
electoral
En países como Bolivia, Brasil,
México, Chile, Guatemala, Nicaragua y Uruguay que tienen un sistema voluntario
de conformación del censo electoral, la inscripción no es automática, lo que plantea
regulaciones diferentes ya que en estos países, no existe un procedimiento
inicial de inscripción automática y ninguna cédula de ciudadanía está inscrita
desde su expedición dentro del padrón electoral, razón por la que los
ciudadanos, sin distinción alguna, deben acudir ante la organización electoral
una vez han adquirido los requisitos para ejercer los derechos políticos y
solicitar la inscripción en el censo o padrón electoral.
INSCRIPCION
PARA CONFORMAR CENSO ELECTORAL-Constituye
una medida de restricción desproporcionada del derecho al voto
El proyecto de ley estatutaria
de reforma política prevé una medida de restricción del derecho al voto consistente
en tener el ciudadano que solicitar la inscripción de la cédula dentro del
censo electoral, cuando quiera que haya sido excluido de su conformación por no
haber sufragado en anteriores ocasiones y no ser de aquellos a quienes les ha
sido expedida la cédula por primera vez antes de las elecciones, medida
restrictiva que la Corte encuentra desproporcionada, pues exige a los ciudadanos la elevada carga
de acudir a la organización electoral cada vez que no puedan sufragar en cualquiera de los certámenes electorales que
se llevan a cabo para racionalizar el gasto público en elecciones, lo que significa
la posibilidad de que el Estado desconozca casi que se manera absoluta la
titularidad para el ejercicio del derecho al voto, y le suspende
injustificadamente de su derecho hasta tanto no acuda el ciudadano a solicitar
su restauración. Carácter desproporcionado que se refuerza para escenarios como
el colombiano, donde tanto las condiciones de marginalidad de un sector
significativo su población, sumado a las presiones de grupos armados ilegales,
hacen que muchos ciudadanos estén sometidos a innegables barreras y
dificultades para la inscripción ordenada por el legislador estatutario.
DERECHO
AL VOTO-Restricciones a su
ejercicio/CENSO ELECTORAL-Depuración
permanente/CENSO ELECTORAL-Eventos
de depuración constituyen restricciones al ejercicio del derecho al voto que no
tiene reproche de constitucionalidad
El proyecto de ley estatutaria
de reforma política prevé los criterios con los cuales debe ser depurado
permanentemente el censo electoral, que a su vez constituyen eventos en que la misma Constitución ha establecido
expresamente que no puede ejercerse el derecho al voto y por consiguiente las
cédulas deben ser deputadas del censo electoral . Son ellos: (i) las cédulas
pertenecientes a ciudadanos que se encuentren en situación de servicio activo a
la Fuerza Pública, causal prevista en el artículo 219 C.P que establece que los
miembros de la fuerza pública no podrán ejercer la función del sufragio
mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en actividades o debates
de partidos o movimientos políticos, por lo que la Corte no encuentra reproche
constitucional alguno respecto de ella; (ii) las cédulas pertenecientes a
ciudadanos inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en
virtud de sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada, causal
que guarda armonía con el artículo 98 Superior que establece que el ejercicio
de la ciudadanía y, por tanto del derecho al voto, se puede suspender en virtud
de decisión judicial en los casos que determine la ley, dejándose en claro que
esta interdicción solamente dura por el tiempo de la sanción determinado por el
juez penal o disciplinario, y cuando la sentencia está en firme o ejecutoriada,
pudiendo el ciudadano ser rehabilitado para votar luego del plazo establecido;
(iii) las cédulas de ciudadanos fallecidos; (iv) las cédulas de ciudadanía
múltiples, causal que hace referencia al evento en que un ciudadano posee más
de un documento de identificación, situación que desconocería el principio de igualdad en el derecho al
voto, y resta transparencia a las elecciones, pero donde la eliminación de
todas las cédulas pertenecientes a un mismo sujeto es una decisión
administrativa que puede terminar desconociendo de forma absoluta el derecho al
voto del ciudadano, sin que se haya determinado si es su responsabilidad la
múltiple cedulación. Atendiendo a ello, la Corte considera que la exequibilidad
de ese artículo no es incompatible con la necesidad que la restricción del
derecho al voto del ciudadano con múltiple cedulación dependa de que se haya
proferido una decisión penal ejecutoriada que determine su responsabilidad
penal, correspondiéndole a la organización electoral garantizar que el
ciudadano que se encuentre en este evento pueda depositar un voto, y solamente
un voto, en el certamen para el cual se está depurando el censo electoral; (v) las
cédulas expedidas a menores de edad, previsión que resulta razonable, previendo
el evento en que la organización electoral haya expedido erróneamente una
cédula a quien no cumple los requisitos para tenerla; (vi) las cédulas de
ciudadanía expedidas a extranjeros que no tengan carta de naturaleza, exigencia
que deriva del vínculo establecido por la Constitución para el ejercicio de los
derechos políticos y la nacionalidad, haciendo la salvedad prevista en el artículo
100 C.P que dispone que la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en
Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter
municipal o distrital, disposición conforme a la cual el legislador expidió la
Ley 1070 de 2006, declarada exequible mediante sentencia C-238 de 2006, en la
cual reguló el derecho de los extranjeros no naturalizados que pueden votar en
las elecciones de orden local cuando cumplen determinados requisitos de
residencia, presentando la cédula de extranjería de residente; y (vii) las
cédulas correspondientes a casos de falsa identidad o suplantación, disposición
que resulta razonable, precisando la garantía del debido proceso a quienes sean
sujetos de ella, por lo que la organización electoral solo puede depurar el
censo excluyendo de él a los ciudadanos que hayan sido encontrados responsables
de haber incurrido en las conductas de falsa identidad o suplantación, en los
términos que dichas conductas se encuentren tipificadas en el Código Penal
Colombiano, conforme a una sentencia penal ejecutoriada.
CENSO
ELECTORAL-Término de
antelación para su consolidación resulta idóneo y atiende al principio de
publicidad
INSCRIPCION EN EL CENSO ELECTORAL-Opera de manera
automática/INSCRIPCION CON FINES DE
ACTUALIZACION-Competencia y plazo/INSCRIPCION
PARA VOTAR-Procedimiento
El Proyecto de Ley Estatutaria
fija el procedimiento de inscripción y actualización del censo electoral y si
bien la inscripción en el censo electoral es automática y ocurre al momento de
la expedición de la cédula de ciudadanía, para la actualización fija la
competencia en la Registraduría Nacional del Estado Civil para establecer los
mecanismos de publicidad y logística necesarios para actualizar la información
por zonificación en caso de que el ciudadano cambie de lugar de domicilio o
residencia y prevé que este proceso de actualización se lleve a cabo dentro del
año anterior al respectivo proceso electoral y se cerrará dos meses antes de
que este se lleve a cabo. La actualización de los datos en caso de que ocurra
un cambio de domicilio o residencia, se encuentra en armonía con el artículo
316 C.P. que prevé la participación de los ciudadanos residentes en el
respectivo municipio para la elección de autoridades locales y para
la decisión de asuntos del mismo carácter, por cuanto son quienes residen en
una determinada circunscripción electoral los directamente interesados en las
decisiones que se adopten en ella.
INSCRIPCION PARA VOTAR-Previsión de
tránsito normativo
DERECHO
AL VOTO-Ejercicio por
ciudadanos colombianos en el exterior/DERECHO
AL VOTO-Modalidades de elección permitidas a los colombianos en el exterior
INSCRIPCION PARA VOTAR EN EL EXTERIOR-Procedimiento y
términos/COLOMBIANOS
RESIDENTES EN EL EXTERIOR-Ejercicio
del sufragio/INSCRIPCION PARA VOTAR EN EL EXTERIOR-Aplica tanto para las modalidades de
elección permitidas como para mecanismos de participación democrática
OFICINAS
CONSULARES-Sedes habilitadas
para las inscripciones de los colombianos residentes en el exterior
El proyecto de ley estatutaria contempla
el procedimiento de inscripción para que los ciudadanos colombianos en el
exterior puedan ejercer el derecho al voto, señalando que la posibilidad de
inscribirse debe estar abierta hasta dos meses anteriores a la respectiva
elección y que durante el último mes se incluirán los días sábados, domingos y
festivos. Adicionalmente que las inscripciones deben llevarse a cabo en las
sedes consulares habilitadas, que tienen el deber de hacer la publicidad
necesaria para asegurar que la comunidad tiene pleno conocimiento de los
periodos de inscripción.
VOTACIONES EN EL EXTERIOR-Período de una
semana resulta razonable/VOTACIONES EN
EL EXTERIOR-Aplica tanto para las modalidades de elección permitidas como para
mecanismos de participación democrática
El Proyecto de Ley dispone que
el período de votación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior
deberá estar abierto durante una semana, entendiéndose que el primer día es
lunes anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en el territorio
nacional, período que para la Corte resulta razonable ya que facilita la
participación de los ciudadanos en las decisiones que los afecte.
SERVICIO
PUBLICO DE TRANSPORTE EN DIA DE ELECCIONES-Garantía de su prestación por empresas autorizadas
AUXILIARES
O GUIAS DE INFORMACION ELECTORAL-Prohibición de su empleo el día de las elecciones
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
abstracto y objetivo/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Improcedencia sobre aspectos de
conveniencia
Referencia:
expediente PE-031
Revisión de
constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10
Cámara “por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos
mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en los
artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
I. TEXTO DE LA NORMA
El Proyecto de Ley en mención fue remitido a la Corte por la Presidente
del Senado de la República, a través de comunicación radicada en la Secretaría
General de esta Corporación el 26 de enero de 2011. El texto de la norma objeto
de análisis es el siguiente:
“proyecto de ley estatutaria nÚMERO 190 DE 2010 SENADO, 092 DE 2010 CÁMARA
“Por la cual
se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones”
El Congreso de la República
DECRETA:
TÍTULO I
DE LA ORGANIZACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLÍTICOS
CAPÍTULO I
De los principios y reglas de
organización y funcionamiento
ARTÍCULO
1°. Principios
de organización y funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización
y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad,
equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus
estatutos.
En desarrollo de estos principios, los
partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para
tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos
mínimos:
1. Participación.
Entiéndase por el derecho de todo afiliado a intervenir, directamente o a través
de sus representantes, en la adopción de las decisiones fundamentales del
partido o movimiento, en el máximo órgano de dirección y en las demás
instancias de gobierno, administración y control, así como los derechos de
elegir y ser elegido en todo proceso de designación o escogencia de sus
directivos y de sus candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, de
acuerdo a sus estatutos.
2. Igualdad. Se entiende por
igualdad la exclusión de toda discriminación o privilegio por razones
ideológicas, económicas, sociales, de sexo, o de raza, en los procesos de
participación en la vida del partido o movimiento.
3. Pluralismo. El pluralismo
implica para las organizaciones políticas el deber de garantizar la expresión
de las tendencias existentes en su interior, en particular de las minorías, sin
perjuicio de la aplicación del principio de mayoría, razón por la que los
estatutos incluirán normas sobre quórum y mayorías especiales para la toma de
decisiones fundamentales en materia de organización, funcionamiento y de
participación de sus afiliados en la vida del partido o movimiento.
4. Equidad e
igualdad de género. En virtud del principio de equidad e igualdad de
género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de
igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades
políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates
electorales y obtener representación política.
5. Transparencia. Es el deber de
los partidos y movimientos políticos de mantener permanentemente informados a
sus afiliados sobre sus actividades políticas, administrativas y financieras.
Para su cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de cuentas.
6. Moralidad. Los miembros de los
partidos y movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con
las normas de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de
ética.
ARTÍCULO 2°. Prohibición
de doble militancia. En
ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de
un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o
movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano
ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y
registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a
las leyes existentes en materia de protección de datos.
Quienes se desempeñen en cargos de
dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y
movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o
corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los
inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.
Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un
partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras
ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente
elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la
curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.
Los directivos de los partidos y
movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de
elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo
de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben
renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva
designación o ser inscritos como candidatos.
El incumplimiento de estas reglas
constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los
estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de
la inscripción.
Parágrafo. Las restricciones previstas en
esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos
políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la
personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta Ley,
casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica
sin incurrir en doble militancia.
ARTÍCULO 3°. Registro Único
de Partidos y Movimientos Políticos. El
Consejo Nacional Electoral llevará el registro de partidos, movimientos y
agrupaciones políticas. Los respectivos representantes legales registrarán ante
dicho órgano las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los
documentos relacionados con la plataforma ideológica o programática, la
designación y remoción de sus directivos, así como el registro de sus
afiliados. Corresponde al Consejo Nacional Electoral autorizar el registro de los
mencionados documentos previa verificación del cumplimiento de los principios y
reglas de organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la Ley
y los correspondientes estatutos.
Parágrafo. Los grupos significativos de
ciudadanos que postulen candidatos al Senado de la República o a la Cámara de
Representantes y obtengan los votos requeridos para el reconocimiento de
personería jurídica, podrán organizarse como partidos o movimientos políticos y
solicitar la correspondiente personería. La solicitud deberá ir acompañada del
acta de fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática, la
lista de afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será
presentada ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya sido designado
como representante legal del partido o movimiento así constituido.
En el acto de reconocimiento de
personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el
Registro Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas
agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en
todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento.
ARTÍCULO 4°. Contenido de los
estatutos. Los estatutos de los partidos y
movimientos políticos contendrán cláusulas o disposiciones que los principios
señalados en la ley y especialmente los consagrados en el artículo 107 de la
Constitución, en todo caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos:
1. Denominación y símbolos.
2. Régimen de pertenencia al partido o
movimientos político en el que se señalen reglas de afiliación y retiro, así
como los derechos, deberes y prohibiciones de sus miembros.
3. Autoridades, órganos de dirección,
gobierno y administración, y reglas para su designación y remoción.
4. Convocatoria, fecha y demás aspectos
relacionados con la reunión de la convención del partido o movimiento político,
o de su máximo órgano de dirección, la cual deberá realizarse por lo menos cada
dos (2) años, y garantizar a sus miembros influir en la toma de las decisiones
más importantes de la organización política.
5. Autoridades, órganos de control,
entre estos el Consejo de Control Ético y el Veedor de la respectiva
organización, junto con las reglas para su designación y remoción.
6. Deberes de los directivos, entre
ellos el de propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento
del régimen de bancadas.
7. Regulación interna del régimen de
bancadas en las corporaciones de elección popular.
8. Mecanismos de impugnación de las
decisiones adoptadas por los órganos de dirección, gobierno, administración y
control, así como por las respectivas bancadas.
9. Código de Ética, en el que se
desarrollen los principios de moralidad y el debido proceso, y en el que se
fijen, además, los procedimientos para la aplicación de las sanciones por
infracción al mismo, mínimos bajo los cuales deben actuar los afiliados a la
organización política, en especial sus directivos.
10. Postulación, selección e inscripción
de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular mediante mecanismos
democráticos teniendo en cuenta el deber de garantizar la equidad de género.
11. Consultas internas, populares o el
proceso de consenso para la selección de candidatos a cargos o corporaciones de
elección popular y para la toma de decisiones con respecto a su organización o
la reforma de los estatutos.
12. Régimen disciplinario interno, en el
que se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como, para
separar del cargo a sus directivos cuando quiera que no desempeñen sus
funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos.
13. Financiación de los partidos o
movimientos políticos, de las campañas y, en particular, la forma de recaudo de
contribuciones y donaciones, control al origen y cuantía de las mismas,
distribución de la financiación estatal, apoyo financiero a sus candidatos, y
publicidad de todo ingreso y gasto.
14. Procedimiento de formulación,
aprobación y ejecución de su programa y de su presupuesto.
15. Sistema de auditoría interna y
reglas para la designación del auditor, señalando los mecanismos y
procedimientos para el adecuado manejo de la financiación estatal del
funcionamiento y de las campañas.
16. Utilización de los espacios
institucionales en televisión y en los medios de comunicación para efectos de
la divulgación política y la propaganda electoral.
17. Reglas que desarrollen los deberes a
cargo de los partidos o movimientos políticos, y
18. Reglas de disolución, fusión con
otros partidos o movimientos políticos, o escisión y liquidación.
Parágrafo. Los partidos o movimientos
políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la presente ley en la siguiente
reunión del órgano que tenga la competencia para reformarlos.
CAPÍTULO II
De las consultas como
mecanismo de democracia interna
ARTÍCULO 5°. Las consultas son mecanismos de
participación democrática y política que los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, y/o grupos significativos de ciudadanos pueden
utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus
candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección
popular.
Las consultas pueden ser internas o
populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan participar los
miembros de la organización política que se encuentren en el registro de
afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos
inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las
disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y movimientos
políticos.
Las consultas convocadas por una
coalición de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica, pueden
ser internas o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser
convocadas con el objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos
uninominales, previo acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o
departamentales según sea el caso.
El Estado contribuirá al financiamiento
de las consultas mediante el sistema de reposición de gastos por votos
obtenidos. Los partidos y movimientos políticos podrán solicitar anticipos para
estas consultas de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional
Electoral.
ARTÍCULO 6°. Normas
aplicables a las consultas. En las
consultas populares se aplicarán las normas que rigen para las elecciones
ordinarias y en las internas las disposiciones estatutarias propias de los
partidos y movimientos que las convoquen. La organización electoral colaborará
para la realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos,
la cual incluirá el suministro de tarjetas electorales o instrumentos de
votación electrónica, la instalación de puestos de votación y la realización
del escrutinio.
En el caso de las consultas populares
interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos en prensa y
cuñas, se fijarán para cada partido, movimiento o grupo significativo de
ciudadanos en condiciones de igualdad, los cuales harán la distribución entre
sus precandidatos.
La realización de las consultas podrá coincidir con
las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral
señalará una fecha para la realización de las consultas, cuando deban
realizarse en día distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo
caso las consultas populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o
corporación se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y
movimientos que decidan acudir a este mecanismo.
El Consejo Nacional Electoral
reglamentará la convocatoria y realización de las consultas garantizando la
igualdad entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos que participen en ellas.
ARTÍCULO 7°. Obligatoriedad
de los resultados. El resultado de las consultas
será obligatorio para el partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos
o coalición, que las hubiere convocado, así como para los precandidatos que
hubieren participado en ellas.
Se entiende que un precandidato ha
participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción
dentro del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y
movimientos políticos y sus directivos, las coaliciones, los promotores de los
grupos significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron en la
consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los
seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o
incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inobservancia de este
precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato
que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La inscripción, en todo
caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos,
movimientos o coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario
de solicitud de inscripción.
En caso de incumplimiento de los
resultados de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos,
movimientos y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en
que hubiere incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por
el Consejo Nacional Electoral con base en los informes que presente la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de
la financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos.
CAPÍTULO III
Régimen sancionatorio
ARTÍCULO 8°. Responsabilidad
de los partidos. Los partidos y movimientos
políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que
rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las
conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 10 de la
presente ley.
ARTÍCULO 9°. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos y movimientos políticos
aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan
sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como designados para
dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno, administración y control.
El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la
respectiva inscripción si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días
siguientes a su elección o designación, y aun realizarla si dispone de la
prueba correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido
podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas
directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por
violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los
efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los
partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas en él.
Los partidos y movimientos políticos
ajustarán a sus estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2)
años siguientes a su vigencia. Mientras tanto, las directivas democráticamente
constituidas podrán tomar todas las decisiones que las organizaciones políticas
competen en desarrollo de la misma.
ARTÍCULO 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones
imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos:
1.
Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones
constitucionales o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o
financiación de los partidos y movimientos políticos.
2.
Desconocer en forma, reiterada, grave e injustificada, la solicitud de alguna
instancia u organismo interno.
3.
Permitir la financiación de la organización y/o la de las campañas electorales,
con fuentes de financiación prohibidas.
4.
Violar o tolerar que se violen los topes o límites de ingresos y gastos de las
campañas electorales.
5.
Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan
los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de
inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción
o llegaren a serlo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por
delitos cometidos antes de su inscripción relacionados con la vinculación a
grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad.
6.
Estimular la formación de asociaciones
ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda a favor
del partido, movimiento o candidatos o que influya en la población para que
apoye a sus candidatos.
7.
Utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la
participación política y electoral.
8. Incurrir en actos tipificados como
delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la
administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el
régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con
actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico.
9. Cometer delitos contra la
administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos y/o
teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos
correspondientes, o no realizar las denuncias del caso.
Parágrafo. Los partidos o movimientos
políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos para cargos o
corporaciones públicas de elección popular, si estos hubieran sido o fueren
condenados durante el periodo del cargo público al cual se candidatizó,
mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos
relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del
narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval
correspondiente.
ARTÍCULO 11. Régimen
Disciplinario de los Directivos. Los directivos de los partidos y
movimientos políticos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido
cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les
confiere la personería jurídica, por haber incurrido en cualquiera de las
faltas a que se refiere el artículo anterior, estarán sujetos a las siguientes
sanciones:
1. Amonestación escrita y pública en el
caso de incumplimiento de los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales y/o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de sus respectivas organizaciones políticas.
2. Suspensión del cargo directivo hasta
por tres (3) meses.
3. Destitución del cargo directivo, y
4. Expulsión del partido o movimiento.
5. Aquellas otras que se establezcan en
los estatutos.
Estas sanciones serán impuestas por los
órganos de control de los partidos y movimientos políticos y mediante el
procedimiento previsto en sus estatutos, con respeto al debido proceso, el cual
contemplará la impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo Nacional
Electoral, de la decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá
interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación
personal.
ARTÍCULO 12. Sanciones
aplicables a los partidos y movimientos. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de
las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas, la
categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus
directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en
general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la
realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los
procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción:
1.
Suspensión o privación de la financiación estatal y/o de los espacios otorgados
en los medios de comunicación social que hacen uso del espectro
electromagnético, en los casos de incumplimiento grave de los deberes de
diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que
regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas
organizaciones políticas, y cuando se trate de las faltas a que se refieren los
numerales 1 al 8 del artículo 10.
2.
Suspensión de su personería jurídica, hasta por cuatro (4) años, cuando se
trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 4 del artículo 10.
3. Suspensión del derecho de inscribir candidatos o listas en la
circunscripción en la cual se cometan las faltas a las que se refieren los
numerales 4 al 8.
4.
Cancelación de su personería jurídica, cuando se trate de las faltas a que se
refieren los numerales 4 al 8 del artículo 10.
5.
Disolución de la respectiva organización política, cuando se trate de las
faltas a que se refieren los numerales 7 al 8 del artículo 10, y,
6.
Cuando se trate de condenas ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por
delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades
del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación
democrática o de lesa humanidad, el partido o movimiento que inscribió al
condenado no podrá presentar candidato para la siguiente elección en la misma
circunscripción. Si faltaren menos de 18 meses para la siguiente elección no
podrá presentar terna, caso en el cual el nominador podrá libremente designar
el reemplazo.
Los partidos o movimientos políticos
perderán el reconocimiento de su personería jurídica, cuando al restarle los
votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos a que se
refiere el numeral 5° del artículo 10, no se alcance el umbral. En estos casos
se ordenará adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña
en una cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o
congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también se
aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos de
listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de
candidatos elegidos.
En todo caso, desde el momento en que se
dictare medida de aseguramiento por tales delitos, el Consejo Nacional
Electoral suspenderá proporcionalmente el derecho de los partidos y movimientos
políticos a la financiación estatal y a los espacios otorgados en los medios de
comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético.
En los casos de
suspensión o privación de la financiación estatal impuesta cuando ya el partido
o movimiento político la hubiere recibido, se ordenará la devolución de las
sumas a que hubiere lugar.
Parágrafo
1°. Las sanciones de suspensión de espacios en medios de comunicación y
de la financiación estatal son concurrentes con las de suspensión de la personería
jurídica o de disolución, y solo surtirán efectos desde su anotación en el
Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos.
Parágrafo 2°. Las sanciones podrán ser
impuestas con efectos en la circunscripción en la cual se cometieron las faltas
sancionables.
ARTÍCULO 13. Competencia y
procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en
la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos cuando estos no lo hicieren de
acuerdo a su régimen disciplinario interno.
1. La resolución mediante la cual ordene
la apertura de la correspondiente investigación deberá formular cargos,
claramente las faltas atribuibles, los hechos objeto de investigación, las
pruebas de que dispone, las disposiciones infringidas y las sanciones
aplicables. Si el Consejo Nacional Electoral no dispusiere de elementos de
juicio suficientes para formular cargos, adelantará previamente la
correspondiente indagación preliminar, de cuyo inicio informará a la respectiva
organización política.
2. La resolución de apertura de
investigación ordenará notificar personalmente al representante legal del
partido o movimiento vinculado a la investigación, a las personas implicadas en
los hechos objeto de investigación y al
Ministerio Público.
3. El representante legal del partido o
movimiento vinculado a la investigación y las personas implicadas en los hechos
objeto de investigación, podrán responder los cargos dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes al de la notificación personal.
4. Una vez presentados los descargos o
transcurrido el plazo para ello, la corporación decretará las pruebas
solicitadas y/o las que considere necesarias practicar, para lo cual dispondrá
de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente al de
ejecutoria de la providencia mediante la cual se decretaron. El consejero
ponente podrá prorrogar el término probatorio por dos (2) meses más a fin de
garantizar la recaudación de la totalidad de las pruebas decretadas o para la
práctica de nuevas pruebas en los casos en que considere necesario decretarlas
para mejor proveer.
5. Concluido el término probatorio se
dará traslado a las personas vinculadas a la investigación, así como al
Ministerio Público, por quince (15) días hábiles, para que presenten sus
alegatos de conclusión, transcurridos los cuales el proceso entrará al despacho
del ponente para decisión, la cual deberá dictarse dentro de los dos (2) meses
siguientes.
6. En cualquier etapa de la actuación
podrá adoptarse como medida cautelar, debidamente motivada la suspensión de la
financiación, de los espacios en medios de comunicación social o de la
personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final, con el alcance y
los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el interés general. En
tal caso, se ordenará la correspondiente anotación preventiva en el Registro de
partidos.
Los aspectos de procedimiento no
previstos en esta disposición, se regularán, en cuanto resultare pertinente,
por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
7. La decisión adoptada por el Consejo
Nacional Electoral podrá ser demandada ante el Consejo de Estado. Cuando la
sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería Jurídica,
la demanda contencioso administrativa contra el acto sancionatorio se tramitará
en forma preferencial y será sustanciada con prelación para lo cual se
pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y
el de las acciones de tutela.
CAPÍTULO IV
De la disolución y liquidación de
los partidos y movimientos políticos
ARTÍCULO
14. Disolución, liquidación, fusión y
escisión de los partidos y movimientos políticos. La disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y
movimientos políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y/o en sus
estatutos. La disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos,
adoptada por decisión administrativa del Consejo Nacional Electoral no tendrá
recurso alguno. No podrá acordarse la disolución, liquidación, fusión y
escisión voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado
proceso sancionatorio.
Si en los estatutos
no se dispusiere nada sobre liquidador, actuará como tal quien tuviere su
representación al momento de presentarse la causal de disolución, a menos que
la causal le fuere atribuible como falta, caso en el cual el liquidador será
designado por el Consejo Nacional Electoral. Si transcurridos tres (3) meses
desde que se hubiere decretado la cancelación de personería jurídica, su
revocatoria o la disolución, no se hubiere iniciado el proceso de liquidación,
esta corporación designará el liquidador y adoptará las demás medidas a que
hubiere lugar para impulsar la liquidación.
La liquidación se regulará por las
normas previstas en la Ley civil para la disolución y liquidación de las
personas jurídicas sin ánimo de lucro. El remanente de los activos
patrimoniales que resultare después de su liquidación será de propiedad del
Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, a menos que en los estatutos se
haya previsto una destinación que en todo caso deberá corresponder a un objeto
análogo al de los partidos y movimientos políticos.
Parágrafo transitorio. En los casos en que en los
estatutos de los partidos y movimientos políticos no dispusieren nada sobre
disolución voluntaria, tal decisión podrá ser adoptada por las respectivas
bancadas del Congreso con una votación no inferior a las dos terceras partes de
sus integrantes.
ARTÍCULO 15. Efectos de la
disolución administrativa. La
disolución administrativa de un partido o movimiento político producirá los
siguientes efectos:
Una vez notificada la decisión en la que
se decrete la disolución, procederá el cese inmediato de toda actividad del
partido o movimiento político. Los actos ejecutados con posterioridad a la
ejecutoria de la decisión se reputarán inexistentes.
Se considerará fraudulenta la creación
de un nuevo partido o movimiento político o la utilización de otro que continúe
o suceda la actividad de la organización disuelta, la cual se presumirá cuando
exista conexión o similitud sustancial de su estructura, organización y
funcionamiento o de las personas que las componen, dirigen, representan o
administran o de la procedencia de los medios de financiación o de cualesquiera
otra circunstancia relevante que permita considerar dicha continuidad o
sucesión.
TÍTULO II
DE LA FINANCIACIÓN POLÍTICA
CAPÍTULO I
De la financiación del
funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos
ARTÍCULO 16. Fuentes de
financiación de los partidos y movimientos políticos. Los partidos y movimientos políticos podrán acudir a las siguientes
fuentes para la financiación de su funcionamiento y de sus actividades:
1. Las
cuotas de sus afiliados, de conformidad con sus estatutos.
2. Las
contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, de sus afiliados
y/o de particulares.
3. Los
créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas.
4. Los
ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra
actividad lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos procedentes de
la gestión de su propio patrimonio y los que se obtengan de las actividades que
puedan realizar en relación con sus fines específicos.
5. Los
rendimientos financieros de inversiones temporales que realicen con sus
recursos propios.
6. Las
herencias o legados que reciban, y
7. La
financiación estatal, en el caso de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Parágrafo. De conformidad con el artículo
125-4 del Estatuto Tributario, las donaciones a que se refiere el numeral 2 de
esta disposición podrán ser deducidas hasta en un 30% de la renta líquida del
donante, determinada antes de restar el valor de la donación, siempre que
cumplan los requisitos y modalidades previstos en los artículos 125 y s.s. del
mencionado Estatuto.
ARTÍCULO 17. De la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto
del Fondo Nacional de Financiación política, de conformidad con las siguientes
reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal:
1. El diez por ciento (10%) se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
con personería jurídica.
2. El quince por ciento (15%) se
distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que
hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara
de Representantes.
3. El cuarenta por ciento (40%) se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de
la República.
4. El quince por ciento (15%) se
distribuirá, por partes iguales entre todos los partidos o movimientos
políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de
Concejos Municipales.
5. El diez por ciento (10%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas
Departamentales.
6. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.
7. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
Parágrafo. Se denominarán jóvenes aquellas
personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos
establecidos por la Ley de juventud para aspirar a cargos en las corporaciones
públicas.
Parágrafo transitorio. Mientras se realiza la jornada
electoral para corporaciones públicas de 2014, el quince por ciento (15%) se
distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que
hayan obtenido el dos (2%) por ciento o más del total de los votos emitidos válidamente
en el territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de
Representantes.
ARTÍCULO 18. Destinación de
los recursos. Los recursos provenientes de la
financiación estatal se destinarán a financiar las actividades que realicen
para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos y, en
particular, para las siguientes finalidades, de conformidad con sus planes,
programas y proyectos:
1. Para el funcionamiento de sus
estructuras regionales, locales y sectoriales.
2. Para la inclusión efectiva de
mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político.
3. Para el funcionamiento de los centros
y fundaciones de estudio, investigación y
capacitación.
4. Para dar apoyo y asistencia a sus
bancadas.
5. Para cursos de formación y
capacitación política y electoral.
6. Para la divulgación de sus programas
y propuestas políticas.
7. Para el ejercicio de mecanismos de
democracia interna previstos en sus estatutos.
En todo caso, para las actividades de
sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y
capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes,
mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos
destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% (quince por
ciento) de los aportes estatales que le correspondieren.
Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus
presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones
adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el
Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 19. Rendición
pública de cuentas. Dentro
de los primeros cuatro (4) meses de cada año los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica presentarán ante el Consejo Nacional
Electoral declaración de patrimonio, ingresos y gastos, utilizando para ello el
formato que para tal efecto disponga esta entidad.
CAPÍTULO II
De la financiación de las
campañas electorales
ARTÍCULO 20. Fuentes de
financiación. Los candidatos de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o
corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para
la financiación de sus campañas electorales:
1. Los
recursos propios de origen privado que los partidos y movimientos políticos
destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen.
2. Los
créditos o aportes que provengan del patrimonio de los candidatos, de sus
cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto
grado de consanguinidad.
3. Las
contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los
particulares.
4. Los
créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas.
5. Los
ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra
actividad lucrativa del partido o movimiento.
6. La
financiación estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley.
ARTÍCULO 21. De la
financiación estatal para las campañas electorales. Los partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que
inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las
correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de
gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente
porcentaje de votación:
En las elecciones para corporaciones
públicas tendrán derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el
cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación.
En las elecciones para gobernadores y
alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total
de votos válidos depositados en la respectiva elección.
La financiación estatal de las campañas
electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos
políticos y/o los candidatos.
Parágrafo. El valor de reposición por voto
válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado anualmente por el
Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas
en cada circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el
Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan.
ARTÍCULO 22. De los anticipos. Los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidatos, podrán solicitar en
forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un ochenta por ciento
(80%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas o de las campañas
electorales en las que participen:
El Consejo Nacional Electoral autorizará
el anticipo teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, y calculará su
cuantía a partir del valor de la financiación estatal recibida por el
solicitante en la campaña anterior para el mismo cargo o corporación, en la
respectiva circunscripción, actualizado con base en el índice de precios del
consumidor.
Si el partido, movimiento político o grupo significativo
de ciudadanos no hubiere participado en la elección anterior, dicho anticipo se
calculará teniendo en cuenta el menor valor de reposición pagado para el
respectivo cargo o lista en la elección anterior.
Los anticipos a que se refiere esta
disposición podrán ser girados hasta por el monto garantizado, dentro de los
cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista, previa aprobación
y aceptación de la póliza o garantía correspondiente.
El valor del anticipo se deducirá de la
financiación que le correspondiere al partido o movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos por concepto de reposición de gastos de la campaña.
Si no se obtuviere derecho a
financiación estatal, el beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su
totalidad dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección,
a cuyo vencimiento se hará efectiva la correspondiente póliza o garantía,
excepto en el caso de las campañas presidenciales en las que no habrá lugar a
la devolución del monto recibido por concepto de anticipo, siempre que hubiere
sido gastado de conformidad con la Ley.
En estos casos, el partido, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos, podrá financiar los gastos
pendientes de pago mediante financiación privada dentro de los montos señalados
para la correspondiente elección, previa autorización del Consejo Nacional
Electoral.
Si el valor del anticipo fuere superior
al valor de la financiación que le correspondiere partido movimiento político o
grupo significativo de ciudadanos, este deberá pagar la diferencia dentro de
los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento
se hará efectiva la respectiva póliza o garantía.
ARTÍCULO 23. Límites a la
financiación privada. Ningún
partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña,
podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de
financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar
en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones
individuales superiores al 10% de dicho valor total.
La financiación originada en recursos
propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza
la Ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta
disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá
ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos
de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.
Con posterioridad a las campañas y
previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes
de pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con
recursos originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites
individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o
contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios
reconocidos en la Ley para este tipo de donaciones.
ARTÍCULO 24. Límites al monto
de gastos. Los límites de gastos de las
campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular
serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año,
teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo
electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las
mismas.
Para efectos del cumplimiento de esta
disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que
correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos
fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.
El monto máximo de gastos se fijará por
cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de
elección popular. En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de
gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir
el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El
Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada
partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña
electoral institucional a favor de sus candidatos o listas.
Parágrafo transitorio. Dentro del año siguiente a la
entrada en vigencia de la presente Ley, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio
de Hacienda realizarán el estudio base para la actualización de los costos
reales de las campañas.
ARTÍCULO 25. Administración
de los recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos
sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados
en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de
campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las
corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente. En los
casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los
candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del
grupo significativo de ciudadanos.
Los
recursos en dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única
que el gerente de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente
autorizada, quien podrá igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las
subcuentas que considere necesarias para la descentralización de la campaña.
Estas cuentas estarán exentas del impuesto a las transacciones bancarias. La
Superintendencia Financiera establecerá un régimen especial de control y
vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas.
El
partido o movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas
especiales para la financiación y administración de las campañas, la
designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren
necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la igualdad. Dicha
reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional Electoral para
efectos de la vigilancia y control que le corresponde.
El
Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación
de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las
obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos,
candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal
total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento
establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a
cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento
de sus obligaciones individuales.
Los
partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos
presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de
ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado
dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de
campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de
ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la
votación.
Parágrafo 1°. Los
informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante
el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales
que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la
reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán
el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los
recursos propios.
Parágrafo 2°.
Los partidos políticos, movimientos o
grupos significativos de ciudadanos, designarán un grupo de auditores,
garantizando el cubrimiento de las diferentes jurisdicciones, que se encargarán
de certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente
artículo se cumplan.
ARTÍCULO 26. Pérdida
del cargo por violación de los límites al monto de gastos. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas
electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así:
1. En
el caso de candidatos elegidos a corporaciones públicas se seguirá el
procedimiento de pérdida de investidura definido en la Constitución y la Ley.
2. En
el caso de alcaldes y gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento
para declarar la nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad
se contará a partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual
el Consejo Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de
gastos.
Una vez establecida la violación de los
límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la
autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida del cargo.
CAPÍTULO III
Disposiciones
comunes
ARTÍCULO 27. Financiación
prohibida. Se prohíben las siguientes fuentes de
financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas:
1. Las que provengan, directa o
indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras,
excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo
de actividades distintas a las campañas electorales.
2. Las que se deriven de actividades
ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios
del orden público.
3. Las contribuciones o donaciones de
personas titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio,
respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción
de dominio.
4. Las contribuciones anónimas.
5. Las de personas naturales contra las
cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por
delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos
armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública,
contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.
6. Las que provengan de personas que
desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las
organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación
de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de
acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25
de la presente ley.
7. Las que provengan de personas
naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en
más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que
administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos
para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar.
TÍTULO III
DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES
CAPÍTULO I
De la inscripción de candidatos
ARTÍCULO 28. Inscripción
de candidatos. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las
calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran
incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos
deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con
sus estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de
elección popular o las que se sometan a consulta _exceptuando su
resultado_ deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los
géneros.
Los Partidos y Movimientos Políticos con
Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de
cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de
congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
En las
circunscripciones especiales de minorías étnicas la inscripción de las listas
sólo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su
personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley
para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de
dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia.
Los
candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán inscritos por un
comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la
correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha
de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la
recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los
integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán
figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.
Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica que decidan promover el voto en blanco y los comités independientes
que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad
electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas
o de la correspondiente iniciativa en los mecanismos de participación
ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que fuere
pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás
campañas electorales, incluida la reposición de gastos de
campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo
Nacional Electoral.
ARTÍCULO 29. Candidatos de
coalición. Los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de
ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales.
El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos
y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será
el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición.
En el caso de las campañas
presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y
movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción se
indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación
política de los candidatos.
Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del
candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes aspectos;
mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato, el programa
que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante
el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos
partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición estatal de los
gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente
deberán determinar el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos
en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.
Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de
coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los partidos y movimientos
políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos significativos de
ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue
designado por la coalición. La inobservancia de este precepto, será causal de
nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente
al designado en la coalición.
Parágrafo 3°. En caso de faltas absolutas de
gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según
el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal,
solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una
terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento
o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de
la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando
el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.
No podrán ser encargados o designados
como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en
tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del
artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.
ARTÍCULO 30. Periodos de
inscripción. El periodo de inscripción de
candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular durará un (1)
mes y se iniciará cuatro (4) meses antes de la fecha de la correspondiente
votación. En los casos en que los candidatos a la Presidencia de la República
sean seleccionados mediante consulta que coincida con las elecciones de
Congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula podrá realizarse dentro
de los cinco (5) días hábiles siguientes a la declaratoria de resultados de la
consulta.
En los
casos de nueva elección o de elección complementaria para el resto del periodo
de cargos y corporaciones de elección popular, el periodo de inscripción durará
quince (15) días calendario contados a partir del día siguiente de la
convocatoria a nuevas elecciones.
Deberán repetirse por una sola vez las votaciones
que se realicen para elegir alcaldes, gobernadores, Presidente de la
República en primera vuelta o miembros de una Corporación Pública cuando
el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la
mayor votación.
La inscripción de candidatos para la
nueva elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a
partir del día siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente
autoridad escrutadora.
Parágrafo. En los casos de nueva elección o
de elección complementaria, la respectiva votación se hará cuarenta (40) días
calendario después de la fecha de cierre de la inscripción de candidatos. Si la
fecha de esta votación no correspondiere a día domingo, la misma se realizará
el domingo inmediatamente siguiente.
ARTÍCULO 31. Modificación de
las inscripciones. La inscripción de candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular sólo podrá ser modificada en casos
de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de
los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las
correspondientes inscripciones.
Cuando
se trate de revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o
legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la
inscripción, podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de la
fecha de la correspondiente votación.
Sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución, en caso de
muerte o incapacidad física permanente podrán inscribirse nuevos candidatos
hasta ocho (8) días antes de la votación. Si la fecha de la nueva inscripción
no permite la modificación de la tarjeta electoral o del instrumento que se
utilice para la votación, los votos consignados a favor del candidato fallecido
se computarán a favor del inscrito en su reemplazo.
La
muerte deberá acreditarse con el certificado de defunción. La renuncia a la
candidatura deberá presentarla el renunciante directamente o por conducto de
los inscriptores, ante el funcionario electoral correspondiente.
ARTÍCULO 32. Aceptación o
rechazo de inscripciones. La autoridad electoral ante la
cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos
formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen,
aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla
correspondiente.
La solicitud
de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se inscriban
candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o
internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un
partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe. Contra
este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas
señaladas en la presente ley.
En caso de inscripción de dos o más
candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que
la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la
primera.
ARTÍCULO 33. Divulgación. Dentro de los dos (2) días calendario siguientes al vencimiento del
término para la modificación de la inscripción de listas y candidatos, la
Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral
publicarán en un lugar visible de sus dependencias y en su página en internet,
la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular
cuyas inscripciones fueron aceptadas.
Dentro
del mismo término las remitirá a los organismos competentes para certificar
sobre las causales de inhabilidad a fin de que informen al Consejo Nacional
Electoral, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su recibo, acerca
de la existencia de candidatos inhabilitados, en especial las remitirá a la
Procuraduría General de la Nación para que previa verificación en la base de
sanciones e inhabilidades de que trata el artículo 174 del Código Disciplinario
Único, publique en su página web el listado de candidatos que registren inhabilidades.
CAPÍTULO II
De la campaña electoral
ARTÍCULO 34. Definición de
campaña electoral. Para efectos de la financiación
y de la rendición pública de cuentas, entiéndase por campaña electoral el
conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar a los
ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo.
La propaganda electoral constituye una
de las actividades principales de la campaña y cumple la función de promover
masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los
ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se
trate.
La recaudación de contribuciones y la
realización de gastos de campaña podrá ser adelantada por los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, durante los seis
(6) meses anteriores a la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte,
solo podrán hacerlo a partir de su inscripción.
CAPÍTULO III
De la
propaganda electoral y del acceso a los
medios de comunicación
ARTÍCULO 35. Propaganda
electoral. Entiéndase por propaganda
electoral toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de
los ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos
a cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de
una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
La propaganda a través de los medios de
comunicación social y del espacio público, únicamente podrá realizarse dentro
de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la
que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres
(3) meses anteriores a la fecha de la respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo podrán
utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el
Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos
significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales
no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o
movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente
registrados.
ARTÍCULO 36. Espacios
gratuitos en radio y televisión. Dentro
de los dos meses anteriores a la fecha de toda votación y hasta cuarenta y ocho
(48) horas antes de la misma, los partidos y movimientos políticos, las
organizaciones sociales y los grupos significativos de ciudadanos, que hayan
inscrito candidatos y los promotores del voto en blanco, tendrán derecho a
espacios gratuitos en los medios de comunicación social que hacen uso del
espectro electromagnético, proporcionalmente al número de elegidos, para la
realización de las campañas de sus candidatos u opciones a la Presidencia de la
República y de sus listas al Congreso de la República.
Igualmente, previo concepto del
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y/o de la Comisión
Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, el Consejo Nacional
Electoral deberá asignarles gratuitamente espacios con cobertura en la
correspondiente circunscripción, para la propaganda electoral de sus candidatos
u opciones a elegir en circunscripción territorial.
El
Consejo Nacional Electoral, previo concepto de la Comisión Nacional de
Televisión o el organismo que haga sus veces, establecerá el número, duración y
franjas de emisión de estos espacios, y los asignará a sus destinatarios, de
conformidad con las siguientes reglas:
1. Se otorgará igual número de espacios a cada una de las listas,
candidatos u opciones electorales inscritas, en cada franja de transmisión,
razón por la que se asignará el número de espacios necesarios para garantizar
la igualdad aquí consagrada.
2. La
duración de los espacios podrá ser diferente y variable teniendo en cuenta la
naturaleza de la elección.
3. Los
espacios se sortearán por franjas de horario teniendo en cuenta la audiencia o
sintonía de cada franja, y garantizando que se otorgarán espacios en horarios
de mayor sintonía o audiencia.
4. El
sorteo garantizará que ninguna campaña pueda repetir espacio en la misma franja
hasta tanto no hayan tenido oportunidad de hacerlo las demás campañas.
5. Los
espacios no son acumulables, razón por la cual se perderán cuando no sean
utilizados por las respectivas campañas.
6. Los
costos de producción serán asumidos por las campañas beneficiarias de los
mismos.
7.
Durante dicho lapso los espacios gratuitos otorgados a los partidos y
movimientos políticos para la divulgación política institucional podrán
utilizarse en las campañas electorales en las que participen, de conformidad
con el reglamento que adopte el Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo. El Estado reservará las franjas
del espectro electromagnético que se requieran para el cumplimiento de lo dispuesto
en este artículo y para la publicidad a cargo de la organización electoral. El
pago, si a ello hubiere lugar, por la utilización de los espacios asignados por
el Consejo Nacional Electoral se hará con cargo al Presupuesto General de la
Nación para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias.
ARTÍCULO 37. Número máximo de
cuñas, avisos y vallas. El Consejo Nacional Electoral
señalará el número y duración de emisiones en radio y televisión, el número y
tamaño de avisos en publicaciones escritas y de vallas, que pueden tener en
cada campaña los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos
que hayan inscrito candidatos.
ARTÍCULO 38. Promotores del
voto en blanco y de mecanismos de participación ciudadana. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y
grupos significativos de ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las
campañas para cargos o corporaciones de elección popular, podrán realizar
propaganda electoral en las mismas condiciones fijadas para las demás opciones
a elegir respecto del mismo cargo o corporación, en la respectiva
circunscripción.
CAPÍTULO IV
Del
voto electrónico
ARTÍCULO 39. Implementación. Con el fin de garantizar
agilidad y transparencia en las votaciones, la organización electoral
implementará el voto electrónico.
El sistema que se adopte deberá permitir
la identificación del elector con la cédula vigente o mediante la utilización
de medios tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos, que permitan
la plena identificación del elector. La identificación del elector, en todo
caso, podrá ser independiente de la utilización de mecanismos de votación
electrónica, y su implementación no constituye prerrequisito o condición para
la puesta en práctica de tales mecanismos de votación.
La Registraduría Nacional del Estado
Civil estipulará en los contratos que se celebren para la implementación del
voto electrónico, la propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en
desarrollo de su objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los
que se adquieran. así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la
correspondiente base de datos.
El gobierno priorizará a través de los
mecanismos presupuestales que corresponda la destinación de los recursos
necesarios para el cumplimiento del presente artículo.
Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del
Estado Civil implementará, a partir de las próximas elecciones, la
identificación biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo
del sistema de voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las
circunscripciones y en el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el
artículo siguiente La implementación del nuevo mecanismo se realizará
gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo dentro del término previsto por
la mencionada Comisión. En ningún caso el término excederá su plena
implementación más allá de las elecciones para Congreso que se realizarán en el
año 2014.
ARTÍCULO 40. Comisión Asesora. Créase una Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o
diseño de tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso
electoral, la cual estará integrada así:
1. El Registrador Nacional del Estado
Civil o su delegado.
2. El Ministro del Interior y de
Justicia o su delegado.
3. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público o su delegado.
4. El Ministro de las Tecnologías de la
Información o su delegado.
5. El Director del Departamento
Administrativo Nacional de Planeación o su delegado.
6. Dos (2) magistrados del Consejo Nacional
Electoral, designados por su sala plena.
7. Un delegado de
cada Partido o Movimiento Político con personería jurídica, designado por la Presidencia o Dirección General de la
Colectividad.
Parágrafo. La Comisión será presidida por el
Registrador Nacional del Estado Civil, se dará su propio reglamento, se reunirá
por derecho propio cuando menos dos veces al mes, y contará con el
acompañamiento técnico de entidades u organismos especializados en la materia.
A sus sesiones podrán asistir servidores públicos y particulares invitados por
la misma.
TÍTULO IV
DISPOSICIONES VARIAS
ARTÍCULO 41. Del
escrutinio el día de la votación. Las
comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares comenzarán el
escrutinio que les corresponde el mismo día de la votación, a partir del
momento del cierre del proceso de votación, con base en las actas de escrutinio
de mesa y a medida que se vayan recibiendo por parte de los claveros
respectivos, en el local que la respectiva Registraduría previamente señale.
Dicho escrutinio se desarrollará hasta
las doce (12) la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes de
la hora señalada, la audiencia de escrutinio continuará a las nueve (9) de la
mañana del día siguiente hasta las nueve (9) de la noche y así sucesivamente
hasta terminar el correspondiente escrutinio.
Al concluir el escrutinio de mesa y
luego de leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas por la
Registraduría Nacional del Estado Civil escanearán las correspondientes actas
de escrutinio de mesa a efectos de ser publicadas inmediatamente en la página
web de la entidad. Una copia de dichas actas será entregada a los testigos
electorales, quienes igualmente podrán utilizar cámaras fotográficas o de
video.
ARTÍCULO 42. De las
Comisiones Escrutadoras. Los
miembros de las comisiones escrutadoras deberán estar en la sede del escrutinio
desde las tres y media (3:30) de la tarde del día de la votación, activarán la
entrega de los pliegos electorales de los corregimientos, inspecciones de
policía y sectores rurales que no se hayan introducido en el arca triclave al
empezar el escrutinio, verificarán cuidadosamente la hora y el estado de los
mismos al ser recibidos, de todo lo cual se dejará constancia en el acta de
introducción que suscriben los claveros.
Si faltaren pliegos de los
corregimientos, inspecciones de policía o sectores rurales, la comisión
escrutadora no podrá concluir el escrutinio antes de vencerse el mayor de los
términos de distancia fijados por el Registrador Nacional del Estado Civil para
el respectivo municipio.
Parágrafo. Las Comisiones Escrutadoras,
según el caso, entregarán a un testigo por partido, movimiento político o
grupos significativo de ciudadanos, en medio físico o magnético, una copia de
las actas parciales de escrutinio en cada jornada. Para iniciar la nueva
jornada la Comisión Escrutadora, verificará junto con los Testigos Electorales,
que los datos parciales de escrutinio coincidan con la información entregada en
la jornada anterior.
De igual manera, las Comisiones
Escrutadoras deberán entregar, según el caso, en medio físico o magnético, una
copia del acta final de escrutinio.
ARTÍCULO 43. De los
escrutinios de los delegados del Consejo Nacional Electoral. Los escrutinios generales que deben realizar los delegados del
Consejo Nacional Electoral se iniciarán a las nueve (9) de la mañana del martes
siguiente a las elecciones, en la capital del respectivo Departamento.
Los delegados del Consejo deberán iniciar
y adelantar el escrutinio general, aunque no se haya recibido la totalidad de
los pliegos electorales de los municipios que integran la suscripción electoral.
ARTÍCULO 44. Del horario de
los escrutinios para fórmula Presidencial. Los escrutinios para Presidente y Vicepresidente de la República
tendrán el mismo horario que para el resto de elecciones.
ARTÍCULO 45. Testigos
electorales. Los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, que inscriban candidatos a cargos o
corporaciones de elección popular o promuevan el voto en blanco, así como las
organizaciones de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional
Electoral, tienen derecho a ejercer vigilancia de los correspondientes procesos
de votación y escrutinios, para lo cual podrán acreditar ante el Consejo
Nacional Electoral los testigos electorales por cada mesa de votación y por
cada uno de los órganos escrutadores. Cuando se trate de procesos a los que se
han incorporado recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores
de sistemas.
Los testigos
electorales vigilarán el proceso de las votaciones y de los escrutinios, podrán
formular reclamaciones y solicitar la intervención de las autoridades. Para el
cumplimiento de sus funciones podrán utilizar prendas de vestir que los
identifiquen según las opciones políticas que representen.
Parágrafo. El
Consejo Nacional Electoral podrá delegar en servidores de la organización
electoral encargados de la organización de las elecciones o en los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, la función de autorizar las
correspondientes acreditaciones y, así mismo, reglamentar las formas y los
procedimientos de acreditación e identificación de testigos y auditores.
ARTÍCULO 46. Unidad Nacional
de Delitos contra los Mecanismos de Participación Democrática. Créase la Unidad Nacional de Delitos
contra los mecanismos de participación democrática en la Fiscalía General de la
Nación, con el fin de investigar y sancionar los delitos contra los mecanismos
de participación democrática.
ARTÍCULO 47. Censo electoral. El censo electoral es el registro general de las cédulas de
ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país
y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el
derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y
para concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.
El censo electoral determina el número
de electores que se requiere para la validez de los actos y votaciones a que se
refieren los artículos 106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución
Política. Es también el instrumento técnico, elaborado por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, que le permite a la Organización Electoral planear,
organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana.
El Censo Electoral está formado por:
1. Las cédulas de los ciudadanos que
hayan sufragado en las últimas elecciones o en el último mecanismo de
participación popular de carácter nacional, departamental o municipal, según el
caso.
2. Las cédulas de ciudadanía que hayan
sido expedidas por primera vez con posterioridad al certamen electoral o
mecanismo de participación ciudadana previsto en el numeral anterior.
3. Las cédulas de los ciudadanos que no
figuren en el censo electoral por no reunir los requisitos citados y pidan ser
inscritos en él antes de la nueva votación.
ARTÍCULO 48. Depuración
permanente del censo electoral. Los
principios de publicidad y de eficacia del censo electoral exigen que la
organización electoral cuente con la debida anticipación, con datos ciertos y
actuales para el desarrollo de los comicios y de los mecanismos de
participación ciudadana.
En cumplimiento de estos principios
deben ser permanentemente depuradas del censo electoral las siguientes cédulas
de ciudadanía:
1. Las pertenecientes a ciudadanos que
se encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza Pública.
2. Las pertenecientes a ciudadanos
inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en virtud de
sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada.
3. Las
correspondientes a ciudadanos fallecidos.
4. Las cédulas múltiples.
5. Las expedidas a menores de edad.
6. Las expedidas a extranjeros que no
tengan carta de naturaleza.
7. Las correspondientes a casos de falsa
identidad o suplantación.
Parágrafo. En todo caso, el censo electoral
deberá estar depurado dos meses antes de la celebración de cada certamen
electoral o mecanismo de participación ciudadana.
ARTÍCULO 49. Inscripción para
votar. La inscripción para votar se
llevará a cabo automáticamente al momento de la expedición de la cédula de
ciudadanía. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá los
mecanismos necesarios de publicidad y logística para la actualización de la
información por zonificación; en caso de que el ciudadano cambie de lugar de
domicilio o residencia, dicho proceso se llevará a cabo dentro del año anterior
al respectivo proceso electoral y se cerrará dos (2) meses antes de la
respectiva jornada electoral de que se trate.
ARTÍCULO 50. Inscripción para
votar de ciudadanos colombianos en el exterior. La inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el
exterior para ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo
hasta los dos meses anteriores a la fecha de la respectiva elección a cualquier
cargo de elección popular. Las sedes consulares habilitadas para tal propósito
deberán hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la comunidad nacional
respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de inscripción.
Parágrafo. Para los fines de lo dispuesto
en el presente artículo, se incluirán los días sábado, domingo y festivos del último
mes previo al cierre de la respectiva inscripción.
ARTÍCULO 51. Votaciones en el
exterior. Los periodos de votación de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior para la elección de cargos de
elección popular deberán estar abiertos durante una semana, entendiéndose que
el primer día es lunes anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en
el territorio nacional. Lo anterior para facilitar el desplazamiento de
ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular.
ARTÍCULO 52. Transporte. Las empresas de transporte público que tengan rutas y frecuencias u
horarios autorizados en las áreas urbanas, intermunicipales y veredales, están
obligadas a prestar el servicio público de transporte el día de elecciones; el
Gobierno Nacional fijará los mecanismos que aseguren la prestación del
servicio.
ARTÍCULO 53. Auxiliares o
guías de información electoral. Prohíbase la contratación de personas conocidas como auxiliares
electorales, pregoneros, informadores, guía y demás denominaciones, el día del
debate electoral, sin perjuicio de quienes presten este servicio
voluntariamente dentro del ejercicio de la libre expresión democrática.
ARTÍCULO 54. Medios de
comunicación y democracia. Los
medios de comunicación social tienen la obligación de contribuir al
fortalecimiento de la democracia. La propaganda electoral en dichos medios de
comunicación, podrá ser contratada por los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, gerentes de campaña
o por los promotores del voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los
mecanismos de participación ciudadana. Los candidatos también podrán contratar
cuando administren directamente sus campañas.
De la publicidad gratuita, total o parcialmente,
debe quedar constancia escrita y se tendrá como donación, para lo cual se
estimará su valor con base en las tarifas establecidas por el mismo medio para
dicha clase de propaganda durante el correspondiente debate electoral.
La propaganda
electoral en televisión podrá realizarse en los espacios otorgados para el
Estado de conformidad con el artículo 37 de la presente Ley.
Los concesionarios del servicio de
televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir propaganda
electoral trasmitida en canales de televisión extranjeros en relación con las
campañas que se adelantan en Colombia.
ARTÍCULO 55. Vigencia y
derogatoria. La presente ley rige a partir de
su promulgación y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias.
II. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1. Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministro del Interior y de Justicia solicita a esta Corporación
declarar exequible la totalidad del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de
análisis, porque según él reúne los requisitos exigidos tanto en su aspecto
formal como en su contenido. Para sustentar tal petición, expone las siguientes
consideraciones:
1.1.1. En relación con los requisitos de forma del proyecto, señala que
la materia atinente a la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, estatuto de oposición y funciones electorales, se encuentra
consagrada en el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política, por
lo cual se surtió la regulación mediante ley estatutaria y el trámite dentro de
una sola legislatura, contando para su aprobación con la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara. Seguidamente, luego de hacer un recorrido
por el trámite legislativo que cumplió el proyecto, indica que se respetaron
los plazos, términos y el quórum establecidos en la Carta Política y en la Ley
5ª de 1992.
1.1.2. Previo recuento de los antecedentes y el alcance del Proyecto de
Ley Estatutaria, el Ministro del Interior y de Justicia indica que en el título
primero de la iniciativa se aborda la organización y funcionamiento de los
partidos políticos, teniendo en cuenta la importancia cada vez mayor en el
funcionamiento de nuestro sistema político. Así mismo, se reafirma el derecho
de asociación con fines políticos y se desarrolla el contenido y alcance de los
principios rectores de tales asociaciones o agrupaciones políticas, en especial
del principio democrático consagrado en el artículo 107 de la Constitución
Política, bajo cuatro conjuntos de disposiciones reunidas en capítulos. El primero de ellos se dedica a asuntos que
los estatutos deben reglamentar en función de los principios rectores de su
actividad, resaltando la equidad de género y el régimen de bancadas, así como
el régimen de los militantes y de los directivos de los partidos y movimientos
políticos.
El segundo capítulo, por su parte, regula las consultas que los
partidos y movimientos políticos pueden realizar, como una forma concreta de
garantizar la participación democrática de sus afiliados en la selección de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. En particular, ese
capítulo establece la posibilidad de realizar consultas interpartidistas para la
escogencia de candidatos uninominales de coalición y la obligatoriedad de sus
resultados. En este sentido, el proyecto diferencia claramente las consultas
internas y las populares, dándoles pleno derecho a los votantes de ejercer el
derecho constitucional a elegir y ser elegido.
1.1.3. Frente al título segundo
del proyecto, que regula la financiación estatal y privada de partidos y
campañas, el Ministro expone que su articulado se ajusta a la Constitución
porque pretende avanzar hacia una reglamentación más precisa y acorde con los
nuevos principios que rigen la materia, los cuales se encuentran previstos en
el artículo 109 superior. En especial, refiere que el artículo 17 del proyecto
busca desarrollar el principio constitucional de financiación estatal parcial
de los partidos y movimientos, estableciendo los criterios claros de
distribución del presupuesto del Fondo Nacional de Financiación Política, lo
cual adquiere relevancia en la medida en que existía un vacío legislativo en el
tema propiciado luego de la declaratoria de inexequibilidad de los parámetros
planteados por la Ley 130 de 1994 mediante la sentencia C-089 de 1994.
1.1.4. El Ministro del Interior y de Justicia defiende la
constitucionalidad del título tercero del proyecto de ley bajo estudio,
indicando que su texto pretende disminuir la comisión de delitos contra los
mecanismos de participación democrática, sentando reglas claras sobre la
inscripción de candidatos y cédulas, la propaganda electoral y el acceso a los
medios de comunicación, así como sobre la creación del sistema de voto
electrónico y de identificación biométrica del elector a partir de la huella
digital. Concretamente, señala que la implementación del voto electrónico
permitiría el reconocimiento de situaciones de fraude, disminuiría los riesgos
que acarrea el transporte de los tarjetones y los formatos para la
contabilización de votos, aminoraría el tiempo del escrutinio, favorecería la
obtención de los resultados transparentes y públicos, y además, eliminaría los
votos nulos y tarjetones no marcados de forma automática.
1.1.5. En lo tocante a los artículos 47 y 48 del proyecto de ley que
hacen referencia al censo electoral y a la depuración permanente del mismo, el
Ministro estima que se encuentran ajustados a la Constitución porque el derecho
político a elegir y ser elegido no es absoluto, sino que admite limitaciones y,
en esa medida, que sea “el legislador
estatutario el competente para definir cuáles y en qué condiciones las cédulas
deben ser incorporadas o excluidas del mismo, como en efecto se hizo en el
artículo 47 del proyecto de ley bajo estudio”.
Plantea que siendo el censo electoral el registro general de las
cédulas de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes
en el país y en el exterior, habilitados por la Constitución y por la ley para
ejercer su derecho al voto, se torna en una herramienta indispensable para el
adecuado desarrollo de los certámenes electorales y de los demás mecanismos de
participación. Por tal razón, expone el Ministro que para formar parte del
mismo resulta constitucional establecer una serie de condiciones, siempre que
ellas superen los criterios de razonabilidad, publicidad y eficacia. Por
consiguiente, cuando el legislador incorporó una medida orientada a garantizar
la depuración permanente del censo electoral, lo que hizo fue asignar un nuevo
deber a los ciudadanos para ejercer el voto con la finalidad de preservar la
transparencia electoral. De esta forma, solo están habilitados para votar
aquellos ciudadanos que hayan sufragado en las elecciones anteriores, aquellos
que obtuvieron su cédula por primera vez después de los comicios y aquellos que
inscriban su cédula antes de la nueva
votación.
Argumenta que la configuración del nuevo censo electoral busca garantizar
la transparencia de los procesos electorales y respetar la voluntad del elector
sin que sea transgredida por prácticas corruptas contrarias al modelo
democrático. Así, el Ministro considera que no resulta desproporcionada ni
excesiva la medida de configurar el censo electoral conforme lo indica el
artículo 47 del proyecto, ya que “está la
posibilidad para el ciudadano de inscribirse, que es una carga mínima, para
ingresar al censo y poder ejercer su derecho”. En igual sentido, manifiesta
que la medida garantiza la efectividad del voto sin sacrificar otros principios
o derechos, en tanto que la disconformidad frente al proceso electoral puede
expresarse a través de mecanismos como el voto en blanco.
En síntesis, según el Ministro, la finalidad de la norma se ajusta a la
Constitución, y la carga de inscripción en el censo no es desproporcionada y,
no desconoce otros derechos. Además, agrega que el precepto propuesto por el
legislador respeta el principio de publicidad en la medida que asegura que todas
las fuerzas políticas de la Nación y la ciudadanía en general, conozcan con dos
meses de antelación a las elecciones la cifra exacta que conforma el censo
nacional electoral y, por lo tanto, tengan unas reglas claras antes de surtirse
las elecciones.
1.1.6. Finalmente, el Ministro del Interior y de Justicia solicita a
esta Corporación precisar el tenor de la expresión “últimas elecciones” contenida en el numeral 1° del artículo 47 del
proyecto de ley, debido a que no es posible determinar a partir del texto si se
refiere a las últimas elecciones para la misma corporación o cargo uninominal o
si por el contrario hace alusión al último certamen electoral, sin distinguir
si éste fue de carácter nacional o territorial. Según el Ministro, la
importancia de la aclaración radica en que en las elecciones a corporaciones
públicas territoriales solo pueden participar los ciudadanos residentes dentro
de la unidad político administrativa cuyo representante se elige, mientras que
en las elecciones nacionales puede participar cualquier persona, por tratarse
de cargos de autoridad o representación nacional.
Al respecto, sugiere que la interpretación más adecuada es aquella
según la cual deben tenerse en cuenta tanto los ciudadanos que participaron en
las elecciones territoriales inmediatamente anteriores, los ciudadanos que
votaron en las elecciones de senadores y representantes a la cámara, así como
aquellos que lo hicieron en la primera y segunda vuelta presidencial. Esta
interpretación extensiva permite que un mayor número de ciudadanos estén
incluidos en el censo electoral.
1.2. Intervención de la
Registraduría Nacional del Estado Civil
El Registrador Nacional del Estado Civil se pronuncia advirtiendo la
inconstitucionalidad de los artículos 47 y 48 del Proyecto de Ley Estatutaria y
solicita que se declare que el procedimiento de escrutinio establecido en los
artículos 39, 41, 42 y 43 del mismo proyecto, cobre vigencia solo a partir de
las elecciones que tendrán lugar en el año 2014. Para sustentar su aserto,
presenta las siguientes razones de orden constitucional, legal y técnico:
1.2.1. Inicialmente, el Registrador hace un recuento del trámite
legislativo que surtió el proyecto de ley objeto de estudio, resaltando que la
iniciativa de reforma política que presentó el Gobierno y que fue publicada en
la Gaceta del Congreso No. 636 del 13 de septiembre de 2010, no incluyó ninguna
norma que modificara el censo electoral y mucho menos que lo depurara. Solo se
hicieron algunas menciones sobre el censo electoral en los artículos 5º, al
señalar que es el instrumento para determinar quiénes pueden participar en una
consulta popular; el artículo 25 sobre los límites al monto de gastos de las
campañas electorales; y 35 parágrafo primero al hacer referencia a las
circunscripciones electorales que permiten determinar las inhabilidades
consagradas en el artículo. Por consiguiente, concluye al respecto que los
temas de censo electoral y su depuración no correspondieron a una iniciativa
gubernamental.
Advierte que en el informe de ponencia para primer debate publicado en
la Gaceta del Congreso No. 691 de 2010, así como en las actas 18 y 19 de las
sesiones de debate y votación surtidas en la Comisión Primera de la Cámara
realizadas el 29 de septiembre y 5 de octubre de 2010, no se hizo mención a disposición alguna que
estuviera relacionada con el censo electoral, su modificación o depuración.
Arguye que tampoco existió ninguna proposición mediante la cual se solicitara
la inclusión de un artículo nuevo sobre el tema. Sin embargo, el Registrador
Nacional del Estado Civil señala que sorpresivamente los artículos del censo
electoral y su depuración fueron incluidos como una proposición en el informe
para segundo debate publicado en la Gaceta del Congreso No. 771 de 2010,
situación que en sentir desconoce el principio de consecutividad por cuanto no
fueron objeto de discusión y decisión en primer debate.
1.2.2. En el mismo sentido, el Registrador centra su intervención en
demostrar la razón por la cual estima que el procedimiento legislativo surtido
frente a los artículos aprobados sobre censo electoral y su depuración resultan
contrarios a los artículos 157 y s.s. de la Constitución Política, así como a
lo establecido en los artículos 160 y s.s. de la Ley 5ª de 1992.
Para ello, luego de hacer un recuento de la jurisprudencia
constitucional que estudia la materia, expone que el trámite legislativo sobre
los artículos relativos al censo electoral desconoció los requisitos para la
inclusión de disposiciones nuevas en segundo debate, especialmente en lo que
tiene que ver con la necesidad de ser discutidos y aprobados en la comisión
respectiva. Dicha omisión no fue subsanada bajo la mecánica que establece el
artículo 178 de la Ley 5ª de 1992, esto es, regresando el proyecto de ley a la
respectiva comisión para que se trate y decida sobre el punto nuevo. Por
consiguiente, indica que al no haberse cumplido el correspondiente trámite
legislativo se afecta de manera grave la conformación de la voluntad
democrática de las Cámaras, lo que torna inconstitucional los artículos 47 y 48
del Proyecto de Ley.
1.2.3. Seguidamente, el Registrador plantea que los artículos que
modifican el censo electoral y establecen su depuración permanente violan
sustancialmente la Constitución porque al reducir drásticamente la base de
conformación del censo electoral, se genera una carga aún mayor al ciudadano
que quiera ejercer el derecho al voto cuando en las pasadas contiendas o
mecanismos de participación haya decidido válidamente no ejercerlo.
Señala que si bien las finalidades del artículo 47 del proyecto de ley
son, a su juicio, entre otras cosas “(i)
que sólo se encuentren en el censo quienes realmente participan en las
contiendas electorales y procesos democráticos, (ii) lograr la participación de los ciudadanos que realmente tienen
derecho a ello, (iii) evitar el
fraude, (iv) generar un ahorro en el
costo de las elecciones y, (v)
reducir los umbrales en los mecanismos de participación; también es cierto que
dichos fines en nada se contraponen con la norma vigente sobre elaboración y
conformación del censo electoral, y esta última se torna más garantista al
habilitar como sufragantes a quienes no pueden votar por razones ajenas a su
voluntad tales como el conflicto armado interno”.
Afirma que el Estado Colombiano a través de sus instituciones debe
garantizar la universalidad del sufragio, que no es otra cosa distinta que
permitir la participación de todos los ciudadanos en calidad de electores, sin
que se tengan como admisibles limitaciones que lo desvirtúen. Precisamente,
sobre la universalidad del sufragio, indica que el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos contempla el derecho al voto sin restricciones
indebidas, al igual que lo plantea el artículo 27 de la Convención Americana de
Derechos Humanos cuando señala que la garantía de votar libremente no se puede
limitar aún en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia del Estado parte.
Así mismo, advierte que frente a la conformación del censo electoral se
deben diferenciar las consecuencias jurídicas de tener como base para su
conformación a (i) los ciudadanos que
hayan sufragado en las últimas elecciones y (ii)
a quienes hayan participado en el último mecanismo de participación popular de
carácter nacional, departamental o municipal, según sea el caso. Respecto al
primer grupo, indica que el Proyecto de Ley desconoce el valor y la protección
a las personas que deciden abstenerse de participar, las cuales merecen idénticas
garantías que quienes participan o votan en blanco; y, tratándose del segundo
grupo, señala que la medida de exclusión del censo electoral a quienes no
participen en mecanismos diferentes a los electorales, se torna mucho más
gravosa toda vez que en el caso específico de referendos constitucionales el
voto adquiere mayor valor pues determina no solo la aprobación de la medida
sino, sobre todo, la superación del umbral mínimo de participación en el
mecanismo.
En este sentido, concluye que la depuración del censo electoral es
clave para la consecución de los fines del Estado Social y Democrático de
Derecho pero que su práctica no se puede convertir en el fin último de
protección, menos aun cuando ello implica la imposición de cargas a los
ciudadanos mayores de las que deben soportar.
Finaliza diciendo que la Registraduría Nacional del Estado Civil desde
el año 2007 ha venido enfilando esfuerzos para depurar el censo electoral, al
punto que hoy se tiene un registro de 30’376.373 ciudadanos habilitados para
votar y un total de 31’080.235 ciudadanos portadores de cédulas de ciudadanía
biométricas con hologramas. La diferencia entre uno y otro número la conforman
básicamente los militares y los condenados a la pena de interdicción de
derechos políticos.
1.2.4. En lo concerniente a los escrutinios, esto es, los artículos 39,
41, 42 y 43 del Proyecto de Ley, el Registrador solicita a la Corte analizar la
posibilidad que su implementación sea diferida a las próximas elecciones, por
cuanto “el proceso electoral es el
resultado de la planeación y capacitación de todos los actores e intervinientes
y, con la asignación actual del presupuesto e infraestructura con que cuenta
actualmente, no resulta viable la implementación de la misma en la jornada
electoral del próximo 30 de octubre”.
1.3. Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
A través de apoderado judicial, Camilo Andrés Chinchilla Rozo,
apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales (E) de la Oficina
Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, solicita declarar la
exequibilidad condicionada de algunas normas del proyecto de ley estatutaria
sometido a revisión de la Corte. Para ello, estructura su intervención de la
siguiente forma:
1.3.1. En primer lugar, estima necesario reconsiderar la tesis en torno
al efecto de cosa juzgada definitiva de la sentencia que se expide en
desarrollo de la revisión de una norma estatutaria para en su lugar habilitar
el de cosa juzgada relativa, en procura de permitir que los ciudadanos sometan
a consideración de esta Corporación las normas cuyo contenido no se analizó de
manera particular en la revisión previa, cuya incompatibilidad con la
Constitución se hace notoria solo posteriormente o que son de naturaleza ordinaria
pese a estar contenidas dentro de un estatuto. Ello garantiza el acceso a la
justicia y la participación ciudadana por vía de la acción pública y, en
general, amplía el horizonte democrático del control.
1.3.2. En segundo lugar, luego de hacer un recorrido por los
antecedentes normativos sobre partidos y movimientos políticos, el apoderado de
la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales (E) de la Oficina Asesora
Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, realiza un recuento del
trámite legislativo que se surtió respecto del Proyecto de Ley Estatutaria en
estudio, concluyendo que el mismo cumple los requisitos constitucionales de
validez en tanto que fue aprobado por la mayoría absoluta de miembros del
Congreso y fue considerado en una sola legislatura.
1.3.3. En tercer lugar, el Departamento de Planeación Nacional demuestra a partir de un cuadro comparativo
que aunque el proyecto tiene un ámbito de regulación similar al de la Ley 130
de 1994, no aborda todos los temas tratados en dicho estatuto y, por tanto, no
puede entenderse que derogue de manera integral la Ley 130. En este orden de
ideas, la nueva normatividad debe integrarse a la anterior y comprenderse como
una actualización de la misma, en los términos en los que fue planteado por el gobierno
en la exposición de motivos.
1.3.4 Centrando su análisis de fondo en el articulado del proyecto de
ley, el apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales pidió
declarar la exequibilidad condicionada del artículo
1°, bajo el entendido que en desarrollo de los principios de igualdad y
equidad de género deben desarrollarse acciones afirmativas que combatan la
visión patriarcal del Estado y de las organizaciones sociales y actores
políticos, en el mismo sentido que lo exige la Ley estatutaria 581 de 2000.
Resaltó la importancia de la prohibición de la doble militancia que
consagra el artículo 2°, pues
reconoce que se trata de un fenómeno exacerbado en los últimos años, que mina
la legitimidad y representatividad de los partidos y movimientos políticos. En
su sentir, la llamada doble militancia atenta contra los elementos básicos de
la organización partidista y, por ello, valora como acertada la sanción para
evitar el transfuguismo. Resalta que la disolución de un partido no genera el efecto
de la doble militancia, por lo que se entiende que no es susceptible de censura
en ese especial caso.
En punto al registro de partidos y movimientos políticos que contempla
el artículo 3° del proyecto, solicita
que sea declarado exequible de forma condicionada, bajo el entendido de que la
facultad otorgada al Consejo Nacional Electoral para llevar el registro de los
documentos de fundación, reformas, estatutos, directivos y afiliados previa
verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y
funcionamiento consagrados en la Constitución, la ley y los correspondientes
estatutos, se limite a declarar el cumplimiento formal de los requisitos
exigidos en la norma sin que ello implique declaraciones respecto de la
constitución del partido o sobre la exclusión de las voces minoritarias del
debate político.
El interviniente advierte la inexequibilidad del numeral 16 del artículo 4 del proyecto, porque al exigir a los
partidos y movimientos políticos que dentro del contenido de sus estatutos
regulen la utilización de espacios institucionales en televisión y en los
medios de comunicación para efectos de la divulgación política y de las
campañas, desconoce la autonomía de los partidos para determinar si desean o no
intervenir en política a través de esos espacios de divulgación. A su juicio,
si el partido no prevé la utilización de espacios en televisión no se debe
generar ningún reproche de índole legal.
1.3.5. Seguidamente, dentro de los comentarios de la intervención al
capítulo II del título I del Proyecto de Ley, el apoderado de la entidad
solicita declarar inconstitucional el artículo
5 en el aparte que hace referencia a las consultas populares en los
partidos, porque según su criterio dicho mecanismo erosiona la posibilidad de
que sean los miembros del partido quienes tomen las decisiones que les
conciernen y abre un amplio espacio para crear estrategias tácticas de
intervención de ciudadanos que no militan dentro de la organización. Por las
mismas razones, pide que se declare inexequible el numeral 11 del artículo 4°
del proyecto, que hace referencia a las consultas populares como un aspecto
mínimo a regular en los estatutos de los partidos y movimientos políticos.
1.3.6. En cuanto tiene que ver con el capítulo III sobre el régimen
sancionatorio de los partidos y movimientos políticos, solicita el Departamento
declarar la exequibilidad condicionada de los numerales 7° y 8° del artículo 10 del proyecto de ley, en el
sentido de que la violencia que se prohíbe es la violencia armada y que, no
obstante, ello no excluye la posibilidad de realizar procesos de paz con grupos
insurgentes si así lo contempla la ley.
Así mismo, pidió condicionar la constitucionalidad del numeral 7° del artículo 13 del proyecto
para señalar que no solo la acción de tutela y el habeas corpus, sino también
el trámite de las acciones populares es preferente frente al proceso
contencioso administrativo para la aplicación de la sanción de disolución,
cancelación o suspensión de la personería jurídica de un partido o movimiento
político, debido a su “carácter
constitucional y el interés colectivo que asiste en ellas”.
1.3.7. Referente a los límites de la financiación privada que establece
el artículo 23 del proyecto, la
Coordinadora Jurídica pide que el inciso segundo se condicione a que la
financiación propia y con recursos de los familiares del candidato no quede
excluida de los límites individuales prescritos en el primer inciso, en procura
de brindar trasparencia al proceso. En otras palabras, el interviniente propone
que ningún candidato o campaña pueda obtener créditos ni recaudar recursos
propios o de familiares superiores al 10% del tope de gastos de la campaña.
En relación con el límite de gastos, considera que los artículos 24 y
26 del proyecto son plenamente consistentes y salvaguardan una democracia que
no debe fundarse en un “esquema
plutocrático”.
En su sentir, requiere especial atención el contenido del numeral quinto del artículo 27 del proyecto,
el cual señala que los partidos, movimientos políticos y campañas no pueden
recibir financiación de personas naturales contra las cuales se hubiere
formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados
con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales,
narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos
de participación democrática y de lesa humanidad. Sobre el tema, plantea que es
desproporcionada la prohibición de financiación cuando lo único que existe es
la mera imputación en el proceso penal, pues se desconoce la presunción de
inocencia que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.
1.3.8. El apoderado de la Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales
(E) de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación,
defendió la exequibilidad del inciso 3°
del artículo 30 del proyecto bajo estudio, porque en él se reconoce un
elemento trascendental para la democracia actual como lo es la validez y
efectividad del voto en blanco. En torno a este punto, señala que la concepción
del voto en blanco como un esquema de participación y a la vez de hastío frente
el sistema partidista, puede lograr un fortalecimiento de los partidos en sus
propuestas e incluso una disminución del abstencionismo electoral.
En relación con el voto electrónico y su entrada en vigencia, a pesar
de estar previsto desde la Ley 892 de 2004, señala que son acertadas las
medidas tendientes a su implementación en el artículo 39 del proyecto, pues
permiten otorgar mayor transparencia en
la votación y evitar al máximo las prácticas clientelistas o coercitivas que
han plagado las elecciones del 2002 y 2006 en muchas partes del país.
1.3.9. Tratándose de los artículos
47 y 48 del proyecto de ley bajo estudio, el apoderado de la Coordinadora
Jurídica solicita que sean declarados exequibles en forma condicional,
argumentando que “la depuración técnica
es necesaria pero los censos no deberían excluir a quienes no han participado
en certámenes electorales pues minimiza la población potencialmente
habilitada”.
1.3.10. Finalmente, pide
declarar la exequibilidad del artículo 54 del proyecto de ley, bajo el
entendido que los medios de comunicación “se
ajusten a lineamientos democráticos y no sean parlantes de monopolios u
oligopolios en el poder”.
2. Intervenciones
institucionales
2.1. Intervención de la Misión
de Observación Electoral
Alejandra Barrios Cabrera, Directora Nacional de la Misión de
Observación Electoral, en su intervención se pronuncia específicamente sobre el
estudio de constitucionalidad de los preceptos normativos que el legislador
estatutario estableció en los artículos 2, 10 y 47 del proyecto de ley bajo
estudio, manifestando que ello no implica que esté defendiendo la
constitucionalidad de los demás, sobre los cuales pide que se pronuncie la
Corte con su acostumbrada rigurosidad.
2.1.1. En primer lugar, frente al artículo 2 que reglamenta la
prohibición de la doble militancia y la naturaleza del registro de afiliados,
solicita que el inciso según el cual “La
militancia o pertenencia a un partido o movimiento político, se establecerá con
la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política,
según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el
cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de
protección de datos”, se declare exequible condicionalmente, haciendo
constar que la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva
organización política será una decisión “autónoma
y voluntaria”, que se implementará por medio de un sistema de
identificación y registro de información “reservada”,
tal como lo fijó la ley de habeas data para la administración de “datos sensibles”.
Manifiesta que tal como está diseñada la norma en cuestión, vulnera el
derecho a la igualdad en su dimensión de prohibición de discriminación o
marginación por opciones políticas (art. 13 superior), el derecho a la
intimidad personal y hábeas data (art. 15 ibídem), el derecho al libre
desarrollo de la personalidad (artículo 16 ejúsdem), el derecho a la libertad
de conciencia (art. 18 de la Constitución Política) el derecho de libre
asociación (art. 38 ibídem) y el principio de guarda y supremacía e
interpretación constitucional consagrado en el artículo 241 de la Carta.
Como fundamento de su pretensión y partiendo de la premisa de que un
partido o movimiento político es una organización amparada por el derecho de
asociación protegido por la Constitución Política, que se ve complementado con
el derecho a la libertad de ingreso y de salida de la misma. En este sentido,
la libertad de constitución de partidos y movimientos políticos no es otra cosa
que la manifestación del principio democrático que informa y vitaliza las
instituciones humanas contemporáneas y que permite el encauzamiento racional
del principio de soberanía popular.
En aras de que estas instituciones contribuyan al adecuado
funcionamiento del sistema político, manifiesta la interviniente que deben
estipularse unas reglas de juego constitucionales para el ejercicio de la
acción política de los partidos y movimientos políticos, entre las que resalta
la libertad de afiliarse o retirarse de los partidos y movimientos políticos,
así como el no permitir que los ciudadanos pertenezcan simultáneamente a más de
un partido o movimiento político con personería jurídica (art. 107 CN). En este
marco, estima ajustado a la Constitución la creación de un sistema de
inscripción y registro de afiliados a partidos y movimientos políticos, ya que
este permite (i) el control del
ingreso y salida de los ciudadanos, conforme a su libertad de asociación, (ii) brindar herramientas de gestión que
posibiliten un desempeño serio y organizado de los partidos y movimientos
políticos, consolidando los procesos de democratización interna de las
asociaciones políticas colombianas y, (iii)
detectar la doble militancia, entendida como la situación irregular que no
ayuda al fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica en Colombia.
Sin embargo, recuerda que los artículos 13, 16 y 18 de la Constitución
Política consagran el derecho a no ser discriminado por razones de conciencia y
pensamiento político. Esto significa que es deber del Estado velar porque la
información de la filiación política de una persona no sea objeto de
divulgación pública y libre y, en nuestro país esto solo ocurre si se protege
la información respecto de la filiación política de los ciudadanos, pues estos
datos son objeto preciado para los actores armados y no armados que amenazan la
vida por razones de orden político. En efecto, históricamente el ejercicio de
las ideas políticas ha generado grandes disputas y derramamientos de sangre. De
lo anterior, concluye que la naturaleza jurídica de la información derivada de
la filiación política de una persona se torna “sensible” situación que la hace
objeto de “reserva”.
Así las cosas, para la Misión de Observación Electoral, la Corte
Constitucional debe consagrar la naturaleza y carácter reservado del registro
de afiliados, por la elevada potencialidad de afectación de los derechos
fundamentales de los militantes. Igualmente, estima que esta Corporación debe
indicar cómo administrar el banco de datos que se constituya por aquellos
partidos y movimientos políticos que en virtud de la Constitución y la ley
tienen la capacidad de recolectar, almacenar, usar y transmitir la información
de militancia política de un ciudadano. Para ello, solicita que se hagan
extensivos al caso los principios sobre la administración de datos personales
que desarrolló la Corte en sentencia T-729 de 2002, tales como libertad,
necesidad, integridad, finalidad, utilidad, circulación restringida,
incorporación, caducidad e individualidad.
2.1.2. En segundo lugar,
tratándose de las acciones u omisiones imputables a los directivos de partidos
y movimientos políticos, que constituyen faltas sancionables, solicita declarar
inexequible el aparte “(…) por delitos
cometidos ante de su inscripción (…)”, contenido en el numeral 5° del
artículo 10 del proyecto de ley bajo estudio, por considerarlo contrario al
artículo 107 de la Constitución Política y por exceder el poder de
configuración legislativa permitido al Congreso.
Fundamenta su pretensión en que el contenido del numeral 5° del artículo
10 del proyecto de ley, si bien resulta similar al establecido en el numeral 7°
del artículo 107 de la Constitución Política, se diferencia en que (i) no contempla que la condena por
delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades
del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación
democrática o de lesa humanidad, opere mediante sentencia ejecutoriada en
Colombia o en el exterior y, (ii)
limita la comisión de la conducta que genera la condena al tiempo previo de la
inscripción, desconociendo que el artículo 107 de la Constitución abarca desde
el momento antes de la inscripción hasta el ejercicio del cargo para el cual se
avaló al candidato. En este último punto, arguye un exceso del legislador en su
libertad de configuración, ya que limita injustificadamente el ámbito de una
disposición constitucional que pretendía ampliar al máximo el margen de la
responsabilidad de las organizaciones políticas con el propósito de evitar los
desmanes que las mismas han cometido en los últimos años.
2.1.3. En tercer lugar, la Directora Nacional de la Misión de
Observación Electoral pide declarar inexequible el inciso tres y siguientes del
artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria, por medio del cual se regula la
forma en la que se conformará el censo electoral en Colombia, por considerar
que vulnera injustificadamente (i) el
deber de las autoridades públicas de facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan, incluyendo la vida política de la Nación (art. 2
superior), (ii) el derecho a la
igualdad (art. 13 ibídem), (iii) el
derecho fundamental de participación política (art. 40 y 258 de la
Constitución), (iv) el derecho de las
organizaciones políticas de declararse en oposición y, plantear y desarrollar
alternativas políticas (art. 120 superior) y, (v) el derecho al sufragio como un derecho y un deber (art. 40
ibídem).
Estima que los contenidos normativos cuya inexequibilidad solicita
establecen un tratamiento discriminatorio en contra de aquellos ciudadanos que
optaron libremente por abstenerse de participar activamente en las últimas
elecciones o mecanismos de partición ciudadana, por considerarla una opción
políticamente válida, o porque motivos de fuerza mayor o caso fortuito les
impidieron acudir a las urnas, desconociendo correlativamente sus derechos a la
libertad de expresión y al voto. En este escenario, resulta desproporcionado
crearles la carga adicional impuesta al ciudadano excluido del censo de
volverse a inscribir para poder votar en las siguientes elecciones.
Luego de hacer un recuento del contenido del derecho a la igualdad en
el ordenamiento jurídico colombiano, indica que la Corte debe resolver si la
diferencia de trato prevista en el artículo 47 del proyecto de ley estatutaria
frente a quienes votaron en las últimas elecciones respecto de los que no lo
hicieron, contraría o no la prohibición de discriminación o mandato de trato
paritario que consagra el inciso primero del artículo 13 de la Constitución
Política.
Para dar respuesta al interrogante, la interviniente considera que debe
aplicarse el test estricto de razonabilidad porque la medida que establece el
artículo 47 del proyecto de ley hace diferenciación entre grupos de personas
(votantes y abstencionistas) a quienes prima
facie se les debió otorgar el mismo trato, atendiendo a que tanto unos como
otros ejercieron de manera válida el derecho fundamental al voto. Además, el
escrutinio más estricto se hace necesario por cuanto el trato diferenciado
previsto en el proyecto de ley encuentra su fundamento en un criterio
sospechoso de diferenciación cual es la opción política, estableciendo a partir
de ella una consecuencia jurídica distinta y más gravosa a las personas que
libremente decidieron expresar su opinión política absteniéndose de participar
en el certamen electoral o en el mecanismo de participación democrático.
En aplicación del mencionado test, la Directora de la Misión de
Observación Electoral indica que el referido artículo 47 persigue un fin
constitucionalmente legítimo que es el de permitir conocer el listado de
ciudadanos habilitados para votar, y adicionalmente indica que dicho fin es
importante e imperioso porque constituye un requisito indispensable para que
los ciudadanos ejerzan el derecho al voto, y para que el Estado pueda
garantizar y conservar el control de los comicios en procura de garantizar la
pureza y transparencia de los resultados.
Pese a ello, encuentra que la medida no supera el examen de idoneidad
pues el medio escogido para lograr los fines mencionados no es efectivamente
conducente para alcanzar la depuración ágil del censo electoral. En efecto, si
lo que el legislador pretende con la norma es excluir del censo a aquellos que
no están habilitados para votar tales como quienes perdieron sus derechos
políticos con ocasión de una sentencia judicial ejecutoriada, las personas
fallecidas, los menores de edad, los extranjeros sin carta de nacionalidad y
los miembros de las fuerzas armadas, el proyecto ya contempló para ello el
artículo 48.
Pero si lo que espera de la norma es la depuración de las cédulas
asociadas a suplantación, falsa identidad, múltiple numeración, condenados
penalmente sin reportar y pagando penas fuera de prisión, y miembros de fuerzas
armadas sin reportar, la medida no es efectiva en términos de probabilidad y
agilidad. La medida no contempla perseguir o encontrar a los autores de la
suplantación o de las irregularidades en las cédulas, es engorrosa en tanto
espera ser aplicada cada vez que hay elecciones, y opera en períodos muy largos
que impiden tener de forma oportuna el censo depurado antes de certámenes
electorales atípicos. Adicionalmente, si lo que se espera es depurar el censo
de suplantadores de personas vivas y fallecidas ello no es posible excluyendo a
quienes no participaron en la última elección pues seguramente el suplantador
consiguió votar en las últimas elecciones y por ende permanecerá dentro del
censo electoral.
Finaliza su intervención señalando que si aún se encontrara que la
medida es adecuada, no puede llegarse a una conclusión semejante respecto del
estudio de la necesidad de la medida, pues se observa que la depuración y
actualización del censo electoral podría llevarse a cabo extendiendo a todos
los ciudadanos, votantes y abstencionistas, el deber de inscribirse previamente
a las elecciones, o mediante la exigencia a la Registraduría Nacional del
Estado Civil para que realice la tarea de exclusión de inscritos irregulares,
tal como lo ha venido haciendo en los dos últimos años. De esta forma, concluye
que para actualizar el censo electoral y garantizar la transparencia en las
votaciones no es proporcional, adecuada ni necesario excluir del censo a
quienes no votaron en las últimas elecciones, siendo necesario entonces que la
Corte declare que el numeral 1 del inciso 3 del artículo 47 del proyecto es
inconstitucional.
2.2. Intervención del Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad “DeJusticia”
Los ciudadanos Rodrigo Uprimny Yepes, Javier Eduardo Revelo, Diana
Esther Guzmán Rodríguez, Luz Marina Sánchez Duque, Valentina Montoya Robledo,
Paula Alejandra Rangel Garzón y Andrés Mauricio Páramo Izquierdo, miembros de
DeJusticia, intervienen específicamente para referirse al estudio de
constitucionalidad de los preceptos normativos que el legislador estatutario
estableció en los artículos 2, 28 y 47 del proyecto de ley estatutaria bajo
estudio.
2.2.1. Para empezar, defienden la constitucionalidad del artículo 2º
del proyecto de ley estatutaria, que regula el alcance de la prohibición
constitucional de la doble militancia y la amplía a organizaciones sin
personería jurídica. Para ello, exponen que el legislador puede ampliar el
alcance de una prohibición constitucional, siempre y cuando esa limitación no
afecte el núcleo esencial del derecho implicado y sea razonable para proteger
fines constitucionales tan importantes como el fortalecimiento y consolidación
de los partidos políticos.
Fundamentan su defensa en que el análisis literal del mencionado
artículo muestra que el legislador pretende incluir en la prohibición de doble
militancia a las organizaciones políticas que no cuentan con una personería
jurídica, lo que a primera vista podría llevar a declarar su
inconstitucionalidad porque restringe el derecho político a afiliarse y
retirarse libremente de una organización política, ya que el artículo 107 de la
Carta aparentemente fue claro en plantear que “[e]n ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer
simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería
jurídica” (subrayas de los intervinientes). Sin embargo, estiman que
esa interpretación literal ignora que ampliar el alcance de la prohibición de
la doble militancia es una medida razonable que, sin afectar el núcleo esencial
de un derecho político, solidifica los partidos políticos.
Plantean que los artículos 40 y 107 de la Constitución Política
reconocen la libertad de afiliarse o de retirarse de una organización política.
Sin embargo, aducen que ese derecho no es absoluto toda vez que la misma
Constitución ha limitado su ejercicio a que un ciudadano no pueda pertenecer
simultáneamente a dos organizaciones políticas que tengan personería jurídica.
En este sentido, recuerdan que la Corte Constitucional ha avalado esta
restricción al ejercicio de los derechos políticos en las sentencias C-242 de
2006[1] y C-303 de 2010[2], en las cuales aceptó que
prohibir la doble militancia es una restricción muy leve al derecho político a
afiliarse y retirarse libremente de una organización política, lo cual se
encuentra plenamente justificada por la necesidad de fortalecer y consolidar a
las organizaciones políticas, como actores centrales de la democracia
constitucional colombiana.
Ahora bien, a su juicio es razonable extender la prohibición de la
doble militancia a las organizaciones políticas que carecen de personería
jurídica aun cuando la Constitución haya sido clara en señalar que esta
proscripción se limita a los partidos y movimientos con personería jurídica,
pues el margen de potestad legislativa permite ampliar la base de una
prohibición constitucional –no solo reducirla- siempre que se trate de una
restricción razonable al ejercicio de los derechos. Manifiestan que ejemplo de
ello son las inhabilidades para ser elegido concejal y alcalde incluidas en las
leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, puesto que si bien la Constitución no regula
el tema, sí autoriza al Congreso para que lo haga.
Para los intervinientes, la metodología a partir de la cual puede
determinarse si es o no constitucional ampliar la prohibición de doble
militancia a las organizaciones políticas sin personería jurídica es el test de
razonabilidad que, en este caso, debería ser aplicado en la menor intensidad reconociendo
la amplitud de la facultad legislativa y que la regulación del “alcance de la prohibición constitucional de
la doble militancia no afecta el núcleo esencial del derecho a afiliarse y
retirarse de un partido o movimiento político”.
Precisamente, aplicando el test débil para determinar si la medida es
adecuada para alcanzar una finalidad permitida, es decir, no prohibida por la
Constitución, concluyen que las diferencias establecidas entre el artículo 107
de la Constitución y 2° del proyecto de ley bajo estudio, sugieren que el
legislador pretende incluir a las organizaciones sin personería jurídica en la
prohibición de la doble militancia con el mismo objetivo de la norma
constitucional, delimitar el ejercicio del derecho a afiliarse y reiterarse de una organización política, no de dos.
En síntesis, consideran que el artículo 2° del proyecto de ley es
constitucional en tanto desarrolla el preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 40 y
107 de la Constitución. Es razonable que el legislador para fortalecer y
consolidar a los partidos políticos amplíe la prohibición constitucional de la
doble militancia e incluya en ella a las organizaciones políticas que carecen
de personería jurídica. Igualmente, es razonable porque la misma Constitución
prohíbe las militancias múltiples a pesar de que reconoce el derecho político
de afiliarse y de retirarse de una organización política.
2.2.2. Seguidamente, los integrantes de DeJusticia presentan los
argumentos mediante los cuales apoyan la declaratoria de exequibilidad de la
medida contenida en el apartado final del inciso 1° del artículo 28 del
proyecto de ley estatutaria que se revisa. Esa medida hace referencia a que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica deben conformar las
listas para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta,
con al menos un 30% de uno de los dos sexos, es decir, se trata de una norma
consistente en una cuota de participación política en los cargos de elección
popular.
Para defender la constitucionalidad de la norma exponen cuatro
argumentos centrales, a saber. En primer lugar, señalan que frente a la medida
no existe cosa juzgada constitucional en virtud de lo establecido en la
sentencia C-371 de 2000, pues aunque esta disposición guarda estrecha relación
con la declarada inexequible en aquella ocasión (artículo 14 del Proyecto de
Ley de cuotas), el marco normativo constitucional sufrió una modificación
sustantiva en lo que respecta a la forma en que se concibe la autonomía de los
partidos y movimientos políticos.
Al respecto, manifiestan que si bien los artículos 40, 107, 108 y 109
de la Constitución Política consagraban una concepción amplia de autonomía que
prohibía toda injerencia del Estado en la organización interna de los partidos
y movimientos políticos, incluyendo la conformación de listas, también es
cierto que la orientación constitucional cambió considerablemente con las
reformas de 2003 y 2009, habida cuenta que se eliminó la prohibición
constitucional que impedía al legislador intervenir en los asuntos internos de
las dichas colectividades. Así, “de una
protección maximalista, se pasó a una garantía amplia pero limitada pro un
conjunto importante de principios constitucionales”.
En segundo lugar, exponen que la cuota de participación política
resulta importante para promover la participación igualitaria de las mujeres en
política, en particular porque se convierte en “una acción afirmativa que pretende compensar aquellas formas de
discriminación que impiden que las mujeres participen en condiciones de
igualdad en los escenarios políticos, corrigiendo el déficit tradicional de
mujeres que participan como candidatas en las elecciones”. Las siguientes
cifras pretenden sustentar esta afirmación:
“Aunque
las mujeres conforman el 51.2% de la población, y cerca del 52% de los
electores que efectivamente asisten a las urnas, actualmente constituyen tan
solo el 14% de los concejales, el 17% de las diputadas, el 9% de las alcaldes y
el 14% del Congreso. Es decir que, a pesar de ser al menos la mitad del
electorado, llegan en muy bajos porcentajes a los cargos de elección popular,
por lo cual tienen una participación en política que no resulta ser
igualitaria”.
De igual forma, la medida busca contribuir al cumplimiento de los
mandatos constitucionales (artículos 13, 40, 43 y 107 de la Constitución) y de
los estándares internacionales vinculantes para el Estado en la materia
(Protocolo Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención Americana
sobre Derechos Humanos, Convención sobre Eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer,
Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra la mujer, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio).
En tercer lugar, indican que a pesar de la importancia de la
consagración de dicha medida para la realización efectiva de los derechos de
las mujeres, la redacción final del artículo resulta un poco ambigua y puede
conducir a interpretaciones que la hagan inocua. En efecto, manifiestan que el
apartado final del inciso 1° del artículo 28 del proyecto de ley puede ser
interpretado al menos de las siguientes tres maneras: “a) Que las listas deben tener como mínimo un 30% de mujeres, es decir,
que en ningún caso pueden estar conformadas por más del 70% de hombres. B) Que
deben tener como mínimo un 30% de mujeres, pero también como mínimo un 30% de
hombres, lo cual implica que no puede haber listas con más del 70% de hombres,
pero tampoco ninguna lista con más del 70% de mujeres. C) Que es suficiente con
que las listas tengan un 30% de uno de los géneros. Bajo este último entendido,
toda lista cumpliría con esa condición, pues toda lista siempre tendrá al menos
un 30% de hombres”. Por eso, amparados en el principio de conservación del
derecho y la necesidad de encontrarle un sentido razonable a la norma, señalan
que de acuerdo con una interpretación histórica y sistemática el verdadero
sentido de la norma es promover una mayor participación de las mujeres en
cargos de elección popular, mediante la conformación de listas de candidatos
que contengan al menos un 30% de mujeres. Así las cosas, solicitan a la Corte
que tomen las provisiones que considere necesarias para evitar que se torne
inocua la disposición legal.
En cuarto lugar, aducen que la medida de establecer una cuota de
participación política en listas de representación resulta ajustada a la
Constitución Nacional, no solamente por la importancia de alcanzar fines
constitucionales legítimos y para el cumplimiento de obligaciones
internacionales del Estado, sino porque resulta ser una medida necesaria,
adecuada y proporcional. En efecto, estiman que si bien la cuota aludida puede
considerarse como una afectación de la autonomía de los partidos, la limitación
resulta ser constitucional de acuerdo con el test estricto de proporcionalidad,
toda vez que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de
las organizaciones políticas, constituye una medida que persigue un fin
constitucional importante, tal como es la satisfacción del principio de participación
política en igualdad de condiciones para hombres y mujeres; es adecuada y
necesaria para alcanzar dicho fin, y resulta proporcional.
2.2.3. En la parte final de la intervención, los integrantes de
DeJusticia presentan las razones por las cuales consideran que el artículo 47
del Proyecto de Ley Estatutaria es inconstitucional tanto por razones de forma
como de fondo.
Plantean que el artículo en comento adolece de un vicio de forma, por
cuanto no fue discutido en comisiones ni en plenarias y, solo fue aprobado en
la sesión de conciliación. En efecto, señalan que de acuerdo con la historia de
publicaciones en las Gacetas del Congreso, el artículo 47 tuvo su primera
aparición en el informe de conciliación (Gaceta del Congreso No. 1095 del
martes 14 de diciembre de 2010- Cámara de Representantes) cuando es sabido que
en éstas no se puede introducir artículos ni modificaciones. Al no haberse
propuesto el artículo durante el curso de los debates, y ser esta competencia
indelegable e inaplazable, no puede validarse su aparición ni aprobación en una
etapa posterior del proceso legislativo por cuanto desconoce el principio de
consecutividad y, de este modo, la Constitución.
Seguidamente argumentan que la norma genera un trato desigual entre
quienes se abstuvieron de participar en el último certamen electoral y quienes
votaron sí lo hicieron, en la medida en que excluye a los primeros del censo
electoral, imponiéndole la carga de inscribirse para ser incluidos nuevamente
en este y ejercer su derecho al voto. Después de aplicar un test de igualdad,
siguiendo lo hecho por la propia Corte respecto de los votantes por ejemplo en
la sentencia C-337 de 1997, concluyen que este trato diferente carece de una
justificación razonable y objetiva. Es cierto que son válidos a la luz de la
Constitución los objetivos perseguidos con la norma de depurar el censo para
obtener una cifra certera y dificultar el fraude. Sin embargo, no lo es que se
trate de una medida proporcionada, esto es, que supere el examen de adecuación,
necesariedad y proporción en sentido estricto.
De un lado, el medio escogido es claramente inadecuado en tanto que
elimina a quienes como forma de expresión política deciden abstenerse de votar
obteniéndose así un dato irreal pues el censo reflejaría no a quienes están
habilitados para votar, sino a quienes desean votar. Tampoco es necesaria por
cuanto existen otros mecanismos para lograr la depuración del censo tales como
las campañas de verificación de cédulas de personas fallecidas, y el
afianzamiento de sistemas de información que, según el Registro, han mostrado
gran éxito. Por el contrario, se trata de una medida desproporcional puesto que
desconoce el principio constitucional de facilitar la participación de los
ciudadanos en las decisiones que les afectan (art. 2 C.P), desconoce que es el
Estado quien cuenta con los mayores recursos para verificar y depurar los datos
de sus bases, y ejerce una presión para el ejercicio del derecho al voto que no
está contemplada en la Constitución y que niega el valor jurídico de la
abstención.
En la misma dirección, sostienen que el legislador excedió su ámbito de
competencia pues desnaturalizó el concepto constitucional de censo electoral al
disponer que estará constituido no por quienes tienen derecho al voto, sino por
quienes ejercen activamente este derecho. Estiman que esta desnaturalización
del concepto de censo comporta a su vez una modificación sustancial de las
condiciones para ejercer los mecanismos de participación ciudadana, en tanto
reduce considerablemente los umbrales y, de esta forma flexibiliza el uso de
estos mecanismos de un modo no previsto en la Constitución.
2.3. Intervención de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué
2.3.1. El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué,
solicita declarar la inexequibilidad de los artículos 39 y 40 del proyecto de
ley examinado, los cuales hacen referencia a la implementación del voto
electrónico, a la creación de la Comisión Asesora para la incorporación,
implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de las
comunicaciones en el proceso electoral. Funda su petición en que dichos
artículos refieren a temas accesorios del régimen de partidos y funciones
electorales, que escapan a las materias que el constituyente reserva para las
leyes estatutarias. Por consiguiente, aduce que esos temas deben desarrollarse
a través de leyes ordinarias.
2.3.2. Pide declarar la exequibilidad condicionada del numeral 6° del
artículo 12 del proyecto de ley, que hace referencia a la sanción aplicable a
los partidos y movimientos políticos cuando inscriban en sus listas a
candidatos que tengan condenas ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por
delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales. Indica que
el texto del artículo impone un trato diferencial irrazonable en la medida que
la restricción punitiva confiere el efecto sancionatorio solamente a aquellos
eventos en los cuales la conducta lesiva se predique de un candidato a cargo de
naturaleza unipersonal y no a un miembro de corporaciones públicas. Así, indica
que la disposición en comento debe condicionarse para hacerla extensiva a los
miembros de corporaciones públicas de elección popular.
2.3.3. Solicita declarar inexequible el parágrafo del artículo 10 del
proyecto de ley estatutaria, porque da un trato diferencial respecto de la
regla establecida en el numeral 6° del artículo 12 del mismo proyecto, toda vez
que expone como “sancionables unas
conductas que no tienen esa connotación, tratándose de la hipótesis de que
dichas conductas se hayan realizado o fueren condenados durante el período del
cargo público, lo que rompe la carga de razonabilidad de trato que supone el
ejercicio de la función legislativa”.
2.3.4. Pide asimismo declarar la exequibilidad condicionada del numeral
1° del artículo 47 del proyecto de ley en estudio, bajo el entendido de que la
composición del censo electoral con las cédulas de ciudadanía de quienes hayan
sufragado en las últimas elecciones o en el último mecanismo de participación
popular de carácter nacional debe aplicarse a partir de las próximas
elecciones, porque un hecho pasado no puede ser constitutivo del supuesto sobre
el cual se edifica la pertenencia al censo electoral. Tal como está, la medida
vulnera el debido proceso pues sorprende a los votantes con una nueva condición
jurídica no vigente en los anteriores comicios.
Sumado a lo anterior, estima que la eventual futura inscripción de
cédulas como elemento para subsanar la virtual exclusión del censo a quienes no
votaron en las pasadas elecciones, es una carga desproporcional que no
encuentra justificación válida en la Constitución.
2.3.5. Por último, solicita que las demás normas del proyecto de ley sean
declaradas exequibles porque se ajustan a la Constitución.
2.4. Intervención de la Red de
Veedurías Nacionales
2.4.1. El Director de Servicios Públicos de la Red de Veedurías
Nacionales pide declarar inexequible el artículo 47 del proyecto de ley bajo
examen, por cuanto al disminuir drásticamente el censo electoral a un
aproximado de 13’000.000 de ciudadanos que acudieron a las urnas, se excluye a
más de 16’000.000 de electores pasivos que optaron por la abstención como medio
para hacer valer su derecho al voto.
Frente al tema, recuerda que la Constitución Política estableció como
derecho fundamental la facultad de participar en la conformación y ejercicio
del poder político, siendo el voto uno de los mecanismos de participación
democrática. Así, el mencionado artículo 47 desconoce el derecho de los
abstencionistas, “y en especial [de] los
electores del Polo Democrático Alternativo que hacen parte de la oposición en
el país y que no acudieron a las urnas por no tener candidato a la segunda
vuelta de elección presidencial, [quienes] son los realmente perjudicados
porque quedan por fuera del censo electoral y los nuevos candidatos no tendrán
posibilidad o serán mínimas frente a las actuales maquinarias electorales que
consolidarían con esta norma sus enormes apetitos de poder”.
2.4.2. De otro lado, pide declarar la inexequibilidad del artículo 13
del proyecto de ley bajo estudio, por cuanto el Consejo Nacional Electoral como
organismo titular del poder preferente para imponer sanciones a los partidos y
movimientos políticos, no es un ente imparcial ya que lo integran nueve
miembros elegidos por el Congreso en pleno para un período institucional de 4
años, previa postulación de los mismos partidos y movimientos políticos con
personería jurídica o por coalición entre ellos. Señala que en la actualidad la
mayoría de los integrantes del Consejo Nacional Electoral son afectos a la
maquinaria electoral, lo que afecta en últimas a las minorías políticas.
2.5. Intervención de la
Veeduría Ciudadana Democracia y Transparencia Electoral
Amparo Torres, vocera de la Veeduría Ciudadana Democracia y
Transparencia Electoral solicita la declaratoria de inexequibilidad del numeral
1° del artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria, porque viola los artículos
2, 13, 40 y 99 de la Constitución Política.
2.5.1. Señala que el artículo 40 de la Constitución prevé que la
condición de ciudadano tiene como presupuesto el ejercicio de los derechos
políticos y, en consecuencia, el ejercicio de funciones y cargos públicos, por
ello el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político le es inherente a tal condición. Indica que el reconocimiento de ser
ciudadano se traduce en la facultad para elegir y ser elegido, tomar parte en
las elecciones, y constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas,
entre otros derechos.
Haciendo referencia específica del derecho fundamental al sufragio,
plantea que la jurisprudencia constitucional ha establecido tres elementos que
hacen parte de su núcleo esencial: (i)
la libertad política de escoger un candidato; (ii) el derecho que tienen los ciudadanos a obtener del Estado los
medios logísticos e informativos para que la elección pueda llevarse a término
de manera adecuada y libre; y, (iii) el
deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración democrática y
pluralista de las instituciones estatales.
Precisamente, amparada en la naturaleza fundamental que tiene el
derecho al voto, señala que la forma en que se potencializa su materialización
es a través del censo electoral, el cual entiende como el conjunto de cédulas
de ciudadanía aptas e inscritas, correspondientes a electores que pueden votar
en un determinado lugar. Manifiesta que al contener el potencial de futuros
votantes, el censo electoral impone al Estado la tarea de dirigir sus esfuerzos
a ser eficaz la depuración del mismo para que la actualización se de en forma
regular y adecuada sin colocar cortapisas y condiciones al ciudadano que ya se
encuentra inscrito. Por consiguiente, aduce que al exigir al ciudadano que
inscriba su cédula si no votó en las pasadas elecciones, se le asigna una carga
injustificada e innecesaria que no halla sustento constitucional.
2.5.2. En su sentir, del derecho al voto y su relación con el censo
electoral, se desprenden las siguientes causales de inconstitucionalidad del
numeral 1° del artículo 47 del proyecto de ley bajo estudio:
2.5.2.1. La medida de depurar el censo electoral con quienes votaron en
las últimas elecciones, desconoce el procedimiento reglado que existe para
determinarlo y actualizarlo, así como los esfuerzos que ha hecho la
Registraduría Nacional del Estado Civil por sanearlo, permitiendo que un gran
número de cédulas que perdieron vigencia no sean utilizadas el día de las
elecciones. Sobre el punto, la interviniente manifiesta que los inconvenientes
no se generan por la falta de norma que regule la depuración del censo
electoral, sino por la falta de un efectivo seguimiento para definirlo y en un
presupuesto acorde para cumplir las tareas de actualizarlo. Así, estima que la
medida de exclusión se torna innecesaria por cuanto existen normas vigentes que
propenden por depurar el censo electoral.
2.5.2.2. La medida viola el principio de igualdad de acceso a las urnas
y el derecho a participar en la conformación y ejercicio del poder político,
porque desconoce que la democracia está constituida por ciudadanos libres que
ejercen en el tiempo que consideren necesario y oportuno el derecho al voto, y
no por imposición de una norma legal que los compele a realizar el acto
electoral, sino por la voluntad que emane de su conciencia. Estima que la
medida de exclusión desconoce el artículo 2° de la Constitución, el cual busca
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten y en la
vida económica y política, para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia
de un orden justo.
2.5.2.3. El numeral cuestionado viola el principio de irretroactividad
de la ley, porque no es viable aplicar bajo el amparo de los principios a la
igualdad, a la publicidad de las normas y a su aplicación a partir de la
vigencia de la ley, a hechos pasados una nueva regulación. Señala que “inscrito con antelación un ciudadano que no
ejerció su derecho al voto en las pasadas elecciones, por los motivos que sean,
no puede encontrarse con la imposibilidad de votar el próximo 30 de octubre de
2011, porque a pesar de estar inscrito de tiempo atrás, no lo hizo en el
período comprendido entre el 23 de febrero y el 22 de mayo del mismo año”.
Así las cosas, los ciudadanos inscritos que no votaron en las pasadas
elecciones, lo hicieron con la convicción de que no haber ejercido su derecho
al voto en tal oportunidad no los excluiría del censo electoral, sin embargo,
por una ley posterior a tal omisión, les sería aplicada una ley abiertamente
desfavorable.
2.5.2.4. Por último, señala que la medida viola el artículo 40 C.P,
porque el Estado no puede imponer el voto obligatorio, pues se encuentra
contemplado en la Carta Política que el sufragio es un derecho y un deber
ciudadano. Por lo tanto, en su sentir, la imposición de inscribir nuevamente la
cédula a aquellos ciudadanos que no comparecieron a los comicios pasados, pero
que tiempo atrás lo habían hecho, pone sobre ellos una carga irrazonable y una
sanción de la cual no son merecedores.
3. Intervenciones ciudadanas
3.1. Intervención del ciudadano
Jorge Enrique Robledo Castillo
Jorge Enrique Robledo Castillo, senador de la
república, intervino para solicitar que se declare inexequible el artículo 47
del proyecto de Ley Estatutaria que regula el censo electoral. El senador
afirma que esta disposición viola el derecho fundamental a elegir y ser elegido
puesto que establece una restricción irrazonable a la posibilidad de sufragar y
disminuye el umbral establecido para los demás mecanismos de participación
democrática.
Contrario a las consideraciones hechas por la
Corte en la sentencia C-224/04, que según el interviniente apuntan a conceder
legitimidad y efectos jurídicos a la abstención como forma de manifestación
política, el artículo excluye del censo a toda la población que decidió no
votar en las últimas elecciones. En la coyuntura política actual, esta norma
tiene por efecto impedir que los militantes y simpatizantes del Polo
Democrático Alternativo participen en los siguientes comicios puesto que en las
últimas elecciones realizadas, correspondientes a la segunda vuelta
presidencial llevada a cabo el 20 de junio de 2010, dicho partido decidió
abstenerse de participar.
3.2.
Intervención del ciudadano Guillermo Rivera Flórez
Guillermo Rivera Flórez, representante a la Cámara,
solicitó que se declarara exequible el parágrafo 3 del artículo 29 de la Ley
Estatutaria, que hace referencia a la forma de suplir las faltas absolutas de
gobernadores y alcaldes, y al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos de elección popular. El representante sostiene que esta
norma facilita la defensa de la probidad de la función pública y establece
restricciones que se adecuan a los criterios que en materia de inhabilidades ha
establecido la Corte Constitucional en sus pronunciamientos.
3.3.
Intervención del ciudadano Daniel García-Peña
El ciudadano Daniel García-Peña presentó escrito en el
que solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los dos incisos finales
del segundo artículo del proyecto que regula la prohibición de la doble
militancia.
En primer lugar, señaló que el constituyente derivado
reguló de manera directa el procedimiento de cambio de partido para evitar la
doble militancia al señalar en el Acto Legislativo 01 de 2009 que “quien siendo miembro de una corporación
pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto,
deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de
inscripciones”. Dado que el constituyente limitó la disposición a un grupo
específico de ciudadanos y esa decisión debe ser interpretada de forma
restrictiva por cuanto disminuye el alcance del derecho a elegir y ser elegido,
no le estaba dado al legislador extenderlo hasta alcanzar a los directivos de
los partidos y movimientos políticos. Subsidiariamente solicitó que se
condicione la exequibilidad del artículo bajo el entendido de que dichas reglas
no son aplicables a los procesos electorales en curso atendiendo a que varían
de forma intempestiva las reglas para quienes desean postularse como candidatos
a los comicios que se llevarán a cabo del 30 de octubre de 2011.
En el mismo sentido, la expresión “grupos
significativos de ciudadanos” que se encuentra incluida dentro de la norma que
pone un límite temporal para que los directivos que deseen postularse a cargos
de elección popular cambien de agrupación política, desconoce que de
conformidad con lo previsto en el artículo 107 de la Constitución, modificado
por el Acto Legislativo 01 de 2009, lo que se encuentra proscrito es la
pertenencia o militancia en más de un movimiento o partido político con
personería jurídica. Dado que los grupos significativos de ciudadanos no tienen
personería jurídica, incluirlos dentro de la prohibición constituye una
restricción al derecho a la libre asociación y al derecho a presentar
candidatos que excede la competencia del legislador. Asimismo, constituye una
violación del derecho a la igualdad puesto que limita la posibilidad de que
quien ocupa un cargo directivo dentro de un movimiento o partido político se
postule como candidato por un grupo significativo de ciudadanos, mientras que
quienes son miembros de corporaciones públicas sí pueden hacerlo.
En tercer lugar, afirma que la expresión del último
inciso del artículo segundo, que consagra como sanción para quienes incumplan
las reglas sobre prohibición de doble militancia la revocatoria de la
inscripción de los candidatos es inconstitucional, toda vez que no establece
con claridad quién tiene la competencia para imponerla, violando así el
principio de legalidad de la pena. Con todo, si a partir de una interpretación
sistemática se concluyera que el órgano competente para imponer dicha sanción
es el Consejo Nacional Electoral, el interviniente sostiene que el legislador
extralimitó su competencia pues la Constitución en el artículo 108 modificado
por el Acto Legislativo 01 de 2009 limita la posibilidad de revocatoria del
Consejo a las inhabilidades, y esta norma no puede ser considerada como tal.
3.4. Intervención de los
ciudadanos Iván Cepeda Castro y César Augusto Luque Fandiño
Los ciudadanos Iván Cepeda Castro y César Augusto Luque Fandiño piden
declarar inexequible el numeral 1° el artículo 47 del proyecto de Ley
Estatutaria, por cuanto viola los artículos 40, 98 y 99 de la Constitución al: (i) restringir el derecho fundamental a
elegir y ser elegido, en su contenido material, y (ii) desconocer la abstención que es también un mecanismo de
participación.
Frente al primer punto, señalan que el artículo 40 de la Constitución
Política establece que todo ciudadano, entendido como aquel que haya cumplido
18 años de edad, tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, mediante la facultad de elegir y ser elegido.
Plantean que dicha facultad no es absoluta, puede ser restringida solo mediante
decisión judicial que suspenda los derechos por determinado tiempo, así como
también se cobijados por ella los mayores de edad que hagan parte de la Fuerza
Pública, a quienes por mandato superior les está vedado participar en
actividades políticas. Esas dos son las únicas restricciones
constitucionalmente permitidas para limitar el derecho al sufragio.
Por ello, aducen que es contrario al mandato constitucional restringir
el censo electoral, es decir, la población que puede votar en cualquier tipo de
elecciones, a quienes hayan sufragado en las elecciones anteriores, toda vez
que desconoce la abstención como un mecanismo de participación ciudadana.
Recuerdan que la abstención es una forma de demostrar la inconformidad frente a
los candidatos, por lo que aplicar una sanción a quien no acuda a votar,
implica violar los principios de la democracia participativa colombiana que no
contemplan el voto obligatorio.
En lo que respecta al segundo punto, indican que los artículos 98 y 99
de la Constitución establecen que los colombianos adquieren la ciudadanía a los
18 años de edad, es decir, por un factor objetivo, el paso del tiempo, de
suerte que la ley no puede fijar talanqueras para restringir el acceso a los
derechos políticos.
Así, precisan a manera de conclusión, que siendo la ciudadanía la que
otorga el derecho a sufragar, dicho derecho no puede estar supeditado al
argumento de que ello pretende disminuir el abstencionismo, pues dicha
finalidad la logra solo de forma ficticia, y desconoce que es el Estado el que
debe propiciar la participación de los ciudadanos en la formación de sus
normas, pero también en la formación del poder público mediante el ejercicio
activo y pasivo del voto no obligatorio.
3.5 . Intervención del ciudadano Juan Fernando
Londoño
El ciudadano Juan Fernando Londoño intervino ante la
Corte con el fin de defender la exequibilidad del artículo relativo al censo
electoral. Frente al primer inciso manifiesta que en la medida en que este se
reduce a definir el censo electoral, no supone violación alguna del articulado
constitucional. Igual situación se
presenta con el segundo inciso que apunta al hecho de que el censo electoral
cumple una función racionalizadora que permite planear, organizar, ejecutar y
controlar los diferentes procesos electorales y de participación ciudadana,
anticipando los gastos directos e indirectos que se derivan de ellos.
Por su parte, el tercer inciso y sus numerales
determinan cómo se conforma el censo electoral, imponiendo a las autoridades
electorales la obligación de formarlo con un número mínimo de cédulas de ciudadanía
que contengan la sumatoria de todas aquellas que se encuentren dentro de los
supuestos de los numerales 1 al 3. A juicio del interviniente ese primer
numeral que consagra como criterio de inclusión la votación en las últimas
elecciones, es exequible siempre que se entienda que el ciudadano debió haber
votado en al menos uno de los últimos comicios,
bien sean estos de orden nacional, departamental o municipal. Esta
opción garantiza la inclusión de aquellos que no han podido participar en todas
las elecciones por razones ajenas a su voluntad y la de quienes decidieron
manifestarse políticamente mediante la abstención en alguno de los certámenes.
Para el interviniente los argumentos según los cuales
el primer numeral del artículo 47 del proyecto desconoce el valor jurídico que
la Corte le ha dado a la abstención carecen de fundamento. Primero, por cuanto
a su juicio en el texto de la sentencia C-551 de 2003 se confirió eficacia
jurídica a la abstención solamente para la “aprobación
de una determinada reforma constitucional por medio de referendo”, sin que
se evidencien razones que hagan extensibles los argumentos que la sustentan a
los demás mecanismos de participación popular.
Segundo, si bien es cierto que la nueva cifra que arroje
el censo electoral puede modificar el umbral requerido en los mecanismos de
participación diferentes al voto, estos umbrales y bases de cálculo han sido
establecidos por el legislador y, en esa medida, este conserva la facultad de
modificarlos mediante otra norma de la misma jerarquía.
Tercero, entiende el interviniente que el Estado tiene
la obligación de garantizar el derecho a no participar en un mecanismo de
participación popular cuando la abstención tiene efectos medibles y claros. Sin
embargo, no parece que esa misma reflexión sea aplicable a las demás votaciones
porque en ellas la abstención no produce efectos jurídicos tangibles.
Cuarto, si bien es cierto que la exclusión del censo
electoral puede restringir el derecho al voto de quienes no participaron en
ninguno de los mecanismos de participación democrática celebrados el año
anterior, lo cierto es que según el artículo 258 de la Constitución el voto es
un derecho y un deber, lo cual implica que el Estado puede exigir un conjunto
de cargas al ciudadano con el fin de racionalizar el ejercicio del derecho al
voto, dentro de los cuales no es irrazonable ni desproporcional inscribir la
cédula en caso de que no haya sido incluida de manera automática en el censo
electoral, tal como ocurre, por ejemplo, con el cambio de residencia.
Además, no se vulnera el derecho al voto pues la
incorporación en el censo electoral no es un elemento que haga parte del
derecho al sufragio. Por ello, por ejemplo, en países en los cuales el censo
electoral es conformado por instituciones ajenas al Estado los ciudadanos
tienen la carga de acudir en todos los casos a solicitar su inscripción en el
censo, sin que ello haya sido considerado una vulneración al derecho.
Quinto, no puede afirmarse que en un país caracterizado
por tener un alto grado de abstención la modificación del censo afecte las
estadísticas y distorsione la realidad. En primer lugar, porque las series
históricas que permiten medir la abstención pueden seguirse elaborando con base
en el número válido de cédulas expedidas, que es el criterio actual para la
elaboración del censo. Además, porque el problema de la abstención mayoritaria
no se resuelve a partir de las estadísticas sino a partir de la obligación del
Estado de motivar a los ciudadanos para que expresen su opinión a través de los
mecanismos de participación.
Para concluir, sostiene el interviniente que los
efectos de la entrada en vigor de la norma no serán otros que disminuir la
distancia que existe actualmente entre la democracia representativa, que opera
mediante mecanismos como el voto y exige solamente la decisión de la mayoría de
los votantes, y la democracia participativa, que en Colombia ha acudido al uso
de umbrales dependientes del censo electoral que constituyen una mayoría previa
que debe hacer presencia en las urnas, pues esto último ha significado un
obstáculo para que se haga uso de ellos con más frecuencia.
3.6.
Intervención del ciudadano Fernando Augusto Ramírez Guerrero
Fernando Augusto Ramírez Guerrero solicitó a esta
Corporación que declarara la inconstitucionalidad del numeral primero del
inciso tercero del artículo 47 del proyecto de ley estatutaria, según el cual
el censo electoral está formado por las cédulas de los ciudadanos “que hayan sufragado en las últimas
elecciones o en el último mecanismo de participación popular (…)”. Advirtió
el interviniente que este artículo no estaba incluido en el proyecto original
del gobierno y que fue incluido para la discusión solo hasta el segundo debate
en Cámara de Representantes. Además, señaló que su contenido lesiona la
democracia participativa pues restringe el acceso a la misma de millones de
ciudadanos que se abstuvieron de sufragar en la última oportunidad.
3.7. Intervención del ciudadano
Guillermo Mejía Mejía
El ciudadano Guillermo Mejía Mejía solicita declarar la inexequibilidad
del artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria, porque viola en forma directa
el artículo tercero de la Constitución. Considera que mediante una ley
estatutaria el Congreso no puede eliminar a la mitad del pueblo que tiene el
derecho a votar y que se encuentra debidamente habilitado en el actual censo
electoral. Para limitar el derecho al voto a las personas que sufragaron en las
últimas elecciones, estima necesario hacer una reforma constitucional que
determine cómo debe estar integrado en el censo electoral, lo que implicaría en
su sentir una modificación del artículo tercero de la Constitución.
Plantea que en Colombia el ejercicio activo del voto no es obligatorio
y, por lo tanto, el legislador no puede imponer sanciones a los que libremente
optan por la alternativa del abstencionismo, protegida también en el artículo
20 de la Constitución que garantiza a todas las personas la libertad de
expresión y de difundir sus pensamientos y opiniones. Agrega que la misma Corte
Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, al examinar la Ley 796 de 2003,
dio plena validez a la abstención como mecanismo legítimo de la manifestación
pasiva del ciudadano.
Finalmente, puso de presente que el mencionado artículo 47 adolece de
un vicio de trámite porque desconoció el principio de consecutividad al no ser
tenido en cuenta en todos los debates y votaciones que requiere una norma estatutaria.
Señala que al parecer ese artículo no fue discutido en comisiones ni en
plenarias, sino que hizo su ingreso sorpresivo en el acta de conciliación del
Proyecto de Ley Estatutaria.
3.8. Intervención de los ciudadanos Carlos Orlando
Acuña Ruiz y Julián Mauricio Ruiz Rodríguez
Los ciudadanos Carlos Orlando Acuña Ruiz y Julián Mauricio Ruiz
Rodríguez, intervienen en el presente trámite con el fin de solicitar la
inexequibilidad del último inciso del parágrafo 3° del artículo 29 del proyecto
de Ley Estatutaria que se revisa, por considerar que esta disposición desconoce
el principio de unidad de materia legislativa, toda vez que no tiene relación
alguna con el tema propio de la Ley Estatutaria, que no es otro que el de dictar reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos en desarrollo del Acto
Legislativo 01 de 2009. Al respecto, estiman que el equiparar las inhabilidades
para cualquier cargo de elección popular a las mismas que se establecen para
los congresistas en la Constitución Política, es un tema ajeno que debe
tramitarse a través de una ley ordinaria y no estatutaria, por cuanto ésta
última versa sobre las materias específicas que indica el artículo 152
Superior, y así lo consideró esta Corporación en sentencia C-532 de 2000.
Por último, dicen que históricamente se han diferenciado el régimen de
inhabilidades para unos servidores públicos y para otros, por cuanto el nivel
de poder y manejo de recursos en algunos cargos, pueden ser usados
indebidamente para favorecer futuras aspiraciones electorales. Por ello,
consideran necesarias y ajustadas a la Carta, las diferentes inhabilidades que
existen entre los Congresistas y los servidores públicos que ocupan cargos de
elección popular.
3.9. Intervención del ciudadano
José Manuel Abuchaibe Escolar
El ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar solicita declarar
inconstitucional el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio,
porque desconoce el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político, pues limita al ciudadano el derecho a elegir y
tomar parte en las elecciones, y desconoce que en Colombia el voto no es
obligatorio.
Estima que la medida de depurar el censo electoral como lo establece el
artículo en mención lo que logra es “pervertir”
el proceso electoral. El nuevo censo no solo excluye a los abstencionistas,
siendo la abstención también un derecho y un mecanismo de participación
democrática, sino que explícitamente excluye a la oposición. Si quienes llegan
a conformar el nuevo censo son los mismos ciudadanos que votaron en la última
contienda electoral, indica que lógicamente el partido ganador será la mayoría
en el nuevo censo electoral, situación que genera desigualdad y afecta la
libertad de intervenir con libertad en todos aquellos asuntos que lo afecten.
Además, expone que el artículo que se cuestiona “fue tramitado en forma subrepticia a última hora, sin que hubiera
debate en comisión ni mayor discusión en el Congreso”, razón por la que le
irroga un vicio de procedimiento en su formación ya que “ese texto aparece en las actas de conciliación que son posteriores”.
3.10.
Otras intervenciones
3.10.1. El ciudadano Nixon Alejandro Navarrete Garzón solicita declarar
inconstitucional el último párrafo del artículo 29 del proyecto de ley bajo
examen, porque su contenido rompe el principio de unidad de materia al carecer
de conexidad con las finalidades y objetivos propios de la presente Ley
Estatutaria, como son desarrollar los Actos Legislativos No. 01 de 2003 y 2009,
así como determinar las reglas y parámetros a seguir por parte de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos en lo referente a su
organización y funcionamiento, y al fortalecimiento de su democracia, entre
otros.
3.10.2. Los ciudadanos Jorge Eliécer Correa Correa,
Julieta Andrea Arrieta Rocha, Flor Nathaly Laguna Nieto, María Cristina Díaz
Anaya y Gina María Chaparro García solicitaron a la Corte declarar inexequibles
las expresiones “su resultado deberá
conformarse por mínimo un 30% de los géneros” contenida en el artículo 28,
y el inciso primero del artículo 29 del Proyecto de Ley Estatutaria al
considerar que son violatorios del artículo 13 de la Constitución. Asimismo
alegan que el artículo 47 del proyecto que ordena la depuración del censo
electoral desconoce el derecho a elegir y ser elegido consagrado en los
artículos 40 y 258 de la Constitución, comoquiera que excluye expresamente de
la posibilidad de votar a quienes no sufragaron en las últimas elecciones por
decisión política o por razones ajenas a su voluntad, y constriñe a votar a los
ciudadanos so pena de ser excluidos del censo.
3.10.3. Sonia Andrea Rozo Ariza, Sarita Yazmin Orjuela
Martínez, Martha Elizabeth Amórtegui Bejarano, Martha Alejandra González
Amórtegui, María Mercedes Martínez, Edison Enrique Valderrama, Sayda Azucena
Orjuela Martínez, Martha Sarmiento Martínez, Claudia Fernanda González
Amórtegui, Oscar Parra Bonilla, María Paulina Gordo Martínez, María Isabel
Callejas Páramo, Juan Gabriel Cruz Delgadillo, Gabino Candela, Yuri Jennifer
Cristiano, Carlos Alberto Monsalve Monje, Jaime Mejía, Rodrigo Miranda, Rafael
Antonio Arévalo, Aleida Sáenz, Eliana Pulido García, Olga María Cardona, Luís
Alberto Acuña Ruiz, Marco Fidel Malaver Neme, Marco Cubides, Juan Carlos
Regalado Cañón, Armando Rojas, Aníbal Camargo Ruiz, Tatiana Sierra Botero, Luz
Stella Cruz Chacón y José Heylemeyer Martínez Soriano intervinieron ante la
Corte mediante escritos separados para pedir a la Corte declarar la inexequibilidad
del último inciso del parágrafo tres del artículo 29 del proyecto que establece
que ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores
públicos de elección popular será superior al establecido para los
congresistas. Manifiestan que este aparte desconoce el principio de unidad de
materia pues el objeto del artículo 29 es la presentación de candidatos de
coalición, y agregan que la regulación del régimen de inhabilidades de los servidores de elección
popular no es materia propia de ley estatutaria. Para finalizar, expresan que
la norma equipara injustificadamente el régimen de los congresistas al de los
demás cargos de elección popular.
3.10.4. Los ciudadanos Blanca Nubia Vargas Vargas,
Nina Yolima Barajas Díaz, Camilo Andrés Rodríguez Rodríguez, Antonio Rojas y
Hugo Leandro Cruz Acevedo presentaron escrito por medio del cual defienden la
constitucionalidad del proyecto en razón de que favorece la moralidad pública.
3.10.5. Norma Constanza Plata Rivas solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad del proyecto de Ley Estatutaria haciendo una
relación de los artículos constitucionales a los cuales se ajustan los
propósitos de cada uno de los capítulos del proyecto.
3.10.6. Los ciudadanos Luz Dary Moreno Rodríguez,
Sandra Milena Domínguez Marín, Diana Carolina Ortiz Revelo, Aída Ruiz,
Alejandro Lombo y John Martínez solicitaron que se declare que los artículos 14
y 15 del proyecto de ley que tratan la disolución, liquidación, fusión y
escisión de partidos y movimientos políticos son constitucionales
condicionalmente. Agregaron que el artículo 45 es inexequible, y que también lo
es el artículo 47 por cuanto contradice el artículo 40 de la Constitución. Sin
embargo, no se desprenden con claridad del escrito los argumentos que justifican
sus afirmaciones.
3.10.7. Yolima Tunjano Gutiérrez, Camilo Andrés Flórez
Rojas, Dago Epaminondas Céspedes Millán, Ángela María Santana, Carlos Arturo
Orozco Giraldo, Alejandro Sarmiento Villarreal, Alirio Mujica Díaz, Moisés
Barón Franco y Byron Kleber Vaca Martínez
manifestaron ante la Corporación que el último inciso del parágrafo
tercero del artículo 29 del proyecto objeto de revisión es inexequible en tanto
que vulnera el principio de unidad de materia y excede la competencia del
legislador para expedir leyes estatutarias tal como está definida en el
artículo 152 de la Constitución, pues dicha norma no incluye en ninguno de sus
numerales la regulación del régimen de inhabilidades. Igualmente solicitaron
que se declare inexequible el artículo 47 del proyecto sobre censo electoral al
desconocer que el voto en Colombia no es obligatorio.
3.10.8. Los ciudadanos Leonardo Andrés Santana
Caballero, Ciro Andrés Castro, Ada Ruiz Suárez, Raúl Eduardo Lozano, e Iván
Antonio Chacra Neura sostuvieron que los artículos 36 y 39 del proyecto que
regulan la concesión de espacios gratuitos en radio y televisión, y el voto
electrónico, son inconstitucionales puesto que vulneran el derecho a la
igualdad y ordenan un método de identificación biométrica previo al sufragio
que permite establecer el sentido del voto de cada ciudadano.
3.10.9. Olga Lucía Arias, Sandra Liliana Barón
Becerra, Omar Bonilla, Oscar Agudelo Flórez y Alexander Castro Sánchez,
intervinieron ante la Corte para defender la constitucionalidad de varias
normas del proyecto y solicitar que se declaren inexequibles otros apartes del
mismo. Por una parte, para los intervinientes, la expresión “afiliación y
retiro” contenida en el numeral 2 del artículo 4 relativo al contenido de los
estatutos de los partidos y movimientos políticos contraría el artículo 57 de
la Constitución que avala la libre afiliación y retiro de dichas
organizaciones. Por otra parte, no se ajusta a la Constitución el artículo 55
del proyecto por cuanto establece una fórmula general de vigencia y derogatoria
de las leyes que contravengan la nueva normatividad, sin especificar cuáles son
los contenidos jurídicos a los que se refiere.
3.10.10. Magda Lucía Muñoz, Javier Benavides Sáenz,
Jairo Peña Ríos, Fabián Camilo Rojas y Hermes Melo Santamaría manifestaron que
el artículo 26 del proyecto es inexequible por cuanto exime del impuesto a las
transacciones bancarias a la cuenta única en la que la campaña recibirá los
recursos provenientes de financiación estatal y privada, estableciendo un trato
privilegiado injustificado que desconoce el artículo 13 de la Carta. También
mostraron reparos frente al artículo 32 que permite computar a favor del
reemplazo de un candidato fallecido los votos que obtuvo este último, y frente
a los artículos 34 y 47 del proyecto relativos a la definición de campaña y
censo electoral ya que desconocen el valor del sufragio consignado en el
artículo 40 de la Carta.
3.10.11. Los ciudadanos Oderlei Nuñez Castro, Doris
Johanna Novoa Lozano, Lina María Hernández Varón, John Edison Ocampo Salazar y
Liceth Katheryne Rojas Cruz solicitaron que se declare inexequible el último
inciso del artículo 29 puesto que regula el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades sin tener competencia para hacerlo en términos del artículo
152 de la Constitución, y los numerales del artículo 47 sobre censo electoral
que desconocen el alcance del derecho al voto.
3.10.12. Para los ciudadanos Francy Ángel, Viviana
Cardona, Johanna Gacharna, Iván González, Luis Gordillo, Fredy Mesa y Alexander
Moreno los artículos 11, 12 y 28 del proyecto establecen distinciones
injustificadas entre los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y aquellos que no la tienen o que la perdieron por no superar el
umbral, por lo cual deben ser declarados inconstitucionales.
3.11.
Intervenciones extemporáneas
3.11.1. Gabriel Bustamante Peña, Asesor Jurídico de la
Corporación Viva la Ciudadanía, presentó escrito defendiendo la
constitucionalidad del proyecto en general, pero presentando argumentos
específicos respecto de la inexequibilidad de uno de sus artículos.
Empieza por señalar el interviniente que el espíritu
del proyecto no es otro que el que anima al legislador desde el Acto
Legislativo 01 de 2003 en la búsqueda de herramientas que permitan racionalizar
las opciones partidarias, avanzando hacia un modelo de pocos partidos fuertes
que estén protegidos de la cooptación por parte del narcotráfico y de los
grupos armados al margen de la ley. En este sentido, se destacan como avances
del proyecto la consagración de la responsabilidad de los partidos y el régimen
de sanciones a sus directivos y candidatos; la prohibición de la doble
militancia y el trasfuguismo, la obligatoriedad de las consultas, la nueva distribución
de la financiación estatal, el registro de afiliados, la equidad de género y
las potestades de los testigos electorales.
No obstante, advierte que el artículo 30 del proyecto
que exige la repetición de las elecciones cuando el voto en blanco obtenga más
votos que el candidato o lista que haya sacado la mayor votación debe ser
declarado inconstitucional pues impone indirectamente a los ciudadanos una
carga tributaria adicional que permita financiar el mecanismo. Además,
contraría la disposición que sobre el
voto en blanco plasmó el Acto Legislativo 01 de 2009, puesto que en este se
señaló que la repetición solo tiene lugar cuando los votos en blanco
constituyen una mayoría absoluta, en tanto que el proyecto admite la repetición
con la simple mayoría de este tipo de votos.
3.11.2 El ciudadano César Alfonso Parra Galvis
solicitó fuera del término establecido para ello que se declarara la
inexequibilidad del inciso final del parágrafo tercero del artículo 29 del
proyecto de ley estatutaria por cuanto violó los principios de consecutividad y
de identidad flexible y relativa.
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, exponiendo
argumentos relacionados tanto con el trámite del proyecto como con su
contenido:
1. Para iniciar, la Vista Fiscal describe cada una de
las etapas del procedimiento legislativo surtido por el proyecto de ley bajo
examen, y refiere que se configuró un vicio relativo a la ausencia de
cumplimiento del requisito de mayoría calificada para aprobar el proyecto
conciliado en la Cámara de Representantes, puesto que en la certificación
pertinente suscrita por el Secretario General de la Corporación se alude a dos
votaciones contenidas en actas de plenaria que no se han publicado y, por
tanto, que impiden verificar el quórum y el número de votos favorables. En este
sentido, sostiene que: “a menos que la
Corte logre establecer, merced a un ejercicio probatorio, el número de
representantes que asistieron a la sesión y el número de representantes que
votó afirmativamente el proyecto conciliado, el Ministerio Público encuentra que
existe un vicio en el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria”.
2. Respecto del contenido, el Procurador comienza por
manifestar que el primer capítulo del proyecto de ley se ajusta a la
Constitución por cuanto lo único que hace es consagrar principios ya
establecidos en la Carta y ahondar en el contenido de algunos de ellos. No
obstante, advierte que la expresión “distribución
de la financiación estatal” contenida en el numeral 13 del artículo 4
relativo al contenido de los estatutos de los partidos y movimientos políticos,
debe ser declarado exequible solo en cuanto se entienda que la distribución de
los recursos estatales para la financiación de la organización política debe
hacerse de forma equitativa y teniendo en cuenta el artículo del proyecto en el
cual se establecen las finalidades de los recursos provenientes de la
financiación del Estado (art. 18 del proyecto).
3. El Ministerio Público defiende la
constitucionalidad del capítulo segundo dedicado a las consultas internas y
populares en cuanto tiene como fin llevar a cabo el mandato constitucional de
fomentar la participación democrática. Sin embargo, solicita que la
exequibilidad del artículo séptimo del proyecto que concede efectos de
obligatoriedad a las consultas internas y populares sea condicionada en el
mismo sentido en que lo hizo la sentencia C-089/94, la cual estableció que los
resultados de las consultas solo son imperativos cuando en la respectiva
convocatoria no se precise lo contrario. Además, solicitó precisar que la reglamentación que haga el Consejo
Nacional Electoral sobre el tema a la luz del último inciso del artículo 7 del
proyecto, debe restringirse a los aspectos técnicos de las consultas.
4. Expone el Ministerio Público que el inciso primero
del artículo 13 del proyecto consagra en cabeza del Consejo Nacional Electoral
la titularidad del ejercicio de investigación y sanción a partidos y
movimientos políticos de manera confusa. Esto es así puesto que en el inciso
primero dispone que la competencia es preferente, pero acto seguido establece
que esta potestad opera solo cuando los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos “no
lo hicieren de acuerdo con su régimen disciplinario interno”, es decir,
establece que la competencia es subsidiaria. A juicio del Procurador, esta
incompatibilidad puede resolverse si se declara exequible el artículo 13 del
proyecto de Ley Estatutaria bajo el entendido que la competencia mencionada
tiene un carácter residual.
5. En cuanto al parágrafo transitorio del artículo 14
del proyecto según el cual en caso que los estatutos de los partidos y
movimientos políticos “no dispusieren
nada sobre disolución voluntaria, tal decisión podrá ser adoptada por las respectivas
bancadas del Congreso con una votación no inferior a las dos terceras partes de
sus integrantes”, advierte la Vista Fiscal que ello solo es posible cuando
el partido o movimiento ocupen más de una curul en el Congreso. En
consecuencia, sugiere a la Corte que declare que la mayoría exigida para
regular la disolución voluntaria de un partido o movimiento no se aplica a las
bancadas conformadas por un solo parlamentario.
6. Estima la Procuraduría que el
Título II del proyecto “de la
financiación política” cumple el propósito constitucional resaltado desde
la sentencia C-089/94, que no es otro que el de contrarrestar el aporte a las
campañas de dineros por parte de grupos de interés o que provengan de fuentes
ilegales que tengan por propósito distorsionar el debate democrático.
No obstante lo anterior, advierte
que existen dos expresiones dentro del capítulo relativo a la financiación de
las campañas electorales que reproducen disposiciones de la Ley 130 de 1994
cuya exequibilidad fue condicionada por la sentencia C-089/94 y que, por tanto,
es preciso declarar exequibles condicionalmente de nuevo. De un lado, para la
Procuraduría es necesario precisar que el artículo 18 del presente proyecto de
ley estatutaria que señala que los partidos y movimientos con personería
jurídica están obligados a debatir y aprobar democráticamente sus respectivos
presupuestos es exequible solo “en cuanto
se refiera al componente de los presupuestos que tengan origen en fondos
públicos”. De otro lado, el parágrafo segundo del artículo 25 del proyecto
que establece que es obligatorio constituir auditorías para la administración
de los recursos de las campañas, debe ser declarado constitucional siempre y
cuando se entienda que esta disposición no excluye el control que realiza la
Contraloría General de la República.
7. La Vista Fiscal no encuentra
reparo de constitucionalidad frente al Título III del proyecto que trata “de las campañas electorales”. A su
juicio, su articulado se ajusta en todo a la Constitución y es semejante a lo
dispuesto por la Ley Estatutaria 130 de 1994 que, al menos respecto de este
aparte, fue encontrado exequible por la Corte en la sentencia C-089/94.
8. Aunque el Ministerio Público
encuentra que el Título IV del proyecto de ley que se titula “disposiciones varias” contempla normas
más cercanas al propósito de un Código Electoral por cuanto regulan los
mecanismos de escrutinio y el censo electoral, no encuentra razones que impidan
que ello sea regulado en una Ley Estatutaria como la que somete a revisión de
la Corte en esta oportunidad.
9. Para finalizar, defiende las
disposiciones relativas al censo electoral contenidas en el artículo 47 del
proyecto de ley. A su juicio, estas son normas de carácter técnico estadístico
que determinan a partir de criterios objetivos los grupos de cédulas que
conforman el censo electoral y, por lo tanto, no vulneran por sí mismos
principios, derechos y valores de orden constitucional.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la
exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria de la referencia, con base en lo
regulado en los artículos 153 y 241-8 de la Constitución Política.
Metodología de la sentencia
Con el fin de lograr un análisis sistemático y suficiente de la norma
objeto de examen, la Corte adoptará para la presente decisión la metodología
siguiente: En primer lugar, describirá el procedimiento legislativo surtido
para la aprobación del Proyecto de Ley y decidirá acerca de la
constitucionalidad formal del mismo. En
segundo término, determinará la materia del proyecto de ley, con el fin de
identificar su ámbito de aplicación, al igual que las unidades temáticas que lo
componen. Luego, realizará algunas consideraciones sobre los aspectos generales
del régimen constitucional del sistema electoral y de los partidos y
movimientos políticos. En cuarto lugar,
estudiará la constitucionalidad material de dichas unidades temáticas, a la luz
de las normas superiores aplicables y, en especial, de la definición concreta
que estas han obtenido en el precedente mencionado.
Análisis de
constitucionalidad del procedimiento legislativo
1. El procedimiento surtido en el Congreso respecto del Proyecto de Ley
Estatutaria
El expediente legislativo enviado a la Corte
por el Congreso de la República demuestra que el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 190/10 Senado, 092/10 Cámara, “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento e los
partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones”, surtió el siguiente trámite:
El Proyecto de Ley Estatutaria de la
referencia fue presentado ante el Congreso por el Ministro del Interior y de
Justicia. El texto del proyecto, junto con exposición de motivos, fue publicado
en la Gaceta del Congreso 636 del 13 de septiembre de 2010[3]. El trámite inició ante la Cámara de
Representantes y, en razón de tratarse de una norma estatutaria, fue repartido
a la Comisión Primera Constitucional permanente de esa corporación. El procedimiento surtido se describe como
sigue:
1.1. Cámara de Representantes
Trámite en la Comisión Primera de la Cámara
1.1.1. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, en la que se solicita aprobar la iniciativa con
modificaciones, fue presentada por los representantes Germán Varón Cotrino,
Alfonso Prada Gil, Guillermo Rivera Flórez, Carlos Arturo Correa Mojica, Jaime
Buenahora Febres, Juan Carlos Salazar Uribe, Germán Navas Talero y Heriberto
Sanabria Astudillo. El informe de
ponencia para primer debate fue publicado en la Gaceta del Congreso 691 del 27
de septiembre de 2010[4].
1.1.2. Debe acotarse que, de acuerdo con la documentación remitida a la
Corte, durante el trámite en la Comisión tuvo lugar una audiencia pública,
celebrada el 23 de septiembre de 2010.
En dicha audiencia se contó con la presencia del Gobierno Nacional, de
los partidos políticos y de representantes de organizaciones de la sociedad
civil, entre ellas el Instituto de Ciencia Política, la Fundación Foro Nacional
por Colombia, la Misión de Observación Electoral y la Alianza Iniciativa de
Mujeres por la Paz. El acta contentiva
de la audiencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 964 del 24 de noviembre
de 2010[5].
1.1.3. Según comunicación suscrita por el Secretario de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes[6], el Proyecto de Ley fue
anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 28
de septiembre de 2010, según consta en el Acta n.° 17 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 1124 de
2010. En este documento puede verificarse que durante la sesión se
surtió el siguiente trámite en relación con el anuncio del proyecto:
“Presidente:
Anuncie, señor Secretario, los
proyectos para la próxima sesión.
Secretario:
Se anuncia, señor Presidente,
para la próxima sesión los proyectos que se discutirán y votarán.
Proyecto de ley estatutaria
número 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los Partidos y Movimientos Políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Han sido leídos los proyectos,
señor Presidente, por instrucciones suyas, que se discutirán y votarán en la
próxima sesión de la Comisión.
Presidente:
Se levanta la sesión, se
convoca para mañana a las 10:00; se levanta la sesión siendo la 1:54 p. m.”[7]
Debe tenerse en cuenta que la sesión del 29 de septiembre, de la que da
cuenta el acta n°. 18 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
1125 del 22 de diciembre de 2010, no finalizó el proceso de discusión y
votación de la iniciativa. Por esta razón, debió anunciarse nuevamente el
Proyecto de Ley. A este respecto, en la
Gaceta citada se lee lo siguiente:
“Presidente:
Anuncie los proyectos, señor
Secretario.
Secretario:
Presidente, por instrucciones
suyas, se anuncian para la próxima sesión de la Comisión.
Proyecto de ley estatutaria
número 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los Partidos y Movimientos Políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Han sido leídos los proyectos
señor Presidente, por instrucciones suyas, que se discutirán y votarán en la
próxima sesión de la Comisión.
Preside, honorable Representante Bérner Zambrano Erazo:
Se levanta la sesión, se
convoca para el próximo martes a las 9:00.
Secretario:
Siendo las 2:00 de la tarde,
señor Presidente se ha levantado la sesión, se ha convocado para el próximo
martes a las 9.00 de la mañana; se recuerda que mañana en la ciudad de Leticia,
hay una audiencia pública sobre el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial”[8].
1.1.4. Según la certificación expedida a solicitud de la Corte por el
Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, el Proyecto de
Ley fue aprobado en primer debate en las sesiones del 29 de septiembre de 2010
(Acta n.° 18 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1125 del 22
de diciembre de 2010) y del 5 de octubre del mismo año (Acta n.° 19 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta mencionada). En relación con el quórum y las
mayorías obtenidas, el Secretario presenta certificación en la que da cuenta de
la votación nominal respecto de la aprobación de cada uno de los artículos del
Proyecto, según se explica del modo siguiente:
1.1.4.1. En la sesión del 29 de septiembre de 2010, se aprobó la
proposición con la que termina el informe de ponencia, con 30 votos favorables,
3 abstenciones y 2 excusas. Esto es, mayoría absoluta, habida consideración que
la Comisión está integrada por 35 representantes.
1.1.4.2. En la sesión del 5 de octubre de 2010, fueron votados: (i) los artículos 1º, 4º, 5º, 12, 13,
14, 15, 16, 18, 20, 23, 25, 27, 32, 33, 34, 35, 38, 39, 40, 44, 46, 47, 48, 50
y 51, con 30 votos favorables y 5 abstenciones, configurándose mayoría
absoluta; (ii) los artículos 2, 3, 6,
7, 8, 9, 10, 17, 22, 26, 28, 29, 30, 36, 37, 42 y 49, con 29 votos favorables y
6 abstenciones, configurándose mayoría absoluta; (iii) los artículos 11, 19, 21, 24, 31, 41, 43 y 45, fueron
aprobados con 26 votos favorables y 9 abstenciones, esto es, mayoría absoluta;
y (iv) el título del Proyecto de Ley,
fue aprobado con 26 votos favorables y 5 abstenciones, comprobándose mayoría
absoluta.
Trámite en la Plenaria de la Cámara de Representantes
1.1.5. La ponencia para segundo debate fue presentada por los
representantes Germán Varón Cotrino, Alfonso Prada Gil, Guillermo Rivera Flórez,
Carlos Arturo Correa Mojica, Jaime Buenahora Febres, Juan Carlos Salazar Uribe,
Germán Navas Talero, Roosevelt Rodríguez Rengifo, Victoria Eugenia Vargas
Vives, Alfredo Bocanegra Varón y Heriberto Sanabria Astudillo. El documento fue publicado en la Gaceta del
Congreso 771 del 13 de octubre de 2010[9].
1.1.6. Según certificación suscrita por el Secretario General de la
Cámara de Representantes[10], el Proyecto de Ley fue
anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión
plenaria del 27 de octubre de 2010, según consta en el Acta n.° 27 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 894 del 12 de noviembre de 2010. En
el texto de la referida acta, se señala lo siguiente frente al anuncio del
debate y aprobación de la iniciativa:
“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga:
Anuncio de proyectos señor
Secretario, solamente había 65 Representantes, anuncie proyectos para el día
martes.
La Secretaría General informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez:
Se anuncian los siguientes
proyectos para el próximo martes.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga:
Se anuncian los siguientes
proyectos para la sesión plenaria del día 2 de noviembre del 2010 o para la
siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos, de acuerdo al Acto Legislativo 1 de julio 3 de 2003 en su
artículo 8º.
Proyectos para segundo debate
Proyecto de ley Estatutaria 092
de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento
de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se
dictan otras disposiciones.
(…)
Señor Presidente, han sido
anunciados los proyectos de ley.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga:
Se levanta la sesión y se
convoca para el próximo martes 2 de noviembre a las 2:00 p. m.”[11].
1.1.7.
De manera similar a como sucedió en el primer debate, la plenaria de la
Cámara de Representantes procedió a la discusión y votación del Proyecto de Ley
en dos sesiones, a saber, (i) la
sesión del 2 de noviembre de 2010, contenida en el Acta n.° 28 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1121 del 22 de diciembre de 2010; y (ii) la sesión del 3 de noviembre de
2010, contenida en el Acta n.° 29 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso 1135 del 28 de diciembre de 2010.
En ese orden de ideas, en la primera de las sesiones mencionadas fue
reiterado el anuncio de discusión y votación, como se verifica en el acta
correspondiente:
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Se anuncia el siguiente
proyecto de ley para la sesión de mañana miércoles 3 de noviembre o para la próxima
sesión en la que se debatan proyectos de ley o de actos legislativos.
Proyecto de ley estatutaria 92
de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamientos
de los partidos y movimientos políticos de los procesos electorales y se dictan
otras disposiciones. Señor Presidente, la Secretaría de acuerdo a su
instrucción informa que queda cerrado el término para radicar nuevas
proposiciones, no se recibirán nuevas proposiciones de acuerdo a la orden
impartida por el señor Presidente de la Cámara.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Señor Secretario, infórmeme lo
siguiente, qué ponencias de la agenda nacional han llegado ya a la Secretaría.
Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
Estamos pendientes de recibir
la ponencia del proyecto del acto legislativo de la Comisión Nacional de
Televisión, pero se ha anunciado que la van a radicar, todavía no ha llegado a
la Plenaria, señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Es buena esa claridad, señor
Secretario, para efectos de que estemos tranquilos, que en la Plenaria de
Cámara la agenda marcha al ritmo de los proyectos que lleguen de Unidad
Nacional aquí a la Plenaria. Se levanta la sesión, se convoca a las doce del
día acá en la Plenaria de la Cámara”[12].
1.1.8. Como se indicó, la
iniciativa fue aprobada, de manera definitiva, en la sesión plenaria del 3 de
noviembre de 2010. Acerca del quórum y las mayorías obtenidas, la certificación
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes señala:
“Ponencia para Segundo Debate: por el Sí: 85 por el No: 7 votos. (Ver página de la Gaceta del congreso 1121 de 2010).
Artículos que se votaron en Bloque: El 5, el
7, el 8, el 9, el 10, el 18, el 22, el 23, el 27, el 34, el 35, el 36, el 41,
el 42, el 43, el 44, el 52, el 55, el 56, el 57 y el 59. Por el Sí: 100 por el No: 4 votos. Aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución
y la Ley. (Ver página 44 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
Artículos que se votaron en Bloque: El artículo 30, el artículo 37, el artículo
47, el artículo 48, el artículo 49, el artículo 50, el artículo 51. Por el Si: 88 por el No: 4 (Ver página 56 de la gaceta del
Congreso 1121 de 2010).
Artículo 1º con la proposición de la Doctora
Liliana Barrera por el Si: 93 por el
No: 0 (ver página 26 de la gaceta
del Congreso 1121 de 2010).
Proposición aditiva para el Artículo 1º
propuesta por el doctor Guillermo Rivera por el Si: 52 por el No: 44.
Negada. “Ha sido negada la proposición aditiva, Señor Presidente” (Ver página
64 y 65 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
El artículo 2º con las proposiciones del
Doctor Roosvelt Rodríguez y el Doctor Didier Burgos (Ver página 65 a 67) Por el
Si: 91 por el No: 7 (ver página 74 de la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
El artículo 2º con la proposición del Doctor
Didier Burgos (ver página 79 de la Gaceta del Congreso 1121 de 2010) Por el Si: 53 por el No: 34 “no ha sido aprobada
la proposición del Doctor Burgos”.
El artículo 2º con la proposición del
Representante Heriberto Sanabria por el Si:
22 por el No: 64. Ha sido negada (ver página 84 a 85 de la gaceta del
Congreso 1121 de 2010).
Artículo 3º con la proposición del doctor
Roosvelt Rodríguez por el Si: 86 por
el No: 7 Aprobada (ver página 92 de
la gaceta del Congreso 1121 de 2010).
Artículo 4º con la proposición de la Doctora
Lina María Barrera por el Si: 86 por
el No: 0 (ver página 95 a 98 de la
gaceta del Congreso 1121 de 2010).
Lo anterior según consta en el registro
electrónico y manual remitido por
la Subsecretaría General de la
Corporación y en el acta de Plenaria 28 de Noviembre 2 de 2010; anexo la
Gaceta del Congreso nº 1121/10, en la
cual fue publicada el Acta en comento.
Que el
Proyecto de Ley en comento fue anunciado
previamente a la votación en Plenaria el día 27 de Octubre de 2010, según consta en el Acta de Plenaria Nº 27
de misma fecha, la cual se encuentra
publicada en la Gaceta del Congreso Nº 894/10, la cual anexo. (Ver Pág. 26 y 27). En esta misma sesión se
realizó el anuncio previo a la aprobación en Plenaria del día 3 de Noviembre de
2010 (ver anuncio a pág. 95).
Que en Sesión Plenaria de la H. Cámara de
Representantes del día 3 de noviembre
de 2010, a la cual se hicieron presentes
ciento cincuenta y un (153) Honorables Representantes; fue considerado y
aprobado en votación nominal por mayoría
absoluta, parte del articulado, el
título y la pregunta “Si quieren los Representantes que este Proyecto de Ley
sea Ley de la República” del proyecto de Ley en mención de la siguiente manera:
Artículo 6º como viene en la ponencia por el Si: 68 por el No 33, “ha sido negado el artículo 6º por no alcanzar la mayoría
absoluta” (ver página 31 a 33 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 11º como viene en la ponencia por el
Si: 94 por el No: 0 (Ver páginas 33 a 34
de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010). Aprobado.
Artículo 12º con Dos (2) proposiciones del
Doctor Noel Ricardo Valencia por el Si:
6 por el No: 93, “Ha sido
Negada” (ver páginas 37 a 39 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 12º como viene en la ponencia por el Si:
93 por el No: 0. Ha sido aprobada (ver página 40 a 41 de la gaceta del
Congreso 1135 de 2010).
Artículo 13º con la proposición del Doctor
Hernando Hernández Tapasco por el Si:
101 por el No: 0 (ver páginas 41
a 43 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 14º como viene en la ponencia salvo
el artículo 5º que aparece a página 48 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010,
la cual fue concertada y aprobada por la ponencia por el Si: 99 con el voto del Honorable Representante Hernando
Penagos, por el No: 0 (ver páginas 48 a 50 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 15º con la proposición del Doctor
Juan Carlos Salazar y el Doctor Noel Ricardo que se van a votar en bloque por el Si:
92 por el No: 3. Aprobada (ver
página 52 de la Gaceta del congreso 1135 de 2010.
Artículo 16º con las proposiciones de la
Doctora Lina Barrera y el Doctor German Varón por el Si: 97 por el No: 0.
Aprobada. (ver páginas 54 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 17º con la proposición del Doctor
Juan Carlos Salazar por el Si: 91 Por el No:
0. Aprobada. (ver páginas 56 a 58 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 19º con la proposición del Doctor
Alfonso Prada por el Si: 24 por el No:
68: Ha sido Negada. (ver páginas 59 a 68 de la Gaceta del Congreso 1135 de
2010).
Artículo 19º como viene en la ponencia por el
Si: 88 por el No: 1. Aprobado. (ver páginas 68 a 69 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 19º con una proposición aditiva del
Doctor Hernando Hernández Tapasco, por el Si:
27 por el No: 62. Negada. (ver página 70 a 72 de la Gaceta del Congreso 1135
de 2010).
Artículo 20º con una proposición del Doctor
Obed Zuluaga por el si: 14 por el No:
73. Negada. (ver página 74 a 78 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 20º como viene en la ponencia, por
el Si: 89 por el No:
0. Aprobada. (ver página 78 a 79 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 21º con la proposición del Doctor
Heriberto Sanabria por el Si: 88 Por el No:
0. Aprobada. (ver página 80 a 82 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 24º con la proposición de los
Doctores Alejandro Chacón Jaime Buenahora y Alfredo Deluque por el si:
87 por el No: 3. Aprobada (ver páginas 87 a 89 de la Gaceta del Congreso 1135
de 2010).
Artículo 25º con la Proposición del Doctor
Jaime Dussán y Jairo Roldán, por el Si:
89 por el No: 1. Aprobada (ver página 91 de la Gaceta del Congreso 1135 de
2010).
Artículo 26º con la proposición del Doctor
Gaviria por el si: 86 por el No: 0. Aprobada (ver páginas 91 y 92 de
la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 28º con la proposición del Doctor
Alejandro Chacón por el Si: 87 por
el No: 1. Aprobado. (ver página 93 a
96 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 29º con la proposición del Doctor
Juan Carlos Salazar por el si: 26 por el No:
62. Negada. (Ver página 99 a 101 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 29º como viene en la ponencia por el
si: 84 por el No:
2. Aprobado. (ver página 101 a 103 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 31º con la proposición del Doctor
Jaime Buenahora y otros por el Si: 58
por el No: 27. Negada. (ver página
104 a 111 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 31º con la proposición de los
Doctores Bérner Zambrano y Mario Suárez por el Si: 86 por el No: 0. Aprobada (ver página 112 a 114 de la
Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 32º con la proposición del
Representante LUIS ENRIQUE DUSAN por el SI:
4 por el No: 85 (ver página 114
a 117 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 32º con la proposición del
Representante TELESFORO PEDRAZA, Humprey Roa, Orlando Clavijo. Por el SI: 89 por el No: 3, negado (sic)[13]
(ver página 117 a 119 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 33º con la proposición del
Representante HERIBERTO SANABRIA. Por el SI:
2, por No: 82, negada (ver pág. 120, a 121 de la Gaceta del Congreso 1135
de 2010).
Artículo 33º como viene en la ponencia más la
modificación del inciso 3º. Por el SI:
84, por el No: 0, aprobada (ver
pág. 124, a 128 de la Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
Artículo 38 con la proposición del
Representante OBED DE JESUS ZULUAGA. Por
el SI: 84, por el No: 0, (ver pág. 128, a 130 de la
Gaceta del Congreso 1135 de 2010)
Artículo 39º con una proposición concertada,
el 40, el 53 y el 54 se votarían como viene en el informe de ponencia, por el SI: 86, por el No: 0 aprobada (ver pág. 132 a 134 de la Gaceta del Congreso 1135
de 2010).
El título, la pregunta ¿quiere la cámara que
este proyecto sea ley de la Republica?, más el retiro de los artículos 58, 45 y
46 por el SI: 84, por el No: 0 aprobado (ver pág. 135 a 140 de
la Gaceta del Congreso 1135 de 2010)”[14] (negrillas originales).
1.2. Senado de la República
Trámite en la Comisión Primera del Senado
1.2.1. Para primer debate ante la Comisión Primera del Senado, rindieron
ponencia favorable los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo, Juan Fernando
Cristo, Roberto Gerlein Echavarría, Jorge Eduardo Londoño, Juan Carlos Rizzetto
y Luis Carlos Avellaneda. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso
984 del 30 de noviembre de 2010[15].
1.2.2. Según certificación expedida por el Secretario de la Comisión
Primera del Senado[16], en sesión del 30 de
noviembre de 2010, se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley,
sesión contenida en el Acta n.° 31 de esa fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso 37 del 11 de febrero de 2011.
En cuanto a esta actuación, en la citada Acta se lee lo siguiente:
“Por Secretaría se da lectura a
los proyectos que por disposición de la Presidencia.
En la próxima sesión conjunta
de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, se discutirá y votará el
siguiente proyecto:
1. Proyecto de ley número 202
del 2010 Senado, 149 de 2010 Cámara, por la cual se dictan disposiciones de
justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las
víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se
conceden beneficios jurídicos y de dictan otras disposiciones.
Y en la próxima sesión
ordinaria de la Comisión Primera del Senado, se discutirán y votaran los
siguientes proyectos:
1. Proyecto de ley número 190
de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Siendo las 12:14 p. m. la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 1° de diciembre
de 2010, a partir de las 10:00 a. m., Sesiones Conjunta en el Salón Elíptico
del Capitolio Nacional y para el día jueves 2 de diciembre de 2010 a partir de
las 10 a. m. en el salón Guillermo Valencia del Capitolio Nacional.”
1.2.3. Como consta en la certificación citada en el numeral anterior,
el proyecto de ley fue discutido y aprobado por la Comisión Primera del Senado
el 2 de diciembre de 2010, según consta en el Acta n.° 32 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 38 del 11 de febrero de 2011. A este
respecto, la constancia sobre quórum y votación señala lo siguiente:
1.2.3.1. La certificación señala que fueron puestos a consideración dos
informes de ponencia, “los cuales
solicitaban dar primer debate a esta iniciativa, tomándose como ponencia base,
el informe radicado en primer lugar. || Sometido
a votación nominal, (…) la
proposición con la que termina el informe de ponencia base, fue aprobado mediante
votación nominal por el siguiente resultado: VOTOS POR EL SÍ: 13 VOTOS POR EL
NO: O. La Secretaría dejó constancia que los Senadores Hernán Andrade Serrano y
Roberto Gerlein, no estuvieron presentes en la votación por haberles la
Comisión aceptado el impedimento respecto del artículo 28 del pliego de
modificaciones”. Del mismo modo, la certificación prevé que la citada
proposición contó con mayoría absoluta, lo cual se comprueba habida
consideración que la Comisión está integrada por 19 senadores.
1.2.3.2. El título del Proyecto de ley obtuvo 12 votos a favor y
ninguno en contra, configurándose mayoría absoluta.
1.2.3.3. Los artículos 3, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 18, 20, 23, 24, 28, 30,
31, 32, 33, 35, 38, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51 y 54 fueron aprobados
en bloque. Según lo certificado, los citados artículos obtuvieron 16 votos
favorables y ninguno en contra, por lo que se logró mayoría absoluta.
1.2.3.4. Los artículos 2º, 4º, 6º, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 25, 26,
36, 39, 43, 50, 53, fueron aprobados en proposiciones sustitutivas, obteniendo
el mismo número de votos indicado en el numeral anterior.
1.2.3.5. El artículo 27 fue votado conforme a la proposición aditiva
presentada en la Comisión. Obtuvo 16 votos favorables y ninguno desfavorable.
1.2.3.6. Los artículos 1º, 5º, 29, 34, 37 y 52 fueron votados en bloque
y conforme el texto del pliego de modificaciones. El artículo 22 fue votado en proposición
sustitutiva. Tanto en uno como en otro
caso, la votación fue de 15 votos favorables y ninguno desfavorable.
De acuerdo con los resultados citados, la Secretaría de la Comisión
Primera del Senado certifica que el Proyecto de Ley “fue aprobado con la mayoría requerida por la Constitución y la Ley
para el trámite de leyes estatutarias”.
Trámite en la Plenaria del Senado de la República
1.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por los senadores
Carlos Enrique Soto Jaramillo, Juan Fernando Cristo, Roberto Gerlein
Echavarría, Jorge Eduardo Londoño, Juan Carlos Rizzetto y Luís Carlos
Avellaneda. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 1065 de 9 de
diciembre de 2010[17]. A este respecto, debe
indicarse que el informe de ponencia fue publicado previamente en la Gaceta del
Congreso 1050 del 7 de diciembre de 2010. Sin embargo, esa publicación fue
calificada como un error por los coordinadores ponentes, lo que motivó una
nueva, contenida en la Gaceta 1065/10, texto que fue sometido a discusión y
votación de la plenaria. Esta
circunstancia es evidenciada por el senador Juan Fernando Cristo Bustos,
coordinador de los ponentes, quien al presentar la iniciativa al pleno del
Senado, expresó:
“Yo no voy a entrar, señor
Presidente, o señora Presidenta, a profundizar en este aspecto, quiero
expresarle a los colegas que el texto del articulado está en la Gaceta número
1065 hubo una confusión para que algunos que tienen la Gaceta 1050 ese no es el
texto del articulado.
Ese texto ya fue corregido por
que hubo un impasse en la Comisión Primera del Senado en la Secretaria
básicamente es el mismo texto pero ya con las precisiones que se habían
introducido en la Comisión Primera de Senado.
En la Comisión Primera de
Senado el proyecto fue aprobado por unanimidad, en la Comisión Primera de
Senado se acordó que la ponencia para la plenaria incorporaría unas
observaciones que hicieron varios colegas de las distintas bancadas.
Por ello, la ponencia o el
articulado que ustedes ven en la Gaceta 1065 trae un pliego de modificaciones
en doce o catorce artículos muy precisas, sobre temas muy concretos, algunos
simplemente de redacción”[18].
1.2.5. De acuerdo con lo comunicado por el Secretario General del
Senado de la República[19], en sesión plenaria del 7
de diciembre de 2010 se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley,
como consta en el Acta n.° 31 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso 76 del 10 de marzo de 2011. Sobre el particular, en el acta citada se
señaló:
“Siendo las 2:15 p. m., la
Presidencia reanuda la sesión formal, e indica a la Secretaría dar lectura a
los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
Señor Presidente, los siguientes son los proyectos para debatir y votar
en la próxima sesión:
(…)
Proyectos con ponencia para Segundo Debate
(…)
Proyecto de ley número 190 de
2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización
y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
Están leídos y anunciados señor
Presidente los proyectos para la próxima sesión Plenaria.
(…)
Siendo las 2:25 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 13 de diciembre de
2010, a las 9:00 a. m.”[20].
1.2.6. Según la comunicación antes citada, en sesión plenaria del 13 de
diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 32 de la misma fecha, publicada en
la Gaceta del Congreso 77 del 10 de marzo de 2011, fue debatido y aprobado el
Proyecto de Ley. Sobre el quórum y las mayorías, la Secretaría señala que “[l]a
votación fue de 60 votos por el SI y 1 Voto por el NO para un total de 61 voto”.
1.3. Conciliación
En razón a la existencia de discrepancias entre los textos aprobados
por las cámaras legislativas, fue necesario tramitar el informe de la comisión
accidental de conciliación, de conformidad con lo señalado en el artículo 161
C.P. El procedimiento surtido fue el siguiente:
1.3.1. Senado de la República
1.3.1.1. El informe de conciliación al Proyecto de Ley fue suscrito por
los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo, Juan Fernando Cristo, Jorge
Eduardo Londoño y Hernán Andrade Serrano, al igual que por los representantes a
la Cámara Guillermo Rivera, Alfonso Prada Gil, Juan Carlos García y Jaime
Buenahora Febres. El informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 1092 del
14 de diciembre de 2010, para el caso del Senado, y la Gaceta 1095 de la misma
fecha, en relación con la Cámara de Representantes.
1.3.1.2. Como lo comunicó a solicitud de la Corte el Secretario General
del Senado de la República, el anuncio de la discusión y aprobación del informe
de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010,
según el acta n.° 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 78
del 10 de marzo de 2011. Al respecto, en
el acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
Señor Presidente, los siguientes
son los proyectos para la sesión del día de mañana:
Con informe de Conciliación
(…)
Proyecto de ley número 190 de
2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
(…)
Todos estos proyectos están
debidamente publicados en la Gaceta del Congreso, están leídos señor Presidente
los proyectos y anunciados para la próxima sesión.
(…)
Siendo las 8:30 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 15 de diciembre
de 2010, a las 9:00 a. m.”[21].
1.3.1.3. Conforme la comunicación mencionada, el informe de
conciliación fue discutido y aprobado por la plenaria del Senado de la
República en sesión del 15 de diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 34 de
la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 80 del 11 de marzo de 2011.
La comunicación indica que en relación con dicha aprobación, “[l]a
votación fue de 53 votos por el SI y 4 votos por el NO para un total de 57
votos.” Ahora bien, en el acta citada se observa que la votación fue
nominal, obteniéndose los guarismos antes indicados, por lo que se comprueba la
existencia de mayoría absoluta[22].
1.3.2. Cámara de Representantes
1.3.2.1. Como se indicó, el informe de la comisión accidental de
conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso 1092 del 14 de diciembre
de 2010, para el caso del Senado, y la Gaceta 1095 de la misma fecha, en
relación con la Cámara de Representantes.
1.3.2.2. De acuerdo con la certificación mencionada en el apartado
1.1.6. de este análisis, el Secretario General de la Cámara de Representantes
hace constar que el anuncio de la discusión y aprobación del informe de la
comisión accidental de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 14 de
diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 41 de la misma fecha, publicada en
la Gaceta del Congreso 213 del 28 de abril de 2011. Sobre el particular, en
este documento se lee lo siguiente:
“Lea los proyectos para mañana.
La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Señor Presidente, se desintegró
el quórum decisorio, vamos a anunciar proyectos.
Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto
Zuluaga)
Vamos a convocar mañana a las
9:00 de la mañana.
La Secretaría general informa (doctora Flor Marina Daza)
Se anuncian los siguientes
proyectos para la Sesión Plenaria del día 15 de diciembre o para la siguiente
sesión en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, de acuerdo
al acto legislativo 01 de julio 3 de 2003.
Informes de Conciliación:
(…)
Proyecto de Ley estatutaria 092
de 2010 Cámara, 190 de 2010 Senado, “Por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
(…)
Han sido anunciados los
Proyectos señor Presidente, para mañana 15 de diciembre o para la próxima
sesión en la que se debatan proyectos de ley o de acto legislativo.
Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto
Zuluaga)
Se levanta y se convoca para
mañana a las 10:00 de la mañana”[23].
1.3.2.3. Según la certificación citada en el
numeral anterior, el informe de conciliación fue discutido y aprobado en la
sesión plenaria del 15 de diciembre de 2010, contenida en el Acta n.° 42 de la
misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 287 del 20 de mayo de 2011.
Sobre el quórum y mayorías, la mencionada certificación expresa que en la
citada sesión el informe fue aprobado mediante votación nominal, con 116 votos
favorables y ninguno desfavorable. No
obstante, de la lectura del acta correspondiente se encuentra que la votación
real fue de 117 votos, pues dejó de contabilizarse uno de ellos, depositado por
el representante Simón Gaviria, como tuvo oportunidad de indicarse expresamente
en la misma[24]. En todo caso, se cumplió con el requisito de
mayoría absoluta.
2. Constitucionalidad del
trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria
2.1. En razón de la importancia jerárquica y funcional que el ordenamiento
constitucional confiere a las leyes estatutarias, la misma Carta Política
dispone requisitos particulares para su promulgación. En ese sentido, el
artículo 151 C.P. prevé que estas leyes requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. De igual
modo, el artículo 153 C.P. determina que la aprobación, modificación o
derogación de leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros
del Congreso y deberá efectuarse en una sola legislatura. A su vez, se dispone que el trámite de
aprobación de las leyes estatutarias comprende la revisión previa, por parte de
la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, para lo cual
cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla e impugnarla. De estas
disposiciones se colige que, en los aspectos procedimentales distintos a los
enunciados, se aplicarán las demás normas que regulan el trámite legislativo.
En este orden de ideas, la Corte ha indicado[25] que los proyectos de ley
estatutaria deben cumplir con los siguientes requisitos de procedimiento: (i) cumplir con el requisito de publicación del
proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley 5ª de 1999, art. 144); (ii) haber sido aprobados, por mayoría absoluta, en las comisiones y las plenarias del Senado de
la República y la Cámara de Representantes (C.P., arts. 153 y 157 y Ley 5ª de
1992, arts. 117, 119 y 147); (iii) haber
respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política
para los debates, a saber: las de la publicación de las ponencias y que entre
el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior
a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación
de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días; (iv) haberse dado aviso de que el
proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquélla en la que se
efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la
oportunidad anunciada (art. 8 del Acto Legislativo 1º de 2003 – C.P., art.
160). Al respecto cabe anotar que el art. 9 del Acto Legislativo 1º de 2003
(C.P., art. 161) dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates
sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser
publicados por lo menos un día antes; (v)
haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de
que este plazo se refiere únicamente al trámite dentro el Congreso, y no se
extiende al período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte
Constitucional (C.P., art. 153, y Ley 5ª de 1992, art. 208); (vi) respetar los principios de unidad
de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160 y 161); (vii) para el caso de las normas que
ordenan gasto público, acreditar el cumplimiento de lo previsto en el artículo
7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, al igual que la reserva de
iniciativa legislativa que para el efecto prevé el artículo 154 C.P.; y (viii) haber obtenido la sanción del gobierno,
la cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria solamente procede luego
de que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo de
constitucionalidad y haya declarado la exequibilidad de las disposiciones del
proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241), razón por la cual se trata de una
condición que no es posible comprobar en esta sentencia.
Adicional a ello, también debe verificarse en esta instancia el
cumplimiento del requisito de consulta previa respecto de las normas que
afecten directamente a comunidades indígenas y afrodescendientes. Si bien esta
condición no corresponde a asuntos de trámite, pues hace referencia a
procedimientos previos que habilitan el debate parlamentario, por razones
metodológicas y de estructura del fallo, la Corte hará el análisis
correspondiente en esta sección de la sentencia.
Por ende, la Sala asumirá por separado el estudio de cada uno de esos
requisitos.
Publicaciones del Proyecto de Ley
2.2. Verificado el trámite de la iniciativa se encuentra que el
Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del Congreso, una vez radicado y de
manera previa al conocimiento del mismo por parte de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes. A su vez, los
informes de ponencia para cada uno de los debates, al igual que el informe de
la comisión accidental de conciliación, fueron publicados previamente al inicio
de la discusión y votación de la iniciativa, como se demuestra en el cuadro
siguiente:
|
Publicación |
Discusión
y votación |
|
Informe de ponencia para primer debate. Gaceta 691 del 27 de
septiembre de 2010. |
Sesiones de la Comisión Primera de la Cámara del 29 de septiembre y 5
de octubre de 2010. |
|
Informe de ponencia para segundo debate. Gaceta 771 del 13 de octubre de 2010. |
Sesiones Plenarias de la Cámara de Representantes del 2 y 3 de
noviembre de 2010. |
|
Informe de ponencia para tercer debate. Gaceta 984 del 30 de noviembre de 2010. |
Sesión de la Comisión Primera del Senado del 2 de diciembre de 2010. |
|
Informe de ponencia para cuarto debate. Gaceta 1065 del 7 de diciembre de 2010. |
Sesión plenaria del Senado del 13 de diciembre de 2010. |
|
Informe de conciliación. Gacetas del Congreso 1092 y 1095, ambas del
14 de diciembre de 2010. |
Sesión plenaria del Senado del 14 de diciembre de 2010. Sesión plenaria de la Cámara del 15 de diciembre de 2010. |
Como se observa, cada una de las publicaciones antecedió al trámite
correspondiente, de modo que no se evidencia vicio alguno en relación con esta
materia. Esta conclusión persiste
incluso para el caso particular de la publicación del informe de ponencia para cuarto
debate, en la plenaria del Senado de la República. Si bien en esa ocasión se incurrió en el
error de publicar una ponencia que no correspondía a lo decidido por los
ponentes, este yerro fue advertido, lo que motivó una nueva publicación, la
cual tuvo lugar antes de que tuviera lugar la discusión y votación del
Proyecto, informándose a la plenaria sobre esa circunstancia. A este respecto,
la jurisprudencia constitucional ha previsto que el principio de publicidad se
concentra en exigir que los congresistas conozcan el texto de la ponencia antes
de iniciar el debate correspondiente, lo cual puede acreditarse bien a través
de la publicación en Gaceta de fecha previa a la discusión, o mediante otros
mecanismos excepcionales que aseguren la misma finalidad, como la distribución
de copias de la ponencia antes de dar inicio al debate. La sentencia C-034/09,
indicó que “…Si bien la Constitución no
exige que la ponencia o el informe de ponencia para primer debate sea publicado
antes de darle trámite en la comisión correspondiente, este requisito se impone
porque así lo dispone el artículo 156 del Reglamento del Congreso, que
constituye parámetro de constitucionalidad, y su incumplimiento configura un
vicio de inconstitucionalidad que no puede ser subsanado. Sin embargo, la
interpretación del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, muestra que el principio
de publicidad de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías: la
principal, es la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso
de manera previa al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es
la reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente
distribución entre los miembros de la Comisión. En este último caso, es obvio
que debe entenderse que la publicación puede hacerse con posterioridad al debate,
pues de no ser así, no tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de
copias de la ponencia”.
En el presente caso dicha publicación tuvo lugar, por lo que no se
evidencia la existencia de vicio de procedimiento alguno que reste eficacia al
principio de publicidad para la etapa del trámite objeto de análisis.
Aprobación por mayoría absoluta
2.3. Según las certificaciones aportadas por los Secretarios de las
comisiones y las cámaras, aunado al análisis de las actas contentivas de las
sesiones en que se llevó a cabo cada una de las votaciones, la Corte concluye
que la iniciativa contó con las mayorías exigidas por el artículo 152 de la
Constitución. A este respecto, debe
tenerse en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 C.P.,
modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, el voto de los
miembros del Congreso será nominal y público.
2.3.1. Así, para el caso del primer debate, se encuentra que la
ponencia con el pliego de modificaciones propuesto contiene 51 artículos.
Habida consideración que, según lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de
1992, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes está compuesta por 35
miembros, la mayoría absoluta es de 18 parlamentarios.
De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario de la
Comisión, transcrita en el apartado 1.1.4.2., al igual que la verificación
adelantada por la Corte de las actas correspondientes a las sesiones en que se
discutió el Proyecto, se tiene que tanto (i)
la proposición con la que termina el informe de ponencia; (ii) el articulado contenido en el
informe de ponencia, bien en su versión original o con las modificaciones
propuestas por los miembros de la comisión; y (iii) el título de la iniciativa, al igual que la proposición para
darle segundo debate, contaron con la mayoría prevista en el artículo 153 C.P., puesto que en cada uno de
los casos se superó el número de 18 votos favorables. De otro lado, las
votaciones se realizaron de manera nominal, consignándose los nombres de los
representantes que votaron en uno u otro sentido. Por último, cabe señalar que
dentro del debate fueron propuestos dos artículos nuevos, los cuales no fueron
sometidos a votación, sino que se decidió por parte de quien los propuso, su
bancada y por la mesa directiva de la Comisión que quedaran como constancia, a
fin que fueran puestos a consideración de la plenaria de la Cámara, en el informe
de ponencia correspondiente[26].
2.3.2. En lo que respecta a la Plenaria de la Cámara de Representantes
y de acuerdo con lo informado por el Secretario General de esa corporación,
explicado en el apartado 1.1.8. de esta sección, y aunado a lo verificado por
la Corte de la lectura de las Actas correspondientes a las sesiones del 2 y 3
de noviembre de 2010, se encuentra, de manera similar a lo analizado para el
caso de la Comisión Primera, que tanto la proposición con la que termina el
informe de ponencia; el articulado contenido en dicho informe, junto con las
modificaciones propuestas; el título del proyecto y la proposición de convertir
al Proyecto en Ley de la República, contaron con las mayorías exigidas. Ello en
el entendido que los artículos contenidos en el informe de ponencia, junto con
las adiciones y modificaciones realizadas por la plenaria y el título de la
iniciativa, fueron aprobados con la mayoría absoluta exigida de al menos 84
representantes, que conforman la mitad más uno de los miembros de la Cámara.
De otro lado, debe tenerse en cuenta que la plenaria decidió (i) someter a discusión y votación el
“retiro” de los artículos 45, 46 y 58 de la ponencia, con el fin de proponerlos
como “constancias” ante el Senado[27]; (ii) votar negativamente, con la mayoría absoluta requerida, los
artículos 6º y 26 del informe de ponencia.
2.3.3. Para la aprobación del Proyecto en la Comisión Primera del
Senado de la República, fueron puestos a consideración dos informes de
ponencia, ambos favorables. El primero, que acoge la posición mayoritaria y
suscrito por los senadores Juan Fernando Cristo, Roberto Gerlein Echavarría,
Jorge Eduardo Londoño y Luís Carlos Avellaneda.
El segundo, presentado por los senadores Carlos Enrique Soto Jaramillo y
Juan Carlos Rizzetto, que guarda estrechas similitudes con la mayoritaria,
salvo algunos aspectos relacionados con la regulación de los anticipos de las
campañas y la intervención en política de los servidores públicos, entre otros.
Ante esta situación, la Comisión resolvió (i) someter a discusión y aprobación la proposición favorable de
dar tercer debate a la iniciativa, común para ambas ponencias; y (ii) tomar la ponencia mayoritaria como
base, aprobándose en bloque los artículos 3, 7, 8, 9, 11, 14, 15, 18, 20, 23,
24, 28, 30, 31, 32, 33, 35, 38, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51 y 54,
los cuales no tenían propuestas de modificación.
Luego, fueron aprobados en otro bloque los artículos 2º, 4º, 6º, 10,
12, 13, 16, 17, 19, 21, 25, 26, 36, 39, 43, 50 y 53, conforme a las
proposiciones sustitutivas, acordadas entre los senadores coordinadores
ponentes Cristo y Soto. Finalmente, los demás artículos fueron sometidos a
discusión y votación conforme a las proposiciones presentadas durante el
debate, al igual que el título del proyecto.
En cada uno de estos casos, de acuerdo con la certificación presentada
por el Secretario de la Comisión y la verificación del Acta correspondiente, se
concluye que se logró la mayoría absoluta. Ello en el entendido que según lo
dispuesto en el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la Comisión Primera del
Senado está conformada por 19 parlamentarios, por lo que la mayoría absoluta es
de 10 senadores. En cada una de las
votaciones antes descritas se obtuvieron guarismos superiores a esa cifra,
comprobándose con ello el cumplimiento de la exigencia prevista en el artículo
153 C.P. Del mismo modo, las votaciones fueron nominales y públicas.,
cumpliéndose con ello el canon constitucional que así lo exige.
2.3.4. La aprobación y discusión de la iniciativa en la plenaria del
Senado de la República tuvo lugar en la sesión del 13 de diciembre de 2010 y
versó sobre el informe de ponencia presentado por los senadores coordinadores
ponentes Cristo Bustos y Soto Jaramillo, el cual fue publicado en la Gaceta
1065 del 9 de diciembre de 2010. Verificada el acta de la mencionada plenaria,
la Corte corrobora lo siguiente:
2.3.4.1. La proposición de dar segundo debate a la iniciativa,
contenida en el informe de ponencia, fue sometida a consideración de la
plenaria y obtuvo 52 votos favorables y ninguno desfavorable. En ese orden de ideas, se cumplió con el
requisito de mayoría absoluta[28]. Esto debido a que, en los términos del
artículo 171 C.P., el Senado está integrado por 102 congresistas, por lo que
mayoría absoluta es de 52 senadores.
2.3.4.2. El articulado en bloque del Proyecto de Ley fue sometido a
votación, salvo los artículos 2º, 4º, 5º, 8º,
9º, 10, 11, 12, 21, 27, 29, 36, 40 y 42.
En ese orden de ideas, fueron aprobados con base en el texto de pliego
de modificaciones los artículos 1º, 3º, 6º, 7º, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 37, 38, 39, 41, 43 y 44. La votación nominal fue de 53 votos a favor y
ninguno en contra. Por lo tanto, se acreditó mayoría absoluta[29].
2.3.4.3. Los artículos 2º, 4º, 5º, 21 y 40 fueron sometidos a votación
con modificaciones al texto propuesto por el informe de ponencia. La votación nominal fue de 56 votos a favor y
ninguno en contra, contándose por ende con mayoría absoluta[30].
2.3.4.4. Los artículos 9º, 29, 36, 40 y 42 fueron sometidos a votación
con modificaciones al texto propuesto por el informe de ponencia. La votación nominal fue de 54 votos a favor y
uno en contra, contándose por ende con mayoría absoluta[31].
2.3.4.5. El artículo 27 y un
artículo nuevo del Proyecto de Ley, relativo a medios de comunicación y
democracia, fueron sometidos a votación nominal, obteniéndose 52 votos
afirmativos y uno negativo, cumpliéndose así el requisito de mayoría absoluta[32].
2.3.4.6. Los artículos 8º, 10, 11, 12 y 13 del Proyecto fueron votados
por separado, previa la resolución de algunos impedimentos formulados para
aprobar tales textos en particular, los cuales fueron negados. Así, sometidos
los citados artículos en bloque a votación, obtuvieron 52 votos favorables y
cinco en contra, contándose por tanto con mayoría absoluta de la Plenaria del
Senado[33].
2.3.4.7. El título del proyecto fue sometido a consideración de la
Plenaria y obtuvo 60 votos nominales favorables y uno en contra. Así, se
verificó mayoría absoluta.
Además, debe también advertirse que las anteriores votaciones fueron
nominales y públicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133 C.P.
2.3.5. El informe presentado por la comisión accidental de conciliación,
tendiente a solucionar las discrepancias existentes en los textos aprobados por
las cámaras, fue votado del siguiente modo: En la sesión plenaria del Senado
del 15 de diciembre de 2010, el informe obtuvo 53 votos favorables y cuatro
desfavorables, como se demuestra de la lectura del acta correspondiente:
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente
Informe de Conciliación:
Proyecto de ley número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por
la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones.
Dejan constancia de su retiro
del recinto del Senado, los honorables Senadores: Roberto Gerléin Echeverría,
Hernán Francisco Andrade Serrano, Héctor Julio Alfonso López, Antonio José
Correa Jiménez y Carlos Alberto Baena López.
Por Secretaría se da lectura al
Informe de Mediación, que acordaron las Comisiones designadas por los
Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas
en la aprobación del Proyecto de ley
número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara, por la cual adoptan reglas
de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de
los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el Informe de Conciliación del Proyecto de ley
número 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 Cámara; cierra su discusión y, de
conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la
Secretaría abrir el Registro electrónico para proceder a la votación nominal.
La Presidencia cierra la
votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el SÍ: 53
Por el No: 04
TOTAL: 57 Votos
Votación nominal al informe de conciliación del Proyecto de ley número
190 de 2010 Senado 092 de 2010 Cámara por la cual se adoptan reglas
de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de
los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
[Aquí la votación nominal de cada senador]
En consecuencia, ha sido
aprobado el Informe de Conciliación del Proyecto de ley número 190 de 2010
Senado, 092 de 2010 Cámara”[34].
En el mismo sentido, en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes, el informe fue aprobado por mayoría absoluta de 116 votos
favorables, como consta en el acta de la sesión del 15 de diciembre de 2010:
“Dirección de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Señor Secretario, abra el
registro.
Secretario General Doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Señor Presidente, para dejar
una constancia en Secretaría, que la interrupción de la votación del Acta de
Conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria 092 de 2010 Cámara y 190 de 2010
Senado, se realizó en aplicación del artículo 132 de la Ley Quinta de 1992; que
la votación citada en el momento de su interrupción por las razones expuestas,
por el señor Presidente de la Cámara, no produjo efecto jurídicos sobre la
decisión a tomar, pues no existía el quórum decisorio requerido.
Dirección de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Abrase el registro.
Intervención del Honorable Representante Simón Gaviria Muñoz
Simón Gaviria vota Si
Secretario General Doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Título, por el cual se adopta
reglas de organización y funcionamientos de los partidos y movimientos
políticos de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
Señor Presidente ya había sido
leído el acta de esta conciliación en anterior oportunidad, y estamos en la
votación.
Subsecretaria General Doctora Flor Marina Daza Ramírez
Roosvelt Rodríguez vota Si
Secretario General Doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Jaime Rodríguez vota Si
Subsecretaria General Doctora Flor Marina Daza Ramírez
Jaime Buenahora vota Si
Doctor Gnecco vota Si
Dirección de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Nancy Denise vota Si
Dirección de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctor Salamanca vota Si
Secretario General Doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Diego Naranjo vota Si
Dirección de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Estamos votando la conciliación
de la reforma política.
Secretario General Doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Laureano Acuña vota Si
Juan Diego Gómez vota Si
Dirección de la Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Se cierra registro. Señor
Secretario, informe la votación.
Secretario General Doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.
Señor Presidente. Por el Si 116
votos. Por el No 2 votos.
Ha sido aprobada el acta de
conciliación por las mayorías exigidas en la Constitución, conforme a la nueva
votación que se realizó para subsanar el inconveniente presentado.
[Aquí el registro de la votación nominal de cada representante]”[35].
Sobre el particular, como se explicó anteriormente, la votación real
del informe de conciliación por parte de la plenaria de la Cámara fue 117 votos
favorables y ninguno desfavorable, adicionándose el voto del representante
Gaviria Muñoz
2.3.6. Como se observa, el Proyecto de la Ley de la referencia, en cada
una de las etapas del procedimiento legislativo, fue aprobado conforme a las
mayorías exigidas por el artículo 152 C.P. y mediante la votación nominal de
que trata el artículo 133 C.P.
Debe indicarse que esta conclusión pervive incluso respecto de la
interrupción a la votación que tuvo lugar en la aprobación del informe de
conciliación por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes. De la
lectura del acta de la sesión correspondiente la Sala advierte que una vez se
abrió el registro de votación, el representante
Juan Manuel Valdés Barcha solicitó a la mesa directiva interrumpirla, basado en
lo previsto en el artículo 132 de la Ley 5ª/92, el cual prescribe que anunciada
por el presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo
que el congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma en que se está
votando. El aspecto de orden planteado por el congresista fue su inquietud
sobre una presunta discrepancia en la información ofrecida por los tableros
electrónicos con que cuenta la plenaria, que dan cuenta de la votación.
Advertida esta circunstancia, la mesa directiva decidió suspender esa votación,
hasta que se verificara la presunta disconformidad advertida por el
representante Valdés[36]. Luego de algunas
intervenciones, fue verificado nuevamente el quórum y al advertir que se había
integrado debidamente, el informe de conciliación fue sometido a votación, como
se transcribió anteriormente.
La Corte advierte que esta situación no afecta la constitucionalidad
del procedimiento legislativo, al menos por dos razones. En primer término, la interrupción de la
votación tuvo lugar con base en lo dispuesto en el artículo 132 del Reglamento
del Congreso, invocándose para ello una moción de orden, única opción que la
norma orgánica permite para dicha interrupción. En segundo lugar, la actuación no incidió en
la debida conformación de la voluntad democrática de la plenaria de la Cámara,
puesto que apenas se había iniciado la votación cuando el representante Valdés
propuso la moción de orden. Así, no concurría al momento de la votación ninguna
expresión inequívoca de la voluntad de la Cámara de aprobar o improbar el
informe de conciliación del Proyecto de Ley, por lo que no puede concluirse la
existencia de un vicio de procedimiento sino, antes bien, se está ante el
vigencia del principio de corrección formal de los procedimientos, previsto en
el artículo 2-2 de la Ley 5ª/92, el cual se extiende a la consecución del “ordenado adelantamiento de las discusiones
y votaciones.” Como se observa, esta circunstancia dista de otros
escenarios, analizados por la jurisprudencia constitucional, en los que las
mesas directivas, luego de que se ha verificado una votación en uno u otro
sentido, desconocen los efectos fácticos y jurídicos de la misma, fundados en
maniobras fraudulentas, caso en los que sí se ha declarado la existencia de un
vicio de procedimiento. Esto debido a que en esas circunstancias se afecta la
debida conformación de la voluntad de las cámaras legislativas[37].
Cumplimiento de las pautas del debate
previstas en el artículo 160 C.P.
2.4. De la lectura de los apartados anteriores, que dan cuenta del
procedimiento legislativo surtido por el Proyecto de Ley Estatutaria, la Corte
concluye que ese trámite se cumplió de manera ajustada a las pautas previstas
en los cuatro primeros incisos del artículo 160 C.P.
Así, en lo que respecta a los términos para los debates, se tiene que
el Proyecto fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara el 5 de octubre
de 2010. A su vez, la deliberación y
votación de la iniciativa en la plenaria de la misma corporación inició el 2 de
noviembre de 2010, por lo que se cumplió con el plazo mínimo de ocho días. De forma análoga, para el caso del Senado de
la República, el Proyecto fue aprobado por la Comisión Primera el 2 de
diciembre de 2010 y la iniciación del debate en la plenaria tuvo lugar el 13
diciembre del mismo año, por lo que también se cumplió con el plazo de ocho
días entre la finalización del tercer debate y el inicio del cuarto. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la
contabilización del término debe realizarse en días calendario, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso,
el cual prevé que todos los días de la semana, durante el periodo de sesiones,
son hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones, de
acuerdo con el horario que señalen las respectivas mesas directivas. Esta regla, además, ha sido utilizada por la
Corte Constitucional para determinar el método de contabilización del plazo
para los debates[38].
A las mismas conclusiones se arriba respecto del plazo de quince días
entre la aprobación del proyecto en la Cámara y el inicio del debate en el
Senado, plazo que se contabiliza del 4 de noviembre de 2010 y el 2 de diciembre
del mismo año.
Ahora bien, frente a las demás condiciones, la Corte encuentra que en
los informes de ponencia presentados ante las plenarias del Senado de la República
y la Cámara de Representantes dan cuenta de las propuestas que fueron
consideradas por las respectivas comisiones y las razones de su rechazo.
Igualmente, cada uno de los debates estuvo precedido de la publicación del
informe de ponencia respectivo, según se tuvo oportunidad de explicar en
precedencia.
Por último, debe indicarse que revisadas por la Corte las actas que dan
cuenta de los debates en comisiones y plenarias, se constata que la
deliberación estuvo sometida a las requisitos constitucionales, identificados
por la jurisprudencia de esta Corporación.
Así, la sentencia C-1041/05, que recopila el precedente sobre la
materia, al definir el concepto “debate parlamentario”, indicó que “…conforme con la Constitución, la ley y la
jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de
participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la
toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del
Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho
a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos
legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista,
el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de
las respectivas células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan
el proceso legislativo, mantienen
abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es
decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las
deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la
consideración del Parlamento”.
En el caso objeto de examen, durante el transcurso de los distintos
debates, las diferentes bancadas, tanto de colectividades mayoritarias como de
minoría, les fueron garantizados los espacios y oportunidades para su
deliberación. Aunque dentro de este
trámite también se constata que el proyecto de ley fue en buena parte
concertado entre el Gobierno y los partidos y movimientos de coalición, previo
a su sometimiento al Congreso, lo que explicó la celeridad del trámite, ello no
vicia la constitucionalidad del procedimiento legislativo, al menos por dos
razones.
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la concepción antes
explicada acerca del debate parlamentario no exige determinada “cantidad” de
deliberación, sino que los asuntos sean sometidos al conocimiento de las cámaras y que se otorguen a todas las
bancadas las oportunidades suficientes y adecuadas para formular sus puntos de
vista sobre la iniciativa. El trámite
objeto de estudio demuestra que no existe evidencia que esas instancias de
participación y deliberación hayan sido coartadas o limitadas
injustificadamente, lo que permite concluir que se cumplió con el requisito de
concurrencia de debate.
En segundo término, del análisis del trámite es posible concluir que
las distintas bancadas, entre ellas las minoritarias, no solo asintieron en el
contenido del articulado, sino que apoyaron decididamente el mismo, en razón de
su conveniencia para el sistema electoral y de partidos. Así, las diferencias existentes se centraron
en asuntos puntuales, más no en los aspectos estructurales del Proyecto. Esto refuerza la conclusión de la Corte, en
el sentido que la iniciativa es fruto de la debida conformación y expresión de
la voluntad democrática de las cámaras legislativas[39].
Anuncio previo a la votación del proyecto de ley
2.5. El inciso final del artículo 160 C.P., adicionado por el artículo
8º del Acto Legislativo 1 de 2003, prevé que ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella que haya sido anunciado.
Indica, de igual manera, que el aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión, en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.
Esta regla superior ha sido entendida por la jurisprudencia
constitucional como un mecanismo de racionalidad en el trámite legislativo, que
tiene como finalidad que los congresistas estén lo suficientemente enterados de
las iniciativas que serán puestas a su consideración, enervándose con ello la
posibilidad que sean sorprendidos con votaciones intempestivas. Esta finalidad, en criterio de la Corte, se
logra a partir de determinados requisitos, a saber[40]:
2.5.1. El anuncio de discusión y votación no está sometido a fórmula
sacramental alguna, de modo que lo que debe verificarse en el análisis de
constitucionalidad es si la expresión utilizada transmite inequívocamente la
intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de
ley en una sesión futura y definida. En ese sentido, se ha admitido por la
Corte el uso de términos como “considerar”
o “debatir” e, incluso, se ha
aceptado que la simple expresión “anuncio”,
utilizada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar
los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el
cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto en la medida en que un procedimiento de
esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos
previstos en la citada norma constitucional.
2.5.2. El cumplimiento del requisito de
anuncio previo de la discusión y votación depende, según los requisitos
expuestos, que sea realizado para una fecha determinada o, al menos
determinable. En consecuencia, se ha considerado que las cámaras legislativas
deben señalar la fecha precisa de la sesión en que se efectuará la discusión y
votación del proyecto de ley o, en su defecto, será posible acreditar el
cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la sesión en que se
efectuó el anuncio es posible concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que
se verificará el debate y aprobación de la iniciativa correspondiente.
2.5.3. La necesidad de contar con la certeza
suficiente acerca de la fecha de la sesión en que se efectuará la discusión y
votación del proyecto de ley, sustenta la regla jurisprudencial que exige la
continuidad de la “cadena” de anuncios.
Según esta condición, en caso que el proyecto de ley no haya sido
sometido a discusión y votación en la sesión para el que fue anunciado, la
presidencia de la comisión o plenaria correspondiente debe reiterar el anuncio
para la sesión siguiente, efectuándose el mismo procedimiento tantas veces sea
necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del proyecto. En caso que se pretermita este requisito, se
vulneraría el mandato constitucional del artículo 160 Superior, en tanto la
iniciativa sería aprobada en una sesión diferente a aquella en que previamente
se haya anunciado.
2.5.4. Por último, la doctrina constitucional
en comento ha establecido que el vicio de procedimiento derivado del
incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene naturaleza
subsanable. Ello siempre y cuando haya
acaecido luego de completarse una de las etapas estructurales del proceso
legislativo, esto es, el debate y aprobación del proyecto de ley tanto en
comisión como en plenaria de una de las cámaras. Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento
legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías
representadas en el Congreso. Por ende,
como lo dispuso la Corte en el Auto 311/06, la naturaleza subsanable del vicio
también depende de la preservación de los derechos de las minorías al interior
del proceso legislativo. Como se señaló
en esa decisión, el vicio se tornará insubsanable cuando “afecta el principio de representatividad de la opinión de las
minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación
habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación”.
2.5.5. Para el caso del Proyecto de Ley objeto de análisis, la Sala
advierte que los anuncios de votación fueron realizados en debida forma y bajo
el acatamiento de las condiciones de validez constitucional antes descritas. En efecto, para el caso de la Comisión
Primera de la Cámara, el anuncio de la votación del Proyecto se hizo en la
sesión del 28 de septiembre de 2010 para la “próxima
sesión”. Luego, al finalizar esa sesión, se convocó para “mañana a las 10:00”. La siguiente sesión fue el 29 de septiembre
del mismo año, coincidiendo con el anuncio.
No obstante, en esa oportunidad no fue posible votar la totalidad del
articulado, lo que llevó a que se anunciara nuevamente la votación del proyecto
“para el próximo martes a las 9:00”. Verificado el calendario, se tiene que el
siguiente martes fue el día 5 de octubre de 2010, fecha en la efectivamente se
discutió y aprobó el Proyecto por parte de la Comisión Primera de la Cámara.
En lo que respecta a la plenaria de la Cámara de Representantes, se
tiene que la votación de la iniciativa fue anunciada para una fecha
determinada, esto es, la plenaria del 2 de noviembre de 2010. En esa sesión fue asumido el estudio y
aprobación del Proyecto, sin que pudiera concluirse, de modo que fue nuevamente
anunciado para la sesión del 3 de noviembre de 2010, fecha en la que se
verificó la votación de la iniciativa.
En relación con el anuncio para votación en la Comisión Primera del
Senado de la República, la Sala advierte que fue realizado en la sesión del 20
de noviembre de 2010, en donde se indicó que el Proyecto se “discutirá y votará” en la “próxima sesión”. Así, finalizada la sesión, la presidencia de
la comisión convocó la siguiente para una fecha determinada, esto es, 2 de
diciembre de 2010. Debe tenerse en cuenta
que en ese mismo momento, la presidencia igualmente convocó para la sesión de
comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, a realizarse el 1º de
diciembre de 2010. La Sala encuentra
que, según lo anunciado, el Proyecto fue debatido y aprobado en la sesión del 2
de diciembre de 2010.
Frente al cuarto debate, realizado en la plenaria del Senado de la
República, el anuncio para “debatir y
votar” el Proyecto, fue llevado a cabo en la sesión del 7 de diciembre de
2010, para la “próxima sesión”. Finalizada la misma, se convocó para el 13 de
diciembre de 2010, fecha en la que se pudo comprobar la discusión y votación de
la iniciativa.
A similares conclusiones arriba la Corte respecto del trámite de
aprobación del informe de conciliación en las plenarias de las cámaras. Para el caso del Senado, la votación fue
anunciada en al sesión del 14 de diciembre de 2010, para la “próxima sesión” que se realizaría “mañana”. Luego se convocó la siguiente sesión para una
fecha determinada, 15 de diciembre de 2010. La Sala encuentra que en esa sesión
tuvo lugar la aprobación del informe de conciliación. Respecto de la Cámara de
Representantes, el anuncio de votación del informe de conciliación tuvo lugar
en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 2010 y para una fecha determinada,
15 de diciembre del mismo año, día en que efectivamente se votó el citado
informe.
Aprobación en una sola legislatura
2.6. El Proyecto de Ley Estatutaria fue publicado en la Gaceta del
Congreso 636 del 13 de septiembre de 2010 e inició el debate en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes el 29 de septiembre del mismo año. El informe de conciliación fue aprobado por
las plenarias de las cámaras en sesiones del 13 y 15 de diciembre de 2010. De estos datos la Sala concluye que el
Proyecto fue tramitado en el primer periodo de sesiones de la legislatura
2010-2011, cumpliéndose con ello lo ordenado por el artículo 153 C.P.
Cumplimiento de los requisitos de consecutividad, identidad flexible y
unidad de materia
2.7. Acerca de los principios de consecutividad, identidad flexible y
unidad de materia, la jurisprudencia constitucional ha fijado un precedente
consolidado, el cual será la base de la decisión a adoptar en el presente
apartado. En ese orden de ideas, la Sala
reiterará las reglas de esa doctrina para, en segundo término, decidir acerca
de la constitucionalidad del procedimiento legislativo surtido por el Proyecto
de Ley Estatutaria[41].
2.7.1. El artículo 158 de la Constitución
establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El principio de unidad de materia, que por supuesto resulta aplicable a los
proyectos de ley estatutaria, ha sido objeto de un análisis prolijo por parte
de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha insistido en señalar que la
calificación acerca del cumplimiento de este presupuesto está basada en la
ponderación entre el contenido del principio y la vigencia del principio
democrático y la libertad de configuración normativa del legislador. Por lo
tanto, la violación del principio de unidad de materia se acreditará únicamente
cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad
objetiva y razonable (de carácter causal, temático, sistemático o teleológico) con
la materia de la ley respectiva[42].
Tal caracterización, entonces, es incompatible con
una visión rígida del principio, la cual afectaría de manera desproporcionada
la actividad del Congreso y los principios democrático – que se expresa en la
cláusula general de competencia legislativa -
y de conservación del derecho. En ese sentido, el principio de unidad de
materia resulta vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra
totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte[43]. De esta manera, el grado
de rigor en el análisis de constitucionalidad sobre el cumplimiento de la
unidad de materia debe tener carácter intermedio, por lo que adoptar una
posición extrema en cualquier sentido, bien validando la inclusión de todo
texto normativo o exigiéndose un particular rigorismo en la uniformidad
temática, llegaría a impedir la eficacia de alguno de los principios
mencionados. Así, la Corte ha señalado
que “…“(…) Cuando los tribunales constitucionales
entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de
materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la
actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un
control de diversa intensidad. Esto es,
el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas. Así,
si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no
opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”[44].
Para la determinación del cumplimiento de este
requisito, entonces, deberá identificarse tres instancias definidas. La
primera, destinada a identificar el alcance material o núcleo temático de la
ley. La segunda, que consistirá en
determinar la proposición normativa que se considera ajena a esa temática. Finalmente, la tercera está relacionada con
establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a
partir de los criterios de conexidad citados. A partir de esta diferenciación,
la Corte ha identificado algunos parámetros para la determinación del núcleo
temático de la ley o proyecto correspondiente. Así, se ha previsto que para
dicha definición, “resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos
elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia
de la ley de que hace parte”[45].
2.7.2. Mientras que el principio de unidad de
materia exige del Congreso un criterio de racionalidad mínima en el proceso
legislativo, tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule asuntos
que puedan agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la inclusión
de tópicos del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación, los
principios de consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa
obtenga un grado de deliberación democrática suficiente. Esto a fin que las normas jurídicas
resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de
los congresistas, en tanto titulares de la representación popular.
El principio de consecutividad del trámite
legislativo se deriva de lo dispuesto por el artículo 157 C.P., en el sentido
que los proyectos de ley deben haber sido discutidos y aprobados tanto en
comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión que la Corte ha
denominado como la “regla de los cuatro debates”. En este caso, la prescripción constitucional
está dirigida a que toda iniciativa cumpla con todos los debates sucesivos en
cada una de las instancias del Congreso, con el objeto de garantizar que sea
sometida a un debate adecuado y suficiente.
Esta Corporación ha
insistido en que el principio de consecutividad debe comprenderse armónicamente
con el principio de identidad flexible.
En efecto, de conformidad con lo señalado con el artículo 160 C.P.,
durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Tal posibilidad busca permitir que al
interior de las plenarias sea posible el debate democrático de las propuestas
aprobadas por las comisiones, de modo tal que la actividad de aquéllas no se
restrinja a la simple confirmación de lo decidido en el primer debate. Esta
previsión implica, además, un modificación cualitativa del régimen imperante en
la Constitución anterior, pues permite la flexibilización del trámite legislativo,
con el fin de obtener mayores niveles de deliberación y análisis de los
proyectos de ley, lo que redunda en la eficacia del principio democrático. Como
lo ha previsto la jurisprudencia, “(…) bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido
relativizado, en el sentido que por su intermedio ya no se exige que el
proyecto sea aprobado de manera idéntica en todos los debates parlamentarios,
es decir, que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante
el trasegar del trámite legislativo (…)”[46].
De acuerdo con estos condicionamientos, el
principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar
con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser
idéntico en dicho trámite.[47]
Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el
segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la
preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto
de identidad[48] comporta más bien que
entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo
artículo exista la debida unidad temática[49].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición
o modificación[50]. Lo anterior implica
darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el
debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo[51].
|| En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o
adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este
sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se
incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema
específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y
aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la
facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe
respetarse el principio de identidad, de
forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado
en comisiones[52]”[53].
En este sentido, el
límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad
temática con los asuntos previamente debatidos.
Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de
temas autónomos, nuevos y separables,[54]
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué
caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[55];
(ii) no es asunto nuevo la
adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el
proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente
debatido;[56] (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,
no de un artículo específico;[57]
(iv) no constituye asunto nuevo
un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[58]
En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más
amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas
constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se
ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un
artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema
acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías
del investigado o acusado en el proceso penal–[59]”[60]
2.7.3. A partir de las consideraciones
anteriores, la Corte encuentra que los principios de unidad de materia,
consecutividad e identidad flexible son, de manera general, cumplidos
adecuadamente durante el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria. En efecto, a pesar que, como se explicará a
continuación, la iniciativa fue objeto de modificaciones, supresiones y
adiciones durante su trámite en comisiones y plenarias, estas se concentraron
en los temas que estuvieron presentes desde el primer debate, a saber: (i) principios y reglas de organización
de los partidos políticos; (ii) reglas
sobre las consultas internas y populares que desarrollan los partidos y
movimientos para la selección de candidatos; (iii) régimen sancionatorio de los partidos y movimientos, y sus
directivos; (iv) reglas sobre
disolución y liquidación de partidos y movimientos políticos; (v) reglas sobre financiación de
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, al igual que de
las campañas electorales adelantadas por estos; (vi) régimen jurídico de las campañas electorales; (vii) previsiones sobre la
implementación del voto electrónico; y (viii)
reglas varias acerca del trámite del requisito de procedibilidad para la
acción electoral, escrutinio, testigos electorales, creación de la unidad de
delitos electorales de la Fiscalía General y censo electoral. Como se observa, cada uno de estos temas
gravita sobre la materia electoral y, en especial, el desarrollo de reformas
constitucionales, específicamente el Acto Legislativo 1 de 2009, que incorpora
una “reforma política”, entendida como la modificación de las reglas sobre los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, al igual que sobre
el acceso a los cargos representativos de elección popular.
2.7.3.1. El mayor número de modificaciones al
Proyecto de Ley tuvieron lugar entre el primer y segundo debate, adelantados en
la Comisión Primera de la Cámara y la plenaria de esa corporación,
respectivamente. Esto se comprueba a partir de la comparación entre los textos
aprobados en cada una de estas instancias del trámite legislativo. Así, dentro
de las estipulaciones que sufrieron cambios sustanciales, distintos a asuntos
de simple redacción, se encuentran las explicadas en el cuadro siguiente. Debe señalarse que en dicho esquema serán
tachadas en el texto aprobado en Comisión aquellas expresiones eliminadas por
la plenaria, cuando a ello hubiere lugar.
Igualmente, se indicarán mediante subrayas los enunciados normativos
adicionados o modificados por la plenaria.
|
Texto
aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[61] |
Texto
aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes[62] |
|
Artículo 1º Principios de organización y
funcionamiento (…) 7. MORALIDAD.
(…) |
Artículo 1º Principios de organización y
funcionamiento (…) 7. Moralidad. Los partidos tendrán un código de ética que
desarrolle conductas y sanciones contra sus afiliados y directivos por hechos
que atenten contra la ley y la Constitución. Los códigos de ética podrán
adoptar la figura de la suspensión del afiliado o el directivo. |
|
Art. 2º. Prohibición de doble militancia (…)
|
Art. 2º. Prohibición de doble militancia (…) Los directivos de los partidos o movimientos políticos que aspiren a
ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido,
movimiento o grupo significativo de ciudadanos, o a formar parte de sus
órganos de dirección, deberán renunciar a su cargo doce (12) meses antes de
aceptar la nueva designación o de ser inscritos como candidatos. El incumplimiento de estas reglas se conocerá como doble militancia y
será sancionado de conformidad con los estatutos, y en el caso de los
candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción. Parágrafo. Los militantes, los miembros, y/o quienes ejerzan cargos
de representación en nombre de partidos políticos o movimientos políticos que
hayan sido disueltos, fusionados con otro o hayan perdido la personería
jurídica en los términos de la ley, sus miembros podrán inscribirse en uno
distinto sin incurrir en doble militancia. Lo anterior aplica para los
remplazos en corporaciones públicas. Parágrafo 2°. Cuando se presente cancelación de la personería
jurídica de un partido o movimiento político, el reemplazo será provisto por
quien tenga la vocación de remplazo en la lista en los casos de muerte,
incapacidad física absoluta para ejercicio del cargo, declaración de nulidad
de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva
corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de
investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a
los relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos
armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad. |
|
Artículo 3°. Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos. El
Consejo Nacional Electoral llevará el registro de partidos, movimientos y
agrupaciones políticas. Los respectivos representantes registrarán ante dicho
órgano las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos
relacionados con la plataforma ideológica o programática, la designación y
remoción de sus directivos, así como el registro de sus afiliados.
Corresponde al Consejo Nacional Electoral autorizar el registro de los
mencionados documentos previa verificación del cumplimiento de los principios
y reglas de organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la
ley y los correspondientes estatutos.
|
Artículo 3°. Registro único de partidos y movimientos políticos. El
Consejo Nacional Electoral llevará el registro de partidos, movimientos y
agrupaciones políticas. Los respectivos representantes registrarán ante dicho
órgano las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos
relacionados con la plataforma ideológica o programática, la designación y
remoción de sus directivos, así como el registro de sus afiliados, solo
para efectos de lo previsto en el artículo 5° sobre las consultas internas de
los partidos. Corresponde al Consejo Nacional Electoral autorizar el
registro de los mencionados documentos previa verificación del cumplimiento
de los principios y reglas de organización y funcionamiento consagrados en la
Constitución, la ley y los correspondientes estatutos. |
|
Art. 4º Contenido de los estatutos. (…) 7. Regulación interna del Régimen de bancadas tanto en el Congreso de
la República como en Asambleas Departamentales y Concejos Municipales. (…) 16. Utilización de los espacios institucionales en televisión para
efectos de la divulgación política y la propaganda electoral. |
Art. 4º Contenido de los estatutos. (…) 7. Regulación interna del Régimen de bancadas tanto en el Congreso de
la República como en Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y
Juntas Administradoras Locales. (…) 16. Utilización de los espacios institucionales en televisión y en
los medios de comunicación donde existan, para efectos de la divulgación
política y la propaganda electoral. |
|
Art. 5°. Definición. Las consultas son mecanismos de democracia
interna que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus
candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección
popular. (…). |
Art. 5°. Definición. Las consultas son mecanismos de democracia
interna que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus
candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección
popular. |
|
|
Artículo 6º. Eliminado |
|
Art. 7º. Normas aplicables a las consultas. (…) La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones a
corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una
fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día
distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo caso las consultas
populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo se realizarán en la
misma fecha por todos los partidos y movimientos que decidan acudir a este
mecanismo. |
Art. 7º. Normas aplicables a las consultas. (…) La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones a
corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una
fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día
distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo caso las consultas
populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación
se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y movimientos que
decidan acudir a este mecanismo. |
|
Art. 8º. Obligatoriedad de los resultados. (…) Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando
su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones
establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes
hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para
inscribirse como candidatos a cualquier cargo de la misma circunscripción
dentro del mismo proceso electoral por partidos, movimientos o coaliciones
distintas. Los partidos, movimientos y coaliciones, por su parte, no podrán
inscribir candidatos distintos a los seleccionados en las consultas, con
excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del candidato así
seleccionado. La inscripción, en todo caso, a solicitud del candidato
seleccionado, se hará a nombre de los partidos y movimientos que realizaron
la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de inscripción. En caso de incumplimiento de los resultados de las consultas, los
partidos, movimientos y/o candidatos incumplidos deberán reponer
proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la organización
electoral, los cuales serán determinados por el Consejo Nacional Electoral
con base en los informes que presente la Registraduría Nacional. |
Art. 8º. Obligatoriedad de los resultados. (…) Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando
su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones
establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes
hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse
como candidatos en la misma circunscripción y dentro del mismo proceso
electoral, por partidos, movimientos grupos significativos de ciudadanos
o coaliciones distintas. Los partidos, movimientos y coaliciones, por su
parte, no podrán inscribir candidatos distintos a los seleccionados en las
consultas, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del
candidato así seleccionado. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos y movimientos que
realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de
inscripción. En caso de incumplimiento de los resultados de las consultas o en
caso de renuncia del candidato, los partidos, movimientos y/o candidatos,
deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere incurrido la
organización electoral, los cuales serán fijados por el Consejo Nacional
Electoral con base en los informes que presente la Registraduría Nacional del
Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de la financiación estatal
que corresponda a dichos partidos y movimientos. |
|
Art. 9º. Responsabilidad de los partidos. Los partidos y movimientos
políticos responderán por toda violación o contravención de las normas que
rigen su organización, funcionamiento y/o financiación, |
Art. 9°. Responsabilidad de los partidos. Los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos deberán responder por
toda violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación, así como por las conductas de sus directivos
consideradas como faltas en el artículo 11 de la presente ley. |
|
|
Art. 10. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos aquellas personas
que, de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido inscritas
ante el Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos y para
integrar sus órganos de gobierno y administración, dentro de los veinte (20)
días siguientes a la fecha de la respectiva designación. El Consejo Nacional
Electoral podrá de oficio o a solicitud de cualquier persona, exigir que se
verifique la respectiva inscripción y aun realizarla si dispone de la prueba
correspondiente. Cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional
Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días
siguientes a la misma, por violación grave de los estatutos del partido o
movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo
reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas
debidamente inscritas en él. |
|
Art. 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes
acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y
movimientos políticos: 1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de dichas organizaciones políticas. (…)
|
Artículo 11. Faltas de los directivos. Constituyen faltas
sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables a los directivos
de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos: 1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos. (…) 9. Poner al servicio de intereses políticos o electorales los
recursos destinados para cumplir con los fines del Estado. |
|
Art. 11. Sanciones. Los partidos y movimientos políticos podrán ser
objeto de las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las
faltas:
(…). |
Art. 12. Régimen disciplinario de los directivos. Los directivos
de los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos
a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y
diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la
personería jurídica, por haber incurrido en cualquiera de las faltas a que
se refiere el artículo 11, estarán sujetos a las siguientes sanciones: (…). |
|
|
Art. 13. Faltas de los partidos, movimientos políticos o grupos
significativos de ciudadanos. Constituyen faltas sancionables las siguientes
acciones u omisiones por parte de los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos: 1. Desconocer en forma continuada la exigencia de una estructura
interna y un funcionamiento democráticos. 2. Permitir su financiación y/o la de las campañas electorales, con
fuentes de financiación prohibidas. 3. Violar los topes o límites de ingresos y gastos de las campañas
electorales. 4. Inscribir candidatos a cargos o Corporaciones de elección popular
que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales
de inhabilidad o incompatibilidad, siendo elegidos y en ejercicio de su cargo
sean condenados o hayan sido condenados antes de su inscripción por delitos
relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del
narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática o de lesa
humanidad. 5. Permitir que una asociación ilícita influya en la población para
que apoye a sus candidatos. 6. Poner la administración pública en la que tengan representación al
servicio de asociaciones o actividades ilícitas, o tolerar que ello ocurra. 7. Estimular la formación de asociaciones ilegales, hacer parte de
ellas o permitirles realizar propaganda a su favor. 8. Incurrir en supuestos tipificados como delitos contra mecanismos
de participación democrática; contra la administración pública; contra la
existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal;
de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales
o de narcotráfico. 9. Poner al servicio de intereses políticos o electorales los
recursos destinados para cumplir con los fines del Estado. 10. No iniciar las investigaciones a sus directivos y la inaplicación
de sanciones a los mismos de acuerdo a sus estatutos. Los partidos y movimientos políticos también responderán cuando las
anteriores faltas sean imputables a sus candidatos a cargos o corporaciones
de elección popular o, en general, a sus militantes, cuando sus directivos no
cumplan los deberes de diligencia tendientes a evitar la realización de tales
acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos
tendientes a su investigación y sanción. Parágrafo. En el caso de la causal 4º, los partidos y movimientos
sólo responderán cuando sus candidatos no elegidos, hayan sido o fueren
condenados por tales delitos cometidos con anterioridad a la expedición del
aval correspondiente. |
|
|
Artículo 14. Sanciones. Los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos podrán ser objeto de las siguientes
sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas: (…) 5. Cuando se trate de condenas ejecutoriadas en Colombia o en el
exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados
ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad. El partido o movimiento que
avaló al condenado no podrá presentar candidato para la siguiente elección en
la misma circunscripción. Si faltare menos de 18 meses para la siguiente
elección no podrá presentar terna, caso en el cual el nominador podrá
libremente designar el reemplazo. |
|
Artículo 13. Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los
partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral, de oficio o
a petición de cualquier persona, podrá adelantar investigaciones por las
faltas a que se refiere el artículo 10 de esta ley e imponer, en primera
instancia, las sanciones previstas en el artículo 11, de conformidad con el
siguiente procedimiento: (…) 6. La decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral podrá
8. En cualquier etapa de la actuación podrá adoptarse como medida
cautelar la suspensión de la financiación, de los espacios en medios de
comunicación social o de la personería jurídica, hasta que se adopte la
decisión final, con el alcance y los efectos que se estimen oportunos para
salvaguardar el interés general. En tal caso, se ordenará la correspondiente
anotación preventiva en el Registro de Partidos Políticos. Los aspectos de procedimiento no previstos en esta disposición se
regularán, en cuanto resultare pertinente, por lo dispuesto en el Código
Contencioso Administrativo. |
Artículo 15. Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los
partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular
del ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer
sanciones a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario
interno. (…) 6. En cualquier etapa de la actuación podrá adoptarse como medida
cautelar, debidamente motivada la suspensión de la financiación, de los
espacios en medios de comunicación social o de la personería jurídica, hasta
que se adopte la decisión final, con el alcance y los efectos que se estimen
oportunos para salvaguardar el interés general. En tal caso, se ordenará la
correspondiente anotación preventiva en el Registro de Partidos Políticos. Los aspectos de procedimiento no previstos en esta disposición, se
regularán, en cuanto resultare pertinente, por lo dispuesto en el Código
Contencioso Administrativo. 7. La decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral podrá ser
demandada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando la
sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería
jurídica, la demanda contencioso administrativa contra el acto sancionatoria
se tramitará en forma preferencial y será sustanciada con prelación para lo
cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de
hábeas corpus y el de las acciones de tutela. |
|
Art. 17. De la financiación estatal. El Estado concurrirá a la
financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de
Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de
distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: (…) 3. El cuarenta y cinco por ciento (45%) se distribuirá entre los
partidos y movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la
última elección del Congreso de la República. 4. El veinte por ciento (20%), en proporción al número de curules
obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El cinco por ciento (5%), en proporción al número de mujeres
elegidas en las corporaciones públicas. |
Art. 19. De la financiación estatal. El Estado concurrirá a la
financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de
Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de
distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: (…) 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá entre los
partidos y movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la
última elección del Congreso de la República. 4. El diez por ciento (10%), en proporción al número de
curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), en proporción al número de curules
obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), en proporción al número de mujeres
elegidas en las corporaciones públicas. (…) 8. El cinco por ciento (5%), en proporción al número de jóvenes
elegidos en las corporaciones públicas. Parágrafo. Se denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y
los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos establecidos por la ley
para aspirar a cargos en las corporaciones públicas. Parágrafo transitorio. Hasta las elecciones para corporaciones
públicas de 2014, el veinte por ciento (20%) se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos y movimientos políticos que hayan obtenido
el 2% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional
en la última elección de Senado o de Cámara de Representantes. |
|
Art. 18. Destinación de recursos (…). |
Art. 20. Destinación de recursos (…) Parágrafo. Los partidos, movimientos políticos o grupos
significativos de ciudadanos, serán objeto de control fiscal por parte de la
Contraloría General de la Nación, a quien deberán presentar anualmente o
cuando esta lo requiera los informes financieros y contables pertinentes. |
|
Art. 20. Fuentes de financiación (…) 1. Los recursos propios que los partidos y movimientos políticos
destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen. |
Art. 22 Fuentes de financiación (…) 1. Los recursos propios que los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos destinen para el financiamiento de
las campañas en las que participen. |
|
Art. 22. De los anticipos. Los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidatos, podrán solicitar en
forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un cincuenta por ciento
(50%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas o de las
campañas electorales en las que participen. |
Art. 24. De los anticipos. Los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidatos, podrán solicitar en
forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un ochenta por
ciento (80%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas o de
las campañas electorales en las que participen. (…) Si el valor del anticipo fuera superior del valor de la financiación
que le correspondiere al partido, movimiento político o grupo significativo
de ciudadanos, este deberá pagar la diferencia dentro de los tres meses
siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento se hará
efectiva la respectiva póliza o garantía. |
|
Art. 23. Manejo de los anticipos. El anticipo será recibido y
administrado directamente por el partido, movimiento o grupo significativo de
ciudadanos que lo haya solicitado, |
Art. 25. Manejo de los anticipos. El anticipo será recibido y
administrado directamente por el partido, movimiento o grupo significativo de
ciudadanos que lo haya solicitado, siempre y cuando cada candidato en los
seis (6) meses anteriores a la fecha de las elecciones le notifique a sus
partidos movimiento que opta por el sistema de anticipo. En caso de que el
candidato no opte por el sistema de anticipo, el partido, movimiento político
o grupo significativo ciudadano que lo haya inscrito, no podrá recibir dichos
recursos y sólo lo hará por el mecanismo de reposición de votos y se ajustará
a lo dispuesto en esta ley. En ningún caso el partido, movimiento político o
grupo significativo de ciudadanos podrá condicionar a ningún candidato a que
en contra de su voluntad opte por alguna de estas dos opciones so pena de ser
sancionado por la ley. |
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Art. 26 Eliminado. |
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Art. 26. Administración de los recursos y presentación de informes.
Los recursos de las campañas electorales originados en fuentes de
financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña
designados por (…). |
Art. 28. Administración de los recursos y presentación de informes.
Los recursos de las campañas electorales originados en fuentes de
financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados
por los candidatos. (…). Parágrafo 1°. Los informes que corresponde presentar a los partidos y
movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con
base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos,
de conformidad con la reglamentación a que se refiere el artículo anterior.
Dichos informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos
realizados con cargo a los recursos propios. Los partidos y movimientos podrán descontar a sus candidatos hasta un
diez (10%) del total de la financiación estatal que les correspondiere por
reposición de votos, en proporción a los gastos realizados directamente por
el partido o movimiento para financiar la campaña electoral. La diferencia
será trasladada directamente al candidato. Parágrafo 2°. Los partidos políticos, movimientos o grupos
significativos ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el
cubrimiento de las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de
certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente
artículo se cumplan. |
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Art. 29. Eliminado |
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Art. 28. Financiación prohibida. (…) 6. Las que provengan de personas cuyos ingresos en el año anterior se
hayan originado en más de un 50% de contratos o subsidios estatales; que
administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o
permisos para explotar monopolios estatales, negocios de comunicaciones o
juegos de suerte o azar. |
Art. 28. Financiación prohibida. (…). 6. Las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos
en el año anterior se hayan originado en más de un 50% de contratos o
subsidios estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que
tengan licencias o permisos para explotar monopolios estatales, negocios de
comunicaciones o juegos de suerte o azar. En el caso de las personas
jurídicas, se incluye a los socios y representantes legales o miembros de la
junta directiva. 7. Las que provengan de personas que desempeñan funciones públicas,
excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección popular,
quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones políticas a
las que pertenezcan, con destino a su financiación institucional y a las
campañas electorales en las que participen, de acuerdo con los límites a la
financiación privada previstos en el artículo 26 de la presente ley. |
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Art. 29. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las
calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran
incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad Los Partidos y Movimientos Políticos que hubiesen obtenido su
Personería Jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la
ley para las circunscripciones de minorías étnicas, sólo podrán inscribir
candidatos a cargos y corporaciones que se elijan en tales circunscripciones
especiales. La inscripción de sus candidatos sólo podrá ser realizada por los
partidos y movimientos a que se refiere este inciso o por organizaciones sociales
integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio
del Interior y de Justicia. Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán
inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1)
mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción, y sus nombres,
así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario
de recolección de las firmas de apoyo.
|
Art. 31. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las
calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran
incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos
deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad
con sus estatutos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica solo
podrán inscribir candidatos para circunscripciones territoriales o para
circunscripciones especiales. En ningún caso se podrán presentar listas del
mismo partido en ambas circunscripciones. Los partidos y movimientos políticos que hubiesen obtenido su personería jurídica
con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para las
circunscripciones de minorías étnicas, sólo podrán inscribir candidatos a
cargos y corporaciones que se elijan en tales circunscripciones especiales.
La inscripción de sus candidatos sólo podrá ser realizada por los partidos y
movimientos a que se refiere este inciso o por organizaciones sociales
integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio
del Interior y de Justicia. Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán
inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1)
mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción, y sus nombres,
así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario
de recolección de las firmas de apoyo. En las votaciones que se realicen para elegir cargos uninominales o
corporaciones públicas y para participar en plebiscitos, referendos,
consultas populares y revocatorias del mandato, los promotores del voto en
blanco podrán inscribir ante la autoridad electoral correspondiente el comité
que se encargue de adelantar la respectiva campaña. A dicho comité se le
reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y garantías que se
otorgan a los partidos y movimientos políticos, incluida la reposición de
gastos de campaña, hasta el monto que previamente se haya autorizado. Parágrafo. Para la representación en el Congreso por la
circunscripción especial de comunidades negras, raizales y palenqueras solo
podrán presentar listas para aspirar aquellas organizaciones que hayan
obtenido como mínimo el 30% del promedio que resulte de las votaciones
totales obtenidas por las listas que hayan obtenido representación en el
Congreso por la misma circunscripción, en las elecciones de Congreso
inmediatamente anteriores, en todos los casos los partidos políticos que
surjan producto de la obtención en la Cámara de Representantes de las
credenciales por parte de las comunidades negras raizales y palenqueras,
podrán avalar candidatos a todos y cada uno de los cargos de elección popular
en todo el territorio nacional, sin que medie otro requisito distinto a la
afiliación política a dichos partidos previo a la inscripción de los
respectivos candidatos. |
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Art. 30. Candidatos de coalición (…) En el formulario de inscripción se indicará n los partidos y
movimientos que integran la coalición y la filiación política del candidato. |
Art. 32. Candidatos de coalición (…) En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y
movimientos que integran la coalición y la filiación política del candidato. Parágrafo 1°. Previa la inscripción del candidato, la coalición debe
haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se
efectúa la designación del candidato, el contenido programático que va a
presentar el candidato, el mecanismo mediante el cual se financiará la
campaña y como se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que
conforman la coalición la reposición a que se tiene derecho financiación
estatal de los gastos así como los sistemas de publicidad y auditoria de
gastos. Parágrafo 2°. En caso de faltas absolutas o temporales del elegido,
el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los
dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, cuando a ello hubiere
lugar, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al
candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo
partido, movimiento o coalición, la forma en la cual debe ser integrada la
terna debe ser acordada previamente por la coalición. Si dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la
terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido,
movimiento o coalición que inscribió al candidato. En ningún caso las faltas
por maternidad serán provistas por terna. En estos casos, no podrán ser encargados o designados como
gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales
cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37
de la Ley 617 de 2000. |
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Art. 31. Períodos de inscripción (…)
(…). |
Art. 33. Períodos de inscripción (…) Deberán repetirse por una sola vez las votaciones que se realicen
para elegir alcaldes, gobernadores, Presidente de la República en primera
vuelta o miembros de una corporación pública cuando el voto en blanco obtenga
más votos que el candidato que haya sacado la mayor votación o la lista que
haya obtenido la mayor votación según el caso. La inscripción de candidatos para la nueva elección se realizará
dentro de los diez (10) días calendario contados a partir del día siguiente a
la declaratoria de resultados por el Consejo Nacional Electoral. (…). |
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Art. 36. Propaganda electoral. (…) Esta clase de propaganda a través de los medios de comunicación (…). |
Art. 38. Propaganda electoral. (…) Esta clase de propaganda a través de los medios de comunicación, incluidos
aquellos que hacen uso del espacio público, únicamente podrá realizarse
dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva
votación. Periodo que se hace obligatorio para todo tipo de mensajes donde
figure el nombre y/o la imagen del aspirante. (…) Parágrafo. Dentro de los sesenta días siguientes a la promulgación de
esta ley estatutaria, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de
Tecnologías de las Información y las Comunicaciones reglamentarán el
procedimiento y el régimen sancionatorio previsto en el presente artículo de
acuerdo con sus competencias. Los gobernadores y alcaldes ejercerán el
respectivo seguimiento y control. |
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Art. 41 Implementación. (…) La Registraduría Nacional del Estado Civil estipulará en los
contratos que se celebren para la implementación del voto electrónico, la
propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en desarrollo de su
objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los que se
adquieran, así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la
correspondiente base de datos. Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del Estado Civil
implementará, a partir de las próximas elecciones, la identificación
biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de
voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y
en el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente.
La implementación del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta
alcanzar su pleno desarrollo dentro del término previsto por la mencionada
Comisión. |
Art. 43 Implementación. (…) La Registraduría Nacional del Estado Civil estipulará en los
contratos que se celebren para la implementación del voto electrónico, la
propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en desarrollo de su
objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los que se
adquieran, así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la
correspondiente base de datos. El Gobierno priorizará a través de los mecanismos presupuestales que
corresponda la destinación de los recursos necesarios para el cumplimiento
del presente artículo; proceso que liderarán los Ministros del Interior,
Hacienda y Crédito Público. Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del Estado Civil
implementará, a partir de las próximas elecciones, la identificación
biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de
voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y
en el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente.
La implementación del nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta
alcanzar su pleno desarrollo dentro del término previsto por la mencionada
Comisión. En ningún caso el término excederá su plena implementación más
allá de las elecciones para Congreso, convocadas para el año 2014. |
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Art. 42. Comisión asesora. Créase una Comisión asesora para la
incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de
las comunicaciones en el proceso electoral, la cual estará integrada así: (…). |
Art. 44. Comisión asesora. Créase una Comisión asesora para la
incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de
las comunicaciones en el proceso electoral, la cual estará integrada así: (…). 4. El Ministro de las Tecnologías de la Información o su delegado. |
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Art. 45. Eliminado. |
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Art. 46. Eliminado |
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Art. 45. Del escrutinio (…) El día de las elecciones el escrutinio se desarrollará hasta las doce
(12) la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes del plazo
previsto, se continuará a las once (11) de la mañana del lunes siguiente. A
partir del martes siguiente a elección el horario de escrutinio será de nueve
(9) de la mañana a nueve (9) de la noche. |
Art. 47. Del escrutinio (…) El día de las elecciones el escrutinio se desarrollará hasta las doce
(12) de la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes del
plazo previsto, se continuará a las once (11) de la mañana del lunes
siguiente, garantizándose que el mismo día inicial del escrutinio se
escanearán todas las actas de los jurados y de las cuales recibirán copia los
testigos electorales. A partir del martes siguiente a elección el horario
de escrutinio será de nueve (9) de la mañana a nueve (9) de la noche. |
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Art. 53. Censo electoral. El censo electoral es el registro general
de las cédulas de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos,
residentes en el país y en el exterior, habilitados por la Constitución y la
ley para ejercer el derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar
en las elecciones y para concurrir a los mecanismos de participación
ciudadana. El censo electoral determina el número de electores que se requiere
para la validez de los actos y votaciones a que se refieren los artículos
106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución Política. Es también el
instrumento técnico, elaborado por la Registraduría Nacional del Estado
Civil, que le permite a la Organización Electoral planear, organizar,
ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana. El Censo Electoral está formado por: 1. Las cédulas de los ciudadanos que hayan sufragado en las últimas
elecciones o en el último mecanismo de participación popular de carácter
nacional, departamental o municipal, según el caso. 2. Las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por primera vez
con posterioridad al certamen electoral o mecanismo de participación
ciudadana previsto en el numeral anterior. 3. Las cédulas de los ciudadanos que no figuren en el censo electoral
por no reunir los requisitos citados y pidan ser inscritos en él antes de la
nueva votación Artículo 54. Depuración permanente del censo electoral. Los
principios de publicidad y de eficacia del censo electoral exigen que la organización electoral cuente, con la
debida anticipación, con datos ciertos y actuales para el desarrollo de los
comicios y de los mecanismos de participación ciudadana. En cumplimiento de estos principios deben ser permanentemente
depuradas del censo electoral las siguientes cédulas de ciudadanía: 1. Las pertenecientes a ciudadanos que se encuentren en situación de
servicio activo a la Fuerza Pública. 2. Las pertenecientes a ciudadanos inhabilitados para el ejercicio de
derechos y funciones públicas en virtud de sanción disciplinaria en firme o
de sentencia penal ejecutoriada. 3. Las correspondientes a ciudadanos fallecidos. 4. Las cédulas múltiples. 5. Las expedidas a menores de edad. 6. Las expedidas a extranjeros que no tengan carta de naturaleza. 7. Las correspondientes a casos de falsa identidad o suplantación. Parágrafo. En todo caso, el censo electoral deberá estar depurado dos
meses antes de la celebración de cada certamen electoral o mecanismo de
participación ciudadana. |
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Art. 55. Inscripción para votar. La RNEC deberá establecer los
mecanismos necesarios para que la inscripción de ciudadanos sea habilitada en
todo el país de forma ágil y segura. El tiempo de inscripción deberá ser
mínimo de dos (2) años con anterioridad a la elección y deberá contar con
suficiente publicidad. Para el periodo de inscripciones la RNEC deberá
implementar un sistema que permita la inscripción de los ciudadanos al
momento de realizar trámites ante entidades públicas del orden nacional y
territorial. |
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Art. 56. Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el
exterior. La inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el
exterior para ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo
hasta los dos meses anteriores a la fecha de la respectiva elección a
cualquier cargo de elección popular. Las sedes consulares habilitadas para
tal propósito deberán hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la
comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de
inscripción. |
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Art. 57. Votaciones en el exterior. Los periodos de votación de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior para la elección de cargos
de elección popular deberán estar abiertos durante una semana, lo anterior
para facilitar el desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden
encontrar distantes de la sede consular. |
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Art. 58. Eliminado. [Esta
norma, que correspondía a la regulación sobre la prestación del servicio de
transporte público el día de elecciones, fue propuesta en el pliego de
modificaciones para segundo debate y no fue aprobada por la plenaria.] |
De lo evidenciado en este esquema, se
demuestra que los asuntos objeto de reforma radican sobre aspectos puntuales y
se circunscriben a los ejes temáticos antes identificados. Por lo tanto, no se
evidencia que tales modificaciones vulneren los principios constitucionales de
consecutividad, identidad, flexible y unidad de materia. Ello en la medida que
las mismas están relacionadas con asuntos debatidos por la Comisión y que, en
ese orden de ideas, hacen parte de la competencia que tienen las plenarias para
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue
necesarias, a condición que, como lo ha señalado la Corte, se conserve la
unidad temática de la iniciativa.
Sin embargo, como lo ponen de presente varios
intervinientes, puede sostenerse válidamente que estas conclusiones no son
predicables de dos aspectos: (i) la
metodología para la provisión de cargos vacantes de que trata el artículo 32,
del texto aprobado por la plenaria de la Cámara, que regula el tema de los
candidatos de coalición; y (ii) la
inclusión de normas sobre censo electoral.
Empero, la Sala abordará dichos asuntos en apartado posterior, una vez
sea explicado el procedimiento legislativo en su integridad.
2.7.3.2. Nuevas modificaciones, de similar
naturaleza a las mostradas anteriormente, tuvieron lugar entre los textos
aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes y por la Comisión
Primera del Senado de la República. El cuadro explicativo de las mismas se
expone a continuación, centrándose en las modificaciones, en criterio de la
Sala, tienen naturaleza sustantiva.
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Texto
aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes |
Texto
aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República[63] |
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Art. 1°. Principios de organización y funcionamiento. Los partidos y
movimientos políticos se ajustarán en su organización y funcionamiento En desarrollo de los anteriores principios, (…) |
Artículo 1°. Principios de organización y funcionamiento. Los
partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización y
funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad,
moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas
políticos, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y
en sus Estatutos. En desarrollo de estos principios, los partidos y movimientos
políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para tales efectos, se
tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos mínimos: (…) |
|
Art. 3º. Registro único de partidos y
movimientos políticos. (…). |
Art. 3º. Registro único de partidos y
movimientos políticos. (…) Parágrafo. Los grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos al Senado de la República o a la Cámara de Representantes y
obtengan los votos requeridos para el reconocimiento de personería jurídica,
podrán organizarse como partidos o movimientos políticos y solicitar la
correspondiente personería. La solicitud deberá ir acompañada del acta de
fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática, la lista
de afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será
presentada ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya sido designado
como representante legal del partido o movimiento así constituido. En el acto de reconocimiento de personería
jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro
Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas
agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en
todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento. |
|
Art. 5º. Definición. Las consultas son mecanismos de democracia
interna que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus
candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección
popular. (…). |
Art. 5°. Definición. Las consultas son mecanismos de participación democrática
y política que los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, y/o grupos significativos de ciudadanos pueden utilizar con
la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios
o de coalición, a cargos o corporaciones de elección popular. (…). |
|
Art. 7°. Normas aplicables a las consultas. En las consultas
populares se aplicarán las normas que rigen para las elecciones ordinarias y
en las internas las disposiciones estatutarias propias de los partidos y
movimientos que las convoquen. La organización electoral colaborará para la
realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos, la cual
incluirá el suministro de tarjetas electorales, la instalación de puestos de
votación y la realización del escrutinio. En el caso de las consultas populares interpartidistas, el límite de
gastos, el número de vallas, avisos en prensa y cuñas, se fijarán para cada
partido o movimiento en condiciones de igualdad, los cuales harán la
distribución entre sus precandidatos. (…) El Consejo Nacional Electoral reglamentará la convocatoria y
realización de las consultas garantizando la igualdad entre los partidos y
movimientos políticos que participen en ellas. |
Artículo 6°. Normas aplicables a las consultas. En las consultas
populares se aplicarán las normas que rigen para las elecciones ordinarias y
en las internas las disposiciones estatutarias propias de los partidos y
movimientos que las convoquen. La organización electoral colaborará para la
realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos, la cual
incluirá el suministro de tarjetas electorales o instrumentos de votación
electrónica, la instalación de puestos de votación y la realización del
escrutinio. En el caso de las consultas populares interpartidistas, el límite de
gastos, el número de vallas, avisos en prensa y cuñas, se fijarán para cada
partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos en condiciones
de igualdad, los cuales harán la distribución entre sus precandidatos. (…) El Consejo Nacional Electoral reglamentará la convocatoria y
realización de las consultas garantizando la igualdad entre los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que
participen en ellas. |
|
Art. 8º. Obligatoriedad de los resultados (…) Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando
su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones
establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes
hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para
inscribirse como candidatos en la misma circunscripción y dentro del mismo
proceso electoral, por partidos, movimientos grupos significativos de
ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos, movimientos y coaliciones,
por su parte, no podrán inscribir candidatos distintos a los seleccionados en
las consultas, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta
del candidato así seleccionado. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos y movimientos que
realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de
inscripción. (…) |
Art. 8º. Obligatoriedad de los resultados (…) Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando
su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones
establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes
hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse
como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo proceso
electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o
coaliciones distintas. Los partidos, movimientos y coaliciones, por su parte,
no podrán inscribir candidatos distintos a los seleccionados en las
consultas, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del
candidato así seleccionado. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o
coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario
de solicitud de inscripción. (…) |
|
Art. 9°. Responsabilidad de los partidos. Los partidos, movimientos
políticos |
Art. 8°. Responsabilidad de los partidos. Los partidos y movimientos
políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas
que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las
conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 10
de la presente ley. |
|
Art. 10. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos,
movimientos políticos |
Art. 9°. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos y
movimientos políticos aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de
la organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como
designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno,
administración y control. El Consejo Nacional Electoral podrá de
oficio, exigir que se verifique la respectiva inscripción si ella no se ha
realizado dentro de los diez (10) días siguientes a su elección o
designación, y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente.
Cualquier delegado al congreso o convención del partido podrá impugnar
ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro
de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por violación grave de
los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo
Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos y
movimientos a las personas debidamente inscritas en él. |
|
Art. 11. Faltas 1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de los partidos, movimientos políticos 2. Desconocer en forma continuada, reiterada y grave, 3. Permitir su financiación y/o la de las campañas electorales, con
fuentes de financiación prohibidas. 4. Violar los topes o límites de ingresos y gastos de las campañas
electorales. 5. Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular
que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales
de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su
inscripción por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados
ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad.
7. Estimular la formación de asociaciones ilegales, hacer parte de
ellas o permitirles realizar propaganda a su favor. 8. Utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la
participación política y electoral.
|
Artículo 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes
acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y
movimientos políticos: 1. Incumplir los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de los partidos y movimientos políticos. 2. Desconocer en forma, reiterada, grave e injustificada, la
solicitud de alguna instancia u organismo interno. 3. Permitir la financiación de la organización y/o la de las
campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas. 4. Violar o tolerar que se violen los topes o límites de ingresos y
gastos de las campañas electorales. 5. Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular
que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales
de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su
inscripción o llegaren a serlo durante el período para el cual resultaren
elegidos, por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados
ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad. 6. Estimular la formación de asociaciones ilegales, hacer parte de
ellas o permitirles realizar propaganda a favor del partido, movimiento o
candidatos o que influya en la población para que apoye a sus candidatos. 7. Utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la
participación política y electoral. 8. Incurrir en actos tipificados como delitos contra mecanismos de
participación democrática; contra la administración pública; contra la
existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal;
de lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales
o de narcotráfico. 9. Cometer delitos contra la administración pública, actos de
corrupción, mostrar connivencia con estos y/o teniendo conocimiento de estas
situaciones, no iniciar los procesos correspondientes, o no realizar las
denuncias del caso. Parágrafo. Los partidos o movimientos políticos también responderán
por avalar a candidatos no elegidos para cargos o corporaciones públicas de
elección popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el
periodo del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia
ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la
vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico,
cometidos con anterioridad a la expedición del aval correspondiente. |
|
Art. 12. Régimen disciplinario de los directivos. Los directivos de
los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos a
quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia
en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personería
jurídica, por haber incurrido en cualquiera de las faltas a que se refiere el
artículo 11, estarán sujetos a las siguientes sanciones: 1. Amonestación escrita y pública en el caso de incumplimiento de los
deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales
y/o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de
sus respectivas organizaciones políticas. 2 3. Suspensión del cargo directivo hasta por tres (3) meses. (…) Estas sanciones serán impuestas por los órganos de control de los
partidos y movimientos políticos y mediante el procedimiento previsto en sus
estatutos, el cual contemplará la impugnación en el efecto suspensivo, ante
el Consejo Nacional Electoral, de la decisión que adopten dichos órganos, la
cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su
notificación personal. |
Artículo 11. Régimen Disciplinario de los Directivos. Los directivos
de los partidos y movimientos políticos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos
y obligaciones que les confiere la personería jurídica, por haber incurrido
en cualquiera de las faltas a que se refiere el artículo anterior,
estarán sujetos a las siguientes sanciones: 1. Amonestación escrita y pública en el caso de incumplimiento de los
deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales
y/o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de
sus respectivas organizaciones políticas. 2. Suspensión del cargo directivo hasta por tres (3) meses. (…) 5. Aquellas otras que se establezcan en los estatutos. Estas sanciones serán impuestas por los órganos de control de los
partidos y movimientos políticos y mediante el procedimiento previsto en sus
estatutos, con respeto al debido proceso, el cual contemplará la
impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo Nacional Electoral, de
la decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá interponerse dentro de
los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación personal. |
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Art. 14. Sanciones. Los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos podrán ser objeto de las siguientes sanciones
según la gravedad o reiteración de las faltas: (…) Igualmente procederá la cancelación de la personería jurídica y la
correspondiente disolución, cuando al restarle los votos obtenidos por los
congresistas condenados por los delitos a que se refiere el numeral 4 del
artículo anterior, el partido o movimiento perdiere el derecho al
reconocimiento de su personería jurídica. En estos casos se ordenará
adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña en una
cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o
congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también
se aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos
de listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de
candidatos elegidos. |
Artículo 12. Sanciones aplicables a los partidos y movimientos. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de
las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas, la
categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus
directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o,
en general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar
la realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los
procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción: (…) 3. Suspensión del derecho de inscribir candidatos o listas en la
circunscripción en la cual se cometan las faltas a las que se refieren los
numerales 4 al 8. (…) Los partidos o movimientos políticos perderán el reconocimiento de su
personería jurídica, cuando al restarle los votos obtenidos por los
congresistas condenados por los delitos a que se refiere el numeral 5 del
artículo 10, no se alcance el umbral. En estos casos se ordenará
adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña en una
cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o
congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también
se aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos
de listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de
candidatos elegidos. (…) Parágrafo 2°. Las sanciones podrán ser impuestas con efectos en la
circunscripción en la cual se cometieron las faltas sancionables. |
|
Art. 15. Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los
partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular
del ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer
sanciones a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario
interno.
1. La resolución mediante la cual ordene la apertura de la
correspondiente investigación deberá formular cargos, claramente las faltas
atribuibles, los hechos objeto de investigación, las pruebas de que dispone,
las disposiciones infringidas y las sanciones aplicables. Si el Consejo
Nacional Electoral no dispusiere de elementos de juicio suficientes para
formular cargos, adelantará previamente la correspondiente indagación
preliminar, de cuyo inicio informará al respectivo (…). |
Art. 13. Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los
partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del
ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones
a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos
cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su Régimen Disciplinario Interno: 1. La resolución mediante la cual ordene la apertura de la
correspondiente investigación deberá formular cargos, claramente las faltas
atribuibles, los hechos objeto de investigación, las pruebas de que dispone,
las disposiciones infringidas y las sanciones aplicables. Si el Consejo
Nacional Electoral no dispusiere de elementos de juicio suficientes para
formular cargos, adelantará previamente la correspondiente indagación
preliminar, de cuyo inicio informará a la respectiva organización
política. (…). |
|
Art. 16. Disolución y liquidación de los partidos y movimientos
políticos. (…) La liquidación se regulará por las normas previstas en la ley civil
para la disolución y liquidación de las personas jurídicas sin ánimo de
lucro. (…). |
Art. 14. Disolución y liquidación de los partidos y movimientos
políticos. (…) La liquidación se regulará por las normas previstas en la ley civil
para la disolución y liquidación de las personas jurídicas sin ánimo de
lucro. El remanente de los activos patrimoniales que resultare después de
su liquidación será de propiedad del Fondo de Financiación de Partidos y
Campañas, a menos que en los estatutos se haya previsto una destinación que
en todo caso deberá corresponder a un objeto análogo al de los partidos y
movimientos políticos. (…). |
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Art. 19. De la financiación estatal. El Estado concurrirá a la
financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de
Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de
distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: 1. El cinco por ciento (5%) se distribuirá por partes iguales entre
todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. 2. El veinte por ciento (20%) se distribuirá por partes iguales entre
todos los partidos y movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o más del
total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última
elección de Senado de la República o de Cámara de Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá entre los partidos y
movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última
elección del Congreso de la República. 4. El diez por ciento (10%), en proporción al número de curules
obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), en proporción al número de curules
obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), en proporción al número de mujeres
elegidas en las corporaciones públicas.
8. El cinco por ciento (5%), en proporción al número de jóvenes
elegidos en las corporaciones públicas. Parágrafo. Se denominarán Parágrafo transitorio. Hasta las elecciones para corporaciones
públicas de 2014, el veinte por ciento (20%) se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos y movimientos políticos que hayan obtenido
el 2% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional
en la última elección de Senado o de Cámara de Representantes. |
Art. 17. De la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento
permanente de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica,
por conducto del Fondo Nacional de Financiación política, de conformidad con
las siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación
presupuestal: 1. El diez por ciento (10%) se distribuirá por partes iguales
entre todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica. 2. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido
el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el territorio nacional
en la última elección de Senado de la República o de Cámara de
Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes iguales
entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número
de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República. 4. El quince por ciento (15%) se distribuirá, por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al
número de curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), se distribuirá por partes iguales entre
todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de
curules obtenidas en la última elección de Asambleas Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales
entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número
de mujeres elegidas en las corporaciones públicas. 7. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales
entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número
de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas. Parágrafo. Se denominarán jóvenes los establecidos por la ley de
juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas. Parágrafo transitorio. Mientras se realiza la jornada electoral para
corporaciones públicas de 2014, el quince por ciento (15%) se
distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que
hayan obtenido el dos (2%) por ciento o más del total de los votos emitidos
válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado o de
Cámara de Representantes. |
|
Art. 22. Fuentes de financiación. Los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidatos a cargos o
corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes
para la financiación de sus campañas electorales: 1. Los recursos propios que los partidos, movimientos políticos (…). |
Art. 20. Fuentes de financiación. Los candidatos de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o
corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes
para la financiación de sus campañas electorales: 1. Los recursos propios de origen privado que los partidos y
movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las
que participen. (…). |
|
Artículo 23. De la financiación estatal. Los partidos, movimientos (…). |
Artículo 21. De la financiación estatal para las campañas
electorales. Los partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que
inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las
correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de
gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente
porcentaje de votación: (…) Parágrafo. El valor de reposición por voto válido obtenido por cada
candidato o lista será incrementado anualmente por el Consejo Nacional
Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas en cada
circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el
Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan. |
|
Art. 24. De los anticipos. (…) Los anticipos a que se refiere esta disposición podrán ser (…)
|
Art. 22 De los anticipos. (…) Los anticipos a que se refiere esta disposición podrán ser girados
hasta por el monto garantizado, dentro de los cinco días siguientes a la
inscripción del candidato o lista, previa aprobación y aceptación de la
póliza o garantía correspondiente. (…). |
|
|
Art. 23. Límites a la financiación privada. Ningún partido,
movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá
obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación
privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la
respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones
individuales superiores al 10% de dicho valor total. La financiación originada en recursos propios, del cónyuge, compañero
permanente o parientes en el grado que autoriza la ley, no estará sometida a
los límites individuales a que se refiere esta disposición pero en ningún
caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto
total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier origen
tampoco estará sometido a límites individuales. Con posterioridad a las campañas y previa autorización del Consejo
Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de pago se podrán cancelar
con la condonación parcial de créditos o con recursos originados en fuentes
de financiación privada y dentro de los límites individuales señalados en
esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán
el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la ley
para este tipo de donaciones. |
|
Art. 27. Límites al monto de gastos. (…). Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo
Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
deberá realizar los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que
los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las
campañas, |
Art. 24. Límites al monto de gastos. (…) Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo
Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de
garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real
de las campañas electorales. El monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a cargo
uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular. En
el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno
de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo
de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo
Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada partido
o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral
institucional a favor de sus candidatos o listas. Parágrafo transitorio. Dentro del año siguiente a la entrada en
vigencia de la presente ley, el Concejo Nacional Electoral y el Ministerio de
Hacienda realizarán el estudio base para la actualización de los costos
reales de las campañas. |
|
Art. 28. Administración de los recursos y presentación de informes.
Los recursos de las campañas electorales (…).
|
Artículo 25. Administración de los recursos y presentación de
informes. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de
gastos sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales
originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los
gerentes de campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y
a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente.
En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo
por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité
promotor del grupo significativo de ciudadanos. (…) Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes
consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que
hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la
votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el
respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos
los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes
siguiente a la fecha de la votación. (…) Parágrafo 2°. Los partidos políticos, movimientos o grupos
significativos de ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando
el cubrimiento de las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de
certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente
artículo se cumplan. |
|
|
Art. 26. Pérdida del cargo por violación de los límites al monto de
gastos. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas
electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así: 1. En el caso de alcaldes y gobernadores, la pérdida del cargo será
decidida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con
el procedimiento para declarar la nulidad de la elección. En este caso el
término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria del acto administrativo
por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la violación de
los límites al monto de gastos. 2. En el caso del Presidente de la República, la pérdida del cargo
será decretada por el Congreso de la República según el procedimiento previsto
en la Constitución. Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos,
el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la
correspondiente solicitud de pérdida del cargo. |
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Art. 30. Financiación prohibida. (…)
(…). |
Art. 27. Financiación prohibida. (…) 7. Las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos
en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de
contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o
parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios
estatales o juegos de suerte y azar. |
|
Art. 31. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las
calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran
incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos
deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad
con sus estatutos.
Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán
inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1)
mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción, y sus nombres,
así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario
de recolección de las firmas de apoyo.
|
Art. 28. Inscripción de candidatos. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las
calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran
incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos
deberán ser escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad
con sus estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para
corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta
-exceptuando su resultado- deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de
los géneros. Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica podrán
inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de
elección popular, excepto para la elección de congresistas por las
circunscripciones especiales de minorías étnicas. En las circunscripciones especiales de minorías étnicas la
inscripción de las listas sólo podrá ser realizada por partidos y movimientos
que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen
excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones
sociales integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el
Ministerio del Interior y de Justicia. Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán
inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1)
mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo
caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura
o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los
candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de
las firmas de apoyo. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que
decidan promover el voto en blanco y los comités independientes que se
organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad electoral
competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas o de la
correspondiente iniciativa en los mecanismos de participación ciudadana. A
dichos promotores se le reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos
y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales,
incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto que previamente
haya fijado el Consejo Nacional Electoral. |
|
Art. 32. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos
significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y
movimientos que integran la coalición y la filiación política del candidato. Parágrafo 1°. Previa la inscripción del candidato, la coalición debe
haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se
efectúa la designación del candidato, el contenido programático que va a
presentar el candidato, el mecanismo mediante el cual se financiará la
campaña y como se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos que
conforman la coalición la reposición a que se tiene derecho financiación
estatal de los gastos así como los sistemas de publicidad y auditoría de
gastos. Parágrafo 2°. En caso de faltas absolutas o temporales del elegido,
el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los
dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, cuando a ello hubiere
lugar, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al
candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo
partido, movimiento o coalición, la forma en la cual debe ser integrada la
terna debe ser acordada previamente por la coalición. Si dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la
terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido,
movimiento o coalición que inscribió al candidato En estos casos, no podrán ser encargados o designados como
gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en tales
cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37
de la Ley 617 de 2000. |
Art. 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos
significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición. El
candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será
el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición. En el caso de las campañas presidenciales también formarán
parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente
manifiesten su apoyo al candidato. En el formulario de inscripción se indicarán los partidos y
movimientos que integran la coalición y la filiación política de los
candidatos. Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del candidato, la coalición
debe haber determinado los siguientes aspectos; mecanismo mediante el cual se
efectúa la designación del candidato, el programa que va a presentar el
candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante el cual se financiará
la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos partidos y movimientos
que conforman la coalición la reposición estatal de los gastos, así como los
sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente deberán determinar
el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos en que hubiere
lugar a reemplazar al elegido. Parágrafo 2°. En caso de faltas absolutas de gobernadores o
alcaldes, el presidente de la República o el gobernador, según el caso,
dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal,
solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una
terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido,
movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al
de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a
un ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al
candidato. No podrán ser encargados o designados como gobernadores o alcaldes
para proveer vacantes temporales o absolutas en tales cargos, quienes se
encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se refieren los numerales
1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000. Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los
servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los
congresistas en la Constitución Política. |
|
Art. 33 Períodos de inscripción (…) La inscripción de candidatos para la nueva elección se realizará
dentro de los diez (10) días calendario contados a partir del día siguiente a
la declaratoria de resultados por |
Art. 30. Períodos de inscripción (…) La inscripción de candidatos para la nueva elección se realizará
dentro de los diez (10) días calendario contados a partir del día siguiente a
la declaratoria de resultados por la correspondiente autoridad
escrutadora. |
|
Art. 34. Modificación de las inscripciones. La inscripción de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular podrá ser modificada
(…) |
Art. 31. Modificación de las inscripciones. La inscripción de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular sólo podrá ser
modificada en casos de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia
a la misma, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de
cierre de las correspondientes inscripciones. Cuando se trate de revocatoria de la inscripción por causas
constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con
posterioridad a la inscripción, podrán modificarse las inscripciones hasta un
(1) mes antes de la fecha de la correspondiente votación. (…) |
|
Art. 39. Medios de comunicación y democracia. Los medios de
comunicación tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento de la
democracia Los concesionarios de las frecuencias de radio De la publicidad gratuita, total o parcialmente, debe quedar
constancia escrita y se tendrá como donación Los concesionarios del servicio de televisión, cualquiera que sea su
modalidad, no podrán difundir propaganda electoral transmitida en canales de
televisión extranjeros en relación con las campañas que se adelantan en
Colombia.
|
Art. 36. Medios de comunicación y democracia. Los medios de
comunicación social tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento de
la democracia. La propaganda electoral en dichos medios de comunicación,
podrá ser contratada por los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y grupos significativos de ciudadanos, gerentes de campaña o por
los promotores del voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los
mecanismos de participación ciudadana. Los candidatos también podrán
contratar cuando administren directamente sus campañas. Los concesionarios de las frecuencias de radio, están en la
obligación de hacerlo en condiciones de igualdad y a una tarifa inferior al
45% de la tarifa comercial registrada ante el Consejo Nacional Electoral, un
año antes a la fecha de la votación, de conformidad con la reglamentación que
expida el CNE. Los medios de comunicación social escritos y las empresas de
publicidad que contraten propaganda electoral, están en la obligación de
hacerla en condiciones de igualdad y a una tarifa inferior al 50% de la
tarifa comercial registrada ante el Consejo Nacional Electoral, un año antes
a la fecha de la votación, de conformidad con la reglamentación que expida el
CNE. Los concesionarios de las frecuencias de radio, los medios de
comunicación social escritos y las empresas de publicidad que empleen el espacio
público en caso de incumplimiento de la anterior previsión, serán sancionados
por el Consejo Nacional Electoral con multas equivalentes al valor de la
respectiva propaganda electoral. De la publicidad gratuita, total o parcialmente, debe quedar
constancia escrita y se tendrá como donación, para lo cual se estimará su
valor con base en las tarifas establecidas por el mismo medio para dicha
clase de propaganda durante el correspondiente debate electoral. La propaganda electoral en televisión será gratuita y sólo podrá
realizarse en los espacios otorgados para el Estado de conformidad con el
artículo 37 de la presente ley. Los concesionarios del servicio de televisión, cualquiera que sea su
modalidad, no podrán difundir propaganda electoral transmitida en canales de
televisión extranjeros en relación con las campañas que se adelantan en
Colombia. |
|
Art. 47. Del escrutinio. Las comisiones escrutadoras distritales,
municipales y auxiliares comenzarán el escrutinio el mismo día de las
elecciones a partir del momento del cierre del proceso de votación, El día de las elecciones el escrutinio se desarrollará hasta las doce
(12) de la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes del
plazo previsto, se continuará a las once (11) de la mañana del lunes
siguiente, |
Art. 42. Del escrutinio el día de la votación. Las Comisiones
Escrutadoras Distritales, Municipales y Auxiliares comenzarán el escrutinio que
les corresponde el mismo día de la votación, a partir del momento del
cierre del proceso de votación, con base en las actas de escrutinio de mesa y
a medida que se vayan recibiendo por parte de los claveros respectivos, en el
local que la respectiva Registraduría previamente señale. Dicho escrutinio se desarrollará hasta las doce (12) la noche. Cuando
no sea posible terminar el escrutinio antes de la hora señalada, la audiencia
de escrutinio continuará a las nueve (9) de la mañana del día siguiente
hasta las nueve (9) de la noche y así sucesivamente hasta terminar el
correspondiente escrutinio. Al concluir el escrutinio de mesa y luego de leídos en voz alta los
resultados, las personas autorizadas por la Registraduría Nacional del Estado
Civil escanearán las correspondientes actas de escrutinio de mesa a afectos
de ser publicadas inmediatamente en la página web de la entidad. Una copia de
dichas actas será entregada a los testigos electorales, quienes igualmente
podrán utilizar cámaras fotográficas o de video. |
|
Art. 55. Inscripción para votar. |
Artículo 50. Inscripción para votar. La inscripción para votar se
llevará a cabo automáticamente al momento de la expedición de la cédula de
ciudadanía. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá los
mecanismos necesarios de publicidad y logística para la actualización de la
información por zonificación en caso de que el ciudadano cambie de lugar de
domicilio o residencia, dicho proceso se llevará a cabo dentro del año
anterior al respectivo proceso electoral y se cerrará dos (2) meses antes de
la respectiva jornada electoral de que se trate. |
|
|
Art. 53. Transporte. Las empresas de transporte público que tengan
rutas y frecuencias u horarios autorizados en las áreas urbanas,
intermunicipales y veredales, están obligadas a prestar el servicio público
de transporte el día de elecciones, el Gobierno Nacional fijará los
mecanismos que aseguren la prestación del servicio. |
Del análisis anterior se encuentra que las modificaciones, adiciones y
supresiones que tuvo el Proyecto de Ley durante el tercer debate, son
compatibles con el cumplimiento de los principios de consecutividad, identidad,
flexible y unidad de materia. Se advierte que las modificaciones incorporadas
tuvieron por objeto, entre los aspectos más importantes: (i) extender las reglas
sobre consultas a los grupos significativos de ciudadanos; (ii) unificar las causales de responsabilidad y las sanciones
aplicables a los partidos, movimientos y sus directivos; (iii) ampliar el régimen de reemplazos de candidatos de coalición
elegidos a una regla general sobre reemplazos de cargos de elección popular y
la fijación de un régimen de inhabilidades;
(iv) modificar los porcentajes
de distribución de los recursos que obtienen lo partidos y movimientos por
financiación estatal; (v) fijar
reglas sobre financiación de campañas electorales, bajo un sistema de administración
de recursos por el partido y/o por los candidatos individualmente considerados;
(vi) determinar reglas sobre
participación obligatoria de minorías y mujeres en las listas de candidatos a
corporaciones públicas; y (vii) prever
fórmulas de publicidad electoral, entre ellas la inclusión de espacios
gratuitos y obligatorios en medios de comunicación social. Estas reformas prima facie hacen
parte de los ejes temáticos conservados a lo largo del trámite legislativo, por
lo que no inciden en la constitucionalidad de ese procedimiento. Esto, sin
embargo, al margen del análisis particular de las materias relativas a censo
electoral y reemplazos de candidatos de coalición que, como se indicó, serán
materia de estudio separado.
2.7.3.3. Un grupo menor de modificaciones fueron incorporadas al
Proyecto de Ley durante su trámite en la plenaria del Senado. Esto se corrobora
de la comparación del texto aprobado por la Comisión Primera de esa corporación
y por el pleno de la misma. A este
respecto, debe resaltarse que el texto aprobado por la plenaria del Senado
corresponde al objeto de control de constitucionalidad. Ello en tanto fue decisión de la Comisión
Accidental de Conciliación, aprobada por ambas cámaras, que ese articulado
fuera el que se tuviera por texto conciliado[64]. Así, las modificaciones
sustantivas incorporadas al Proyecto de Ley por parte de la plenaria del
Senado, que configuraron el texto definitivo sometido a control constitucional,
se explican a continuación:
|
Texto
aprobado por la Comisión Primera del Senado |
Texto
aprobado por la plenaria del Senado de la República[65] |
|
Art. 1º. Principios de organización y funcionamiento. (…) 4. EQUIDAD DE GÉNERO. En virtud del principio de equidad de género,
hombres y mujeres gozarán de igualdad real de derechos y oportunidades para
participar en las actividades políticas, dirigir las organizaciones
partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación
política. (…). |
Art. 1º. Principios de organización y funcionamiento. (…) 4. Equidad e igualdad de género. En virtud del principio de equidad e
igualdad de género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales
gozarán de igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las
actividades políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los
debates electorales y obtener representación política. (…). |
|
Art. 2°. Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá
a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento
político. (…). |
Art. 2°. Prohibición de doble militancia. En ningún caso se permitirá
a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento
político. La militancia o pertenencia a un partido o movimiento político,
se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva
organización política, según el sistema de identificación y registro que se
adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes
existentes en materia de protección de datos. (…). |
|
Art. 5°. Las consultas pueden ser internas o populares. Se denominarán
internas cuando en ellas sólo puedan participar los miembros de la
organización política que se encuentren en el registro de afiliados. Se
denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos inscritos en
el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las disposiciones
previstas en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. (…). |
Art. 5°. Las consultas son mecanismos de participación democrática y
política que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
y/o grupos significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de
adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición,
a cargos o corporaciones de elección popular. Las consultas pueden ser internas o populares. Se denominarán
internas cuando en ellas sólo puedan participar los miembros de la
organización política que se encuentren en el registro de afiliados. Se
denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos inscritos en
el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las disposiciones
previstas en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. Las consultas convocadas por una coalición de partidos y/o
movimientos políticos con personería jurídica, pueden ser internas o
populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser convocadas con el
objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos uninominales, previo
acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o departamentales según sea el
caso. (…). |
|
Art. 7º. Obligatoriedad de los resultados. (…) Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando
su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones
establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes
hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para
inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo
proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos, movimientos y coaliciones,
por su parte, no podrán inscribir candidatos distintos a los seleccionados en
las consultas, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta
del candidato así seleccionado. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o
coaliciones que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de
solicitud de inscripción. (…). |
Art. 7º. Obligatoriedad de los resultados. (…) Se entiende que un precandidato ha participado en una consulta cuando
su inscripción ha quedado en firme de conformidad con las disposiciones
establecidas por los partidos y movimientos que las convocan. Quienes
hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para
inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro del mismo
proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y movimientos políticos y
sus directivos, las coaliciones, los promotores de los grupos
significativos de ciudadanos y los precandidatos que participaron en la
consulta, no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los
seleccionados en dicho mecanismo, con excepción de los casos de muerte o
incapacidad absoluta del candidato así seleccionado. La inobservancia de
este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del
candidato que se apoye, diferente al elegido en la consulta. La
inscripción, en todo caso, a solicitud del candidato seleccionado, se hará a
nombre de los partidos, movimientos o coaliciones que realizaron la consulta,
aunque no suscriban el formulario de solicitud de inscripción. (…). |
|
Art. 9°. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos y
movimientos políticos aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la
organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como
designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno,
administración y control. El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio,
exigir que se verifique la respectiva inscripción si ella no se ha realizado
dentro de los diez (10) días siguientes a su elección o designación, y aun
realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier delegado al
congreso o convención del partido podrá impugnar ante el Consejo Nacional
Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días
siguientes a su inscripción, por violación grave de los estatutos del partido
o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo
reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas
debidamente inscritas en él. |
Art. 9°. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos y
movimientos políticos aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de
la organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como
designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno,
administración y control. El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio,
exigir que se verifique la respectiva inscripción si ella no se ha realizado
dentro de los diez (10) días siguientes a su elección o designación, y aun
realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier delegado al
congreso o convención del partido podrá impugnar ante el Consejo Nacional
Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días
siguientes a su inscripción, por violación grave de los estatutos del partido
o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo
reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas
debidamente inscritas en él. Los partidos y movimientos políticos ajustarán a sus estatutos las
disposiciones de esta ley dentro de los dos (2) años siguientes a su
vigencia. Mientras tanto, las directivas democráticamente constituidas podrán
tomar todas las decisiones que las organizaciones políticas competen en
desarrollo de la misma. |
|
Art. 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes
acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y movimientos
políticos: (…) 5. Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular
que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales
de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su
inscripción o llegaren a serlo durante el período para el cual resultaren
elegidos, por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados
ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad. (…). |
Art. 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes
acciones u omisiones imputables a los directivos de los partidos y
movimientos políticos: (…) 5. Inscribir candidatos a cargos o corporaciones de elección popular
que no reúnan los requisitos o calidades, se encuentren incursos en causales
objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de
su inscripción o llegaren a serlo durante el periodo para el cual resultaren
elegidos, por delitos cometidos antes de su inscripción relacionados
con la vinculación a grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico,
contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad. (…). |
|
Art. 14. Disolución y liquidación de los partidos y movimientos
políticos. La disolución y liquidación de los partidos y movimientos
políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y en sus estatutos. (…). |
Artículo 14. Disolución, liquidación, fusión y escisión de los
partidos y movimientos políticos. La disolución, liquidación, fusión y
escisión de los partidos y movimientos políticos se regirá por lo
dispuesto en la ley y/o en sus estatutos. La disolución y
liquidación de los partidos y movimientos políticos, adoptada por decisión
administrativa del Consejo Nacional Electoral no tendrá recurso alguno.
No podrá acordarse la disolución, liquidación, fusión y escisión voluntaria
de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado proceso sancionatorio. (…). |
|
Art. 16. Fuentes de financiación de los partidos y movimientos
políticos. (…). |
Art. 16. Fuentes de financiación de los partidos y movimientos
políticos. (…) Parágrafo. De conformidad con el artículo 125-4 del Estatuto
Tributario, las donaciones a que se refiere el numeral 2 de esta disposición
podrán ser deducidas hasta en un 30% de la renta líquida del donante,
determinada antes de restar el valor de la donación, siempre que cumplan los
requisitos y modalidades previstos en los artículos 125 y s.s. del mencionado
Estatuto. |
|
Art. 17. De la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos. (…) Parágrafo. Se denominarán jóvenes los establecidos por la ley de
juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas. (…). |
Art. 17. De la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos. (…) Parágrafo. Se denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y
los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos establecidos por la
ley de juventud para aspirar a cargos en las corporaciones públicas. (…). |
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Art. 21. De la financiación estatal para las campañas electorales. (…) En las elecciones para gobernadores y alcaldes, cuando el candidato
obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos
depositados en la respectiva elección. |
Art. 21. De la financiación estatal para las campañas electorales. (…) La financiación estatal de las campañas electorales incluirá los
gastos realizados por los partidos y movimientos políticos y/o los
candidatos. En las elecciones para gobernadores y alcaldes, cuando el candidato
obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total de votos válidos
depositados en la respectiva elección. |
|
Art. 26. Pérdida del cargo por violación de los límites al monto de
gastos. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas
electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así: 1. En el caso de alcaldes y gobernadores, la pérdida del cargo será
decidida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con
el procedimiento para declarar la nulidad de la elección. En este caso el
término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria del acto
administrativo por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la
violación de los límites al monto de gastos.
Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos,
el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la
correspondiente solicitud de pérdida del cargo. |
Art. 26. Pérdida del cargo por violación de los límites al monto de
gastos. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas
electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así: 1. En el caso de candidatos elegidos a corporaciones públicas se
seguirá el procedimiento de pérdida de investidura definido en la
Constitución y la ley. 2. En el caso de alcaldes y gobernadores, la pérdida del cargo será
decidida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con
el procedimiento para declarar la nulidad de la elección. En este caso el
término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria del acto
administrativo por medio del cual el Consejo Nacional Electoral determinó la
violación de los límites al monto de gastos. Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos,
el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la
correspondiente solicitud de pérdida del cargo. |
|
Art. 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de
ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición. El candidato de
coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el
candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición. En el caso de las campañas presidenciales también formarán
parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que públicamente
manifiesten su apoyo al candidato. (…). |
Art. 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos
de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos
uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en
ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con
personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir
o apoyar al candidato de la coalición. En el caso de las campañas
presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y
movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato. (…) Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter
vinculante y por tanto, los partidos y movimientos políticos y sus
directivos, y los promotores de los grupos significativos de ciudadanos no
podrán inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue designado por la
coalición. La inobservancia de este precepto, será causal de nulidad o
revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al
designado en la coalición. (…). |
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Art. 34. Definición de campaña electoral. (…). |
Art. 34. Definición de campaña electoral. (…) La recaudación de contribuciones y la realización de gastos de
campaña podrán ser adelantadas por los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos, durante los seis (6) meses anteriores a
la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte, solo podrán hacerlo a
partir de su inscripción. |
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Art. 35. Propaganda electoral. Entiéndase por propaganda electoral
toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los
ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a
cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de
una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos,
emblemas o logotipos previamente registrados ante el Consejo Nacional
Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de
ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir
o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos
políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente
registrados. |
Art. 35. Propaganda electoral. Entiéndase por propaganda electoral
toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los
ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a
cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de
una opción en los mecanismos de participación ciudadana. La propaganda a través de los medios de comunicación social y del
espacio público, únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días
anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se realice
empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses
anteriores a la fecha de la respectiva votación. En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos,
emblemas o logotipos previamente registrados ante el Consejo Nacional
Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de
ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir
o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos
políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente registrados. |
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Texto eliminado. |
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Art. 37. Espacios gratuitos en radio y televisión. Dentro de las seis
(6) semanas anteriores a la fecha de toda votación y hasta cuarenta y ocho
(48) horas antes de la misma, los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, los grupos significativos de ciudadanos que hayan
inscrito candidatos y los promotores del voto en blanco, tendrán derecho a
espacios gratuitos en los medios de comunicación social que hacen uso del
espectro electromagnético, para la realización de las campañas de sus candidatos
u opciones a la Presidencia de la República (…). |
Artículo 36. Espacios gratuitos en radio y televisión. Dentro de los
dos meses anteriores a la fecha de toda votación y hasta cuarenta y ocho (48)
horas antes de la misma, los partidos y movimientos políticos, las
organizaciones sociales y los grupos significativos de ciudadanos, que hayan
inscrito candidatos y los promotores del voto en blanco, tendrán derecho a
espacios gratuitos en los medios de comunicación social que hacen uso del
espectro electromagnético, proporcionalmente al número de elegidos,
para la realización de las campañas de sus candidatos u opciones a la
Presidencia de la República y de sus listas al Congreso de la República. (…). |
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Art. 41. Comisión Asesora. Créase una Comisión Asesora para la
incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de
las comunicaciones en el proceso electoral, la cual estará integrada así: (…)
Parágrafo. La Comisión será presidida por el Registrador Nacional del
Estado Civil y contará con el acompañamiento técnico de entidades u
organismos especializados en la materia. A sus sesiones podrán asistir
servidores públicos y particulares invitados por la misma. |
Art. 40. Comisión Asesora. Créase una Comisión Asesora para la
incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la información y de
las comunicaciones en el proceso electoral, la cual estará integrada así: (…) 7. Un delegado de cada Partido o Movimiento Político con personería
jurídica, designado por la Presidencia o Dirección General de la Colectividad. Parágrafo. La Comisión será presidida por el Registrador Nacional del
Estado Civil, se dará su propio reglamento, se reunirá por derecho propio
cuando menos dos veces al mes, y
contará con el acompañamiento técnico de entidades u organismos especializados
en la materia. A sus sesiones podrán asistir servidores públicos y
particulares invitados por la misma. |
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Art. 42. Del escrutinio el día de la votación. (…). |
Art. 41. Del escrutinio el día de la votación. (…) Parágrafo. Las Comisiones Escrutadoras, según el caso, entregarán a
un testigo por partido, movimiento político o grupos significativo de
ciudadanos, en medio físico o magnético, una copia de las actas parciales de
escrutinio en cada jornada. Para iniciar la nueva jornada la Comisión Escrutadora,
verificará junto con los Testigos Electorales, que los datos parciales de
escrutinio coincidan con la información entregada en la jornada anterior. De igual manera, las Comisiones Escrutadoras deberán entregar, según
el caso, en medio físico o magnético, una copia del acta final de escrutinio. |
|
Art. 51. Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el
exterior. La inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el
exterior para ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo
hasta los dos meses anteriores a la fecha de la respectiva elección a
cualquier cargo de elección popular. Las sedes consulares habilitadas para
tal propósito deberán hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la
comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de
inscripción. |
Artículo 50. Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el
exterior. La inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el
exterior para ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo
hasta los dos meses anteriores a la fecha de la respectiva elección a
cualquier cargo de elección popular. Las sedes consulares habilitadas para
tal propósito deberán hacer la publicidad necesaria para asegurarse que la
comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno sobre los periodos de
inscripción. Parágrafo. Para los fines de lo dispuesto en el presente artículo, se
incluirán los días sábado, domingo y festivos del último mes previo al cierre
de la respectiva inscripción. |
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Art. 52. Votaciones en el exterior. La votación de los ciudadanos
colombianos residentes en el exterior para la elección de cargos o
corporaciones de elección popular |
Art. 51. Votaciones en el exterior. Los periodos de votación
de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para la elección de
cargos de elección popular deberán estar abiertos durante una semana,
entendiéndose que el primer día es lunes anterior a la fecha oficial de la
respectiva elección en el territorio nacional. Lo anterior para facilitar el
desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de
la sede consular. |
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Art. 53. Auxiliares o guías de información electoral. Prohíbase la
contratación de personas conocidas como auxiliares electorales, pregoneros,
informadores, guía y demás denominaciones, el día del debate electoral, sin
perjuicio de quienes presten este servicio voluntariamente dentro del
ejercicio de la libre expresión democrática. |
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Art. 54. Medios de comunicación y democracia. Los medios de
comunicación social, tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento de
la democracia. La propaganda electoral en dichos medios de comunicación,
podrá ser contratada por los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y grupos significativos de ciudadanos, gerentes de campaña o por los
promotores del voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los
mecanismos de participación ciudadana. Los candidatos también podrán
contratar cuando administren directamente sus campañas. De la publicidad gratuita, total o parcialmente, debe quedar
constancia escrita y se tendrá como donación, para lo cual se estimará su
valor con base en las tarifas establecidas por el mismo medio para dicha
clase de propaganda durante el correspondiente debate electoral. La propaganda electoral en televisión podrá realizarse en los
espacios otorgados para el Estado de conformidad con el artículo 37 de la
presente ley. Los concesionarios del servicio de televisión, cualquiera que sea su
modalidad, no podrán difundir propaganda electoral trasmitida en canales de
televisión extranjeros en relación con las campañas que se adelantan en
Colombia. |
Del esquema anterior, la Sala advierte que las modificaciones
introducidas al Proyecto de Ley en el cuarto debate, surtido en la plenaria del
Senado de la República, se concentraron en (i)
extender el principio de equidad de género a las diversas opciones
sexuales; (ii) hacer uso del Registro
Único de Partidos y Movimientos para determinar cuándo se está incurso en doble
militancia; (iii) la previsión de
reglas sobre consultas interpartidistas, destinadas a la escogencia de
candidatos de coalición; (iv) la
delimitación de la tipicidad de la falta imputable a los directivos, dirigida a
la inscripción de candidatos que hayan cometidos determinados delitos antes de
esa inscripción; (v) el
reconocimiento como deducción de la renta líquida frente a los aportes
otorgados a los partidos y movimientos políticos; (vi) la adscripción del procedimiento para la pérdida del cargo en
corporación pública, derivado de la infracción a los límites de financiación de
las campañas políticas, al trámite propio de la pérdida de investidura; (vii) el otorgamiento de carácter
vinculante a las consultas interpartidistas, realizadas por coaliciones
políticas; (viii) la fijación de
límites temporales para el recaudo de fondos destinados a la financiación de
campañas; (ix) la reformulación de
las reglas sobre publicidad de campañas y acceso a medios de comunicación; (x) la modificación de los integrantes
de la comisión asesora prevista para dicho acceso a medios; y (xi) la determinación de reglas para
entrega de información a los testigos electorales durante el escrutinio.
Como se observa, cada una de estas materias guarda relación con asuntos
que permanecieron presentes durante las distintas etapas del trámite
legislativo, razón por la cual la Corte concluye que tales modificaciones son
en entero compatibles con la Constitución, habida cuenta que son expresión de
las potestades que el artículo 160 C.P. confiere a las plenarias de las
cámaras.
2.7.3.4. Esta misma conclusión se predica de la actividad desarrollada
por la Comisión Accidental de Conciliación.
En los términos del artículo 161 C.P., las comisiones de conciliación
tienen lugar cuando existen discrepancias entre los textos aprobados por las
plenarias de cada cámara, caso en el que es necesario contar con un articulado
unificado que solvente esas diferencias. La naturaleza de la discrepancia, en
criterio de la jurisprudencia constitucional, es la que fija el marco de
referencia al informe de conciliación. Así, se ha señalado que estas comisiones
tienen vedado incorporar asuntos nuevos, esto es, que no hayan sido tratados
por las plenarias. Aunque las comisiones de conciliación pueden, en aras de
armonizar tales discrepancias, incluso
introducir nuevos textos o suprimir existentes, en todo caso debe
tratarse de materias que hayan tenido lugar durante el procedimiento
legislativo previo, con el fin que la actividad de dichas comisiones sea compatible
con los principios de consecutividad e identidad flexible.
La conclusión anterior ha sido reiterada por la jurisprudencia
constitucional. Así por ejemplo, en la
sentencia C-1147/03, la Corte previó cómo “[s]iendo entonces admisible la introducción de
modificaciones y adiciones a los proyectos de ley cuando éstas respetan los
principios de identidad y unidad de materia, dentro del marco de
flexibilización y amplitud legislativa permitida por los citados principios, el
propio Constituyente del 91 ha previsto la instancia de las Comisiones de
Conciliación (C.P art. 161), con el fin de contribuir al proceso de
racionalización del trámite congresional, dando vía libre a la solución de las
discrepancias que surgieren en el curso de los debates, precisamente, como
consecuencia de las modificaciones propuestas por una y otra Cámara. || Sobre esta instancia legislativa especial,
la Corte ha señalado que las discrepancias surgidas entre los textos que son
aprobados en las plenarias de una y otra Cámara, pueden ser conciliadas por las
Comisiones accidentales de Medicación formalmente designadas, siempre que se
hayan observado los principios de consecutividad e identidad . En ese contexto,
la función que cumplen las mencionadas comisiones accidentales, es la de
concebir un texto que armonice las diferencias o discrepancias surgidas entre
las Cámaras sobre asuntos conocidos por ambas, para luego someter el mismo a la
aprobación de cada una de sus plenarias. || Así, para que se entienda debidamente conformadas las comisiones de
conciliación, deben existir diferencias notorias entre las disposiciones
normativas que se consideren y aprueben en una Cámara y las que se debaten en
la otra. Sobre esto último, es relevante destacar que el ámbito de competencia
funcional de las comisiones de conciliación no solo esta determinado por la
existencia de discrepancias, sino, como se dijo, también por los principios de
identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar la identidad
de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre
las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relación
temática ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas
reglamentarias”.
En el presente asunto, se tiene que esos límites no han sido
transgredidos. Ello en razón que el
informe de conciliación decidió adoptar el texto aprobado por la plenaria del
Senado que, como se explicó, versa sobre materias que se mantuvieron presentes
durante todo el trámite legislativo. De
otro lado, el informe expresa las razones que llevaron a adoptar esa decisión,
cumpliéndose con ello lo prescrito en el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992 –
Reglamento del Congreso.
2.7.4. A pesar de lo expuesto y en atención a lo expresado por varios
intervinientes, la Corte considera necesario pronunciarse sobre dos tópicos
particulares, en los que se evidencian debates sobre la constitucionalidad
formal de algunas disposiciones del Proyecto, a saber, (i) la presunta afectación de los principios de identidad flexible
y consecutividad por parte de los artículos 47 y 48 del Proyecto; y (ii) la posible vulneración del
principio de unidad de materia, frente a lo regulado por el parágrafo 3º del
artículo 29 de la iniciativa. Pasa la
Corte a resolver estos asuntos.
2.7.5. Uno de los intervinientes institucionales sostiene que los
artículos 47 y 48 del Proyecto, relacionados con la definición del censo
electoral y su depuración permanente, son inexequibles. Para sustentar esta afirmación sostiene que el
texto de estas normas fue incluido “intempestivamente” en la ponencia para
segundo debate, ante la plenaria de la Cámara de Representantes. Esto, en su criterio, afecta el principio de
consecutividad, puesto que se trataría de un asunto nuevo que no fue discutido
y votado en el primer debate, surtido en la Comisión Primera de la Cámara,
contraviniéndose de tal modo la regla de procedimiento prevista en el artículo
157-2 C.P.-, según la cual toda iniciativa debe, para convertirse en ley, haber
sido aprobada en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada cámara.
En apartado anterior de esta sentencia se explicó cómo la determinación
del contenido y alcance de los principios de consecutividad e identidad
flexible se logra a partir de su articulación con las demás reglas
constitucionales del procedimiento legislativo, entre ellas la que permite que en
segundo debate las plenarias incorporen al articulado las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias (Art. 160 C.P.). En ese orden de ideas, la identidad del
proyecto debe analizarse a partir de la permanencia de las distintas materias
durante las diferentes instancias del procedimiento legislativo, y no a partir
de la equivalencia de textos discutidos y aprobados. En otras palabras, de lo que se trata es que
el proyecto de ley conserve la unidad temática, siendo este criterio el que
configura el límite para la actividad de modificación del articulado reconocida
a las plenarias. Por ende, los principios de identidad flexible y
consecutividad se infringen cuando son incorporados asuntos nuevos, que no fueron discutidos en las etapas
precedentes. Estos asuntos, a su vez,
refieren a temáticas autónomas y diferenciables. Así, la Corte insiste en su jurisprudencia
más reciente que “…[e]l principio de consecutividad exige que los
proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales, e impone, que tanto a las comisiones como a las
plenarias de las Cámaras, la obligación de examinar y debatir la totalidad de
los temas que han sido propuestos, razón por la cual no les es permitido
renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula
legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto.
Así, el principio de consecutividad debe
entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las
plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido
propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una
etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en
plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración. (…)Si bien el principio de consecutividad se
relaciona con el principio democrático y el principio de publicidad, ya que lo
que se pretende es que las modificaciones que se hagan durante el trámite
legislativo sean discutidas y conocidas por todos los miembros del Congreso en
cada una de las etapas, los cambios que se pueden introducir en las discusiones
en el Congreso en consonancia con el principio de identidad flexible, tienen
que conservar la unidad temática del proyecto discutido en cada una de las
etapas de aprobación de la ley”[66].
Bajo esta perspectiva, la afectación de los principios en comento en el
asunto analizado dependerá de la identificación acerca de (i) la etapa en que fue introducida y la materia regulada por las
normas objetadas; y (ii) si esa
materia no fue objeto de discusión durante el primer debate ante la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes.
En cuanto a lo primero, se tiene que los artículos relativos a la
determinación del censo electoral y su depuración, según se tuvo oportunidad de
explicar en el fundamento jurídico 2.7.3.1., fueron incluidos en el informe de
ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara, sin que se incorporaran
en la ponencia o el texto aprobado en comisión. Estas normas, según se
evidencia de su lectura, están destinadas a regular (i) la definición y funciones del censo electoral; (ii) los factores que integran el censo
electoral; (iii) la obligación de
contar con instrumentos que permitan la depuración permanente del censo
electoral; y (iv) la determinación de
los criterios para dicha depuración.
Respecto a lo segundo, la Corte advierte que contrario a como lo
sostiene el interviniente, la materia relacionada con el censo electoral, a
pesar que no dio lugar a un texto que fuera aprobado por la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes, sí fue una materia debatida por esa célula
legislativa. A este respecto, es ilustrativa la intervención del representante
Carlos Augusto Rojas Ortiz, presentada durante el citado debate, llevado a cabo
el 29 de septiembre de 2010:
“Eso
me parece que no debe ser una premisa, y no debe ser un argumento, pero si de
eso se tratare, yo quisiera proponerle a los honorables Colegas de la Comisión
Primera Constitucional, que ya está el país lo suficientemente maduro para que
volvamos a abordar otra vez, porque muchas veces se ha discutido y siempre se
han traído aquí teorías de los principios elementales del derecho para abortar
esas discusiones, y estoy hablando de que por qué no volvemos a retrotraer otra
vez al país, pues no tenemos afán y no tenemos afán de que esta forma empiece a
regir en las siguientes elecciones, aquí se puede establecer a partir del 2014,
o del 2016, pero por qué no volvemos a traer la discusión al país, del voto
obligatorio, por qué en otrora hemos abordado el tema como con temor, por qué
no somos capaces de volver desde la academia y desde las instituciones del
pensamiento político y desde el mismo Gobierno y desde este Congreso, que
volvamos a traer a la sana discusión, así como se están colocando aquí unas
cuotas porcentuales de la financiación estatal a las campañas políticas y a los
partidos, por qué no colocamos el tema del voto obligatorio nuevamente otra vez
dentro de la agenda de la discusión.
Y
con eso voy a dar dos argumentos de fondo, el primero, si vamos a tratar de
implementar obligatoriamente la participación del género en las listas de los
partidos, hablemos del voto obligatorio; si vamos a hablar de la financiación
de las campañas por parte del Estado, hablemos del voto obligatorio, pero un
argumento de fondo que es el que más escozor me causa; en Colombia siempre
establecemos el censo electoral, que entre otras cosas hay que depurarlo y en
eso habría que exigirle al Consejo Nacional Electoral, que haga un juicioso
barrido porque es que todavía a pesar de que se han hecho esfuerzos grandes,
todavía aparecen inclusive los muertos votando, porque no ha sido posible
establecer los mecanismos que permitan hacer una abstracción de quienes
realmente tienen el legítimo derecho de ejercer el voto en Colombia.
Pero
hay una cosa mucho más grave aún, y es que los actores armados ilegales en
Colombia, las bandas narcoterroristas, las organizaciones narcoterroristas,
fundamentan su discurso político, que no tiene por fortuna ya mucha
aquiescencia y no tienen mucha aceptación en la sociedad colombiana, pero
fundamentan su discurso político diciendo que el marcado abstencionismo, y las
altas cifras y estadísticas del abstencionismo en Colombia, es porque le están
dando legitimidad a los grupos armados ilegales en Colombia.
Y
en la página de Ancol, cuando los señores narcoterroristas de las farc emiten
sus comunidades, cada vez que pasa un proceso electoral salen a justificar su
accionar terrorista diciendo, que si hay veinticinco millones de personas aptas
para el ejercicio del voto y solo acudieron a las urnas menos del 50%, es
porque entonces la otra cifra porcentual por encima del 50% están de acuerdo
con ellos, o si haya habido mayoría de votos de los que están habilitados
dentro del censo electoral, en todo caso esa alta cifra de abstencionismo se lo
abrogan de manera directa los actores armados ilegales en Colombia a través de
su discurso político, tratando de justificar su accionar terrorista diciendo
que ese marcado abstencionismo que hay en Colombia, es porque los está
respaldando y los está justificando a ellos”[67]
(Subrayas no originales).
A partir de lo transcrito, se tiene que el
tema del censo electoral sí fue tenido en cuenta durante el primer debate. Debe
insistirse en que el cumplimiento de los requisitos de identidad flexible y
consecutividad depende que la materia haya sido tratada, incluso aunque la
discusión de la misma no tenga como consecuencia la inclusión de una fórmula
normativa en el articulado aprobado por la comisión o plenaria correspondiente.
En este caso, contrario a como lo sostiene el interviniente, se comprueba que
el asunto hizo parte de los tópicos objeto de discusión en la Comisión Primera
de la Cámara, lo que hace a las normas acusadas compatibles con los principios
constitucionales analizados.
2.7.6. Un grupo significativo de
intervinientes sostiene que el parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto de Ley
es inexequible, en razón de desconocer el principio de unidad de materia.
Indican que la materia allí regulada, relativa a las reglas para faltas
absolutas de gobernadores y alcaldes, al igual que la fijación de previsiones
sobre inhabilidades para el ejercicio, son del todo ajenas a la materia del
artículo en particular, y el Proyecto en general.
En apartado anterior se explicó que el
requisito de unidad de materia, previsto en el artículo 158 Superior, exige que
todas las disposiciones o modificaciones de un proyecto de ley se refieran a
una misma materia. También se expuso cómo la jurisprudencia constitucional ha
señalado que la evaluación sobre la unidad temática se logra a partir de la
verificación acerca de si el asunto objeto de debate guarda relación causal,
temática, sistemática o teleológica con los núcleos temáticos de la iniciativa.
A su vez, ese mismo precedente insiste en que la evaluación que debe adelantar
el juez constitucional del cumplimiento del requisito de unidad de materia no
debe resultar particularmente intensa, pues ello terminaría por desconocer la
cláusula general de competencia legislativa y, de manera más general, el
principio democrático representativo. Este marco de referencia implica, por
ende, que la Corte pueda comprobar que existe un vínculo razonable entre la
norma objeto de análisis y los citados núcleos temáticos. Solo cuando esa
relación no pueda comprobarse, se estará ante un vicio que genere la
inexequibilidad del respectivo precepto.
Para resolver el
problema jurídico planteado, considera la Corte que debe partirse de estudiar
el artículo 29 del Proyecto, en su conjunto, con el fin de determinar si esa
relación de conexidad puede verificarse.
El texto citado es el siguiente:
“Artículo 29. Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán
inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de
coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el
candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición.
En el caso de las campañas
presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y
movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción se
indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación
política de los candidatos.
Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del
candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes aspectos;
mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato, el programa
que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante
el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos
partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición estatal de los
gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente
deberán determinar el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos
en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.
Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de
coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los partidos y movimientos
políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos significativos de
ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue
designado por la coalición. La inobservancia de este precepto, será causal de
nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente
al designado en la coalición.
Parágrafo 3°. En caso de faltas absolutas de
gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según
el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal,
solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una
terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento
o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de
la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando
el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.
No podrán ser encargados o designados
como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en
tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del
artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.”
La
Corte observa cómo el propósito general de la norma es fijar el régimen
jurídico aplicable a los candidatos que propongan para cargos uninominales las
coaliciones conformadas por partidos y movimientos políticos, al igual que por
grupos significativos de ciudadanos. Así, se prevé que ese candidato tendrá el
carácter de único para los grupos políticos que conforman la coalición, lo cual
deberá reflejarse en los documentos que den cuenta de la inscripción del respectivo
candidato. En ese orden de ideas, a la luz del parágrafo 2º, los grupos
integrantes de la coalición deben, previo a la inscripción del candidato,
definir determinados aspectos acerca de la elección, programa y campaña del
mismo. Tal acuerdo, en los términos del parágrafo 3º, tiene carácter vinculante
y, por ende, impide que los grupos coalicionados apoyen candidatos diferentes,
so pena de la nulidad de la inscripción de estos.
Luego
de estas normas se incorpora el parágrafo 3º, el cual tiene por objeto
determinar aspectos genéricos sobre faltas absolutas de alcaldes y
gobernadores, al igual que previsiones sobre régimen de inhabilidades. La Corte
encuentra que a pesar que ese contenido resulta inconexo con el resto del
artículo, ello apenas se restringe a un error de técnica legislativa, puesto
que las materias reguladas por el mencionado parágrafo sí tiene relación
temática con el Proyecto de Ley estatutaria, en su conjunto. Nótese que es una constante en el trámite de
la iniciativa la referencia a temas de inhabilidades para el ejercicio de
cargos de elección popular. Ejemplo de
ello es el capítulo particular que sobre la materia, aplicada a mandatarios
locales, tuvo lugar en la ponencia original presentada por el Gobierno Nacional[68].
En
criterio de la Sala, la materia del parágrafo analizado guarda conexidad con la
estructura temática del Proyecto de Ley examinado, ya que se refiere a una
cuestión propia de la reforma política emprendida por el Congreso, en materia
de las condiciones que deben cumplir quienes se inscriban para participar como
candidatos en las elecciones a cargos de las entidades territoriales,
iniciativa que fue incluida desde un comienzo en el proyecto a debatir. Debe a
este respecto reiterarse que la unidad de materia no se examina únicamente en
relación con el título o contenido específico de un artículo sino de manera
sistemática en relación con el tema general de la ley, según lo regula el
artículo 158 C.P. A juicio de la Corte, los requisitos para acceder y ejercer
cargos de elección popular están estrechamente ligados al derecho fundamental a
acceder a dichos cargos y la ausencia de inhabilidades es un elemento
indispensable a tener en cuenta para la inscripción de candidatos y luego para
llevar a cabo la campaña electoral, por lo que no cabe duda que el parágrafo 3º
del artículo 29 podía incluirse sin romper la unidad temática del proyecto de
ley estatutaria.
Además,
el análisis detallado del trámite dado en las comisiones y plenarias de las
cámaras, permitió a la Corte concluir, que dicha iniciativa fue objeto de
discusión en todos los debates. Si bien en el primer debate se propuso eliminar
el título sobre inhabilidades, los temas de los dos últimos incisos del citado
parágrafo permanecieron en el articulado, específicamente en la disposición
sobre candidatos de coalición. Esto demuestra la compatibilidad entre el
parágrafo analizado y los principios de identidad flexible y consecutividad,
que guardan relación directa con la conservación de la unidad de materia.
Finalmente,
no puede perderse de vista que el análisis sobre el cumplimiento de los
requisitos de procedimiento legislativo debe ser compatible con la índole de
las normas estatutarias. En efecto, estas regulaciones están precedidas de
estrictos requisitos de mayorías parlamentarias y, en consecuencia, en ellas
logra primacía el principio democrático.
Esto implica, en ese orden de ideas, que deba darse prelación al
principio de conservación del derecho, de modo que solo yerros de trámite
graves y verificables son los que permiten que la Corte declare la inexequibilidad
de la medida. A su vez, el estándar de análisis de esos vicios, para el caso
particular de la unidad de materia, no es necesariamente del mismo grado en lo
que respecta a las leyes estatutarias, respecto de normas ordinarias. Ello en el entendido que aquellas regulan
temáticas generales y, por ende, más amplias, las cuales pueden ser objeto de
desarrollo posterior por el legislador ordinario. En cambio, la legislación común trata sobre
materias con mayor grado de especificidad, lo que limita el campo de maniobra
para la introducción de asuntos, habida cuenta ese carácter específico.
En
suma, dentro del ámbito propio de la legislación estatutaria, las reglas de
derecho contenidas en el parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto de Ley no
son ajenas a las temáticas generales de la iniciativa. Estas temáticas, a su vez, fueron objeto de
discusión en las distintas etapas del trámite legislativo, lo que hace que las
disposiciones en comento cumplan con los principios de consecutividad e
identidad flexible. Por lo tanto, la Sala declarará su exequibilidad en cuanto
al aspecto formal.
Cumplimiento de los requisitos predicables de
las normas que ordenan gasto público
2.8. El artículo 7º de la Ley 819/03 –
Orgánica de Presupuesto, establece un grupo de mecanismos destinados a hacer
compatibles los gastos fiscales que puedan establecerse en iniciativas
legislativas con la política económica del Estado. Para el efecto, se fijan unas condiciones
definidas, como lo expone el texto del precepto:
“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE
LAS NORMAS.
En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
“Para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
“El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el
Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de
lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en
contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la
Gaceta del Congreso.
“Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
“En las entidades territoriales,
el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva
Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.”
Sentencias anteriores de la Corte han
dilucidado las implicaciones de esta previsión orgánica en cuanto a la
constitucionalidad del trámite legislativo. Entre esas decisiones se encuentra,
por ejemplo, la sentencia C-315/08, fallo que sintetizó las reglas
jurisprudenciales relacionadas con las implicaciones del artículo 7º de la Ley
819/03 para el trámite de las leyes. Al
respecto se establecieron los siguientes criterios[69]:
2.8.1. Las obligaciones previstas en el
artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad
legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente
valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad
macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la
compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la
política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la
ejecución material de las previsiones legislativas.
2.8.2. El mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos
de ley y la planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse
como un requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas
legislativas, cuyo cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en
tanto (i) el Congreso carece de las
instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una
carga irrazonable para el Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto
al Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia
del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una
barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra
incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio
democrático. La exigencia de la norma orgánica, a su vez, presupone que la
previsión en cuestión debe contener un mandato imperativo de gasto público. Al respecto, la Corte ha señalado que “el Congreso tiene la facultad de decretar
gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la
voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no
su inclusión en la Ley.[70]
Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad
en las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto,
pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.
En esos casos ha dicho la
Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[71]
no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si
incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas”[72].
2.8.3. Si se considera dicho mandato como un
mecanismo de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado,
mediante las herramientas que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los
gastos que genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política
económica trazada por el Gobierno. Así,
si el Ejecutivo considera que las cámaras han efectuado un análisis de impacto
fiscal erróneo, corresponde al citado Ministerio el deber de concurrir al
procedimiento legislativo, en aras de ilustrar al Congreso sobre las
consecuencias económicas del proyecto.
2.8.4. El artículo 7º de la Ley 819/03 no puede
interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez
constitucional del trámite respectivo.
2.8.5. Revisado el texto del Proyecto de Ley
Estatutaria, se tienen que ninguno de sus preceptos incorpora una orden de
gasto público contra el Ejecutivo, de lo que se deduce que las previsiones
contenidas en el mismo que derivan responsabilidades fiscales para el Estado,
en todo caso estarán sometidas a la programación y disponibilidad presupuestal
correspondiente.
De otro lado, si bien el parágrafo del
artículo 16 del Proyecto hace referencia a un beneficio tributario, consistente
en la deducción de la renta líquida gravable de las donaciones que se hagan a
favor de partidos y movimientos políticos, de esta previsión no puede colegirse
que el legislador estatutario haya fijado tal beneficio, pues el mismo ya había
sido previsto en norma legal anterior.
En efecto, el artículo 125 del Estatuto Tributario permite deducir de la
renta el valor de las donaciones efectuadas a las asociaciones, corporaciones y
fundaciones, sin ánimo de lucro, cuyo objeto social y actividad correspondan al
desarrollo de la salud, la educación, la cultura, la religión, el deporte, la
investigación científica y tecnológica, la ecología y protección ambiental, la
defensa, protección y promoción de los derechos humanos y el acceso a la
justicia o de programas de desarrollo social, siempre y cuando las mismas sean
de interés general. Esta deducción, de acuerdo con la misma norma, en ningún
caso podrá ser superior al treinta por ciento (30%) de la renta líquida del
contribuyente, determinada antes de restar el valor de la donación.
Para la Corte, dentro de esa descripción
encuadran las donaciones efectuadas a favor de los partidos y movimientos
políticos, pues se trata de organizaciones sin ánimo de lucro, que tienen
interés común. Además, por mandato expreso
del artículo 125-4 del Estatuto Tributario, dentro de las asociaciones y
corporaciones antes citadas se incluyen “los
partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral.” Por
ende, no se evidencia que la disposición en comento prevea materias ajenas a la
regulación tributaria vigente, en tanto (i)
esa legislación dispone la deducción de la renta líquida de las donaciones
a entes sin ánimo de lucro, género que por previsión legal cobija a los
partidos y movimientos políticos; y (ii) la
norma estatutaria se limita a reafirmar la vigencia del beneficio, se somete a
idéntico límite máximo de deducción y prevé la sujeción de la misma a “los requisitos y modalidades previstos en
los artículos 125 y s.s. del mencionado Estatuto [Tributario]”. En ese orden de ideas, la norma no se
opone a la legislación orgánica en materia presupuestal.
Este mismo argumento demuestra la
compatibilidad de la norma acusada con el inciso segundo del artículo 154 C.P.,
que regula las materias sometidas a reserva de iniciativa gubernamental. En efecto,
de acuerdo con este precepto constitucional, el Gobierno tiene la competencia
exclusiva para formular proyectos de ley que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. La norma analizada, como se explicó, no
decreta una renta exenta del impuesto, sino que se limita a reafirmar un
beneficio tributario existente en la legislación anterior. Por ende, resultaría erróneo afirmar que se
está ante la creación de una nueva exención tributaria.
Cumplimiento del requisito de consulta previa
2.9. Como lo ha indicado la jurisprudencia de
la Corte[73],
de las normas constitucionales que prevén el reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural y, en especial, de las reglas previstas en el
artículo 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo,
norma integrante del bloque de constitucionalidad, concurre un derecho
fundamental a la consulta previa, consistente en que aquellas decisiones
legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades
indígenas o afrodescendientes, deben ser consultadas con ellas por parte del
Gobierno, bajo condiciones de buena fe y respeto por su identidad diferenciada.
A su vez, ese mismo precedente dispone que (i)
la afectación directa que obliga a la consulta refiera a la regulación de
asuntos que conciernen a la comunidad diferenciada o que, siendo de carácter
general, tienen incidencia verificable en la conformación de su identidad; y (ii) la omisión de la consulta previa,
cuando se trata de medidas legislativa, genera prima facie la inexequibilidad de la norma correspondiente, puesto
que se trata de un vicio que, aunque tiene naturaleza sustantiva, afecta el
trámite legislativo. Esto explica que, por razones metodológicas, el análisis
sobre el cumplimiento del deber de consulta previa haga parte del estudio
formal de la iniciativa, aunque en estricto sentido no haga parte del
procedimiento de formación de la ley.
Para el presente asunto, la Corte encuentra
que la previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto
afecta directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo que
debió someterse al procedimiento de consulta previa. En efecto, de acuerdo con esa previsión se
fija la regla según la cual en las circunscripciones especiales por minorías
étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos
que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen
excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones
sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el
Ministerio del Interior y de Justicia.
Se observa que esta disposición fija reglas
sobre la representación democrática de las comunidades diferenciadas y, por
ende, afectan directamente sus intereses en tanto grupos étnicos reconocidos
por la Constitución. Cabe anotar, del mismo modo, que esa conclusión no es
aplicable al inciso segundo del mismo artículo, en cuanto determina que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir
candidatos y listas, “excepto para la
elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas”. Esto en razón de que el destinatario de esas
reglas no son las comunidades tradicionales, sino los partidos y movimientos no
minoritarios, de modo que no se cumple con la condición que el precepto legal
afecte directamente a aquellas.
La Sala debe resaltar que la obligatoriedad
de la consulta previa frente al inciso tercero del artículo analizado es
soportada por la jurisprudencia reciente de la Corte. En efecto, en la sentencia C-702/10, fue
declarado inexequible el inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 1º
de 2009, el cual adicionaba el artículo 108 C.P. al indicar que “Los partidos y movimientos políticos que
habiendo obtenido personería jurídica como producto de la circunscripción
especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su
afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a
la fecha de la inscripción”. La razón de la declaratoria de inexequibilidad
fue, precisamente, la omisión del requisito de consulta previa a la promulgación
del Acto Legislativo por parte del Congreso. Sobre el particular, la sentencia
en comento señaló:
“Así pues, es clara la relación
existente entre el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas,
su representación política y la existencia de una circunscripción especial para
las minorías étnicas.
Ahora bien, la sola lectura de la
disposición superior impugnada pone de manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades
étnicas a elegir representantes para tal circunscripción especial consagrada a
su favor por el constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el derecho a la identidad cultural en el
contexto de la participación política. En efecto, antes de la reforma, el
artículo 108 de la Constitución no incluía las restricciones introducidas por
el inciso agregado por el Acto Legislativo 01 de 2009, que claramente modifican
las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la República avalados por
los partidos políticos que gozan de personería jurídica por la circunscripción
nacional especial de minorías étnicas.
Así las cosas, sin considerar si las nuevas
reglas afectan positiva o negativamente a dichas minorías, asunto de
conveniencia que no es de la incumbencia de esta Corporación, la Sala detecta
que la norma superior cuyo trámite de adopción ahora examina sí afecta en forma
directa a las comunidades étnicas,
por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las condiciones
explicadas por la jurisprudencia de esta Corporación antes expuestas.
(…)
7.7.1. Al estudiar los
antecedentes de la adopción de la norma constitucional sub examine y su proceso
de discusión y aprobación en el Congreso de la República, la Sala Plena
corrobora que no se encuentra evidencia relativa a la realización de consulta
alguna a las comunidades étnicas concernidas. Ni en la exposición de motivos,
ni en las ponencias para ninguno de los ocho debates surtidos durante el
trámite parlamentario, se observan referencias a este asunto.
Adicionalmente, la
intervención gubernamental dentro del presente proceso, a cargo del Ministerio
del Interior y de Justicia, tampoco desmintió la acusación de la demanda
relativa a la omisión de consulta previa para la adopción de la disposición
impugnada.
(…)
Al respecto, observa la Sala
que las audiencias que menciona la respuesta anterior no satisfacen el derecho
fundamental de consulta en cabeza de las comunidades étnicas, por tratarse tan
solo de mecanismos para el ejercicio del derecho general de participación, pero
no procedimientos específicos de consulta directa a los grupos étnicos
concernidos. Además, tales audiencias se cumplieron durante el trámite de la
reforma constitucional y no antes de iniciarse tal proceso constituyente, por
lo que no cumplen con el requisito conforme al cual la consulta ha de ser
previa al proceso de adopción de la medida normativa de que se trate.
Finalmente, dicho proceso participativo general no se surtió concretamente con
los voceros, las personas o las organizaciones representativas de las comunidades
étnicas, ni de ello existe constancia alguna.
Así las cosas, las
audiencias públicas que fueron convocadas durante el trámite de la aprobación
de la reforma constitucional no equivalen ni convalidan en forma alguna la
consulta previa que, en las condiciones necesarias para satisfacer el derecho
fundamental a la diversidad étnica, han debido realizarse, pues no otorgaron un
espacio de participación efectivo y conducente para influir en la toma de la
decisión normativa.
7.7.4. De esta manera,
habiendo la Corte concluido que la
omisión del deber de consultar a las comunidades étnicas concernidas con la
adopción de actos reformatorios de la Constitución se erige en un vicio
procedimental que se proyecta sustancialmente, por lo cual una disposición superior
afectada por tal vicio puede ser demandada por razones de trámite en su
aprobación, y habiendo verificado que en el caso del inciso 8° del artículo 108 de la Constitución Política,
introducido por el Acto Legislativo No. 01 de 2009, dicha consulta no se surtió
en forma alguna, en la parte resolutiva de la presente decisión declarará la
inconstitucionalidad por vicios de trámite de dicha norma.”
Los argumentos expuestos son plenamente
aplicables al asunto analizado. Tanto en
uno como en otro caso, se está ante normas de similar naturaleza, que regulan
la participación democrática de las comunidades étnicas, las afectan
directamente y, en consecuencia, debieron ser sometidas al requisito de
consulta previa. De la misma forma,
dentro del presente trámite no existe ninguna prueba acerca de que la consulta
previa hubiera sido llevada a cabo o, al menos, que ese procedimiento haya sido
tenido en cuenta por el legislador estatutario.
Por ende, se está ante el mismo yerro identificado por la Corte en la sentencia
citada, lo que impone la aplicación de análogo remedio constitucional.
En consecuencia, la Corte declarará
inexequible el inciso tercero que señala que “En las circunscripciones especiales por minorías étnicas la
inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos
que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen
excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones
sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el
Ministerio del Interior y de Justicia.”, contenido en el artículo 28 del
Proyecto de Ley.
Análisis
material del proyecto de ley estatutaria
Como se explicó al momento de plantear la
metodología de decisión, el control de constitucionalidad material del Proyecto
de Ley estará compuesto por tres instancias de análisis. La primera, que
realizará una descripción general de la iniciativa, a efectos de determinar los
objetivos de la normatividad. La
segunda, que presentará un estudio introductorio sobre las modificaciones
constitucionales en materia de regulación estatal de la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. La tercera, que asumirá el estudio de la
constitucionalidad del articulado, a partir de las unidades temáticas ofrecidas
por el Proyecto de Ley.
La
materia del Proyecto de Ley
1. El Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara, tiene por objeto, como se evidencia de
su título, la adopción de reglas sobre la organización y funcionamiento, tanto
de los partidos y movimientos políticos, como de los procesos electorales. Para
ello presenta un articulado agrupado en cuatro títulos, organizado del modo
siguiente:
1.1. El título
primero, que está dirigido a prever reglas generales sobre la organización y
funcionamiento de los partidos políticos, específicamente los principios
rectores, la creación de normas sobre registro único, el contenido mínimo de
sus estatutos, las reglas sobre la realización y efectos de las consultas
internas, el régimen disciplinario aplicables a los partidos y movimientos, al
igual que a sus directivos, y las previsiones sobre disolución y liquidación de
esos grupos políticos.
1.2. El título
segundo, que prevé reglas particulares en materia de financiación de los
partidos y movimientos políticos, tanto aquella dirigida para su
funcionamiento, como la destinada a las campañas electorales.
1.3. El título
tercero, que regula distintos aspectos relacionados con las campañas
electorales, entre ellas la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones
de elección popular, el régimen de los candidatos presentados por coaliciones,
las reglas particulares sobre inscripción de listas y candidaturas
uninominales, la definición de campaña electoral, al igual que disposiciones
sobre propaganda electoral y voto electrónico.
1.4. El título
cuarto, que asume distintas materias agrupadas bajo la denominación de
“disposiciones varias”, entre ellas (i) reglas
sobre el escrutinio de las elecciones y la actividad de los testigos
electorales; (ii) creación de una
unidad de delitos contra mecanismos de participación democrática, al interior
de la Fiscalía General de la Nación; (iii)
la modificación de las reglas sobre conformación del censo electoral y
método para su depuración; (iv) previsiones
sobre inscripción de votantes, transporte el día de las elecciones y auxiliares
de información electoral; y (v) reglas
sobre la actividad de los medios de comunicación frente a las elecciones.
2. La iniciativa objeto de estudio, en ese orden
de ideas, tiene como finalidad prever disposiciones particulares y concretas
respecto de la actividad de los partidos y movimientos políticos, de cara a la
actividad proselitista y electoral. En
ese sentido, el control de constitucionalidad de tales normas debe estar
precedido del análisis sobre la índole de las disposiciones superiores que
regulan el sistema de partidos, movimientos y, en general, grupos políticos en
Colombia. Ello resulta especialmente
pertinente cuando, como se demostrará en el apartado siguiente, el régimen
constitucional sobre la materia ha sufrido intensas modificaciones luego de la
expedición de la Carta de 1991, las cuales han llevado a un cambio en el parámetro
de control de las medidas legislativas dirigidas a regular la organización y
funcionamiento de dichos grupos políticos.
Esto, a su vez, justifica la exposición siguiente, que pretende dar
cuenta de dichas transformaciones, a fin de identificar las reglas generales de
decisión que resultarán útiles al momento de decidir sobre la exequibilidad
material de las disposiciones puestas a consideración de la Corte.
La conformación del parámetro de control de
constitucionalidad de las normas legales sobre organización y funcionamiento de
grupos políticos
3. Uno de los
aspectos definitorios del Estado Constitucional es la vigencia del principio de
soberanía popular, según el cual la justificación del poder político reposa en
la voluntad del Pueblo, la cual puede ser ejercida por sí mismo o a través de
sus representantes (Art. 3º C.P.). Estas
dos alternativas de ejercicio de la voluntad popular prefiguran otros
principios igualmente esenciales, entre ellos el de democracia participativa y
pluralista.
La democracia participativa y pluralista otorga
identidad al actual modelo constitucional.
En contraposición con la Constitución de 1886, que basada en el concepto
demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad política de los
ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional
contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de
participación democrática en instancias que van más allá que la elección
representativa; y (ii) supera la
concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen
el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate
democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al
igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre
ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes,
etc. Así, como lo ha indicado la Corte,
en el actual modelo
constitucional pueden distinguirse dos etapas[74] en lo que refiere a la
relación entre el ciudadano y los servidores públicos elegidos: La primera,
concentrada en el acto de elección, en el cual a través del ejercicio del
sufragio, los ciudadanos escogen y, en consecuencia, confieren legitimidad
democrática a sus representantes, invistiéndolos con el poder político que
reside en el Pueblo. Sin embargo, aquí
no se agota el espacio de participación del elector, puesto que en virtud de la
cláusula prevista en los artículos 3º y 40 C.P., la soberanía popular se ejerce
conforme lo prevé la Constitución, texto que a su vez dispone que todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para ello, la
Carta dispone de diversas herramientas institucionales que posibilitan tales
competencias, como son la revocatoria del mandato de los elegidos en los casos
y formas que establece la ley, la iniciativa en las corporaciones públicas, la
interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, y el
acceso al desempeño de cargos y funciones públicas, todos ellos contemplados
como derechos fundamentales y, por tanto, protegidos incluso en grado
jurisdiccional. A estas potestades se
suman otras de más amplio espectro, como sucede con las veedurías ciudadanas
dirigidas al control de la actividad de las distintas autoridades del Estado,
entre ellas las de origen democrático directo.
Es así que la jurisprudencia explica la redefinición de la
representación política en la democracia representativa, subrayándose para ello
el carácter complejo de la relación entre el ciudadano y el servidor
elegido. De este modo, resalta la Corte
que “[l]a representación, como expresión de la Soberanía, no es tan sólo un
formalismo vacío, sino la expresión de
un hecho institucional que exige protección.
Al respecto, basta entender que cuando falta un representante, que en
este caso tiene voz y voto en la discusión y toma de decisiones que nos afectan
a todos, el principio y derecho democrático de participación expresado en el
derecho a elegir y ser elegido y en el derecho a la representación efectiva, sufre un menoscabo y una vulneración. Y si bien la representación se predica en el
caso del Congreso de toda la Colegiatura, de dicha afirmación no puede
deducirse que ésta no se ve afectada cuando alguno de sus miembros falta. (…)
El carácter fundamental de este derecho,
es identificado entonces por dos vías.
Primero, por una conexión conceptual con el derecho a elegir y ser
elegido, que no se agota con el ejercicio del voto, sino que presupone la
efectividad de la elección. Segundo, a través de una interpretación sistemática
de la Constitución, especialmente de los artículos 2, 3 y 40, que permean el
sistema de elección y representación con la idea de un ciudadano participativo
y con injerencia directa en la conformación, ejercicio y control del poder
político”[75].
4. Los partidos,
al igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de
ciudadanos, son modalidades constitucionalmente reconocidas de representación
democrática, resultan profundamente influenciados por este cambio cualitativo. Bajo el modelo anterior, la función de las
agrupaciones políticas era de simple intermediación entre los electores y los
cargos y corporaciones públicas. Ahora,
en vigencia de la democracia participativa y pluralista, estas agrupaciones
redefinen su función, con el fin de tornarse compatibles con la nueva
concepción de democracia antes señalada. Así lo ha identificado la Corte, al
prever que “…el principio democrático
participativo tiene relación inescindible con la soberanía popular. Este vínculo se comprueba al considerar que
en el Estado Constitucional toda modalidad de poder político encuentra su
sustento en la expresión de la voluntad popular que lo inviste de
legitimidad. A su vez, esa voluntad se
ejerce mediante la democracia participativa y pluralista, entendida desde un
criterio normativo, esto es, en tanto procedimiento para encauzar la decisión
de la mayoría en un marco respetuoso de la deliberación, los derechos de las
minorías y el grado efectivo de incidencia de ese debate democrático en la
determinación de las diversas esferas de la vida social y comunitaria”[76].
De acuerdo con el mismo precedente, el papel
de los partidos y movimientos políticos encuentra carácter complejo, puesto que
de un lado, tienen una función instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción en la agenda
pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta decididamente
en el ámbito de la representación política. Por ende, los partidos “han encontrado su razón de ser fundamental
y su papel irremplazable en el desempeño del gobierno representativo y que
responde. (…) Los partidos se
convirtieron en medios de expresión a lo largo del proceso de democratización
de la política. Al mismo tiempo, el
gobierno responsable pasó a ser un gobierno “que responde” precisamente porque
los partidos brindaron los conductos para articular, comunicar y ejecutar las
exigencias de los gobernados”. De otro lado, los partidos y movimientos
políticos cumplen el papel de canalizar la
voluntad pública, de forma que inciden inclusive en el contenido concreto de la
pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias y yuxtapuestas, de los
ciudadanos. Esta función sustenta, a
juicio de la Corte, el vínculo necesario entre el fortalecimiento de los
partidos y movimientos políticos y la vigencia del principio democrático
participativo, en especial su faceta pluralista. En efecto, ante la complejidad propia de la
sociedad contemporánea y el carácter institucionalizado de los mecanismos de
participación ciudadana, se hace imprescindible contar con instancias que
aglutinen a los ciudadanos alrededor de posturas políticas identificables,
variadas y con vocación de permanencia, mediante programas discernibles acerca
de la administración de lo público que ofrezcan alternativas en el ejercicio
del poder y formas que permitan el ingreso efectivo de la ciudadanía, a través
de la participación política, en la definición de la agenda estatal [77].
La identificación de los distintos planos en
que se expresa la actividad de los partidos y movimientos políticos ha sido una
constante en la jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia C-089/94,
que adelantó el estudio de constitucionalidad de ley estatutaria sobre dicha
materia, se expuso cómo “[e]n la realidad política los partidos surgen
como organizaciones cuya mediación entre los ciudadanos y el poder político
contribuye a consolidar y actualizar la democracia. Gracias a la legislación
electoral y a la acción de los partidos, se logra periódicamente encauzar y dar
cuerpo a la voluntad del pueblo. Las funciones de los partidos, dejando de lado
desviaciones y patologías que desvirtúan su objeto, suelen describirse, así:
(1) movilizar a los ciudadanos con miras a su integración en el proceso
político y a la reducción de la abstención electoral de modo que el sistema en
su conjunto pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del
principio mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de
la población, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de
acción política que se presentan como alternativas para ser incorporadas
formalmente por las instancias públicas o que se destinan a alimentar la
oposición frente al poder establecido; (3) contribuir a la formación de una
cultura política y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la
información al público relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia
social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden
elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganos estatales; (5)
garantizar a los electores que en proporción a sus resultados electorales y
dependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas y
propuestas presentadas”.
5. Las funciones anotadas exigen, por ende,
la fortaleza representativa de las organizaciones políticas, entendida como la
capacidad de traducir las demandas sociales y, de manera más amplia, las
preferencias de los electores, en planes de acción política que tengan la
virtualidad de convertirse en componentes de la agenda pública, una vez la
agrupación acceda a los cargos y corporaciones representativas. Esta condición
exige, a juicio de la Corte, distintas cualidades de los partidos y movimientos
políticos, referidos a (i) la
permanente identidad entre los intereses y preferencias del electorado y los
programas y lineamientos ideológicos de la agrupación correspondiente; y (ii) la existencia de una
infraestructura institucional y de procedimientos democráticos que permita
procesar tales demandas, a fin que integren los planes de acción política del
partido o movimiento. A su vez, la
eficacia de tales rasgos institucionales depende que los partidos y movimientos
no sean cooptados, bien a través de prácticas personalistas, o bien mediante la
subordinación de la agrupación a factores o instancias, generalmente ilegales,
que se valen de la representación democrática para imponer en la agenda pública
sus demandas particulares, opuestas o divergentes con los intereses del
electorado y/o la protección de las minorías políticas. En suma, dicha identidad entre agrupaciones
políticas e intereses y preferencias de los electores es corolario de la
representatividad democrática que debe prevalecer en aquellas.
6. La
respuesta del derecho constitucional colombiano a la necesidad de consecución
de la representatividad democrática en los partidos y movimientos políticos, al
menos desde la expedición de la Constitución de 1991, muestra dos etapas históricas
definidas: La primera, interesada esencialmente en garantizar la autonomía de
las agrupaciones políticas, a través del reconocimiento de la libertad
organizativa de las mismas. La segunda, que surgió como respuesta a la crisis
de representatividad generada por fenómenos como el personalismo en la política
y la actuación de grupos armados irregulares y el crimen organizado, la cual
tiene como denominador común el reconocimiento de espacios específicos de
regulación de los partidos y movimientos, como herramienta jurídica para
asegurar sus finalidades dentro de la democracia participativa, enunciadas
anteriormente.
7. El artículo 108 C.P., en su versión
primigenia, disponía cláusulas concretas de protección de los partidos y
movimientos políticos. Así, concurría la
regla según la cual en ningún caso podía la ley establecer exigencias en
relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, a
la cual se añadía la previsión que impedía prever requisitos adicionales para
que esas agrupaciones inscribieran candidatos a las elecciones. La intención del constituyente fue, bajo esa
perspectiva, asegurar que la actividad regulatoria del Estado no fuera
utilizada para imponer determinada visión acerca de la administración del poder
político, salvaguardándose con ello el debate democrático vigoroso y el
pluralismo. Esto implicaba, en términos
de la norma constitucional, el reconocimiento a los partidos y movimientos de
la prerrogativa para definir sus elementos definitorios, restringiéndose la
actividad regulatoria a aspectos generales, vinculados con la compatibilidad
entre la agrupación y los postulados superiores definitorios del modelo de
Estado. Así, en la sentencia C-089/94 se
señaló que “[e]l derecho a la libertad organizativa aplicable a los partidos y
movimientos políticos, tiene sólido respaldo constitucional en los artículos
38, 40-3, 107 y 108 de la Carta. Los deberes de obedecer la Constitución y las
leyes (CP art. 5), defender y difundir los derechos fundamentales (CP art. 95-3)
y propender al logro y mantenimiento de la paz (CP art. 95-6), se predican de
todas las personas sin excepción alguna. Los partidos y movimientos que
adquieren la personería jurídica, como sujetos de derecho, no pueden marginarse
del cumplimiento de los mencionados deberes. Los partidos y movimientos
carentes de personería jurídica en cuanto se forman en virtud de la iniciativa
de las personas y ellas los dirigen e integran, tampoco pueden fungir como
subterfugios para omitir su cumplimiento. || El mundo de los partidos y movimientos que contempla la Constitución, y
desarrolla la ley, se integra en un sistema jurídico-político más vasto que se
sustenta y adquiere sentido en el respeto al principio democrático, el
mantenimiento de la independencia e integridad nacionales y la vigencia
efectiva de los derechos fundamentales. La libertad que la Constitución
reconoce a los partidos y movimientos políticos, es irrestricta dentro de esos
límites, que no son propiamente estrechos ni mezquinos”.
Basada en formulaciones jurídicas de esta
naturaleza, la Corte declaró la inconstitucionalidad de normas estatutarias que
preveían regulaciones concretas sobre la estructura y organización interna de
los partidos. A este respecto, en la sentencia C-089/94, se partió de considerar
que la libertad organizativa era un valor de raigambre constitucional, de
manera que debía ser preservada de intervenciones indebidas por parte del
legislador. A este respecto, y para el caso puntual de la exequibilidad de
reglas que imponían a los partidos y movimientos el deber de contar con un
consejo de control ético, se previó que “…La
prohibición del artículo 108 de la CP - dirigida a garantizar a los partidos y
movimientos una esfera propia de libertad organizativa interna -, debe
conciliarse con la facultad que la Constitución reserva al Congreso para
regular a través de una ley estatutaria la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos (CP art. 152-c). Se comprende que si la
materia organizativa de los partidos y movimientos en su integridad fuese ajena
al Congreso no sería posible dictar la ley estatutaria sobre su organización y
régimen. El régimen de los partidos y movimientos políticos, por otra parte, se
endereza a establecer sus status desde el punto de vista de sus funciones
específicas, sus derechos, obligaciones y controles. No parece posible que la
misión del Legislador pueda ser cumplida si se adopta una visión según la cual
todo lo que tenga que ver con la organización interna de los partidos y
movimientos políticos, representa una zona impenetrable a la ley. En realidad,
la organización de un ente, si bien tiene más o menos trascendencia externa y
mecanismos para interactuar con los restantes sujetos públicos y privados, es
en sí misma interna, pues ella está constituida por un conjunto de elementos
materiales, jurídicos, humanos y de otra índole en cuya existencia y gracias a
su coordinación se realiza la consecución de su objeto. Si las normas de la ley
estatutaria - dada la ausencia de una organización de los partidos y
movimientos externa a ellos mismos - sobre organización de los partidos, no
tuvieran la posibilidad de repercutir y, dentro de ciertos límites, contribuir
a darles así sea genéricamente una determinada fisonomía y estructura,
carecerían de sentido y se tornarían inasibles. || Resulta imperioso trazar el límite de la intervención de la ley en el
establecimiento de la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos que, respetando su ámbito propio y legítimo de libertad
organizativa interna, permita definir el
espacio dentro del cual puede el Congreso perseguir los fines que la
Constitución ha tenido en mente, al atribuirle la competencia para dictar en
ese campo una ley estatutaria. || A
este respecto la Corte encuentra que en un sentido negativo la ley que se ocupe
de la organización y régimen de los partidos, no puede, en principio, imponer a
los partidos y movimientos, entre otras cosas, las siguientes: (1) condiciones
y exigencias específicas sobre la implantación de un determinado procedimiento
de adopción de sus decisiones internas - de acuerdo con los antecedentes en la
Asamblea Nacional Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP
buscaba establecer esta garantía -; (2) el contenido y el sentido concretos de
una determinación que de acuerdo con sus estatutos corresponda tomar a un
órgano suyo; (3) la forma especial de integrar sus órganos internos; (4) el
contenido particular de sus estatutos y programas. || En un sentido positivo, la ley que regula la organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos, puede, por vía general, determinar la
organización de los partidos, siempre que se trate de ordenar su estructura
genérica y ella resulte necesaria para el ejercicio de las funciones que están
llamados a cumplir o para el correcto funcionamiento del sistema democrático”.
8. A partir de las consideraciones
anteriores, es posible extraer la regla de decisión aplicable al control de
constitucionalidad de las normas legales estatutarias referidas a la
organización y estructura de los partidos y movimientos políticos, vigente
durante la etapa analizada: El Congreso está facultado para imponer límites a
la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que (i) se trate de restricciones genéricas,
que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a
mantener la vigencia del sistema político democrático representativo.
No obstante, el precedente analizado también señaló,
lo que resulta nodal para el presente análisis, que el grado de regulación
constitucionalmente legítimo de los partidos y movimientos políticos, está
ligado a las condiciones históricas del régimen político. De esta manera, la
Corte reconoció que dicho margen de intervención era dinámico, por lo que el
nivel de autonomía prodigado por el ordenamiento superior debía encuadrarse
dentro de los “mínimos históricos” existentes.
Sobre el particular, la sentencia C-089/94 señaló que “…[l]os
requisitos que ha establecido el proyecto [de ley estatutaria], a juicio de la Corte, no exceden el margen
de lo razonable que, ciertamente, tratándose del ejercicio de derechos
políticos debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un
momento dado”.
9. Precisamente, los cambios históricos y en
las prácticas políticas que tuvieron lugar con posterioridad a la expedición de
la Carta, motivaron que el Congreso, en ejercicio de la función constituyente,
reformara las reglas constitucionales, con el fin de extender el ámbito de
regulación admitido a la organización y estructura de los partidos y
movimientos políticos.
El primer grupo de reformas tuvo lugar a
propósito de la afectación del sistema político derivado de la instauración de
prácticas personalistas, que desdibujaban la representatividad de las
agrupaciones políticas. La crisis de
representatividad en ese momento se derivó de la desarticulación de los
partidos y movimientos como instancias de intermediación ideológica, las cuales
resultaran en buena medida remplazadas por microempresas
electorales, esto es, esfuerzos personales, desligados de vinculación
alguna con los intereses del electorado, que optaban por los cargos y
corporaciones públicas, mediante figuras esencialmente clientelistas. Las características iniciales del modelo
electoral, como la distribución de curules mediante el sistema de cuociente
electoral y la proliferación de listas, sumadas a un régimen flexible en
materia de constitución y permanencia de partidos y movimientos – el cual era
compatible con los postulados constitucionales antes explicados – llevó a tal
debilitamiento de la estructura de partidos, que motivó al Congreso para
modificar la Constitución, mediante el Acto Legislativo 1º de 2003, que adoptó
una “Reforma Política Constitucional”.
Como lo ha explicado la Corte, fundada en el
análisis de los antecedentes de la reforma, los objetivos del Acto Legislativo
en comento se concentraron en[78] (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la
exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho
principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos
uninominales y corporaciones públicas; (ii)
el establecimiento de condiciones más exigentes para la creación de partidos y
movimientos políticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a
la prohibición de la doble militancia; (iii)
la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema
electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de
curules; y (v) la racionalización de
la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un
régimen severo de bancadas.
Estas modificaciones al texto constitucional
tuvieron por objeto fortalecer el sistema de partidos y, en especial, prever
herramientas tanto para incentivar el uso de instrumentos democráticos en su
interior, como para sancionar la indisciplina en relación con los programas de
acción pública formulados por ellos.
Adicionalmente, la reforma de 2003 dispuso exigencias de índole
electoral, dirigidas a elevar el grado de representatividad de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la
proliferación de las mencionadas microempresas personalistas.
10. Así, en su contenido concreto, la reforma
constitucional se dirigió a modificar la Constitución en los siguientes
aspectos:
10.1. La prohibición de doble militancia y
el régimen de consultas: En razón de la debilidad de los partidos y
movimientos, el vínculo entre el electorado y los candidatos era de carácter
esencialmente personalista, por lo que se tornaba en práctica común el
permanente transfuguismo político, motivado solo en la obtención de avales para
la elección correspondiente. Esta circunstancia afectaba en grado sumo la
representatividad democrática del elegido, el cual no estaba atado por la
consonancia entre un programa de acción política y la voluntad del elector de
apoyarlo, sino por el favor clientelista, exceptuado por fenómenos de voto de
opinión y vínculo partidista tradicional, que en todo caso eran
marginales.
La necesidad de vincular los intereses y
preferencias del electorado, plasmados en el programa de acción política, con
la actividad de los candidatos elegidos, llevó a (i) fijar la prohibición de pertenecer simultáneamente a un mismo
partido o movimiento político con personería jurídica; y (ii) prever la potestad de los partidos de celebrar consultar
populares o internas para la toma de decisiones, en especial la escogencia de
candidatos, imponiéndose también en este caso la condición de participar en la
consulta de un solo partido.
Acerca de la doble militancia, la jurisprudencia constitucional ha
indicado que es un instrumento indispensable de garantía de la
representatividad democrática de los elegidos, a partir de la vocación de
permanencia con determinada colectividad política y, por ende, con un programa
de acción política también definido. La
prohibición de doble militancia, a su vez, está estrechamente vinculada con la
instauración del régimen de bancadas, también previsto por el Acto Legislativo
en comento. De acuerdo con ese sistema, los integrantes de un partido o
movimiento que obtienen escaños en corporaciones públicas están sometidos a las
decisiones que adopte su bancada, a través de mecanismos democráticos y
participativos. Esto lleva a que se
refuerce la vigencia del programa de acción antes citado, como también a
racionalizar la actividad legislativa, al hacerse definidas y estables las
diferentes opciones ideológicas presentes en la deliberación. Este régimen es
complementado, a su vez, con la determinación de los asuntos de conciencia
exceptuados de la disciplina de bancada y la fijación, en los estatutos de
partidos y movimientos, de las sanciones aplicables a quienes se apartan
injustificadamente de esa disciplina.
La interdependencia entre la prohibición de doble militancia y la
instauración del régimen de bancadas, es explicada por la Corte, al señalar
cómo “…la prohibición de la doble
militancia presenta unas características propias cuando los destinatarios de la
misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o quienes son titulares de
un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de
ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento político, están
llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada
ideología y un programa político en el seno de un órgano colegiado o desde el
Gobierno nacional, departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la
interdicción constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente
sea más severa, sino que
trascienda el simple ámbito de regulación interna de los partidos políticos,
para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y racional
funcionamiento de los órganos de representación popular. En otras palabras,
desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición busca evitar la
pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos políticos o
grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una
aproximación material, la interdicción conlleva a que el representante no
ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o ideologías de dos
organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición, por lo demás, tiene
como corolario la sanción del “transfuguismo político”, fenómeno que afecta el
normal desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o en su caso,
de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las
Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo de un asunto de
lealtad para con la organización política que llevó al candidato a la curul,
sino que está de por medio el racional funcionamiento de una Corporación
Pública. || En efecto, las claras
relaciones existentes entre los partidos políticos y la conformación y
funcionamiento de los grupos parlamentarios explican el rechazo a la práctica
del transfuguismo, entendido, en términos amplios, como una deslealtad
democrática. En efecto, dicho fenómeno perverso, constante en partidos
políticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello que la doctrina
denomina “electoral volatility”,
denota en el elegido una falta de firmeza ideológica, debilidad de
convicciones, exceso de pragmatismo y anteposición de intereses personales y
egoístas sobre aquellos programas e ideario del partido político que lo llevó a
ocupar un cargo de representación popular, y por supuesto, un fraude a los
electores”[79].
10.2. El umbral mínimo de participación y
el cambio del modelo de reparto de curules: Otro de los factores que
promovía el personalismo en las prácticas políticas y la correlativa
preponderancia del clientelismo, era la inexistencia de requisitos de
representatividad de partidos y movimientos políticos. Esta falencia llevaba a
que intenciones individuales de participación se mostraran como agrupaciones
políticas, que solo tenían permanencia durante el periodo electoral, lo que
resultaba incompatible con la consecuencia de estructuras sólidas y estables de
organización política.
El remedio constitucional a esta problemática
se basó en dos herramientas definidas.
La primera, consistente en la exigencia de umbrales mínimos de
participación para el otorgamiento de personería jurídica, medida tendiente a
garantizar que los partidos y movimientos estuvieran precedidos de una base
electoral significativa, distinta al apoyo personalista y/o clientelar. Por
ende, el umbral tiene por objeto lograr agrupaciones genuinamente
representativas, basada en el apoyo ciudadano a un programa político identificable.
Adicionalmente, el Acto Legislativo supeditó el reconocimiento de la personería
jurídica al acceso a la financiación estatal para partidos y movimientos,
incentivo adicional para la configuración de agrupaciones precedida de un
electorado significativo.
La segunda, referida a la modificación del
sistema de distribución de curules.
Durante la vigencia del régimen anterior, la fórmula de cuociente
electoral y residuo fuerte había sido utilizada para lograr curules con escasa
votación, a través de la asignación por residuo, mediante prácticas como la
coloquialmente denominada operación
avispa. Tales prácticas, como es sencillo evidenciar, erosionaban la
representatividad democrática, en tanto era posible acceder a cargos de
corporaciones públicas sin contar con un electorado significativo, escenario
proclive a los fenómenos personalistas y clientelares antes mencionados.
La reforma de 2003 instaura el método de cifra repartidora, el cual
prescinde de la asignación de curules por residuo y obliga a que todos los
escaños obtenidos estén precedidos en una votación mínima. Este sistema es
reforzado con la exigencia de las listas únicas por partido o movimiento
político. Las ventajas, en términos de representatividad democrática, de la
cifra repartidora y la exigencia de listas únicas, son puestos de presente por
la jurisprudencia constitucional, al indicar que “…el
grado de representación democrática de los partidos y movimientos políticos se
asegura a través del umbral mínimo de votación, regulado en el artículo 263 de
la Carta. En este sentido, se exigió que
para que una lista pueda obtener curules en corporaciones públicas deberá haber
obtenido un número mínimo de votos que equivaliera al dos por ciento (2%) de
los votos sufragados para el Senado de la República o al cincuenta por ciento
(50%) del cuociente electoral en el caso de las demás Corporaciones. Debe acotarse que, como se explicará en
apartado posterior, la reforma política de 2009 aumentó el umbral al tres por
ciento (3%). Estas previsiones fueron
acompañadas por la reforma de 2003 con la exigencia que cada partido o
movimiento político presente listas únicas para cada corporación pública. ||
Como se observa, tanto uno como otro instituto electoral están dirigidos a
reagrupar las fuerzas políticas en partidos mayoritarios que, al contar con un
mayor número de sufragantes, se muestren verdaderamente representativos. A este
respecto, el precedente en comento ha señalado que “… la necesidad de contar
con este umbral mínimo de votación obliga a los grupos políticos sin suficiente
respaldo electoral a redefinir su intención de presentarse a la contienda
electoral, o a los partidos políticos a acudir a ella de manera fragmentada, o
a otros interesados en presentar candidaturas personalizadas a acudir a las
elecciones de cuerpos colegiados mediante esta forma de micro empresa personal
electoral. || Evitar el multipartidismo y favorecer el fortalecimiento de los
partidos políticos mayoritarios, mediante la exigencia de que los partidos
presenten una lista única de candidatos a las corporaciones públicas. (…)
Ciertamente, entiende la Corte que el constituyente derivado consideró que los
partidos políticos, en el Estado Social de Derecho, son los más importantes
medios de expresión de las ideologías políticas, de las inquietudes de la
opinión pública y de los anhelos colectivos de organizar la vida en común. Por
ello, su fortalecimiento fue entendido como un mecanismo de profundizar la
democracia y el pluralismo, y de organizar el acceso al ejercicio del poder
político y la transmisión regulada del mismo, y de hacer efectivo el derecho a
la oposición. Vistos como instituciones jurídicas vitales para el correcto
funcionamiento de la democracia, por su carácter de medios de expresión de la
opinión pública y de acceso al ejercicio del poder, el constituyente optó por
restringir las cláusulas de la Constitución que, favoreciendo excesivamente a
las minorías políticas, debilitaban los partidos mayoritarios, únicos
depositarios de la verdadera legitimidad democrática[80]”[81].
11. Los argumentos anteriores demuestran que
la reforma constitucional de 2003 fijó reglas particulares en la Carta
Política, dirigidas unívocamente a fortalecer los partidos y movimientos políticos,
a través de distintas estrategias jurídicas, especialmente interesadas en
aumentar los niveles de representatividad al interior de dichas agrupaciones.
Sin embargo, tales instrumentos se mostraron insuficientes para hacer frente a
nuevas amenazas a la representación democrática efectiva, esta vez derivadas de
la cooptación de grupos armados ilegales y el crimen organizado. Este fenómeno
tuvo como común denominador que los factores mencionados, habida cuenta las
presiones que generan en virtud de la amenaza física y el poder corruptor de
ingentes sumas derivadas del narcotráfico, la minería ilegal, el desplazamiento
forzado, el secuestro, el hurto de tierras rurales y otras conductas conexas,
incidieron de modo significativo en la conformación, financiación y definición
de cursos de acción política de los candidatos elegidos.
Bajo esa perspectiva, se mostraba
imprescindible reformar nuevamente el régimen constitucional de organización y
estructura de partidos y movimientos políticos, esta vez no solo con el fin de
fortalecer la representatividad democrática, sino también para hacer
responsables a los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos
de las faltas relacionadas con permitir la cooptación ilegal expuesta. Esta fue la intención específica del Congreso
al formular el Acto Legislativo de 2009, como se evidencia del análisis
efectuado por la Corte en la sentencia C-303/10, a propósito del control de
constitucionalidad de la citada de reforma. A este respecto en dicho fallo se
indicó:
“De manera análoga a como sucedió en 2003, el
objetivo general de la reforma fue fortalecer la democracia participativa, a
través de la imposición de condiciones más estrictas para la conformación de
partidos y movimientos, establecer sanciones severas a los actos de
indisciplina y, en un lugar central, prodigar herramientas para impedir que la
voluntad democrática del electorado resulte interferida por la actuación de los
grupos ilegales mencionados. Como se hizo
explícito en el trámite de la reforma política de 2009, la enmienda estaba
dirigida a cumplir los objetivos específicos de
(i) impedir el ingreso de
candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos
armados ilegales; y (ii) disponer de
un régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los
partidos políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos
mencionados en la representación ejercida por el Congreso. Estas finalidades se
hacen expresas en el informe de ponencia para primer debate en primera vuelta
en Cámara de Representantes, que sobre la materia expresó lo siguiente:
“II.
Objeto de la Reforma Constitucional
El proyecto de Acto Legislativo en estudio,
de origen gubernamental, tiene por objeto la modificación de disposiciones
constitucionales que fortalezcan las instituciones y el régimen democrático,
para evitar la infiltración y manipulación en las corporaciones y cargos de
elección popular por parte de grupos armados al margen de la ley, y del
narcotráfico, proponiendo para ello sanciones a los partidos políticos que
atenten contra los deberes que le impone el gozar de una personería jurídica.
Mediante el establecimiento de un estricto
régimen de responsabilidades para los partidos políticos, así como la adopción
de herramientas para fortalecerlos como representantes de la sociedad, se
espera cerrar la puerta a estrategias de grupos ilegales que buscan
distorsionar la voluntad popular para ocupar espacios de representación
política.
Igualmente, se pretende profundizar en la
democratización interna de los partidos, su fortalecimiento y su
responsabilidad política, dentro de un marco programático y de transparencia en
las relaciones entre los poderes públicos. La transparencia electoral, la
responsabilidad política de los partidos, la responsabilidad individual e
intransferible de los titulares de cargos públicos de elección popular frente
al pueblo colombiano y la austeridad y control en la financiación de campañas y
partidos son parte fundamental de la reforma[82]”.
Con el fin de cumplir con estos propósitos,
la reforma política de 2009 reformó distintas normas de la Constitución,
relacionadas tanto con el régimen electoral como con la organización y
funcionamiento de las agrupaciones políticas.
Los contenidos reformados son los siguientes, según fueron expuestos por
la Sala en la sentencia C-303/10:
11.1. Modificó el artículo 107 C.P., en el sentido de (i) otorgar obligatoriedad para los
miembros del partido o movimiento político al resultado de las consultas que
realicen esas agremiaciones para la definición de candidatos a cargos de
elección popular; (ii) imponer a los
directivos de partidos y movimientos el deber de propiciar procesos de
democratización interna y de fortalecimiento del régimen de bancadas; (iii) establecer que los partidos y
movimientos deben responder por toda violación o contravención a las normas que
rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por
avalar candidatos elegidos en cargos o corporaciones públicas de elección
popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo
al cual se avaló, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el
exterior, por delitos relacionados con
la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de
delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad;
(iv) extender igual responsabilidad
por el hecho de avalar candidatos que, sin resultar elegidos, hubieran sido
condenados en las circunstancias y por los delitos antes citados; (v) fijar un régimen sancionatorio a los
partidos, consistente en multas, devolución de los recursos públicos percibidos
por reposición de votos y hasta la cancelación de la personería jurídica. De
igual modo, cuando se trate de condenas a quienes fueron electos para cargos
uninominales, el partido o movimiento que avaló al condenado no podrá presentar
candidatos para las siguientes elecciones en esa circunscripción; (vi) predicar la sujeción a las
sanciones que prevea la ley a los directivos de los partidos a quienes se
demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el
ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personería
jurídica; y, lo que resulta especialmente relevante para esta decisión, (vii) aumentar el rigor de la
prohibición de la doble militancia, en el sentido de exigir que quien siendo
miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección,
por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones.
11.2. Reformó el artículo 108 C.P. mediante (i) el aumento del umbral mínimo de votación para obtención de
personería jurídica del 2% al 3%; (ii) la
consagración como causal de pérdida de personería jurídica de los partidos y
movimientos políticos, omitir el deber de celebrar por lo menos cada dos años,
convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de decisiones
más importantes de la organización política; (iii) el otorgamiento de competencia al Consejo Nacional Electoral
para revocar la inscripción de candidatos incursos en causal de inhabilidad; y (iv) la potestad para que los partidos o
movimientos políticos que hayan obtenido su personería jurídica como producto
de la circunscripción especial de minorías étnicas, avalen candidatos sin más
requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a
un año antes de la fecha de la inscripción.
11.3. Modificó el artículo 109 C.P. en lo relativo a (i) la fijación de reglas para el
reconocimiento y pago de anticipos de la financiación estatal de las campañas
electorales; y (ii) la prohibición
que los partidos y movimientos políticos, al igual que los grupos
significativos de ciudadanos, de recibir financiación para sus campañas
electorales de índole extranjera, al igual que la exigencia que las
contribuciones nacionales no tengan fines antidemocráticos o atentatorios del
orden público.
11.4. El artículo 122 C.P. fue adicionado con una nueva causal de
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, consistente en que no
podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos,
ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta
persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados por delitos
relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados
ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el
exterior.
11.5. Adicionó el artículo 133 C.P., al prever que el voto de los
miembros de cuerpos colegiados de elección popular deberá ser nominal y
público, excepto en los casos que determine la ley.
11.6. Reformó, de modo importante, el artículo 134 C.P., a través del
establecimiento de un nuevo régimen para suplir las faltas absolutas o
temporales de los miembros de corporaciones públicas. Sobre el particular, es
pertinente destacar que la norma resultante de la reforma política de 2009 (i) eliminó los suplentes de dichos miembros;
(ii) dispuso que no podrían ser
reemplazados por el siguiente candidato no elegido de la lista, a partir del
momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al
cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia,
promoción o financiación y/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o
delitos de lesa humanidad. Por ende, la sentencia condenatoria producirá como
efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro
de la corporación pública; (iii) eliminó
las faltas temporales, salvo en los casos de licencia de maternidad; (iv) estableció que la renuncia luego de
iniciada una investigación formal por los delitos antes mencionados, generará
la pérdida tanto de la investidura como de la curul; y (v) previó la regla según la cual en el caso que en razón de la
pérdida de curules, según las causales expresadas, una corporación pública
quede reducida a la mitad o menos, el Gobierno deberá convocar elecciones,
siempre y cuando falte más de dieciocho meses para la terminación del periodo
correspondiente.
11.7. Incluyó en el artículo 144 C.P. la regla que difiere a la ley la
reglamentación del cabildeo.
11.8. Adicionó el artículo 237
C.P. con un nuevo numeral, el cual confiere al Consejo de Estado la función de
conocer la acción nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia
establecidas en la ley. De igual modo,
previó en un parágrafo a la misma disposición, que dispone que cuando la
nulidad esté basada en irregularidades en el proceso de votación y en el
escrutinio, será requisito de procedibilidad someterlas, antes de la
declaratoria de elección, a examen de la autoridad administrativa
correspondiente, que encabeza el Consejo Nacional Electoral.
11.9. Reformuló el parágrafo del artículo 258 C.P., al establecer que
la repetición de elecciones con nuevos candidatos, en las condiciones previstas
en la norma, se producirá cuando los sufragios en blanco configuren mayoría.
Por ende, eliminó el carácter absoluto de esa mayoría que preveía la norma
anterior a la reforma política de 2009.
11.10. Consecuentemente con la reforma introducida al artículo 134
C.P., suprimió las reglas que preveía el artículo 261 C.P. respecto al modo de
suplir las faltas temporales y absolutas de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular.
11.11. Modificó el artículo 263 C.P., con el fin de aumentar el umbral
mínimo de votación del 2% al 3%, necesario para que las listas puedan obtener
curules en la elección de corporaciones públicas.
11.12. Adicionó el artículo 265 C.P., con el fin de otorgar
competencias al Consejo Nacional Electoral para (i) revisar, de oficio o por solicitud, los escrutinios y los
documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso
administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los
resultados; (ii) revocar la
personería jurídica de los partidos y movimientos políticos; y (iii) decidir la revocatoria de la
inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección
popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de
inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. Sobre el particular, la
reforma insistió en que en ningún caso el mencionado Consejo podrá declarar la
elección de dichos candidatos.
11.13. Finalmente,[83] previó un nuevo artículo
transitorio de la Constitución, según el cual dentro el año siguiente a la
entrada en vigencia de la reforma política de 2009, el Congreso expedirá,
previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para
tal efecto, una ley que contemple un “Régimen
Especial en lo económico, lo político, lo social y lo administrativo, para
territorios que comprenden las ecorregiones de la Sierra Nevada de Santa Marta,
la Ciénaga de Zapatosa, la Serranía del Perijá, los Llanos Orientales,
Amazonía, Región del Catatumbo, Orinoquia, Chocó Biogeográfico, los Montes de
María, la Mojana, y los pueblos polifitos del Magdalena y el Pacífico, con el
objetivo de reducir los desequilibrios que frente a su desarrollo existen con
el resto del país”.
12. A partir de la lectura de las normas
anteriores, la Sala advierte que el propósito de la reforma política de 2009
enfatiza en la previsión de restricciones, sanciones y desestímulos para las
agrupaciones políticas, todos ellos dirigidas a evitar la cooptación ilegal a
la que se ha hecho referencia en este apartado. Ahora bien, de manera general y
sin perjuicio del análisis específico que se efectuará en la sección siguiente
de esta sentencia, la Corte encuentra que las distintas disposiciones del
Proyecto de Ley son, en esencia, reglamentaciones de las normas particulares
contenidas en el Acto Legislativo de 2009.
Esta comprobación tendrá, como se demostrará luego, efectos importantes
para el estudio de exequibilidad del articulado.
13. En conclusión, la Corte encuentra que en
lo referente al régimen constitucional de los partidos y movimientos políticos,
es posible identificar premisas normativas particulares, útiles para el estudio
subsiguiente sobre el control material del Proyecto de Ley Estatutaria.
Concurre, en este orden de ideas, un cambio
cualitativo en el grado de intervención del Estado en la organización interna y
la estructura de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos. En un primer momento, se
privilegió la tesis de la libertad organizativa, merced del contenido de las
normas superiores vigentes. Sin embargo, desde esa etapa se evidenció que dicho
grado de intervención es dinámico y debe responder, como en efecto ha sucedido,
a los mínimos históricos de cada periodo.
En una segunda etapa, el constituyente
derivado, habida consideración de la crisis de representatividad generada por
diversas anomalías del sistema político colombiano, reformó las normas
constitucionales citadas, en dirección a aumentar el grado de intervención
estatal de las agrupaciones políticas, mediante reglas específicas y
particulares. Estas previsiones cumplen,
a su vez, tres propósitos definidos, referidos a (i) el fortalecimiento de las agrupaciones políticas; (ii) la búsqueda de mayores niveles de
representación democrática; y (iii) la
exigencia de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestímulo para la
cooptación del sistema político por parte de actores ilegales. Por ende, es
sencillo advertir cómo desde la normatividad constitucional se infiere la
legitimidad prima facie de
regulaciones particulares sobre la organización y funcionamiento de las
agrupaciones políticas, que tengan como objeto cumplir con las finalidades
antes explicadas.
Con base en estas consideraciones
preliminares, la Sala aborda el estudio de constitucionalidad del articulado
del Proyecto de Ley Estatutaria.
Análisis
de constitucionalidad del articulado
Título I: De la organización y funcionamiento
de los partidos y movimientos políticos
Capítulo I: De los principios y reglas de
organización y funcionamiento
Artículo 1. Principios de organización y
funcionamiento.
14. El
artículo 1º del Proyecto prevé los principios de organización y funcionamiento
de los partidos y movimientos políticos. Con base en esta disposición, las
agrupaciones políticas mencionadas están sometidas a los principios de
transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género, al igual que se
predica de las mismas el deber de divulgar sus programas políticos de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus
estatutos.
Este primer apartado normativo no plantea
mayores debates en cuanto a su exequibilidad.
En efecto, en este caso el legislador estatutario no hace nada distinto
que replicar, casi en sentido literal, lo dispuesto en el inciso tercero del
artículo 107 C.P., según el cual “los
partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente y tendrán como
principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de
género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos”. En
consecuencia, no es posible predicar contradicción alguna entre el enunciado normativo
citado y la Carta Política.
Ahora bien, el mismo artículo 1º prevé dos
postulados adicionales. En primer lugar,
indica que dichos principios deben estar garantizados por los estatutos de los
partidos y movimientos políticos. En cuanto a la constitucionalidad de esta
cláusula, debe hacerse referencia nuevamente al cambio cualitativo descrito en
el apartado preliminar de esta sección.
La versión original del artículo 108 de la Constitución preveía la regla
según la cual “en ningún caso podrá la
ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los
partidos y movimientos políticos, ni obligar a la afiliación a ellos para
participar en las elecciones.” A
partir de esta consideración, la Corte declaró la inexequibilidad de algunas disposiciones
legales estatutarias que preveían regulaciones concretas y específicas acerca
de la organización interna de los partidos y movimientos, como se tuvo
oportunidad de explicar en los distintos ejemplos traídos de la sentencia
C-089/94, que estudió la constitucionalidad de la ley estatutaria sobre esa
materia.
Sin embargo, no puede perderse de vista que
la regla constitucional en comento fue sobreseída por las reformas políticas de
2003 y 2009, enmiendas que sustituyeron la cláusula de libertad organizativa de
los partidos y movimientos, por previsiones particulares que les imponen
deberes igualmente específicos, según se ha explicado en este fallo. Así, para
el caso analizado, se tiene que el artículo 107 C.P. prescribe un mandato
expreso, según el cual los partidos y movimientos políticos “tendrán” como
principios rectores los antes indicados.
Consecuencia necesaria de ese mandato es que los principios estén
incorporados en los estatutos de los partidos y movimientos, pues son estos los
que fijan la normatividad particular que guía la actuación de la agrupación
política correspondiente. Por ende, la
previsión analizada está en consonancia con la nueva perspectiva constitucional
sobre el grado de regulación de dichas agrupaciones.
15. El artículo 1º del Proyecto también prevé
definiciones estipulativas de los principios rectores analizados. De este modo,
indica el contenido mínimo del principio de participación. Expresa la norma
que, conforme a ese principio, todo afiliado a la agrupación política tiene
derecho a intervenir, directamente o a través de sus representantes, en la
adopción de las decisiones fundamentales del partido, en las distintas
instancias en que estas se tomen, al igual que el derecho a elegir y a ser
elegido dignatario o candidato de la agrupación.
A pesar que el artículo 107 C.P. no prevé a
la participación dentro de los principios rectores de los partidos y
movimientos políticos, su consagración por parte del legislador estatutario es
compatible con la Constitución, en tanto es predicado de otras previsiones
superiores, que le dan a ese principio carácter central para la definición del
Estado Social de Derecho. El artículo 1º
C.P., que prefigura ese modelo estatal, indica que está organizado de modo
democrático y participativo, valores que actúan de manera coordinada en la
justificación y validez del ejercicio del poder político. En tal sentido, la Corte ha considerado que
la participación democrática es uno de los pilares del constitucionalismo
colombiano, en tanto permite que el Pueblo, titular del poder soberano, incida,
desde una perspectiva material, en la definición de las distintas políticas
estatales, sin perjuicio del carácter expansivo de la democracia participativa
a otras esferas de la vida social. Como
lo señala la jurisprudencia, a propósito del estudio de constitucionalidad de
algunas normas del Código Electoral “…[n]o sería posible la democracia participativa
sin la garantía de un conjunto de derechos que permitan tornar efectiva la
participación. Si, de acuerdo con las consideraciones precedentes, la
participación comporta intervenir en la definición de los destinos colectivos,
decidir sobre esos destinos, tener la facilidad de expresar la opinión
individual, concurrir a integrar la voluntad colectiva y, en suma, adelantar
actividades relacionadas con la adopción de decisiones de carácter político, es
obvio que las personas han de ser titulares de facultades o prerrogativas
apropiadas para hacer factible el ejercicio de la participación en cada uno de
los escenarios en que esté llamado a cumplirse el modelo democrático
contemplado en la Carta. || Mediante
la participación el individuo contribuye, directa o indirectamente, a forjar
una situación política y para expresar su voluntad, como parte del pueblo
soberano, el sujeto es titular del derecho al sufragio que es el instrumento
básico de su intervención en la definición de los asuntos colectivos, pues el
ejercicio del sufragio no sólo hace posible la manifestación del parecer
personal, sino también la verificación del designio popular sobre las
candidaturas u opciones sometidas al veredicto de las urnas”[84].
En ese orden de ideas, la norma analizada
reitera uno de los aspectos fundamentales del modelo democrático
representativo, que sin duda debe ser desarrollado por los estatutos de los
partidos y movimientos, puesto que tales aspectos estructurales del modelo de
Estado son vinculantes para estas agrupaciones. Por su parte, la fórmula que
habilita a los integrantes de partidos y movimientos a elegir y ser elegidos
dignatarios o candidatos de los mismos, se inscribe dentro lo previsto en los
numerales 1º y 4º del artículo 40 C.P., los cuales consagran dentro de los
derechos políticos los de elegir y ser elegido, junto con la potestad de
constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de
ellos y difundir sus ideas y programas. Por ende, tampoco se opone a los
postulados superiores.
16. El
artículo analizado prevé el contenido mínimo del principio de igualdad. Si bien, como sucede en el caso anterior,
este principio rector no está expresamente previsto en el artículo 107 C.P., su
inclusión por parte del legislador estatutario está justificado en tanto, (i) el principio de igualdad es uno de
los aspectos estructurales del Estado Constitucional; (ii) la previsión estatutaria acoge la fórmula de prohibición de
discriminación contenida en el artículo 13 C.P., lo que demuestra su
constitucionalidad.
De otro lado, no puede perderse de vista que
la instauración del principio de igualdad como rector de la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, tiene consecuencias
constitucionales de primera índole, al menos en dos aspectos: (i) la prohibición de discriminación al
interior de las agrupaciones políticas; y (ii)
la posibilidad de identificar criterios sospechosos de diferenciación, que
configuran límites para la actuación de los diferentes órganos e integrantes de
dichas organizaciones. En cuanto a lo primero, la consagración del principio de
igualdad, lejos de ser un enunciado vacío, implica que las distintas
actuaciones de los partidos y movimientos tengan vedado imponer
discriminaciones injustificadas, especialmente contra aquellas personas que
están en condiciones de debilidad manifiestas, marginalidad o que han sido
históricamente discriminados, como sucede con las mujeres, los discapacitados o
las minorías de identidad y orientación sexuales. Estas discriminaciones injustificadas son
identificables, a partir de un criterio objetivo y empírico, como son los
criterios sospechosos antes aludidos. En
ese orden de ideas, se estará ante comportamientos prima facie discriminatorios, cuando las agrupaciones políticas
adopten decisiones fundadas exclusivamente en distinciones basadas en el sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión u opinión política o
filosófica. En relación con este último aspecto, insiste la Corte en que el
carácter pluralista de la regla democrática, exige que al margen de la válida
opción que en un partido o movimiento tenga determinada orientación ideológica,
concurra la necesidad que las agrupaciones políticas otorguen espacios
suficientes a las minorías y opiniones disidentes presentes en su
interior. En ese sentido, aunque es
constitucionalmente válido que los partidos y movimientos alinderen sus
programas de acción política bajo determinado credo ideológico, no por ello es
admisible que ejerzan prácticas autoritarias, que impidan el mencionado
pluralismo. Ello en el entendido que la protección
de los derechos políticos de las minorías es uno de los rasgos definitorios del
modelo democrático.
A su vez, la aplicación del principio de
igualdad en tales organizaciones también trae como corolario la obligación de
implementar medidas que promuevan la igualdad de oportunidades dentro de su
estructura interna y, en especial, en sus órganos decisorios. Para ello, los partidos y movimientos deben
implementar políticas internas que faciliten la participación de aquellas
personas y comunidades tradicionalmente discriminadas.
En relación con la previsión analizada, al
igual que frente al principio de equidad de género, uno de los intervinientes
solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada, en el entendido
que los principios de igualdad y equidad de género deban propender por la
aplicación de medidas de acción afirmativa que incluyan a los sujetos o grupos
discriminados. En criterio de la Sala,
un condicionamiento de esta naturaleza es improcedente, al menos por dos
razones. En primer lugar, la constitucionalidad condicionada es una modalidad
de decisión excepcional, que presupone la existencia de distintas
interpretaciones del mismo enunciado normativo, algunas de las cuales son
contrarias a la Constitución, de modo que es necesario condicionar la
interpretación del precepto, para dar validez solo a aquellos entendimientos
compatibles con la Carta. En el caso
planteado, la Sala no encuentra que tales entendimientos concurrentes puedan
predicarse de la norma analizada, puesto que la materia particular de las
acciones afirmativas no es objeto de regulación. Por ende, mal podría plantearse un condicionamiento,
cuando no existen los presupuestos argumentativos para ello. En segundo lugar,
la Sala advierte que la comprensión del principio de igualdad compatible con la
Constitución es aquel de contenido material, que parte del imperativo de la
igualdad de oportunidades, la cual debe lograrse mediante instrumentos de
equiparación a favor de aquellos grupos tradicionalmente discriminados, entre
ellos las acciones afirmativas. En ese
orden de ideas, la jurisprudencia ha previsto cómo “… [e]l carácter material del
derecho a la igualdad hace que no pueda comprenderse dentro de la concepción
liberal clásica, fundada en el tratamiento paritario para todos, en tanto
individuos libres y autónomos, sino que permite (y en muchos casos exige) que
el Estado fije tratamientos diferenciados positivos o afirmativos, a fin de
garantizar la igualdad de oportunidades.
Entre ese tipo de tratamientos se distinguen las acciones afirmativas o
discriminaciones inversas, las cuales tienen por objeto prever regulaciones que
faciliten el acceso a bienes sociales escasos, a favor de grupos históricamente
discriminados o que pertenecen a las categorías antes denotadas como
sospechosas de discriminación.”[85]
La norma objeto de estudio, en tanto hace
referencia a la vigencia del principio de igualdad dentro de la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, incorpora el contenido
interpretativo expuesto, pues no puede comprenderse por fuera de la estructura
jurídico constitucional que le da sentido.
Por ende, un condicionamiento como el requerido por el interviniente no
tendría efecto distinto que reiterar el principio de supremacía constitucional,
lo que resulta innecesario, puesto que los contenidos de la Carta irradian a
las demás normas que integran el ordenamiento jurídico.
17. La norma objeto de examen prevé dentro de
los principios de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
el pluralismo político. Expresa que ese principio implica que las agrupaciones
políticas tengan el deber de garantizar la expresión de las distintas
tendencias a su alrededor, en especial de las minorías. Para ello, el legislador estatutario dispuso
que los estatutos de las citadas agrupaciones políticas deban contar con reglas
sobre quórum y mayorías especiales respecto de sus “decisiones fundamentales”
relativas a la organización y funcionamiento.
De manera análoga a los casos anteriores, el
Proyecto de Ley prescribe un principio que, si bien no hace parte de aquellos
que están expresamente previstos en el inciso tercero del artículo 107 C.P.,
son por entero compatibles con la Constitución, en tanto se limitan a desarrollar
aspectos centrales para la democracia constitucional. Así como se explicó respecto del principio de
participación, existen previsiones constitucionales expresas sobre la
obligatoriedad de que las diferentes expresiones de la democracia sean compatibles
con el pluralismo político y, en particular, con la garantía de los derechos de
las minorías. El artículo 1º C.P., que consagra la definición del Estado
Constitucional, indica que está conformado de modo democrático, participativo y
pluralista. Además, el pluralismo
político es uno de los factores necesarios para la democracia, en su sentido
sustantivo contemporáneo, por lo que su vigencia está estrechamente vinculada
con el mandato del artículo 107 C.P., que prescribe que los partidos y
movimientos políticos deben organizarse democráticamente. La doctrina autorizada en ciencia política
sostiene, precisamente, que la democracia, comprendida como valor con carácter
material, incide en las agrupaciones políticas en el sentido de compelerlas a
garantizar el pluralismo político, so pena de tornarse en simples facciones,
contrarias al modelo de Estado Constitucional.
Sobre el particular, se ha señalado que alentar el disenso al interior
de los partidos y movimientos es imprescindible para lograr que sean genuinamente
democráticos, pues solo así podrán incorporarse al debate las diferentes
tendencias, en especial los intereses de las minorías. En términos de Sartori “… no debe concebirse el consenso como un pariente próximo de la
unanimidad. Cabría formular la
diferencia como sigue: el consenso es una ‘unanimidad pluralista’. No consiste en una sola mente postulada por
la visión monocromática del mundo, sino que evoca el inacabable proceso de
ajustar muchas mentes (e intereses) que disienten en “coaliciones” cambiantes
de persuasión recíproca. Esto equivale
también a decir que, si bien ‘el disenso es el estado antrópico de la
naturaleza social, el consenso no se halla, sino que debe producirse’. Y la importancia del consenso – concebido de
este modo – para nuestro mundo actual se ve apoyada por el hecho que
probablemente no sea una coincidencia fortuita el que los sistemas occidentales
de partidos no participaran en absoluto en la creación del Estado nacional y no
pasaran a ser operacionales hasta que se hubo resuelto la crisis de la
legitimidad, esto es, la aceptación del gobierno constitucional”[86].
Consideraciones de similar naturaleza han
sido expuestas por la jurisprudencia de la Corte, al prever que el modelo de
democracia adoptada por la Constitución es necesariamente pluralista, pues solo
así es posible vincular los distintos intereses concurrentes con el ejercicio
del poder político. De tal modo, en la sentencia C-397/10, se expresó que “…[l]a
visión histórica y conceptual típica del Estado liberal de derecho que
predominó en el siglo XVIII, en la que la noción de soberanía popular estaba
enmarcada por una visión de la nación como unidad homogénea, ha evolucionado, a
partir de la Segunda Guerra Mundial, hacia una visión pluralista en la que debe
garantizarse tanto la visión de las mayorías como las voces de las minorías y
en donde no es posible que un único grupo de ciudadanos se abrogue la voz del
pueblo soberano. La noción de pueblo soberano o de constituyente primario que
acompaña esta concepción de democracia liberal constitucional, es la de
pluralismo: diferentes pensamientos, diferentes razas, géneros, orígenes,
religiones, etc., que optan por este modelo de democracia constitucional en la
que todo poder debe tener límites, y que como pueblo soberano, como poder
constituyente, aceptan “constituirse” y auto limitarse a través de ese modelo
democrático. || Esa concepción de democracia
pluralista rechaza la idea de que cualquiera pueda representar los intereses de
todos e invita a generar mecanismos que permitan que diferentes intereses y
visiones sean tenidos en cuenta. Por
ello, en los estados contemporáneos que surgen después de la Segunda Guerra
Mundial, predomina la idea de sociedades pluralistas, heterogéneas, en donde la
voz del pueblo no puede ser apropiada por un sólo grupo de ciudadanos, así sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestación
de esa pluralidad. Bajo esta concepción contemporánea, el poder constituyente
para actuar legítimamente debe reflejar ese pluralismo. Y es por ello que bajo
esta concepción de estado constitucional democrático y de derecho, el poder
constituyente cuando actúa como tal, debe manifestarse en un escenario
deliberativo que garantice la concurrencia del pluralismo”.
Según lo expuesto, se obtiene una conclusión
evidente: El significado de la democracia en el Estado Constitucional lleva
implícito su carácter pluralista, lo cual trae como consecuencia que la
estructura y organización de los partidos y movimientos políticos deben tener
canales apropiados para (i) permitir
la deliberación de las distintas vertientes ideológicas al interior de la
agrupación; (ii) articular esas
posiciones con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro
del partido o movimiento político[87]. En ese sentido, la Corte encuentra que la
norma analizada cumple precisamente con esos objetivos, por lo que se aviene a
la Constitución.
18. En cuanto a la constitucionalidad del
principio de equidad de género, previsto en el artículo 1º del Proyecto de Ley,
debe la Corte hacer tres acotaciones. En
primer lugar, la exequibilidad de esa disposición se justifica en la medida en
que el inciso 2º del artículo 107 C.P. confiere a ese principio carácter rector
para la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos. Además, la formulación hecha
por el legislador estatutario, en cuanto prevé que los hombres, las mujeres y
“las demás opciones sexuales” gozarán de igualdad de derechos y oportunidades
para participar en distintas actividades, debates y elecciones del partido o
movimiento, se aviene por completo a los postulados constitucionales de la
igualdad material.
En segundo lugar, debe resaltarse que el
legislador estatutario previó una fórmula de género amplia, la cual no se
restringe a la inclusión de hombres y mujeres en la actividad de partidos y
movimientos políticos, sino que también dispuso que la inclusión comentada deba
predicarse de todas las personas, sin importar su opción o identidad sexual.
Esto implica que los partidos y movimientos políticos deberán garantizar que
hombres, mujeres y minorías de identificación u orientación sexual, tengan
espacios suficientes y adecuados de participación en la organización,
posibilidad de acceder a sus instancias directivas y a los debates electorales,
al igual que de obtener representación política.
Una cláusula de esta naturaleza no se opone a
la Constitución y, en especial, al margen de autonomía de los partidos y
movimientos políticos. Esto al menos por tres tipos de razones, a saber: (i) las implicaciones que tiene el
pluralismo político frente al deber de las agrupaciones políticas de
organizarse democráticamente; (ii) el
mandato de inclusión de los grupos tradicionalmente discriminados; y (iii) el papel que cumplen los partidos
y movimientos políticos en la eficacia de derechos fundamentales.
18.1. Frente a lo primero, en el apartado
anterior se explicó cómo el pluralismo es un principio que hace parte
inescindible de la democracia. En ese sentido, no puede comprenderse un sistema
de partidos que esté organizado democráticamente y que, a su vez, no sea
pluralista. Esto por la sencilla razón
que la democracia, en su concepción material, involucra la necesidad que las
distintas concepciones y vertientes ideológicas puedan participar
sustantivamente del debate político. Por lo tanto, si las agrupaciones
políticas adoptan posturas de exclusión a esas concepciones y vertientes,
dejarían de estar organizadas democráticamente, tornarse en una simple facción
política, incompatible con el actual régimen constitucional de los partidos y
movimientos políticos.
18.2. En cuanto a lo segundo, se ha también
explicado que la decisión del legislador estatutario de disponer la igualdad
dentro de los principios mínimos de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, es enteramente compatible con la Carta, en
tanto ese principio es estructural para el Estado Constitucional. Como se ha
expuesto en esta sentencia, la igualdad debe comprenderse desde su faceta
material, lo cual involucra, tanto la promoción de la igualdad de
oportunidades, como el mandato de inclusión de los grupos históricamente
discriminados.
La jurisprudencia constitucional ha
identificado que tanto las mujeres, como las minorías de identidad u
orientación sexual, son grupos tradicionalmente discriminados. Por ende, se contradice el principio de
igualdad cuando se les excluye, en razón de su condición minoritaria, del
acceso a bienes jurídicos o del ejercicio de derechos constitucionales. Así,
para el caso de las mujeres, la sentencia C-540/08, a propósito del estudio de
constitucionalidad de las normas legales que diferencian entre hombres y mujeres
respecto de la edad de pensión de jubilación, la Corte señaló que “…se debe hacer mención a que la
consagración en nuestro orden constitucional, de las mujeres como un grupo al
que se le debe brindar protección especial y tratamiento favorable por considerársele
un colectivo históricamente desfavorecido y marginado, ha ido más allá de dicho
reconocimiento. La Constitución incluye dentro de las características que
pueden ser tomadas en cuenta para la implementación de acciones positivas a
favor de las mujeres, el supuesto consistente en que “…[D]urante el embarazo
y después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado, y
recibirá de éste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada”
(C.P., art. 43). El establecimiento de acciones positivas en virtud del aparte
del artículo constitucional transcrito, ha dado lugar a medidas que sugieren
una discriminación positiva o favorable, en la que el sexo es el elemento que
fundamenta el trato normativo disímil”.
Similar consideración fue expuesta respecto
de las minorías de identificación y orientación sexual. En la sentencia
C-029/09, en la que la Corte estudió la constitucionalidad de distintas normas
que otorgaban efectos jurídicos en diferentes materias a las parejas
heterosexuales con exclusión de las del mismo sexo, se indicó que “[e]n
Colombia, la jurisprudencia constitucional en esta materia se ha desarrollado
en una línea de conformidad con la cual (i) de acuerdo con la Constitución,
está proscrita toda forma de discriminación en razón de la orientación sexual;
(ii) existen diferencias entre las parejas heterosexuales y las parejas
homosexuales, razón por la cual no existe un imperativo constitucional de dar
un tratamiento igual a unas y a otras; (iii) corresponde al legislador definir
las medidas necesarias para atender los requerimientos de protección de los
distintos grupos sociales y avanzar gradualmente en la atención de la
situación de quienes se encuentren en situación de marginamiento y, (iv) toda
diferencia de trato entre personas o grupos que sean asimilables sólo es
constitucionalmente admisible si obedece a un principio de razón suficiente. ||
Destaca la Corte que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, está proscrita, y da lugar a un escrutinio
estricto, toda discriminación que se origine en la orientación sexual de las
personas, y que ello se predica no sólo de las personas individualmente
consideradas sino también en el ámbito de su relaciones de pareja, pero,
advierte que, al mismo tiempo, no toda diferencia de trato entre parejas
heterosexuales y homosexuales puede tenerse como discriminatoria per se, ni
considerarse fundada en la orientación sexual de las personas, en la medida en
que puede surgir de las diferencias que existen entre unas parejas y otras”.
18.3. En tercer término, si se parte de la premisa
que la condición de minoría de género, identificación u orientación sexual es
un criterio prohibido para la discriminación, ello implica obligatoriamente que
tampoco pueden servir de base para negar el ejercicio de derechos
fundamentales. Las agrupaciones políticas son, ante todo, vehículos destinados
a que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos políticos a elegir, ser
elegidos y a hacer parte de esos colectivos de manera libre. Por ende, las
normas que regulan la organización y funcionamiento de partidos y movimientos
pueden válidamente exigir que esas agrupaciones tengan vedado incurrir en
prácticas discriminatorias, entre ellas aquellas que perpetúen la exclusión de
grupos tradicionalmente excluidos.
Considerar lo contrario significaría impedir que esos grupos queden
imposibilitados para ejercer sus derechos políticos, lo que es inaceptable
desde la perspectiva constitucional.
19. Finalmente, el
artículo analizado prevé que la organización y funcionamiento de los partidos
están sometidos a la vigencia de los principios de transparencia y moralidad.
Estas prescripciones no presentan reproche alguno en cuanto a su
constitucionalidad, en tanto replican los contenidos del inciso tercero del
artículo 107 Superior y hacen referencia a fines constitucionalmente válidos,
relacionados con el derecho de acceso a la información, a favor de los
afiliados a los partidos y movimientos, respecto de sus actividades políticas,
financieras y administrativas; al igual que la sujeción de los miembros de esas
agrupaciones a los códigos de ética que prevean sus estatutos. No obstante, aspectos concretos de esta
normativa, relacionados con (i) el
deber de rendir anualmente cuentas; y (ii)
la necesidad de adoptar un código de ética, serán objeto de análisis
separado, a propósito del estudio de constitucionalidad de los artículos 19 y
4-9 del Proyecto de Ley, respectivamente.
Sobre este aspecto
debe recabarse por la Sala que los principios de transparencia y moralidad, en
tanto el legislador estatutario les da el carácter de rectores para la
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, tienen
carácter ordenador para sus distintas actividades y facetas. Quiere esto decir que las agrupaciones
políticas, en especial bajo el actual parámetro de constitucionalidad, deben
cumplir con criterios efectivos de rendición de cuentas y acceso a la
información por parte de integrantes, ciudadanos y órganos de control estatal,
entre otros aspectos. Esto bajo el
entendido que los partidos y movimientos políticos, cuando optan por hacer
parte del sistema de representación política, están obligados a cumplir con las
distintas dimensiones de la regla democrática, entre ellas las aludidas. En otras palabras, en el actual
constitucionalismo colombiano, las agrupaciones políticas, lejos de ser
organizaciones separadas del escrutinio público, están intensamente vinculadas
al control ciudadano, pues solo así pueden comprenderse como genuinamente
democráticas.
Artículo 2.
Prohibición de doble militancia.
20. El artículo 2º del Proyecto de Ley señala las
reglas relativas a la prohibición de doble militancia. Sobre este particular debe partirse de
señalar que, como se explicó en el fundamento jurídico 10.1. la fijación de un
régimen jurídico tendiente a proscribir la doble militancia, es una de las
herramientas planteadas por el Acto Legislativo 1 de 2003, y reforzada por la
reforma constitucional de 2009, tendiente a fortalecer los partidos y
movimientos políticos, a través de la exigibilidad de la disciplina de sus
integrantes y la imposición correlativa de sanciones ante el incumplimiento de
los deberes de pertenencia a la agrupación correspondiente.
La doble militancia, en ese orden de ideas,
es una limitación, de raigambre constitucional, al derecho político de los
ciudadanos a formar libremente parte de partidos, movimientos y agrupaciones
políticas (Art. 40-3 C.P.). Ello en el entendido que dicha libertad debe
armonizarse con la obligatoriedad constitucional del principio democrático
representativo, que exige que la confianza depositada por el elector en
determinado plan de acción política, no resulte frustrada por la decisión
personalista del elegido de abandonar la agrupación política mediante la cual
accedió a la corporación pública o cargo de elección popular. Estos objetivos
fueron explicitados por la Corte, al señalar que “…un examen de los antecedentes del Acto
Legislativo 01 de 2003, del texto que finalmente fue aprobado, y del
funcionamiento de las bancadas, conduce a afirmar, como se ha hecho, que se
encuentra proscrita la doble militancia política, comportamiento que conduce a
falsear la confianza del elector, a imposibilitar la realización del programa
político que se comprometió a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las
Corporaciones Públicas, y en definitiva, a atomizar la actividad política entre
un universo de partidos políticos que no resultan ser representativos,
resultados todos ellos contrarios a los propósitos que inspiraron la Reforma
Política. En consecuencia, el ejercicio de los mencionados derechos políticos
no puede conducir a desvertebrar en la práctica el régimen de bancadas. En
otras palabras, se presenta tan sólo una aparente contradicción entre el ejercicio
de los derechos políticos y la prohibición de la doble militancia, interdicción
constitucional esta última que de manera alguna impide la evolución del sistema
político colombiano dentro de unos parámetros claros para el ejercicio de la
actividad política”[88].
Con el fin de hacer efectiva la democracia representativa mediante la
disciplina de partidos, el artículo 107 C.P. prevé una prohibición de carácter
general, según la cual “en ningún caso se
permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento político con personería jurídica”. A partir de esa proscripción,
la misma norma constitucional determina dos consecuencias jurídicas
relacionadas con el tópico de la doble militancia: (i) la previsión según la cual quien participe en las consultas de
un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá
inscribirse por otro en el mismo proceso electoral; y (ii) la regla que determina que quien siendo miembro de una
corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido
distinto, deberá renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día
de inscripciones. Estas reglas son complementadas
por otras disposiciones de la Carta, como el inciso sexto del artículo 108
C.P., que ordena que los miembros de las agrupaciones políticas elegidos en las
corporaciones públicas, actúen en ellas como bancadas, en los términos
previstos en la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por estas.
21. Del análisis del artículo 2º del Proyecto de Ley, se tiene que en
algunos de sus apartes se limita a reiterar reglas previstas por la misma
Constitución, lo que implica la constitucionalidad del precepto. Así, el inciso
primero prevé la regla de prohibición de doble militancia, en idénticos
términos a lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., salvo que
omite la expresión “con personería
jurídica”, asunto que será sometido a análisis separado, en tanto involucra
el ámbito de aplicación de la totalidad del artículo.
El inciso segundo prevé entre sus distintos enunciados normativos, que
los candidatos electos deben pertenecer al partido o movimiento político que
los inscribió y, si optan por integrar otra agrupación, deben renunciar a la
curul doce meses antes del primer día de inscripciones. Esta disposición reitera lo previsto en el
inciso final del artículo 107 C.P., lo que justifica su exequibilidad.
De igual modo, el inciso cuarto determina que quien incumpla con las
reglas contenidas en el precepto incurre en doble militancia, la cual será
sancionada de conformidad con los estatutos y, en caso de los candidatos
elegidos será causal de revocatoria de la inscripción. Esta proposición es desarrollo lógico de lo
previsto en el inciso final del artículo 107 C.P., el cual ordena que los
miembros de corporaciones públicas que opten por presentarse a la siguiente
elección por un partido distinto, deban renunciar a su curul en el término
anteriormente mencionado. Además, la remisión que se hace para la imposición de
las demás sanciones al estatuto del partido o movimiento es corolario del
reconocimiento del grado de autonomía que a esas agrupaciones les confiere la
Constitución. Adicionalmente, en respuesta
a la problemática expuesta por uno de los intervinientes, la Corte considera
que no existe vacío jurídico alguno en lo que respecta al titular del poder
sancionatorio en el caso expuesto, puesto que del hecho que el legislador
estatutario difiera a los estatutos del partido o movimiento la sanción por el
desconocimiento de la prohibición de doble militancia, implica obligatoriamente
que el titular de ese poder sancionatorio no es otra que la agrupación política
correspondiente, pues esta es la que está sometida a dichos estatutos.
Por último, el parágrafo del artículo 2º ofrece una regla exceptiva a
la prohibición de la doble militancia, consistente en que en aquellos eventos
en que el partido o movimiento político sea disuelto por decisión de sus
miembros o que pierdan su personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse
en uno distinto, sin violar la mencionada prohibición. Esta regulación es razonable y armónica con
las previsiones constitucionales sobre doble militancia. Es claro que ante la
inexistencia del partido o movimiento político de origen, configuraría una
carga desproporcionada impedir que sus miembros pudieran optar por pertenecer a
otra agrupación política, pues ello restaría toda eficacia al derecho político
previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la excepción planteada no afecta la
estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido
estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de
las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de
acción política no puede ser jurídicamente representado.
No obstante la compatibilidad general del precepto con la Carta
Política, la norma presenta dos problemas jurídicos que deben ser objeto de
análisis particular. En primer lugar, como lo pone de presente uno de los
intervinientes, debe determinarse si la disposición extiende la prohibición de
doble militancia a los partidos y movimientos sin personería jurídica y si esa
ampliación es constitucional. En segundo término, otro de los intervinientes
sostiene que la extensión que hace la norma de la prohibición de la doble
militancia a los directivos de los partidos y movimientos es contraria a la
Carta, en tanto ese supuesto no está contemplado dentro de las hipótesis señaladas
en el artículo 107 C.P.
22. Respecto a lo primero, la Sala concuerda con el interviniente, en
el sentido de que el artículo 2º de la iniciativa extiende la prohibición de la
doble militancia. En efecto, el inciso primero de esta disposición indica una
prohibición genérica respecto de todo partido o movimiento político. Idéntica
formulación es utilizada en el inciso segundo, cuando prevé que la prohibición
de apoyar candidatos distintos se aplica a los directivos, candidatos o
elegidos de los partidos y movimientos políticos, sin distinguir entre aquellos
con personería jurídica o sin ella. Esta
interpretación se confirma por el hecho de que el inciso tercero de la misma
norma señala una restricción para cambio de partido aplicable a los directivos
de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos.
Según lo expuesto, la Corte advierte que los destinatarios de la
prohibición de la doble militancia son los ciudadanos que pertenezcan a (i) los partidos, movimientos políticos
o grupos significativos de ciudadanos que han adquirido personería jurídica, en
los términos y condiciones previstos en el inciso primero del artículo 108
C.P., esto es, que hayan obtenido una votación no inferior al tres por ciento
(3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones
de Cámara o Senado, exceptuándose el régimen particular previsto en la ley para
las circunscripciones de minorías étnicas o políticas, caso en el que bastará
acreditar representación parlamentaria; y (ii)
las mismas agrupaciones políticas, sin personería jurídica.
Ahora bien, una formulación amplia de esta naturaleza contradeciría lo
previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., el cual prevé la
prohibición de doble militancia respecto de los partidos o movimientos con
personería jurídica. Por ende, la extensión de los efectos de esa prohibición
por parte de legislador estatutario devendría inexequible. Sin embargo, a
juicio de la Sala esta conclusión, que está basada en una interpretación
exegética y descontextualizada del Texto Constitucional, resulta equivocada, en
tanto concurren distintas razones que fundamentan la exequibilidad de la
medida, como pasa a explicarse.
22.1. En el apartado preliminar de la presente sección se explicó cómo
la prohibición de la doble militancia es una de las herramientas previstas por
las reformas políticas de 2003 y 2009 para fortalecer las agrupaciones
políticas. Este fortalecimiento era
necesario ante las amenazas que las prácticas personalistas, la atomización de
los partidos y movimientos, y la incursión de actores ilegales generaban frente
a la vigencia del principio democrático representativo. Así, era necesario
disponer reglas que evitaran que los integrantes de las agrupaciones políticas,
en especial aquellos que ejercen cargos de elección popular, defraudaran la
confianza de los electores al cambiar de agrupación y, por ende, servir a
programas y agendas de acción política distintos a los que les sirvieron para
acceder a dichas dignidades públicas.
Como se observa, el presupuesto para la imposición de la prohibición de
la doble militancia es la posibilidad o ejercicio efectivo del mandato
democrático representativo. Esto implica
que, aunque como se explicará más adelante, la vigencia de la citada prohibición
es de carácter general y, por ende, se aplica a ciudadanos que no tienen ese
mandato, son los servidores elegidos los destinatarios particulares de tal
restricción. En consecuencia, la formulación constitucional debe ser
comprendida como un mínimo, de modo que el legislador estatutario puede
incorporar una regulación más exigente o extensiva respecto a la prohibición de
doble militancia, a condición que esté dirigida a cumplir los propósitos
constitucionales de esa figura, explicados en la presente decisión. A este
respecto, la Corte ha señalado que “…son
los integrantes de los partidos los destinatarios particulares de la
prohibición de doble militancia, puesto que (i) una concepción diferente
configuraría una interdicción desproporcionada al derecho político al voto
libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del régimen jurídico que les es
aplicable, quienes tienen un deber más específico y de mayor peso en lo que
refiere a la disciplina de partido. Ello en el entendido que la vinculación con
los objetivos programáticos, principios ideológicos y decisiones políticas
internas democráticamente adoptadas, tiene una mayor vinculación para los
servidores elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos
políticos que se definen –y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-,
en razón de su adscripción a tales parámetros”[89].
Esta comprobación tiene efectos definitivos en lo que respecta a la
extensión de la prohibición de doble militancia hecha por el legislador
estatutario. De acuerdo a lo regulado por el inciso tercero y cuarto del
artículo 108 C.P., tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica o
sin ella, están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las
segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. En ese orden de
ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones pueden presentar candidatos
y, a su vez, uno de los ámbitos de justificación constitucional de la doble
militancia es la preservación del principio democrático representativo,
mediante la disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento
ideológico, carecería de todo sentido que la restricción solo se aplicara a una
de las citadas clases de agrupación política.
22.2. En segundo lugar, debe considerarse que la interpretación de las
normas constitucionales debe llevarse a cabo de modo que se logre su efecto útil, lo que significa que tengan
que privilegiarse aquellos entendimientos que permitan la eficacia de los
principios y valores superiores.
En esta sentencia se ha señalado insistentemente que el cambio
cualitativo en materia del régimen constitucional de las agrupaciones
políticas, consiste en aumentar la intensidad de la regulación estatal, en aras
de lograr la fortaleza institucional y representativa de las mismas. Llevada
esta premisa al caso analizado, la Corte encuentra que aceptar la tesis
restrictiva, según la cual la prohibición de doble militancia solo se predica
de los ciudadanos adscritos a partidos y movimientos con personería jurídica,
tendría graves consecuencias para la preservación de la disciplina y coherencia
ideológica de esas agrupaciones, previstas por la Constitución. En efecto, esta
comprensión del Texto Superior llevaría a la posibilidad de defraudar el
principio democrático representativo, bajo el simple expediente de no tener
personería jurídica. En otras palabras, la comprensión en comento configuraría
un estímulo perverso para quienes quisiesen vulnerar la prohibición de doble
militancia, consistente en permitirles desligarse de la disciplina y
coherencias mencionadas, por el hecho de pertenecer a determinada categoría de
agrupación política que, se insiste, está constitucionalmente habilitada para
presentar candidatos y, en consecuencia, está sometida al principio democrático
representativo.
22.3. Por último, como lo pone de presente uno de los intervinientes,
predicar la prohibición de doble militancia a las agrupaciones políticas sin
personería jurídica, no configura una afectación desproporcionada del derecho
político a pertenecer a partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Ello en
tanto la medida cumple una finalidad constitucionalmente legítima, como es la
representatividad de dichas agrupaciones; es adecuada para cumplir con esa
finalidad y no impide que los ciudadanos accedan al ejercicio del poder
político mediante tales grupos políticos, sino que solo limita esa
participación a que guarda identidad con una plataforma ideológica particular.
Esta ausencia de afectación desproporcionada también se comprueba al
determinar que, como lo ha señalado la jurisprudencia, la prohibición de doble
militancia es aplicable a los integrantes de los partidos y movimientos, esto
es, quienes ejercen cargos de elección popular, o sus directivos, como se explicará
a continuación. Esto implica que los ciudadanos votantes no están sometidos a
dicha regla, bien sea que apoyen a partidos o movimientos carentes o no de
personería jurídica. Ello en el entendido que una comprensión contraria sería
incompatible con el derecho político al sufragio universal y libre.
23. Ahora bien, el artículo 2º
del Proyecto de Ley extiende a los directivos de las agrupaciones políticas las
consecuencias jurídicas que la Constitución prescribe como consecuencia de la
prohibición de doble militancia, a saber, (i)
la proscripción del apoyo a candidatos distintos a los de su propio partido
o movimiento; y (ii) la obligación de
renunciar al cargo directivo doce meses antes de postularse o aceptar la
designación como dignatario de otra agrupación política, o inscribirse como
candidato de esta. Podría argumentarse, con base en las razones antes
expuestas, que esa extensión contraría la Carta Política, puesto que se ha
señalado que los destinatarios particulares de la prohibición de doble militancia
son los candidatos y servidores elegidos en cargos y corporaciones de elección
popular, respecto de los cuales se predica el mandato democrático
representativo. Por ende, como los directivos no están cobijados por ese
vínculo con el electorado, mal podrían ser compelidos a cumplir las
obligaciones derivadas de la prohibición de doble militancia.
La Corte considera que la posición planteada es errónea, en tanto
desconoce el texto del artículo 107 C.P., que predica la vigencia de la
prohibición de doble militancia a los “ciudadanos”, fórmula amplia que incluye
a todos aquellos que manifiesten su interés de integrar un grupo con el
propósito de ejercer poder político, salvaguardándose el ejercicio del derecho
al sufragio universal y libre de los ciudadanos votantes. De otro lado, no puede perderse de vista que
el objetivo constitucional de la citada prohibición es amplio, pues no se
limita exclusivamente al ámbito de la vigencia del principio democrático representativo,
sino que apunta al fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, el
cual se logra a través de la identificación ideológica y de agenda política
entre las distintas agrupaciones.
Se ha insistido en esta sentencia que las sucesivas reformas
constitucionales en materia de partidos y movimientos, tienen por objeto común
la despersonalización de la política, a través del otorgamiento de mayor
preponderancia a la agenda de acción pública como elemento de definición de la
agrupación correspondiente. La intención del constituyente derivado, en ese
orden de ideas, es ordenar a los grupos políticos a partir de sus plataformas
ideológicas y sus concepciones plurales sobre el ejercicio del poder político y
el papel del Estado frente a la sociedad. Esto sobre el convencimiento que tal
método de diferenciación fortalece a la democracia en su conjunto, pues impide
que las agrupaciones políticas resulten cooptadas por intereses subjetivos,
desligados de dichas plataformas y programas. En suma, lo que se busca es
lograr un sistema político maduro, que funde su dinámica partidista en la
contraposición y competencia entre las distintas concepción de lo público que
confluyen en la sociedad, y no en la obtención del favor del elector mediante
prácticas clientelistas o de coacción.
Estas premisas justifican plenamente la constitucionalidad de la
extensión de los deberes propios de la prohibición de doble militancia a los
directivos de partidos y movimientos políticos. De acuerdo con la Constitución,
estos dignatarios cumplen un papel central en tales organizaciones, en tanto
actúan en su nombre y, por ende, (i) son
responsables del aval de sus candidatos a cargos y corporaciones públicas de
elección popular (Art. 108, inc. 3); y (ii)
son, en consecuencia, susceptibles de sanción de aquellos apoyos que se
realicen en contravención de las reglas constitucionales, en especial aquellas
que proscriben avalar candidatos condenados por determinados delitos. Sería un
contrasentido afirmar, de un lado, que a los directivos de las agrupaciones
políticas se les adscriben esas importantes responsabilidades y, del otro, que
no están sometidos a la disciplina de partidos. Por ende, la decisión del
legislador estatutario se encuentra ajustada al ordenamiento superior.
Artículo 3. Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos.
24. El artículo 3º del Proyecto de Ley estipula la creación del
Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos. El precepto confiere al Consejo
Nacional Electoral – CNE, la competencia para llevar ese registro en el cual
los representantes legales de las agrupaciones políticas deberán consignar la
información relacionada con las actas de fundación, los estatutos y sus
reformas, los documentos relacionados con su plataforma ideológica o
programática, la designación y remoción de sus directivos, así como el registro
de sus afiliados. El registro de esta información será autorizada por el CNE,
previa verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización
y funcionamiento dispuestos en la Constitución, la ley y los estatutos
correspondientes.
Previsiones de esta naturaleza, salvo el asunto relacionado con el
registro de afiliados, no presentan mayores debates en cuanto a su constitucionalidad.
De un lado, la Corte encuentra que la función de registro está estrechamente
relacionada con las funciones que la Carta Política confiere al CNE. En los
términos del artículo 265 C.P., el Consejo tiene la función general de regular,
inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y
movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus
representantes legales, directivos y candidatos. En desarrollo de esa previsión
general, la misma normativa prevé que el CNE tiene la competencia para (i) velar por el cumplimiento de las
normas sobre partidos y movimientos políticos; (ii) distribuir los aportes que establezca la ley para el
financiamiento de campañas electorales; (iii)
reconocer y revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos
políticos; (iv) reglamentar la
participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social del Estado; (v) colaborar
para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de
sus decisiones y la escogencia de sus candidatos; y (vi) decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a
corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba
de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la
Constitución y la ley.
La decisión del legislador estatutario de fijar un registro en las
condiciones anotadas, permite que el CNE ejerza sus funciones constitucionales,
al contar con la información mínima necesaria para adelantar las competencias
descritas. Por ende, el registro analizado se limita a fijar un instrumento
técnico para el cumplimiento de una potestad de origen constitucional, lo que
justifica su exequibilidad. Además, permite garantizar principios constitucionales
de significativa importancia, como la publicidad de los actos y la
transparencia. Esta conclusión fue, a su vez, reafirmada por la jurisprudencia
constitucional al indicar, en la sentencia C-089/94, que “[e]l segundo inciso del
artículo 7 del proyecto, regula la inscripción ante el Consejo Nacional
Electoral de los nombres de las autoridades y dignatarios que los partidos y
movimientos designen o elijan. El sistema de registro que la norma instituye
garantiza la seguridad jurídica y la publicidad acerca de los actos de
designación así como de las personas que ocupan posiciones administrativas y
directivas en los partidos y movimientos políticos. No cabe duda de que la
norma es indispensable para el debido funcionamiento y organización de los
partidos y movimientos y, de otra parte, describe una tarea que la ley puede
atribuir al Consejo Nacional Electoral (CP art. 265-12)”.
El parágrafo del artículo 3º contiene dos reglas que se avienen a la
Constitución. La primera, reitera la fórmula prevista en el inciso primero del
artículo 108 C.P., según la cual los grupos significativos de ciudadanos que
cumplan las condiciones previstas en dicha norma constitucional, podrán
organizarse como partidos o movimientos políticos y adquirir personería
jurídica. En ese caso, de acuerdo con la segunda regla del precepto
estatutario, deberán presentar la misma documentación exigida para la
inscripción de partidos y movimientos, a fin de ser incorporados al registro.
Ambas previsiones son apenas desarrollos necesarios de la exigencia del
Registro, respecto de los grupos significativos de ciudadanos, por lo que no
ameritan mayor análisis en cuanto a su constitucionalidad.
25. La norma objeto de estudio plantea, en criterio de uno de los
intervinientes, un problema jurídico constitucional que la Sala considera
pertinente asumir de forma separada. Para el interviniente, la Corte está
compelida a declarar que la constitucionalidad del registro de afiliados a los
partidos y movimientos políticos debe condicionarse a que esta se haga de
manera libre y voluntaria, y que a su vez, se someta a la vigencia del derecho
al hábeas data, puesto que en su criterio se trata de datos personales
“sensibles”, que deben tener carácter reservado. En caso contrario, el
interviniente considera que el registro de afiliados sería adverso a la
garantía de no discriminación por la opción política, al derecho a la intimidad
personal, a la libre asociación, la vez que expondría a las personas inscritas
a amenazas respecto de su vida e integridad personal, puesto que la afiliación
partidista suele ser motivo de ataques por parte de actores armados ilegales,
especialmente en el ámbito local.
Para resolver esta problemática, la Corte debe partir de la
delimitación acerca de las reglas fijadas por el legislador estatutario en
materia de registro de afiliados a partidos y movimientos políticos, para luego
determinar si el condicionamiento planteado por el interviniente es necesario
para avalar la constitucionalidad de tales preceptos.
En cuanto a lo primero, se tiene que el artículo 3º prevé que dentro el
Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, se incluirá el registro de
los afiliados de dichas agrupaciones. Sin embargo, esta previsión no puede
analizarse de manera aislada, sino que debe integrarse con lo previsto en el
inciso primero del artículo 2º del Proyecto de Ley, el cual señala que la
militancia o pertenencia a un partido o movimiento político se comprobará
mediante la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización
política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal
efecto, el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia
de protección de datos.
Conforme a estas reglas, se tiene que el registro de afiliados se
conforma a través de la inscripción que el ciudadano realice ante la respectiva
agrupación, la cual se remitirá, a su vez, al Registro Único de Partidos y
Movimientos Políticos. Estas actividades, a su vez, estarán sujetas a las
normas existentes en materia de protección de datos personales. Esta comprobación permite resolver uno de los
interrogantes planteados por el interviniente.
De las normas analizadas se concluye claramente que la afiliación a los
partidos y movimientos políticos está sujeta a la voluntad del ciudadano, pues
ello se infiere del artículo 2º del Proyecto, en cuanto prevé que la
inscripción correspondiente debe hacerla el interesado. En ese sentido, se
encuentra preservado el derecho político contenido en el artículo 40-3 C.P.,
tanto en su faceta positiva de hacer parte libremente de partidos y movimientos
políticos, como en su ámbito negativo, consistente en la libertad de apartarse
u optar por no integrar tales agrupaciones.
26. Análisis diferente requiere el asunto relativo a la naturaleza y
grado de protección de la información personal recopilada en el registro de
afiliados. Debe partirse de considerar
que el dato acerca de la filiación partidista tiene especial protección
constitucional, en tanto (i) el
artículo 13 C.P. dispone como uno de los criterios prohibidos de discriminación
la opinión política o filosófica, lo que presupone que la circulación del dato
personal sobre la adscripción partidista podría servir de base para
discriminar, lo que involucra la necesidad de imponer restricciones y límites a
este acto de distribución del dato; y (ii)
el artículo 18 C.P. incorpora dentro del derecho fundamental a la libertad
de conciencia la garantía de que ninguna persona puede ser compelida a revelar
sus creencias, lo que de suyo incorpora restricciones particulares sobre la
transmisión del dato personal sobre la filiación partidista.
Las limitaciones a la circulación y a los usos de la información
personal sobre filiación partidista han sido ejemplificadas por la
jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia C-230A/08, se indicó que
una de esas limitaciones consistía que en el dato sobre filiación partidista no
podía servir como criterio para la selección y permanencia en el empleo
público. Al respecto, se indicó que “…[c]iertamente la persona tiene derecho a no
revelar cuál es su posición política y a mantener el secreto de su voto, cuya
garantía no se limita a las cautelas o medidas dispuestas para proteger al
ciudadano en el acto mismo de emitir el voto, sino que se proyecta después de ese
momento, entre otras razones, porque, como quedó anotado, los derechos de
participación política tienen evidentes conexiones con otros derechos y
libertades que contribuyen a proteger la libertad de opción propia de la
política. Es el caso, por ejemplo, de la libertad de conciencia que, según el
artículo 18 de la Constitución, prohíbe que se moleste a otro “por razón de sus
convicciones o creencias”, que sea compelido a revelarlas o que se le obligue
“a actuar contra su conciencia” e incluso del derecho a la intimidad personal
que, conforme al artículo 15 superior, el Estado debe respetar y hacer
respetar. || Todos estos derechos resultan violados por la preceptiva
demandada, pues si la condición de acceso al desempeño de un cargo o de una
función consiste en tener determinada filiación política, no hay manera de
acceder a la función pública distinta a tener una filiación y a revelarla, lo
cual, además, comporta la violación del derecho a la igualdad en la media en
que se le confiere una injustificada ventaja a los afiliados a partidos,
movimientos o agrupaciones políticas respecto de los ciudadanos no afiliados o
sin filiación política conocida, quienes, a causa de su posición independiente,
no tienen posibilidad de acceder y, si tuvieran posibilidad de acceder, tampoco
tendrían asegurado el mismo punto de partida, por lo cual no habría igualdad en
las condiciones de acceso”.
De lo anterior sigue un interrogante: ¿de la proscripción
constitucional de obligar a revelar la orientación política de los ciudadanos y
de utilizar esa información para prodigar tratamientos diferenciados en razón
de dicha opción, se sigue, como lo considera uno de los intervinientes, que esa
información tiene naturaleza reservada? Para la Corte, la respuesta es
parcialmente negativa, en tanto la índole de la limitación en la circulación
del dato personal sobre la adscripción partidista, está intrínsecamente
relacionada con la naturaleza del vínculo entre el ciudadano y el partido o
movimiento correspondiente.
La jurisprudencia constitucional distingue entre distintos modos de
vinculación entre los ciudadanos y los partidos y movimientos políticos[90]. De un lado están los
ciudadanos votantes, titulares de derechos políticos y quienes frente al
sistema de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al
sufragio. De otro, están los miembros de partidos o movimientos, también
denominados militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de
esas agrupaciones y, por ende, están cobijados por algunos de los derechos y
deberes que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la
posibilidad de participar en sus mecanismos democráticos internos. Finalmente,
están los integrantes de los partidos o movimientos, quienes además de
pertenecer a la agrupación política, ejercen cargos de elección popular, bien
sea uninominales o corporativos, con el aval de la agrupación política. Estos
ciudadanos están vinculados jurídicamente tanto con la totalidad de las normas
estatutarias del partido, como con los preceptos constitucionales y legales que
establecen las distintas esferas de la disciplina de partidos, en especial el
régimen de bancadas, aplicables a los integrantes de corporaciones públicas.
Aunque no existe en la actualidad una legislación estatutaria en
materia de protección de datos personales, salvo en el caso de la información
relacionada con el cálculo del riesgo crediticio[91], la jurisprudencia
constitucional tiene un grupo de reglas suficientemente decantadas acerca de la
tipología de datos, en razón de la intensidad de la restricción de su
circulación. Así, como se explicó en la sentencia C-1011/08, existe información
pública, semiprivada, privada y
reservada. La información pública es aquella que puede ser obtenida sin reserva
alguna, entre ella los documentos públicos, habida cuenta el mandato previsto
en el artículo 74 C.P. Otros ejemplos se encuentran en las providencias
judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la
conformación de la familia. Esta información, como lo indica el precedente
analizado, puede ser adquirida por cualquier persona, sin necesidad de
autorización alguna para ello.
La información semiprivada es aquel dato
personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información pública,
sí requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación a bases
de datos y divulgación. Por ende, se trata de información que sólo puede
accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los fines
propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios de
administración de datos personales antes analizados.
La información privada es aquella que se
encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede
accederse por orden de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus
funciones. Entre dicha información se encuentran los libros de los
comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas, los datos
obtenidos en razón a la inspección de domicilio o luego de la práctica de
pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre otros.
Por último, se encuentra la información
reservada, eso es, aquella que sólo interesa al titular en razón a que está
estrechamente relacionada con la protección de sus derechos a la dignidad humana,
la intimidad y la libertad; como es el caso de los datos sobre la preferencia
sexual de las personas, su credo ideológico o político, su información
genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por la
jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”[92],
no son susceptibles de acceso por parte de terceros.
27. Para la Corte, el actual régimen constitucional de partidos y
movimientos políticos tiene como uno de sus rasgos característicos la necesidad
de identificación y diferenciación ideológica, como requisito necesario para
que los ciudadanos estén en la libertad de elegir entre distintos programas
políticos y plataformas ideológicas. Esto, como se ha insistido en la presente
sentencia, desde la perspectiva del predominio de la adscripción programática,
opuesta a las prácticas personalistas, clientelistas o de coacción.
Este rasgo constitucional del sistema de partidos tiene consecuencias
particulares en lo que se refiere al grado de circulación admisible del dato
personal sobre la pertenencia a un partido o movimiento político. De tal modo,
en lo que respecta a los integrantes
de las agrupaciones políticas, esto es, quienes ejercen cargos de elección
popular, el dato personal en comento es esencialmente público, pues ello es
imprescindible para, entre otros asuntos, (i)
ejercer control político y ciudadano acerca de su disciplina frente a los
planes y programas del partido o movimiento; (ii) evaluar el grado de cumplimiento del régimen de bancadas; (iii) determinar en qué casos se
infringe la prohibición de doble militancia y, en general; (iv) predicar las consecuencias jurídicas que la Constitución y la
ley prevén respecto de los candidatos elegidos por un partido o movimiento
político. En ese orden de ideas, cualquier persona, natural o jurídica, puede
requerir la información personal sobre la determinación de la filiación
partidista de los citados integrantes.
Caso distinto sucede en relación con los miembros de los partidos y
movimientos políticos. En este evento, se trata de información semiprivada,
pues la misma tiene circulación restringida, que solo puede ser recabada por
orden de autoridad judicial o administrativa, como es el caso del CNE, y su uso
se restringe a las finalidades propias de la actividad representativa y
electoral, relacionadas con la elección de dignatarios y candidatos mediante el
sistema de consultas partidistas, la participación en los aspectos
institucionales y de definición de agendas de acción política de las
agrupaciones, etc. La Sala advierte que, para las finalidades propuestas, la
circulación restringida de la información personal sobre la adscripción
partidista es imprescindible para el adecuado funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos. Debe insistirse en que la circulación del dato personal
en este caso se restringe, única y exclusivamente, a las finalidades
relacionadas con la actividad propia de los partidos y movimientos políticos,
proscribiéndose con ello usos u objetivos diferentes, en especial aquellos que
sirvan de discriminación injustificada en razón del credo político.
En cambio, frente a los ciudadanos
– votantes, el dato personal sobre la filiación a un partido o movimiento
político es información reservada. En tanto estos ciudadanos no hacen parte de
la organización de partidos o movimientos, están protegidos por las garantías
propias del sufragio libre y de la libertad de conciencia. Esto implica que la
información personal sobre su adscripción partidista no será susceptible de
ninguna modalidad de circulación, pues ello significaría desconocer la
prohibición constitucional de compeler a hacer público el credo político (Art.
18 C.P.).
Finalmente, no puede perderse de vista que para el caso analizado, tanto
los partidos y movimientos políticos, como el Consejo Nacional Electoral,
tienen la naturaleza de fuentes, usuarios y administradores de datos personales
relativos a la filiación política. Por ende, están obligados a garantizar,
respecto de los titulares de esa información, los principios propios del
derecho constitucional al hábeas data, los cuales han sido descritos por la
jurisprudencia constitucional del modo siguiente:
“De acuerdo con el principio de libertad, las actividades de registro y divulgación de
los datos personales sólo pueden ejercerse con el consentimiento libre, previo
y expreso del titular de esa información, esto es, el sujeto concernido. Así, esos datos no podrán ser obtenidos o
divulgados sin esa previa autorización, o en ausencia de mandato legal o
judicial que releve de ese consentimiento.
El principio
de necesidad implica que la información personal concernida debe ser
aquella estrictamente necesaria para el cumplimiento de los fines de la base de
datos. Esta previsión trae como consecuencia que se encuentre prohibido el
registro y divulgación de datos que no guarden una relación estrecha con el
objetivo de la base de datos.
Adicionalmente y de manera lógica, el principio de necesidad también
contrae la obligación que cada base de datos identifique de manera clara,
expresa y suficiente, cuál es el propósito de la recolección y tratamiento de
la información personal.
Según el principio
de veracidad, los datos personales deben corresponder a situaciones reales,
lo que impone la prohibición de recopilar, procesar y circular información
falsa, errónea o equívoca.
El principio de
integridad impone la obligación a las fuentes de información y a los
operadores de suministrar y recopilar datos personales completos, de tal forma
que está prohibido el registro y divulgación de información parcial, incompleta
o fraccionada. El alcance de este
principio, salvo casos excepcionales, no debe entenderse de modo tal que
faculte la constitución de sistemas de información que, a través de una única
base de datos pueda compilar datos que, sin valerse de otras bases de datos,
permitan realizar un perfil completo de las personas.
De acuerdo con el
principio de integridad, las actividades de acopio, procesamiento y divulgación
de la información personal deben obedecer a un fin constitucionalmente legítimo
y que, a su vez, debe ser definido de forma clara, suficiente y previa. Esto implica que quede prohibida (i) la recopilación de información
personal sin que se establezca el objetivo de su incorporación a la base de
datos; y (ii) la recolección,
procesamiento y divulgación de información personal para un propósito diferente
al inicialmente previsto y autorizado por el titular del dato.
De conformidad con
el principio de utilidad, las actividades de acopio, procesamiento e
información de datos personales deben cumplir una función determinada, acorde
con el ejercicio legítimo de la administración de los mismos. En consecuencia,
queda proscrita la divulgación de datos que, al carecer de función, no obedezca
a una utilidad clara y suficientemente determinable.
El principio de
circulación implica que las actividades de recolección, procesamiento y
divulgación de información personal estén sometidas a los límites específicos
determinados por el objeto de la base de datos, por la autorización del titular
y por el principio de finalidad. Por lo
tanto, queda prohibida la divulgación indiscriminada de datos personales.
Según el principio
de incorporación, en los casos en que la recolección de información
personal en bases de datos signifique situaciones ventajosas para su titular,
el operador de la base estará obligado a incorporarlos, si el titular reúne los
requisitos que el orden jurídico exija para tales efectos. Por ende, está prohibida la negativa
injustificada a la incorporación de datos personales de dicho carácter.
El principio de
caducidad estipula que la información desfavorable del titular debe ser
retirada de las bases de datos, de forma definitiva, con base en criterios de
razonabilidad y oportunidad. En consecuencia, se prohíbe la conservación
indefinida de datos personales, después que hayan desaparecido las causas que
justificaron su acopio y administración.
De acuerdo con el principio
de individualidad, los operadores deben mantener separadas las bases de
datos que se encuentren bajo su administración, de manera que está prohibida la
conducta que tenga por objeto facilitar el cruce de datos a partir de la
acumulación de informaciones provenientes de diferentes bases de datos.
Finalmente, la
misma doctrina ha planteado que la fijación de estos principios no es
incompatible con la posibilidad que se prediquen, a partir de normas
constitucionales y legales, otros deberes a los titulares, fuentes,
administradores y usuarios de la información personal, como es el caso de una
obligación de diligencia y seguridad en el manejo de los datos personales y la
obligación de indemnizar por los perjuicios causados en razón de las
actuaciones u omisiones que violen los requisitos para la información personal
antes enunciados”[93]
(Negrillas no originales).
28. Trasladados estos argumentos al análisis de la normatividad
estatutaria, se tiene que la previsión del legislador estatutario contenida en
el inciso primero del artículo 2º del Proyecto, conforme a la cual el registro
de afiliados de los partidos y movimientos políticos debe realizarse conforme a
las leyes existentes en materia de datos, debe entenderse con sujeción a los
principios constitucionales derivados del derecho al hábeas data, antes
explicados. En consecuencia, la Sala considera necesario condicionar la
exequibilidad de dicha disposición en ese sentido, con el fin de excluir del
ordenamiento jurídico una interpretación contraria, que excluya al mencionado
registro de la satisfacción de tales principios. De forma análoga, también debe concluirse que
la potestad que el artículo 3º del Proyecto de Ley confiere al CNE para
administrar, dentro del Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, el
registro de afiliados a partidos y movimientos, está sujeta a la garantía de
los principios descritos.
En consecuencia, con el objeto de garantizar la eficacia del derecho al
hábeas data al presente escenario, la Sala (i)
condicionará la exequibilidad del artículo 2º del Proyecto de Ley, en el
entendido que la administración de datos personales sobre filiación partidista
que realizan los partidos y movimientos políticos debe sujetarse a los
principios propios del derecho fundamental al hábeas data, de acuerdo con lo
explicado en esta sentencia; y (ii) declarará
la exequibilidad condicionada del artículo 3º del Proyecto de Ley, en el
entendido que la administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del
registro de afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a
los principios derivados del derecho fundamental al hábeas data, en los
términos expresados en este fallo.
Artículo 4. Contenido de los estatutos.
29. El artículo 4º del Proyecto de Ley determina que los partidos y
movimientos políticos deberán contar con estatutos, los cuales contarán con los
principios señalados en la Constitución y la ley. A partir de esta premisa,
determina los contenidos mínimos que deben prever los estatutos.
La Corte encuentra en la formulación de la norma citada dos aspectos
particulares que dilucidan su constitucionalidad. En primer lugar y como se
explicará a continuación, buena parte de los asuntos que regula el precepto son
reiteraciones de cláusulas concretas previstas en el capítulo 2 del título IV
de la Constitución. En segundo término, la técnica legislativa utilizada por la
disposición es esencialmente indicativa, puesto que en la mayoría de casos se
limita a prever las materias que deben ser reguladas por los estatutos, más no
hacen referencias específicas y particulares acerca de las mismas, lo que
salvaguarda prima facie el grado de
autonomía que la Constitución reconoce a partidos y movimientos. Sobre el
particular debe reiterarse que bajo el actual régimen constitucional, la
cláusula de libertad organizativa de las agrupaciones políticas ha sido
remplazada por la definición, por parte de la Carta Política, de previsiones
particulares sobre la organización, estructura y funcionamiento de los partidos
y movimientos políticos, de cara a la necesidad de asegurar su fortalecimiento
y representatividad democrática.
29.1. El inciso primero del artículo 107 C.P. prevé la garantía de
todos los ciudadanos de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos
políticos, al igual que la libertad de afiliarse a ellos y a retirarse. Esto
justifica que el legislador estatutario determine que los estatutos deban
contener previsiones sobre (i) la
identificación del partido y movimiento, a fin de hacerlo identificable y
diferenciable, aspectos cuya constitucionalidad ha sido avalada en decisiones
anteriores de la Corte[94]; (ii) las reglas sobre pertenencia, afiliación y retiro, así como
los derechos y deberes de los miembros. A este respecto y en consideración a lo
expresado por uno de los intervinientes, es evidente que estas reglas deban
estar supeditadas a la libertad del ciudadano de pertenecer o no a las
agrupaciones políticas, de modo que la regulación de esa materia no puede
compelir a la pertenencia o retiro de las mismas; (iii) reglas que desarrollen los deberes a cargo de los partidos y
movimientos políticos; (iv) reglas
sobre disolución, fusión con otros partidos o movimientos. Por lo tanto, los numerales 1, 2, 17 y 18 del
artículo 2º del Proyecto de Ley se avienen a la Constitución.
29.2. El artículo 107 C.P. fija distintas disposiciones que prescriben
la obligación de partidos y movimientos de contar con herramientas para la
democratización interna y la disciplina de sus miembros e integrantes. Así, se
determina que (i) los partidos se
organizarán democráticamente y bajo los principios de transparencia,
objetividad, moralidad, equidad de género, al igual que el deber de presentar y
divulgar sus programas políticos; (ii) la
posibilidad de que las agrupaciones políticas hagan uso de las consultas
populares, internas o interpartidistas, a fin de adoptar decisiones sobre sí o
para la escogencia de candidatos; y (iii)
el deber de los directivos de los partidos y movimientos de propiciar
procesos de democratización interna y de fortalecimiento del régimen de
bancadas.
Estas disposiciones justifican, en criterio de la Corte, lo previsto en
los numerales 7, 10, y 11, que refieren a la necesidad de que los estatutos de
partidos y movimientos contengan normas sobre la regulación interna del régimen
de bancadas en las corporaciones públicas, la postulación de candidatos
mediante mecanismos democráticos y con el deber de garantizar la igualdad de
género, y reglas sobre consultas para la selección de candidatos y la toma de
decisiones sobre su organización o la reforma de sus estatutos. Ello en el entendido que está plenamente
justificado que el legislador estatutario prescriba dentro de los contenidos
mínimos de los estatutos de partidos y movimientos políticos, asuntos que la
Constitución incorpora en el ámbito de competencia de regulación de esas
agrupaciones.
29.3. La norma superior en comento, como consecuencia de la reformas
incorporadas por el Acto Legislativo 1 de 2009, hace referencia expresa al
régimen de responsabilidad y sanciones de los partidos y movimientos políticos,
al igual que de sus directivos. Señala, en ese sentido, que (i) estas agrupaciones deben responder
por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación, así como por avalar a candidatos que hayan sido
o fueren condenados durante el ejercicio del cargo, por los delitos indicados
en el precepto constitucional; (ii) los
partidos y movimientos también responderán por avalar candidatos no elegidos,
cuando estos hubieren sido o fueren condenados durante el periodo del cargo
público al cual se candidatizó, por los delitos previstos en dicha normativa; y
(iii) los directivos de los partidos
a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia
en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere personería
jurídica, también estarán sujetos a las sanciones que determine la ley.
Adicionalmente, el artículo 108 C.P. difiere a los estatutos internos
de partidos y movimientos la regulación de su régimen disciplinario interno,
junto con la definición de los asuntos de conciencia respeto de los cuales no
se aplicará ese régimen. En este caso,
la prescripción constitucional señala que los estatutos pueden imponer sanciones
frente a la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las
bancadas, la cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán
incluir la pérdida del derecho de voto del elegido, durante el periodo de su
mandato. A esta regla se suma la previsión que determina como causal de pérdida
de personería jurídica de partidos y movimientos políticos, el omitir “celebrar al menos cada dos años
convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de la decisiones
más importantes de la organización política”.
A partir de ese régimen de responsabilidad, de naturaleza
constitucional, resulta admisible que el
legislador estatutario determine que los estatutos de los partidos y
movimientos contengan estipulaciones sobre la titularidad y el procedimiento
para la imposición de sanciones por el incumplimiento de los deberes y
obligaciones propias del partido o movimiento, bien que hayan sido definidas
por la Constitución o la ley, como aquellas que contengan tales
reglamentaciones internas, en este último caso a condición que no se
contrapongan al régimen constitucional y legal, o sean de competencia de otras
autoridades judiciales o electorales. En ese orden de ideas, son exequibles las
disposiciones contenidas en el artículo 4º del Proyecto de Ley que disponen
como contenidos mínimos de dichos estatutos, de acuerdo con los numerales 3, 4,
5, 6, 8, 9 y 12, que regulan (i) la
definición de las autoridades, órganos de dirección, gobierno, y
administración, y reglas para su designación y remoción; (ii) las reglas de convocatoria para las convenciones del partido o
movimiento; (iii) la determinación y
reglas de nombramiento y remoción de los órganos de control de la agrupación
política, entre ellas del Consejo de Control Ético y el Veedor; (iv) los deberes de los directivos,
entre ellos el de propiciar procesos de democratización interna y el
fortalecimiento del régimen de bancadas; (v)
los mecanismos para la impugnación de la decisiones de los órganos de
dirección, gobierno, administración y control; (vi) el Código de Ética del partido o movimiento, desarrollado
conforme con los principios de moralidad y debido proceso, y destinado a fijar
los procedimientos aplicables por su infracción; y (vii) el régimen disciplinario interno, que adopte mecanismos para
sancionar la doble militancia y la separación del cargo de los directivos que
no desempeñen sus funciones de acuerdo con la Constitución, la ley y los
estatutos.
29.4. Por último, la Corte considera pertinente precisar que la
exequibilidad de normas como las planteadas, que obligan a los partidos y
movimientos políticos a prever reglamentaciones internas que impongan deberes,
obligaciones de contenido ético y sanciones correlativas por su incumplimiento,
ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, incluso en el periodo
previo a las reformas al régimen de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos, que dieron lugar al cambio cualitativo en el que se ha
insistido en este fallo. Sobre el particular, la sentencia C-089/94, al
analizar estipulaciones estatutarias de similar naturaleza, señaló que “[l]a
exigencia impuesta por la ley a los partidos políticos de adoptar un código de
ética, y de establecer un tribunal interno para que vele por su cumplimiento,
son disposiciones normativas que relievan la íntima relación existente entre
derecho, política y moral. (…) Existe
una relación necesaria entre las decisiones jurídicas y las valoraciones
morales. La aplicación del derecho se orienta a fines ético- sociales, por lo
que los juicios de valor que realiza el intérprete del derecho son moralmente
relevantes. || La exigencia legal de
un código de ética no es más que la demostración de la importancia que, para la
actividad política y para la conformación del poder político, revisten ciertos
comportamientos o conductas. En materia política, y por voluntad del
Legislador, la moral ha dejado así de estar relegada al plano individual, para
convertirse en un elemento esencial de la vida institucional, de los partidos y
movimientos políticos y del fortalecimiento de la democracia”.
En ese orden de ideas, si bajo la vigencia de reglas constitucionales
que predicaban la libertad organizativa de los partidos y movimientos
políticos, las reglas analizadas encontraban justificación suficiente, mucho
más bajo el actual régimen, que permite mayores niveles de regulación estatal
sobre la organización y funcionamiento de las organizaciones políticas.
29.5. El artículo 110 C.P. determina las reglas sobre la financiación
estatal de los grupos políticos y de sus campañas electorales. Dentro de esas
disposiciones está el deber de los partidos y movimientos políticos de rendir
públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Igualmente, se prevé la prohibición que las
agrupaciones políticas reciban financiación para campañas electorales de
personas naturales o jurídicas extranjeras, o que tenga fines “antidemocráticos
o atentatorios del orden público”.
La premisa que subyace a prescripciones de esta naturaleza, como otras
contenidas en la norma constitucional mencionada, es que los partidos y
movimientos políticos son responsables del uso adecuado y transparente de la
financiación estatal y privada que reciban. Por ende, se aviene a la Carta
Política lo dispuesto por el legislador estatutario en los numerales 13, 14 y
15 del artículo 4º del Proyecto de Ley. Ello en tanto se trata de contenidos
mínimos de los estatutos que tienden a permitir el control y vigilancia de la
citada financiación, no solo respecto del origen e ingreso de los recursos,
sino también en su correcta inversión.
29.6. De manera similar, la previsión contenida en el artículo 4-16 de
la iniciativa, relativa a la obligación de que los estatutos de partidos y
movimientos fijen reglas sobre la utilización de espacios institucionales en
los medios de comunicación para la divulgación política, es corolario de lo
estipulado en el artículo 111 C.P., que reconoce esa participación mediática a
favor de las agrupaciones políticas. Con
todo, no debe perderse de vista que la regulación que sobre este tópico prevean
los estatutos estará sujeta a lo dispuesto por el legislador, en razón de la
reserva de ley fijada por el citado precepto constitucional.
Por último, el parágrafo del artículo 4º del Proyecto toma la forma de
una regla de transición, destinada a que los partidos y movimientos adecúen sus
estatutos a la nueva normatividad estatutaria.
Disposiciones de este carácter se insertan dentro de la competencia
legislativa para definir los efectos de las leyes en el tiempo, sin que
presenten ninguna contradicción con el texto constitucional.
Capítulo II. De las consultas como mecanismo de participación
democrática interna
30. El capítulo II del Proyecto de Ley prevé tres artículos, destinados
a regular las consultas de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos.
De manera preliminar al estudio sobre la constitucionalidad de esas
disposiciones, debe la Sala advertir que la realización de consultas internas y
populares son instrumentos imprescindibles para el fortalecimiento de las
agrupaciones políticas, en los términos explicados en esta providencia. La
consecución democrática de las decisiones internas de dichas agrupaciones, al
igual que la designación de sus candidatos a cargos y corporaciones de elección
popular, se aseguran mediante la convocatoria a los ciudadanos y, en especial,
a los miembros del grupo político, con el fin de que expresen sus preferencias.
Esto resulta especialmente importante bajo el actual régimen constitucional en
materia electoral, que otorga a los partidos y movimientos la posibilidad de
presentarse a las elecciones a través de listas únicas cerradas, cuya
composición debe reflejar tales prácticas democráticas.
A su vez, las consultas de las agrupaciones políticas son consecuencia
del carácter expansivo de la democracia. En efecto, ese principio
constitucional no se agota en acto del sufragio, sino que debe extenderse a
diversos entornos de la vida social y política de la Nación. En el caso
planteado, resulta evidente que uno de los campos donde la práctica democrática
debe imperar es en la actividad interna de las agrupaciones políticas,
precisamente por el papel nodal que cumplen en el funcionamiento y vigencia de
la representación política de la soberanía popular.
Además, la existencia de consultas en las agrupaciones políticas
satisface dos principios también medulares para el Estado Constitucional: la
participación efectiva y el pluralismo. Lo primero, puesto que las consultas
son, ante todo, mecanismos en que los ciudadanos expresan sus preferencias
acerca de las decisiones más importantes del partido o movimiento, lo que
involucra la participación de los interesados en las decisiones que los
afectan. Las consultas, en ese sentido,
facilitan que los ciudadanos incidan en que dichas decisiones sean compatibles
con el programa y plan de acción política de la agrupación. Lo segundo, en
tanto las consultas, aunque están basadas en la regla de mayoría, permiten que
las minorías expresen sus posiciones de manera mucho más efectiva que en
esquemas no democráticos, que han imperado en la práctica partidista nacional,
en donde las decisiones en comento suelen ser adoptadas de espaldas a los
militantes y por parte de órganos directivos no necesariamente representativos
de las distintas corrientes ideológicas que integran la agrupación política.
Esta visión conlleva, de acuerdo con autores comúnmente aceptados en ciencia
política, una lógica de igualdad política que precede a la vigencia de la
práctica democrática. Así, como lo expresa Dahl, “…si los miembros de un grupo creen que todos están calificados más o
menos igual para participar de las decisiones colectivas, hay buenos chances de
que lleguen a gobernarse a través de alguna especie de proceso democrático. No estoy en condiciones de afirmar cómo
podría llegar a prevalecer una creencia tal en un grupo, pero en ciertos
lugares y épocas se han dado tres circunstancias que favorecieron la creencia
en el proceso democrático. En primer
lugar, ciertos individuos constituyen un grupo o asociación bien definida. Segundo, ese grupo es relativamente
independiente del control externo –o sus miembros creen que pueden llegar a
adquirir esa independencia-. Por último, los miembros del grupo perciben que
están todos más o menos igualmente capacitados para gobernar, al menos de una
manera rudimentaria. Este último aspecto
de sus creencias podría describirse, más específica y algo más abstractamente,
del siguiente modo: los miembros creen que ninguno de ellos, y ninguna minoría entre
ellos, está mejor capacitado o capacitada, tan definidamente que a esa o a esas
personas deba permitírseles gobernar sobre todo el resto de la asociación; por
el contrario, piensan que todos están igualmente calificados para participar en
pie de igualdad en el proceso de gobierno de la asociación”[95].
31. La trascendencia que tienen las consultas desde la perspectiva
constitucional, lleva a que las enmiendas de 2003 y 2009 hayan consagrado
reconocimiento superior a tales mecanismos. Así, el inciso cuarto del artículo
107 C.P. prescribe que para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus
candidatos propios o por coalición, los partidos y movimientos políticos podrán
celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no
con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus
estatutos y en la ley.
A su vez, el inciso tercero ejusdem
indica que en el caso de las consultas populares se aplicarán las normas
sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de
comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Del mismo
modo, agrega dos reglas particulares sobre (i)
la prohibición para que quien participe en las consultas de un partido o
movimiento político o en consultas interpartidistas, pueda inscribirse por otro
en el mismo proceso electoral; y (ii) la
obligatoriedad del resultado de las consultas. De forma correlativa, el
artículo 265-11 C.P. confiere al Consejo Nacional Electoral la atribución de
colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para
la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos. Estos preceptos sirven de marco de
referencia para decidir acerca de la constitucionalidad de las normas sobre
esta materia.
Artículo 5.
32. El artículo 5º del Proyecto
de Ley Estatutaria describe a las consultas como mecanismos de participación
democrática que las agrupaciones políticas pueden utilizar con la finalidad de
adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a
cargos y corporaciones de elección popular.
Esta definición no presenta mayores debates en cuanto a su
constitucionalidad, en tanto reitera lo previsto en el artículo 107 C.P. Adicionalmente, la Corte considera que la
extensión que el legislador estatutario hace de las consultas a los grupos significativos
de ciudadanos es compatible con la Constitución. De manera análoga a como se
explicó en el caso de la extensión del régimen de doble militancia a esas
agrupaciones políticas, la constitucionalización de las consultas responde a la
necesidad de fortalecer el grado de representatividad democrática del sistema
de partidos en su conjunto. Por ende, como los grupos significativos de
ciudadanos tienen, por mandato de la Carta, la potestad de inscribir candidatos
a cargos y corporaciones públicas de elección popular e, incluso, aspirar a
convertirse en partidos y movimientos con personería jurídica, nada se opone a
que el legislador estatutario consagre la opción que tales colectividades hagan
uso del mecanismo de consulta, para los fines previstos en la Constitución.
Además, de no reconocerse esa posibilidad, se conformaría un ámbito de
exclusión del carácter expansivo de la democracia, vía utilización de las
consultas, lo que entrañaría un déficit en la vigencia de ese principio.
A este respecto debe insistirse, en especial ante los equívocos
conceptuales en los que incurren algunos intervinientes, en que las consultas
son un mecanismo potestativo de las
agrupaciones políticas, naturaleza que comparte tanto la legislación
estatutaria como el Texto Constitucional. Esto es distinto al hecho que, luego
de someterse a este procedimiento democrático, sus resultados se tornen en
obligatorios, asunto que se analizará posteriormente en este apartado. En modo alguno puede concluirse, como
erradamente lo hacen dichos intervinientes, que concurra la obligación de
realizar las consultas. Por supuesto, el uso de esa herramienta es deseable, en
tanto fortalece a la organización política y aumenta el grado de eficacia de la
representación democrática. Sin embargo, esta circunstancia no elimina su
carácter voluntario.
Los incisos segundo y tercero del artículo en comento definen a las
consultas internas y populares, al igual que las interpartidistas, destinadas a
elegir candidatos de coalición. Estas definiciones son compatibles con la
Carta, en tanto refieren al entendimiento ordinario de tales instrumentos de
participación, el cual es a su vez conforme con la comprensión que tiene la
Constitución de los mismos. De igual modo, indica el inciso segundo que para el
caso de las consultas internas, el régimen jurídico aplicable será el regulado
en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. Esta previsión reitera lo señalado en
idéntico sentido por el inciso tercero del artículo 107 C.P. Adicionalmente, en respuesta a lo señalado
por uno de los intervinientes institucionales, no existe ninguna contradicción
entre la Carta Política y la previsión de consultas populares, esto es, en las
que pueden participar tanto los afiliados a la colectividad como los demás
ciudadanos que conforman el censo electoral. Esto por la sencilla razón que la
posibilidad de realizar consultas de esta índole tiene raigambre
constitucional, pues está contemplada dentro de las alternativas de
participación democrática referida en la citada disposición superior.
Por último, el inciso cuarto del artículo 5º dispone el deber estatal
de contribuir a la financiación de las consultas, mediante el sistema de
reposición de gastos por votos obtenidos, concurrente a los anticipos sometidos
a la regulación del Consejo Nacional Electoral. Esta fórmula de financiación, a
juicio de la Corte, es desarrollo tanto del deber estatal de concurrir a la
financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, de conformidad con la ley (Art. 109 C.P.), como de la función
constitucional del CNE de distribuir los aportes que para el financiamiento de
las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política
de los ciudadanos, establezca la ley.
Artículo 6. Normas aplicables a las consultas.
33. El artículo 6º del Proyecto determina las normas aplicables a las
consultas, para lo cual (i) distingue
entre la aplicación del régimen electoral general a las consultas populares, y
los estatutos respecto de las consultas internas; (ii) impone el deber a la organización electoral de prestar su
concurso técnico y logístico para la celebración de las consultas; (iii) dispone a la igualdad entre las
distintas agrupaciones políticas como criterio para la determinación de límites
de gastos y de publicidad, en el marco de las consultas populares
interpartidistas; (iv) señala que las
consultas podrán coincidir con las elecciones a corporaciones públicas,
otorgándose la competencia al CNE para que determine anualmente la fecha para
realización de las mismas, cuando deban realizarse en día distinto a las
elecciones ordinarias. Se prevé, además,
que las consultas para escogencia de candidatos a un mismo cargo o corporación,
deben realizarse el mismo día respecto de todos los partidos y movimientos
políticos; y (v) confiere al CNE la
competencia para reglamentar la convocatoria y realización de las consultas,
garantizando la igualdad entre las agrupaciones políticas que participen en
ellas.
Disposiciones de esta naturaleza no se oponen la Constitución, puesto
que en buena medida reiteran y desarrollan las competencias contenidas en la
Constitución, descritas en el fundamento jurídico 31 de esta sentencia y
relativas a la posibilidad de realizar las consultas en fechas que coincidan
con otros eventos electorales, al igual que las competencias del CNE frente a
dichos instrumentos. Debe resaltarse que la fórmula adoptada por el legislador
estatutario se funda en el tratamiento paritario de los distintos grupos
políticos, lo cual refuerza el deber estatal, en general, y de la organización
electoral, en particular, de adoptar una posición de neutralidad frente a los
mecanismos de participación democrática adoptados por tales colectividades.
Artículo 7. Obligatoriedad de los resultados.
34. El artículo 7º del Proyecto
parte de prescribir que el resultado de las consultas será obligatorio tanto
para las agrupaciones políticas que hicieron uso de ese mecanismo, como para
los candidatos que participaron en ellas.
Esta previsión reitera la regla de la misma naturaleza, señalada en el
inciso quinto del artículo 107 C.P. Además, no puede perderse de vista que la
fundamentación de las consultas partidistas radica, como se ha señalado en esta
decisión, en su relación intrínseca con la eficacia del principio democrático.
Por ende, resultaría un contrasentido reconocer, desde la perspectiva
constitucional, la vigencia de esos instrumentos y, de otro lado, permitir que
las agrupaciones políticas desconocieran sus efectos sin consecuencia jurídica
alguna. Ello debido a que lo que se busca con las consultas es revestir de
legitimidad democrática las decisiones más importantes de las colectividades,
entre ellas la escogencia de sus candidatos y la definición de sus directrices
ideológicas y programáticas. Restar carácter vinculante a esas decisiones,
dejaría sin sustento tal legitimación. Como lo ha indicado la Corte, “… si internamente se decide realizar una
consulta y ésta se lleva a cabo con el concurso de la organización electoral,
mal se puede oponer la libertad del partido o movimiento a la obligatoriedad
del resultado alcanzado. Ni la organización puede defraudar a sus miembros y
simpatizantes ni el Estado puede auspiciar que se defraude al elector o
votante. El principio democrático y la buena fe (CP art. 1 y 83), entre otros
valores y normas constitucionales, quedarían flagrantemente desconocidos, si se
aceptase la vacilación o inconsecuencia frente al resultado del certamen que ha
sido convocado por el partido o movimiento y apoyado por el Estado”[96].
Es dentro de este marco de análisis que se justifica la previsión de
las reglas dispuestas en el inciso segundo del artículo 7º, en cuanto
prescriben que (i) los precandidatos
que opten por participar en la consulta quedan inhabilitados para presentarse a
la misma elección por otra agrupación política; (ii) los grupos políticos, sus directivos, promotores y
precandidatos no pueden apoyar candidatos distintos a los seleccionados
mediante la consulta, salvo en los casos de muerte o incapacidad absoluta de
estos; y (iii) la inobservancia de
las reglas anteriores es causal de nulidad de la inscripción del candidato
respectivo, no apoyado por la consulta. Ello en tanto se trata de consecuencias
jurídicas fijadas por el constituyente (Art. 107 C.P.) y que son necesarias
para otorgar carácter vinculante a las consultas partidistas.
Según lo expuesto, no es necesario el condicionamiento sugerido por el
Procurador General, puesto que en todo caso el resultado de la consulta tiene
carácter obligatorio, al margen de lo que se señale al momento de su
convocatoria. Así, por expresa
disposición constitucional, no pueden existir jurídicamente consultas con
resultados facultativos, por lo que una cláusula en ese sentido es totalmente
ineficaz, al contraponerse al orden superior. Debe resaltarse por parte de la
Corte que el hecho de conceder carácter facultativo a los resultados de las
consultas, se opone diametralmente al principio democrático, puesto que
configura un escenario de fraude a la decisión de los electores. En ese orden
de ideas, la decisión libre y autónoma de la agrupación política de optar por
la consulta, interna o popular, con el fin de eligir sus candidatos y, en general,
adoptar sus decisiones más importantes, tiene como consecuencia jurídica
necesaria e ineludible el carácter vinculante de los resultados de la misma.
Por último, se dispone en la norma analizada un mecanismo adicional de
desestímulo al desconocimiento de los resultados de la consulta, consistente en
la obligación de reintegrar proporcionalmente los gastos en que hubiere
incurrido la organización electoral, pudiéndose descontar esas sumas de la
financiación estatal a las agrupaciones políticas. Una medida de esta
naturaleza es razonable, en tanto el propósito de las consultas es legitimar
las decisiones de los grupos políticos y, de esta manera, fortalecer la
representatividad democrática. Cuando por una decisión autónoma y libre de las
colectividades, se niegan los efectos de las consultas, se frustra la intención
del constituyente y se comete fraude a la voluntad de los electores, lo que
justifica que los gastos estatales realizados para hacer operativo el
mecanismo, deban reintegrarse al erario.
Capítulo III. Régimen sancionatorio
35. El capítulo III del título I del Proyecto regula el régimen
sancionatorio de los partidos y movimientos políticos, al igual que el de sus
directivos. Para este fin propone cinco artículos, los cuales regulan la
cláusula general de responsabilidad de partidos y movimientos, la definición de
directivos, la tipificación de las faltas imputables a directivos y
agrupaciones políticas, el régimen de sanciones aplicables a esos actores, y la
competencia y procedimiento para imponerlas.
De manera preliminar, la Corte considera pertinente señalar que el
control de constitucionalidad de estos preceptos debe basarse en dos parámetros
definidos: (i) la constatación acerca
de disposiciones constitucionales que prevén la obligatoriedad de un régimen
sancionatorio para los partidos y movimientos políticos; (ii) la necesidad de que ese régimen se ajuste a las condiciones
impuestas por la Constitución para la validez del derecho sancionador, en
especial las garantías que se derivan del derecho fundamental al debido
proceso.
35.1. En cuanto a lo primero, en distintas oportunidades se ha señalado
que las reformas constitucionales de 2003 y 2009, y en especial esta última,
modificaron la normatividad sobre agrupaciones políticas, con el fin de fijar
responsabilidades por actuaciones u omisiones que permitan que las
colectividades sean influenciadas o cooptadas por actores ilegales. Por lo
tanto, el constituyente derivado dispuso normas concretas en las siguientes
materias:
35.1.1. Los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda
violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos
en cargos o corporaciones públicas de elección popular, quienes hayan sido o
fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante
sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados
con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o
de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa
humanidad (Art. 107 inc. 7 C.P.).
35.1.2. Los partidos o movimientos políticos también responderán por
avalar a candidatos no elegidos para cargos o corporaciones públicas de
elección popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el período
del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en
Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos
armados ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a
la expedición del aval correspondiente (Art. 107 inc. 8 C.P.).
35.1.3. Las sanciones para las conductas señaladas en los numerales
anteriores podrán consistir en multas, devolución de los recursos públicos
percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta la cancelación de
la personería jurídica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron
electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que avaló al
condenado, no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa
circunscripción. Si faltan menos de dieciocho meses para las siguientes
elecciones, no podrán presentar terna, caso en el cual, el nominador podrá
libremente designar el reemplazo (Art. 107 C.P. inc. 9 C.P.).
35.1.4. Los directivos de los partidos respecto de quienes se demuestre
que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los
derechos y obligaciones que les confiere personería jurídica, también estarán
sujetos a las sanciones que determine la ley (Art. 107 inc. 10 C.P.).
35.1.5. Los partidos y
movimientos políticos perderán su personería cuando se compruebe que han dejado
de celebrar, por lo menos cada dos años, convenciones que posibiliten a sus
miembros influir en la toma de decisiones más importantes de la organización
política (Art. 108 inc. 2 C.P.).
35.1.6. El Consejo Nacional Electoral tiene la competencia para
revocar, con respeto al debido proceso, toda inscripción de candidatos incursos
en causal de inhabilidad (Art. 108 inc. 5 C.P.).
35.1.7. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán
lo atinente a su régimen disciplinario interno. Esta misma normativa podrá
disponer sanciones por el incumplimiento de sus directrices por parte de los miembros
de bancada, salvo los asuntos de conciencia –determinados por los estatutos- en
que se exceptúa esa consecuencia. Tales sanciones se fijarán gradualmente hasta
la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista,
diputado, concejal o edil por el resto del periodo para el cual fue elegido
(Art. 108 inc. 6 y 7 C.P.).
35.1.8. La ley puede limitar el monto de los gastos que los partidos,
movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos pueden realizar
en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas. A su vez, los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos y candidatos deben rendir públicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de sus ingresos. Está prohibido
que las colectividades políticas mencionadas reciban financiación para campañas
electorales, de personas naturales o extranjeras. Ningún tipo de financiación privada podrá
tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público (Art. 109 C.P.).
35.1.9. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no
podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos,
ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por
interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en
cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del
Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta
dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial
ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo
que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño (Art. 122 inc. final
C.P.).
35.2. En cuanto a lo segundo, la jurisprudencia constitucional ha
determinado que las diversas expresiones estatales dirigidas a la imposición de
sanciones por comportamientos considerados antijurídicos, agrupadas bajo el
género de derecho sancionador, deben
cumplir con determinados principios y valores, derivados de la cláusula general
del debido proceso, para que sean compatibles con la Constitución. Si bien existen diferencias de grado e
intensidad entre las distintas expresiones del derecho sancionador, la Corte ha
determinado un mínimo común de principios constitucionales que deben cumplir,
relativas a los siguientes contenidos[97]:
35.2.1. Se parte de reconocer que la regulación sobre derecho
sancionador hace parte de la cláusula general de competencia del legislador,
puesto que es en el foro democrático en el que deben ser discutidas las
finalidades estatales que deben ser garantizadas mediante los desestímulos
derivados del ejercicio del ius puniendi,
visto desde una perspectiva amplia. Esto trae como consecuencia que el grado de
escrutinio judicial de las normas del derecho sancionador esté limitada a
declarar la exequibilidad de reglas que se muestren manifiestamente contrarias
a la Constitución o que excedan los límites al ejercicio de la potestad
sancionatoria estatal.
El primer grupo de límites a esa potestad sancionatoria se encuentra en
los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Con base en estos requisitos, la sanción
disciplinaria debe responder al juicio de desvalor por conductas que impiden el
cumplimiento de fines estatales constitucionalmente relevantes. Esto lleva a
que la conducta sancionada tenga la posibilidad material de afectar tales
finalidades, esto es, que conlleve un grado verificable de lesividad. En ese
sentido, la jurisprudencia insiste, para el caso particular del derecho
disciplinario, especie del derecho sancionador, que el presupuesto de la falta
es la afectación de un deber funcional. En términos de la Corte, “…la potestad legislativa en la
configuración de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que
persigue el ejercicio de la potestad disciplinaria, consistente en asegurar el
cumplimiento de la función pública por parte de los servidores públicos y los
particulares que cumplen funciones públicas, dentro de los principios a que se
refiere el artículo 209 de la Constitución. Luego los regímenes disciplinarios
no pueden erigir cualquier conducta en falta disciplinaria; su ámbito está
exclusivamente delimitado a aquellas conductas con potencialidad de afectación de la función
pública”[98].
De otro lado, los mismos principios implican que la sanción impuesta
sea proporcional, lo que obliga a que exista una relación directamente
proporcional entre el grado de afectación a la función estatal, la entidad del
bien jurídico vulnerado y la sanción impuesta.
35.2.2. El segundo principio constitucional predicable del derecho
sancionador es el de legalidad. De acuerdo con este, corresponde a la ley
determinar tanto las conductas sujetas a sanción, como el contenido de esa
sanción y el procedimiento aplicable para su imposición. A este respecto, la
jurisprudencia contempla que este deber es un postulado necesario del derecho
fundamental al debido proceso, que exige que la prescripción de sanciones esté
precedido de una ley cierta que las determinen.
Sin embargo, el grado de definición de tipos y sanciones no es uniforme
para todas las modalidades del derecho sancionador, sino que ha sido aceptado
que la legalidad estricta es predicable del derecho penal, atenuándose para
otras formas de responsabilidad. Sin embargo, en cualquier caso debe ser el
legislador el que determine, al menos en sus aspectos esenciales, las conductas
susceptibles de sanción y el procedimiento aplicable. Para la Corte, “cuando se trata del principio de legalidad
de las sanciones administrativas ‘sólo exige que una norma con fuerza material
de ley contemple una descripción genérica de las conductas sancionables, las
clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a los actos
administrativos la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin
que pueda decirse en este caso que las normas de carácter reglamentario
complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa
contemplada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador’[99]”
[100].
Esta posibilidad lleva, a su turno, que en la descripción típica de la falta,
el legislador pueda hacer uso de tipos abiertos o conceptos jurídicos
indeterminados. Ello a condición de que tales figuras puedan ser susceptibles
de ser especificadas en cada caso concreto, a partir del contexto normativo y
las reglas de interpretación jurídica comúnmente aceptadas[101].
El mismo precedente señala que el principio de legalidad cobra carácter
concreto en los principios de tipicidad y reserva de ley. De acuerdo con el
primero, “el legislador debe establecer
expresamente los elementos fundamentales del tipo, lo que implica que se
efectúe: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a
la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, lo que
implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo
de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad
competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para
proceder a su imposición”[102].
A su vez, el principio de reserva de ley en el derecho sancionador implica que
el Estado tiene la obligación de “…
someter a la ley el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos
jurídicos, o al menos, de tener como fundamento la preexistencia de la misma.
Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando
establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa. ||
Desde esta perspectiva, en materia
disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la
consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como
las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para
adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de
manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material[103].”[104].
35.2.3. Por último, el segundo grupo de límites a la potestad estatal
de imposición de sanciones está fundado en el principio de culpabilidad. Se ha indicado que, a partir de criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, la falta debe responder a la existencia de
una conducta del agente que impide el cumplimiento de finalidades estatales
constitucionalmente valiosas. Por ende, debe acreditarse, de manera suficiente
y verificable, una relación de causalidad entre esa conducta y la afectación de
dichos fines. No obstante, también se ha señalado que esta exigencia es
compatible con la posibilidad, en todo caso excepcional, de prever faltas
fundadas en la responsabilidad objetiva del agente. Sobre el particular, la Corte
ha señalado que “(i) En un extremo, el legislador puede
disponer iguales exigencias a las que rigen el derecho penal para la imposición
de ciertas sanciones administrativas; no obstante, también puede (ii) prescribir que la administración cumpla
con una carga probatoria inicial predeterminada y suficiente, sin que sea
necesario demostrar de manera específica la culpa, la cual se deduce de lo ya probado, y permitir que el investigado
demuestre que obró diligentemente o de buena fe; (iii) concluir que el comportamiento del que
cometió un error es prueba de un grado de imprudencia como la simple
inobservancia, pero suficiente para imponer la sanción; (iv) presumir la culpabilidad respecto de la
comisión de ciertas infracciones y reglamentar las condiciones en las que se
puede presentar prueba en contrario; y (v) en el otro extremo, el
legislador puede permitir la imposición excepcional, bajo estrictas
condiciones, de sanciones por responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe
que el investigado pruebe su diligencia ni su buena fe”[105].
A partir de las consideraciones anteriores, la Corte adelantará el
estudio del articulado del capítulo III del título I del Proyecto de Ley
Estatutaria.
Artículo 8. Responsabilidad de los partidos.
36. El artículo 8º determina que los partidos y movimientos políticos
deben responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su
organización, funcionamiento o financiación, así como por las conductas de sus
directivos, consideradas como faltas en el artículo 10 de la iniciativa. Esta
previsión reitera idéntica redacción a la prevista en el inciso séptimo del
artículo 107 C.P., por lo que no plantea debate en cuanto a su
constitucionalidad. Además, la previsión que remite la aplicación del régimen
sancionatorio a las faltas previstas para los directivos, es desarrollo propio
de los principios de legalidad y reserva de ley antes explicados.
Artículo 9. Directivos.
37. El artículo 9º del Proyecto contiene cinco enunciados normativos
diferenciados, a saber: (i) la
definición de directivos de partidos y movimientos políticos, entendiéndose
como aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización,
hayan sido inscritas ante el CNE como designados para dirigirlos, y para
integrar sus órganos de gobierno, administración y control; (ii) la potestad del CNE para exigir que
se verifique la inscripción de dichos directivos, en caso que esta no se haya
realizado en el término allí previsto; (iii)
la facultad para que cualquier delegado al congreso o convención del
partido impugne ante el CNE la designación de esas directivas, en razón de la
violación grave de los estatutos del partido o movimiento; (iv) la prohibición al CNE para que inscriba como directivos a
personas distintas a los miembros inscritos del partido o movimiento
respectivos; y (v) la instauración
del plazo de dos años para que los partidos y movimientos ajusten sus estatutos
a la nueva regulación, periodo durante el cual las directivas democráticamente
constituidas podrán tomar las decisiones que competen a las colectividades
correspondientes.
En apartados anteriores se ha indicado que la Constitución prevé tanto
la necesidad que los partidos y movimientos políticos cuenten con órganos
directivos que ejerzan las funciones que la misma Carta les prescribe y, a su
vez, sean responsables de las acciones y finalidades de las
colectividades. Ello explica que el
legislador estatutario ofrezca una definición estipulativa del concepto
“directivo” de los partidos y movimientos políticos. De igual modo, las
competencias que la Carta Política confiere al CNE, en especial la de carácter
general de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad
electoral de los partidos y movimientos políticos, junto con sus directivos,
justifica que el registro de los directivos sea administrado por dicho organismo.
Esta misma razón sustenta, desde la perspectiva constitucional, la potestad
para que esa institución, en aras de lograr el cabal cumplimiento de sus
funciones, pueda requerir que ese registro se lleve a cabo. En todo caso,
también debe resaltarse desde ahora que la competencia del CNE, lejos de ser
omnímoda, está sujeta al cumplimiento de los preceptos constitucionales y
legales, en especial aquellos relacionados con la protección del derecho al
debido proceso. Esto bajo el entendido que aunque las competencias del CNE son
de raigambre constitucional, ello no significa que ese organismos quede
liberado del cumplimiento del deber de juridicidad que vincula a todos las
instituciones del Estado.
La necesidad de otorgar eficacia normativa a las regulaciones internas
de los partidos y movimientos políticos justifica que el legislador estatutario
haya previsto que las decisiones de esas agrupaciones que contravengan los
estatutos, en lo que respecta a la designación de los directivos, sean
objetables ante la CNE, quien deberá resolver lo pertinente con sujeción a los
preceptos superiores y los mandatos del legislador. Ello más aún cuando el
artículo 265-6 C.P. confiere a ese organismo la función de velar por el
cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos, entre las
que se destacan los mencionados estatutos. Es en ese orden de ideas que también
encuentra sustento la prohibición de que
ciudadanos ajenos al partido y movimiento político integren sus órganos
directivos, pues este es un vínculo mínimo exigible a toda colectividad
política organizada y sometida a criterios de disciplina partidista, del modo
como se ha explicado en este fallo.
Ahora bien, debe también la Corte resaltar que lo dispuesto en la norma
analizada es en entero compatible con la posibilidad que los ciudadanos, en
ejercicio de las competencias previstas en la Constitución y la ley, requieran
el escrutinio judicial de las medidas adoptadas por el CNE, a través de los
mecanismos propios de la jurisdicción contenciosa. Esto por la simple razón
que, como se ha indicado, los actos que desarrolla ese organismo no son
omnímodos y responden a la Carta Política y las normas legales.
Por último, la determinación de reglas de transición normativa, que
permitan que dentro de términos razonables los partidos y movimientos, en uso
de su grado de autonomía, adecúen sus estatutos internos a la nueva regulación,
son disposiciones de carácter operativo que no se oponen a los contenidos de la
Carta Política. Sin embargo, sobre este particular debe la Sala resaltar que la
norma incurre en un excusable lapsus
cálami en su redacción, que en nada afecta su constitucionalidad. En
efecto, el precepto analizado indica que “[l]os partidos y movimientos políticos
ajustarán a sus estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2)
años siguientes a su vigencia.” La lectura literal de ese apartado llevaría
a concluir que las agrupaciones políticas tienen la potestad de modificar la
legislación estatutaria en sus regulaciones internas, entendimiento que es un
imposible jurídico, habida cuenta que trastrocaría el sistema de fuentes de
derecho y la jerarquía normativa, a la vez que desconocería las competencias
constitucionales del poder legislativo. Por ende, la Corte concluye que en este
caso se está ante un simple error de redacción, pues resulta evidente que el
objetivo del legislador estatutario es inverso, esto es, que los estatutos
internos de los partidos y movimientos deben adaptarse a la Ley analizada,
dentro del plazo allí previsto. Esta conclusión se corrobora, de igual modo, a
partir de otras disposiciones del Proyecto de Ley que prevén la misma
regulación. Este es el caso del parágrafo del artículo 5º, según el cual “[l]os
partidos y movimientos políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la
presente ley en la siguiente reunión que tenga la competencia de reformarlos”.
Como se observa, la intención unívoca de la norma analizada es sujetar los
estatutos internos a la legislación estatutaria, siendo este el verdadero
contenido normativo del inciso segundo del artículo 9º del Proyecto de Ley.
Artículo 10. Faltas.
38. El artículo 10 del Proyecto de Ley señala el catálogo de acciones y
omisiones constitutivas de faltas sancionables a los directivos de los partidos
y movimientos políticos. Una previsión de esta naturaleza es expresión
necesaria de la eficacia del principio de legalidad que gobierna el derecho
sancionador y el cual incorpora el deber de que el legislador determine las
conductas objeto de sanción. Adicionalmente, debe resaltarse que el inciso
décimo del artículo 107 C.P. prevé la reserva de ley frente a las sanciones
aplicables a los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han
procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y
obligaciones que le confieren personería jurídica a la agrupación política.
Esta precisión es importante, puesto que de acuerdo con la legislación
estatutaria y en armonía con los postulados constitucionales, la
responsabilidad de los directivos debe estar precedida de la acreditación de la
culpabilidad en la comisión de la falta, merced de haber faltado al deber de
diligencia y cuidado antes aludido.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la previsión por parte
de la Carta Política, de obligaciones predicables de las colectividades
políticas justifica, en sí misma considerada, que el legislador estatutario
fije sanciones frente a su incumplimiento. Así, en la sentencia C-089/94 se
señaló: “… la Corte admite que la ley que
consagra mandatos específicos puede incorporar las sanciones que su desacato
apareja. Si el Congreso es competente para dictar la ley estatutaria sobre
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, lo es
igualmente para establecer las sanciones que juzgue apropiadas con miras a
garantizar el cumplimiento del régimen que adopta. Las actividades de un
partido o movimiento manifiestamente contrarias a los principios de
organización y funcionamiento que la ley ordena o la no adopción del respectivo
código de ética, son dos supuestos que a juicio de la ley revisten tanta
gravedad que conllevan como pena la cancelación de la personería jurídica. De
llegarse a dar en la realidad una situación de tamaña gravedad, no se percibe
que la sanción sea en sí misma irrazonable y desborde la libertad del Estado en
la fijación de las penas y de su alcance”.
38.1. El numeral 1º del artículo 10 es constitucional en tanto reitera
textualmente el deber general de diligencia de los directivos, anteriormente
expresado y contenido en el artículo 107 C.P. El numeral 2º ejusdem determina como falta de los
directivos desconocer, en forma reiterada, grave e injustificada, la solicitud
de alguna instancia u organismo interno. La Sala observa que este tipo
sancionador busca garantizar que las diferentes peticiones que han elevado las
diferentes instituciones al interior del partido, en especial aquellas
dirigidas a la obtención de información y el cumplimiento de las funciones
propias de los directivos, es exequible en tanto se deriva de la eficacia del
principio de transparencia previsto en la citada norma constitucional. En
efecto, este principio compele a las instancias directivas de partidos y
movimientos a atender las solicitudes remitidas por los órganos de la colectividad,
obligación que valida la sanción correlativa por su incumplimiento. Igualmente,
la obligatoriedad de dar respuesta a las mencionadas peticiones tiene sustento
en el deber, también de rango constitucional, de presentar y divulgar sus
programas políticos. Como se ha indicado en esta sentencia, las sucesivas
reformas constitucionales en materia de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos tienen por objeto lograr su fortalecimiento a
partir de la vigencia de la regla democrática. El carácter sustantivo de ese
principio obliga, entre otros asuntos, a que la dinámica de las agrupaciones
políticas sea visible y, por ende, susceptible de intenso y vigoroso escrutinio
por parte de sus miembros e integrantes.
La actitud negligente en el trámite de esas solicitudes impide el
cumplimiento de tales estándares y prácticas de origen constitucional. Por lo
tanto, habida cuenta que (i) la
tipificación de la falta está suficientemente definida, en cuanto apela a la
omisión reiterada y grave e injustificada a las mencionadas peticiones; y (ii) está basada en la eficacia de fines
constitucionalmente relevantes y, en el presente caso imperativos, como el
principio de transparencia de los partidos y movimientos políticos, el precepto
deviene exequible.
38.2. El numeral 3º del artículo 10 tipifica como falta de los
directivos permitir la financiación de la organización y/o las campañas
electorales, con fuentes de financiación prohibidas. En este caso, la Sala
encuentra que este tipo obedece a la sanción correlativa exigible a la
prohibición constitucional prevista en el inciso noveno del artículo 109 C.P.,
que proscribe que las agrupaciones políticas reciban las formas de financiación
allí estipuladas y que son pormenorizadas por el legislador estatutario, como
se expondrá a propósito del análisis de constitucionalidad del artículo 27 del
Proyecto.
La falta objeto de análisis, de otro lado, es compatible con el
objetivo de la reforma política de 2009, relacionado con impedir que las
colectividades siguieran siendo cooptadas por actores ilegales. Precisamente, la experiencia histórica ha
demostrado que uno de los factores que mayor relevancia otorga a esa cooptación
es la entrega de recursos económicos a las agrupaciones políticas y sus
candidatos. Por ende, es razonable y
necesario que el legislador estatutario disponga como falta de los directivos
la actuación antes citada, puesto que su comisión contradice los principios de
la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos que
prevé la Carta. Con todo, debe
reiterarse que la comisión de la falta en comento no responde a un parámetro de
responsabilidad objetiva del directivo de que se trate, sino que debe estar
demostrado el incumplimiento del deber de diligencia y cuidado en la
verificación del origen de los recursos.
Similares consideraciones son predicables de la falta tipificada en el numeral
4º, en tanto concurren previsiones constitucionales que determinan la
posibilidad de fijar, mediante ley, topes a los gastos que pueden realizar las
agrupaciones políticas en las campañas electorales, así como a la cuantía
máxima de las contribuciones privadas. En consecuencia, la imposición de
sanciones a los directivos que desconozcan tales límites, tiende a garantizar
la eficacia de tales disposiciones, aspecto que en sí mismo justifica la
constitucionalidad de la falta consagrada por el legislador estatutario.
Además, como sucede en el caso anterior, los principios de legalidad y
tipicidad son debidamente salvaguardados, en tanto que los artículos 23 y 24 de
la legislación estatutaria permiten definir con claridad los límites a la
financiación privada y a los gastos electorales, cuyo desconocimiento configura
la falta expuesta.
38.3. El numeral 5º indica como falta de los directivos de partidos y
movimientos “inscribir candidatos a
cargos o corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o
calidades, se encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o
incompatibilidad, o hayan sido condenados antes de su inscripción o llegaren a
serlo durante el periodo para el cual resultaren elegidos, por delitos
cometidos antes de su inscripción relacionados con la vinculación a grupos
armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad”.
Esta regla, de manera general, se deriva de la responsabilidad prevista
en el inciso sexto del artículo 107 C.P., lo que llevaría a declarar su
constitucionalidad a partir de razonamientos análogos a los utilizados. No
obstante, a partir de las consideraciones planteadas por uno de los
intervinientes, la Sala advierte que debe detenerse en el estudio de la posible
inconstitucionalidad de la expresión “antes
de su inscripción” del mencionado literal.
El argumento planteado por el interviniente es que la descripción
típica de la falta en comento está basada en la prohibición prevista en el
artículo 107 C.P. Sin embargo una lectura detenida de la norma constitucional
llega a la conclusión que la responsabilidad de la conducta de los partidos se
aplica para la inscripción de candidatos que hayan cometido los delitos allí
previstos y que “hayan sido o fueren
condenados por los mismos durante el ejercicio del cargo”. Esto implica que
el momento de la comisión de la conducta es indiferente para la prohibición
constitucional, por lo que pudieron cometerse bien antes o después de la
inscripción del candidato avalado. Por
ende, el legislador estatutario habría desconocido el alcance del precepto
constitucional, al restringir la responsabilidad de los directivos a los
delitos cometidos antes de la inscripción, lo que conllevaría la
inexequibilidad de esa condición.
En el fundamento jurídico 35.2. se explicó cómo la definición de las
sanciones es un asunto sometido prima
facie a la libertad de configuración legislativa, la cual está limitada por
el contenido de los principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y
lesividad. No obstante, estos no son los únicos límites predicables de la
potestad sancionatoria. El principio de supremacía constitucional implica que
una vez la Carta Política ha previsto que determinada conducta debe ser
sancionada y, como sucede en el presente caso, por sí misma ha determinado los
aspectos específicos del ilícito, el margen de configuración del legislador
debe circunscribirse a las definiciones dadas por la Constitución, so pena de
contravenir la jerarquía del sistema de fuentes de derecho. En otras palabras,
el grado de especificidad de la regulación constitucional es inversamente
proporcional a la libertad de configuración legislativa sobre la materia
correspondiente. Así lo ha precisado la jurisprudencia constitucional al
señalar que “…[e]n principio la
sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir cierto margen
de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera tal que
las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio democrático
y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las distintas
corrientes de pensamiento y opinión representadas en el órgano legislativo,
deben participar en el desarrollo e implementación de la Constitución, optando
por las diferentes posibilidades dentro del principio de las mayorías. Este
margen de acción o libertad de configuración política, admite una gradación que
depende a su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una
institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así,
podría decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente
proporcional a la precisión y amplitud con la que la Constitución regula
una institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales,
menor libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de
la normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el
grado de la libertad de configuración, determina la intensidad del control
constitucional”[106].
Llevada esta regla de decisión al caso
estudiado, se concluye que el legislador estatutario actuó por fuera del
preciso marco fijado por el constituyente en materia de responsabilidad de los
partidos y movimientos políticos, por el hecho de avalar candidatos condenados
por ciertos delitos. En efecto, la Corte concuerda con el interviniente en que
del inciso séptimo del artículo 107 C.P. se colige, sin ninguna duda, que la
responsabilidad de los partidos y movimientos es predicable del aval a
candidatos elegidos y condenados, al margen del momento en que cometió el
delito. En consecuencia, le está vedado al legislador estatutario disminuir la
rigurosidad del estándar sancionatorio que la Constitución ha previsto. Por
ende, se declarará la inexequibilidad de la expresión “antes de su
inscripción”, prevista en el numeral 5º del artículo 10 del Proyecto de Ley
Estatutaria.
Ahora bien, como se ha reiterado en este
apartado, la responsabilidad de los directivos en la comisión de la falta
analizada, debe estar sujeta a los presupuestos constitucionales del derecho
sancionador. Esto significa que, (i) según lo prescribe el artículo 11
del Proyecto de Ley, la responsabilidad del directivo derivada de la
inscripción de candidatos que cometieren los delitos reseñados en la norma
analizada, dependerá de que se compruebe que el directivo imputado ha
incumplido con los deberes de diligencia y cuidado respecto de la verificación
de las condiciones del candidato; y (ii) la imposición de la sanción
debe estar precedida de la garantía de los contenidos propios del derecho al
debido proceso.
38.4. Los numerales 6º, 7º, 8º y 9º del
artículo 10 determinan como faltas de los directivos conductas delictuales que
afectan bienes jurídicos relacionados con la vigencia del principio democrático
al interior de las colectividades. De este modo, se sanciona (i) el estímulo de la formación de asociaciones
ilegales, hacer parte de ellas o permitirles que realicen propaganda o incidir
a favor del partido, movimiento o candidatos; (ii) utilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio
de la participación electoral; (iii) incurrir
en delitos contra la participación democrática, la administración pública, la
existencia y seguridad del Estado, el régimen constitucional; de lesa humanidad
o relacionados con actividades de grupos armados ilegales y el narcotráfico; y (iv) cometer actos de corrupción,
permitirlos u omitir el deber de denunciarlos.
Cada una de estas faltas está en consonancia con los propósitos del
régimen constitucional actual en materia de funcionamiento y organización de
partidos y movimientos políticos, fundado en la exigencia de obligaciones
jurídicas concretas que eviten la incursión en tales agrupaciones de actores
ilegales. En esa medida, ante el vínculo entre las faltas y el aseguramiento de
finalidades que la Constitución prescribe para las colectividades políticas,
sumado a la suficiente claridad y especificidad de las tipificaciones ofrecidas
por el legislador estatutario, las normas resultan exequibles.
A este respecto, debe recabar la Corte que aunque los numerales 8º y 9º
prevén faltas de los directivos que pudieren parecer análogas, en ningún caso
existe duplicidad entre las mismas, al menos por dos tipos de razones. En
primer término, el inciso 8º prevé como falta de los directivos de los partidos
y movimientos políticos la comisión de conductas específicas, tipificadas en la
legislación penal, como son los delitos contra mecanismos de participación
democrática; contra la administración pública; contra la existencia y seguridad
del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o
relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico. En
cambio, el numeral 9º refieren a conductas más amplias, que no tienen
necesariamente correspondencia con tipos penales, pero que en todo caso
corresponden a actividades contrarias al régimen democrático, relativas a la
comisión de delitos contra la administración pública, actos de corrupción o
connivencia con ellos, al igual que la omisión de denuncia de tales
actuales.
En segundo lugar, como se explicará más detalladamente en apartado
posterior, a propósito del análisis de constitucionalidad del artículo 12 del
Proyecto de Ley, el legislador estatutario ha determinado que las faltas
relacionadas en el numeral 9º del artículo 10 ejusdem son de comisión privativa de los directivos y no de los
partidos o movimientos políticos. Esto habida consideración del carácter
personal que exigen tales conductas.
No obstante, en cualquier caso las faltas descritas en los numerales
explicados son compatibles con la Constitución, en tanto cumplen con los
estándares propios del derecho sancionador, antes explicados, a la vez que
refieren a conductas contrarias a la regla democrática, respecto de las cuales
es razonable que el legislador, en ejercicio del amplio margen de configuración
que tiene sobre la materia, imponga sanciones correlativas a su comisión.
38.5. Por último, el parágrafo del artículo 10 es una transcripción
literal de la regla de derecho prevista en el inciso octavo del artículo 107
C.P. En esa medida, es compatible con el
orden constitucional.
Artículo 11. Régimen disciplinario de los directivos.
39. El artículo 11 del Proyecto de Ley ofrece cuatro disposiciones
jurídicas diferenciadas, así: (i) indica
que los directivos de los partidos y movimientos políticos a quienes se les
demuestre que no han procedido con el debido y cuidado y diligencia en el
ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personería
jurídica, lo que se comprueba por la comisión de las conductas descritas en el
artículo 10 del Proyecto, incurrirán en las sanciones previstas en la norma; (ii) determina las sanciones imponibles
a los directivos, las cuales van desde la amonestación escrita y pública a la
expulsión de partido y movimiento, junto con aquellas otras que determinen los
estatutos internos; (iii) confiere la
competencia a los órganos de control de los partidos y movimientos para imponer
esas sanciones, con sujeción a sus estatutos y bajo la vigencia del derecho al
debido proceso; (iv) contempla la
impugnación de esas decisiones ante el CNE y prevé el término para solicitarla.
El análisis de constitucionalidad de estos enunciados, a juicio de la
Corte, debe partir de dos premisas definidas. En primer término, la doctrina
constitucional explicada en la sección preliminar de este apartado, indica que
hace parte de la validez del derecho sancionador que el legislador determine
tanto los tipos, como las sanciones imponibles. Por ende, la norma estatutaria
que define tales sanciones es desarrollo necesario de ese principio. En segundo
lugar, la potestad sancionatoria de los partidos y movimientos encuentra
sustento constitucional expreso, contenido en el inciso noveno del artículo 107
C.P., el cual determina una cláusula general de responsabilidad de los
directivos que incumplan el deber de diligencia y cuidado en el ejercicio de
los derechos y obligaciones propios de la personería jurídica del partido o
movimiento.
Es con base en estas previsiones constitucionales que el legislador
estatutario se encuentra investido de la facultad de fijar las sanciones a los
directivos, estando solo sujeto a que las mismas sean compatibles con criterios
de razonabilidad y proporcionalidad. La Corte encuentra que las sanciones allí
previstas no imponen restricciones desproporcionadas a los derechos
fundamentales de los directivos de los partidos y movimientos, en tanto se
concentran en asuntos directamente relacionados con la dinámica de las
colectividades políticas y no interfieren en ámbitos punitivos reservados a
otras autoridades, en especial las de índole judicial. De otro lado, se
advierte que estas sanciones responden a un parámetro de gradualidad, lo que
implica su consonancia con la relación de proporcionalidad directa entre la
entidad de la falta y la severidad de la sanción, propia del principio de
lesividad del derecho sancionador. Finalmente, la norma es compatible con el
grado de autonomía de los partidos y movimientos políticos, en tanto permite
que los estatutos internos de los partidos prevean sanciones adicionales a las
previstas por el legislador estatutario. En todo caso, la constitucionalidad de
las mismas estará supeditada al cumplimiento de los parámetros del derecho
sancionador, explicados en este fallo.
El mencionado grado de autonomía justifica que el legislador
estatutario confiera a los órganos de control de los partidos y movimientos
políticos la competencia para la imposición de sanciones. Las agrupaciones
políticas, desde la perspectiva ofrecida por la Constitución, son
colectividades destinadas a intermediar entre la ciudadanía y el ejercicio del
poder político, para lo cual están llamadas a adoptar decisiones internas
fundadas en la vigencia del principio democrático participativo. Esto implica, de
igual modo, la posibilidad de que la legislación les reconozca instancias de
autogobierno, dirigidas al cumplimiento de sus finalidades dentro del sistema
electoral y, en su sentido más amplio, de representación política. Sobre el
particular, la jurisprudencia ha señalado, a propósito de la constitucionalidad
de la previsión estatutaria que prescribe el Consejo de Control Ético de
partidos y movimientos, que “…[e]l establecimiento de la obligación de
expedir el Código de Ética y la función del Consejo de Control Ético de
aplicarlo, en cambio, corresponde al campo de la ley, pues, de conformidad con
lo expuesto en otro apartado, aquí se consagra un requerimiento organizativo y
una función genéricas y se deja a cada partido y movimiento entera libertad
para señalar su contenido y la estructura concreta del órgano. La sanción que
acarrea el incumplimiento de la norma es severa en razón de la gravedad que
reviste la omisión en la expedición del Código, pero en todo caso su
consagración no excede la esfera de la ley. Por lo demás, la enumeración de los
casos en los que se contempla el pronunciamiento del Consejo de Control Ético,
tiene carácter general y contribuye a delinear la misión que se asigna a este
órgano.|| El artículo 45 del proyecto
es exequible, pues la configuración abstracta de las sanciones que pueden
aplicarse a los miembros afiliados del partido o movimiento, es un asunto que
sin perjuicio de ser objeto de tratamiento particularizado dentro de cada
partido o movimiento, puede pertenecer al contenido propio de la ley
estatutaria. La trascendencia de las sanciones, de otra parte, hace necesario
que la misma ley las contemple y autorice su imposición”[107].
Por último, la adscripción de competencia que hace el legislador
estatutario al CNE para que resuelva la impugnación de las sanciones impuestas
por los órganos de control de partidos y movimientos políticos, se inserta en
la claúsula general prevista en el artículo 265 C.P., cuando confiere a ese
organismo la función de ejercer la regulación, inspección, vigilancia y control
de la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos y, como
corolario de esa competencia, velar por el cumplimiento de las normas sobre
dicho colectivo, junto con las demás funciones que le confiera la ley. Como se
observa, aunque no existe una previsión constitucional específica que otorgue
al CNE la función de resolver la impugnación de las citadas sanciones, esta
actividad está intrínsecamente relacionada con las competencias que sí tienen
raigambre superior. A este respecto y con el fin de resolver un problema
jurídico similar, la Corte señaló que “…[e]l artículo 39 del proyecto concede al
Consejo Nacional Electoral una serie de funciones que se adicionan al
repertorio de sus competencias. Ellas se refieren básicamente a la supervisión
del cumplimiento de lo estatuido en el proyecto en relación con los partidos,
movimientos y candidatos, lo que apareja la facultad para imponer sanciones
pecuniarias y la posibilidad en ejercicio de la función de vigilancia de
"constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia"
(literal a); la facultad de citar personas para que rindan testimonios sobre el
cumplimiento de las leyes electorales (literal b); la emisión de conceptos que interpreten
las leyes mencionadas (literal c) y la fijación de las cuantías a que se
refiere el proyecto (literal d). || La
ley estatutaria puede regular funciones electorales (CP art. 152-c) y atribuir
su ejercicio al Consejo Nacional Electoral (CP art. 265-12)[108].
La constitucionalidad de la norma examinada puede igualmente sustentarse, en
las facultades constitucionales propias del mencionado organismo relacionadas
con la vigilancia del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos
políticos, los derechos de la oposición y el desarrollo de los procesos
electorales, así como en aquéllas en cuya virtud puede servir como cuerpo
consultivo del Gobierno en materias de su competencia y presentar al Congreso
proyectos de actos legislativos y de ley (CP art. 265-5 y 6)”.
Por último, no puede perderse de vista que la función de la resolución
de controversias que el legislador estatutario confiere al CNE, esta a su vez
sometida al escrutinio judicial. Ello en razón que las decisiones de ese
organismo son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Por ende, se está ante un procedimiento reforzado
de protección de las normas constitucionales, legales y estatutarias,
aplicables a la organización y funcionamiento de partidos y movimientos
políticos, con control en sede electoral por parte del CNE y judicial ante el
contencioso. Todo esto bajo el entendido
que, como se ha señalado insistentemente en la presente decisión, la actividad
del CNE tiene como marco y límite las regulaciones constitucionales y legales
referidas tanto a la actividad electoral, como a la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
Con todo, la Corte también considera necesario reafirmar que, en tanto
expresión del derecho sancionador, la facultad legal que tienen los partidos y
movimientos políticos de sancionar las faltas de sus directivos, debe estar
precedida de las garantías propias del derecho al debido proceso, señaladas rn el
inicio del presente apartado y descritas in
extenso por la jurisprudencia constitucional. Dentro de esas garantías se
encuentra la necesidad que los estatutos internos de las agrupaciones
políticas, cuenten con instancias suficientes para el ejercicio de
contradicción y defensa, la publicidad de las decisiones, la comparecencia del
imputado, el conocimiento de los cargos y, en general, todas aquellas etapas
indispensables para la protección del derecho al debido proceso. En
consecuencia, corresponderá al CNE, en ejercicio de sus funciones
constitucionales y legales, verificar si los estatutos internos cumplen con
dichos estándares.
Artículo 12. Sanciones aplicables a los partidos y movimientos.
40. El artículo 12 del Proyecto de Ley regula el régimen sancionatorio
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. La técnica utilizada por el legislador
estatutario sobre esta materia es extender como faltas de dichas colectividades
las conductas sancionables de los directivos, descritas en el artículo 10 de la
iniciativa, adicionándose otras señaladas en la disposición objeto de examen.
Un aspecto que debe dilucidarse de manera previa al estudio sobre la
constitucionalidad del artículo, señalado por un grupo de intervinientes, es la
justificación acerca de la restricción del régimen sancionatorio a los partidos
y movimientos con personería jurídica, con exclusión de aquellos grupos que
carecen de la misma. A juicio de la Corte es razonable esa distinción, puesto
que (i) no existe una norma
constitucional que ordene que el régimen sancionatorio se extienda a las
agrupaciones sin personería jurídica; (ii)
contrario a como se concluyó respecto de la extensión a esas agrupaciones
de la prohibición de doble militancia, las normas de derecho sancionador están
gobernadas por el principio de legalidad, lo que implica que ante la inexistencia
de una norma constitucional o legal que extienda el régimen sancionatorio a las
colectividades sin personería jurídica, mal puede el Tribunal Constitucional, a
partir de una sentencia integradora o aditiva, proceder a dicha extensión de
los efectos jurídicos; (iii) existen
razones sustantivas que justifican que el legislador estatutario haya hecho la
distinción en comento, entre ellas las innegables diferencias institucionales
entre los partidos y movimientos con o sin personería jurídica, entre ellos el
nombramiento de órganos directivos y de control; y (iv) en cualquier caso, los integrantes de las agrupaciones
políticas sin personería jurídica están sometidos a otros tipos de controles
del derecho sancionador sí previstos en la ley, incluso los de índole penal.
Por lo tanto, quedan salvaguardados los bienes jurídicos propios de la vigencia
de la representación democrática, que llegasen a ser afectados por los
integrantes de los colectivos políticos mencionados.
Dilucidado este aspecto, debe reiterarse que la regulación de un
régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos tiene naturaleza
constitucional. La Carta Política, como ya se ha explicado pormenorizadamente,
no solo describe varias de las conductas que generan responsabilidad para las
agrupaciones políticas, sino que también indica cuál debe ser la naturaleza y
gradualidad de las sanciones. En tal sentido, el inciso noveno del artículo 107
C.P. prevé que las sanciones a partidos y movimientos podrán consistir en
multas, devolución de recursos públicos percibidos mediante el sistema de
reposición de votos “hasta la cancelación
de personería jurídica”.
De la fórmula prevista por el constituyente, la Corte extrae dos
conclusiones. En primer lugar, de la
redacción anterior se infiere que el artículo 107 C.P. prevé un modelo
sancionatorio gradual, que reserva las sanciones más graves, como la
cancelación de la personería jurídica, a las faltas que tengan idéntico grado
de afectación de bienes jurídicos relacionados con la organización y
funcionamiento de partidos y movimientos.
En segundo término, que la enunciación que hace la norma constitucional
no es conclusiva, puesto que el uso del término “hasta” implica que pueden
existir otras modalidades de sanción, las cuales, se insiste, estarán sujetas a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
40.1. Estos argumentos justifican la constitucionalidad de los dos
primeros incisos del artículo 12 del Proyecto de Ley. Es ajustado al
ordenamiento superior que el legislador estatutario prevea que los partidos y
movimientos políticos sean sujetos de sanciones por las conductas allí
indicadas, que en buena medida recogen las cláusulas de responsabilidad de esas
colectividades, indicadas en el artículo 107 C.P.
La tipificación de las sanciones responde a criterios de gradualidad y
razonabilidad, en el sentido que reserva los castigos más graves a faltas de
similar entidad. Adicionalmente, aunque prevé otras modalidades de sanción,
distintas a las previstas por el constituyente, ello no afecta la
constitucionalidad del precepto puesto que, como se indicó, esa prescripción
superior no tiene carácter conclusivo, por lo que permite que el legislador
estatutario prescriba sanciones de diferente índole, siempre y cuando se
sometan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En el caso planteado,
sanciones relativas a la suspensión de la personería jurídica, su disolución o
la suspensión de la financiación y el uso de medios masivos de comunicación, se
muestran como instrumentos razonables, en tanto están relacionados con la
restricción de las potestades y estímulos que la Constitución confiere a
partidos y movimientos. Es apenas
natural que una vez se ha comprobado que la agrupación incumplió con las reglas
del ordenamiento y ha afectado de manera grave el principio democrático
representativo, sea objeto de sanciones de este carácter. Ello más aún cuando existe un mandato
constitucional expreso que ordena que las colectividades sean responsables por
tales actuaciones contrarias al orden institucional. Por supuesto, la
exequibilidad general de las sanciones allí planteadas no exime al CNE de
garantizar la eficacia del derecho al debido proceso de los partidos y
movimientos políticos, al imponerlas en cada caso concreto. Esto en el
entendido que dicho órgano está sujeto a las prescripciones de la Constitución
y la ley en lo que respecta al ejercicio de las funciones que le otorga el
artículo 265 Superior.
No obstante, conviene detenerse en dos aspectos particulares que
ameritan estudio separado. En primer término, la Sala advierte que la
aplicación de las sanciones excluye la conducta descrita en el numeral 9º del
artículo 10 del Proyecto. Esta norma tipifica como falta de los directivos de
partidos y movimientos “cometer delitos
contra la administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con
estos y/o teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos
correspondientes o no realizar las denuncias del caso”. A juicio de la
Corte y como ya se indicó en apartado anterior, esta exclusión se justifica a
partir de la responsabilidad personal y subjetiva que se predica de tales
comportamientos, lo cual explica que se centre en los directivos de las
agrupaciones políticas y no en la colectividad.
Además, no puede perderse de vista que estos comportamientos son
subsumidos por el numeral 8º del artículo 10 del Proyecto, que dispone como
falta de los directivos y de los partidos y movimientos, de acuerdo con la
regla contenida en el artículo 8º del Proyecto, “incurrir en actos tipificados como delitos contra los mecanismos de
participación democrática; contra la administración pública; contra la
existencia y seguridad del Estado; contra el régimen constitucional y legal; de
lesa humanidad; o relacionados con actividades de grupos armados ilegales o de
narcotráfico”. Es evidente que si el
partido o movimiento político comete acciones u omisiones que den lugar a la
comisión de los mencionados delitos, será pasible de las sanciones previstas en
el artículo 12 del Proyecto. Por lo tanto, no se está ante una omisión o
déficit sancionatorio en cuanto a la materia analizada.
El segundo aspecto es el relativo a la sanción prevista en el numeral 6
del artículo 12. La Corte observa que este precepto reitera la sanción señalada
en el inciso noveno del artículo 107 C.P.; no obstante, el legislador
estatutario omitió uno de los aspectos fijados por el constituyente, relativo a
que la sanción por condena del candidato se predica de aquel que ejerce cargos uninominales. En este caso debe
aplicarse la regla utilizada en el fundamento jurídico 38.3., en el sentido que
cuando la Carta Política ha fijado un ingrediente normativo específico, este
configura un límite igualmente particular para el legislador sobre esa materia.
De otro lado, debe insistirse que la obligatoriedad de esta circunscripción de
la sanción al partido frente a la condena de candidato a cargo uninominal se
explica en el hecho que la Constitución prevé un régimen distinto cuando el
condenado es un miembro de una corporación pública de elección popular. En este
caso, en lo que respecta a la permanencia en la curul, la regla aplicable es la
prevista por el artículo 134 C.P., que señala que cuando los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular son condenados o afectados con
medida de aseguramiento por delitos relacionados con la pertenencia, promoción
o financiación o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra
la mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, no podrá suplirse
la curul con un suplente.
En consecuencia, la Constitución prevé
consecuencias jurídicas diferentes, en lo que refiere a la permanencia
en la investidura, respecto de candidatos elegidos a cargos uninominales y a
corporaciones públicas. Como la redacción planteada por el legislador
estatutario llevaría a desnaturalizar esa diferenciación expresa, se impone la
exequibilidad condicionada del precepto, en el sentido que la sanción allí
estipulada es aplicable cuando el condenado es un candidato electo a cargo
uninominal.
40.2. El inciso tercero del
artículo 12 determina como sanción a los partidos y movimientos políticos la
pérdida de la personería jurídica en aquellos casos en los que restados los
votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos descritos en el
numeral 5 del artículo 10 del Proyecto, la colectividad no alcance el umbral
previsto en el inciso primero del artículo 108 C.P., esto es, la votación no
inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en
las elecciones de Cámara de Representantes y Senado. Esta sanción encuentra
sustento constitucional suficiente en las finalidades de las reformas de 2003 y
2009, en especial esta última, que determina la responsabilidad de los partidos
cuando son cooptados o influenciados por actores ilegales. Resulta razonable
que cuando el apoyo electoral de la colectividad política no se deriva del
sufragio libre que propugna por determinado programa de acción política, sino
en la coacción violenta, la entrega de dádivas o el financiamiento ilegal, ese
apoyo deba desvirtuarse jurídicamente, puesto que no está legitimado desde la
perspectiva de la representatividad democrática. Igual conclusión es predicable
de otras modalidades de sanción previstas en la misma norma, como la devolución
de la financiación estatal. En ese evento, es claro que el esfuerzo fiscal
destinado al funcionamiento de los partidos y movimientos, al igual que para
sus campañas electorales, debe dirigirse única y exclusivamente a las prácticas
democráticas y no a expresiones delincuenciales que deslegitiman la actividad
política. Por ende, no solo es constitucionalmente legítimo, sino obligatorio y
necesario, la imposición de sanciones de esta naturaleza.
40.3. Los demás componentes del artículo 12 del Proyecto no ofrecen
mayores debates respecto a su constitucionalidad. La regla que permite al CNE,
como medida cautelar y ante la existencia de medida de aseguramiento contra el
candidato elegido, proceder a suspender proporcionalmente a los partidos y
movimientos el acceso a financiación estatal y a uso de espacios otorgados en
medios de comunicación, es corolario de la legitimidad constitucional para la
imposición de dichas sanciones en forma definitiva, como se explicó anteriormente.
A su vez, lo previsto en el parágrafo 1º ejusdem
es una norma que garantiza la aplicación del principio de publicidad de la
actuación adelantada por el CNE, lo que redunda en la seguridad jurídica del
procedimiento. Esto nuevamente bajo el entendido que las actuaciones de ese
organismo están sujetas al mandato de juridicidad que les impone la
Constitución y la ley. Por último, la Sala considera que el parágrafo 2º es una
medida compatible con la Constitución, en consideración a que el ejercicio de
la potestad sancionatoria está guiado, entre otros preceptos, por el principio
de proporcionalidad. Esto permite que el legislador estatutario prevea que la
sanción impuesta pueda limitarse a la circunscripción territorial en que se
cometió la falta, ello con el fin de evitar una afectación excesiva de los
derechos constitucionales de las colectividades políticas, en especial la
posibilidad de presentar candidatos a las elecciones, y recibir el
reconocimiento y apoyo del Estado para su funcionamiento.
Artículo 13. Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los
partidos y movimientos políticos.
41. El artículo 13 del Proyecto de Ley determina la competencia y
procedimiento para imposición de las sanciones en comento a partidos y
movimientos políticos. Para ello indica que el Consejo Nacional Electoral es
titular del ejercicio preferente de la competencia y procedimiento para imponer
sanciones a partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, “cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su
régimen disciplinario”.
En distintos apartes de esta sección, la Corte ha mostrado los
argumentos que justifican la competencia del CNE para ejercer, dentro del marco
delimitado por la Constitución y la ley, las funciones de inspección,
vigilancia y control de las agrupaciones políticas, lo que confirma, de manera
general, la constitucionalidad del precepto.
No obstante, este primer inciso plantea dos problemas jurídicos que debe
abordar la Sala. El primero, relativo a que la norma extiende la competencia sancionatoria
a los grupos significativos de ciudadanos, a pesar de que conforme a las normas
estatutarias precedentes restringen esa función respecto de partidos y
movimientos políticos con personería jurídica. La Corte encuentra que al tenor
del artículo 265 C.P., el CNE ejerce su competencia respecto de partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos. Sin embargo, con el fin de otorgar coherencia
al articulado objeto de estudio, la interpretación adecuada del precepto es
entender que la potestad sancionatoria respecto de los grupos significativos de
ciudadanos se limita a aquellos que cuenten con personería jurídica, en los
términos del artículo 108 C.P. Esto en la medida que un entendimiento diverso
llevaría a evidentes equívocos y contradicciones en su aplicación, habida
cuenta que (i) entraría en
contradicción con lo regulado en el artículo 13 del Proyecto, que reserva la
imposición de sanciones a los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica; y (ii) las agrupaciones
políticas sin personería carecen de la estructura institucional y de
responsabilidad, en especial de cuadros directivos, que permita aplicar el
régimen sancionatorio prescrito por el legislador estatutario. Por ende, la
competencia del CNE, conferida por el artículo 13 del Proyecto está
circunscrita a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos de que trata el artículo 108 C.P.
En segundo lugar, como lo advierte el Procurador General, la
formulación del legislador estatutario podría comprenderse de modo que la
competencia del CNE tendría carácter subsidiario, en tanto entra a operar solo “cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su
régimen disciplinario interno”. Esta condición, en criterio de la Sala es
inexequible, puesto que es contrario al principio de objetividad en la
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, previsto
en el artículo 107 C.P., así como el principio de imparcialidad en el ejercicio
de la función pública, prescrito en el artículo 209 C.P.
En efecto, la consecuencia práctica de la estipulación en comento es
que las agrupaciones políticas tendrían la competencia para juzgar sus propias
faltas. Además de las perplejidades que
esa cláusula genera, como el hecho que la colectividad podría juzgar sus faltas
e imponerse la sanción de cancelar o suspender su personería jurídica, o
eliminarse el acceso a la financiación estatal o medios de comunicación. Es
evidente que permitir que esas agrupaciones investiguen y sancionen sus faltas
contradice la necesidad que sea un órgano independiente, sujeto a la
Constitución y a los mandatos legales. y ajeno a la estructura de la
colectividad, que para el caso colombiano corresponde al CNE, quien se ocupe de
esa función. A este respecto debe indicarse, en respuesta a lo planteado por
uno de los intervinientes, que si bien la composición del CNE responde a
criterios de representatividad democrática de los partidos y movimientos, de
ninguna manera puede colegirse de esa situación que tal organismo pueda adoptar
sus decisiones con un criterio exclusivamente
político. En cambio, se trata de un ente que, al fungir como máxima
autoridad electoral, está sometido a la aplicación imparcial, ponderada y
objetiva de las normas constitucionales y legales aplicables a esa
materia. Ello explica, precisamente, que
sus decisiones sean objeto del escrutinio judicial de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En otras palabras, aunque esta Corporación ha
reconocido que el CNE es un órgano que cumple funciones de índole política, y
es por ello que su composición refleja la composición de fuerzas políticas[109], de estos rasgos no se
colige que deje de estar sometido al deber de imparcialidad en la aplicación de
las sanciones y, en general, en el cumplimiento de sus potestades
constitucionales y legales.
Frente al principio de imparcialidad en el ámbito del derecho
sancionador, la jurisprudencia ha previsto que “…[l]a imparcialidad
representa, pues, el principio más depurado de la independencia y la autonomía
judiciales o de quien, conforme la Constitución y la ley, le ha sido reconocido
un poder de juzgar a otros individuos, pues no sólo lo hace independiente
frente a los poderes públicos, sino también, frente a sí mismo. Como se sostuvo
en el auto A-188A de 2005, se trata de la fórmula con que se recoge la
tradición jurídica de la humanidad, desde la cual se ha considerado
universalmente como forma de resolver conflictos ‘la intervención de un
tercero, ajeno al conflicto’; pero también se trata de que -aunque con algunas
excepciones- los conflictos se resuelvan a través de la manera ofrecida por el
Estado, ‘esto es, mediante la implementación de un proceso adelantado por un
juez y con la potestad de hacer cumplir la solución que se impartió al
conflicto’. || Estas consideraciones, es evidente, son
perfectamente extrapolables a la noción de imparcialidad que debe animar el
ejercicio del poder disciplinario, en donde también resulta indispensable
evitar que el juzgador sea ‘juez y parte’, así como que sea ‘juez de la propia
causa’.”[110].
En el caso planteado, aceptar que las agrupaciones políticas pueden
tramitar la sanción de sus propias faltas, sería palmariamente contrario al
principio en comento. Por ende, la Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión “cuando estos no lo hicieren de
acuerdo a su régimen disciplinario interno”, contenida en el inciso primero
del artículo 13 del Proyecto de Ley.
42. El procedimiento previsto en el artículo 13 del Proyecto para la
investigación y sanción de las agrupaciones políticas con personería jurídica,
acoge la sucesión tradicional de etapas del derecho administrativo sancionador.
En ese orden de ideas, contempla (i) la
necesidad de proferir resolución motivada de apertura de la investigación, que
dé cuenta de los cargos, las faltas atribuibles, los hechos objeto de
investigación, las disposiciones infringidas y las sanciones imponibles; (ii) la posibilidad de que si no
existieren elementos de juicio suficientes, el CNE pueda adelantar la
correspondiente investigación preliminar, notificándose de ello al partido o
movimiento; (iii) la notificación del
inicio de la investigación al representante legal de la colectividad, a las
personas implicadas en los hechos objeto de la pesquisa y al Ministerio
Público; (iv) el término para que los
implicados rindan descargos; (v) las
reglas sobre el debate probatorio, la formulación de alegatos de conclusión y
la adopción de decisión de mérito; (vi) la
posibilidad de decretar las medidas cautelares objeto de examen respecto del
artículo 12 del Proyecto; (vii) la
cláusula de remisión de lo no regulado al Código Contencioso Administrativo; y (viii) la facultad de demandar en sede
judicial la decisión adoptada y las reglas para su trámite.
Estas disposiciones son compatibles con la Constitución, puesto que
otorgan garantías suficientes para la eficacia de las distintas prerrogativas
que conforman el derecho al debido proceso.
En efecto, permiten la publicidad de las decisiones de trámite y de
fondo, el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, la potestad de
presentar pruebas y hacerlas valer dentro del trámite, al igual que la facultad
para impugnar la decisión en sede jurisdiccional. Por ende, el procedimiento
mencionado será declarado exequible.
Capítulo IV. De la disolución,
liquidación y fusión de los partidos y movimientos políticos
Este capítulo tiene dos artículos. El primero que prevé las reglas de
disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos
políticos, y el segundo, que determina los efectos de la disolución
administrativa.
Artículo 14. Disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos
y movimientos políticos.
43. El artículo 14 del Proyecto de Ley ofrece distintos enunciados
normativos diferenciados, a saber (i) la
delegación en la ley y los estatutos internos de la definición de las reglas
sobre disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos
políticos; (ii) la previsión según la
cual la decisión administrativa del CNE de disolver y liquidar un partido o
movimiento político, no cabe recurso alguno; (iii) la imposibilidad de acordarse la disolución, liquidación,
fusión y escisión voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya
iniciado proceso sancionatorio; (iv) la
regla supletoria para la designación del liquidador, cuando ello no se hubiere
previsto en los estatutos internos; (v) la
competencia del CNE para impulsar la liquidación luego de pasados tres meses
del decreto de cancelación de personería jurídica; (vi) el reenvío de la regulación sobre la disolución y liquidación
a la ley civil; (vii) la destinación
del remanente de la liquidación al Fondo de Financiación de Partidos y
Campañas, salvo que se hubiere fijado otra destinación pertinente en los
estatutos; y (viii) de acuerdo con el
parágrafo de la norma, la regla supletoria sobre la decisión de la liquidación,
en el sentido de que si ello no ha sido regulado por los estatutos, la decisión
podrá adoptarse por la respectiva bancada en Congreso, con una votación no
inferior a la tercera parte de sus integrantes.
43.1. Para el análisis de estos enunciados, debe partirse de evidenciar
los modos de extinción de la personería jurídica de las agrupaciones políticas
que plantea la Constitución y la legislación estatutaria. Concurren dos formas de disolución y
liquidación de los partidos y movimientos políticos. La primera, de carácter
coactiva, la cual es de competencia del CNE y concurre cuando se cumplen los
supuestos previstos en la Constitución, esto es, en razón de la imposición de
sanciones por las faltas señaladas en el artículo 107 y 108 C.P. y
desarrolladas por la norma estatutaria, según se ha tenido oportunidad de
indicar; o cuando se cumplen los supuestos de pérdida de representatividad
democrática debido a no alcanzar el umbral previsto en el inciso primero del
artículo 108 C.P.
La segunda, de carácter voluntario, conforme al cual el legislador
estatutario reconoce a los partidos y movimientos políticos la potestad de
decretar su disolución y liquidación, de acuerdo con las causales que le fijen
la ley y, en especial, sus estatutos internos. En términos generales, esta
opción es compatible con la Constitución, puesto que desarrolla la dimensión negativa
de la libertad de conformar agrupaciones políticas sin limitación alguna (Art.
40-3 C.P.). Es claro que si la Carta confiere ese derecho, en él se encuentra
contenida la posibilidad que sus integrantes decidan disolver y liquidar el
partido o movimiento político correspondiente, pues de lo contrario la
constitución del mismo no sería libre, en los términos de la citada norma
superior.
43.2. La exequibilidad del primer contenido normativo no ofrece mayor
resistencia, habida consideración que indicar que la ley y los estatutos de los
partidos y movimientos definirán las reglas para su disolución, liquidación,
fusión y escisión, se explica tanto en la cláusula general de competencia
legislativa sobre la materia, como por el grado de autonomía que la Carta
reconoce a las agrupaciones políticas. Este margen se expresa, por antonomasia,
a través de la fijación de regulaciones estatutarias a través de mecanismos
democráticos internos.
43.3. Se ha explicado en este fallo, a propósito de la potestad
sancionatoria que ejerce el CNE, que la función ejercida por ese órgano es de
naturaleza disciplinaria – administrativa, lo cual necesariamente implica la
posibilidad de escrutinio judicial de
sus decisiones. Esto, a su vez, se justifica por dos razones adicionales de
índole constitucional. La primera, según la cual la vigencia del Estado de
Derecho reposa en que todo acto estatal esté sometido a la revisión judicial, a
fin que sea un órgano público independiente y basado en reglas objetivas el que
decida definitivamente sobre la legalidad y la constitucionalidad de la
actuación correspondiente. No existen actos por fuera de la jurisdicción, en
tanto la vigencia de la Constitución y la ley reposa en los jueces,
funcionarios investidos con fuerza de autoridad para la resolución de los
conflictos mediante la aplicación del Derecho. La segunda, basada en la
vigencia del derecho de acceso a la administración de justicia, que también se
predica a favor de los partidos y movimientos políticos, quienes podrán
cuestionar, para el caso planteado ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, las decisiones adoptadas por el CNE cuando consideren que son
contrarias al orden jurídico. Esto en el entendido que tales decisiones están
sujetas a parámetros normativos de naturaleza objetiva, como lo es la
Constitución y las normas legales que regulan la materia electoral y el
funcionamiento y organización de los partidos y movimientos políticos.
El segundo de los enunciados normativos citados determina que la
decisión administrativa del CNE, que resuelve la disolución y liquidación de
partidos y movimientos, “no tendrá
recurso alguno”. Para la Corte, esta última previsión puede interpretarse
en dos sentidos distintos y contrapuestos. De acuerdo con el primer
entendimiento, esta expresión significa que la decisión adoptada por el CNE, en
tanto máxima autoridad en materia electoral (Art. 265 C.P.), no es susceptible
de recurso alguno, al interior de la vía administrativa. Conforme a la segunda
comprensión, la disposición debe interpretarse en su sentido amplio, de modo
que no solo excluye cualquier otra instancia dentro de la vía administrativa,
sino que también elimina la posibilidad de discusión judicial de la decisión
adoptada por el CNE.
Para la Corte, la segunda interpretación es contraria a la
Constitución. En distintos apartes de este fallo se ha explicado cómo si bien
la Carta Política confiere amplias e importantes facultades en materia
electoral frente a las agrupaciones políticas, en todo caso se trata de
competencias que no son incompatibles con la actuación de la administración de
justicia. Así, en tanto la decisión adoptada por el CNE está plasmada en un
acto administrativo, operan contra este las acciones contenciosas que prevea la
ley. Además, en caso que se cumplan con los requisitos de procedibilidad
previstos en la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corporación,
también resultarían aplicables acciones judiciales subsidiarias y
excepcionales, como para el caso sería la acción de tutela. En consecuencia, a
fin de evitar que la norma analizada sea objeto de interpretaciones contrarias
al ordenamiento superior, la Sala condicionará su exequibilidad en el entendido
que la decisión administrativa de disolución y liquidación de los partidos y
movimientos políticos que adopte el CNE es susceptible de las acciones
judiciales que prevea la Constitución y la ley.
43.4. La regla que impide la disolución, liquidación, fusión o escisión
voluntaria de la agrupación política cuando ya se ha iniciado un proceso
sancionatorio, es razonable y no pugna con el orden constitucional. En efecto,
la intención del legislador estatutario es que una vez la autoridad electoral
ha considerado que existe mérito suficiente para iniciar una investigación por
la comisión de las faltas previstas en el capítulo III, es imprescindible que
esa pesquisa llegue a su fin. Esto con el objeto que se determine con claridad
la responsabilidad de la colectividad y/o sus directivos. La disolución
voluntaria, en ese orden de ideas, tomaría la forma de un fraude a la ley, por
lo que es válido que el legislador disponga medidas que lo impidan, como sucede
en el caso analizado.
Las disposiciones relacionadas con la designación supletoria del
liquidador por parte del CNE, la competencia de ese mismo organismo para
impulsar el proceso liquidatorio una vez se ha acreditado la cancelación de la
personería jurídica, su revocatoria o disolución, y la remisión a las leyes
civiles que aplican a las entidades sin ánimo de lucro; son previsiones
compatibles con la Constitución. Debe resaltarse a este respecto que las
facultades que dichas reglas otorgan al CNE se encuadran en las competencias
constitucionales de esa institución para ejercer la regulación, inspección,
vigilancia y control de la actividad electoral de las agrupaciones políticas y,
dentro de esa competencia general, reconocer y revocar la personería jurídica
de partidos y movimientos.
De otro lado, la norma supletoria respecto a la destinación de los
recursos remanentes que resulten de la liquidación, a favor del Fondo de
Financiación de Partidos y Campañas, acoge la formulación jurídica tradicional
para esas materias, que prefiere dirigir dichos recursos al soporte de
actividades análogas a las desarrolladas por la agrupación liquidada, sin que
se encuentre contradicción alguna entre ese precepto y la Constitución.
Adicionalmente, la prohibición de que los estatutos de partidos y movimientos
destinen los mencionados remanentes a objetos distintos a los desarrollados por
las agrupaciones políticas, es razonable y refuerza la intención del
constituyente de privilegiar a tales agrupaciones como legítimos intermediarios
entre la ciudadanía y el poder político, mediante la propuesta y ejecución de
un programa de acción estatal, práctica diametralmente opuesta a personalismos
o, en los casos más extremos, uso de la política partidista para fines
distintos al bien común, entre ellos el clientelismo, el accionar de grupos
ilegales y la corrupción.
43.5. Análisis separado debe efectuarse del “parágrafo transitorio” del
artículo 14 del Proyecto. Esta norma
estipula una regla supletoria, según la cual en los casos en que los estatutos
de partido o movimiento no prevea disposición alguna en materia de disolución
voluntaria “tal decisión podrá ser
adoptada por las respectivas bancadas del Congreso con una votación no inferir
a las dos terceras partes de sus integrantes”.
Sobre esta disposición, el Procurador General plantea un inconveniente
de índole práctica, consistente en que esa norma resultaría inaplicable cuando
se trata de bancadas conformadas con un solo congresista, caso en el que la
mayoría exigida sería imposible de cumplir. Por ende, propone el
condicionamiento del precepto, de modo que no resulte aplicable en el evento
explicado. No obstante, la Sala considera que más allá de asuntos concretos de
aplicación de la disposición, esta se opone a la Constitución por motivos
sustantivos, por lo que debe declararse inexequible.
En distintos apartes de esta sentencia se ha insistido en que uno de los
propósitos del actual régimen constitucional sobre funcionamiento y
organización de los partidos y movimientos políticos, es fortalecer sus
mecanismos democráticos internos para la toma de decisiones. Esta finalidad se
explica, como ya se ha señalado, en la necesidad de contrarrestar prácticas
personalistas en la política partidista, las cuales reemplazan la deliberación
democrática de miembros e integrantes de la colectividad política por las
decisiones personales de algunos de ellos, rasgo característico de lo que
comúnmente ha sido denominado como “microempresa
electoral”. Estos modos ilegítimos de participación política, que
prescinden del debate alrededor de la definición de determinado programa de
acción estatal, son especialmente nocivos para la estructura de partidos y
movimientos y, por ende, terminan por erosionar el principio democrático
representativo, basado en el agenciamiento político ideológico del electorado
ante los cargos y corporaciones de elección popular.
Es por ello que las reformas constitucionales de 2003 y 2009
incorporaron fórmulas expresas que obligan a que las decisiones centrales para
la vida de las agrupaciones política sean adoptadas mediante dichos
procedimientos democráticos. Así, la Carta Política prevé que (i) los partidos y movimientos se
organizarán democráticamente (Art. 107 inciso 3 C.P.); (ii) las agrupaciones políticas podrán hacer uso de consultas
internas para la toma de sus decisiones y la escogencia de candidatos (ejusdem inciso 4); (iii) concurre la
obligación constitucional de los directivos de los partidos y movimientos de
propiciar procesos de democratización interna (ejusdem inciso 5); y, previsión que resulta especialmente
importante para resolver este asunto, (iv)
será causal de pérdida de las personería jurídica no celebrar, al menos en
periodos de dos años, “convenciones que
posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes
de la organización política” (Art. 108, inciso 2 C.P.).
Aplicadas estas premisas al caso analizado, la Sala parte de advertir
que no puede concebirse una decisión más importante para los partidos y
movimientos políticos, que optar por su disolución y liquidación, lo que
correlativamente lleva a la pérdida de la personería jurídica. Bajo el marco de
referencia expuesto, esta es una de las decisiones que requiere mayores niveles
de deliberación democrática interna, habida cuenta el alto grado de incidencia
que tiene tanto para los intereses de miembros e integrantes de la
colectividad, como para la representación política del electorado que apoyó a
la agrupación y al programa de acción estatal por ella representado.
La decisión adoptada por el legislador estatutario es contraria a las
finalidades constitucionales descritas. Aunque los congresistas que integran la
bancada de cada partido o movimiento tienen un lugar significativo en la
estructura de la colectividad política, merced de ser titulares de la
representación del electorado, en modo alguno suplantan la deliberación
democrática de sus integrantes y miembros, según la tipología explicada en el
fundamento jurídico 27. Esto debido a que la decisión consistente en la
disolución y liquidación de la colectividad exige que sean esos miembros e
integrantes, a través de los procedimientos que les sirvan para expresar sus
opiniones y adoptar decisiones democráticas, quienes tomen tal resolución.
Según se ha explicado, el régimen de bancadas previsto en la
Constitución tiene como finalidades esenciales aumentar el grado de disciplina
al interior de los partidos y movimientos, al igual que incorporar herramientas
que redunden en la racionalidad y eficiencia en la actividad legislativa. Estos
objetivos carecen de un alcance tal que permiten que la bancada suplante la
decisión de miembros e integrantes de la colectividad en aquellos asuntos más
importantes, como es la existencia jurídica misma del partido o movimiento, más
aún cuando se trata solo de la que tiene representación en el Congreso, con
exclusión de otras corporaciones públicas de elección popular o cargos
uninominales.
En ese orden de ideas, la Corte concluye que el apartado analizado es
incompatible con el mandato constitucional de democratización interna de los
partidos y movimientos políticos. Por lo tanto, el parágrafo transitorio del
artículo 14 del Proyecto será declarado inexequible.
Artículo 15. Efectos de la disolución administrativa.
44. El artículo 15 del Proyecto de Ley Estatutaria determina dos
efectos de la disolución administrativa de los partidos y movimientos. En
primer lugar, indica que una vez notificada la decisión que decreta la
disolución, procederá el cese inmediato de la actividad de la colectividad,
reputándose inexistentes los actos posteriores. En segundo término, prevé que
se considerará fraudulenta la creación de un nuevo partido o movimiento que
subrogue al que se decretó la disolución, subrogación que se verificará a
través de la conexión o similitud institucional o de miembros directivos.
Medidas de este carácter, en criterio de la Corte, no se oponen a la
Constitución. Esto debido a que se trata de instrumentos que el legislador
estatuario determina para evitar que se desconozca, mediante mecanismos
dolosos, la actuación de la autoridad electoral que, en virtud de la comisión
de las faltas previstas en la misma normatividad, ordena la cancelación de la
personería jurídica que para el caso equivale a la disolución del partido o
movimiento objeto de sanción.
Título II. De la financiación política
45. El título II del proyecto de Ley Estatutaria prevé
reglas particulares en materia de financiación de los partidos y movimientos
políticos, y de las campañas electorales, y se encuentra constituido por tres
capítulos.
El capítulo I
trata sobre la financiación
estatal y privada de los partidos y movimientos políticos, en donde se regulan
los temas relativos a (i) la
financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos (Art.
16); (ii) la financiación estatal de
los partidos y movimientos políticos (Art. 17); (iii) la destinación de los
recursos (Art.18); y (iv) la
rendición pública de cuentas (Art. 19).
El capítulo II contiene las normas
referentes a la financiación de las campañas electorales, en las cuales se
regula (i) las fuentes de
financiación para las campañas electorales (Art.20); (ii) la financiación estatal para la financiación de las campañas
electorales (Art.21); (iii) el tema
de los anticipos para las consultas o campañas electorales (Art.22); (iv) los límites a la financiación
privada (Art.24); (v) los límites al
monto de los gastos (Art.24); (vi) la
administración de los recursos y presentación de informes (Art. 25); y (vii)
la pérdida del cargo por
violación de los límites al monto de gastos (Art.26).
El capítulo III se refiere a las
disposiciones comunes tanto a la financiación de los partidos y movimientos
políticos, como a la financiación de campañas electorales, y en él se prevé un
único artículo que contiene las reglas sobre prohibiciones en materia de
financiación.
Capítulo I. De la financiación del funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos
Artículo 16.
Fuentes de financiación
46. En punto a
las fuentes de financiación para los partidos y movimientos políticos, el
primer inciso del artículo 109 de la Constitución Política, consagra
expresamente, que el Estado concurrirá a la financiación política y electoral
de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad
con la ley.
De esta disposición superior se derivan cuatro consecuencias
normativas: (i) que el Estado deberá
obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y
movimientos políticos; (ii) que los
recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación política y
electoral de los partidos y movimientos políticos, estándose por ende ante un
sistema mixto o combinado de financiación; (iii)
que el Estado financiará a aquellos partidos y movimientos políticos que
cuenten con personería jurídica; y (iv)
que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal
financiación estatal.
El análisis del artículo 109 de la
Constitución conduce a la conclusión que mediante el Acto Legislativo 1º de
2009 se reiteró el mandato constitucional existente respecto de la financiación
estatal obligatoria, efectiva y parcial a los partidos y movimientos políticos
y se amplió el espectro de regulación constitucional respecto de las reglas
para financiación electoral.
47. Por su parte, la
jurisprudencia constitucional de esta Corporación ha manifestado, desde sus
inicios, la importancia central que reviste para la democracia, en el marco del
Estado Constitucional de Derecho, la función electoral y como parte esencial de
esta, la financiación estatal de las campañas electorales.
En este sentido, la Corte ha reconocido la
trascendencia que para la democracia constitucional tiene el tema de la
financiación en general y específicamente el de la financiación estatal de los
partidos, movimientos y grupos políticos que participan en las dinámicas
políticas y electorales de la estructura democrática del Estado. Lo anterior,
en razón a que la financiación pública se encuentra encaminada a garantizar los
principios de participación, igualdad, transparencia y pluralismo, que deben
informar el juego político y electoral en un estado constitucional y
democrático de derecho; así como a evitar la injerencia, servidumbre o
dependencia de los partidos y movimientos políticos respecto de los grupos de
poder e intereses particulares, ya que estos, cuando tienen por finalidad
cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando la voluntad
política, la cual debe estar encaminada
a la consecución del bien colectivo y del interés general. Así, aunque la Sala
reconoce la validez constitucional de la financiación privada, tampoco desconoce
que tales recursos pueden en muchos casos estar dirigidos, no al propósito
altruista de concurrir en la vida democrática y electoral a través de aportes
económicos, sino a condicionar la actividad pública del candidato elegido a
fines particulares y contrarios a dichos
intereses del conglomerado social.
Así las cosas, desde sus inicios, la
jurisprudencia constitucional ha resaltado la enorme relevancia de la
financiación con recursos públicos de los partidos y movimientos políticos, así
como de las campañas electorales, y por ello ha reiterado que este tema debe
ser necesariamente objeto de regulación estatutaria. En punto a este tema son
de resaltar los siguientes pronunciamientos:
47.1 En relación con la importancia de la
financiación estatal a los partidos y movimientos políticos, y de la regulación
de esta materia mediante ley estatutaria, la Corte en la sentencia C-145 de
1994[111] expresó:
“De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen
de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación
estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley
estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo
152, literal c) de la Carta Política”[112] (Negrilla fuera de
texto) (ver igualmente las sentencias C-484 de 1996 y C-515 de 2004)
47.2 Este criterio jurisprudencial respecto
de la reserva de ley estatutaria en materia de financiación estatal fue
reiterado por la Corte en la Sentencia
C-523 de 2005[113], con ocasión del análisis
constitucional del Decreto en virtud del cual se regulaba la financiación de
las campañas electorales en los departamentos, municipios y distritos, de
acuerdo con lo ordenado en el Acto Legislativo 1º de 2003, en donde indicó que
la financiación de las campañas electorales era un aspecto central del
funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos y que, por
tanto, era una materia sometida a reserva de ley estatutaria, las cuales deben
ser revisadas de manera previa, integral y oficiosa por parte de la Corte
Constitucional.
47.3 De otra parte, en numerosos
pronunciamientos, esta Corporación ha reconocido la importancia que tiene el
papel que juega el Estado en la financiación estatal con recursos públicos de
las organizaciones políticas y de las campañas electorales, como una forma de
promover la democracia constitucional, y de neutralizar los peligros y riesgos
que encierra para ésta las necesidades de financiación, la influencia desmedida
de algunos modos de financiación privada, y las fuentes ilícitas de
financiación, todo lo cual termina afectando los principios de participación,
igualdad, transparencia y pluralismo
político, que deben caracterizar los partidos y movimientos políticos, así como
las contiendas electorales, desdibuja la voluntad política, y mina los fundamentos normativos de una
verdadera democracia constitucional, a través de la participación y elección
democrática de los representantes por parte de los ciudadanos.
Así, en la sentencia C-089 de 1994, con
ocasión del estudio de la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria
No. 11 de 1992 - Cámara y 348 de 1993 – Senado “por el cual se dicta el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos
Políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas
electorales y se dictan otras disposiciones.”, la Corte condensó los
fundamentos de la ayuda financiera estatal, la cual deberá ser parcial y estar
dirigida a neutralizar los riesgos que implica, para una verdadera democracia,
algunas modalidades de financiación política, desmesurada y tendiente a la
cooptación de la acción pública del candidato elegido, por parte de los grupos
económicos de poder y así garantizar la independencia y el correcto desempeño
de sus funciones representativas y mediadoras de los grupos y organizaciones
políticas. A este respecto dijo la Corte:
“La
razón de ser de la ayuda financiera –que es por lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe
hacerse cargo de todo el costo de la actividad política-, busca neutralizar la dependencia y servidumbre que las organizaciones
políticas pueden adquirir respecto de los centros privados de poder que les
prodigan su apoyo económico y pueden prevalecerse de él para derivar una
malsana influencia sobre los asuntos políticos o exigir reciprocidades que
deterioran la moral social y socavan la confianza en el correcto desempeño de
su función representativa y mediadora, que debería inspirarse únicamente en el
interés general” (resalta la Sala).
47.4 En otro pronunciamiento, mediante la sentencia C-1153 de 2005, con
ocasión del estudio del proyecto de ley
de garantías para la elección de Presidente de la República, la Corte reiteró
que el rol que el Estado debe desempeñar a través de la financiación de las
organizaciones políticas y de las campañas electorales es fundamental para el
fortalecimiento de la democracia, e hizo énfasis en los múltiples riesgos de la
creciente financiación privada de los partidos y movimientos políticos que
justifica la necesidad de financiación estatal. A este propósito dijo la Corte
en esa oportunidad dijo:
“Tal como se adelantó, el fenómeno de
profesionalización de los partidos ha elevado los niveles de tecnificación de
las campañas. Esto, por supuesto, ha incrementado las exigencias financieras,
por lo que las democracias contemporáneas exigen gastos paulatinamente mayores
con el fin de mantener el sistema representativo. La contratación de encuestas,
promotores, asesores de imagen, publicistas, comunicadores, antropólogos,
sicólogos, etc. Ha hecho de las campañas verdaderas empresas electorales, por
lo que los recursos económicos que se necesitan para ponerlas en marcha son cada
vez mayores.
La creciente participación de grandes sumas
de dinero en las campañas electorales conlleva grandes riesgos para la
democracia.
Estos riesgos se derivan de los intereses
económicos de los diversos grupos que apoyan las candidaturas, que constituyen
verdaderos grupos de presión que es necesario controlar con el fin de que no se
desvirtúe la verdadera voluntad de los electores, por conducto de diferentes
mecanismos de sugestión. La distorsión que la necesidad de financiación de los
partidos genera en la democracia se evidencia desde la disputa por el cargo
hasta el ejercicio del mismo” [114]
47.5 En el mismo pronunciamiento C-1153 de
2005, la Corte resaltó las bondades de un sistema mixto, en el que el Estado
concurra con financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas
electorales. A este respecto expuso:
“otros
sistemas aplican fórmulas mixtas, todas encaminadas a garantizar un mínimo de
apoyo fiscal que permita el equilibrio de la contienda. Entre ellas se destacan
el subsidio equitativo con lo que los partidos puedan conseguir por vía de
contribuciones particulares; el
subsidio complementario, que depende del sacrificio que los partidos receptores
hagan de lo que pretenden obtener de contribuciones particulares –vigente en
las elecciones presidenciales de los Estados Unidos-; contribuciones fiscales
atadas a los resultados de las elecciones previas; ayuda estatal proporcional al
número de escaños de cada partido en la correspondiente legislatura; suministro
estatal diferenciado para el partido de la oposición, entre otros”.
47.6 En consecuencia, es posible concluir que
la regulación de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación
estatal de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de
conformidad con el artículo 109 Constitucional, busca fortalecer el
funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de
contera la consolidación de una verdadera democracia participativa y
deliberativa, y de los principios de participación, igualdad, transparencia,
pluralismo jurídico y moralidad pública, en el marco de un Estado
Constitucional de Derecho.
En este contexto, es de resaltar específicamente
la función que cumple la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos y de las campañas electorales, en cuanto ofrece a las organizaciones
políticas unas garantías mínimas para su funcionamiento político y electoral,
promoviendo los principios antes mencionados.
47.7 En relación con el tema
de las fuentes de financiación privada, la Corte en la sentencia C-089 de 1994
expresó que corresponde al legislador la regulación del apoyo económico que los
particulares pueden otorgar al funcionamiento político y electoral de las
organizaciones políticas, pero que no puede limitar dicho apoyo a las personas
jurídicas, pues las personas naturales pueden también contribuir a la
financiación de los partidos y movimientos políticos. Del mismo modo, estableció que el legislador
puede establecer requisitos para que una persona jurídica pueda realizar
contribuciones económicas a una campaña política, cuando tengan como fin dar
publicidad a la contribución, evitar conflictos de intereses para los posibles
elegidos y respetar el régimen de sociedades.
47.8 La jurisprudencia de esta Corporación también ha establecido que
la fijación de reglas claras en materia de fuentes de financiación privada y
estatal, son definitivos los principios de igualdad, transparencia y pluralismo
político, en el funcionamiento político y la participación de las
organizaciones políticas en las contiendas electorales, con el fin de
garantizar uno de los pilares fundamentales del Estado Constitucional y
Democrático de Derecho.
Así en la sentencia C-1153 de 2005, la Corte
resaltó que la clara regulación respecto de las fuentes lícitas de financiación
u origen de los recursos, se encuentra orientada a garantizar la transparencia
y, por ende, a combatir la corrupción en los procesos electorales.
En este sentido afirmó que “… no
se entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por
una determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la
transparencia, es decir, que pudiesen
ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes lícito o
ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el
presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución.”
Así también, en la sentencia C-141 de 2010, con ocasión de la revisión de
constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 “Por
medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, la Corte
se refirió al principio de transparencia para resaltar que “[E]l
principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de
instrumentos encaminados a determinar
con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los
recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral”.
47.9. Igualmente, en ese mismo
pronunciamiento, esta Corporación resaltó que la determinación de las fuentes
de financiación lícita privada y estatal para el funcionamiento de los partidos
y movimientos políticos garantiza el principio
del pluralismo político y de la igualdad de participación y de oportunidades de
las distintas organizaciones políticas en los mecanismos de participación
ciudadana, en cuanto esto previene el fenómeno de la corrupción y la injerencia de intereses particulares en
los procesos democráticos. Esto último cuando la financiación privada procede,
bien de fuentes ilegales o cuando tengan como único propósito cooptar la agenda
de acción política del candidato elegido.
47.10. En este orden de ideas, la Sala
reitera la importancia que para la implementación de la democracia tiene la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas
electorales, y reafirma que en su función de regular el tema de la financiación
de las organizaciones políticas y de las campañas electorales, el legislador no
puede desconocer (i) la necesidad de
regular mediante ley estatutaria este tema; (ii)
la necesidad de determinar las fuentes lícitas de financiación privada; y (iii) la necesaria consagración y
regulación de la financiación estatal parcial a las organizaciones políticas y
campañas electorales. Lo anterior, por cuanto al existir un expreso mandato
constitucional a este respecto, el legislador no puede consagrar disposiciones
que la desconozcan, lo cual atentaría contra uno de los elementos y
requisitos fundamentales de una
democracia constitucional.
Es clara por tanto para esta Sala, la
importancia y transcendencia que la Carta Política y la jurisprudencia
constitucional le han otorgado al tema de la financiación en general de la
función electoral y en particular al tema de la financiación estatal del
funcionamiento político y electoral de los distintos tipos de organizaciones
políticas. Por tanto, insiste en esta nueva oportunidad, en que la financiación
estatal de las campañas electorales busca hacer efectiva los principios que
informan la democracia, el funcionamiento de las organizaciones políticas,
ofreciendo unas garantías mínimas para la concreción de los principios y
valores constitucionales antes señalados.
48. De conformidad con lo
expuesto esta Sala encuentra que lo dispuesto en este artículo no contradice el
artículo 109 de la Carta Política, ni las reglas jurisprudenciales sobre la
materia, sino que por el contrario constituye un desarrollo del precepto
superior y de la jurisprudencia constitucional, en cuanto especifica clara y
expresamente las posibles fuentes legales para la obtención de los recursos que
pueden utilizar para su funcionamiento político y electoral, los partidos y
movimientos políticos, por las siguientes razones:
48.1. Esta
norma establece dos fuentes básicas de financiación legal para los partidos y
movimientos políticos, la financiación privada o particular, y la financiación
estatal. Como posibles fuentes de financiación privada prevé seis
posibilidades: (i) las cuotas de los afiliados, de conformidad con los
estatutos; (ii) las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o
en especie, de sus afiliados y/o de particulares; (iii) los créditos obtenidos en
entidades financieras legalmente autorizadas; (iv) los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o
cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento, los rendimientos
procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se obtengan de las
actividades que puedan realizar en relación con sus fines específicos; (v) los rendimientos financieros de
inversiones temporales que realicen con sus recursos propios; y (vi) las herencias o legados que
reciban.
De otra
parte, el numeral 7 prevé la financiación estatal, en el caso de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica.
48.2.
En este sentido, encuentra la Sala que la norma cumple con los mandatos
constitucionales, respecto de (i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente concurrir a la
financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán parcialmente a la
financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos; (iii) que el Estado financiará a
aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica; (iv) que será el legislador el encargado
de determinar la forma y modo de tal financiación estatal, en razón a que la
norma prevé expresamente la financiación estatal, con carácter parcial y que
concurre con la financiación privada.
48.3. Por tanto, es de concluir que este
artículo se encuentra en armonía con el sistema de financiación de los partidos
y movimientos políticos en el marco constitucional colombiano, que prevé un
sistema de financiación mixto, en el que concurren tanto diversas fuentes de
financiación privada, como la financiación obligatoria y efectiva del Estado
con recursos públicos, la cual es parcial pero que debe ser prevaleciente
frente a la financiación privada.
Así mismo, este precepto normativo debe
interpretarse sistemáticamente con el artículo 27 de este mismo Proyecto de Ley
Estatutaria, que contiene las prohibiciones respecto de la financiación
privada.
De otra parte,
en lo que tiene que ver con la financiación estatal, el artículo bajo estudio
no ofrece reparo constitucional alguno, por cuanto prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial, para el caso de
los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica.
También es posible concluir, que la
regulación de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación
estatal de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de
conformidad con el artículo 109 Constitucional, busca fortalecer el
funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, y de
contera la consolidación de una verdadera democracia participativa y
deliberativa, fundada en los principios superiores que informan la materia.
48.4. De otra parte, encuentra la Sala que este precepto normativo se
encuentra en armonía con las reglas jurisprudenciales que sobre el tema de
financiación a los partidos y movimientos políticos ha fijado esta Corporación
en numerosas sentencias[115], en cuanto (i) regula el tema mediante ley
estatutaria, argumento que igualmente es válido para todas las disposiciones
que en el presente proyecto de ley estatutaria tratan sobre financiación, (ii) establece la financiación estatal
para los partidos y movimientos políticos, en armonía con la importancia
trascendental que la jurisprudencia constitucional le ha concedido al tema de
la financiación de los partidos y movimientos políticos en general, y
especialmente al tema de la financiación estatal de estos partidos y
movimientos políticos, para el fortalecimiento y preservación de la democracia
constitucional y de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo
político; (iii) fija clara y
expresamente las fuentes privadas lícitas de financiación, contribuyendo
significativamente a garantizar la transparencia, igualdad y el pluralismo
político de los partidos y movimientos políticos; (iv) desarrolla expresamente un sistema mixto de financiación
privada y estatal, el cual ha sido resaltado gracias a sus bondades por la
jurisprudencia de esta Corte. (v)
Finalmente, la Sala encuentra constitucional la disposición al interpretarla de
manera sistemática con las demás normas del capítulo primero del Título II del
presente Proyecto de Ley, sobre financiación de los partidos y movimientos
políticos, en cuanto en ellos se regulan aspectos trascendentales de las
fuentes de financiación, en lo concerniente a los porcentajes de votación
requeridos para acceder a la financiación estatal –art. 17- y la obligación de
rendición pública de cuentas –art. 19-, así como con el artículo 27 que
determina las prohibiciones respecto de fuentes ilegales o ilícitas de
financiación privada.
En consecuencia, esta Sala declarará exequible el artículo 16 del
Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 17. De la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos
49. El artículo 109 de la Constitución Política,
en punto al tema de las reglas y criterios para fijar la financiación de los
partidos y movimientos políticos, consagra un mandato claro y expreso de
libertad configurativa por parte del Legislador en esta materia, en el marco
constitucional conformado por los principios, valores y reglas fijadas para la
financiación política y electoral. En este sentido establece que el Estado
concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, “de conformidad
con la ley”; y que “La ley
determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha
financiación”.
De estas disposiciones constitucionales se
derivan los siguientes mandatos: (i)
que el Estado debe concurrir, obligatoria y efectivamente, en la financiación
política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica; (ii) que dicha financiación
será parcial; y (ii) que la ley
regulará lo relativo a los requisitos para acceder al derecho de financiación
estatal, teniendo como criterio el porcentaje de votación obtenida por las
organizaciones políticas y sus candidatos.
50. Sobre el tema relativo al cálculo
del porcentaje de votación establecido por el legislador para la financiación
estatal mediante el sistema de reposición de votos, la Corte en su
jurisprudencia ha convalidado la libertad de configuración que le compete al
Congreso en esta materia, reconociendo la constitucionalidad de disposiciones
que ha expedido el legislador en uso de tal libertad de regulación conferida
por expreso mandato constitucional.
50.1 En este sentido, en la sentencia C-089
de 1994, la Corte analizó el artículo 13 de la Ley de Partidos[116], que al
igual que este Proyecto, disponía los porcentajes de distribución presupuestal
de los aportes públicos y que fue declarado
exequible por esta Corporación, expresó:
“La norma encuentra fundamento en la disposición del artículo 109 de la CP que
autoriza al Estado para contribuir a la financiación de las campañas
electorales. El Congreso ha hecho uso apropiado de su competencia al establecer
los montos de financiación y señalar la votación mínima que debe alcanzarse por
parte de un candidato o lista inscrita a fin de tener derecho a la reposición
estatal de gastos y evitar la profusión artificial de nombres que, ya se ha
dicho, perjudica el sistema democrático y la organización electoral,
independientemente del tipo o naturaleza de la formación política de que se
trate”.
Así mismo, en este
pronunciamiento y en relación con la fórmula
concreta para el cálculo y el sistema de asignación del apoyo estatal al
funcionamiento y a las campañas políticas, afirmó que debe regularse en el
marco del principio de igualdad, de uniformidad en el otorgamiento de los
apoyos, y del principio de representatividad de quienes aspiren a recibir los
dineros. Además, estableció que no puede emplearse para establecer, de manera
oculta, subsidios a sectores específicos de la población.
En esta decisión, la Corte afirmó que el legislador está autorizado
para establecer los montos de la financiación y la votación mínima que debe
alcanzarse para ser acreedor a la reposición de votos. Lo anterior, porque la
Constitución ha señalado de manera general, la obligación del Estado de
contribuir a la financiación de las campañas electorales de los partidos,
movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de
ciudadanos que postulen candidatos, mediante un sistema de reposición de votos
válidos.
Con el ánimo de garantizar la igualdad en la contienda electoral, puede
establecerse un límite a los montos de contribución que los particulares hacen
a cada una de las campañas.
50.2 En el mismo
sentido, la Corte ha aclarado que la Constitución, en sus distintas
modificaciones, no ha establecido que la financiación estatal a través del
sistema de reposición de votos deba ser para todas las organizaciones políticas
y sus candidatos, sino que ha condicionado tal derecho (i) a que sea regulado por el legislador, (ii) a que se tenga en cuenta un criterio de porcentaje de votos
obtenidos, y (ii) que las reglas de
reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas las elecciones,
sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta materia. De
esta manera, ha reiterado que este tema se encuentra dentro del ámbito de
libertad configurativa del Congreso, de tal manera que puede determinar en
algunos casos, como criterio de porcentaje de votos obtenidos, el necesario
para ser elegido en el cargo.
A este respecto, en
la sentencia C-502 de 2007, al examinar el artículo 6º de la Ley 1157 de
2007, la Corte expresó:
“(…) la Constitución no establece que habrá reposición para todos los
candidatos. En ella se establece que este pago estatal se concederá solamente a
los que cumplan con el “porcentaje de votación necesario para tener derecho a
dicha financiación.” Ahora bien, la determinación legal del porcentaje no tiene
que ser fija y explícita, sino que puede ser deducible para cada caso. Así
ocurre en el caso del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos
donde no se contempla un porcentaje fijo, aplicable para todos los casos, sino
que éste se puede deducir de los resultados concretos de la elección. Lo mismo sucede en este caso: al
determinar que solamente los cinco candidatos elegidos obtendrán reposición de
votos se está estableciendo un procedimiento para conocer cuál es el porcentaje
de votación mínimo necesario para poder acceder a la reposición de votos. Dicho
porcentaje mínimo es el que resulta de la votación obtenida por el elegido que
alcanzó el menor número de votos de los cinco que fueron elegidos al Parlamento
Andino en representación de Colombia.
56. Por otra parte, de la Constitución
no se deduce que las reglas de reposición de votos tienen que ser
iguales para todas las elecciones. Además, el mismo artículo 13 del
Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, que como se dijo fue
declarado constitucional en la sentencia C-089 de 1994, contempla diferentes
valores por voto para las elecciones de Presidente de la República en primera y
segunda vuelta, de Congresistas, de alcaldes y concejales, y de gobernadores y
diputados. El artículo establece
también diferencias en la determinación de los porcentajes de votación mínimos
que se exigen para poder acceder a la reposición, pues mientras que dispone un
porcentaje fijo para las elecciones unipersonales, en las elecciones por lista
establece fórmulas para establecer el porcentaje en la elección respectiva. Por
lo tanto, en este caso no se puede decir que es irrazonable que se establezca
una fórmula diferente para la reposición de los votos, la cual obedece a la
novedad de la elección y a la incertidumbre que existe acerca del número de
candidatos que se pueden presentar y acerca de las tareas que cumplirán los
representantes elegidos ante el Parlamento Andino” (negrillas agregadas al texto).
50.3 De otra parte, la Corte ha resaltado las bondades de un sistema
combinado de financiación estatal por medio de la reposición de votos y de
anticipos.
A este respecto, en la sentencia C-1153 de 2005, la Corte afirmó que la financiación estatal de las campañas
presidenciales puede realizarse mediante el sistema combinado de entrega de
anticipos y reposición de votos, siempre y cuando exista una ley regulatoria
que asegure que el mecanismo busque la equidad en la contienda electoral y que
armonice las disposiciones constitucionales según las cuales a la financiación
de las campañas electorales debe concurrir el Estado, en proporción directa con
el número de votos obtenidos por un candidato. Esta financiación, debe darse en
condiciones de igualdad, equilibrio económico, proporcionalidad cuantitativa y,
bajo el principio de igualdad electoral.
50.4 Así por ejemplo, en relación con el tema de constitución de un
fondo público para el financiamiento de las campañas electorales, esta
Corporación en la sentencia C-089 de 1994,
estableció que en ejercicio del postulado constitucional según el cual el
Estado debe contribuir al funcionamiento y a las campañas electorales de
partidos y movimientos políticos, el legislador puede crear fondos públicos que
contribuyan a este fin.
50.5 Finalmente, la jurisprudencia de esta Corte, ha manifestado
igualmente que el establecimiento de porcentajes por parte del legislador, con
el fin de determinar las reglas para poder acceder al derecho a la financiación
estatal, contribuye a la concreción de los principios de igualdad,
transparencia y pluralismo político[117].
51. Con
fundamento en todo lo expuesto, concluye esta Sala que la norma bajo estudio es
constitucional por las siguientes razones:
51.1 Del
contenido del articulo 17 del Proyecto de Ley se pueden deducir los siguientes
preceptos normativos: (i) consagra
que el Estado concurrirá a la financiación de los
partidos y movimientos políticos; (ii)
determina que esta financiación se dirigirá al funcionamiento permanente de
estos partidos y movimientos políticos; (iii)
establece que los partidos y movimientos políticos a financiar serán aquellos
que cuenten con personería jurídica; (iv)
estipula que esta financiación se llevará a cabo a través del Fondo Nacional de
Financiación política; (v) fija una
reglas de distribución de los recursos de dicho Fondo, adoptando para ello tres
criterios: (a) un criterio porcentual de distribución, que va de un mínimo del
5%, a un máximo de un 40%; (b) un criterio de igualdad de distribución de estos
porcentajes establecidos entre los partidos y movimientos políticos; y (c) un
criterio relativo a las condiciones que deben cumplir los partidos y
movimientos políticos para acceder a los porcentajes de financiación fijados
por la norma, criterios que son de diverso tipo: a) requisitos jurídicos, como
contar con personería jurídica, b) criterio de reposición de votos, a partir de
un porcentaje de obtención de votación válida o de número de curules obtenidas,
c) criterio de financiación de elecciones para las corporaciones públicas de
elección popular tanto a nivel nacional como regional y local, esto es, para el
Congreso de la República, como para las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales; d) criterio de financiación proporcional al número de
mujeres elegidas en las corporaciones públicas; e) criterio de financiación
proporcional al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
El parágrafo de esta norma, es una
previsión estipulativa que contiene una definición, determinando que se
denominarán jóvenes aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad sin
perjuicio de los requisitos establecidos por la ley de juventud para aspirar a
cargos en las corporaciones públicas.
Por su
parte el parágrafo transitorio de la norma, establece una excepción frente al
numeral 2º de la norma, en el sentido de requerir solo el 2% o más del total de
votos emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de
Senado o de Cámara de Representantes, hasta que se celebre las elecciones al
Congreso del año 2014, para la distribución igualitaria de la financiación del
quince por ciento (15%) entre los partidos o movimientos políticos que hayan
obtenido dicho porcentaje.
51.2 En relación con las reglas de financiación estatal fijadas, que
cobijan tanto los porcentajes de financiación como los criterios de
distribución de esta financiación, encuentra la Sala que cumplen con los
requerimientos constitucionales que se derivan del artículo 109 Superior: (i) que el Estado concurrirá a la
financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos; (ii) que la forma y modo de financiación
estatal será determinada por el Legislador; (iii)
que para acceder a la financiación política y electoral los partidos y
movimientos políticos deberán contar con personería jurídica; y (iv) que el legislador deberá utilizar
como criterios para la financiación estatal los porcentajes de obtención de
votación válida.
51.3 Así las cosas, encuentra la Sala
que la norma en su inciso primero (i) al consagrar que el Estado concurrirá a la financiación de
los partidos y movimientos políticos, se encuentra ajustada al artículo 109
C.P., que consagra que el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y
movimientos políticos; (ii) al
determinar que esta financiación se dirigirá al funcionamiento permanente de
estos partidos y movimientos políticos, se encuentra de acuerdo con el inciso
primero del artículo 109 Superior, que establece que la concurrencia de la
financiación estatal se dirigirá al funcionamiento político y electoral de los
partidos y movimientos políticos; (iii)
al prever que los partidos y movimientos políticos a financiar serán aquellos
que cuenten con personería jurídica, se encuentra ajustado al inciso primero
del artículo 109 Superior, en tanto el propio constituyente restringe la
financiación política y electoral, cuyo alcance se explicó en el apartado
anterior, a los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería
jurídica; y (iv) al estipular que
esta financiación se llevará a cabo a través del Fondo Nacional de Financiación
Política, se encuentra en armonía con la Constitución, por cuanto la Carta
Política en este punto otorga amplia libertad configurativa al legislador para
determinar la forma y modo en que se llevará a cabo esta financiación.
51.4 De
otra parte, en criterio de esta Corte los numerales 1 al 5 del artículo 17 del
proyecto de ley estatutaria, que fijan las reglas de distribución de los
recursos de dicho Fondo, no ofrecen reparo constitucional alguno, por cuanto
son desarrollo de las cláusulas antes explicadas del artículo 109 Superior.
Teniendo
en cuenta este marco constitucional, la norma analizada adoptó (i) un criterio porcentual de
distribución, que va de un mínimo del 5%, a un máximo de un 40%, porcentajes de
distribución de financiación estatal que caen dentro de la órbita de regulación
del legislador y respecto de los cuales no cabe un juicio de conveniencia
respecto de la adopción de los mismos, por cuanto desborda la competencia de
este Tribunal para realizar un pronunciamiento de orden constitucional; (ii) un criterio de igualdad de
distribución de estos porcentajes establecidos entre los partidos y movimientos
políticos, respetando por tanto el principio de igualdad en la distribución de
los recursos y porcentajes asignados entre los partidos y movimientos
políticos, lo cual se encuentra en armonía con la Carta Política y la
jurisprudencia de esta Corte; (iii)
criterios relativos a las condiciones que deben cumplir los partidos y
movimientos políticos para acceder a los porcentajes de financiación fijados
por la norma, criterios que son de diverso tipo: a) requisitos jurídicos, como
contar con personería jurídica, el cual se encuentra en plena armonía con la
disposición del inciso primero del artículo 109 Constitucional; b) criterio de
financiación a partir del porcentaje de obtención de votación válida o de
número de curules obtenidas, el cual se encuentra en plena armonía con el
artículo 109 Superior, en el cual se dispone expresamente que el legislador
determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a la
financiación estatal; c) criterio de financiación de elecciones para las
corporaciones públicas de elección popular tanto a nivel nacional como regional
y local, esto es, para el Congreso de la República, como para las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales, el cual respeta las normas
constitucionales relativas al tipo de elecciones políticas a nivel nacional,
regional y local consagradas en el Título IX de la Carta Política.
51.5 De otra parte, el legislador
estatutario fija igualmente otros criterios para la financiación estatal de
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, que resultan
adecuados y válidos desde el punto de vista constitucional, tales como el número
de mujeres elegidas en las corporaciones públicas; y el número de jóvenes
elegidos en las corporaciones públicas. Estos criterios, en concepto de la
Corte, se encuentran plenamente ajustados a la Constitución Política, en cuanto
constituye un estímulo para los partidos y movimientos políticos para promover
e incentivar la participación y elección efectiva de mujeres y jóvenes en las
corporaciones públicas. A su vez,
implican acciones afirmativas frente a las mujeres y jóvenes, y por tanto
promueven la consecución efectiva de la igualdad real, disposiciones que para
la Corte se encuentran en armonía tanto con lo dispuesto por el artículo 13
Superior, como con lo consagrado en el artículo 107 C.P., que estatuye como uno
de los principios rectores de los partidos políticos la democratización de su
organización y la equidad de género. Por tanto, el porcentaje de financiación estatal otorgado a
partidos y movimientos políticos dependiendo del número de mujeres y jóvenes
elegidos en las corporaciones públicas, constituye en criterio de la Sala no
solo un estímulo razonable a estos partidos y movimientos, sino que contribuye
a promover la participación política efectiva de estos sectores de la
población, lo cual se encuentra en plena armonía con la Constitución Política.
51.6 De
otra parte, en criterio de esta Corporación, esta norma es constitucional por
cuanto ninguno de los criterios establecidos por el legislador estatutario en
el artículo 17 para la financiación estatal de partidos y movimientos políticos,
prevén subsidios ocultos a
sectores específicos de la población, ya que esta financiación siempre se
otorga directamente a los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica.
51.7
En relación con el parágrafo de la disposición, la Sala no encuentra tampoco
objeción alguna de orden constitucional, ya que se trata de una norma estipulativa que contiene una definición. En este caso, estima
la Corte que la definición consagrada por el legislador estatutario, en la cual
denomina “jóvenes” a aquellas personas entre los 18 y los 26 años de edad,
consagrando que esta definición se determina sin perjuicio de los requisitos
establecidos por la Ley de Juventud para aspirar a cargos en las corporaciones
públicas respeta, por un lado, los criterios fijados por la Constitución para
alcanzar la mayoría de edad política o ciudadanía y consecuentemente para poder
ejercer los derechos políticos –artículo 98 Superior-, entre ellos aspirar a
cargos en las corporaciones públicas. De otro lado, la norma al fijar un máximo
de edad, estipula que en todo caso, se observarán las disposiciones de la Ley
de Juventud relativas al derecho a aspirar y acceder a cargos en las
corporaciones públicas.
51.8 La
norma bajo estudio, contiene también un parágrafo transitorio, en el cual se
establece una excepción frente al numeral 2º de la norma, en el sentido de
requerir solo el 2% o más del total de votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en la última elección de Senado o de Cámara de
Representantes, hasta que se celebre las elecciones al Congreso del año 2014,
para la distribución igualitaria de la financiación del quince por ciento (15%)
entre los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido dicho porcentaje,
norma que no amerita reproche alguno por parte de esta Sala, desde el punto de
vista constitucional.
52. Finalmente,
encuentra la Sala que este precepto normativo se encuentra igualmente en
armonía la jurisprudencia constitucional en materia de criterios para
establecer y distribuir la financiación estatal a los partidos y movimientos
políticos. Esto en razón a que esta la jurisprudencia constitucional ha
establecido (i) que al legislador le
compete una amplia libertad configurativa en esta materia, de manera que puede
establecer los montos de la
financiación y la votación mínima que debe alcanzarse para ser acreedor a la
reposición de votos; (ii) que en todo caso,
el legislador al regular esta materia debe respetar: (a) el principio de igualdad, (b) la uniformidad
en el otorgamiento de los apoyos, (c) el principio de representatividad de
quienes aspiren a recibir los dineros, y (d) que no puede emplearse para
conceder, de manera oculta, subsidios a sectores específicos de la población; (iii) que sin embargo el legislador
puede adoptar regulaciones diferenciales en materia de financiación, con base
en criterios y razones constitucionalmente válidas, de manera que no es
obligatorio que la financiación estatal a través del sistema de reposición de
votos deba ser para todas las organizaciones políticas y sus candidatos, sino
que ha condicionado tal derecho: (a) a que sea regulado por el legislador, (b)
a que se tenga en cuenta un criterio de porcentaje de votos obtenidos, y (c) a
que las reglas de reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas
las elecciones, sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta
materia; y (iv) que el
establecimiento de porcentajes, con el fin de determinar las reglas para poder
acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción de los
principios de igualdad, transparencia y pluralismo político.
En consecuencia, en la parte resolutiva del presente fallo esta Sala
declarará la exequibilidad del artículo 17 del presente proyecto de ley
estatutaria.
Artículo 18.
Destinación de los recursos
53. Respecto del tema de la destinación de recursos, la
jurisprudencia de esta Corte reconoce que, a pesar de las modificaciones sobre
la materia, persiste un grado de autonomía jurídicamente reconocida a los
partidos y movimientos políticos, así como que la obligación de la financiación
estatal no implica la determinación o exigencia respecto de la destinación
particular de estos dineros, siempre y cuando, se realice una destinación de
recursos que no vulnere ni afecte el marco constitucional y legal de la
organización y financiación política y electoral. De otra parte, la Corte
también ha establecido que teniendo en cuenta que la financiación de los
partidos y movimientos políticos se realiza en gran parte con recursos
estatales, es legítimo, desde el punto de vista constitucional, que el
legislador pueda imponer requisitos razonables y proporcionados relativos a la
democratización de estas organizaciones, como el debate y aprobación
democrática de sus presupuestos.
A este respecto,
en la sentencia C-089 de 1994, la Corte expresó que la contribución
pública a los partidos y movimientos políticos no implica el establecimiento de
exigencias en relación con el uso concreto que las colectividades hagan de los
recursos otorgados. Este es un asunto que debe gobernarse, de manera general,
por las mismas agrupaciones políticas. Sin embargo, teniendo en cuenta que el
presupuesto del partido o movimiento se ha nutrido de recursos públicos, la ley
puede imponer requisitos razonables que tengan como fin estimular la
democratización interna de las organizaciones políticas.
En efecto, en dicha
providencia la Corte señaló:
“La
libertad organizativa interna que la Constitución reconoce a los partidos y
movimientos, reafirma la apertura del sistema político en su mismo origen:
"En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la
organización interna de los partidos y movimientos políticos" (CP art.
108). El destino de los ingresos del
partido, incluidos los provenientes del apoyo estatal, es un asunto que está
gobernado por el principio de libertad interna. La gestión de las finanzas de
una organización política está íntimamente ligada a su estrategia y plan de
acción y mal puede, por ende, condicionarse desde afuera. Si el Estado ha
decidido, por las razones expuestas, apoyar financieramente la actividad
política, ello ha obedecido a los motivos expresados, que son ajenos a un
propósito soterrado suyo de controlar el sentido de una variable propia de su
manejo interno. Así parezcan a primera vista plausibles los derroteros de gasto
que traza la norma, lo cierto es que interviene el Estado en una órbita que le
está vedada por la Carta Política” (negrillas
de la Sala).
53.1 Por otra
parte, respecto de la obligación de debatir democráticamente el presupuesto al
interior de los partidos, estimó la Corte, en el mismo pronunciamiento, que
esta disposición se refiere únicamente a aquel que proviene de la financiación
estatal; y que esta medida no vulnera el principio de libertad interna de los
partidos, porque lo que busca es fomentar unos mínimos de democracia al
interior de los mismos.
54. Por las razones expuestas, la Corte encuentra que el
artículo 18 del proyecto de ley estatutaria es exequible por los siguientes
argumentos:
54.1 El artículo 18 del proyecto de ley
estatutaria regula lo relativo a la destinación
de los recursos de la financiación estatal, estipulando en su primer inciso que
se destinarán a (i) financiar las actividades que realicen para
el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos; (ii) así mismo consagra que los recursos de financiación estatal se
destinarán en particular, para algunas finalidades, tales como a) el
funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales; b) la
inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso
político; c) el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio,
investigación y capacitación; d) dar
apoyo y asistencia a sus bancadas; e) cursos de formación y capacitación
política y electoral; f) divulgación de sus programas y propuestas políticas; y
g) el ejercicio de mecanismos de democracia interna
previstos en sus estatutos.
En el segundo inciso de la norma, se
determina que para las finalidades específicas de financiar las actividades de
sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y
capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes,
mujeres y minorías en el proceso político, los partidos y movimientos
destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% de los
aportes estatales que les correspondieren.
De otra parte, el inciso tercero del
artículo establece las obligaciones que tienen los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, a) de debatir y aprobar democráticamente sus
presupuestos, y b) de ofrecer completa información pública sobre las decisiones
adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el
Consejo Nacional Electoral.
54.2. La Corte encuentra que el inciso
primero de la norma es constitucional en el aparte que regula de manera general
la destinación de los recursos provenientes de la financiación estatal,
determinando que estos recursos públicos deberán destinarse a financiar las
actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus
propósitos, ya que esta disposición se encuentra en armonía con la Constitución
Política. Esto en cuanto determina
válidamente los fines generales en los cuales deben invertirse los recursos
públicos, de conformidad con el artículo 109 Superior, que no deben ser otros
que la consecución de los fines y propósitos políticos y objetivos democráticos
de los partidos y movimientos políticos, en el marco de los principios
constitucionales que informan la estructura de los partidos y movimientos
políticos.
54.3. Similares consideraciones son
aplicables respecto del aparte del inciso primero del artículo analizado, el
cual consagra que los recursos de financiación estatal se destinarán
particularmente a ciertas finalidades específicas, de conformidad con los
planes, programas y proyectos de los partidos y movimientos políticos. Estas
finalidades, según la norma analizada, dirigen la inversión de dichos recursos
a (i) el funcionamiento de las
estructuras regionales, locales y sectoriales; (ii) la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas
en el proceso político; (iii) el
funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación; (iv) el apoyo y asistencia a las bancadas; (v) cursos de formación y capacitación política y electoral; (vi) la divulgación de sus programas y
propuestas políticas; y (vii) el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus
estatutos.
Estima
la Corte que estas previsiones, a pesar de su carácter específico, no son
incompatibles con el mencionado grado de autonomía, al menos por tres tipos de
argumentos. En primer término, la enumeración que hace el legislador estatutario
es apenas indicativa y refiere a aspectos con determinado grado de generalidad.
Ello permite que los partidos y movimientos políticos puedan, dentro de ese
margen, determinar el uso de la financiación estatal. En segundo lugar, cada una de estas
finalidades responde a fines constitucionalmente valiosos y que guardan
relación de correspondencia con los principios superiores que gobiernan la
organización y funcionamiento de partidos y movimientos políticos. Seguidamente, no puede perderse de vista que
los recursos mencionados son de naturaleza pública, lo que permite que el
legislador estatutario pueda fijar una regulación más específica sobre su
utilización, en especial con el fin de hacerla compatible con los propósitos y
objetivos que la Constitución impone a las agrupaciones políticas.
54.4 Análogos argumentos de exequibilidad se pueden
presentar frente al inciso segundo de la norma, en el
cual el legislador determina de manera concreta un porcentaje mínimo del 15% de
la financiación estatal que le corresponderá a los partidos y movimientos políticos,
el cual deberá destinarse para las finalidades de financiar las actividades de
sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y
capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes,
mujeres y minorías en el proceso político, por parte de los partidos y
movimientos en sus presupuestos anuales.
Al igual que lo expuesto anteriormente,
en criterio de esta Sala, este tipo de regulaciones específicas respecto de
porcentajes o montos concretos que deben destinarse a programas, proyectos o
actividades específicas de los partidos o movimientos, de lo que les
corresponde como financiación estatal; busca dar efectividad a los objetivos
que la Constitución determina para los partidos y movimientos, en un marco de
representación democrática y pluralismo jurídico. Además, la norma estatutaria
restringe la utilización a determinado porcentaje, lo cual no afecta
desproporcionadamente el grado de autonomía al que se ha hecho referencia. Por
ende, se está ante una disposición que
se encuentra en armonía con los postulados constitucionales respecto de la
destinación de la financiación estatal –art. 109 Superior-, y de los principios
de igualdad, democratización y de equidad de género que deben informar los
partidos y movimientos políticos –art. 107 C.P.-.
55. Así mismo, concluye la Sala la
exequibilidad del inciso cuarto del artículo 18 del Proyecto, que prevé las
obligaciones que tienen los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica de: a) debatir y aprobar democráticamente sus presupuestos, y b)
ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta
materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional
Electoral.
56. A juicio de esta Corte, estas disposiciones se
encuentran plenamente ajustadas a los mandatos constitucionales. Así, en cuanto
al requisito de debatir y aprobar democráticamente los presupuestos de los
partidos y movimientos políticos, la Sala encuentra que se encuentra en armonía
con el artículo 107 constitucional, el cual prevé que los partidos y
movimientos políticos “deberán propiciar
procesos de democratización interna”. Por tanto, la Sala estima que el
legislador estatutario puede establecer válidamente, desde el punto de vista
constitucional, disposiciones tales como que se incluya el debate y la
aprobación democrática de los presupuestos de las organizaciones políticas, y
que es precisamente en el seno de estas dinámicas democráticas, en donde los
partidos y movimientos políticos deben definir y decidir los asuntos relativos
a la gestión financiera y el presupuesto de estas organizaciones, el cual se
encuentra compuesto tanto por contribuciones privadas como por recursos
públicos.
57. De
otra parte, teniendo en cuenta que el
presupuesto del partido o movimiento político se encuentra nutrido con recursos
públicos de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 109
Superior, estima la Sala que la ley puede imponer legítimamente requisitos
proporcionales y razonables que tengan como fin, de un lado, estimular la
democratización interna de las organizaciones políticas –art. 107 C.P.-, y de
otro lado, regular lo concerniente a la financiación estatal de los movimientos
y partidos políticos –art. 109 C.P., tales como el requisito objeto de estudio,
de debatir y aprobar democráticamente sus presupuestos.
58. Finalmente, el requisito impuesto por el
legislador a los partidos y movimientos políticos de ofrecer
completa información pública sobre las decisiones adoptadas en materia
presupuestal, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo
Nacional Electoral, no solo no encuentra reparo alguno de orden constitucional,
sino que por el contrario, estima la Sala que constituye un claro desarrollo
legal de los postulados superiores a los cuales se ha hecho mención
reiterada. Esto en cuanto contribuye a
garantizar la transparencia a través de la completa información pública de los
manejos financieros de los partidos y movimientos políticos, y a fortalecer las
funciones administrativas, y de control y vigilancia que debe desarrollar el
Consejo Nacional Electoral, respecto del manejo financiero de las
organizaciones políticas, de conformidad con los artículos 108 y 109 de la
Carta Política.
Por lo
tanto esta Corte, en la parte resolutiva del presente fallo, declarará
exequible el artículo 18 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 19.
Rendición pública de cuentas
59. El inciso octavo del artículo 109 Superior
consagra que “[l]os partidos,
movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deberán rendir
cuentas públicamente sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos”.
En esta disposición constitucional se regula clara y
expresamente (i) un mandato de orden superior de rendir cuentas
públicamente; (ii) un mandato
dirigido a los sujetos obligados a cumplir con ese obligación, que serán los
partidos y movimientos políticos, los grupos significativos de ciudadanos, y
los candidatos avalados por éstos; y (iii)
el objeto de tal rendición de cuentas, que será el manejo financiero de las
anteriores organizaciones y candidatos políticos, en temas relativos al a)
volumen, b) origen, y c) destino de sus ingresos.
60. Respecto del tema de rendición de cuentas de los
gastos realizados por los partidos y movimientos políticos, así como por las
campañas electorales, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al
manifestar, que tal exigencia constituye un desarrollo del mandato de orden
superior contenido en el artículo 109 de la Carta Política, con el fin de
garantizar la transparencia en el funcionamiento político y electoral de las
organizaciones políticas, y de ejercer el control y vigilancia necesario y
obligatorio por parte del Consejo Nacional Electoral.
60.1
Así, en la sentencia C-089 de
1994, la Corte se refirió a la
exigencia de la rendición de cuentas de los gastos realizados en una campaña
electoral, respecto de lo cual consideró que constituía una condición necesaria
para obtener claridad en el manejo de los recursos, derivada de la obligación
constitucional que tienen los partidos y movimientos políticos de rendir
cuentas sobre sus ingresos.
60.2 Igualmente, mediante la sentencia C-1153
de 2005 la jurisprudencia de esta Corte expresó que en ejercicio de la
obligación constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y
del deber de la Consejo Nacional Electoral de velar por el cumplimiento sobre
las normas sobre partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta
institución para que adelante auditorías o revisorías sobre las campañas
presidenciales y para sancionarlas en
caso de que se compruebe alguna irregularidad.
60.3 De otra parte, la jurisprudencia de esta
Corte, ha considerado que la rendición de cuentas constituye una exigencia
constitucional, que puede ser desarrollada válidamente por el Legislador, en
razón a que se encuentra consagrada con el fin de garantizar el principio de
transparencia.
A este respecto, dijo la Corte en la
sentencia C-141 de 2010:
“[E]l principio de transparencia en materia
electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar
con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos
económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir
cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean
diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que
incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados.”(Resalta la Sala)
61. Con fundamento
en lo anterior, la Sala deriva las siguientes conclusiones sobre la
constitucionalidad de este precepto estatutario:
61.1. El artículo
19 del proyecto de ley estatutaria, regula la obligación de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica de cumplir con la rendición pública de cuentas. En este
sentido establece que esta obligación la cumplirán dentro de los primeros
cuatro meses de cada año, mediante la presentación de declaración de
patrimonio, ingresos y gastos, ante el Consejo Nacional Electoral, utilizando
para ello el formato que para tal efecto disponga esa entidad.
Respecto de este
artículo, se puede afirmar que no solo no contradice el inciso octavo del texto
constitucional consagrado en el artículo 109 Superior, así como ninguna de las
reglas jurisprudenciales que esta Corporación ha fijado en punto a este tema,
sino que por el contrario constituye un claro desarrollo del mandato superior
relativo a la obligación de rendición pública de cuentas por parte de los
partidos y movimientos políticos, en relación con el volumen, origen y destino
de sus recursos, en cuanto ordena a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica cumplir con este mandato
constitucional a través de la presentación y declaración de su patrimonio,
ingresos y gastos, ante el Consejo Nacional Electoral, de conformidad con el
procedimiento que disponga esa entidad.
61.2. En punto a
esta obligación, la Corte aclara que esta norma al restringir la rendición de
cuentas a los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería
jurídica, lo hace porque en este capítulo del proyecto de ley estatutaria el
Legislador se encuentra regulando lo relativo a la financiación de los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica, quienes reciben financiación
estatal para su funcionamiento político y electoral de acuerdo con el inciso
primero del artículo 109 de la Constitución Política. Lo anterior, no implica
que se encuentren excluidos de cumplir con esta misma obligación de rendición
de cuentas y presentación de informes los grupos significativos de ciudadanos y
los candidatos avalados por todas estas organizaciones políticas, en relación
con la financiación de las campañas electorales, respecto de cuya financiación
estatal el Constituyente no establece la limitante de la personería jurídica, y
por tanto las organizaciones políticas o los grupos significativos de
ciudadanos pueden acceder a ella bajo el lleno de ciertos requisitos
constitucionales y legales. Así, la
rendición de cuentas mediante la presentación de informes para las campañas
electorales es un asunto que regula el legislador en el artículo 25 del
presente Proyecto de Ley Estatutaria, el cual será estudiado por esta Corte en
su oportunidad.
61.3. Finalmente, la Sala encuentra ajustado a la
Constitución el término que fija para ello el legislador estatutario así como
la designación del Consejo Nacional Electoral para encargarse de este asunto: (i) por tratarse de materias
procedimentales para las cuales el legislador goza de una amplia libertad
configurativa; y (ii) por cuanto son
medidas que cumplen el fin de garantizar la transparencia en el funcionamiento
político y electoral de las organizaciones políticas, y de que se ejerza el
control y vigilancia necesario y obligatorio por parte de la Consejo Nacional
Electoral.
En consecuencia, en
la parte resolutiva de la presente sentencia, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 19 del presente proyecto de ley estatutaria.
Capítulo II. De la
financiación de las campañas electorales
Artículo 20.
Fuentes de financiación
62. Se ha
indicado que el inciso segundo
del artículo 109 de la Constitución Política prevé que las campañas electorales
que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con personería
jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas
parcialmente con recursos estatales. Igualmente prevé que la ley determinará el
porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.
Este precepto constitucional, como se observa, extiende la financiación
estatal para el caso de las campañas políticas, a los candidatos avalados tanto
por los partidos y movimientos con personería jurídica, como por grupo
significativo de ciudadanos, de los cuales no se exige expresamente por la
norma superior que cuenten con personería jurídica.
63. En relación con el tema de las fuentes de financiación privada y
estatal para las campañas electorales y candidatos avalados por los partidos y
movimientos políticos, así como también por los grupos significativos de
ciudadanos, la Sala reitera los criterios jurisprudenciales básicos ya
expuestos al estudiar el artículo 16 del presente Proyecto de Ley Estatutaria
sobre fuentes de financiación para partidos y movimientos políticos, esta vez
aplicado a la financiación de las campañas electorales, en cuanto a (i) la importancia de que el legislador
determine de manera clara las fuentes de financiación lícitas para las campañas
electorales, con el fin de garantizar la transparencia, igualdad, pluralismo
político y moralidad pública en las contiendas electorales; (ii) la trascendencia que tiene la
financiación estatal para las campañas electorales de los partidos y
movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos, (iii) la amplia libertad de
configuración legislativa con que cuenta el Congreso para regular la materia,
respetando sin embargo (a) la necesaria regulación mediante ley estatutaria;
(b) la determinación de las fuentes lícitas y limitación de la financiación
privada; (c) la consagración y regulación de la financiación estatal parcial a
las campañas electorales en el marco de un sistema mixto de financiación a
través de reposición de votos y anticipos.
En punto al tema de la financiación estatal a
las campañas electorales, la Sala reitera igualmente que la financiación
estatal de las campañas electorales busca hacer efectivos los principios que
informan la democracia, en el contexto del estado constitucional, así como el
funcionamiento político y electoral de las organizaciones políticas, ofreciendo
unas garantías mínimas para la concreción de la igualdad, transparencia y
pluralismo político.
Esta es precisamente la importancia que la
Constitución ha reconocido a la financiación de campañas electorales, al
elevarlo a mandato constitucional, y el reconocimiento de dicha transcendencia
que le ha concedido la jurisprudencia constitucional en múltiples
pronunciamientos. En consecuencia el legislador estatutario, en desarrollo de
este mandato constitucional, no puede dictar normas que desconozcan o
contraríen la obligatoria y efectiva financiación estatal del funcionamiento
político y electoral de las organizaciones políticas, ni los mandatos
constitucionales que gobiernan tal regulación.
64. Ahora bien, sobre el tema de la posibilidad constitucionalmente
legítima por expreso mandato del inciso segundo del artículo 109 Superior, de
que el Estado en punto al tema de las campañas electorales otorgue financiación
estatal a organizaciones o movimientos políticos que no cuenten con personería
jurídica, como a los grupos significativos de ciudadanos, la Corte se ha
pronunciado también desde sus inicios, para exponer que otorgar financiación
solo a los partidos y movimientos con personería jurídica, resultaría en un
trato desigual frente a aquellas organizaciones que no cuentan con dicho
requisito jurídico.
64.1 Así en la sentencia
C-020 de 1993, con ocasión del
estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2a. de 1992
(artículos 1º y 8º), en cuanto al tema de financiación, en donde el actor
estimaba que el artículo 8[118] no concordaba con el
artículo 109 constitucional, porque a su juicio solo los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica tendrían derecho a ser financiados por el
Estado, la Corte consideró que estos argumentos no eran acertados, toda vez que
otorgar financiación estatal solo a los partidos o movimientos políticos con
personería jurídica resultaría en un trato desigual frente a aquellos que no
cuentan con dicho requisito y a las personas que cumpliendo los requisitos para
acceder a tal beneficio no han encontrado en ningún partido político la
posición ideológica que los identifica y deciden lanzarse a las elecciones de
manera individual.
Sobre el particular, la Corte sostuvo:
“Ahora bien, la Corte encuentra que es conforme con la Carta el hecho de que la
norma acusada permita la financiación de los partidos y grupos políticos que
incluso carezcan de personería jurídica, ya que ella tiene por destinatario al
titular de los derechos políticos, a saber: el ciudadano y las formaciones
sociales que expresan y viabilizan los derechos políticos. Estas últimas pueden
ser, a su vez, de dos clases: partidos y grupos políticos con personería
jurídica o bien los movimientos sociales sin personería jurídica.
(…)
Finalmente es preciso anotar que la finalidad
de la disposición aquí estudiada no es otra que garantizar la transparencia del
proceso electoral e impedir que factores extra-políticos financien las campañas,
como claramente se deduce del inciso tercero del artículo 109 superior”.
64.2 En relación
con el tema de las fuentes privadas de financiación, la Sala reitera igualmente
su criterio jurisprudencial, en cuanto a que es válido desde el punto de vista
constitucional, no solo determinar las fuentes lícitas privadas de
financiación, sino también en punto a una de ellas, los créditos, ordenar al Banco de la República emitir
directivas por medio de las cuales los bancos abran líneas especiales de
créditos a los partidos y movimientos políticos que postulen candidatos a las
elecciones populares, pues se trata de una función que se encuentra en el marco
de las competencias constitucionales del Banco, siempre y cuando la intervención
en la actividad financiera sea de carácter general y conduzca a la canalización
del ahorro público para la financiación de la actividad electoral[119].
65. Con fundamento
en lo expuesto, estima la Sala que este artículo no merece ningún reparo en
relación con la determinación de las fuentes de financiación, por las
siguientes razones:
65.1 El artículo 20 establece las fuentes de financiación que podrán utilizar
los candidatos tanto de (i) los
partidos y movimientos políticos, como (ii)
de grupos significativos de ciudadanos, que se encuentren inscritos a cargos o
corporaciones de elección popular, para la financiación de sus campañas
electorales.
Al igual que
el artículo 16 del proyecto de ley estatutaria en relación con los partidos y
movimientos políticos, esta norma establece dos fuentes básicas de financiación
legal para las campañas electorales: la financiación privada y la financiación
estatal. Como fuentes legales de financiación privada prevé cinco posibilidades:
(i) los recursos propios de origen privado
destinados por los partidos y movimientos políticos para financiar las campañas
electorales en las que participen; (ii)
los créditos o aportes provenientes de los propios candidatos, de sus cónyuges
o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de
consanguinidad; (iii) las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que
realicen los particulares; (iv) los
créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas; y (v) los ingresos originados en actos
públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o
movimiento.
De otra
parte, el numeral 6 prevé la financiación estatal parcial a los candidatos de
partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, de
conformidad con las reglas previstas en el propio proyecto de ley estatutaria.
65.2 En cuanto a la financiación privada, en
esta norma se determinan válidamente cuáles podrán ser las fuentes legales de
financiación, las cuales, debe entenderse, se
encuentran sujetas a estar legalmente autorizadas y relacionadas con los
propios fines específicos de la organización o movimiento político, lo cual se
encuentra en armonía con los condicionamientos y limitantes orientados a
garantizar la transparencia, igualdad, pluralismo político y moralidad pública.
Por lo anterior, encuentra la Sala que estas disposiciones referentes a las
fuentes de financiación privada no ofrecen reparo alguno desde el punto de
vista constitucional, ya que garantizan la legalidad de las fuentes de
financiación y la transparencia en relación con las fuentes privadas de
financiación para las campañas electorales de las diferentes organizaciones políticas
y sus candidatos.
Así mismo, es de concluir que este artículo
se encuentra en armonía con el sistema de financiación de los partidos y
movimientos políticos en el marco constitucional colombiano, que constituye un
sistema de financiación mixto, en el que concurren tanto diversas fuentes de
financiación privada, como la financiación obligatoria y efectiva del Estado
con recursos públicos, la cual es parcial pero que debe ser prevalente frente a
la financiación privada.
De otra parte, considera la Sala que
este precepto normativo debe interpretarse sistemáticamente con el artículo 27
de este mismo Proyecto de Ley Estatutaria, que contiene las prohibiciones
respecto de la financiación privada.
Finalmente,
en lo que respecta a la financiación estatal, el artículo bajo estudio no
ofrece reparo constitucional alguno, por cuanto prevé efectivamente la financiación estatal obligatoria, efectiva y parcial, para el caso de
los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica.
65.3.
En este sentido, a juicio de esta Corte, la presente norma respeta y desarrolla
los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109 Superior respecto
de (i) que el Estado
deberá obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de las campañas
electorales y de candidatos de los partidos y movimientos políticos, y de los
grupos significativos de ciudadanos; (ii)
que los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación de las
campañas electorales de estas organizaciones políticas; (iii) que el Estado financiará las campañas y candidatos avalados
tanto por aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería
jurídica, como por los movimientos políticos; (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y
modo de tal financiación estatal. Lo anterior, por cuanto esta norma del
proyecto de ley estatutaria, prevé expresamente (i) que el Estado concurrirá a la financiación de las campañas
electorales, (ii) que la financiación
estatal será parcial, y (iii) que
concurrirá la financiación estatal con la financiación privada.
65.4. En consecuencia, es posible concluir
que la regulación de las fuentes privadas de financiación, y de la financiación
estatal para las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos,
de conformidad con inciso segundo del artículo 109 Constitucional, busca
fortalecer el funcionamiento político y electoral de las organizaciones
políticas, y de contera la consolidación de una verdadera democracia
participativa y deliberativa, así como hacer efectivos los principios de
participación, igualdad, transparencia, pluralismo jurídico y moralidad pública
en el marco de un Estado Constitucional de Derecho.
En este nuevo contexto, la Sala reitera
nuevamente la importancia que reviste financiación estatal de las campañas
electorales que adelanten los candidatos avalados por los partidos y
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, en cuanto ofrece a
las organizaciones políticas unas garantías mínimas para su funcionamiento político
y electoral, promoviendo los principios mencionados.
65.5 Adicionalmente, evidencia la Sala que este precepto normativo se
encuentra también en armonía con las reglas jurisprudenciales que sobre el tema
de financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por los
partidos y movimientos políticos, y por grupos significativos de ciudadanos, ha
fijado esta Corporación en numerosos sentencias[120]. Esto en cuanto (i) se regula el tema mediante ley
estatutaria, (ii) se establece la
financiación estatal para las campañas electorales de las organizaciones
políticas con o sin personería jurídica, en armonía con la importancia
trascendental que la jurisprudencia constitucional le ha concedido al tema de
la financiación de los partidos y movimientos políticos en general, y
especialmente al tema de la financiación estatal de estas campañas electorales
para el fortalecimiento y preservación de la democracia constitucional y de los
principios de transparencia, igualdad y pluralismo político; (iii) se fijan clara y expresamente las
fuentes privadas lícitas de financiación, lo cual contribuye significativamente
a garantizar la transparencia, igualdad y el pluralismo político de los
partidos y movimientos políticos; (iv)
se consagra como una de las fuentes los créditos de entidades financieras
autorizadas por la ley, lo cual ha sido avalado por la Corte; y (v) se desarrolla expresamente un
sistema mixto de financiación privada y estatal, el cual ha sido resaltado
gracias a sus bondades por la jurisprudencia de esta Corte.
65.6 Finalmente la Sala encuentra constitucional la disposición al
interpretarla de manera sistemática con las demás normas del capítulo segundo
del Título II del presente Proyecto de Ley Estatutaria sobre financiación de
las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, y grupos
significativos de ciudadanos, en cuanto el legislador determina lo concerniente
a los porcentajes de votación requeridos para acceder a la financiación estatal
–art. 21-; los límites a la financiación privada –art.23-; la determinación de
reglas para la administración y presentación de informes –art. 24-; así como
las prohibiciones respecto de fuentes ilegales o ilícitas de financiación
privada –art.27-.
En consecuencia, la Sala, en la parte resolutiva del presente fallo,
declarará la exequibilidad del artículo 20 del presente Proyecto de Ley
Estatutaria.
Artículo 21. De la financiación estatal de campañas electorales
66. Para el análisis
del artículo 21 del Proyecto, debe partirse de aclarar que tanto el artículo
109 de la Constitución Política, anterior a la reforma del Acto Legislativo 1º
de 2003, como la misma norma superior, consagrada por dicha enmienda
constitucional, establecía la libertad de configuración del legislador respecto
de los porcentajes de votación necesarios para que las organizaciones políticas
y sus candidatos se hicieran acreedores a la financiación estatal[121].
Por tanto, al analizar la evolución del texto constitucional en materia
de financiación de las campañas electorales de las organizaciones políticas, se
colige que ha permanecido en las diferentes reformas constitucionales y en la
jurisprudencia de la Corte, las reglas relativas a que la financiación parcial,
obligatoria y efectiva del Estado, procede (i)
de conformidad con la regulación establecida por el legislador; (ii) con un criterio que tenga en cuenta
el porcentaje de votos obtenidos; y (iii)
permitiendo diferencias al momento de determinar las reglas relativas a cada
tipo de elección. Así mismo, infiere esta Sala que con la reforma del Acto Legislativo
1º de 2009 ha tenido lugar un mayor desarrollo de las reglas sobre financiación
electoral, ya que se permite un sistema
combinado de financiación a través del sistema de reposición de votos y de
anticipos, corrigiendo las falencias que mediante el Acto Legislativo 1º de
2003 podían presentarse en esta materia, resaltando que no es incompatible el
sistema de reposición de votos con la entrega de un porcentaje previo
igualitario para todos los candidatos participantes en una contienda electoral
antes de la elección, tal y como lo estipula el artículo 22 del Proyecto de
Ley.
67.
Respecto de este tema relativo
al cálculo del porcentaje de votación establecido por el Legislador para la
financiación estatal mediante el sistema de reposición votos, la Corte reitera
aquí sus criterios jurisprudenciales básicos, establecidos en múltiples fallos[122], en los cuales ha establecido:
(i) Que prevalece, por expreso mandato
constitucional, la libertad de configuración que le compete al Congreso en
materia de montos de financiación y de determinación de los porcentajes de
votación mínima que debe alcanzarse por parte de un candidato o lista inscrita
a fin de tener derecho a la reposición estatal de gastos en aras de garantizar
el sistema democrático y la organización electoral; (ii) que el legislador en la regulación de la fórmula concreta para
el cálculo y el sistema de
asignación del apoyo estatal al funcionamiento y a las campañas políticas, debe
regularse en el marco del principio de igualdad, de uniformidad en el
otorgamiento de los apoyos, y del principio de representatividad de quienes
aspiren a recibir los dineros; (iii)
que además, el establecimiento de estos criterios y porcentajes no puede
emplearse para establecer, de manera oculta, subsidios a sectores específicos
de la población; (iv) que las reglas
de reposición de votos no tienen que ser las mismas para todas las elecciones,
sino que el legislador puede llegar a hacer diferencias en esta materia; (v) que nuestro ordenamiento prevé un
sistema combinado de financiación estatal por medio de la reposición de votos y
de anticipos, el cual debe desarrollarse por el Legislador mediante una ley
regulatoria (a) que asegure que el mecanismo busque la equidad en la contienda
electoral, (b) que armonice las disposiciones constitucionales según las cuales
a la financiación de las campañas electorales debe concurrir el Estado, en
proporción directa con el número de votos obtenidos por un candidato, y (c) que
esta financiación, debe darse en condiciones de igualdad, equilibrio económico,
proporcionalidad cuantitativa y, bajo el principio de igualdad electoral; (vi) finalmente, la jurisprudencia de
esta Corte, ha manifestado igualmente que el establecimiento de porcentajes por
parte del legislador, con el fin de determinar las reglas para poder acceder al
derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción de los principios
de igualdad, transparencia y pluralismo político[123].
68. La Sala encuentra que esta disposición no
contraría la norma constitucional contenida en inciso segundo del artículo 109
Superior, ni las reglas jurisprudenciales que son aplicables a la materia, sino
que por el contrario, encuentra sustento en el precepto superior y en las
consideraciones expuestas por esta Corte en su jurisprudencia, por las siguientes
razones:
68.1. El artículo
21 del proyecto de ley estatutaria establece que la financiación estatal de las
campañas electorales para los partidos y movimientos políticos y los grupos de
ciudadanos, se hará mediante el sistema de reposición de gastos por votos
válidos obtenidos, y señala los porcentajes de votación requeridos para acceder
a la financiación, tanto en las elecciones para corporaciones públicas como
para gobernadores y alcaldes.
Así mismo, el
parágrafo del artículo consagra que el valor de reposición por voto válido
obtenido por cada candidato o lista será incrementado anualmente por el Consejo
Nacional Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas en cada
circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo
Nacional Electoral, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan.
68.2. En relación con las reglas de financiación estatal fijadas por
el legislador estatutario en esta norma, las cuales se refieren tanto a los
porcentajes de financiación como a los criterios de distribución de esta
financiación, encuentra la Sala que cumplen con los requerimientos
constitucionales derivados del inciso segundo del artículo 109 Superior.
En este sentido, evidencia la Sala que
la norma al disponer que (i) el Estado concurrirá
a la financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos
políticos y los grupos significativos de ciudadanos, se encuentra ajustada al
inciso segundo del artículo 109 Constitucional, que consagra que el Estado
concurrirá a la financiación de las campañas electorales de los candidatos
avalados por los partidos y movimientos políticos, y los grupos significativos
de ciudadanos; y (ii) al señalar que se hará
mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos, se
encuentra en armonía con la Constitución Política,
por cuanto el inciso tercero del artículo 109 Superior consagra que el
legislador determinará los porcentajes de votación necesarios para tener
derecho a dicha financiación. En este caso, el legislador estatutario señala
los porcentajes de votación requeridos para acceder a la financiación estatal,
tanto para (i) las elecciones para
corporaciones públicas, que será cuando la lista obtenga el cincuenta por
ciento (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación; (ii) como para gobernadores y alcaldes,
que se dará cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del
total de votos válidos depositados en la respectiva elección.
Estima igualmente la Corte, que esta regulación es
constitucional por cuanto se encuentra dentro de la órbita competencial de
libertad configurativa del legislador; se orienta por criterios de porcentajes
de votación obtenidos, los cuales se ajustan a la Constitución, obedece a
criterios que respetan los principios de igualdad, razonabilidad y
proporcionalidad en la distribución de los recursos; busca garantizar los
principios constitucionales que informan las contiendas electorales en los
procesos democráticos; respeta los criterios
constitucionales respecto de las elecciones para las corporaciones públicas de
elección popular tanto a nivel nacional como regional y local consagradas en el
Título IX de la Carta Política, como los preceptos superiores respecto de las
elecciones de alcaldes y gobernadores reguladas por los artículos 259, 260,
303, 314 y 327 de la Carta Política; y finalmente encuentra la Sala que ninguno
de estos criterios establecidos por el Legislador para la financiación estatal
de partidos y movimientos políticos están estableciendo subsidios ocultos a sectores específicos de la
población, porque la destinación siempre se otorga directamente a los partidos
o movimientos políticos con personería jurídica.
68.3.
En relación con el parágrafo único de la norma, el cual estipula un incremento
anual del valor de la reposición por voto válido obtenido por cada candidato o
lista, incremento que será determinado por el Consejo Nacional Electoral, que
para tales efectos tendrá en cuenta los costos reales de las campañas
electorales en cada circunscripción y deberá realizar periódicamente los
estudios correspondientes, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; la Sala no encuentra objeción alguna de orden constitucional. Lo
anterior, por cuanto (i) se trata de
una disposición razonable y proporcional, desde el punto de vista
constitucional, que consagra un necesario incremento anual de la financiación
estatal a las campañas electorales, a través del método de reposición de votos
obtenidos tanto por cada candidato como por las listas; y (ii) fija para ello dos criterios guías para el Consejo Nacional
Electoral, tales como son a) los costos reales de las campañas en cada
circunscripción, y b) la realización de estudios periódicos que ayuden a
dilucidar las necesidades reales de financiación de las campañas electorales.
Esto bajo el criterio, reiterado en esta sentencia, que las actividades del CNE
están supeditadas a los mandatos constitucionales y legales, como los
explicados anteriormente.
Por
tanto, estima la Sala que esta disposición se encuentra ajustada a la
Constitución Política, por cuanto se orientada a hacer efectivo el obligatorio
cumplimiento del mandato contenido en el artículo 109 C.P., respecto de la
concurrencia del Estado en la financiación de las campañas electorales de los
candidatos avalados por los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos, estableciendo dentro de este mandato un
incremento anual que será fijado por la autoridad competente teniendo en cuenta
criterios razonables y proporcionados, lo cual se ajusta plenamente a los
mandatos de la Carta.
Así
mismo, encuentra la Corte que esta disposición se ajusta a la Constitución, por
cuanto el parágrafo del artículo 109 C.P.
prevé disposiciones en relación con el incremento del monto de
financiación estatal y medidas para mantener “su valor en el tiempo”.
68.4. Finalmente,
en criterio de esta Corporación la norma bajo estudio se encuentra igualmente
en armonía la jurisprudencia constitucional en materia de criterios para
establecer y distribuir la financiación estatal a las campañas electorales de
los partidos y movimientos políticos, y de los grupos significativos de
ciudadanos, en razón a que respeta los criterios establecidos por esta
Corporación, relativos a la amplia libertad de configuración legislativa sobre
la materia y el respeto a los principios que sobre financiación prevé el
artículo 109 Superior y a los que se ha hecho insistente referencia en este apartado.
Con base en todo lo expuesto, esta Corte, en la parte resolutiva de la
presente decisión, declarará la exequibilidad del artículo 21.
Artículo 22. De los anticipos
69. Acerca del tema de los anticipos de
financiación para los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos, el artículo 109 de la Constitución Política, establece que “Un porcentaje de esta financiación se
entregará a partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los
grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la
elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que
determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral”.
69.1 Esta regulación constitucional permite
advertir que el tema de la financiación estatal previa a las elecciones, es una
de las reformas que se pueden considerar como modificaciones relevantes y
significativas en el Acto Legislativo 1 de 2009, ya que mediante esta reforma
se consagraron reglas nuevas para el reconocimiento y pago de anticipos de la
financiación estatal de las campañas electorales.
Así, al observar la evolución del texto constitucional en materia de
financiación de las campañas electorales de las organizaciones políticas, se
colige que ha tenido lugar un mayor desarrollo de las reglas sobre financiación
electoral, de manera que mediante el Acto Legislativo 1 de 2009 se dio lugar a
una financiación más igualitaria a partir del método de financiación previa o anticipos, conservando sin embargo el sistema
de reposición de votos, de manera que estos dos métodos de financiación
combinados dan lugar a un sistema mixto de financiación, en donde el método de
reposición de votos no es incompatible con la entrega de un porcentaje previo
mínimo igualitario para todos los participantes en una campaña electoral antes
de la elección. Lo anterior, por cuanto el legislador estatutario debe regular
la materia, de manera que se garanticen los recursos públicos a través de las
medidas de deducción y de restitución de los anticipos, tal y como lo prevé la
norma analizada.
70. Acerca
del tema de los anticipos, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades,
para resaltar que (i) constituye un
tema de cambio relevante en la nueva norma constitucional fijada por el Acto
Legislativo 1 de 2009; (ii) que en
esta disposición constitucional se determinó un sistema combinado de
financiación previa y reposición de votos; (iii)
que el sistema de anticipos no es incompatible con el de reposición de votos.
70.1 Así, en la sentencia C-1153 de 2005, la Corte estudió el sistema
de financiación estatal de las campañas electorales y presidenciales mediante
la entrega de anticipos, y sobre el sistema combinado de anticipos y reposición
de votos para campañas presidenciales, y al
respecto llegó a las siguientes conclusiones:
(i) La financiación estatal de las campañas
presidenciales puede realizarse mediante el sistema combinado de entrega de
anticipos y reposición de votos, siempre y cuando exista una ley regulatoria
que (a) asegure la equidad en la contienda electoral; (b) que armonice las disposiciones relativas
al método de financiación mediante reposición de votos, con el método de
financiación a través de anticipos; y (c) que garantice que esta financiación
se dé en condiciones de igualdad, equilibrio económico y proporcionalidad
cuantitativa y, bajo el principio de igualdad electoral.
(ii) El sistema de anticipos no descontables
posteriormente, es decir, no proporcionales a los votos obtenidos, se ajusta a
los preceptos constitucionales en materia de financiación de campañas
electorales siempre que esté precedido del cumplimiento de requisitos que
aseguren razonablemente que el candidato cuenta con un mínimo de respaldo
popular y que tiene una posibilidad real, así sea mínima, de llegar a la
Presidencia. Además, se requiere que todos los candidatos, incluido el
candidato presidente, estén sometidos a las mismas exigencias.
(iii) La obligación de que el Estado contribuya a
la financiación de las campañas en condiciones de igualdad, permite que las
campañas que no accedieron a la financiación pública previa a las elecciones
puedan acceder a ella mediante el sistema de reposición de votos, si obtiene al
menos el 4% de los votos válidos depositados en la votación.
(iv) Los partidos y movimientos políticos y los
grupos significativos de ciudadanos pueden acceder a una financiación estatal
previa para las campañas electorales, pero, “en
este caso, el anticipo entregado sería descontable posteriormente de la suma a
ser entregada por la reposición de votos, viniendo a ser una especie de
préstamo para la campaña, que se devolvería o bien con reposición de votos, o
bien con la devolución del dinero que haga el candidato cuando los resultados
de las elecciones no le permitan acceder a la financiación estatal, o cuando su
derecho a la financiación pública sea de menor valor al monto del anticipo entregado”.
(v)
Cuando se trata de las campañas presidenciales, la ley debe propender por
garantizar en todo sentido el principio de igualdad electoral, según el cual
todos los candidatos aspirantes al cargo de Presidente de la República deben
estar en iguales condiciones.
(vi) Por lo tanto, si se les obligara al igual que en
las campañas electorales, a realizar la devolución de los anticipos que se les
hubiese otorgado, pondría en condiciones de desventaja a algunos candidatos. Al
respecto, en la sentencia citada se estableció:
“Evidentemente, aquellos partidos que, cumpliendo los
requisitos para acceder a la financiación estatal previa, abrigaran temores
sobre la no obtención de un caudal de votación importante en las elecciones
presidenciales, se verían inhibidos para destinar recursos cuantiosos a la
financiación de sus campañas, aun reuniendo los requisitos para acceder al
anticipo, pues eventualmente podrían verse expuestos a devolver tal anticipo
recibido. Lo anterior haría que los partidos minoritarios arrancaran en
condiciones de desigualdad en la contienda electoral, pues sus campañas
tendrían que restringir los gastos de financiación de la mismas, para evitar el
previsible déficit económico posterior”.
(vii) Entonces, para
evitar el riesgo señalado, la Corte avaló el sistema de anticipos no
descontables posteriormente, es decir sin vinculación directa con el número de
votos obtenidos por la campaña. Además, consideró que si tales anticipos
cumplen parámetros de proporcionalidad cuantitativa, y sólo se entregan a
aquellas candidaturas que cumplen con los requisitos que demuestran que el
partido postulante cuenta con un mínimo de respaldo popular, contribuyen a
satisfacer la exigencia de igualdad electoral que el legislador debe
garantizar.
(viii) Finalmente
recordó que “la cuantía de financiación
pública no comprendida en el anticipo no descontable debe establecerse en
proporción directa al número de votos obtenidos, a fin de respetar el mandato
constitucional sobre financiación mediante el mecanismo de reposición de
votos.”
70.2 En relación con el
tema de constitución de pólizas o garantías para respaldar la financiación
estatal de las campañas electorales, la jurisprudencia de la Corte en la sentencia C-1153 de 2005, estimó que la exigencia legal de
constituir una póliza o garantía de seriedad que respalde la financiación
pública previa, es razonable, por cuanto garantiza que el Estado tenga, como
primera opción, la facultad de repetir judicialmente contra el partido o
movimiento político que avaló el candidato, el tesorero, el gerente de campaña,
y contra los integrantes del comité financiero de la campaña presidencial en
caso de que se retire un candidato que hubiera recibido anticipos o que no
obtuviera el mínimo de votación previsto en la ley. Por lo tanto, la primera
vía que puede utilizar el Estado en este caso, es la de hacer efectiva la
póliza de seguro que se ha debido constituir.
70.3 De otra parte, esta Corporación en su jurisprudencia ha encontrado
que el sistema de financiación previa, favorece el principio de igualdad, y
favorece sobre todo a las organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por
cuanto la financiación es previa e igualitaria para todos ellos, sin perjuicio
de que posteriormente a la elección se realice el descuento respectivo relativo
al porcentaje de votación obtenido, o la devolución del dinero, según el caso.
70.4 Finalmente, es posible afirmar que la financiación
estatal a través del método de anticipos favorece los principios de
transparencia, igualdad y pluralismo
jurídico, cuyo alcance normativo fue desarrollado por esta Corte en la
sentencia C-141 de 2010, ya que garantiza la posibilidad de una financiación
previa a la elección, abierta e igualitaria para todos los candidatos avalados
por partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, lo cual
coadyuva a promover la pluralidad política en los procesos democráticos.
71. Con base en las consideraciones expuestas, la Corte no encuentra reparo
alguno de orden constitucional frente a este artículo, por las razones que se
expondrán a continuación:
71.1 El artículo 22 del Proyecto de Ley
Estatutaria regula el tema de los
anticipos, respecto del cual establece, en el inciso primero: (i) quiénes tienen derecho al anticipo,
que serán los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que
inscriban candidatos; (ii) la entidad
ante la cual se solicitará el anticipo, que será el Consejo Nacional Electoral;
y (iii) el monto máximo del anticipo,
que será hasta un ochenta por ciento (80%) de la financiación Estatal de las
consultas o de las campañas electorales en las que participen.
En el inciso
segundo se determina (i) un
condicionamiento de la entrega del anticipo, relativo a la disponibilidad
presupuestal del Consejo Nacional Electoral; (ii) una fórmula para calcular la cuantía del anticipo, el cual se
determinará teniendo en cuenta el valor de la
financiación estatal de la campaña electoral anterior recibida por el
solicitante, para el mismo cargo o corporación, en la respectiva
circunscripción, valor que será actualizado con base en el índice de precios
del consumidor.
El
tercer inciso contiene una regla para el caso de que el partido, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere participado en la
elección anterior, caso en el cual el valor del anticipo se calculará teniendo
en cuenta el menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo o lista
en la elección anterior.
El cuarto inciso de la norma, regula lo
relativo al giro de los anticipos establecidos en esa disposición, determinando
(i) el monto del giro del anticipo,
que podrá ser hasta por el monto garantizado; (ii) el término máximo en que se realizará el giro, que será dentro
de los cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista; y (iii) un condicionamiento para la
aprobación del giro, relativo a la previa aprobación y aceptación de la póliza
o garantía correspondiente.
El quinto inciso establece las reglas a aplicar en
relación con la deducción del anticipo de la financiación estatal,
estableciendo (i) que el valor del
anticipo se deducirá del valor de la financiación estatal que le corresponda a
los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, por
concepto de reposición de gastos de la campaña; (ii) que en aquellos casos en que no se obtuviere el derecho a
financiación estatal, el beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su
totalidad dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección,
a cuyo vencimiento se hará efectiva la correspondiente póliza o garantía; y (iii) que se exceptúa de la devolución
del anticipo, en los casos en que no se tuviere derecho a la financiación
estatal, a las campañas presidenciales, siempre y cuando se hubiere gastado de
conformidad con la ley.
El sexto inciso prevé una autorización de financiación
privada para los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de
ciudadanos, previendo que (i) en caso
de que se haga efectiva la devolución del valor del anticipo, por no tener
derecho a la financiación estatal, estos podrán financiar los gastos pendientes
de pago mediante financiación privada; (ii)
que esta autorización se condiciona a que la financiación privada se dé dentro
de los montos señalados para la correspondiente elección; y que (iii) igualmente se condiciona, a que
exista previa autorización por parte del Consejo Nacional Electoral.
Finalmente, el séptimo inciso de la norma determina la
regla a aplicar en caso de que el valor del anticipo sea superior al valor de
la financiación que le corresponda al partido, movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos, estableciendo que en ese caso (i) estos deberán pagar la diferencia; (ii) concurre un término dentro del cual
deberán hacerlo, que será dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria
de la elección; y (ii) que vencido
este término se hará efectiva la respectiva póliza o garantía.
71.2. Encuentra la Sala que estas
disposiciones no solo no contradicen en forma alguna los mandatos
constitucionales relativos a la financiación previa de los candidatos avalados
por los partidos y movimientos políticos contenidos en el inciso quinto del
artículo 109 Superior, sino que constituyen un claro desarrollo de los mandatos
de este precepto en cuanto a (i) que
un porcentaje de la financiación estatal se entregará en forma previa a la
elección a partidos y movimientos políticos con personería jurídica y a grupos
significativos de ciudadanos, que avalen candidatos; (ii) que ese porcentaje de financiación estatal será previa a las
elecciones o a las consultas correspondientes; (iii) que será la Ley la que determine las condiciones y garantías
para la financiación previa en forma de anticipos; y (iv) que el Consejo Nacional Electoral será la entidad encargada de
autorizar la procedencia y entrega efectiva de dicho anticipos.
72. En este
sentido, es claro para la Sala que todas las medidas adoptadas por parte del
legislador estatutario en el artículo 22, obedecen al mandato constitucional de
que esta financiación previa se entregará “con
las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo
Nacional Electoral”, por cuanto en esta norma el Legislador adopta
regulaciones necesarias, en el marco de lo establecido por el artículo 109
Superior, tales como: (i) quiénes
tienen derecho al anticipo; (ii) la entidad ante la cual se solicitará el
anticipo; (iii) el monto máximo del
anticipo (inciso primero de la norma); (iv)
las condiciones para la entrega del anticipo, (v) la fórmula para calcular la cuantía del anticipo (inciso
segundo de la norma); (vi) una regla especial para el cálculo del anticipo para el
caso de que el partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos
no hubiere participado en la elección anterior, (inciso tercero); (vii) una regla relativa al giro de los anticipos establecidos en esa disposición,
determinando el monto, el término y las condiciones para el giro (inciso
cuarto); (viii) las reglas para aplicar
en relación con la deducción del anticipo de la financiación estatal, la
devolución y las excepciones a la devolución del giro (inciso quinto); (ix) una autorización especial de
financiación privada para los partidos y movimientos políticos o grupo
significativo de ciudadanos en caso de no tener derecho a la financiación
estatal; y (x) una regla de
devolución de la diferencia cuando el valor del anticipo sea mayor al que
corresponda como financiación estatal.
Evidencia la Sala que todas estas medidas
adoptadas por parte del legislador en materia de financiación estatal previa a
las campañas electorales de los candidatos avalados por los partidos y
movimientos políticos, como por los grupos significativos de ciudadanos, (i) constituyen las “condiciones y garantías” que deben ser
fijadas por la Ley, por expreso mandato constitucional, y que por tanto (ii) son regulaciones que caen dentro de
la órbita de libertad configurativa del legislador; (iii) que en su contenido material no contradicen ningún postulado
constitucional y (iv) que constituyen
medidas que el legislador adoptó teniendo en cuenta criterios razonables y proporcionales,
orientados a garantizar la igualdad, la transparencia, el pluralismo político y
la moralidad pública en la financiación de las campañas electorales de los
partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, mediante
el método de anticipos.
72.1. Merecen especial atención los incisos 4 al 7
de la norma bajo estudio, en los cuales se regulan los temas relativos a (i) la deducción del anticipo de la
financiación que le correspondiere al partido, movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos; (ii) la
autorización de financiación privada para los casos en que no se tenga derecho
a la financiación estatal, y (iii) la
constitución de pólizas y garantías.
72.2. En cuanto al primer tema señalado, estos
incisos determinan (i) como regla
general que el valor del anticipo entregado a los partidos, movimientos
políticos o grupos significativos de ciudadanos, se deducirá del valor de la
financiación estatal que les correspondiere por concepto de reposición de votos
(inciso primero) y que se deberá devolver la diferencia entre el valor del
anticipo y el valor de la financiación estatal, cuando el primero sea mayor que
el segundo (inciso séptimo); (ii) que
si no se acredita el derecho para la financiación estatal, el valor del
anticipo deberá ser devuelto en su totalidad por el beneficiario (inciso
segundo); (iii) que las campañas
presidenciales se encuentran exentas de cumplir con estas reglas de deducción y
de devolución del valor del anticipo, siempre y cuando hubieren gastado el
dinero de conformidad con la ley (inciso segundo).
En relación las reglas generales respecto de la
deducción y devolución de los anticipos, la Corte no encuentra objeción alguna
de orden constitucional, por cuanto (i)
el legislador cuenta en esta materia con un amplio margen de libertad
configurativa; (ii) la Constitución
prevé un sistema combinado de pago mediante anticipos y reposición de votos, de
manera que los anticipos se deben deducir o descontar de la financiación estatal
que les corresponda a los partidos y movimientos políticos por porcentaje de
obtención válida de votos; (iii) el
legislador estatutario adopta criterios lógicos, razonables y proporcionados,
que de un lado protegen los recursos públicos, y de otro lado, garantizan la
igualdad, transparencia, y moralidad pública, de manera que a) el valor del
anticipo se debe deducir del valor de la financiación estatal que corresponda
por concepto de reposición de votos, b)
el valor del anticipo se debe devolver en su totalidad en el caso en que no se
acceda al derecho a financiación con recursos públicos, y c) la diferencia
entre el valor del anticipo y el valor de la financiación estatal, se debe
devolver en el caso en que el primero sea superior al segundo.
En punto a este tema, la jurisprudencia de esta Corporación ha avalado
estas reglas de deducción y devolución de los anticipos, establecido que el
valor de los anticipos entregados son descontables posteriormente de la suma a
ser entregada por reposición de votos, constituyendo una especie de préstamo
para la campaña, que se debe deducir como regla general, de la financiación
estatal que corresponda por reposición de votos, o bien devolver cuando los
resultados de las elecciones no le permitan a las organizaciones políticas o
candidatos acceder a la financiación estatal, o cuando su derecho a la
financiación pública sea de menor valor al monto del anticipo entregado.
Así mismo, encuentra la Sala que la excepción
prevista en el inciso sexto de la norma en relación con que no se aplica la
regla de deducción y devolución del valor del anticipo para las campañas
presidenciales, encuentra pleno respaldo constitucional. Respecto de este tema,
ya se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corte, avalando este sistema de anticipos no descontables
posteriormente, es decir, no proporcionales a los votos obtenidos.
Al respecto ha sostenido esta Corporación que cuando se trata de
las campañas presidenciales, la ley debe propender por garantizar en todo
sentido el principio de igualdad electoral, según el cual todos los candidatos
aspirantes al cargo de presidente de la República deben estar en iguales
condiciones. Por lo tanto, si se les
obligara al igual que en las campañas electorales a realizar la devolución de
los anticipos que se les hubiese otorgado, se pondría en condiciones de
desventaja a algunos candidatos.
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que esta
excepción al principio general de deducción o devolución del valor del anticipo
se encuentra ajustada a los preceptos
constitucionales en materia de financiación de campañas electorales, siempre y
cuando esté precedido del cumplimiento de requisitos que aseguren
razonablemente que el candidato cuenta con un mínimo de respaldo popular y que
tiene una posibilidad real, así sea mínima, de llegar a la Presidencia.
Estas reglas son, en criterio de la Corte, plenamente aplicables al
asunto que ahora ocupa la atención de la Sala.
Por ende, resulta exequible este precepto normativo, y la condición prevista
en la misma disposición respecto de que en estos casos la devolución no se hará
efectiva si los dineros se hubieren gastado de conformidad con la ley. Sin
embargo encuentra necesario condicionar la exequibilidad del inciso sexto de la
norma, en el entendido que los requisitos para que se haga efectiva la
excepción de la devolución de los anticipos para las campañas presidenciales,
será determinada por el Consejo Nacional Electoral, el cual deberá fijar los
requisitos respecto de los candidatos, atendiendo los criterios fijados por
esta Corporación.
72.3. En relación con el segundo tema, el inciso
sexto consagra que si no se obtuviere derecho a la financiación estatal, el
partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, podrá financiar
los gastos pendientes de pago mediante financiación privada, dentro de los
montos señalados para la correspondiente elección, previa autorización del
Consejo Nacional Electoral.
A juicio de la Sala, esta norma no amerita reparo
constitucional alguno, por cuanto se garantiza que en caso de que un partido o
movimiento político, o grupo significativo de ciudadanos no tenga derecho a la
financiación estatal pueda sufragar los gastos pendientes con recursos
provenientes de fuentes de financiación privada, siempre y cuando que (i) la financiación privada se encuentre
dentro de los límites o topes máximos de montos señalados para la financiación
privada para la correspondiente elección; y (ii)
se cuente con la autorización previa del Consejo Nacional Electoral. Por tanto,
esta norma garantiza, dentro del marco constitucional señalado por el artículo
109 Superior, tanto la posibilidad de financiación, en caso de no contar con
financiación estatal, como también la transparencia de dicha financiación
privada al fijar claros límites y condicionamientos a la misma.
72.4. En relación con el tercer tema, estos
incisos establecen que la póliza de garantía se hará efectiva en caso de que no
se pague en término la devolución del valor del anticipo (inciso quinto), o de
que no se pague la diferencia entre el mayor valor del anticipo y el menor
valor de la financiación estatal (inciso séptimo). Estas disposiciones tampoco
encuentran objeción alguna de orden constitucional, ya que la jurisprudencia de
esta Corte ha avalado la constitución de pólizas y garantías como formas
legítimas de recuperar el dinero estatal cuando no se puedan hacer efectivas
las deducciones o devoluciones del valor del anticipo.
72.5. Finalmente, encuentra la Sala que estas
disposiciones no contradicen en forma alguna las reglas jurisprudenciales que
ha fijado esta Corporación en materia de anticipos, y que se señalaron en
apartado anterior, por cuanto la jurisprudencia de esta Corte:
(i) ha resaltado las bondades del sistema
combinado de financiación previa y reposición de votos; así como que estos dos
métodos de pago de la financiación estatal no son incompatibles;
(ii) ha convalidado el sistema de anticipos no
descontables posteriormente, es decir, no proporcionales a los votos obtenidos,
para el caso de las campañas presidenciables;
(iii) ha reiterado que el sistema de anticipos
permite mayor igualdad al momento de acceder a la financiación estatal;
(iv) ha encontrado
constitucionales las reglas de deducción y de devolución del valor de los
anticipos otorgados a los partidos
y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos;
(v) ha recordado
que la cuantía de financiación pública no comprendida en el anticipo no
descontable debe establecerse en proporción directa al número de votos
obtenidos, a fin de respetar el mandato constitucional sobre financiación
mediante el mecanismo de reposición de votos;
(vi) ha avalado el tema de constitución de pólizas o garantías para
respaldar la financiación estatal de las campañas electorales;
(vii) ha establecido que el sistema de
financiación previa, favorece el principio de igualdad, y favorece sobre todo a
las organizaciones políticas pequeñas o minoritarias, por cuanto la
financiación es previa e igualitaria para todas ellas, sin perjuicio de que
posteriormente a la elección se realice el descuento respectivo relativo al
porcentaje de votación obtenido, o la devolución del dinero, según el caso;
y
(viii) ha afirmado que
la financiación estatal a través del método de anticipos favorece los
principios de transparencia, igualdad y
pluralismo jurídico, en razón a que garantiza la posibilidad de una
financiación previa a la elección, abierta e igualitaria para todos los candidatos
avalados por partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, lo
cual coadyuva a promover la pluralidad política en los procesos democráticos.
En consecuencia, esta Sala declarará en la parte
resolutiva de la presente sentencia, la exequibilidad del artículo 22 del Proyecto de Ley Estatutaria,
y declarará la exequibilidad condicionada del inciso sexto de este artículo, en
el entendido que el Consejo Nacional Electoral fijará los requisitos para que
se haga efectiva la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas
presidenciales, de que trata esta norma.
Artículo 23.
Límites a la financiación privada
73.
Respecto de los límites de financiación privada, el artículo 109 de la Constitución Política,
establece claramente que “También se
podrá limitar el monto de los gastos {que los partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas
electorales, así como la máxima cuantía
de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.” (Resalta la Sala)
De esta disposición constitucional, se
derivan los siguientes mandatos de orden superior: (i) que por expresa disposición del Constituyente, el Legislador
puede limitar el monto máximo de las contribuciones privadas a los partidos,
movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos; y (ii) que la limitación de la
financiación privada a los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos, se establecerá a través de las reglas y criterios que para tales
efectos determine la ley.
74. La
jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en varias oportunidades al
tema de la máxima cuantía, topes máximos o límites permitidos a las
contribuciones privadas a las campañas electorales, estableciendo que (i) por expreso mandato constitucional
el legislador se encuentra autorizado a poner límites o topes máximos a la
financiación privada a las campañas electorales; (ii) que el establecimiento de estos topes se encuentra encaminado
a garantizar los principios de igualdad y transparencia en la contienda
electoral; y (iii) que puede limitar
los topes pero no puede hacer lo mismo frente a las contribuciones respecto de
las personas jurídicas, ya que las personas naturales también deben tener la
posibilidad de contribuir a las campañas políticas.
74.1 En este sentido, en la sentencia C-089 de 1994, en relación con los montos de
financiación, la Corte estableció que el legislador se encuentra autorizado
para establecer un límite a los montos máximos de contribución de los
particulares a la financiación de las campañas electorales. Lo anterior, no
solo porque la Constitución ha señalado la obligación del Estado de contribuir
a la financiación de las campañas electorales de los partidos, movimientos
políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que
postulen candidatos, sino también con el ánimo de garantizar la igualdad y la
transparencia en la contienda electoral.
74.2. En el mismo pronunciamiento, la Corte
estableció que al regular el tema de los límites a la financiación privada, el legislador puede determinar lo
concerniente al apoyo económico de los particulares a una campaña electoral,
pero no puede limitar este apoyo a las personas jurídicas, por cuanto estos
entes también pueden contribuir legítimamente, desde el punto de vista
constitucional, a las campañas electorales.
Así mismo, expuso la Corte que el legislador puede establecer
requisitos para que una persona jurídica pueda realizar contribuciones
económicas a una campaña política, cuando tengan como fin dar publicidad a la
contribución, evitar conflictos de intereses para los posibles elegidos y
respetar el régimen de sociedades.
74.3 En la
sentencia C-1153 de 2005, la Corte estimó que el legislador puede establecer
topes para el total de gastos de las campañas electorales, pues ello cumple
fines constitucionales legítimos, tales como reducir las disparidades de
recursos entre los partidos, favorecer la igualdad electoral y controlar los
aportes privados. Sin embargo, aclaró que si el monto concreto de los topes recorta
el máximo de recursos permitido en la última campaña, esa reducción sólo es
aplicable al Presidente candidato.
En esa oportunidad, la
Corte afirmó que la existencia de dichos topes se justifica en que con éstos se
“persigue evitar la corrupción
de las costumbres políticas, pues los candidatos y los partidos que
resulten triunfantes en las elecciones pueden llegar a estar involucrados en
verdaderos conflictos de intereses, cuando deben a una sola persona natural
proporciones muy altas de financiación de sus campañas. Se trata pues de un mecanismo que persigue un fin constitucionalmente
importante, cual es el de garantizar la transparencia de la función
gubernamental, al evitar el aludido conflicto de intereses” (negrillas de la Sala).
Igualmente, en ese mismo pronunciamiento la
Corte estimó que los aportes privados para
las campañas presidenciales, solo pueden provenir de personas naturales,
pues sólo ellas son titulares de los derechos políticos, dentro de los cuales
encuentra el derecho a contribuir a las colectividades políticas. La ley está
facultada para establecer restricciones al dinero que puede aportar cada
ciudadano y al monto global del aporte privado, sin que ello implique la
financiación de una campaña pueda ser totalmente pública.
Los límites establecidos a la financiación
privada de las campañas presidenciales en esa ocasión fueron los siguientes: (i) el veinte por ciento
(20%) del tope de los gastos de las campañas presidenciales podrá ser
financiado por personas naturales o jurídicas de derecho privado; (ii) sin embargo, dichas campañas no
podrán recibir aportes o donaciones individuales de personas naturales sino
hasta el dos por ciento (2%) del monto fijado como tope de la campaña; (iii) los aportes de los candidatos y sus familiares
hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad o primero civil no
podrán superar en conjunto el cuatro por ciento (4%) del monto fijado como tope
por el Consejo Nacional Electoral. En suma, se estableció que el 20% del tope de la campaña puede ser
financiado con aportes privados, de los cuales máximo el 2% lo pueden aportar
personas naturales y máximo el 4% los candidatos y sus familiares.
Finalmente, esta Corporación analizó el caso
de la financiación total con aportes particulares, respecto de lo cual estimó
que este tipo de financiación total solo puede proceder cuando los candidatos
no cumplen con los requisitos para poder acceder a la financiación pública de
su campaña por parte del Estado, bien de forma previa o bien mediante el sistema
de reposición de votos, caso excepcional y único en el cual estas campañas se
pueden financiar al 100% con aportes de particulares.
74.4. En otra
oportunidad, mediante la sentencia
C-141 de 2010, la Corte volvió a
referirse al tema de los topes máximos de los aportes de particulares,
observaciones que en ese caso se referían a un referendo constitucional que
pretendía permitir que se diera una segunda reelección
presidencial inmediata, y que en sus aspectos generales relativos a los
principios que deben ser observados en la financiación privada, son aplicables
a la materia que aquí se estudia.
En
esta providencia, la Corte reiteró la importancia que reviste el
establecimiento de topes máximos de los aportes de particulares en la
financiación de campañas electorales, puesto que con estas medidas el
Constituyente y el legislador pretenden blindar las campañas y contiendas
electorales frente a las presiones indebidas de grupos económicos de poder o
intereses personalistas que puedan tener los colaboradores o contribuidores de
la financiación privada, así como evitar cierto tipo de inhabilidades, como
sucede por ejemplo cuando se trata de aportes de personas jurídicas cuyos
objetos sociales están asociados con la prestación de servicios al Estado mediante
contratos. La finalidad última del mandato constitucional y del desarrollo
legal de las medidas limitantes de la financiación privada, lo constituye por
tanto, la preservación de los principios fundantes de la democracia
constitucional, protegiendo la formación verdaderamente democrática de la
voluntad popular.
Al
respecto sostuvo la Corte: “En esa medida
es claro que la existencia de límites a
los aportes, además de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara
finalidad acorde con el principio democrático: preservar la voluntad popular y
la libertad en el proceso de formación
de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea
cooptado por intereses particulares de distinta índole y utilizado en procura
de intereses particulares o sectoriales” (Negrillas de la Sala).
74.5.
En el mismo pronunciamiento C-141 de 2010, esta Corporación distinguió, para
efectos de la financiación de campañas a favor de los mecanismos de
participación ciudadana, la existencia de dos clases de topes: (i) los individuales, entendidos
como la suma máxima de dinero o de aportes en especie que puede dar cada
persona natural o jurídica para el financiamiento de la campaña; y, (ii) los globales, que se
refieren a la sumatoria o total de aportes, en dinero o especie.
Se
señaló así mismo que estos topes deberán ser determinados por el Consejo
Nacional Electoral, y tienen como principal objetivo “(…) garantizar que no se distorsione
el interés ciudadano frente a un
tema específico sólo porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada
de recursos”.
74.6.
En la misma sentencia C-141 de
2010 la Corte resaltó la importancia
esencial que la regla de imposición de topes máximos a las campañas tiene para
garantizar los principios de transparencia e igualdad, y para combatir la
corrupción en los procesos electorales.
En punto a la importancia de la fijación de
montos máximos de financiación, como
tema esencial para garantizar la transparencia, expuso la Corte:
“[E]l principio de transparencia en materia
electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar
con precisión el origen, la destinación, al
igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada
campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el
deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para
el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los
montos máximos autorizados” (negrillas de la Sala).
Así
mismo, expresó que el señalamiento de claros límites a las cuantías máximas de
financiación privada de las campañas electorales, constituye una restricción
necesaria para garantizar la transparencia, ya que “… no se entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste
por una determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la
transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de
recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus montos;
tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a adoptar apunte
a reformar la Constitución”.
En
dicho fallo la Corte precisó igualmente, que el establecimiento de límites a las cantidades y montos globales que pueden
aportarse por parte de particulares a las campañas políticas, o de topes a las
contribuciones provenientes del sector privado en la financiación de estas
campañas, reviste tal trascendencia, que esta regla constituye el
principal contenido que informa a los principios de pluralismo político y de igualdad, los cuales deben garantizarse en
todas las campaña políticas y electorales, así como en la implementación de los
mecanismos de participación ciudadana. De otra parte, evidenció la
jurisprudencia constitucional, que las limitaciones a los montos de
financiación privada, constituyen un claro mandato constitucional que se
encuentra en armonía con la tendencia en el ámbito internacional, encaminada a
regular y limitar de manera detallada el tema de la financiación privada de las
campañas políticas, a través de la fijación de cuantías máximas de
contribuciones por parte de particulares, con el fin de evitar todo abuso del
poder económico en la actividad política, de prevenir el fenómeno de la
corrupción y evitar la injerencia de intereses particulares que vicien los
procesos democráticos.
En
este sentido, expresó la Corte que la fijación de topes máximos a las
contribuciones de particulares a las campañas políticas, tiene un doble efecto
democrático: de un lado garantizar la igualdad en la contienda electoral, y de
otro lado, el pluralismo político, ya que con esta medida se logra evitar que
partidos y candidatos con mayores recursos económicos tengan una mayor visibilidad
ante el electorado y logren una ventaja considerativa e inaceptable en materia
de mecanismos de participación.
74.7. Esta línea jurisprudencial fue reiterada en
la sentencia C-397 de 2010, con ocasión de la revisión de constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009, en donde se examinó
el referendo que pretendía imponer la pena de prisión perpetua para los delitos
de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales
agravadas y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física y/o mental. En esa oportunidad, la Corte expuso similares argumentos
para mostrar clara y enfáticamente la importancia y necesidad que reviste la
regla de establecer límites a los aportes privados en la financiación de campañas,
ya que con esto se pretende
impermeabilizar estos procesos democráticos frente a las posibles injerencias
de particulares, que al poder respaldar económicamente una campaña de
participación popular, terminan presentando sus intereses bajo la apariencia de
iniciativa ciudadana.
Al respecto
sostuvo:
“La exigencia de
topes a la financiación privada para el caso de la iniciativa ciudadana para
convocar un referendo constitucional cumple una función fundamental: garantizar
que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico, solo
porque se es capaz de mover un número ilimitado de recursos.
(…)
En esa medida es claro que la existencia de límites a los aportes además
de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con
el principio democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el
proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo
sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y sea utilizado en
procura de intereses particulares o sectoriales.”
74.8. En
síntesis, ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia constitucional que
si bien a la financiación de campañas, tanto electorales como de mecanismos de
participación ciudadana, pueden concurrir parcialmente aportes privados, los
mismos no pueden ser ilimitados, ya que en el caso de las campañas electorales,
por expreso mandato constitucional del artículo 109 Superior, el cual debe ser
regulado en detalle por el Legislador, es necesario establecer la regla de
cuantías máximas, topes máximos de los montos de financiación o límites a la
financiación por particulares, ya que esta trascendental regla se deriva de un
mandato constitucional expreso, y cumple con las finalidades de garantizar los
principios de igualdad, transparencia y pluralismo político en las contiendas
políticas y electorales, y de garantizar la esencia misma de una verdadera
democracia constitucional, al preservar la conformación legítima de la voluntad
popular libre de injerencias ilegítimas o desproporcionadas de los grupos
económicos de poder o de intereses particulares que no consulten el bien
colectivo o el interés general.
75. Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Corte extrae las siguientes conclusiones
sobre la constitucionalidad de la norma bajo estudio:
75.1. El artículo
23 del Proyecto regula lo concerniente a los límites a la financiación privada para los partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos, candidatos o campañas. En el inciso primero de
esta norma, se prevé que (i) el monto máximo de créditos o recursos
originados en fuentes de financiación privada, que será el valor total
de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña; y que (ii) tampoco podrán recaudar
contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% del valor total de
gastos que se puedan realizar en la respectiva campaña.
El inciso segundo de este precepto normativo fija
las reglas respecto del límite de la financiación cuya fuente sean los recursos
propios del candidato, del cónyuge, compañero permanente o parientes hasta el
cuarto grado de consanguinidad, de conformidad con una lectura sistemática con
el numeral 2º del artículo 20 del Proyecto, estableciendo tres mandatos al
respecto: (i) que dicha financiación
no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta
disposición; (ii) que no obstante lo
anterior, en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser
superior al monto total de gastos de la campaña; y (iii) que el valor de los créditos de cualquier origen tampoco
estará sometido a límites individuales.
El inciso tercero
de la norma, adopta medidas respecto de la cancelación de obligaciones pendientes
de pago por parte de los partidos, movimientos o grupos significativos de
ciudadanos, con posterioridad a las campañas electorales, estipulando que (i) estas obligaciones se podrán pagar
previa autorización del Consejo Nacional Electoral; (ii) mediante a) la condonación parcial de créditos, o b) con
recursos originados en fuentes de financiación privada, siempre y cuando se
respeten los límites individuales señalados en esa disposición; y que (iii) tales condonaciones, aportes o
contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios
tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones.
75.2 Encuentra la Sala que en esta norma el
legislador estatutario se aviene al mandato constitucional, contenido en el
artículo 109 Superior, en el sentido de limitar el monto máximo de las contribuciones privadas a los partidos,
movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, a través de reglas
y criterios que para tales efectos determinará mediante la ley. Esto en la
medida que el legislador estatutario se centra en prever un modelo de topes,
tanto globales como individuales, de la financiación privada, ámbito de
regulación reconocido por el inciso cuarto de la citada norma constitucional.
75.3 De otra parte, encuentra la Sala que debe
realizar un análisis particular de lo normado en el segundo inciso del artículo
bajo estudio, en cuanto allí fijan los límites de la financiación cuya fuente
sean los recursos propios del candidato, del cónyuge, compañero permanente o
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, estableciendo tres mandatos
al respecto: (i) que dicha
financiación no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esa
disposición; (ii) que no obstante lo
anterior, en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser
superior al monto total de gastos de la campaña; y también establece (iii) que el valor de los créditos de
cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.
Para la Sala, la
decisión del legislador estatutario de exceptuar a este tipo de aportes
privados, es razonable y responde a fines constitucionalmente valiosos. En distintos apartados de esta sentencia se
ha señalado cómo, aunque la financiación privada es una fuente de recursos para
los partidos y movimientos, constitucionalmente válida, no por ello deben
desestimarse los riesgos que contrae, relacionados con la posibilidad que el
aportante, sobre todo cuando opera de manera desmedida e interesada en la
satisfacción de objetivos particulares, termine por cooptar la agenda de acción
política del candidato elegido. Así,
resulta razonable que con el fin de evitar que estos terceros aportantes logren
tales propósitos, el legislador estatutario permita que la financiación propia
y de los familiares del candidato no esté sometida a topes individuales, ya que
dicha fuente de recursos no concurriría en los riesgos antes evidenciados, al
no provenir de estos terceros aportantes.
Ahora bien, no puede perderse de vista que el precepto estatutario en
todo caso somete ese financiación al tope global, al indicar que la sumatoria
de los aportes mencionados no podrá
superior al monto total de los gastos de campaña. Así, una regulación de esta naturaleza
resulta conforme a la Carta Política.
75.4. En relación
con el tercer inciso de la norma, esta Sala no encuentra objeción
constitucional alguna, ya que solo está permitiendo que las obligaciones
pendientes de pago por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos, sean pagadas con (i) la condonación parcial de créditos, o con (ii) recursos originados en fuentes de financiación privada, a
partir de dos condicionamientos: (a) que haya transcurrido la jornada de
elecciones y terminada la campaña, y (b) que se cuente con autorización previa
del Consejo Nacional Electoral. Estima la Corte, que estas disposiciones
encuentran respaldo constitucional en el mandato del artículo 109 Superior, por
cuanto (i) permiten la financiación
mixta con recursos privados de las campañas electorales, (ii) fijando al mismo tiempo límites a los montos de financiación
privada, y (iii) previendo medidas de
control y vigilancia a través de la autorización previa de la autoridad
competente, en este caso, del Consejo Nacional Electoral. Por esta razón, esta
norma será declarada exequible en la parte resolutiva de este fallo.
En consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 23 del
Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 24. Límites al monto de gastos
76. Sobre el tema de límites al monto de gastos de las campañas
electorales, el artículo 109 de la Constitución Política consagra que mediante
la Ley “(t)ambién se podrá limitar el
monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las
contribuciones privadas, de acuerdo con la ley”.
A partir de la disposición superior, en punto
a este tema se derivan dos mandatos constitucionales: (i) que se podrá limitar, por expresa autorización de la Carta
Política, el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o candidatos, puedan realizar en las campañas
electorales; y (ii) que la fijación
de las reglas y criterios para limitar los gastos de los partidos, movimientos,
grupos significativos de ciudadanos o candidatos, en las campañas electorales,
corresponderá a la ley.
77. En forma análoga y simultánea a los
argumentos expuestos en el acápite anterior en relación con los límites a los
montos de la financiación privada a las campañas políticas y electorales, la
jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado de manera reiterada en relación
con los límites a los montos de los gastos que las organizaciones políticas
pueden realizar en el desarrollo de las contiendas políticas y electorales, y
la igual importancia de esta limitación para la garantía de los principios de
transparencia, igualdad y pluralismo político.
Así en la sentencia C-141 de 2010, esta Corte
enfatizó en que el principio de transparencia en asuntos electorales se
garantiza igualmente a través del establecimiento de reglas precisas acerca de
la limitación en el monto de gastos, de manera que paralelamente se establezcan
el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, y se
prevean sanciones para los candidatos que incumplan con estas reglas o que
superen los montos máximos de gastos autorizados, de manera que se evite la
corrupción en los procesos electorales.
En el mismo pronunciamiento, la Corte resaltó
la importancia que para los principios de igualdad y pluralismo político,
reviste la limitación de las cantidades o montos globales que pueden gastarse
en las campañas. Al respecto, expresó que con el fin de conjurar los peligros que pueden generar la diferencias
entre los candidatos en competencia derivados del poder y uso de los recursos
económicos, se explica que “(…) las
legislaciones electorales contemporáneas apunten a (…) (ii) limitar las
cantidades o montos globales que pueden gastarse en las campañas, el origen
de los recursos, al igual que su destinación, siendo necesaria la rendición de
cuentas;” (énfasis de la Sala).
De otra parte, expresó que la limitación respecto de
los montos de los gastos de las organizaciones políticas y electorales va de la
mano con la restricción respecto de los montos máximos de financiación por
parte de particulares, de campañas electorales o de mecanismos de participación
ciudadana, de manera que se logre con esta medida el mismo efecto dual de
garantía de la igualdad y del pluralismo político, al evitar ventajas políticas
y electorales inaceptables derivadas del mayor gasto de recursos económicos.
78. Con fundamento
en las anteriores consideraciones, la Sala colige las siguientes conclusiones
en relación con el análisis constitucional del artículo 24 bajo estudio:
78.1 El artículo 24
del Proyecto de Ley Estatutaria regula los límites al monto de gastos de las campañas electorales a los distintos
cargos y corporaciones de elección popular. El inciso primero de esta norma
determina (i) la entidad que se
encargará de fijar los límites al monto de gastos, que será el Consejo Nacional
Electoral; (ii) el tiempo en el cual
deberán ser fijados los límites al monto de gastos de las campañas electorales,
que será el mes de enero de cada año; y (iii)
los criterios que deberá tener en cuenta el Consejo Nacional Electoral para la
fijación de los límites al monto de gastos, los cuales se fijarán teniendo en
cuenta a) los costos reales de las campañas, b) el correspondiente censo
electoral, y c) la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las
mismas.
El inciso segundo
establece la obligación del Consejo Nacional Electoral, con el apoyo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de realizar periódicamente los
estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto
de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.
El inciso tercero
señala las reglas y criterios para la fijación del monto máximo de gastos por
parte del Consejo Nacional Electoral, de manera que se determinará de manera
diferencial teniendo en cuenta (i) si
se trata de un candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a
corporaciones de elección popular; y (ii)
si se trata de listas con voto preferente, caso en el cual se calculará el
monto máximo de gastos para cada uno de los integrantes de la lista, de manera
proporcional, esto es, dividiendo el monto máximo de gastos de la lista por el
número de candidatos inscritos. (iii)
Adicionalmente, esta norma determina que el Consejo Nacional Electoral señalará
el monto máximo que se puede invertir en la campaña
electoral institucional a favor los sus candidatos o listas, por parte de cada
partido o movimiento con personería jurídica.
El
parágrafo transitorio de la norma, determina la obligación del Consejo Nacional
Electoral y el Ministerio de Hacienda, de realizar un estudio base para la
actualización de los costos reales de las campañas, dentro del año siguiente a
la entrada en vigencia de la presente ley estatutaria.
78.2 Evidencia la
Sala que esta disposición se aviene con el mandato constitucional contenido en el artículo 109 de la Constitución
Política, en tanto que el legislador estatutario (i) se encuentra limitando, por expresa autorización de la Carta
Política, el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos
significativos de ciudadanos o candidatos, puedan realizar en las campañas
electorales; y (ii) por tanto fija
mediante ley las reglas y criterios para limitar los gastos de los partidos,
movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, en las campañas
electorales, en relación con aspectos tales como la entidad encargada, los
tiempos de fijación, los criterios a tener en cuenta (inciso primero); la
obligación de realización de estudios para fijar el límite al monto de gastos
(inciso segundo); las reglas y criterios diferenciales para la
fijación del monto máximo de gastos para los candidatos a cargo uninominal o
por lista de candidatos a corporaciones de elección popular, y de listas con
voto preferente, así como el monto máximo que se
podrá invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos
o listas, por parte de cada partido o movimiento con personería jurídica,
determinado por el Consejo Nacional Electoral (inciso tercero).
Considera la Sala
que este artículo se encuentra regulando una trascendental materia, como es la
relativa a los límites de gastos de las campañas electorales de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos, y que lo hace de una manera
razonable y proporcional, utilizando criterios que garantizan la igualdad, la
transparencia, el pluralismo político y la moralidad pública, y que otorgan
competencias al Consejo Nacional Electoral para establecer estos límites, por
lo que no se encuentra objeción alguna desde el punto de vista constitucional.
78.3. Finalmente, encuentra la Sala que esta
disposición se encuentra en plena armonía con las reglas jurisprudenciales que
en relación con los límites a los montos de los gastos que las organizaciones
políticas ha establecido esta Corporación, en cuanto el legislador otorga la
importancia debida a la limitación del monto de los gastos de las campañas
electorales para la garantía de los principios de transparencia, igualdad y
pluralismo político.
Por lo tanto, la Sala declarará la
exequibilidad del artículo 24 del presente Proyecto de Ley estatutaria, en la
parte resolutiva de esta providencia.
Artículo 25. Administración de recursos y
presentación de informes
79. El artículo 25 del Proyecto de Ley adopta medidas en relación con la administración de los recursos de las
campañas electorales por parte de gerentes
y la presentación de informes.
En el inciso primero se estipula (i)
el monto máximo de gastos de las campañas electorales que requiere que se
designe gerente de campaña, monto que debe ser superior a doscientos salarios mínimos legales mensuales; (ii) que estos recursos deberán
originarse en fuentes de financiación privada; (iii) que la designación de los gerentes de campaña se llevará a
cabo por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones
públicas cuando se trate de listas con voto preferente; y (iv) finalmente, que en los casos de listas cerradas el gerente
será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el
partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos.
El inciso segundo del artículo 25
analizado (i) estipula la forma en
que el gerente de campaña recibirá y administrará los recursos en dinero a
través de una cuenta única y de subcuentas en una entidad financiera legalmente
autorizada; (ii) consagra una
exención del impuesto a las transacciones bancarias para estas cuentas
bancarias; y (iii) determina que se establecerá un régimen
especial de control y vigilancia administrativa al manejo de estas cuentas, por
parte de la Superintendencia Financiera, con el fin de garantizar la
transparencia en el manejo de las mismas.
El inciso cuarto (i) faculta al partido o movimiento político con personería
jurídica para adoptar reglas especiales con el fin de garantizar la
transparencia, moralidad e igualdad en: a) la financiación y administración de
las campañas; b) la designación de los gerentes de campaña, y c) demás aspectos
que consideren necesarios; y (ii) así
mismo establece que a efectos de que el Consejo Nacional Electoral pueda
ejercer la vigilancia y control que le corresponde, la reglamentación que adopte
el partido o movimiento político deberá ser registrada ante esa entidad.
El inciso quinto, regula lo atinente a
la presentación de informes de ingresos y egresos de las campañas electorales
por parte de los partidos, movimientos políticos, candidatos o gerentes, así
como el contenido de los mismos, estableciendo que (i) la reglamentación del procedimiento para la presentación de
estos informes estará en cabeza del Consejo Nacional Electoral; (ii) la reglamentación deberá determinar
las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos,
candidatos o gerentes; (iii) la
reglamentación deberá permitir reconocer la financiación estatal total o
parcial de acuerdo con los informes presentados; y que (iv) el procedimiento adoptado para la presentación de informes
deberá igualmente permitir poder determinar la responsabilidad que corresponde
a cada uno de los obligados a presentar dichos informes, en caso de
incumplimiento de sus obligaciones individuales.
Por su parte, el inciso sexto, (i) diferencia entre a) los informes
consolidados de ingresos y egresos de las campañas electorales, por parte de
los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, y b)
los informes individuales de los gerentes y candidatos de los respectivos
partidos, movimientos o grupo significativo de ciudadanos; (ii) regula lo correspondiente al término para la presentación de
los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales, por
parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, ante el Consejo Nacional Electoral, término que será dentro de los
dos meses siguientes a la fecha de la votación; y (iii) señala el término para la presentación de los informes individuales
de ingresos y gastos de las campañas, por parte de los gerentes de campaña y
candidatos del respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos, el cual será dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.
El parágrafo 1º de este artículo establece que (i) los
informes consolidados que deben presentar los partidos y movimientos políticos
ante el Consejo Nacional Electoral, se elaborarán con base en los informes
parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, con base en la
reglamentación fijada por dicha entidad; y (ii)
que tales informes deberán incluir el manejo dado a los anticipos y los demás
gastos realizados con cargo a los recursos propios.
Finalmente, el parágrafo 2º de la misma normativa,
determina (i) la obligación de
designar a un grupo de auditores, por parte de los partidos, movimientos o
grupos significativos de ciudadanos; (ii)
que deberá cubrir las diferentes jurisdicciones; (iii) con el fin de certificar durante la campaña el cumplimiento
de las normas que se consagran en esta normativa.
80. Sobre esta normativa, debe tenerse en cuenta que la Vista Fiscal
considera que el parágrafo segundo del artículo 25 del Proyecto que establece
que es obligatorio constituir auditorías para la administración de los recursos
de las campañas, debe ser declarado constitucional siempre y cuando se entienda
que esta disposición no excluye el control que realiza la Contraloría General
de la República, tal y como lo hizo la Corte en la sentencia C-089 de 1994.
81. El artículo 109 Superior contiene una
disposición expresa en relación con la obligación de “los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y
candidatos” de “rendir públicamente
cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos”.
De este precepto constitucional se derivan
los siguientes mandatos constitucionales: (i)
que las organizaciones políticas se encuentran obligadas a rendir públicamente
cuentas; (ii) que esta rendición de
cuentas versará sobre el volumen, el origen y el destino de sus ingresos; y que
(iii) esta materia será reglamentada
por la ley, como parte de las condiciones y garantías legales en lo relativo a
la financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por
partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos, las cuales serán financiadas parcialmente con
recursos estatales.
82. Respecto
del tema de rendición de cuentas de los gastos realizados por los partidos y
movimientos políticos, así como por las campañas electorales, la jurisprudencia
de esta Corporación ha sido enfática al manifestar, que tal exigencia
constituye un desarrollo del mandato de orden superior contenido en el artículo
109 de la Carta Política, con el fin de garantizar la transparencia en las
campañas electorales de las organizaciones políticas, y de ejercer el control y
vigilancia necesario y obligatorio por parte del Consejo Nacional Electoral.
Así,
en la sentencia C-089 de 1994, la
Corte se refirió a la exigencia de la rendición de cuentas de los gastos
realizados en una campaña electoral, considerando que constituye una condición
necesaria para obtener claridad en el manejo de los recursos, derivada de la
obligación constitucional que tienen los partidos y movimientos políticos de
rendir cuentas sobre sus ingresos.
Igualmente, mediante la sentencia C-1153 de
2005 la jurisprudencia de esta Corte expresó que en ejercicio de la obligación
constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber
de la Consejo Nacional Electoral de velar por el cumplimiento sobre las normas
sobre partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta
institución para que adelante auditorías o revisorías sobre las campañas
presidenciales y para sancionarlas en
caso de que se compruebe alguna irregularidad.
82.1 De otra parte, la jurisprudencia de esta
Corte, ha considerado que la rendición de cuentas constituye una exigencia
constitucional, que puede ser desarrollada válidamente por el legislador, en
razón a que se encuentra consagrada con el fin de garantizar el principio de
transparencia.
A este respecto, dijo la Corte en la
sentencia C-141 de 2010:
“[E]l principio de transparencia en materia electoral apunta al
establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el
origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que
soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir
cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean
diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que
incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados”(Resalta la
Sala).
82.2 En relación con el tema de
administración interna y presentación de informes por parte de las
organizaciones políticas, la Corte se ha pronunciado en reiteradas
oportunidades para establecer que es necesaria la designación de gerentes para
las campañas políticas, los cuales deben ser diferentes del candidato, lo que
no obstante no exime de responsabilidad al candidato por el manejo de los
recursos de la campaña.
En este sentido, en la sentencia C-1153 de 2005,
la Corte expresó que “[p]uede exigirse el
nombramiento de un gerente para la campaña política, diferente del candidato,
pues existen aspectos de manejo que por la pericia y la disposición no pueden
ser enfrentados por él mismo. Esto no desplaza la responsabilidad solidaria que
tiene el candidato a la Presidencia por el manejo de los recursos de su campaña”.
82.3. En el mismo fallo mencionado, esta Corporación se refirió al tema de
la rendición de cuentas y auditorías, estimando que en ejercicio de la obligación
constitucional de rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber
del Consejo Nacional Electoral de velar por el cumplimiento de las normas sobre
partidos y movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para
que adelante auditorías o revisorías sobre las campañas presidenciales y para
sancionarlas en caso de que se compruebe
alguna irregularidad.
82.4 De otra parte, en la misma sentencia, la Corte se refirió a la procedencia
y validez constitucional de la adopción de medidas tributarias como las exenciones de impuestos, estableciendo que
estas pueden entenderse como una forma de financiamiento
público indirecto o como un subsidio público para cubrir los costos de las
campañas electorales, como parte del desarrollo del mandato constitucional de
financiación preponderantemente estatal, pero que en todo caso estas exenciones
deben establecerse observando el principio de legalidad del tributo, el cual
implica que sólo el Congreso puede establecer los impuestos y las exenciones a
los mismos, de manera que, se puede eximir de impuestos a las campañas
electorales, si se hace en condiciones de igualdad y por el legislador.
A este respecto sostuvo:
“La exención en comento puede ser vista como
una forma de subsidio público para los costos electorales, o una forma de
financiamiento público indirecto de las campañas presidenciales. En
cualquier caso, cae bajo la previsión constitucional de financiación
preponderantemente pública de tales campañas, que en tal virtud resulta ajustada
a la Carta”.
83. Con base en las consideraciones
expuestas, la Sala concluye lo siguiente respecto de la constitucionalidad de
la norma:
83.1 Encuentra la
Sala que el artículo 25 al regular la administración
de los recursos y presentación de informes, establece las siguientes
reglas:
(i) Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de
financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados
por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas
cuando se trate de listas con voto preferente. En los casos de listas cerradas
el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto,
por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de
ciudadanos.
(ii) Los recursos en dinero se recibirán y administrarán
a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad
financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su
responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la
descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a
las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un
régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el
manejo de dichas cuentas.
(iii) El partido o movimiento político con personería
jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración
de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos
que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la
igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional
Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde.
(iv) El Consejo Nacional Electoral reglamentará el
procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las
campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades
individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual
permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con
los informes presentados. El procedimiento establecido deberá permitir
determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a
presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones
individuales.
(v) Los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los
informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las
que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la
votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el
respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los
informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes
siguiente a la fecha de la votación.
83.2. Así las cosas, encuentra la Sala que estas
reglas sobre la administración y presentación de informes por parte de los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, por parte del
legislador, son un claro desarrollo del contenido del precepto superior del
artículo 109 C.P., en cuanto prevé (i)
que las organizaciones políticas se encuentran obligadas a rendir públicamente
cuentas; (ii) que esta rendición de
cuentas versará sobre el volumen, el origen y el destino de sus ingresos; y que
(iii) esta materia será reglamentada
por la ley, como parte de las condiciones y garantías legales relacionadas con
la financiación de las campañas electorales de los candidatos avalados por
partidos y movimientos políticos con personería jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos, las cuales serán financiadas parcialmente con
recursos estatales.
Por tanto, estima la Corte que la fijación de
reglas sobre administración y presentación de informes, desarrollan el mandato
constitucional sobre rendición pública de cuentas de las campañas electorales,
el cual se puede ejercer de manera idónea y adecuada a través (i) de la designación de gerentes de
campaña; (ii) de medidas financieras
que garanticen transparencia como la utilización de una cuenta única; (iii) de otras medidas que garanticen la
igualdad, transparencia y moralidad pública, adoptadas por los partidos y
movimientos políticos, bajo el control y vigilancia del Consejo Nacional
Electoral; (iv) de mecanismos y
medidas para la administración y presentación de informes consolidados por
parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos, y de los informes parciales individuales de los candidatos avalados
por éstos y de los gerentes de campañas; y (v)
a través de la fijación por parte del Consejo Nacional Electoral de la
reglamentación especial al respecto. Medidas todas que se adoptan en la
disposición en examen.
83.3.
Acerca de los dos últimos incisos es importante señalar que se está refiriendo
a un sistema de control interno de los partidos que desemboca en la
presentación de informes de ingresos ante el Consejo Nacional Electoral,
respecto de lo cual es importante señalar que estas auditorías se llevarán a
cabo sin perjuicio del control y vigilancia que desde luego le corresponde al
CNE, ni del control fiscal que le corresponde a la Contraloría General de la
Republica –art. 267-, tal y como lo aclaró esta Corte en la sentencia C-089 de
1994.
83.4. Finalmente, en criterio de esta Sala, las
disposiciones contenidas en esta norma se ajustan plenamente a las reglas
jurisprudenciales fijadas en los pronunciamientos de esta Corte, ya que se
consagran medidas que respetan (i) la
obligación del Legislador de desarrollar preceptos que garanticen la rendición
pública de cuentas, la administración de los recursos y la presentación de
informes, con el fin de garantizar la transparencia en las campañas electorales
de las organizaciones políticas, y de ejercer el control y vigilancia necesario
y obligatorio por parte del CNE; (ii)
la validez, desde el punto de vista constitucional, de medidas como la
designación de gerentes de campañas que garanticen una administración proba de
los recursos de las mismas,
gerentes que deben ser diferentes del candidato, lo que no obstante no exime de
responsabilidad a éste por el manejo de los recursos de la campaña; (iii) la constitucionalidad de medidas
como las auditorías, ya que en ejercicio de la obligación constitucional de
rendición de cuentas de las campañas electorales y del deber del Consejo Nacional
Electoral de velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y
movimientos políticos, la ley puede facultar a esta institución para que
adelante mecanismos de esa índole sobre las campañas electorales y para
sancionarlas, en caso de que se compruebe alguna irregularidad, sin perjuicio
del control y vigilancia que deben ejercer tanto el Consejo Nacional Electoral
como el control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la República;
y (iv) la procedencia constitucional
de la adopción de medidas tributarias como las
exenciones de impuestos, en razón a que éstas pueden entenderse como una
forma de financiamiento público indirecto
o como un subsidio público para cubrir los costos de las campañas electorales,
en los términos antes explicados.
83.5. Por
consiguiente, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 25 del presente
Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 26. Pérdida del cargo por violación
de los límites al monto de gastos
84. El inciso séptimo del artículo 109 de la
Constitución Política consagra que “[p]ara
las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto
legislativo, la violación de los topes
máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será
sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los
demás efectos por la violación de este precepto”. (Resalta la Sala)
A partir de este precepto constitucional se
derivan las siguientes implicaciones normativas: (i) que la violación de los topes máximos de financiación de las
campañas, que haya sido debidamente comprobada, acarreará la sanción de la
pérdida de la investidura o del cargo; y (ii)
que mediante ley podrán determinarse otras sanciones por violación de los
mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109 Superior.
85. El tema relativo a las sanciones por la
violación de topes o límites de gastos o financiación de las campañas políticas
y electorales, ha merecido algunos pronunciamientos por parte de esta
Corporación.
85.1 Este asunto fue estudiado por esta
Corporación en la sentencia C-1153 de 2005, en la que se planteó:
“la Corte considera apropiado que se ordene la devolución total o parcial de los
dineros de la campaña en caso de superación de topes, obviamente, entendida
dicha facultad sancionatoria dentro de los límites proporcionales, pues no
podría considerarse que la superación de los topes en niveles menores produzca
la obligación de devolver todos los aportes hechos.
(…)
En efecto, siendo la sanción más severa de cuantas consagra el artículo en
mención, es entendible y razonable que el candidato elegido a la presidencia
sólo pueda ser objeto de pérdida del cargo por afrenta gravísima contra el
régimen de la financiación de las campañas. Aunque, como es lógico, el
Congreso determinará la gravedad de la falta, el principio de proporcionalidad
impone que la sanción allí prevista no sea aplicada sino por agresiones de
magnitud significativa contra el régimen de financiación de campañas”
(negrillas de la Sala).
85.2. De otra parte, en la sentencia C-141 de
2010, la Corte precisó que el
establecimiento de sanciones para el candidato o el partido político debido al
incumplimiento respecto del monto de recursos de una campaña electoral o del
deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, es válido
constitucionalmente y se origina en la concreción del principio de
transparencia.
A este respecto dijo la Corte: “[E]l principio de transparencia en materia
electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar
con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos
económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las
diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al
término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean
para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los
montos máximos autorizados.”
Así mismo, la
Corte consideró en ese pronunciamiento, que el establecimiento de sanciones se
deriva del deber de cumplir con unos montos máximos de gastos para las campañas
electorales, lo cual a su vez se encuentra estatuido, como se indicó en apartado anterior, para
garantizar el principio de igualdad y pluralismo político en las campañas
políticas y electorales.
86. Con fundamento en lo expuesto, concluye
la Sala que el artículo bajo estudio, en tanto prevé sanciones por
incumplimiento de los montos máximos de gastos en las campañas es plenamente
constitucional por las siguientes razones:
86.1. El artículo 26 del
Proyecto regula lo concerniente a la posibilidad de sanción con pérdida del cargo por violación de los
límites al monto de gastos: (i)
para los candidatos elegidos a corporaciones públicas, de conformidad con los
procedimientos establecidos por la Constitución y la ley; (ii) para los alcaldes y gobernadores, a través del procedimiento
para declarar la nulidad de la elección previsto por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, y la fijación del término de caducidad contado a
partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos; y (iii) dispone la obligación por parte
del CNE, una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos, de
presentar ante la autoridad competente, la correspondiente solicitud de pérdida
del cargo.
86.2. Estas medidas se ajustan plenamente a
lo dispuesto por el inciso séptimo del artículo 109 de la Constitución Política
que consagra expresamente que (i) la
violación de los topes máximos de financiación de las campañas, que haya sido
debidamente comprobada, acarreará la sanción de la pérdida de la investidura o
del cargo; y (ii) mediante ley,
podrán determinarse otras sanciones por violación de los mandatos
constitucionales contenidos en el artículo 109 Superior.
Por tanto, las sanciones estatuidas por el
Legislador debido a la violación del límite al monto de gastos autorizados por
la ley, constituye para la Corte un claro desarrollo del expreso mando constitucional,
contenido en el artículo 109 Superior.
En todo caso, estas sanciones, deberán adoptarse con plena garantía de
los principios, valores y derechos constitucionales, tales como el respeto del
debido proceso, entre otros derechos, así como ser razonables y proporcionales.
Encuentra la Sala que en este caso, estos criterios constitucionales para la
imposición de sanciones se encuentran plenamente salvaguardados, ya que la
norma prevé que las sanciones se impondrán (i)
de conformidad con los procedimientos establecidos por la Constitución y la ley
para los candidatos elegidos a corporaciones públicas; (ii) de acuerdo con el procedimiento contencioso administrativo
respectivo para el caso de los alcaldes y gobernadores; y (iii) que se iniciarán a través de la solicitud de pérdida del
cargo que deberá presentar el Consejo Nacional Electoral, una vez haya sido
establecida la violación de los límites al monto de gastos.
86.3.
Finalmente, encuentra la Sala que esta disposición se ajusta plenamente a las
reglas jurisprudenciales que sobre la imposición de sanciones por la violación
de topes o límites de gastos o financiación de las campañas políticas y
electorales, ha desarrollado esta Corporación, en cuanto (i) ha avalado la constitucionalidad de sanciones que van desde la
devolución total o parcial de los dineros de la campaña, hasta las más graves,
tales como la pérdida de la investidura o del cargo; (ii) ha aclarado que estas sanciones se pueden imponer tanto al
candidato como al partido; y (iii) se
encuentran dirigidas a garantizar los principios de transparencia y de
moralidad pública en el manejo de la financiación de las campañas electorales.
Por
consiguiente, con base en las razones expuestas, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 26 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Capítulo III.
Disposiciones comunes
Artículo 27.
Financiación prohibida
87. El inciso
noveno del artículo 109 Superior consagra que “Es prohibido a los Partidos y Movimientos Políticos y a grupos
significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales,
de personas naturales o jurídicas extranjeras. || Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos
o atentatorios del orden público”.
De esta mandato
constitucional se derivan los siguientes consecuencias normativas: (i) que por expreso mandato
constitucional, se encuentra prohibido para los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales,
de personas naturales o jurídicas extranjeras; y (ii) que se proscriben los fines antidemocráticos o atentatorios
del orden público para cualquier tipo de financiación privada.
87.1.
De otra parte, el artículo 110 C.P. prevé que se “prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución
alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo
hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de estas
prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.
De este precepto se deduce los siguientes
mandatos: (i) que se encuentra
prohibido a los funcionarios públicos hacer cualquier tipo de contribución a
los partidos, movimientos o candidatos; (ii)
que se encuentra prohibido a los funcionarios públicos que induzcan a otros
a hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos; (iii) que la ley podrá establecer
algunas excepciones a este respecto; y (iv)
que se sancionará con remoción del cargo o pérdida de investidura a los
funcionarios públicos que incumplan con estas prohibiciones.
87.2. Evidencia la Corte, que otro de los
temas relevantes que se derivan de la reforma política de 2009, mediante la
cual se modificó el artículo 109 C.P., es el que tiene relación con las
prohibiciones de financiación de las campañas electorales de los partidos y
movimientos políticos, y de los grupos significativos de ciudadanos, de recibir
financiación para sus campañas electorales de índole extranjera, al igual que
la exigencia que las contribuciones nacionales no tengan fines antidemocráticos
o atentatorios del orden público.
De esta manera, reitera la Sala que la
reforma política de 2009 tiene como finalidad la adopción de medidas dirigidas
a evitar la cooptación ilegal de los partidos y movimientos políticos, así como
de las campañas electorales, y en punto al tema que ahora nos ocupa, a evitar
la financiación con dineros o recursos provenientes de personas naturales o
jurídicas extranjeras, o de diferentes formas de ilegalidad, así como la falta
de transparencia o la afectación de la voluntad popular y la erosión de los
presupuestos normativos propios de un Estado Democrático y Constitucional de
Derecho.
87.3. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido
enfática y reiterativa al afirmar la necesidad y urgencia de establecer
disposiciones que desarrollen el mandato constitucional relativo a la
financiación de partidos, movimientos y grupos políticos, específicamente en
relación con las prohibiciones expresas sobre fuentes ilícitas de financiación
de las organizaciones políticas y electorales.
87.4. Al respecto resaltó la Corte en las sentencias
C-089 de 1994 y C-1153 de 2005, la necesidad de prevenir el fenómeno de la
corrupción y la financiación con recursos ilícitos de los procesos
democráticos. Así afirmó, que con esta
clase de disposiciones prohibitivas, es que se busca combatir la corrupción,
tal y como se expuso en la sentencia C-1153 de 2005.
87.5. Igualmente, sobre el tema de la
financiación prohibida, esta Corte se pronunció especialmente en la sentencia
C-141 de 2010, en la cual sostuvo
que la determinación del origen ilícito o de las fuentes ilegales de
financiación, constituye un requisito sine
qua non para la garantía del principio de transparencia en materia electoral,
ya que éste se materializa a través de “…
instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, … de los
recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral”. De
este mandato es que se deriva la necesidad de que el Legislador establezca las
prohibiciones expresas respecto de las fuentes ilícitas de financiación para
las organizaciones políticas y las campañas electorales.
En
este mismo pronunciamiento, la Corte sostuvo que las prohibiciones expresas
respecto de la procedencia de las sumas de dinero que aporten agentes
particulares a las campañas políticas y electorales es primordial para
garantizar el postulado de transparencia, puesto que en aras de hacer efectivo
este principio, las organizaciones políticas no pueden ser ajenas a la
determinación del origen lícito o ilícito de sus recursos, así como de los
montos. A este respecto afirmó: “… no se entendería que
las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada
opción política, fuesen ajenas a los postulados
de la transparencia, es decir, que
pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes
lícito o ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en
el presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución”.
Igualmente, en
el fallo en mención, esta Corporación insistió en que la prohibición de
financiación de organizaciones políticas con recursos que provengan de fuentes
ilícitas, constituye también un requisito indispensable para hacer efectivos
los principios de igualdad y pluralismo político, de cuyo contenido normativo
se desprende la necesaria determinación del origen de los recursos, con el fin
de establecer si éstos proceden de fuentes lícitas o ilícitas, ya que en el
último caso, con la financiación ilegal de los procesos democráticos, se
estaría minando los fundamentos normativos propios de la democracia
constitucional, vulnerando gravemente la moralidad pública, cometiendo un
ilícito y afectando la confianza ciudadana, así como la conformación de la
voluntad popular.
88. Con fundamento en lo expuesto, encuentra
la Sala que el artículo 27 es plenamente constitucional por las siguientes
razones:
88.1. El artículo 27
contiene disposiciones relativas a la financiación
prohibida para los partidos, movimientos políticos y campañas
electorales, de manera que proscribe siete fuentes de financiación ilícita: (i) la financiación que provenga,
directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas
extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para
el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales; (ii) la financiación que se derive de
actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o
atentatorios del orden público; (iii)
las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real,
personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales
se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio; (iv) las contribuciones anónimas; (v) las de personas naturales contra las cuales se hubiere
formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados
con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales,
narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos
de participación democrática y de lesa humanidad; (vi) las que provengan de personas que desempeñan funciones
públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección
popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones
políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su
funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de acuerdo
con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 del
Proyecto de Ley; y (vii) las que
provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior
se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios
estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan
licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y
azar.
88.2 Estas disposiciones relativas a la
financiación prohibida para partidos, movimientos políticos con personería
jurídica, y grupos significativos de ciudadanos, no solo no son contrarias a la
Constitución Política sino que en cambio disponen un claro desarrollo de las
disposiciones contenidas en el artículo 109 Superior, mandato superior del cual
se deriva (i) la
expresa prohibición para los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos, de recibir financiación para campañas electorales, de personas
naturales o jurídicas extranjeras; y (ii)
la proscripción de fines antidemocráticos o atentatorios del orden público para
cualquier tipo de financiación privada.
88.3 Así, de las siete fuentes de
financiación que se encuentran prohibidas por el legislador, las de los
numerales primero y segundo, relativas a) a la financiación que provenga,
directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas
extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para
el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales; y b) la
financiación que se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto
financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público; son
concreciones legales de expresos mandatos constituciones que contienen estas
prohibiciones en el artículo 109 Superior, que el Legislador reitera casi
literalmente en la reglamentación estatutaria.
88.4.
La prohibición contenida en el numeral sexto del artículo 27 del Proyecto de
Ley Estatutaria, respecto de las contribuciones que provengan de personas que
desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las
organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación
de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de
acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25
del Proyecto de Ley, encuentra un claro sustento constitucional en lo dispuesto
por el artículo 110 C.P. en el cual se prevé que se prohíbe a quienes
desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos
o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley, y que el incumplimiento de estas prohibiciones será causal
de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.
88.5. Por su parte, en relación con la
prohibición contenida en el numeral quinto, relativa a las
contribuciones de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado
acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la
financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico,
delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de
participación democrática y de lesa humanidad; considera la Sala que no vulnera
el principio de presunción de inocencia, ni del debido proceso, consagrado en
el artículo 29 Superior, como erróneamente lo estima uno de los intervinientes.
Lo anterior, por cuanto esta norma no implica de ninguna manera efecto jurídico
alguno en materia penal, respecto de la determinación de responsabilidad penal
individual en los hechos que se acusan o se imputan dentro de los debidos
procesos penales, sino que solo tiene efectos jurídicos en materia de
restricciones a posibilidad de financiación privada para los partidos,
movimientos políticos, candidatos y campañas electorales, en cuanto se les
prohíbe que reciban contribuciones de personas naturales contra las cuales se
hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos
relacionas con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados
ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los
mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.
Estima la Corte por
tanto, que esta prohibición encuentra un claro sustento constitucional, en los
mandatos superiores de los artículos 107 y 109 C.P., dirigidos a garantizar la
transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad pública en la
financiación de los partidos, movimientos, grupos políticos y campañas
electorales, así como en el mandato particular del artículo 109 C.P. referido a las prohibiciones sobre
financiaciones que tengan fines antidemocráticos o atentatorios del orden
público, dada la gravedad de los delitos de que trata la norma, que se acusan o
se imputan dentro de un proceso penal.
Igualmente, considera la Corte, con fundamento en estos mismos
argumentos y razones, que la prohibición de financiación privada contenida este
numeral debe aplicarse y hacerse extensivo igualmente para las personas que
estén siendo juzgadas o hayan sido condenadas por los mismos delitos de que
trata la norma. Esto debido a que no resulta razonable que el legislador
estatutario disponga la prohibición de financiación respecto de los acusados o
imputados por los delitos antes descritos y no haga lo mismo cuando la
autoridad judicial ha declarado la responsabilidad penal por su comisión.
88.6
Las demás prohibiciones que contiene la norma, relativas a (i) las contribuciones o donaciones de personas titulares del
derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes
sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio; (ii) las contribuciones anónimas; (iii) las que provengan de personas
naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en
más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que
administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos
para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar, evidencia la Sala
que tienen un claro sustento constitucional, en cuanto se derivan (i) del mandato constitucional de
prohibir las fuentes de financiación ilícitas, antidemocráticas, que atenten
contra el orden público –art. 109 C.P.-, o que atenten contra la transparencia,
igualdad, pluralismo político y moralidad pública de las campañas electorales
–art. 107 C.P.-, y (ii) de la amplia
libertad de configuración regulativa que tiene el Legislador en la materia con
el objeto de garantizar estos fines. Por tanto, es claro que del
alcance normativo del artículo 109 Superior, se deriva que el Legislador se
encuentra facultado también para regular el tema de las fuentes ilícitas de
financiación o de la financiación prohibida para los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, con el fin de evitar la corrupción y
garantizar la transparencia y moralidad
pública.
De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la
exequibilidad del artículo 27 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Título III. De las campañas electorales
Capítulo I. De la inscripción de candidatos
Artículo 28. Inscripción de candidatos
89. El artículo 28 del Proyecto de Ley estatutaria regula la
inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular.
Menciona explícitamente requisitos de inscripción aplicables a los candidatos
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica (inciso
primero), y a los grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto).
En relación con los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, el inciso primero establece que podrán inscribir candidatos a cargos
y corporaciones de elección popular, previa verificación del cumplimiento
de las calidades y requisitos para
serlo, y de que no se encuentren incursos
en causales de inhabilidad e incompatibilidad. Prevé así mismo que la escogencia
de los candidatos debe surtirse mediante procedimientos democráticos y de
acuerdo con los estatutos respectivos. En el aparte final de este inciso
contempla un porcentaje mínimo del 30%, “de uno de los géneros”, en la
conformación de listas de las cuales se elijan 5 o más curules para
corporaciones de elección popular.
El inciso segundo de la norma, tal como quedó luego de su declaratoria de
inexequibilidad parcial[124], se limita a reiterar el
primer segmento del inciso primero, en el sentido que “Los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica podrán
inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de
elección popular”. Además, fija una regla particular, en el sentido de
excluir de esa posibilidad de postulación, el caso de la elección de
congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
El inciso cuarto
contempla un procedimiento para la inscripción de candidatos por parte de
grupos significativos de ciudadanos. Establece la norma que tal acto se
efectuará por un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes
antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes
del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los
nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que
postulen deberán figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.
El inciso quinto, regula la inscripción ante la autoridad electoral, de
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como de los
comités independientes que decidan promover el voto en blanco frente a
candidatos, listas o iniciativas para el ejercicio de los mecanismos de
participación ciudadana. Contempla el
reconocimiento a sus promotores de los derechos y garantías que la ley
establece para las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos
de campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo Nacional
Electoral.
90. Observa la Corte que, de manera general, el artículo 28 del
Proyecto tiene como propósito desarrollar el derecho de postulación de los
partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos. Para el
efecto, establece una diferencia entre los requisitos de inscripción para los
candidatos de los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería
jurídica, y aquellos postulados por grupos
significativos de ciudadanos. Respecto de los primeros exige como presupuesto
previo a la inscripción, la verificación de calidades y requisitos de los
candidatos, así como la constatación sobre la ausencia de inhabilidades e
incompatibilidades. En tanto que en relación con la inscripción de candidatos
apoyados por grupos significativos de ciudadanos contempla, ya no requisitos
sustanciales, sino un procedimiento para la inscripción. Introduce asimismo
esta norma un porcentaje mínimo del 30%, “de uno de los géneros”, en la
conformación de listas de las cuales se elijan 5 o más curules para
corporaciones de elección popular. Y contempla la inscripción ante la autoridad
electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así
como de los comités independientes organizados para promover el voto en blanco,
extendiendo a sus promotores los derechos y garantías que la ley establece para
las demás campañas electorales.
Esta manera de regular la inscripción y elaboración de listas y
candidatos suscita varias observaciones. En primer lugar, la regulación
disímil, para partidos y movimientos
políticos con personería jurídica (inciso primero) por un lado, y para
grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto) por el otro, se refiere a
ámbitos distintos. Mientras que respecto de los primeros se reiteran exigencias
sustanciales relativas a la necesidad de verificar las calidades, los
requisitos y la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de los
candidatos; en relación con los segundos se diseña un procedimiento orientado a
establecer una cierta vocería de la organización ciudadana a través de un
comité inscriptor. En segundo lugar, observa la Corte que la regulación resulta
parcial, en la medida que no incluye requisitos para la inscripción de
candidatos y listas de todas las agrupaciones a quienes la Constitución reconoce el derecho de postulación. No se refiere el legislador estatutario, por
ejemplo, a los requisitos de inscripción para los candidatos de movimientos
sociales, y de los partidos y movimientos políticos que no hayan obtenido la
personería jurídica. En tercer lugar,
introduce una regla consistente en que listas donde se elijan cinco o más
curules para corporaciones de elección popular, o las que se sometan a
consulta, deberán estar integradas “por mínimo 30% de un género”. Y en cuarto
lugar, advierte la Sala que el inciso final equipara, en cuanto al requisito de
la inscripción y las prerrogativas que la ley prevé, la iniciativa que promueve
el voto en blanco con las demás campañas electorales.
91. Estas observaciones conducen a la Sala a plantearse cinco problemas
jurídicos constitucionales, asociados a este artículo, a saber: (i) Si es compatible con la Constitución
la norma que contempla la exigencia de verificación del cumplimiento de
calidades y requisitos, así como de ausencia de inhabilidades e
incompatibilidades, únicamente en relación con la escogencia de candidatos a
cargos de elección popular postulados por partidos y movimientos políticos con
personería jurídica; (ii) si se
aviene a la Constitución la norma estatutaria que establece un procedimiento de
inscripción únicamente referido a los
candidatos postulados por grupos significativos de ciudadanos; (iii) si es acorde con la Constitución
el establecimiento de una cuota de un “mínimo del 30% de un género” en la
conformación de listas para corporaciones públicas de elección popular donde se
elijan 5 o más curules; (iv) si es
compatible con la Carta Política la exclusión de la elección de curules por
circunscripciones especiales de minorías étnicas, de la potestad general de
partidos y movimientos políticos de inscribir candidatos y listas; y (v) si resulta compatible con la
Constitución la extensión de los derechos y garantías que la ley establece para
las demás campañas electorales, incluida la reposición de gastos, a los
promotores del voto en blanco, aún frente a iniciativas para el ejercicio de
los mecanismos de participación ciudadana.
92. Sobre la primera cuestión a resolver recuerda la Corte que todos
los ciudadanos son titulares del derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, y dentro de ese ámbito, de los derechos
a ser elegidos y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Sin
embargo, no son éstos derechos absolutos, siendo posible someterlos a
limitaciones que, por un lado, propugnen por la defensa y garantía del interés
general, y por el otro, aseguren un comportamiento acorde con los supremos
intereses que les corresponde gestionar a quienes se encuentren al servicio del
Estado[125].
De manera que la verificación de los requisitos positivos de
elegibilidad, así como aquellos negativos para acceder a la función pública,
debe ser efectuada en relación con todos aquellos ciudadanos que aspiren a
cargos uninominales, o a corporaciones públicas de elección popular,
independientemente de que su postulación esté respaldada por un partido o
movimiento político, con o sin personería jurídica, un grupo social o un grupo significativo de
ciudadanos. La verificación de requisitos de elegibilidad, de ausencia de
inhabilidades e incompatibilidades para el acceso a la función pública,
promueve el cumplimiento de valiosos principios y valores constitucionales como
son los de rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y
moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, creando un
escenario propicio para que las decisiones públicas sean objetivas, se orienten
al adecuado cumplimiento de los fines del Estado, aseguren la convivencia pacífica, la vigencia
de un orden justo, y la realización del interés general,[126] al margen de intereses
personales o particulares.
La verificación de requisitos de elegibilidad
y la constatación de la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades en los
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, es una responsabilidad
que reposa en cabeza no solamente de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, sino de todas aquellas agrupaciones a las que la
Constitución les reconoce el derecho de postulación, el cual no está
condicionado a la existencia de personería jurídica.
93. Si bien las últimas reformas
constitucionales en materia de participación política (A.L. 01/03 y A.L.
01/09), han propugnado por el reconocimiento de los partidos, movimientos
políticos, y grupos significativos de ciudadanos, exclusivamente cuando están
en capacidad de acreditar un mínimo de respaldo popular, la existencia de
personería jurídica no es un presupuesto
para la postulación de candidatos, sino un reconocimiento como consecuencia de
haber acreditado, entre otros requisitos, la existencia de un determinado
respaldo ciudadano, representado en la obtención de un porcentaje de los votos emitidos válidamente
en el territorio nacional en elecciones de miembros del Congreso. En este sentido,
el artículo 108 C.P. prevé que “El
Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán
obtenerla con votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en
el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. La
perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas
Corporaciones Públicas”.
Al respecto la jurisprudencia
de esta Corporación ha destacado que “si
bien los partidos políticos han sido considerados por la Constitución como una
de las formas más importantes para la canalización de las demandas políticas de
la ciudadanía, también se ha reconocido que las organizaciones o movimientos
sociales y los grupos significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar
políticamente, lo cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir
candidatos o listas de candidatos a los cargos de elección popular”. Por lo
tanto, en la medida que también estos últimos “pueden postular e inscribir candidatos a cargos de elección popular,
es razonable que la reglamentación sobre la forma de presentación de las listas
también se les sea aplicable a ellos”[127].
Subrayando el carácter expansivo a la democracia
participativa, ha advertido la Corte que todas
las formas de organización política ciudadana, tales como los partidos, los
movimientos políticos, las organizaciones sociales, los movimientos sociales,
los grupos significativos de ciudadano, “son sujetos activos de las normas
constitucionales que regulan el método de adjudicación de los escaños de las
corporaciones públicas de elección popular”[128].
Ello en razón a que la función natural de estas formaciones políticas,
es la de ofrecer a los electores candidatos de entre los cuales puedan
seleccionar a sus representantes.
94. De este modo, el deber de verificación de requisitos y
calidades, así como de constatación
acerca de la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades en los
candidatos a cargos uninominales y de corporaciones de elección popular,
constituyen requerimientos exigibles a cualquier partido, movimiento político,
movimiento social o grupo significativo de ciudadanos que ejerza el derecho de
postulación. Se trata de presupuestos inexcusables vinculados al derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, que
persiguen importantes fines constitucionales, como los de garantizar la
transparencia, objetividad, moralidad, en el ejercicio de la función pública.
En consecuencia, la interpretación permitida por el primer aparte del
inciso primero del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo examen, en
el sentido que la verificación de calidades, requisitos, ausencia de
inhabilidades e incompatibilidades de los candidatos a cargos y corporaciones
de elección popular, son imperativos exigibles únicamente a los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, resulta contraria a la
Constitución. Como se indicó, tales constataciones desarrollan la
finalidad constitucional de proteger la
función pública, su ejercicio en condiciones de moralidad, transparencia,
objetividad y equidad (Arts. 107 y 209 C.P.), en procura de la satisfacción de
intereses generales de la colectividad (Arts. 1º y 2º). Se trata de requisitos sustanciales,
exigibles a todos los partidos, movimientos y agrupaciones políticas o
ciudadanas, a las que la Constitución reconoce el derecho de postulación de
candidatos.
Sobre el particular, cabe recordar que el artículo 40 C.P. establece
que para hacer efectivo el derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, los ciudadanos pueden “constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin
limitación alguna”. A su vez el artículo 108 Superior prevé que “Los partidos y Movimientos Políticos con
Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones” con
el aval del respectivo representante legal del partido o movimiento o su
delegado, y que también podrán hacerlo “los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos”.
La referencia explícita que el artículo 108 C.P. hace a los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica reconocida, como depositarios del
derecho de postulación, no excluye a los partidos y movimientos políticos que
no cuenten con tal reconocimiento, toda vez que, como ya lo sostuvo la Corte en
aparte anterior de esta sentencia a propósito del análisis de la prohibición de
doble militancia (fundamento jurídico 22.1), tanto las agrupaciones políticas
con personería jurídica o sin ella, están habilitadas para presentar candidatos
a elecciones, las segundas supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. La mención expresa que hace el inciso
tercero del precepto constitucional (Art. 108) a los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica reconocida, tiene el propósito de subrayar
que en su caso, la inscripción de candidatos a elecciones requiere el aval del
respectivo representante legal o su delegado.
En ese orden de ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones
están facultadas para presentar las candidaturas de quienes por la vía del
proceso electoral pueden llegar a desempeñar funciones públicas, carecería de
sentido que sólo se exigiera la corroboración de requisitos, calidades e
inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades, a una de esas categorías de
agrupaciones. Si como se indicó, el propósito de la constatación de estos requisitos
sustanciales es la protección de la función pública, dicha finalidad se debe
asegurar, independientemente de la naturaleza o categoría de la agrupación
política o ciudadana que actúe como postulante.
Por las razones expuestas, la Corte excluirá del orden jurídico aquella
interpretación del aparte inicial del inciso primero del artículo 28 analizado,
según la cual la verificación de los requisitos sustanciales allí previstos
sólo se aplicaría a los candidatos postulados por los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, por ser contraria a la Constitución. En consecuencia,
declarará la constitucionalidad condicionada del segmento normativo que
establece: “Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular previa verificación del cumplimiento de las
calidades y requisitos de sus candidato, así como de que no se encuentren
incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad”, en el entendido de
que este deber de verificación se extiende a todos los partidos y movimientos
políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, con
facultad de postulación de candidatos a cargos y corporaciones de elección
popular.
95. La cláusula que establece que los candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular sean escogidos, por los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, mediante procedimientos
democráticos previstos en sus estatutos, no ofrece reparos de
constitucionalidad, toda vez que los estatutos constituyen un presupuesto para
la obtención de la personería jurídica y representan un elemento de
identificación e institucionalización del partido o movimiento político. La
norma reitera dos principios constitucionales que la jurisprudencia de esta
Corte ha destacado como de singular importancia en el ejercicio del derecho de
participación política. De una parte, el estímulo a las prácticas democráticas
al interior de las colectividades, mediante la implementación de espacios deliberativos,
y la correlativa “prohibición de
establecer reglamentaciones dirigidas a negar o reducir dichos espacios
de participación” que conduzcan indebidamente a “modelos de decisión política o social reservados o autárquicos[129]”.
Y de otra parte, al remitir a los estatutos para el proceso de selección de
candidatos, se reafirma el principio de autonomía de las agrupaciones políticas
a las que alude el precepto en su concepción actual, mediante el reconocimiento
de espacios específicos de regulación en tanto herramienta jurídica para
asegurar sus finalidades dentro de la democracia participativa.
La escogencia de los candidatos mediante
procedimientos democráticos y de conformidad con los estatutos de la respectiva
agrupación política, constituye así mismo una exigencia de los principios de
democracia participativa y de legalidad que deben orientar el proceso interno
de selección de los nombres que propondrán al electorado.
96. Procede la Corte a examinar la segunda cuestión que suscita el
precepto bajo examen, relativa a si se aviene a la Constitución la norma
estatutaria que establece un procedimiento de inscripción únicamente referido a
los candidatos postulados por grupos
significativos de ciudadanos, cuando de conformidad con la Constitución existen
otras agrupaciones con facultad de postulación. En efecto, el inciso cuarto del
artículo 28 del Proyecto contempla un procedimiento para la inscripción de
candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos. Tal acto se
efectuará por un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá
registrarse ante la correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes
antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes
del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los
nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos postulados
deberán figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.
Para el análisis de
esta norma, es preciso recordar que la Constitución consagró el derecho de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica a inscribir candidatos para las elecciones,
sin requisito adicional distinto al aval del representante legal de esa
colectividad, o de su delegado (Art. 108, inc. 3º). Y estableció así mismo, que
los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también pueden
inscribir candidatos (Art. 108, inc. 4º C.P), sin que respecto de estos la
Norma Superior hubiese previsto requisitos para la inscripción, de modo que
corresponde al legislador proveer a su regulación.
De manera que la propia Constitución demarcó un régimen diferencial
para el ejercicio del derecho de postulación por parte de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, frente a otras agrupaciones como
los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Los primeros
pueden presentar sus candidatos contando con el aval del representante legal de
la agrupación o su delegado, en tanto que en relación con los movimientos
sociales o los grupos significativos de ciudadanos, la ley puede establecer
requisitos orientados a garantizar la seriedad de las inscripciones, siempre y
cuando se trate de exigencias que sean “razonables,
de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado, y que
no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos políticos”[130],
de tal manera que no vulneren el principio de igualdad.
97. En esta dirección el inciso cuarto del precepto examinado prevé que
para la inscripción de los candidatos postulados por los grupos significativos
de ciudadanos, además del respaldo popular que deben acreditar mediante la
recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista, es preciso seguir un procedimiento consistente en que: (i) la inscripción debe efectuarse por
un comité conformado por tres ciudadanos, el cual debe registrarse ante la
autoridad electoral correspondiente; (ii)
este registro debe efectuarse cuando menos con un mes de antelación a la
fecha prevista para el cierre de la inscripción respectiva, y en todo caso,
antes del proceso de recolección de firmas; y (iii) los formularios de recolección de firmas deben contener tanto
las fotos de los integrantes del comité, como las de los candidatos a inscribir.
Es preciso aclarar que se trata de unos requisitos exigibles a los
grupos significativos de ciudadanos que no hubieren obtenido la personería
jurídica en los términos establecidos en el artículo 108 C.P. De acuerdo con
esta norma superior los grupos
significativos de ciudadanos podrán obtener la personería jurídica con votación
no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional
en elecciones de Cámara de Representantes o Senado, y la perderán, si no
consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas corporaciones
públicas, exceptuando de esta regla el régimen especial aplicable a las minoría
étnicas y políticas. En el evento de que hubiesen obtenido la personería
jurídica en los términos previstos en el precepto superior mencionado, la
inscripción de candidatos a corporaciones públicas y a cargos uninominales de
elección popular por parte de estas agrupaciones, se regiría por los requisitos
previstos para los movimientos políticos con personería jurídica reconocida, toda
vez que este reconocimiento está precedido de la acreditación de un importante
respaldo popular, y de otra parte, el representante legal cumpliría la función
que se asigna al comité inscriptor.
Hecha esta aclaración, encuentra la Corte que los requisitos
establecidos por la norma para la inscripción de candidatos y listas
respaldados por un grupo significativo de ciudadanos que no cuenten con
personería jurídica, no se aprecian como desproporcionados o irrazonables,
comoquiera que están orientados a cumplir dos propósitos plausibles: de un
lado, a revestir de seriedad la inscripción de listas y candidatos apoyados por
estos grupos, de manera que se genere confianza a los electores; y de otro, a
reemplazar el aval y el presupuesto de representatividad establecido como
requisito para los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería
jurídica y por ende con representante legal.
El requisito previo de recolección de firmas
de apoyo para la inscripción de candidatos por parte de los movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos se orienta a garantizar que los
nombres y las listas postulados a la contienda electoral cuenten con un mínimo
de respaldo popular, y tiende a hacer efectivo el propósito del constituyente
de evitar la proliferación de inscripciones provenientes de agencias de
intereses minoritarios. En este sentido, se ajusta al propósito general que ha
caracterizado las últimas reformas en materia de participación política de
fortalecer los partidos y movimientos políticos popularmente respaldados. El
requisito de formalizar la inscripción mediante un comité, se orienta a suplir
la ausencia de personería jurídica, estableciendo por esta vía un mecanismo de
representación del movimiento ciudadano. La
exigencia de publicidad derivada de la inclusión de las fotos de los
miembros del comité y de los candidatos en el formulario de recolección de
firmas, constituye así mismo una garantía de transparencia que facilita la
decisión del elector y le suministra confianza.
Estos requisitos adicionales, establecidos por el legislador
estatutario para el proceso de inscripción de candidatos por parte de grupos
significativos de ciudadanos que no cuentan con personería jurídica reconocida,
cumplen finalidades legítimas en el marco del derecho a la participación
política, como es la de rodear de seriedad y transparencia la postulación,
propiciar decisiones informadas en el elector, sin que de otra parte
constituyan exigencias excesivas o desproporcionadas que obstaculicen el ejercicio
de los derechos políticos. En consecuencia, el procedimiento establecido para
la inscripción de candidatos por parte de grupos de ciudadanos significativos,
será declarado exequible.
Sin embargo, advierte la Corte que esta norma se limita a regular el
procedimiento de inscripción exclusivamente aplicable a candidatos de grupos
significativos de ciudadanos, que no cuenten con personería jurídica en los
términos señalados en esta providencia. Adicionalmente, observa la Sala que
ninguna otra disposición del artículo 28 o del capítulo I, dedicado a la
materia de inscripción de candidatos, establece un procedimiento para la
inscripción de los postulados por otras agrupaciones políticas o sociales a las
que la Constitución reconoce el derecho de postulación electoral, y que se
encontrarían en una situación similar a los grupos significativos de ciudadanos
que no cuenten con personería jurídica. Se trata de los movimientos sociales
(inciso 4º del artículo 108 C.P.), y de los partidos y movimientos políticos que
no cuenten con este reconocimiento.
Como se indicó, para el caso de los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, la propia Constitución dispone que su inscripción se
efectuará con el aval de su representante legal, o del delegado de éste (Art.
108, inciso 4º C.P.). En tanto que para los grupos significativos de ciudadanos
que no cuente con personería jurídica, el legislador estatutario previó el
procedimiento descrito en el inciso cuarto analizado. Omitió establecer un
procedimiento de inscripción para movimientos sociales u otras agrupaciones
políticas con derecho de postulación pero que no cuenten con personería
jurídica, las que por esta razón, se hallarían en la misma situación de los
grupos significativos de ciudadanos que no hayan obtenido tal reconocimiento.
Frente a este vacío legislativo, estima la
Corte necesario auscultar si el legislador incurrió en una omisión legislativa
relativa, que presente una oposición objetiva y real con la Constitución. Para
el efecto, recuerda de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación se presenta una omisión legislativa relativa cuando el legislador regula una materia de
manera parcial, insuficiente o incompleta, omitiendo una condición, un sujeto
destinatario, un ingrediente esencial o algún supuesto que, en atención a los
contenidos superiores del ordenamiento, debería formar parte de la disciplina
legal o de la materia normativa. En esta hipótesis de
control, el juicio se suscita en torno a
un texto legal que se reputa incompleto en su concepción, y que puede ser
cotejado con la Carta, por resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio
en perjuicio de ciertas garantías
constitucionales como la igualdad y el debido proceso[131].
Los rasgos característicos de una omisión
legislativa relativa se han sistematizado así: (i) que exista una norma
sobre la cual se predique la omisión; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii)
que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para
los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a
los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v)
que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador[132].
En el asunto bajo análisis, encuentra la
Corte que (i) el artículo 28 en su
conjunto, y en particular el inciso 4º, debió establecer un procedimiento para
posibilitar que otras agrupaciones políticas y sociales a las que la Constitución les reconoce el derecho de
postulación electoral, como componente esencial del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, pudiesen inscribir sus candidatos. (ii) Los movimientos sociales y los partidos y movimientos
políticos, sin personería jurídica, a los que la Constitución les reconoce el
derecho a postular candidatos, debieron ser incluidos en la norma que prevé un
procedimiento orientado a suplir la ausencia de personería jurídica, como es el
previsto en el inciso cuarto del artículo 28 para los grupos significativos de
ciudadanos que no cuenten con este reconocimiento. (iii) No se advierte ninguna justificación para que los movimientos
sociales y los partidos y movimientos políticos, sin personería jurídica no
cuenten con un procedimiento para la inscripción de sus candidatos, que supla,
como ocurre con los grupos significativos de ciudadanos, el reconocimiento de
personería. (iv) Esta falta de
regulación de un procedimiento específico para la inscripción de candidatos de
las mencionadas agrupaciones políticas o sociales, se constituye en un
obstáculo para el ejercicio de su derecho de postulación electoral, y los ubica
en una situación de desventaja frente a otras agrupaciones que se encuentran en
una situación similar, por lo que se hace necesario armonizar el texto legal
con el mandato constitucional que reconoce el derecho de postulación a los
grupos sociales y a los partidos y movimientos políticos, sin personería jurídica,
estableciendo por supuesto requisitos adicionales, tal como se hizo con los
grupos significativos de ciudadanos. (v)
El legislador estatutario incumplió, en
este aspecto, el mandato específico impuesto por el constituyente secundario de
desarrollar mediante ley estatuaria, las reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos
electorales, materia que incluye la definición de cauces para el ejercicio del
derecho de postulación electoral, respecto de todos los partidos y movimientos
políticos y sociales que siendo titulares del derecho de postulación electoral, no hayan alcanzado
la personería jurídica.
Las anteriores consideraciones permiten afirmar que se incurrió en una
omisión legislativa relativa en la regulación de los procedimientos que se
deben aplicar a los partidos, movimientos políticos y movimientos sociales, que
no cuentan con personería jurídica, para la inscripción de candidatos. Esta
omisión resulta inconstitucional toda vez que limita injustificadamente el
derecho de político de agrupaciones políticas y sociales que no obstante
carecer de personería jurídica, gozan, bajo requisitos y condiciones
especiales, del derecho de postulación en las elecciones.
Para corregir esta omisión la Corte declarará la exequibilidad del
inciso cuarto del artículo 28 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión, en
el entendido de que el procedimiento allí previsto le será aplicable también a
los partidos, movimientos políticos y movimientos sociales con derecho de
postulación, que no tengan personería jurídica reconocida.
Finalmente, no puede perderse de vista que la norma analizada prevé que
el registro de los integrantes del comité ante la autoridad electoral, debe
llevarse a cabo cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la
respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de
firmas de apoyo a la candidatura o lista.
Observa la Corte que estos plazos ya estarán en vigencia al momento en
que el Proyecto entre en vigor en virtud de su sanción presidencial y
publicación en el Diario Oficial. Así las cosas, deberá la organización
electoral adoptar las medidas tendientes a fijar el régimen de transición para
la aplicación de este precepto, reglas que deberán garantizar a plenitud los
derechos políticos a elegir y ser elegido y, en general, el debido y adecuado
ejercicio de los derechos constitucionales relacionados con la representación
democrática y el acceso al poder político por ciudadanos, partidos y movimientos.
98. Como se señaló al inicio de este apartado, el inciso segundo del
artículo 28 del Proyecto prevé que la potestad de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica para inscribir candidatos a las distintas
elecciones de cargos uninominales o corporaciones públicas, opera con exclusión
de “la elección de congresistas por las
circunscripciones especiales de minorías étnicas”. Esto trae como
consecuencia que respecto de estas circunscripciones se aplica un régimen
excepcional, en los términos del inciso primero del artículo 108 C.P., en el
que solo podrán postular candidatos al Congreso las agrupaciones políticas de
carácter minoritario.
A juicio de la Sala, esta disposición es
armónica con los postulados constitucionales. Como se indicó, la previsión
contenida en el inciso segundo y tercero del artículo 28 del Proyecto limita la
potestad que tienen los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica de inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y
corporaciones de elección popular, en cuanto les prohíbe inscribir candidatos a
Senado y Cámara de Representantes por las circunscripciones especiales de
minorías étnicas.
En la sentencia C-169 de 2001 la Corte señaló
que existe una “relación
inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una
democracia constitucional como la colombiana”. Y añadió que dicho
vínculo “trae como consecuencia inmediata la necesidad de que el sistema
representativo refleje al máximo, en su conformación, las distintas alternativas
políticas que plantea la sociedad; especialmente cuando el artículo 133 de la
Carta dispone, expresamente, que ‘los
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común’. Es esta
representatividad social, sin
duda, lo que legitima el quehacer de corporaciones de elección popular como el
Congreso de la República, las cuales, por esa misma razón, deberán contar con
la participación efectiva, tanto de los sectores tradicionalmente marginados de
lo público, como de las formas minoritarias y diferentes de organización
social -categorías frecuentemente superpuestas”.
Atendiendo a la
importancia de garantizar esta composición pluralista dentro de las
corporaciones públicas del orden nacional, tanto en la providencia señalada
como en la C-089 de 1994 se concluyó que el legislador está facultado para
limitar el derecho de los partidos y movimientos políticos a postular
candidatos a cargos de elección popular (Art. 108 C.N), siempre que se
verifique que los requisitos impuestos para hacerlo sean razonables, de
conformidad con los “mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”, y
siempre que no obstaculicen en un alto grado el ejercicio de los derechos
políticos individuales contenidos en el artículo 40 Superior.
Las disposiciones mencionadas contienen una
limitación a la facultad de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica para inscribir candidatos a los cargos de elección popular, pues les
impiden avalar candidatos por la circunscripción especial de minorías étnicas
de Senado y Cámara de Representantes. No obstante, la Corte considera que se
trata de una decisión que cabe razonablemente dentro del ámbito discrecional
del legislador estatutario toda vez que se trata de un mecanismo destinado a
garantizar un bien constitucionalmente valioso, como lo es que las comunidades
étnicas estén efectivamente representadas en las corporaciones públicas del
orden nacional, pues no solo quien se postula debe ser un representante y
miembro de grupos étnicos como lo establece el artículo 171 inciso 3 de la
Constitución, sino que también debe estar avalado políticamente por
organizaciones propias de las comunidades étnicas, cuyo interés principal sean
las necesidades de esta población minoritaria. Además, la medida es razonable,
pues no limita de manera excesiva la facultad que tienen los partidos y
movimientos con personería jurídica de presentar candidatos a cargos de
elección popular, comoquiera que pueden hacerlo por la circunscripción
ordinaria, por la circunscripción internacional de la Cámara de Representantes
y por la circunscripción de minorías políticas (Art. 176 C.P.), esta última en
caso de que la ley así lo regule.
Con todo, debe precisarse que esta modificación
introducida por el proyecto de ley no altera en nada el carácter nacional de la
circunscripción especial del Senado, que llevó a la Corte a declarar en la
sentencia C-169 de 2001 que cualquier ciudadano, pertenezca o no a una minoría
étnica, puede votar por los candidatos que se postulen a través de esta
circunscripción; del mismo modo que los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que cumplan con los requisitos contemplados en el
inciso tercero del artículo bajo examen conservan la facultad de presentar
candidatos por la circunscripción general delimitada en la Constitución, en
virtud del artículo 108 y el artículo 40 Superior que otorga a los ciudadanos
el derecho fundamental a elegir y ser elegidos.
Las anteriores consideraciones llevan a esta
Corte a declarar exequible el inciso segundo del artículo 28 del Proyecto de
Ley Estatutaria.
99. Según el inciso quinto del artículo 28 del Proyecto, “Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que decidan promover el voto en blanco, y los comités
independientes que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la
autoridad electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de
listas o de las correspondientes iniciativas para la promoción de mecanismos de
participación ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que
fuere pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás
campañas electorales, incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el
monto previamente fijado por el Consejo Nacional Electoral”.
Del contenido de esta disposición se derivan diferentes enunciados que
serán objeto de análisis particularizado. De una parte, se prevé que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan promover
el voto en blanco deberán inscribirse ante la respectiva autoridad electoral
competente para recibir la inscripción (candidatos, listas o iniciativas para
la promoción de mecanismos de participación ciudadana), y se les reconocerá los
derechos y garantías que la ley establece para las demás campañas electorales,
incluida la reposición de gastos de campaña, hasta el monto previamente fijado
por el Consejo Nacional Electoral. Un segundo enunciado establece que los
comités independientes que se organicen para promover el voto en blanco deberán
inscribirse ante la autoridad electoral competente para recibir la inscripción
de candidatos, listas o iniciativas para
la promoción de mecanismos de participación ciudadana. A estos promotores
igualmente se les reconocerán, en lo que fuere pertinente, los derechos y
garantías que la ley establece para las demás campañas electorales, incluida la
reposición de gastos de campaña, hasta el monto previamente fijado por el
Consejo Nacional Electoral.
La posibilidad de que los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica promuevan el voto en blanco en relación con candidatos y
listas, y la previsión de que para esos fines deban inscribirse, y se les
reconozcan los derechos y garantías que la ley establece para las demás
campañas electorales, se ajusta al ámbito regulado (la inscripción) y no ofrece
problemas de constitucionalidad evidentes como se explicará a
continuación. No sucede lo mismo con la
previsión que autoriza la conformación de comités para promover el voto en
blanco en relación con iniciativas sobre mecanismos de participación ciudadana
y la extensión a estos actores organizados con el propósito allí previsto, de
los mismos derechos y garantías establecidos en la ley para las demás campañas
electorales, incluida la reposición de votos.
Recuerda la Corte que el artículo 258 de la
C.P., establece que el voto es un derecho y un deber ciudadano y reseña una serie de garantías en función de la
libertad del sufragante (ausencia de coacción, voto secreto, instalación de
cubículos, elaboración de tarjetas de distribución oficial). Así mismo los
tratados internacionales de derechos humanos[133], establecen que es
derecho de toda persona votar y ser elegidos en elecciones periódicas por un
sistema de voto secreto “que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores”.
Esta Corte, en diversos pronunciamientos, ha
resaltado la importancia de proteger y promover la libre expresión del elector
y ha explicado que ella constituye un elemento integrante del núcleo esencial
del derecho fundamental al voto[134]. Ha afirmado, así mismo la Corte, que la posibilidad de "escogencia
en forma libre de la mejor opción para el elector"[135] constituye una parte del
contenido sustantivo de la conducta protegida constitucionalmente.
La relevancia de la protección de la libertad
de los sufragantes explica algunos de los atributos del voto en las democracias
modernas, como su carácter secreto, y la regulación del voto en blanco como una
opción legítima de los sufragantes, a la que además se le reconoce su capacidad
de incidir en los procesos electorales. En este sentido el parágrafo 1º del
artículo 258 de la Constitución prevé que “[d]eberá
repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación
pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones
presidenciales, cuando del total de votos válidos, los votos en blanco
constituyan la mayoría. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán
presentarse los mismos candidatos, mientras que en las de corporaciones
públicas, no se podrá presentar a las nuevas elecciones la lista que no haya
alcanzado el umbral”.
Sobre la importancia del voto en blanco como
una expresión política de disentimiento, abstención o inconformidad, con
efectos políticos debe ser protegida en un sistema democrático, incidió la
Corte:
“Restarle validez
al voto en blanco, equivale a hacer nugatorio el derecho de expresión política
de disentimiento, abstención o inconformidad que también debe tutelar toda
democracia. Desconocerle los efectos políticos al voto en blanco, comporta un
desconocimiento del derecho de quienes optan por esa alternativa de expresión
de su opinión política. No existiendo razón constitucionalmente atendible que
justifique tal determinación, dicha negación acarrea desconocimiento del núcleo
esencial del derecho al voto que la Carta Fundamental garantiza a todo
ciudadano en condiciones de igualdad, con prescindencia de la opinión política,
y violación a los principios y valores que subyacen en la concepción misma del
Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista, en que por
decisión del constituyente se erige el Estado colombiano[136]”.
De acuerdo con la anterior reseña normativa y
jurisprudencial, se puede concluir que en el sistema de participación política
previsto en la Constitución, el voto en blanco constituye una valiosa
expresión del disenso a través del cual
se promueve la protección de la libertad del elector. Como consecuencia de este
reconocimiento la Constitución le adscribe una incidencia decisiva en procesos
electorales orientados a proveer cargos unipersonales y de corporaciones
públicas de elección popular
100. No obstante la jurisprudencia de esta corporación, al interpretar
el Texto Superior y la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación
Ciudadana, así como los propósitos específicos que persiguen estos instrumentos
democráticos, ha considerado contraria a la Constitución la inclusión del voto en
blanco como una de las opciones posibles en el referendo constitucional. Esta
tesis ha sido sostenida por el Pleno de la Corte en las sentencias C-551/03, C-
141/10 y C-397/10, en esta última señaló:
“En la sentencia
C-551 de 2003, la Corte encontró que los encabezados de contenido
plebiscitario, la exigencia de votación en bloque cuando se trata de referendos
multitemáticos y la incorporación de la
posibilidad de votar en blanco un referendo, atentaban contra la libertad
del elector. Sobre la posibilidad de incorporar una casilla por el voto en
blanco en los referendos constitucionales, dijo al tenor del artículo 378 de la
Carta, que la norma constitucional habla exclusivamente de voto positivo y negativo,
lo que significa que las posibilidades previstas constitucionalmente en un
referendo constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún caso el “voto en
blanco”, y que conforme a la LEMP, el
voto en blanco no opera en los referendos constitucionales, pues la
Constitución ha querido que el ciudadano que participa en dichos referendos
manifieste claramente si apoya o rechaza la reforma propuesta.
Adicionalmente, la admisión del voto en blanco pretendería atraer ciudadanos
para que participen en el referendo, con el fin de que el umbral de
participación mínima exigido por el artículo 378 superior sea sobrepasado, con
lo cual se introduciría una discriminación frente a aquellos ciudadanos que han
optado por la abstención, como un mecanismo para combatir la aprobación de esas
reformas, precisamente buscando que ese umbral de participación no sea
satisfecho” (Se destaca).
En la adopción de este criterio jurisprudencial tuvo particular
incidencia la configuración que los artículos 378 de la Constitución y 3º de la
LEMPC contemplan sobre el referendo constitucional; mediante este mecanismo se
provoca el apoyo o el rechazo de la
reforma propuesta, con exclusión de una alternativa distinta. En este sentido
el artículo 378 Superior prevé que “El
referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. Por
su parte la norma estatutaria establece que a través del referendo se convoca
al pueblo “para que apruebe o rechace” un
proyecto o norma jurídica o derogue o no una
norma ya vigente. Similar reflexión resulta pertinente en relación con la
naturaleza y propósito de otros mecanismos de participación ciudadana como el
plebiscito, mediante el cual el Presidente de la República convoca al pueblo
para que manifieste si “apoya o rechaza” una
determinada decisión del ejecutivo (Art. 7º LEMPC). De modo que la decisión
legislativa de introducir la posibilidad de promover el voto en blanco en
campañas de referendo, de plebiscito o de otros mecanismos de participación
ciudadana caracterizados por admitir únicamente una manifestación de apoyo o de
rechazo, una respuesta positiva o negativa, vulnera la libertad del elector y
contraviene la esencia y naturaleza misma de estas instituciones
democráticas. Por ende, a partir de una
interpretación sistemática, debe entenderse que la posibilidad que otorga la
norma estatutaria analizada, dirigida a permitir el voto en blanco en los
mecanismos de participación democrática, no cobija a las modalidades anotadas,
según los argumentos antes explicados.
El anterior planteamiento es reforzado por el parágrafo primero del
artículo 258 de la Constitución que al adscribir consecuencias al voto en
blanco mayoritario se refiere única y exclusivamente procesos electorales para
elección de Presidente – en primera vuelta -, Gobernador, Alcalde, miembros de
corporaciones públicas. Ninguna referencia efectúa a la incidencia del voto en
blanco mayoritario en iniciativas o convocatoria en el marco de los mecanismos
de participación ciudadana que no admitan esa posibilidad.
A continuación procede la Corte a examinar el tercer problema jurídico
constitucional que suscita el artículo 28 (inciso primero parte final) del
proyecto de ley examinado, consistente en determinar si es acorde a la
Constitución, el establecimiento de una cuota de un “mínimo del 30% de un
género” en la conformación de listas para corporaciones públicas de elección
popular donde se elijan 5 o más curules.
101.
Recuerda la Sala que el segmento final del inciso primero del artículo 28 del
proyecto de ley sometido a examen, establece textualmente: “Las listas donde se elijan 5 o más curules para
corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta _exceptuando
su resultado_ deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los
géneros”.
Este aparte
normativo dio lugar a una amplia discusión en el juicio de constitucionalidad
que se adelanta en esta Corporación. En primer lugar, porque hay quienes estiman
que en relación con esta materia se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional derivada de la sentencia C-371 de 2000 que declaró la
inexequibilidad del artículo 14 del Proyecto de Ley de Cuotas, en el cual se
establecían medidas encaminadas a promover la participación igualitaria de la
mujer en los partidos y movimientos políticos.
Y en segundo lugar,
porque un grupo de intervinientes, luego de fijar el sentido del precepto,
considera que el porcentaje de participación que la norma prevé responde a la
naturaleza de una “cuota de participación
política en los cargos de elección popular”, medida afirmativa orientada a
promover la participación igualitaria de las mujeres en cargos de elección
popular, corrigiendo el déficit tradicional de participación de las mujeres
como candidatas en las elecciones. Con ello, el legislador busca contribuir al
cumplimiento de mandatos constitucionales e internacionales relativos a la
garantía de no discriminación de la mujer. Bajo estas consideraciones solicitan
la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo en cuestión[137].
Por su parte, otro ciudadano solicita la inexequibilidad del mismo aparte, por
considerar que vulnera el derecho a la igualdad en la participación política.
Para abordar el análisis de este precepto, es preciso, en primer lugar
establecer su alcance normativo, toda vez que su tenor literal ofrece diversas
posibilidades interpretativas[138]. En segundo lugar,
determinar si se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
derivado de la sentencia C-371 de 2000. Y en tercer lugar, de resultar
procedente, efectuar el juicio de constitucionalidad.
102. El enunciado de la norma bajo examen que establece que las listas
de las cuales se elijan cinco o más curules para las corporaciones de elección
popular, o las que se sometan a consulta, deberán estar conformadas “por mínimo un 30% de uno de los géneros”[139],
es ambiguo, por lo que se hace necesario
acudir a un criterio histórico de interpretación, que permita desentrañar
la verdadera intención del legislador,
expresada en los debates parlamentarios que precedieron a su aprobación.
Examinados los registros de los antecedentes legislativos se observa
que el texto original del proyecto de ley presentado por el Ministro del
Interior y de Justicia, de manera conjunta con algunos congresistas, en el
apartado correspondiente del inciso primero del artículo orientado a regular la
inscripción de candidatos, establecía:
“Cuando se trate de listas de candidatos para
corporaciones públicas en circunscripciones en las que se elijan más de 4
miembros deberán garantizar que las mismas no queden integradas en más del 70%
por candidatos de ninguno de los dos géneros”.
De acuerdo con el contenido literal del texto original del proyecto, la
finalidad de la norma era la de asegurar que las listas de candidatos no se
conformaran con más del 70% de hombres, ni con más del 70% de mujeres, lo que
implicaba que de esta manera, al menos el 30% de todas las listas deberían
estar conformadas por mujeres.
En la ponencia para primer debate, se hizo explícita alusión a que se
trataba de una medida que permitiría a Colombia avanzar en el cumplimientos de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), toda vez que en ese marco, el
Estado colombiano se había comprometido a “lograr
la autonomía y el empoderamiento de la mujer, incrementando al 30% la presencia
de mujeres en cuerpos colegiados para el 2015”[140].
Dicha medida, se adujo por los ponentes, permitiría al país avanzar a nivel
mundial en la participación de las mujeres en los parlamentos, abandonando el
puesto 108 - de 134- que ocupa en el
ranking mundial, junto a la República del Congo[141].
En el transcurso del segundo debate, algunos representantes a la Cámara
manifestaron que el artículo en discusión planteaba una acción afirmativa[142] orientada a avanzar
hacia una democracia más incluyente.
En su tránsito por el Senado, la redacción de la norma sufrió algunas
modificaciones. De establecer que las listas no podrían estar integradas en más
del 70% de los candidatos, por alguno de los géneros, pasó a contemplar que las
listas deberían estar conformadas por un mínimo de 30% de uno de los géneros.
Sin embargo, la modificación del tenor literal del precepto, no alteró la
orientación de la norma. Así se deduce de la constancia dejada sobre el
particular la senadora Myriam Paredes Aguirre, quien luego de la aprobación del
artículo en cuarto debate destacó el importante paso que el Congreso había dado
al establecer “la cuota de participación
política” en la conformación de las listas donde se elijan cinco o más
curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta.
Al respecto señaló:
“Con estas acciones afirmativas no solamente
se ve reflejado el trabajo del Congreso de la República, en aras de dar
cumplimiento a los compromisos internacionales que en materia de género tiene
Colombia, sino que supera un obstáculo histórico establecido socialmente y en
especial, al interior de los partidos o movimientos políticos, de quienes la
misma sociedad civil hoy reclama una
verdadera equidad en el acceso a la participación en cargos de decisión
popular, adoptando políticas claras y efectivas encaminadas a eliminar toda
forma de discriminación contra la mujer”[143]
En conclusión, es claro que de acuerdo con los antecedentes
legislativos reseñados, fue voluntad del legislador estatutario establecer una
medida orientada a favorecer la participación femenina en materia política,
consistente en que toda lista conformada para corporaciones de elección
popular, cuando se vayan a elegir cinco o más curules, o las que se sometan a
consulta, deberán tener como mínimo, un 30% de mujeres. Corresponde a la Corte
establecer si una medida de tal naturaleza resulta compatible o no, con la
Constitución. No obstante, se hace necesario dilucidar previamente un asunto
procedimental ya anunciado, consistente en establecer si existe cosa juzgada
constitucional, derivada de la sentencia C-371 de 2000.
102. En la sentencia C-371 de 2000, la Corte Constitucional declaró la
inexequibilidad del artículo 14 del
denominado Proyecto de Ley de cuotas[144],
en el cual se contemplaban medidas encaminadas a promover la participación
igualitaria de la mujer en los partidos y movimientos políticos. El inciso
segundo contemplaba un umbral de participación de “no menos del 30% en
lugares en los que puedan salir electas (mujeres) en las listas de candidatos a
las diferentes corporaciones y dignidades de elección popular”. El
siguiente fue el texto examinado en aquella oportunidad:
“Artículo 14. Participación de
la mujer en los partidos y movimientos políticos. El Gobierno deberá establecer
y promover mecanismos que motiven a los partidos y movimientos políticos a
incrementar la participación de la mujer en la conformación y desarrollo de sus
actividades; entre otras, se ocupará de los dirigidos a estimular una mayor
afiliación de las mujeres, la inclusión de éstas en no menos del 30% en los
comités y órganos directivos de los partidos y movimientos.
La presencia
femenina de no menos del treinta por ciento (30%) en lugares en los que puedan
salir electas en las listas de candidatos a las diferentes corporaciones y
dignidades de elección popular”.
Las consideraciones
que llevaron a la Corte a declarar la
inexequibilidad del precepto trascrito fueron del siguiente tenor:
“No obstante, dicha disposición,
necesariamente tiene que ser declarada inexequible, pues en últimas se trata de
una injerencia Estatal en la organización interna de los partidos, que está
proscrita por la Constitución. En efecto, son múltiples los preceptos
constitucionales que reconocen el derecho a conformar y organizar libremente
(sin injerencia alguna) partidos políticos (aunque claro está con observancia
de las normas establecidas en la Constitución y en la ley estatutaria respectiva).
Así, el artículo 40 numeral 3° señala: "Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación ejercicio y control
político. Para hacer efectivo este derecho puede:
3. Construir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos
libremente y difundir sus ideas y programas".
Por su parte, el artículo 107 consagra: "Se
garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o
de retirarse".
Y el artículo 108 de manera contundente
prohíbe la intervención en la organización de los partidos y movimientos
políticos. Dice este artículo:
"(...) En ningún caso podrá la ley
establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y
movimientos políticos, ni obligar la afiliación de ellos para participar en
las elecciones."(Subraya
la Corte)
De lo anterior se sigue entonces que la
determinación de cuáles han de ser las directivas de los partidos o los candidatos
que deberán conformar las listas respectivas, es una asunto que corresponde al
principio de autonomía interna. Así parezca plausible el objetivo que se
persigue en la norma estudiada, lo cierto es que con ella, el Estado estaría
interviniendo en una órbita que le está vedada por la Constitución”.
Comoquiera que el
enunciado normativo que ahora se examina es similar al contenido en el inciso
segundo del artículo 14 de la ley de cuotas, declarado inexequible, en su
integridad, por esta Corporación en la citada sentencia, procede la Sala a
examinar si concurren los presupuestos que de acuerdo con la jurisprudencia
permiten predicar la configuración de la cosa juzgada constitucional.
103. La jurisprudencia constitucional ha
distinguido entre distintas categorías conceptuales que delimitan el alcance de
la cosa juzgada constitucional, en aras de garantizar tanto el objetivo de
seguridad jurídica que tiene la cosa juzgada como las garantías ciudadanas
propias del proceso de constitucionalidad, al igual que las necesidades de
cambio y evolución del ordenamiento jurídico[145].
Así, ha considerado que el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
de carácter material, opera tanto en sentido estricto como amplio[146].
El primero, que es el que interesa para el presente análisis, obliga a que la
nueva decisión se esté a lo resuelto en un fallo anterior cuando: (i)
una norma haya sido declarada inexequible por razones de fondo, lo que obliga a
revisar la ratio decidendi del fallo correspondiente; (ii) que la
disposición objeto de estudio tenga un contenido normativo similar a la
disposición inconstitucional, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se
inscribe la norma examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos
pueden variar si el contexto es diferente; (iii) que subsistan las
normas constitucionales que sirvieron de parámetro de control en la sentencia
que declaró la inexequibilidad de la norma reproducida[147].
Aplicando el anterior test al asunto bajo análisis, encuentra la Sala
que en efecto, el contenido normativo del aparte final del artículo 28 del
proyecto objeto de control, es similar al del inciso segundo del artículo 14
del proyecto de ley de cuotas, declarado inexequible en su integridad por
razones de fondo en la sentencia C-371 de 2000. Los dos preceptos establecen medidas
encaminadas a promover una más amplia participación de las mujeres en la
conformación de las listas de candidatos a las diferentes corporaciones de
elección popular, fijando un umbral mínimo del 30%. Lo anterior permite afirmar
que se cumplen los presupuestos (i) y (ii).
Sin embargo, el parámetro constitucional sobre el cual se declaró la
inexequibilidad en la sentencia C-371/00, ha sufrido significativas
transformaciones. Tal declaratoria se sustentó en los artículos 40, 107, 108 y
109 de la Constitución Nacional, en su concepción anterior a las reformas
constitucionales de 2003 y 2009. Estas disposiciones plasmaban una orientación
amplia y maximalista de la protección a la autonomía de los partidos y
movimientos políticos. En este sentido el artículo 108, establecía que en “ningún
caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna
de los partidos y movimiento políticos”. Este soporte constitucional le
permitió a la Corte en su momento sostener que, la conformación de las listas
de candidatos era un asunto interno de
los partidos, de competencia exclusiva de los partidos y movimientos políticos,
en el cual, por virtud de la amplia autonomía que la Carta les reconocía, no
podría tener injerencia alguna el legislador.
No obstante, como se explicó en apartado anterior de esta sentencia, la
concepción constitucional de la autonomía de los partidos y movimientos
políticos fue sustancialmente modificada con las reformas introducidas por los
actos legislativos 1º de 2003 y 1º de 2009. La eliminación de la prohibición
impuesta al legislador para intervenir en su organización interna, redujo
sustancialmente el nivel de autonomía y discrecionalidad con que venían
actuando dichas organizaciones. Esta nueva posición del legislador frente a los
partidos y movimientos políticos, le permitió establecer algunos
condicionamientos como la prohibición de la doble militancia, la limitación del
número de listas, así como la sujeción de su organización a una serie de
principios, entre ellos, la equidad de género.
Lo anterior permite afirmar que la inexequibilidad de la cuota de
participación política para cargos de elección popular contenida en el artículo
14 de la Ley Estatutaria de Cuotas, declarada mediante sentencia C.-371/00, se
fundamentó en un marco constitucional que prohibía al legislador intervenir en
los asuntos internos de los partidos y movimientos políticos, como la
conformación de listas. Este marco constitucional cambió, en el sentido de
permitir al legislador intervenir en la regulación de algunos aspectos internos
de los partidos y movimientos políticos, por lo que el análisis de
constitucionalidad de la disposición que ahora se examina no está atado a las
consecuencias de la sentencias C-371 de 2000. El estudio de constitucionalidad
que debe ahora emprender la Corte se efectúa sobre un nuevo marco
constitucional, y por lo que no hay cosa juzgada constitucional derivada de la
sentencia del 2000.
Lo anterior no obsta para que algunos de los argumentos que llevaron a
la Corte a declarar la exequibilidad de las demás medidas legislativas
orientadas a promover la participación efectiva de las mujeres en los niveles decisorios de las diferentes ramas y
órganos del poder público en la C-371/00, sean adoptados y reiterados en esta
oportunidad, toda vez que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 14 se
fundamentó única y exclusivamente en el argumento de la autonomía de los partidos y movimientos políticos.
104. El aparte final del artículo 28 contempla una cuota de
representación política, cuyo propósito es garantizar una composición más
equilibrada de las listas para proveer cargos de elección popular,
estableciendo que un porcentaje mínimo de ellas, correspondiente a un 30%, debe
estar conformado por un grupo considerado tradicionalmente como discriminado.
Se trata de una acción afirmativa, expresión con la cual “se designan políticas o medidas dirigidas a
favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o
reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan[148],
bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un
grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación[149]”[150].
Su finalidad es la de compensar las formas de discriminación que
impiden que la mujeres tengan una participación igualitaria en el ámbito
político, introduciendo correctivos al déficit tradicional, de signo global,
que se presenta en su acceso a la institución parlamentaria.
En Colombia, pese a que la Constitución reconoce a las mujeres los
mismos derechos, en plena igualdad con los hombres, aquellas enfrentan
múltiples barreras que afectan su posibilidad de participar en política en
igualdad de condiciones. Esta situación se refleja en la cifras. De acuerdo con
el censo general de población, aunque
las mujeres representan el 51.2 % del total de la población, y aproximadamente
el 52% de los electores que efectivamente concurren a las urnas,[151]
según estudios especializados, tan sólo el 14% de los integrantes del Concejo, el 17% de las
Asambleas y el 14% de los miembros del Congreso, son mujeres[152].
Esto contrasta con la situación de otros países de la región, donde existen
prescripciones legales particulares que imponen niveles mínimos de
participación en razón de género[153].
Las anteriores cifras, reveladoras de una reducida participación de la
mujer en los órganos colegiados de elección popular, contrastan con el
creciente nivel de acceso a la educación[154]
y de preparación que presentan las mujeres para participar en el manejo de los
asuntos públicos. De acuerdo con los datos del Censo 2005, hombre y mujeres,
presentan porcentajes similares de participación en los distintos niveles
educativos, al punto que el 7.0% de las mujeres tienen nivel profesional[155]. Estos datos que demuestran el rezago que
tiene el país en materia de participación de la mujer en los órganos
representativos y, en general, en los cargos y dignidades del poder político,
pues el grado de participación no es comparable con el nivel población y de
preparación académica. Ello ha permitido
que distintas legislaciones en el derecho comparado hayan previsto reglas
particulares sobre la materia, senda que ahora adopta Colombia a través de la
norma estatutaria analizada[156].
105. De acuerdo con los debates parlamentarios registrados en aparte
anterior, la medida legislativa que se examina, parte del reconocimiento del déficit de participación política de las
mujeres en los órganos colegiados de elección popular, tal como lo revelan las
cifras reseñadas, y de la necesidad de introducir correctivos a esa
situación.
La medida promueve así el cumplimiento de varios mandatos
constitucionales y normas internacionales de derechos humanos que consagran y
desarrollan la igualdad entre hombres y mujeres. En efecto, el establecimiento
de una cuota del 30% de participación
femenina en la conformación de listas de donde se elijan cinco o más curules,
desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 40, 43
y 107 C.P.
El artículo 13 C.P. establece que todas las personas gozan de los
mismos derechos y libertades, y que para promover la igualdad real y efectiva,
el Estado “adoptará medidas a favor de grupos discriminados y marginados”, las
cuales incluyen acciones afirmativas, consideradas por la jurisprudencia
compatibles con la Constitución, toda vez que disminuyen los efectos negativos
de las prácticas sociales que involucran discriminación sistémica, como
aquellas que han ubicado a las mujeres en condiciones desventajosas para
participar en política. Al respeto ha señalado la Corte:
"La
referencia constitucional expresa a criterios vedados, tiene un contenido más
amplio que no se agota en la simple interdicción de esos factores, sino que
implica también una advertencia acerca de frecuentes e históricas causas
generadoras de desigualdad, opuestas, por lo demás, a la dignidad de la persona
humana en que se funda nuestra organización estatal (art. 1o.), y a la
consecución de "un orden político, económico y social justo"
(preámbulo); en esa medida, se puede afirmar que existe la decisión
constitucional de remediar situaciones de inferioridad fincadas en estereotipos
o prejuicios sociales de reconocida persistencia y que a la prohibición de
discriminar se suma la voluntad de erradicar esas conductas o prácticas
arraigadas, que han ubicado a personas o a sectores de la población en
posiciones desfavorables. Se impone, entonces, el compromiso de impedir el
mantenimiento y la perpetuación de tales situaciones, por la vía de neutralizar
las consecuencias de hecho que de ellas se derivan."[157]
La
medida examinada desarrolla igualmente los artículos 40 y 43 de la Constitución
que establecen, respectivamente que: “las autoridades garantizarán la adecuada
y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la
administración pública”, y “la mujer y el hombre tienen iguales derechos
y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de
discriminación”. La propuesta legislativa de asegurar un mínimo del 30% de
participación de la mujer en la conformación de determinadas listas para
órganos de elección popular, contribuye a incrementar los niveles de
participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración, a la
vez que propende por la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, en el ámbito
específico de la participación política.
El
establecimiento de una cuota de participación en la conformación de
determinadas listas, desarrolla así mismo el artículo 107 de la Carta que
consagra el principio democrático y la equidad de género, como
ejes rectores de la organización de los partidos y movimientos políticos. De
conformidad con estos mandatos los partidos y movimientos políticos deben
procurar encarnar una representatividad basada en la igualdad efectiva entre
hombres y mujeres, y desplegar acciones encaminadas a remover barreras que
obstruyan la participación igualitaria y equitativa de unos y otras. La medida sometida a examen permite
a los partidos y movimientos políticos avanzar en el proceso hacia una mejor
satisfacción del principio de equidad de género, y a profundizar en una mayor
efectividad del principio democrático en su organización y desempeño.
En
cuanto a los imperativos derivados de compromisos internacionales adquiridos
por Colombia, conviene recordar que en virtud de la ratificación de tratados
internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[158],
la Convención Americana sobre Derechos Humanos[159],
la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra
la Mujer (Cedaw, por sus siglas en inglés)[160]
y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (Belem do Pará)[161],
el Estado colombiano se comprometió internacionalmente a implementar mecanismos
para garantizar que la igualdad entre hombres y mujeres sea efectiva en todos
los ámbitos.
106.
De otra parte, analizada en el marco de la actual concepción constitucional de
la autonomía de los partidos y movimientos políticos (si bien amplia, no
maximalista), la medida afirmativa bajo examen introduce una limitación a ese
valor constitucional; sin embargo, como se demostrará a continuación, no se
trata de una limitación arbitraria o desproporcionada, sino que por el
contrario, encuentra plena justificación.
En
primer lugar, no hay duda que la cuota establecida en el aparte final del
artículo 28 del Proyecto desarrolla un fin constitucional que no solamente es
legítimo, sino importante[162],
comoquiera que promueve la realización de un principio axial del ordenamiento
constitucional como es la igualdad real y efectiva, en este caso entre hombres
y mujeres en el plano de la participación política, y propugna por un avance
hacia el cumplimiento de postulados medulares de la organización de los
partidos y movimientos políticos, tales como el principio democrático y la
equidad de género, especialmente, teniendo en cuenta el estado actual de evolución,
caracterizado por la inequitativa participación de la mujeres en aquellos
escenarios de altos niveles decisorios.
En
segundo lugar, la medida se muestra como adecuada y efectivamente conducente
para alcanzar esa importante finalidad, toda vez que - a diferencia de otras
medidas indirectas que persiguen promover el empoderamiento de las mujeres, la
visibilización de la discriminación, o la equidad en general -, la cuota constituye una estrategia
directamente encaminada a incrementar los niveles de participación de las
mujeres en la política, a fin de hacerla más igualitaria. La experiencia global
y regional ha demostrado que las cuotas resultan ser una de las medidas más
difundidas y eficaces para promover la participación política de las mujeres.
Así lo evidencia el proceso de incorporación masiva en los diferentes
ordenamientos jurídicos que se ha observado en las últimas décadas, asociado a un correlativo incremento
de la participación femenina en el campo de la política[163].
Y
finalmente, la medida examinada no incorpora una restricción desproporcionada a
la autonomía de los partidos y movimientos políticos. Cabe recordar que con las
reforma políticas de 2003 y 2009 se derogó la prohibición contenida en el
artículo 108 en el sentido que el legislador no podía, en ningún caso,
establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y
movimientos políticos. En consecuencia, la protección constitucional de la
autonomía de los partidos, está sujeta a las limitaciones que legítimamente
realice el legislador, en particular a aquellas orientadas a proteger los
principios a los cuales debe sujetarse la organización y actuación de los
partidos, como es la equidad de género.
En
este orden de ideas, observa la Corte que el establecimiento de una cuota de
participación femenina del 30% para la conformación de algunas de las listas,
no afecta los contenidos básicos del principio de autonomía, pues los partidos
mantienen un amplio ámbito de discrecionalidad
en esa labor, toda vez que, aún dentro de este porcentaje, pueden elegir
los ciudadanos y ciudadanas que mejor los representen, la cuota vinculante se
limita al 30%, y está referida
únicamente a aquellas listas de las cuales se elijan cinco o más curules.
Paralelamente, dicha limitación se encuentra plenamente justificada por las
altas posibilidades que entraña de mejorar la participación política de las mujeres,
sin que elimine ni reduzca desproporcionadamente la participación masculina,
asegurando así una conformación más igualitaria de las listas para las
corporaciones públicas de elección popular.
En
suma, la disposición contenida en el aparte final del artículo 28 del proyecto
analizado, resulta plenamente ajustada a la Constitución, toda vez que promueve
la igualdad sustancial en la participación de las mujeres en la política,
estableciendo una medida de carácter remedial, compensador, emancipatorio y corrector
a favor de un grupo de personas ubicado en situación sistémica de
discriminación; realiza los principios democrático y de equidad de género que
rigen la organización de los partidos y movimientos políticos, a la vez que
desarrolla los mandatos internacionales y de la Constitución sobre el deber de
las autoridades de garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer
en los niveles decisorios de la administración pública. Se trata además, de una
medida que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de
los partidos y movimientos políticos, persigue una finalidad importante, es
adecuada y necesaria para alcanzar dicho fin, a la vez que resulta proporcional
en sentido estricto.
Por
último, considera la Corte importante aclarar que la distinción de género hecha
por el legislador estatutario, que distingue entre hombres y mujeres, es válida
en tanto sirve de fundamento para garantizar la igualdad de oportunidades y de
acceso al poder político para estas.
Ello no significa, en modo alguno, que esa válida alternativa sea
incompatible con la inclusión en la representación democrática de otras
modalidades de identidad sexual, pues este mandato es corolario propio del
principio de pluralismo, rector de la organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, el cual incorpora como mandato la inclusión
de las minorías, entre ellas las de definición sexual. Por lo tanto, la distinción de género que usa
el artículo 28 del Proyecto es armónica con dicha inclusión, puesto que la
norma estatutaria, en varias de sus regulaciones, confiere sustento jurídico
tanto a la promoción de la participación de la política de las mujeres, a
través de un sistema de cuota, como a la inclusión de las mencionadas minorías,
tanto en el funcionamiento y organización de las agrupaciones políticas, como
en la representación democrática que éstas agencian.
Artículo 29. Candidatos de coalición.
107. Esta norma está orientada a regular
el derecho de postulación de candidatos
únicos a cargos uninominales por parte de coaliciones entre partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, entre sí, y/o con grupos
significativos de ciudadanos. Así mismo, las reglas del juego que debe
establecer la coalición, y el carácter vinculante del acuerdo de coalición.
El inciso primero hace referencia al
derecho de postulación de candidatos para cargos uninominales por parte de
coaliciones conformadas por partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, entre sí, y/o con grupos
significativos de ciudadanos. Destaca que el candidato de la coalición
será el único de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los
partidos y movimientos políticos que, aunque no participen en la coalición,
decidan adherir o apoyar al candidato de coalición.
El inciso segundo prevé que en el caso
de las campañas presidenciales también formarán parte de la coalición, los
partidos y movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al
candidato único de esa coalición.
El inciso tercero establece que en el
formulario de inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran
la coalición y la filiación política de los candidatos.
En cuanto a las reglas que regirán la
coalición, el parágrafo primero prevé que antes de la inscripción del
candidato, la coalición definirá aspectos tales como: el mecanismo mediante el
cual se efectuará la designación del candidato, el programa que va a presentar,
los medios de financiación de la campaña, la forma de distribución de la
reposición estatal de gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría
interna. Igualmente determinará el mecanismo mediante el cual formarán la
terna, en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.
El parágrafo segundo, establece que la suscripción del acuerdo de
coalición tiene carácter vinculante y por tanto, la prohibición para los
partidos y movimientos políticos y sus directivos, y los promotores de los
grupos significativos de ciudadanos de inscribir, o apoyar un candidato
distinto al que fue designado por la coalición. Preceptúa que la inobservancia
de este precepto, será causal de nulidad o revocatoria de la inscripción del
candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.
Por último, el parágrafo tercero determina (i) una regla sobre la designación de
faltas absolutas y temporales de gobernadores o alcaldes; (ii) la disposición que fija determinado grupo de inhabilidades
para los mismos cargos, a partir de la remisión normativa a distintos apartes
de la Ley 617 de 2000; y (iii) una
regla general que prescribe que ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.
108. Para abordar el análisis sobre la
constitucionalidad de este precepto, cabe destacar que su propósito fundamental
es el de subrayar la exigencia general de presentar candidatos únicos para
cargos uninominales, requisito que se extiende a los candidatos apoyados por
coaliciones. En efecto, el artículo 263 de la Constitución establece que “Para todos los procesos de elección
popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos
únicos (…)”.
Sobre el particular la jurisprudencia de esta
corporación[164] ha
destacado el carácter universal de esta exigencia señalando que debe entenderse que la norma constitucional que
exige la presentación de listas y candidatos únicos para todos los procesos de
elección popular, se aplica no sólo a los partidos y movimientos políticos,
sino a todas las organizaciones a las que la Carta les concedió el derecho de
postular candidatos a los cargos públicos de elección popular.
La exigencia
constitucional de presentar listas y candidatos únicos, implica que los
candidatos inscritos por un partido, movimiento político, grupo significativo
de ciudadanos o coalición, no pueden
hacer parte de más de una lista, ni presentarse a un cargo uninominal por más
de una organización política. La violación de esta exigencia constitucional
puede comportar válidamente sanciones
como la nulidad o la revocatoria de la inscripción que no cuente con el
apoyo de la coalición, tal como prevé el parágrafo segundo del artículo 29.
Esta exigencia de candidaturas únicas
para cargos uninominales, aun tratándose de coaliciones, se ajusta al propósito
general de las últimas reformas constitucionales en materia política que
propendieron por fomentar la cohesión dentro de las
organizaciones políticas y la presentación de las candidaturas que cuenten con un
serio respaldo popular, sin que tal exigencia pueda ser catalogada como un
obstáculo al libre ejercicio del derecho de los partidos, movimientos y grupos
políticos a postular candidatos[165].
Respecto de la obligatoriedad de las decisiones de los partidos y
movimientos políticos adoptadas con base en el principio de autonomía de los
mismos, la Corte ha reconocido que la Constitución les confiere a estas agrupaciones
la libertad organizativa interna, pero que una vez estos se ponen de acuerdo
sobre la normatividad que ha de regirlos, esta se convierte en obligatoria para
todos sus integrantes[166], tal como sucede en el
presente caso con los pactos de coalición.
A partir de los
parámetros constitucionales y jurisprudenciales así establecidos para el
análisis del contenido del artículo 29 de la Ley Estatutaria objeto de
revisión, encuentra la Corte que su contenido es compatible con la
Constitución. De una parte, encuentra la Corte que las coaliciones constituyen
mecanismos estratégicos que cuentan con el aval constitucional, para ser
aplicados en los procesos de escogencia de candidatos (Art. 107 C.P.),
comoquiera que constituyen una expresión del libre ejercicio del derecho de
participación y de postulación política.
De otra parte,
la norma bajo examen reitera la
exigencia constitucional de listas únicas en procesos de elección popular, en
este caso para cargos uninominales provistos mediante este mecanismo, con la
que se propende por garantizar mayor legitimidad a través del más amplio
respaldo popular al candidato que resulte elegido en la contienda electoral.
El
establecimiento de unos acuerdos básicos entre los partidos y movimientos
políticos concurrentes, sobre aspectos fundamentales de la asociación
estratégica establecida, constituye un desarrollo de la libertad organizativa
interna de los partidos y movimientos políticos en el marco de la autonomía que
les reconoce la Constitución; constituyen así mismo elementos fundamentales de
los procesos democráticos, y un factor que propende por la transparencia, la
objetividad y la equidad en la administración de la empresa electoral conjunta.
El carácter
vinculante del acuerdo realizado entre las diferentes fuerzas políticas y/o
ciudadanas coaligadas con propósitos electorales, es un predicado del principio
de autonomía de los movimientos y partidos políticos, así como garantía de
seriedad de este tipo de consensos estratégicos protegidos por la Constitución.
En tanto que la inclusión en los formularios de inscripción de los partidos y
movimientos que integran la coalición, así como la filiación política de los
candidatos, protege la libertad del elector.
108.1. Ahora bien, en lo que tiene que ver
con las reglas previstas en el parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto,
encuentra la Corte que son compatibles con la Constitución. En primer lugar,
debe tenerse en cuenta que el artículo 293 C.P. prescribe que corresponde a la
ley determinar las calidades, inhabilidades, incompatibles, fecha de posesión,
periodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto
popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales. Por lo tanto, la regla
que confiere la competencia al Presidente y al gobernador para, según el caso,
proveer las faltas absolutas de los gobernadores y alcaldes, según la terna que
le remita el partido o movimiento político correspondiente, es desarrollo de
dicha potestad constitucional de regulación. Del mismo modo, al incorporar la
actividad de postulación de las agrupaciones políticas, resulta armónica con el
principio democrático representativo. En todo caso, debe resaltarse que la
aplicación de ese precepto debe realizarse de manera compatible con lo previsto
en los artículos 303 y 314 de la Carta, los cuales prevén reglas particulares
en materia de la provisión de faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, en
aquellos eventos en que estas sucedan a más de dieciocho meses de la
terminación del periodo para el que fueron elegidos. En esas circunstancias y merced la jerarquía
normativa del sistema de fuentes de derecho, debe darse aplicación estricta al
precepto constitucional, que exige una nueva elección.
En segundo término, debe resaltarse que la
jurisprudencia constitucional ha sido consistente en afirmar que el legislador
es titular de un amplio margen de configuración legislativa en materia
inhabilidades, estando sujeto solo a las disposiciones previstas en la Carta
sobre esta materia, como a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Al respecto, en la sentencia C-348/04, a
propósito del análisis de constitucionalidad de algunas reglas de la Ley 617 de
2000 sobre inhabilidades para mandatarios regionales y locales, este Tribunal
señaló lo siguiente:
“3.2. Las
inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador
para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas.
También han sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos
negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de
condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y
la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones
públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los
fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo[167].
(…)
3.3. De acuerdo
con los artículos 6º, 123 y 150 numeral 23 de la Constitución, salvo los
eventos expresamente señalados por el Constituyente, corresponde a la ley
determinar el régimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades y
requisitos para desempeñar los empleos públicos. De ahí que, tal y como lo ha
dicho esta Corte, el legislador dispone de una amplia discrecionalidad para
establecer el régimen de inhabilidades para los servidores públicos, sin más
limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política[168].
Corresponde entonces a este órgano político “evaluar y definir el alcance de
cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de inhabilidad o
incompatibilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las
sanciones aplicables a quienes incurran en ellas”[169].
En ejercicio de
esa facultad, el legislador tiene dos límites. De una parte, no podrá modificar
las inhabilidades ya señaladas por el constituyente[170]
y, en los demás asuntos, deberá hacerlo de manera razonable y proporcional, de
tal suerte que no desconozca los principios, valores y derechos consagrados en
la Carta Política. Según lo señaló la Corte, “el Legislador no está
constitucionalmente autorizado para regular de cualquier forma los requisitos
para el desempeño de la función pública, puesto que debe armonizar, de un lado,
la defensa de los intereses colectivos incita en la consagración de las
causales de inelegibilidad y, de otro lado, el derecho político fundamental [171]
de acceder a los cargos públicos (C.P. art. 40-7). Por ello, tal y como esta Corporación lo ha
manifestado en varias oportunidades[172],
las condiciones de ingreso y permanencia en el servicio público deben ceñirse a
los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, las cuales
deberán determinarse teniendo en cuenta ‘el cargo de que se trate, la condición
reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan
sido asignadas y sus respectivas responsabilidades’[173]”.
Para
el caso planteado, se tiene que el legislador estatutario, a través del
mecanismo de remisión normativa, previó un régimen particular de inhabilidades
para aquellos ciudadanos que sean encargados de los cargos de gobernador o
alcalde, ante su falta absoluta. Esta
opción encuadra sin dificultad en el margen de configuración normativa antes
aludido. Igualmente, encuentra la Sala
que una disposición de esta naturaleza es razonable, habida consideración que
tiene por objeto zanjar las discusiones jurisprudenciales y doctrinales sobre
la materia, en especial frente a la disparidad de términos para la
inhabilidades, a través de un regla homogénea, que evita inequidades entre
distintas clases de cargos de representación popular. Una regla de esta naturaleza en nada se opone
a la Carta Política.
Sin
embargo, la Corte advierte que a pesar de la exequibilidad general de la
disposición, su constitucionalidad debe ser condicionada en un aspecto
interpretativo particular. En efecto,
resulta en criterio de la Sala necesario
excluir una interpretación extensiva contraria a la Constitución y
circunscribir la norma a la inhabilidad establecida en el numeral 2 del
artículo 179 de la Constitución para los congresistas, comoquiera que la Carta
Política faculta al legislador para establecer un régimen especial de
inhabilidades para los cargos de elección popular en las entidades
territoriales (Arts. 299 y 312 C.P.), acorde con los derechos a la igualdad,
participación y acceso a los cargos públicos, que no puede desaparecer con la
adopción del parágrafo 3º del artículo 29 del Proyecto examinado. Para la
Corte, el término de comparación que prescribe el inciso final del citado
parágrafo no puede aplicarse de manera plena, en razón a que no todas las
causales de inhabilidad establecidas en la Constitución para los congresistas
se pueden predicar en general de todos los servidores públicos de elección
popular, pues en su mayoría no aplican en el nivel territorial y el mandato
legal no puede desconocer la facultad conferida por el constituyente al
legislador para establecer distintos regímenes de inhabilidades en el acceso a
cargos de elección popular distintos a los de los senadores y representantes,
para quienes el constituyente consagró un estatuto especial y unas
prohibiciones específicas.
Por las consideraciones expuestas la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 29 del Proyecto de Ley Estatuaria
objeto de revisión, en el entendido que el régimen de inhabilidades para los
servidores públicos de elección popular referido en el inciso final del
parágrafo 3º, no será superior al establecido para los congresistas en el
numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política.
Artículo 30. Periodos de inscripción.
109. Esta norma se orienta a señalar que el
periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos y corporaciones de
elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4) meses antes de la
fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los candidatos a la
Presidencia de la República sean seleccionados mediante consulta que coincida
con las elecciones de Congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula
podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
declaratoria de resultados de la consulta.
Para los casos de
nueva elección, o de elección complementaria para el resto del periodo
correspondiente a cargos y corporaciones de elección popular, se fija un
período de quince (15) días calendario para las inscripciones, contados a
partir del día siguiente de la convocatoria a nuevas elecciones.
Dispone así mismo la norma que las votaciones que
se realicen para elegir alcaldes, gobernadores, Presidente de la
República en primera vuelta, o miembros de una corporación pública, se
repetirán por una sola vez cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista que haya sacado la mayor
votación. En esta hipótesis, la inscripción de candidatos para la nueva
elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a partir
del día siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente
autoridad escrutadora.
El
parágrafo único de este artículo prevé que en los casos de
nueva elección o de elección complementaria, la respectiva votación se hará
cuarenta (40) días calendario después de la fecha de cierre de la inscripción
de candidatos. Si la fecha de esta votación no correspondiere a día domingo, la
misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.
110. Como se
aprecia, el objetivo de esta norma es el de regular los períodos de inscripción
de candidatos a cargos uninominales y a corporaciones públicas de elección
popular, en una primera oportunidad, y en los eventos en que esté prevista una
nueva elección o una elección complementaria. Establece así mismo los plazos y condiciones en que se debe
efectuar la votación en los eventos de una nueva elección o elección
complementaria. Reitera el postulado constitucional sobre el poder de
incidencia del voto en blanco en la legitimidad de un proceso electoral, y la
posibilidad de su repetición, no obstante establece como criterio para el
efecto un estándar distinto al previsto en el parágrafo del artículo 258 de la
Constitución, aspecto que será analizado con posterioridad.
La
jurisprudencia de esta Corte ha precisado que las materias que constituyen
regulación de los procesos electorales están sometidas a reserva de ley
estatutaria, no sólo en lo que tiene que ver con aspectos de contenido
sustancial, sino también en lo relacionado con todos aquellos parámetros o
presupuestos permanentes para el ejercicio adecuado del derecho de
participación por parte de los
ciudadanos. Ello incluye asuntos que
podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos técnicos,
pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, “como la fijación de las fechas de
elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o del
registro de votantes, el diseño de
las tarjetas electorales o los procedimientos de escrutinio” [174].
Y ha indicado que forma parte de la potestad
de configuración del legislador estatutario, el señalar mecanismos y plazos relacionados con las
distintas etapas del proceso electoral, pues este requiere un mínimo de orden
que asegure la posibilidad de organizar oportunamente todos los elementos
materiales requeridos para la realización de los comicios electorales[175].
111. Ningún reparo
de constitucionalidad ofrecen a la Corte las disposiciones de este artículo que
se limitan a establecer períodos y plazos de inscripción de candidatos para las
distintas contiendas electorales, ya sean únicas, de repetición o
complementarias, como tampoco el precepto que fija el plazo y la oportunidad
para la correspondiente votación. Se trata de reglas necesarias para facilitar,
disciplinar y rodear de certeza los procesos electorales, tareas que como se
indicó corresponden al ámbito de competencia del legislador estatutario.
En principio,
tampoco ofrecería reparo de constitucionalidad la norma estatutaria (inciso 3°)
que aparentemente replica el mandato constitucional (Par. 1° Art. 258) según el
cual debe repetirse, por una sola vez, las votaciones que se realicen para
elegir alcaldes, gobernadores, presidente de la república en primera vuelta o
miembros de las corporaciones públicas cuando el voto en blanco adquiera
amplias proporciones. Esta norma reconoce en el voto en blanco la manifestación
de una opción política que cuenta con protección constitucional, toda vez que
materializa una forma de oposición política con capacidad de invalidar un
certamen y exigir su repetición.
Sin embargo, tal
como lo advierte uno de los intervinientes, la norma estatutaria contempla una
regulación distinta sobre la mayoría requerida para que el voto en blanco tenga
poder invalidante, a la establecida en el Acto Legislativo 1º de 2009. En
efecto, el parágrafo primero del artículo 258 de la Constitución modificado por
el mencionado acto reformatorio, ordena que deberá, repetirse por una sola vez,
la votación para elegir miembros de corporaciones públicas, gobernadores,
alcaldes o la primera vuelta en las
elecciones presidenciales, “cuando del
total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría”. En
tanto que el inciso tercero de la norma examinada dispone que la repetición de
la elección para los mismos cargos deberá llevarse a cabo “cuando el voto en blanco obtenga más votos que el candidato o lista
que haya sacado la mayor votación”. Es claro que se trata de estándares muy
distintos para la cuantificación de la mayoría que debe obtener el voto en
blanco con poder invalidante. Mientras que la norma constitucional impone una
mayoría absoluta, el proyecto de ley estatutaria reduce el presupuesto a una
minoría simple, en clara vulneración de la norma constitucional.
Hechas estas
constataciones la Corte declarará la exequibilidad del artículo 30 del Proyecto
de Ley Estatutaria objeto de revisión, con excepción del inciso tercero que se
declarará inexequible. Esta declaratoria no genera vacío normativo alguno, toda
vez que el precepto excluido del orden jurídico replicaba, con el matiz hallado
contrario a la Constitución, un aparte del mandato contenido en el parágrafo 1°
del artículo 258 de la Constitución, sobre la mayoría requeridas para conferir
poder invalidante al voto en blanco.
Artículo 31. Modificación de las inscripciones.
112. Esta norma contempla los eventos
excepcionales en los cuales es posible introducir modificaciones a la
inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, así
como los plazos, condiciones y requisitos para esa modificación.
En este orden esos eventos son: (i) La falta de aceptación de la
candidatura o la renuncia a la misma, caso en el cual la modificación deberá
efectuarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre
de las correspondientes inscripciones. (ii)
La revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o legales,
inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción,
caso en el cual podrán modificarse las
inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la correspondiente
votación. (iii) Sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 190 de la Constitución[176],
la muerte o incapacidad física permanente, caso en el cual podrán inscribirse nuevos candidatos hasta
ocho (8) días antes de la votación. En este evento, si la fecha de la nueva
inscripción no permite la modificación de la tarjeta electoral o del
instrumento que se utilice para la votación, los votos consignados a favor del
candidato fallecido se computarán a favor del inscrito en su reemplazo.
Finalmente dispone que la muerte deberá
acreditarse con el certificado de defunción. La renuncia a la candidatura
deberá presentarla el renunciante directamente o por conducto de los
inscriptores, ante el funcionario electoral correspondiente.
A partir del reconocimiento del carácter
dinámico de la democracia, la jurisprudencia de esta Corporación[177], ha considerado conveniente y razonable que se permita la
modificación de la inscripción de listas para cargos y corporaciones de
elección popular, siempre y cuando se respeten algunos criterios básicos. Es
preciso (i) que se establezca un
término para llevar a cabo la modificación; (ii)
que se cumpla con la obligación constitucional de presentar listas y candidatos
únicos; (iii) que se preserve el
derecho a la titularidad, en el sentido que sea la misma organización política
que presentó la lista que la modifique. Este Tribunal ha declarado la
constitucionalidad de normas de contenido similar a las aquí examinadas,
teniendo en cuenta los parámetros indicados[178].
En similar sentido, esta
Corte declaró la exequibilidad de una norma que disponía la posibilidad de
reemplazar a un candidato o cabeza de lista que por muerte, enfermedad síquica
o física no pueda ejercer el cargo, mediante la inscripción de un nuevo candidato
del mismo partido, movimiento o grupo ciudadano, inclusive hasta el día
anterior a la elección, recibiendo a su favor los votos hechos por el candidato
reemplazado, toda vez que este mecanismo subsidiario pretende mantener la
validez de la elección y la eficacia del voto depositado por el pueblo, de
forma tal que se logren integrar las corporaciones públicas sin interferencias
para el Estado democrático[179]. Mediante
fórmulas normativas de esta naturaleza se concilian el interés del elector
y el del Estado.
El artículo que es objeto de examen no presenta reparos de
constitucionalidad, toda vez que en desarrollo de los principios de legalidad y
de seguridad jurídica, enuncia unos eventos en los cuales razonablemente es
posible admitir una modificación reglada a la inscripción de candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular. Los preceptos analizados respetan
así mismo los presupuestos básicos que ha establecido la jurisprudencia como
necesarios para que la modificación salvaguarde los derechos del elector, los
de la colectividad política postulante y los intereses del Estado de evitar
traumatismos en los procesos electorales. En efecto, frente a las diferentes
hipótesis excepcionales en las que se autoriza la modificación de la
inscripción, se prevén unos términos; se respeta la titularidad de los
postulantes, presupuesto este que se deduce del inciso final del artículo que
establece que: “La renuncia a la candidatura deberá presentarla el
renunciante directamente, o por conducto de los inscriptores ante el
funcionario electoral correspondiente”. Debe tratarse adicionalmente, tal
como lo ha indicado la jurisprudencia de listas o candidatos únicos.
Por las consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad
integral del artículo 31 del Proyecto la Ley Estatutaria objeto de revisión.
Artículo 32. Aceptación o rechazo de inscripciones.
113. Este artículo contempla el
procedimiento de verificación, por parte de la autoridad electoral, de los
requisitos formales para la inscripción de los candidatos o las listas; los
motivos, procedimientos y recursos aplicables a su rechazo; y las consecuencias
de inscribir dos o más candidatos o listas.
Sobre el primer aspecto prevé que la
autoridad electoral ante la cual se realiza la inscripción verificará el
cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de
encontrar que los reúnen, aceptará la solicitud suscribiendo el formulario de
inscripción en la casilla correspondiente (inciso primero).
Respecto de lo segundo, dispone que el
rechazo de la solicitud de inscripción procederá (i) cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados
mediante consultas populares o internas; y (ii)
cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido,
movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe.
En relación con el procedimiento
establece que el rechazo se efectuará mediante acto motivado, contra el cual
procede el recurso de apelación, de
conformidad con las reglas señaladas en la presente ley.
Finalmente,
señala que en caso de inscripción de dos o más
candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que
la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la
primera.
114. Observa la Corte que se trata de un
precepto que establece requisitos y procedimientos en materia de inscripción,
orientados a dar eficacia a la exigencia constitucional de presentar en todo
proceso electoral listas y candidatos únicos (Art. 263 C.P.). En esta dirección
contempla como causal de rechazo de una inscripción la participación de un
candidato en la consulta de un partido, movimiento o coalición distinto al que
lo inscribe, y como motivo de su invalidación la inscripción de una segunda
lista o candidato.
En relación con normas de contenido
similar, la jurisprudencia de esta Corte señaló que si bien se trata de
regulaciones de carácter instrumental, cuyo fin es garantizar el cumplimiento
de los requisitos de inscripción de los candidatos y listas, responden a un
propósito constitucional como es “la
protección de la regla de la inscripción de listas únicas”[180].
El precepto examinado responde así mismo
al mandato constitucional que exige el cumplimiento de la garantía del debido
proceso en las actuaciones administrativas y la sujeción de sus actos al
principio de legalidad (Art. 29 C.P). En este propósito contempla la
suscripción del formulario por parte de la autoridad electoral competente, prevé la motivación del acto que rechaza la
solicitud de una inscripción como presupuesto de legitimidad, contempla unas causales para la decisión de rechazo y
establece mecanismos de impugnación de esa determinación, ello sin perjuicio de
que la solicitud se vuelva a presentar con el lleno de los requisitos
necesarios, cuando ello sea posible.
Se reitera en esta oportunidad, que al igual que la organización
electoral, los mecanismos y procedimientos establecidos por la Constitución y
la ley para llevar a cabo las elecciones son de gran importancia para el
Estado, comoquiera que además de promover la realización de los derechos de
participación política, contribuyen a rodear de legitimidad la selección de los
encargados de ejercer el poder público.
De
otra parte, como se ha señalado en otros acápites de la presente sentencia,
esta materia encuadra dentro de la reserva de ley estatutaria, por lo tanto el
Congreso se encuentra facultado para regularla.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 32 del Proyecto de Ley Estatutaria bajo revisión.
Artículo 33. Divulgación.
115. Esta disposición establece
mecanismos de publicidad que debe aplicar la organización electoral, respecto
de los nombres de los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular
cuyas inscripciones hubieren sido aceptadas. Así mismo, su remisión a los
organismos competentes, en particular a la Procuraduría General de la Nación,
para que certifiquen acerca de la posible existencia de candidatos incursos en inhabilidades.
Para el efecto prevé que, dentro de los
dos (2) días calendario siguientes al vencimiento del término para la
modificación de la inscripción de listas y candidatos, la Registraduría
Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral publicarán en un
lugar visible de sus dependencias y en su página en Internet, la relación de
candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular cuyas
inscripciones fueron aceptadas.
Dentro del mismo término, las remitirá a
los organismos competentes para certificar sobre las causales de inhabilidad a
fin de que informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos
inhabilitados. En especial las remitirá a la Procuraduría General de la Nación
para que, previa verificación en la base de sanciones e inhabilidades de que
trata el artículo 174 del Código Disciplinario Único, publique en su página web
el listado de candidatos que registren
inhabilidades.
116. El principio de publicidad, ha indicado esta Corporación, se ubica
en el ámbito expansivo del principio democrático participativo, y en orden a su
garantía, resulta en un alto grado pertinente la aplicación de sistemas electrónicos de
información[181].
La democracia, ha dicho la Corte
Constitucional, “presupone la existencia de una opinión pública libre e
informada, una opinión conformada por sujetos autónomos, libres, dotados de
razón y como tales titulares del derecho deber de participación, que los
habilita y obliga a ejercer las funciones de control político, necesarias para
garantizar el equilibrio, la juridicidad y la pertinencia de las actuaciones
que emanan de las autoridades de las diferentes Ramas del Poder Público”[182].
En tal sentido, “el control efectivo de los ciudadanos sobre las
acciones públicas requiere no sólo una abstención por parte del Estado de
censurar la información sino que demanda una acción positiva consistente en
proporcionarle a los individuos los medios para que accedan a los
archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, la actividad estatal”[183].
La disposición que se examina está orientada a hacer efectivas diversas
garantías constitucionales vinculadas al principio de democracia participativa,
al debido proceso administrativo, al principio de transparencia que debe
orientar el debate democrático, así como al derecho de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Propende así mismo por
proteger la función pública, a través del
principio de publicidad, toda vez que somete al control ciudadano e
institucional los nombres de quienes aspiran a ejercer el poder político, a
efecto de que se establezcan posibles
causas de inelegibilidad.
En efecto, la norma desarrolla la
relevancia del principio de publicidad como elemento esencial del debido
proceso en el ejercicio de la función administrativa, y como garantía vinculada
al principio democrático y a la realización de los derechos de participación
política. Satisface el derecho de los electores a conocer los nombres de los
aspirantes a ejercer cargos públicos, posibilita la activación de los
mecanismos de control institucional y ciudadano sobre las calidades de los
aspirantes a cargos y corporaciones de elección popular, y promueve el debate
democrático sobre la conformación del poder político.
Además de los
mencionados propósitos generales, la norma incorpora específicos mecanismos de
control institucional sobre las calidades de los candidatos inscritos, como los
de requerir la certificación de la Procuraduría General de la Nación y otros
entes de control sobre la eventual concurrencia en alguno o algunos de los postulados
de causales de inhabilidad, propósito que desarrolla el principio de
transparencia y promueve la protección de la función pública.
Por las
consideraciones precedentes la Corte declarará la exequibilidad del artículo 33
del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión.
Capítulo II.
De la campaña electoral.
Artículo 34. Definición de campaña electoral.
117. Este precepto, único dentro del
capítulo denominado “De la campaña electoral”,
cumple con el cometido de precisar algunos conceptos relevantes en una
Ley Estatutaria que adopta reglas sobre organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, y de los procesos electorales. En esta
dirección, define lo que se entiende por campaña electoral, precisa los
objetivos de la propaganda electoral y
establece términos de oportunidad para el recaudo de contribuciones y la
realización de gastos de campaña.
Este orden de ideas, indica que para
efectos de la financiación y de la rendición pública de cuentas, se entiende
por campaña electoral el conjunto de actividades realizadas con el propósito de
convocar a los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de
hacerlo.
En tanto que precisa que la propaganda
electoral constituye una de las actividades principales de la campaña y cumple
la función de promover masivamente los proyectos electorales sometidos a
consideración de los ciudadanos o una determinada forma de participación en la
votación de que se trate.
Respecto de la recaudación de
contribuciones y la realización de gastos de campaña por parte de los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, preceptúa que
podrá efectuarse durante los seis (6)
meses anteriores a la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte, solo
podrán hacerlo a partir de su inscripción.
Considera la Corte que, es competencia
del legislador estatutario precisar conceptos relevantes y de uso frecuente en
el ejercicio de la actividad política y electoral, especialmente cuando dichos
conceptos tienen adscritas consecuencias
jurídicas, como ocurre en el caso de las campañas políticas en lo que concierne
a la financiación y rendición pública de cuentas. Sobre el concepto de campaña
electoral, la jurisprudencia de esta Corte subrayó que su definición debe atender al significado usual de
las palabras, pero también debe asegurar la realización tanto de la igualdad en
la contienda electoral, como del principio democrático[184].
De acuerdo con la disposición bajo
examen la campaña electoral constituye el marco general en el que se inscribe
toda una serie de actividades ordenadas y orientadas a convocar a los
ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo. La
propaganda electoral se inscribe en ese marco, como una de las actividades
principales de la campaña, cuyo propósito es el de promover masivamente los proyectos electorales sometidos a
consideración de los ciudadanos o una determinada forma de participación en la
votación de que se trate. En este orden de ideas, la promoción política se concibe como una forma de propaganda
electoral vinculada a un proyecto político concreto mediante la cual “se tiende a hacer
conocer, de manera concreta, el proyecto o programa gubernamental que se
propone a los electores. Su objetivo sería entonces la difusión de la
plataforma ideológica que soporta la candidatura, y los principales planes y
programas que el postulante, consecuente con aquel fundamento, pretendería
llevar a cabo (...)”, o como también lo ha precisado esta corporación “la divulgación
de la propuesta de gobierno o proyecto político del candidato”[185].
La
jurisprudencia de la Corte ha diferenciado estos conceptos en sentido similar a
como lo hace el Proyecto de Ley Estatutaria, y ha destacado que en todo caso, la
importancia de un desarrollo conceptual de esta naturaleza radica en que pone
de presente que cualquier actividad de proselitismo político, en últimas, “debe responder a un fundamento teórico, a
un particular programa de gobierno, específico y diferente de los demás, a fin
de que los electores tengan alternativas políticas que los lleven a depositar
un verdadero voto de opinión, que refleje su concepción sobre la manera
correcta de conducir la acción gubernamental hacia unos determinados fines
sociales y no a otros. La madurez política de la nación exige esta presentación
programática de las candidaturas que, además, resulta exigida por el modelo
participativo de nuestra democracia” [186].
Ha
destacado así mismo que la
exigencia de la rendición pública de cuentas de los gastos realizados en una
campaña electoral es una condición necesaria para obtener claridad en el manejo
de los recursos, derivada de la obligación constitucional que tienen los
partidos y movimientos políticos de rendir cuentas sobre sus ingresos[187].
Por
último, la jurisprudencia ha subrayado que la regulación relativa a la
propaganda electoral cuenta con reserva de ley estatutaria[188].
118. La Corte no encuentra razones de
inconstitucionalidad en la norma examinada, toda vez que se contrae a precisar
unos conceptos de relevancia para la aplicación de la ley en su conjunto, tarea
que cae dentro de la órbita de competencia del legislador estatutario.
Adicionalmente, se observa que en el diseño de los conceptos de los cuales se
ocupa el precepto examinado, se incorporaron
precisiones efectuadas al respecto por la jurisprudencia de esta
corporación, como la de incorporar en el concepto de campaña el de propaganda
electoral como una de las actividades a través de las cuales se lleva a cabo
aquella, y el de promoción de un proyecto
electoral como una de las funciones primordiales de la propaganda
electoral, auspiciando la idea de una presentación programática de las
candidaturas.
De otra parte, no se advierte en la
configuración de estas definiciones elementos que atenten contra la garantía
del postulado de igualdad en la contienda electoral, o que desconozcan el
principio democrático. Por el contrario, el expreso reconocimiento de la propaganda
electoral como un instrumento de promoción masiva de “proyectos electorales” invita a una forma de hacer proselitismo
político a través de la presentación programática de las candidaturas, de
manera que se ofrezca a los electores alternativas políticas que los conduzcan
a depositar su sufragio de manera informada acerca de una determinada
concepción sobre la manera correcta de conducir la acción gubernamental hacia
los fines del Estado.
La regulación de las campañas políticas
y de la propaganda electoral como uno de los medios para su ejecución, concurre
a la realización del derecho de todo ciudadano a constituir libremente
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellos y a “difundir sus ideas y programas” como
elemento fundamental de los derechos a la libre expresión de las ideas y a la
participación política (art. 40 C.P.), dentro de un modelo de democracia
participativa.
La diferenciación que el inciso final de
la norma establece entre los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos, y los candidatos, en lo que atañe a la
oportunidad para el recaudo de contribuciones y la realización de gastos de
campaña, no resulta contraria a la Constitución, toda vez que obedece a que el
sistema de asignación de apoyo estatal al funcionamiento de los partidos y las
campañas políticas está basada en el principio de representatividad,
presupuesto que para los partidos y movimientos políticos se acredita desde el
reconocimiento de personería jurídica, en tanto que para los candidatos, desde
el acto de inscripción. El término de anticipación (6 meses) a la fecha de la
votación, que la norma prevé para el recaudo y gasto por parte de las
agrupaciones a que se refiere el precepto, forma parte de la libertad de configuración
del legislador estatutario en esta materia.
Las razones expuestas resultan
suficientes para declarar la exequibilidad del artículo 34 del Proyecto de Ley
Estatutaria objeto de revisión.
Capítulo III. De la propaganda electoral
y del acceso a los medios de comunicación.
Artículo 35. Propaganda electoral.
119. El inciso primero de este artículo
define lo que debe entenderse por propaganda electoral, y establece al respecto
que es toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los
ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a
cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de
una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
Esta norma resulta inobjetable, comoquiera que se
limita a definir uno de los medios a través de los cuales los partidos y
movimientos políticos desarrollan sus campañas, promueven sus ideas, sus
programas y sus candidatos, con el fin de incidir en el proceso electoral. Su
formulación lleva implícito el reconocimiento de que la
publicidad es un medio legítimo para difundir el pensamiento político y
expresar libremente las ideas (CP Arts. 20 y 40-3), a la vez que responde al
mandato constitucional que ordena a los partidos y movimientos políticos
presentar y divulgar sus programas políticos (Art. 103 C.P.).
El inciso segundo establece el límite máximo dentro
del cual es posible hacer uso, antes de
la votación, de la propaganda a través de los medios de comunicación social y
del espacio público. En este sentido prescribe que “La propaganda a través de los medios de
comunicación social y del espacio
público, únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la
respectiva votación, y la que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de
la respectiva votación”. (Se destaca).
Advierte la Corte que este inciso
presenta un error de técnica legislativa, toda vez que establece dos términos
distintos (60 días y 3 meses) como tiempo máximo en que es permitido usar el
espacio público para hacer propaganda electoral antes de la fecha de la
votación. Acudiendo a un criterio sistemático de interpretación, la Corte
entiende que la intención del legislador estatutario fue la de establecer que la propaganda a través de los medios de comunicación social
únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la
fecha de la respectiva votación, y que la que se realiza empleando el espacio
público, podrá llevarse a cabo dentro de los tres (3) meses anteriores a la
misma fecha.
120. La importancia creciente de los medios de comunicación
social, y en menor medida del espacio público, como mecanismos de difusión de
los mensajes, ideas y programas en la dinámica de las campañas políticas
contemporáneas, no puede ser desconocida por el legislador estatutario. Sin
embargo, para la preservación del equilibrio informativo y garantizar un
proceso político equilibrado, leal y pluralista, entre las fuerzas que en él
participan, se precisa de su intervención, solo en la medida en que sea
necesario, para el logro de esos objetivos. La norma que se examina establece
una limitación al acceso a los medios de comunicación y al espacio público para
efectos de propaganda electoral, consistente en que la que se efectúe
utilizando el primer medio solo podrá realizarse dentro de los sesenta (60)
días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se realice a
través del segundo, dentro de los tres (3) meses anteriores a ese evento.
Esta limitación, a juicio de la Corte, se encuentra justificada en la
medida que responde a un propósito de preservación del equilibrio informativo
entre los distintos partidos o movimientos políticos, toda vez que establece un
límite temporal, común a todos ellos, para la promoción de sus campañas, antes
de la fecha de la votación a través de estos medios de difusión.
En efecto, teniendo en cuenta que esta disposición regula el acceso no
gratuito a los medios de comunicación y al espacio público para efectos de
propaganda electoral, la inexistencia de un límite temporal para hacer campaña
a través de estos medios, podría conducir a que las fuerzas políticas con más
capacidad económica acudieran en mayor medida a su uso, propiciando así
ventajas indebidas derivadas de factores distintos a la calidad de sus
propuestas, y generando un desequilibrio fundado en razones económicas,
incompatible con el pluralismo y equilibrio que debe rodear el proceso
democrático.
Ahora bien, la diferencia en la extensión del ámbito temporal, más
amplio (3 meses) cuando la propaganda electoral se canaliza a través del
espacio público, y menor (60 días) cuando se hace utilizando los medios de
comunicación social, se encuentra también objetivamente justificada en la
disímil cobertura y capacidad de impacto que tiene uno y otro medio de
difusión. De modo que la diversa
regulación en este aspecto, se orienta así mismo a salvaguardar la equidad y el
equilibrio informativo en el despliegue de la propaganda electoral. Recuerda la
Corte que frente a una norma de contenido similar, aunque aludía a medios de
difusión distintos, señaló:
“Ahora bien, la diferencia entre el término
fijado como límite máximo para contratar propaganda electorales televisión y el
establecido para la propaganda escrita no ofrece reparo alguno a la Corte, pues
es claro que existen diferencias en la cobertura de cada medio comunicación. A
lo anterior se suma que la información televisiva se vale del espectro
electromagnético, que es un recurso sujeto a repartición, mientras que la
prensa escrita tiene mayor libertad en este aspecto.
La Corte tampoco considera que sea contrario
a la Carta que las campañas presidenciales decidan el medio de comunicación con
el cual quieren contratar dicha propaganda, pues tal decisión es propia del
espectro de su libertad y necesaria para diseñar su estrategia política”[189].
Reiterando este criterio jurisprudencial, la
Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 35 de la Ley
Estatutaria objeto de revisión.
121. El inciso tercero del artículo 35
prescribe que en la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos,
emblemas o logotipos previamente registrados ante el Consejo Nacional Electoral
por los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos,
coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir o reproducir
los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser
iguales o generar confusión con otros previamente registrados.
Esta norma se contrae a establecer
algunas reglas orientadas a propiciar claridad y lealtad en la identificación
de los partidos, movimientos y candidatos en el diseño de los mensajes
publicitarios que se emiten en el desarrollo de sus campañas electorales,
mediante el uso de símbolos, emblemas y logotipos diferenciados y previamente
registrados ante el Consejo Nacional Electoral. Una prescripción de esta
naturaleza resulta compatible con las funciones de vigilancia sobre publicidad
que el artículo 265.6 de la Constitución asigna al Consejo Nacional Electoral,
a la vez que protege la equidad
informativa y la formación libre de la decisión del elector.
En efecto, como lo ha sostenido la jurisprudencia de
esta Corte, para preservar la equidad entre los competidores, se ha establecido
derechos sobre ciertos elementos de los partidos como los logos o símbolos, en otras palabras, “se reconoce un tipo de propiedad especial a
los partidos y movimientos políticos sobre su nombre y símbolo, prohibiendo su
uso a las demás organizaciones políticas, con el fin de que se pueda
identificar plenamente a cada partido y movimiento, y el Estado pueda controlar
las conductas de los partidos que lleven a la confusión del electorado”[190].
No obstante, este precepto introduce
también una limitación consistente en la prohibición de incluir o reproducir
los símbolos patrios en la propaganda electoral. La jurisprudencia de esta Corte ha
considerado que una medida de esta naturaleza resulta legítima, comoquiera que
se orienta a proteger los valores que ellos representan, particularmente como
emblemas de la unidad nacional y factores aglutinantes del sentimiento general
de pertenencia a la Nación.
Se pretende con ello evitar usos indebidos de
estos símbolos, como la exaltación de los valores patrios, que son comunes a
todos los nacionales en cuanto representan un sentido general de pertenencia,
en favor de una determinada opción política, generando confusión en el
electorado.
En estos términos, ha señalado la Corte, “la prohibición de la figuración de la
simbología patria obliga a las campañas a individualizar su imagen, con lo cual
se garantiza una mejor identificación del candidato por parte de los electores
y se permite la realización de un voto libre y sin coacciones, al que insta el
artículo 258 de la Constitución Política (…) , con el fin de que ninguna
campaña saque provecho del peso simbólico de los emblemas nacionales,
haciéndolo valer por encima de las virtudes de su propia campaña”[191].
Por lo anterior, la Corte considera que dicha
limitación es exequible, pues garantiza el ejercicio libre del derecho al
sufragio (Art. 258 C.P.) y evita la coacción publicitaria a que él mismo
pudiera someterse, mediante un uso indebido de los símbolos patrios.
Con base en las anteriores consideraciones,
la Corte declarará exequible el artículo 35 del Proyecto de Ley Estatuaria,
sometido a revisión.
Artículo 36. Espacios gratuitos en radio y televisión.
122. El inciso primero de este precepto
regula el derecho de los partidos y movimientos políticos, de las
organizaciones sociales y de los grupos significativos de ciudadanos, que hayan
inscrito candidatos, así como de los promotores del voto en blanco, a acceder
gratuitamente a los medios de comunicación social que hacen uso del espectro
electromagnético[192],
“proporcionalmente al número de elegidos”,
para adelantar campañas a la Presidencia y al Congreso de la República. Este
acceso gratuito podrá darse “dentro de
los dos meses anteriores a la fecha de toda votación y hasta 48 horas antes de
la misma”.
La norma se refiere al acceso gratuito,
con fines de propaganda electoral, a los
medios de comunicación que hacen uso del espectro electromagnético, es decir,
radio y televisión, tal como lo precisa el título del artículo.
Esta preceptiva encuentra respaldo en el
artículo 111 de la Constitución, según el cual los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar, en todo tiempo,
los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético,
conforme a la ley. Esta norma superior defiere al legislador la potestad de
establecer “los casos y la forma como los
partidos y los candidatos debidamente inscritos tendrán acceso a dichos
medios”.
La disposición armoniza igualmente con
el carácter de bien público que el orden jurídico reconoce al espectro
electromagnético, condición que
lo somete a la regulación propia de su categoría, esto es, no es enajenable ni
prescriptible, y está sujeto a la gestión y control del Estado (art. 75
C.P.). Como bien público, la
Constitución ha dispuesto que el acceso al espectro electromagnético debe darse
en condiciones de igualdad: “Se garantiza la igualdad de oportunidades en el
acceso a su uso en los términos que fije la ley” (Art. 75 C.P.). En el
mismo sentido ha subrayado que “[p]ara garantizar el pluralismo informativo
y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las
prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético” (ibídem).
A pesar de las
deficiencias técnicas que presenta la redacción del inciso, según el cual el
acceso a los medios de comunicación que hacen uso de este bien público debe
darse “proporcionalmente al número de
elegidos”, la Corte entiende que el legislador quiso plasmar un criterio de
proporcionalidad derivado de la representatividad y respaldo popular de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica a los que la
Constitución reconoce esta prerrogativa. En ese orden, considera la Corte que
el precepto persigue un propósito legítimo como es el de garantizar el equilibrio
informativo, y el acceso en condiciones de equidad a los medios de comunicación
que hacen uso de ese bien público (radio y televisión), respetando el principio
democrático y de representatividad política.
Sin embargo, la
condición en comento no puede comprenderse desde un punto de vista restrictivo,
que excluya del acceso de espacios gratuitos en radio y televisión a aquellas
agrupaciones, entre ellas los grupos promotores del voto en blanco, que
carezcan de representación a través de candidatos elegidos. En ese sentido, también estas agrupaciones
deben tener posibilidad de acceso a dichos mecanismos de difusión pública, solo
que también están sometidas al criterio de distribución proporcional antes
explicado. En otras palabras, el hecho
de tener representación en cargos uninominales o corporaciones públicas es un
factor que incide en la distribución de los espacios de difusión en medios de
comunicación, pero no un requisito habilitante para el acceso a estos.
De otra parte,
dado que el espectro electromagnético es un bien público y que su gestión está
a cargo del Estado, es perfectamente admisible que el legislador, en aras de
garantizar el interés colectivo, disponga la asignación gratuita y equilibrada
de ciertos espacios para transmitir los programas políticos de las campañas
electorales.
El límite
temporal que establece la norma, en el sentido que el acceso gratuito a que
refiere, solo podrá darse dentro de los 2 meses anteriores a la fecha de la
votación de que se trate, y hasta 48 horas antes de la misma, constituye un
desarrollo de la potestad que el artículo 111 de la Carta le asigna al
legislador a efecto de que establezca “los
casos y la forma” como los partidos, movimientos políticos y candidatos
debidamente inscritos, tendrá derecho a los medios que usan el espectro
electromagnético. Esta limitación no se aprecia como irrazonable o caprichosa,
toda vez que, “una interpretación
sistemática de los artículos 7º y 20 superiores permite concluir que la Carta
protege el pluralismo informativo, por lo cual esta Corporación ha concluido
que son legítimas ciertas intervenciones destinadas a asegurar una mayor
equidad y pluralidad en el manejo de la información”[193]
En conclusión,
la Corte encuentra legítimo que el legislador disponga de una distribución
gratuita y equitativa entre los candidatos a la Presidencia y al Congreso de la
República, de los espacios de transmisión que usen el espectro
electromagnético.
123. De
conformidad con el inciso segundo, la asignación gratuita de espacios para
propaganda con cobertura en las circunscripciones territoriales se efectuará
por el Consejo Nacional Electoral, previo concepto del Ministerio de la
Tecnología de la Información y Comunicaciones, y/o de la Comisión Nacional de
Televisión o el organismo que haga sus veces.
Por su parte, el enunciado del inciso tercero
establece que el Consejo Nacional Electoral, “previo concepto de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo
que haga sus veces”, establecerá el número, duración y franja de emisión de
estos espacios y los asignará a sus destinatarios.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
considerado que no es contrario a la Constitución el establecimiento de una
atención mancomunada de una necesidad pública, por parte de diferentes
autoridades que coinciden en la prestación de un servicio, respetando con sus
competencias respectivas. En este sentido ha indicado que:
“No es contrario a la Carta que el Consejo
Nacional Electoral y la Comisión Nacional de Televisión acuerden, de
conformidad con sus competencias respectivas, la forma de distribuir los
espacios en televisión, y que lo propio suceda con el Ministerio de
Comunicaciones, en tratándose de la distribución de los espacios en medio
radial. Así pues, lo que en este caso debe reconocerse es que la ley ha
dispuesto la atención mancomunada de una necesidad pública, respetando las
competencias correspondientes de las entidades públicas que coinciden en la
prestación de este servicio”[194].
Sobre la distribución y coordinación de
competencias del Consejo Nacional Electoral y la Comisión Nacional de
Televisión, en materia de distribución de espacios de televisión, recuerda la
Corte que en la Sentencia C-226 de 1996, hizo las siguientes precisiones acerca
de su afinidad y eventual confluencia:
“Se observa que las competencias de los dos
organismos son complementarias y que su ejercicio demanda un grado importante
de coordinación y colaboración. La afinidad de las atribuciones, sin embargo,
no impide alinderar con nitidez su campo de acción. La dualidad de las
competencias - que no coincidencia - surge de la Constitución (C.P., Arts. 77 y
264-9) y, en este orden de ideas, la ley demandada no hace otra cosa que
reiterar ése específico diseño constitucional.
Quizá no se discuta sobre la competencia que conserva la Comisión
Nacional de Televisión para regular
los elementos técnicos, logísticos y organizativos, predicables de
cualquier producción y emisión televisiva, incluida la que es objeto de
análisis. Conviene, por ello, centrar la reflexión sobre los elementos más
relevantes de este tipo de programaciones: determinación
de los espacios utilizables; número y duración de los espacios; participantes;
porcentajes; utilización de los espacios.
Con excepción de la primera materia - espacios utilizables -, las restantes
son del resorte del Consejo Nacional Electoral, pues así lo dispone
expresamente el artículo 25 de la Ley 130 de 1994. La excepción se justifica,
por las razones ya expuestas. La competencia normativa general, dentro del
marco de la ley, respecto de la televisión, la tiene la Comisión Nacional de
Televisión (C.P. art. 77); la atribución
del Consejo Nacional Electoral, es especial y se limita a regular la
participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación del Estado. La decisión relativa a los espacios utilizables,
toma en consideración criterios de distribución con base en franjas,
audiencias, frecuencias y otros elementos técnicos diferentes de la existencia
de las diferentes fuerzas políticas y de su distinto peso en la vida política
del país, extremo que se libra a la exclusiva competencia del Consejo Nacional
Electoral. Lo contrario equivaldría a facultar a un órgano que tiene una
función pública específica en el campo electoral, para influir de manera
determinante y general en el manejo y dirección de la televisión, no menos que
en la actividad cultural del país en la cual junto al importante interés por
los asuntos políticos concurren otros diferentes. De ahí que, definidos los espacios utilizables por parte de la
Comisión, para los propósitos del acceso a la televisión de los partidos y
movimientos, la regulación de su participación sí debe obedecer a las pautas y
regulaciones que al respecto dicte el Consejo Nacional Electoral”[195]. (Se destaca).
El criterio jurisprudencial aplicado en la
citada providencia fue reiterado posteriormente en la sentencia C-1153 de 2005
y será adoptado como guía de la decisión que ahora se profiere.
En consecuencia, considera la Corte que en
principio, no ofrece reparo de constitucionalidad la norma que establece una
competencia concurrente y mancomunada entre dos órganos del Estado a los que la
Constitución les asigna funciones, que aunque no idénticas sí afines, en
relación con el servicio de televisión en el específico ámbito de la
disposición de espacios para la propaganda política electoral.
Sin embargo, es preciso dilucidar en qué
ámbitos de la norma resulta admisible condicionar la competencia específica del
Consejo Nacional Electoral, al concepto de la Comisión Nacional de Televisión,
o en su caso, del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones
(espacios radiales), teniendo en cuenta que el artículo 265 de la Constitución
asigna al Consejo Nacional Electoral la función de regular toda la actividad
electoral de los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de
ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos. Y que, en
sentido más específico, el numeral 9º de este precepto superior le asigna la
función de reglamentar “la participación de los Partidos y Movimientos
Políticos en los medios de comunicación”. No obstante que “la dirección de la política en materia de
televisión” reposa en la Comisión Nacional de Televisión (Art. 77 C.P.).
Pues bien, es preciso recordar que la norma
estipula que el Consejo Nacional Electoral, previo concepto de la Comisión
Nacional de Televisión o del organismo que haga sus veces, establecerá “el número, duración y franja de emisión de estos espacios” y los asignará a sus
destinatarios. Los dos primeros elementos
(número y duración de los espacios) corresponden a la definición del
nivel de participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social, asunto de política electoral que es de competencia del
Consejo Nacional Electoral, en tanto que la determinación de las “franjas de emisión de estos espacios” es
una materia propia del órgano encargado de la dirección de política en materia
de televisión. En este orden de ideas,
el concepto de la Comisión Nacional de Televisión o del organismo que haga sus
veces, sólo podrá ser vinculante para el Consejo Nacional Electoral en lo
concerniente a la definición de “las
franjas de emisión” de los espacios que el Consejo Nacional Electoral
asignará a los partidos, movimientos políticos, movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos, o promuevan el voto
en blanco.
Estas mismas consideraciones resultan
aplicables al inciso segundo del artículo 36, en la medida que sujeta al
concepto previo del Ministerio de Tecnología de la Información y/o de la
Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, la
asignación gratuita de espacios para propaganda electoral, con cobertura en las
circunscripciones territoriales. Este
condicionamiento general afecta la autonomía que la Constitución confiere al
Consejo Nacional Electoral, para regular la participación de los partidos y
movimientos políticos en los medios de
comunicación social. El concepto de la autoridad encargada de dirigir la
política en materia de televisión o de radio, solo resulta vinculante en lo
relacionado con la definición de las franjas de emisión de los espacios que
equitativamente corresponde asignar al Consejo Nacional Electoral.
Así, la Corte condicionará la exequibilidad
el inciso segundo y el enunciado del inciso tercero del artículo 36 del proyecto de ley bajo revisión, con el fin
de que se entienda que el concepto de la Comisión Nacional de Televisión, el
Ministerio de Tecnología de la Información y Comunicaciones, y/o el organismo
que haga sus veces, solo es vinculante para el Consejo Nacional Electoral en lo
que concierne a la definición de las franjas de emisión de los espacios objeto
de asignación.
124. El enunciado del inciso tercero del
artículo 36 examinado, está complementado por una serie de reglas orientadas a
regular la asignación, por parte del Consejo Nacional Electoral, de los
espacios gratuitos en radio y televisión para el desarrollo de campañas
electorales.
En el primer numeral, reitera la exigencia
de garantizar la igualdad numérica en la
asignación de los espacios gratuitos en los medios de comunicación social a los
diferentes partidos, movimientos, candidatos y opciones electorales, enunciado
que resulta inobjetable.
El numeral segundo, prevé que la duración de
los espacios podrá ser diferente y variable teniendo en cuenta la naturaleza de
la elección, previsión que resulta acorde con la cláusula constitucional que
confiere al legislador la potestad de establecer “los casos y la forma como los partidos, los movimientos políticos y
los candidatos debidamente inscritos tendrán acceso” a los medios de
comunicación que hagan uso del espectro electromagnético (Art. 111 C.P). La
disposición establece un ámbito de discrecionalidad al Consejo Nacional
Electoral que no resulta irrazonable, comoquiera que permite adecuar la
administración de los espacios a criterios tales como la magnitud o pluralidad
de actores en los diversos eventos electorales, lo cual promueve un criterio de
proporcionalidad.
Los numerales tercero, cuarto y quinto
contemplan el sorteo por franjas como mecanismo de asignación de los espacios,
y precisan que debe tenerse en cuenta la audiencia o sintonía de cada franja,
garantizando que se otorguen espacios en horarios de mayor sintonía o
audiencia. Prescriben que ninguna campaña debe repetir espacio en la misma
franja, hasta tanto no hayan tenido oportunidad de hacerlo las demás campañas,
y no serán acumulables cuando no se usen. Estos preceptos tampoco ofrecen
reparo de constitucionalidad, comoquiera que introducen criterios objetivos, y
limitaciones razonables, para la asignación de los espacios en procura de
garantizar un equilibrio informativo, y un acceso equitativo de las diferentes
opciones políticas, a los medios de comunicación social.
El numeral sexto dispone que los costos de
producción serán asumidos por las campañas beneficiarias de los mismos,
respecto de lo cual tampoco se encuentra objeción. Tal como lo ha admitido la
jurisprudencia de esta Corte frente a disposiciones de contenido similar: “La Corte no encuentra objeción al hecho de
que los costos de producción de las transmisiones corran a cargo de las
campañas, habida cuenta de que la financiación preponderantemente estatal de
las mismas está destinada, precisamente, a cubrir estas erogaciones”[196].
Acogiendo este criterio jurisprudencial la Corte declarará la exequibilidad
del aludido numeral.
El numeral séptimo establece que “[d]urante dicho lapso los espacios
gratuitos otorgados a los partidos y movimientos políticos para la divulgación
política institucional podrán utilizarse en las campañas electorales en las que
participen, de conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional
Electoral”.
En relación con este enunciado, caracterizado
por su confusa redacción, entiende la Corte que hace alusión al lapso dentro del cual es posible
acceder a espacios gratuitos en los medios de comunicación social que hacen uso
del espacio electromagnético, en los términos previstos en el inciso primero
del artículo 36, es decir: “Dentro de los
dos meses anteriores a la fecha de la votación y hasta cuarenta y ocho (48) horas
antes de la misma”. Durante este lapso, los espacios gratuitos otorgados a
los partidos y movimientos políticos, de manera permanente para programas
institucionales de divulgación política,[197] podrán ser utilizados en
las campañas electorales en las que participen esas organizaciones, de
conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional Electoral.
Clarificado así el sentido de la norma, no encuentra la Corte que presente problemas
de constitucionalidad, toda vez que se orienta a potenciar las posibilidades de
acceso a los medios de comunicación, en un momento en que por la inminencia del
certamen electoral resulta particularmente significativo contar con canales
masivos de comunicación con el electorado. El reglamento que adopte para el
efecto el Consejo Nacional Electoral, según lo prevé la norma, debe garantizar
que la asignación de estos espacios esté igualmente guiada por criterios
objetivos y de equidad que garanticen el equilibrio informativo y el pluralismo
político.
Finalmente el parágrafo del artículo 36
establece que el Estado reservará las franjas del espectro electromagnético que
se requieran para el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo y para la
publicidad a cargo de la organización electoral. El pago si a ello hubiere
lugar, por la utilización de los espacios asignados al Consejo Nacional Electoral, se hará con cargos al
Presupuesto General de la Nación para lo cual se apropiarán anualmente las
partidas necesarias.
La Corte ha considerado que normas de esta
naturaleza son compatibles con la Constitución, debido a la función social que
esta asigna a los medios de comunicación (Art. 20 C.P). En virtud de ella,
estos deberán ceder ante el interés general cuando los espacios sean requeridos
para satisfacer el derecho de la opinión pública a ser informada sobre los
programas de gobierno que los candidatos tienen para presentarles[198].
Ha indicado así mismo, que una
norma que permite la reserva de estos espacios para la publicidad de la
organización electoral, tampoco vulnera el derecho de expresión de las
concesionarias del espectro electromagnético, toda vez que “los medios de información son libres pero tienen responsabilidad social
(CP art. 20), por lo cual bien puede el ordenamiento jurídico precisar el
alcance de esa responsabilidad y la manera de hacerla efectiva. Igualmente, una interpretación sistemática de
los artículos 7º y 20 superiores permite concluir que la Carta protege el
pluralismo informativo, por lo cual esta Corporación ha concluido que son
legítimas ciertas intervenciones destinadas a asegurar una mayor equidad y
pluralidad en el manejo de la información”[199]
De otra parte, ha recordado al efecto, que la
facultad general de gestión y administración del espectro está reservada al
Estado, y que la finalidad que inspira las transmisiones políticas se encamina
a la satisfacción del interés general.
En suma, la Corte
considera que las reglas contenidas en los numerales 1 a 7 del inciso tercero
del artículo 36 se ajustan a la Constitución, toda vez que se orientan a prescribir un conjunto de pautas mínimas
sobre publicidad, propaganda y condiciones de acceso a los medios masivos de
comunicación con esos propósitos, aspectos éstos que además de ser propios de
una ley estatutaria, tienen enorme relevancia en las condiciones bajo las
cuales se desarrolla el debate político. Esta consideración está además
corroborada por la facultad que la Constitución confiere al Consejo Nacional
Electoral para velar por el cumplimiento de las normas sobre publicidad y
reglamentar la participación de los partidos y movimientos en los medios de
comunicación social del Estado (CP art. 265-5 y 10).
Artículo 37. Número máximo de cuñas, avisos y vallas
125. Esta norma será declarada exequible por las mismas razones que se
acaban de señalar en relación con las reglas 1 a 7 del inciso tercero del
artículo 36. En efecto, participa de la misma naturaleza, toda vez que se limita
a ratificar una función propia del Consejo Nacional Electoral consistente en
señalar “el número y duración de emisión
en radio y televisión, el número y tamaño de avisos en publicaciones escritas y
de vallas, que pueden tener en cada campaña los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos”. Tal preceptiva
envuelve una reiteración de la norma constitucional que asigna al Consejo
Nacional Electoral la función de “Reglamentar
la participación de los Partidos y Movimientos Políticos en los medios de
comunicación social del Estado” (Art. 265.10 C.P.).
Artículo 38. Promotores del voto en blanco y de mecanismos de participación
ciudadana.
126. Establece esta norma que los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y los grupos
significativos de ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las campañas
para cargos o corporaciones de elección popular, podrán realizar propaganda
electoral en las mismas condiciones fijadas para las demás opciones a elegir
respecto del mismo cargo o corporación, en la respectiva circunscripción.
Esta norma promueve dos valores
importantes en el marco del sistema de democracia representativa y pluralista.
De una parte, el valor que la Constitución asigna al voto en blanco como una
opción válida de ejercicio de la libertad de expresión política y de disenso a
través de canales institucionalizados. Esta opción de expresión electoral, goza
de protección constitucional al punto que se le reconoce capacidad invalidante
en el caso de elecciones para miembros de Corporaciones Públicas, Gobernador,
Alcalde y primera vuelta para elección presidencial (Art. 258 Parágrafo 1). Y
de otra parte, el derecho a la igualdad en la propaganda electoral y el
equilibrio en el acceso a los medios de comunicación social. Al respecto la
Corte ha considerado que: “existe un vínculo entre la radiodifusión de
propaganda política con el derecho fundamental a la igualdad. (…) Las emisoras
deben otorgar a los partidos y movimientos políticos la posibilidad de difundir
su propaganda política en condiciones de igualdad, prohíbe las prácticas
monopolísticas en el uso del espectro electromagnético y garantiza el
pluralismo informativo y la competencia. Además, en el mundo actual, la
igualdad en el acceso a los medios de comunicación y a la difusión de las ideas
políticas juega un papel esencial en la definición y configuración del poder”[200].
En virtud del derecho de igualdad, el Estado tiene
el deber de intervenir cuando se presenta una afectación a dicha garantía. Por
consiguiente, la Corte ha determinado que “cuando es posible probar
plenamente que un medio de comunicación está parcializado a favor de un grupo o
partido político y, en razón de ello, emite el mensaje de los otros grupos y
partidos de forma irregular e imperfecta, se configura una violación de los
derechos fundamentales a la libertad de expresión y a la igualdad en la
participación democrática. Trasmitir una información determinada es una
obligación de resultado que no puede incumplirse al amparo de aspectos
meramente técnicos y, en caso de que ellos la impidan, la emisora debe
compensar al afectado con otras conductas, tales como la repetición de la
información, con el fin de que se restablezca la imparcialidad del medio”[201].
No cabe duda
acerca de las importantes finalidades implícitas en esta disposición, en el
sentido de hacer efectiva la protección constitucional a la opción política de ejercer el voto en blanco, y
fortalecer y expandir el pluralismo político y el equilibrio informativo en las
campañas electorales.
Observa la
Corte, sin embargo, que la norma no alude a ningún medio de divulgación en particular, se refiere a la
“propaganda electoral”. En consecuencia, es preciso aclarar que tratándose de
propaganda electoral que se realice a través de medios de comunicación que
hagan uso del espectro electromagnético, su regulación debe ajustarse a los
contenidos del artículo 111 de la Constitución conforme al cual el derecho a
utilizar estos medios reposa en cabeza de “los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica”. Y si bien la
Constitución reconoce el derecho de participación política a los grupos
significativos de ciudadanos, el ejercicio de la propaganda electoral a que se
refiere la norma, debe ajustarse a este precepto superior. En consecuencia, la
Corte declarará la exequibilidad del artículo 38, norma que según las razones
indicadas, debe interpretarse de manera armónica con lo regulado en el artículo
111 de la Constitución.
Capítulo IV. Del voto electrónico.
Artículo 39. Implementación
del voto electrónico.
127. Esta norma dispone que la
organización electoral implementará el voto electrónico, con la finalidad de
garantizar agilidad y transparencia en las votaciones.
El sistema que se adopte deberá permitir
la plena identificación del elector, ya sea con la cédula de ciudadanía,
mediante la utilización de medios tecnológicos y/o sistemas de identificación
biométricos. Aclara que existe una
independencia entre el mecanismo de identificación que se elija, y la
implementación de mecanismos de votación electrónica. Aquella no es
prerrequisito o condición de esta.
Señala que la Registraduría Nacional del
Estado Civil implementará, a partir de
las próximas elecciones, la identificación biométrica de los electores.
Igualmente iniciará el desarrollo del sistema de voto electrónico de
conformidad con un plan piloto en las circunscripciones y en el porcentaje que
apruebe la Comisión de que trata el artículo siguiente. La implementación del
nuevo mecanismo se realizará gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo
dentro del término previsto por la mencionada Comisión. En ningún caso el
término excederá su plena implementación más allá de las elecciones para
Congreso que se realizarán en el año 2014.
Al respecto recuerda la Corte que, de acuerdo con el mandato previsto en el artículo 258 de la Constitución,
corresponde al Estado velar porque el voto se ejerza sin ningún tipo de
coacción y en forma secreta por los ciudadanos, “sin perjuicio del uso de medios electrónicos e informáticos”, Y
agrega que “la ley podrá implementar
mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre
ejercicio de este derecho de los ciudadanos”.
Como se observa,
el constituyente no optó por un mecanismo en particular para recepcionar el
voto, destacó sí, que este debe ser secreto y libre de coacción, dejando
abierta, de manera explícita, la posibilidad del uso de medios electrónicos e
informáticos, siempre y cuando otorguen más y mejores garantías para el libre
ejercicio del sufragio.
La jurisprudencia de esta Corporación señaló que es
razonable la introducción de nuevos medios para agilizar y dar transparencia en
todas las votaciones. Así mismo, recalcó que es posible que se adopten mecanismos electrónicos para ejercer el
derecho al voto siempre que estén orientados a la realización plena del derecho
al sufragio. Para tal efecto, el Congreso puede disponer la implementación de
esos mecanismos, incluso cuando ello obliga indirectamente al Gobierno a incluir nuevos rubros en el presupuesto
nacional, siempre y cuando los plazos establecidos sean razonables[202].
Sobre este particular aspecto, admitió que “puede
el Congreso, sin iniciativa del Gobierno ni el aval del ministro del ramo,
establecer plazos perentorios para realizar actividades que implican gasto
público, cuando están encaminadas a garantizar el libre ejercicio de un derecho
fundamental o a promover el desarrollo directo de la Constitución,”[203] toda vez que “este elemento es especialmente relevante en
el presente caso porque inscribe esta ley dentro de un desarrollo de los dos
principios fundamentales que orientan toda la Constitución: el principio de
estado social de derecho, que exige que los derechos no sólo sean reconocidos y
respetados sino además garantizados y protegidos de tal forma que las personas
puedan gozar efectivamente de ellos, y el principio de democracia
participativa, cuya materialización depende de que el pueblo soberano pueda
expresar su voluntad en condiciones de plena libertad e igualdad mediante el
voto”[204].
La Corte
declarará la exequibilidad de esta norma, habida consideración que la
posibilidad de implementar el voto electrónico está admitida de manera
explícita por la Constitución, a condición de que en su ejercicio se respeten
los atributos esenciales del derecho al sufragio, fundamentalmente su carácter
secreto, libre de coacción, igualitario, y que suministre garantía de
transparencia y efectividad.
128. El mandato
de implementación de sistemas de identificación biométrica[205], dirigido a la autoridad
electoral tampoco contraviene la Constitución, toda vez que se orienta a
fortalecer el procedimiento electoral mediante la introducción de mecanismos
que permitan mayor seguridad y fiabilidad en los sistemas de identificación de
los electores, y a rodear de mayor transparencia y eficacia los procesos de
votación y escrutinio. Se trata de una estrategia operativa que en abstracto no
ofrece reparos de constitucionalidad, pero que en su configuración,
implementación y aplicación exige la preservación de la dignidad, la autonomía
y la libertad del elector.
En cuanto a los
plazos, la norma prevé un sistema de implementación gradual y un límite máximo
que va hasta las elecciones para Congreso de 2014, determinación que se muestra
como razonable para efectos de las decisiones que habrá de adoptar el Gobierno
en materia de inclusión de rubros presupuestales.
Por las anteriores
consideraciones la Corte declarará la exequibilidad del artículo 39 del
Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión.
Artículo 40. Comisión
Asesora.
129. El Proyecto de Ley dispone la
creación de una comisión asesora para la incorporación, implantación y/o diseño
de tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso
electoral, la cual estará integrada así:
1. El Registrador Nacional del Estado
Civil o su delegado.
2. El Ministro del Interior y de
Justicia o su delegado.
3. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público o su delegado.
4. El Ministro de las Tecnologías de la
Información o su delegado.
5. El Director del Departamento
Administrativo Nacional de Planeación o su delegado.
6. Dos (2) magistrados del Consejo Nacional Electoral, designados por
su Sala Plena.
7. Un delegado de
cada Partido o Movimiento Político con personería jurídica, designado por la
Presidencia o Dirección General de la Colectividad.
Por su parte, establece un parágrafo de
acuerdo con la cual la Comisión será presidida por el Registrador Nacional del
Estado Civil, se dará su propio reglamento, se reunirá por derecho propio
cuando menos dos veces al mes, y contará con el acompañamiento técnico de
entidades u organismos especializados en la materia. Añade a ello que a las
sesiones de la Comisión podrán asistir servidores públicos y particulares
invitados por la misma.
130. La
creación, conformación y asignación de funciones a la Comisión Asesora, específicamente
establecida para la incorporación, implantación y/o diseño de tecnologías de la
información, es una decisión legislativa amparada por la cláusula general de
competencia, y resulta compatible con la materia que regula el proyecto de ley
estatutaria, comoquiera que responde a su propósito general de adoptar reglas
para la organización de los procesos electorales. Su creación se orienta al
cumplimiento de valiosos fines
constitucionales dentro de un sistema de democracia participativa, como
es la modernización de la organización electoral y el mejoramiento y depuración
de los instrumentos a través de los cuales desarrolla sus funciones, con
proyección sobre las condiciones de ejercicio del derecho al sufragio.
La función
asignada al Registrador Nacional del Estado Civil, de presidir el órgano
asesor, es compatible con el marco competencial que establece el artículo 266
de la Constitución que prescribe que corresponde a este funcionario ejercer “las funciones que establezca la ley,
incluida la dirección y organización de las elecciones”.
En la
designación de sus dignatarios se respeta el principio de autonomía del Consejo
Nacional Electoral y de los partidos y movimientos Políticos con personería
jurídica, en quienes reposa la potestad de seleccionar a sus delegados.
Así, la Corte
declarará, en consecuencia la exequibilidad del artículo 40 del Proyecto de Ley
Estatutaria, objeto de revisión.
Título IV: Disposiciones varias.
131. Las normas contempladas en el título IV
del Proyecto objeto de revisión regulan aspectos diversos que tienen como
denominador común el contener reglas relativas al procedimiento que debe
observarse en las diferentes etapas de las votaciones, sea que estas den como
resultado la elección de representantes ante corporaciones públicas o la toma
de decisiones mediante mecanismos de participación directa, en los casos
previstos en la Constitución y en la ley.
Así, el proyecto aborda aspectos
procedimentales propios de la fase pre-electoral, tales como la conformación y
depuración permanente del censo electoral (Arts. 47 y 48); la inscripción para
votar dentro del territorio nacional (Art. 49) y en el exterior (Art. 50); y el
empleo de los medios de comunicación durante las campañas electorales (Art.
54). También regula algunos asuntos propios de la jornada de votaciones, entre
los que se encuentra la designación y facultades de los testigos electorales
(Art. 45); el período durante el cual pueden sufragar los colombianos en el
exterior (Art. 51); el transporte público el día de las elecciones (Art. 52); y
la prohibición de contratar auxiliares o guías de información electoral (Art.
53). Por último, prevé normas aplicables una vez culminadas las votaciones,
tales como los horarios y el protocolo de los escrutinios llevados a cabo por
las comisiones escrutadoras (Art. 41 y 42); los escrutinios de los delegados
del Consejo Nacional Electoral (Art. 43 y 44); y normas sobre la creación de la
Unidad Nacional de Delitos contra los mecanismos de participación ciudadana
para el control de irregularidades ocasionadas durante los comicios (Art. 46).
Atendiendo a que estas previsiones apuntan a
regular aspectos de trámite electoral, considera la Corte necesario empezar por
resaltar el elevado valor que adquieren las reglas relativas a los procedimientos
electorales dentro del ámbito democrático delimitado en la Constitución
Política, y reiterar los principios que enmarcan dichos procedimientos. Estos
parámetros constituirán posteriormente el centro del análisis de
constitucionalidad de cada uno de los preceptos que componen el título IV del
proyecto.
Aspecto preliminar: Relevancia constitucional
de las reglas de procedimiento electoral.
132. La Corte ha sido consistente en señalar
que los procedimientos que median el ejercicio de la democracia en el país, no
se reducen a una serie de fórmulas y reglas de tipo logístico carentes de
contenido, cuyo carácter meramente instrumental las exime de valoraciones de
orden constitucional. Por el contrario, para esta Corporación los
procedimientos que rodean los mecanismos democráticos y el ejercicio de las
libertades políticas revisten gran importancia pues de ellos depende la
garantía del principio democrático, la posibilidad de tramitar de manera
pacífica los conflictos y la protección de los derechos de participación
política.
132.1 Desde los primeros esfuerzos
doctrinales por conceptualizar la democracia se ha sostenido que las reglas
procedimentales hacen parte esencial de la misma, al punto que su definición
mínima podría ser la de procedimiento formal
para la adopción de decisiones colectivas. Desde esta perspectiva, el
carácter reglado constituiría la característica distintiva del modelo
democrático, de la selección de los representantes del Estado que se proclamen
como tales, y de sus actuaciones. No obstante, el papel de los procedimientos
democráticos no se reduce al cumplimiento de la regla decisional de la mayoría,
sino que involucra otros propósitos que hacen plausible sostener que las reglas
de procedimiento son componentes sustanciales del modelo democrático.
Dentro de los fines que permiten destacar el
aspecto sustantivo de los procedimientos dentro de un Estado democrático cabe
mencionar, en primer lugar, que las formalidades democráticas tienen como fin
ineludible la protección de las minorías y la oposición, mediante el
otorgamiento de espacios de participación efectiva en las decisiones que los
afectan. La regla de la mayoría y el principio de soberanía popular no poseen
más valor que los procedimientos diseñados para permitir que estas se
manifiesten[206].
Por ello, una decisión mayoritaria que no consulte los intereses de los grupos
con menor representación no puede denominarse democrática. De otra parte, los
procedimientos deben velar por garantizar la apertura de los espacios de
participación ciudadana, de suerte que las discusiones se acerquen, en la
medida de lo posible, al ideal deliberativo. Así, no es democrática aquella
decisión adoptada sin ninguna discusión, o mediante un debate monopolizado por
unos pocos ciudadanos que carecen de mandato representativo o de legitimidad
para ejercerlo. Precisamente para evitar ese monopolio, la democracia no puede
concebirse sin reglas procedimentales que garanticen la alternancia en el poder[207]. Por último, las reglas
procedimentales deben garantizar que la decisión colectiva adoptada
efectivamente sea representativa de la voluntad popular. Esto es, que el
cumplimiento de los procedimientos confiera a las decisiones transparencia y
legitimidad, así como seguridad a los ciudadanos sobre el hecho de que las
decisiones adoptadas reflejan efectivamente sus intereses[208].
Al respecto, la sentencia C-141/10 recordó
que para la doctrina “[e]l procedimiento democrático no es una
actividad espontánea, sino un producto de reglas. Estas reglas no son
arbitrarias sino que están diseñadas para maximizar el valor epistémico de
aquel proceso (…) este valor depende de varios factores, incluyendo la amplitud
de la participación en la discusión entre aquellos potencialmente afectados por
la decisión que se tome; la libertad de los participantes de poder expresarse a
sí mismos en una deliberación; la igualdad de condiciones bajo las cuales la
participación se lleva a cabo; la satisfacción del requerimiento de que las propuestas
sean apropiadamente justificadas; el grado en el cual el debate es fundado en
principios en lugar de consistir en una mera presentación de intereses; el
evitar las mayorías congeladas; la extensión en que la mayoría apoya las
decisiones; la distancia en el tiempo desde que el consenso fue alcanzado y la
reversibilidad de la decisión. Las reglas del proceso democrático tratan de
asegurar que estas condiciones sean alcanzadas en el máximo grado posible con
el objeto de que las leyes que se sancionen resulten ser guías confiables para
conducir a principios morales”[209].
Es claro, entonces,
que existe una estrecha relación entre la democracia y el respeto a las reglas
formales creadas para llegar a su consecución, y que la primera no puede ser
entendida sin el cumplimiento pleno de los procedimientos que la regulan.
132.2 Precisamente
siguiendo esta dirección, las sentencias C-145 de 1994 y C-353 de 1994 fueron enfáticas en señalar que las reglas
procedimentales que rigen las elecciones no son meros aspectos técnicos o
logísticos dentro de los procesos electorales sino que hacen parte de las
reglas propias del procedimiento democrático. Las reglas electorales
constituyen mecanismos cuyo fin último y diseño se encaminan a garantizar la
vigencia del principio democrático y participativo en el evento prototípico de
cualquier Estado que se repute tal: las elecciones. Es por eso que en las
mencionadas sentencias manifestó la Corte que el diseño razonable de los
procedimientos electorales es indispensable para el funcionamiento adecuado de
las instituciones democráticas y la legitimidad de sus gobernantes.
La sentencia C-1153 de 2005 que examinó la
ley de garantías electorales para las elecciones presidenciales, señaló que un
Estado que se ha comprometido a ampliar los espacios de participación directa,
sin abandonar los cauces de la democracia representativa, exige “la definición de reglas claras que permitan
acceder a los canales de expresión democrática de manera efectiva e
igualitaria”. De acuerdo con ello, “una
ley de garantías debe hacer que quienes se presenten a las elecciones en
calidad de candidatos, así como quienes acudan a ellas en calidad de electores,
aprovechen en igualdad de condiciones los recursos ofrecidos por el Estado para
la realización de la democracia, de manera que la voluntad popular se exprese
sin obstrucciones de ningún tipo y la decisión del pueblo se vea reflejada en
la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad que se disputa”. En
síntesis, las reglas electorales son “una
guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia
representativa”.
Junto a ello, la Corte Constitucional ha
considerado que el diseño de las reglas electorales es de vital importancia
para la preservación de las instituciones democráticas frente a la violencia y
a la tramitación de los conflictos por vías no institucionales. Es así que en
la sentencia C-145 de 1994 sostuvo la Corte: “el respeto de las reglas electorales es entonces lo que permite que la
democracia se constituya en un mecanismo por medio del cual las sociedades
tramitan de manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias. (…) Por
eso, como lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no
han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados
por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes
fenómenos de violencia no sólo en Colombia sino en numerosos países”.
Se concluye de este modo que la Corte ha
concebido las reglas procedimentales aplicables durante las elecciones como
parte misma de los procedimientos de un Estado democrático. Las reglas
electorales garantizan que las votaciones y mecanismos de participación en
general den lugar a la adopción de decisiones democráticas, lo cual redunda en
el mantenimiento de la institucionalidad estatal y en el desincentivo del uso
de vías violentas para la tramitación de las inconformidades del individuo
frente a la sociedad y frente al mismo Estado.
132.3 Por último, los procedimientos
electorales hacen parte de la obligación de garantizar los derechos de
participación política, entendidos estos como el conjunto complejo de
libertades políticas individuales que facilita a los ciudadanos la
participación en las decisiones que los afectan. De este derecho a la
participación hacen parte otros derechos que se encuentran principalmente
consagrados en el artículo 40 C.P, tales como la facultad de elegir y ser
elegido, sufragar, tomar parte en otras formas de representación democrática,
constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, revocar el mandato
de sus elegidos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, y acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos. Esta lista debe ser complementada con
la cláusula general del artículo segundo C.P, de acuerdo con el cual los
ciudadanos tienen derecho a participar en las decisiones que los afectan, y a
ejercer la soberanía como parte del pueblo, según lo establece el artículo 3º
C.P.
Frente a estos derechos el artículo 2º C.P.
es claro al afirmar que hacen parte de las tareas del Estado “garantizar” su efectividad y, más
específicamente, “facilitar” la
participación política, y que ambas actividades constituyen sus fines
esenciales. Para la Corte, estas voces implican que el Estado tiene la
obligación de adelantar acciones positivas que permitan el efectivo ejercicio
de la participación política. Estas consisten principalmente en fomentar el
desarrollo de los órganos electorales, proveer el presupuesto necesario para el
adecuado funcionamiento de la infraestructura requerida para los distintos
tipos de votaciones y, por último, expedir una legislación electoral que
contemple reglas de procedimiento cuya aplicación efectiva garantice que dichos
órganos e infraestructura sí contribuyan a la realización de los derechos de
participación política para todos los ciudadanos.
Los procedimientos electorales son indispensables
para la garantía de los derechos de participación política puesto que, por
ejemplo, el derecho al voto no puede ser ejercido en plenitud si no existe
certeza respecto de la oportunidad y modo en que se deben realizar las
votaciones, un censo electoral actualizado y depurado que garantice la igualdad
y universalidad del voto, suficientes papeletas electorales, un número
suficiente de mesas de votación y de jurados, etc. Así mismo, no podría
realizarse el derecho a ser elegido si no contemplara la ley los cargos de
elección popular y determinara sus períodos, o si no se regularan las campañas
electorales y los tiempos de inscripción de candidatos, etc. Igualmente no
sería viable ejercer control sobre el poder político si, por ejemplo, no
existieran causales y un procedimiento claro y válido para impulsar la
revocatoria del mandato.
En su artículo 258, modificado por el Acto
Legislativo 1º de 2003, la Constitución indicó la obligación que tiene el
Estado de velar porque el derecho al voto se ejerza sin ningún tipo de coacción
y en forma secreta, para lo cual ordena la implementación de diferentes
mecanismos que exigen una erogación por parte del Estado, tales como el uso de
tarjetones, instrumentos de identificación de candidatos, etc. con el fin de
otorgar más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los
ciudadanos. Esta conexión establecida por el constituyente entre los
implementos propios de la votación y la salvaguarda de la libertad y el
carácter secreto del voto revela la importancia de los procedimientos
electorales para la garantía del derecho al voto, especialmente en cuanto
imprime transparencia a los procesos en los que dicho derecho es ejercido.
Al respecto, vale la pena aclarar que el
principio de transparencia, predicable de los procesos claros, evidentes, que
se comprenden sin duda ni ambigüedad; no solo es aplicable al segundo parágrafo
del artículo 258 C.P para hacer referencia al voto electrónico, sino que se
extiende a todos los mecanismos en los que el derecho al sufragio se ve
involucrado, comoquiera que en el primer inciso del artículo se hacen múltiples
referencias al uso de medios electrónicos o informáticos para garantizar la
libertad y el carácter secreto de la votación, y la expresión final de este
inciso contiene una cláusula general de acuerdo con la cual “la ley podrá implantar mecanismos de
votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este
derecho de los ciudadanos”.
En la misma dirección, la Corte ha reconocido
la importancia de la faceta prestacional de la participación política indicando
en la sentencia C-142 de 2001 que el derecho al voto requiere de una “adecuada, consciente y eficiente organización
electoral que facilite su realización”[210] y que uno de los
elementos que comprende su núcleo esencial es el derecho “que tienen los ciudadanos a obtener del Estado los medios logísticos e
informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y
libre”[211]. En el mismo sentido, en la sentencia T-261 de
1998 reconoció que una elección de representantes verdaderamente democrática
debe cumplir “con una serie de requisitos, relacionados tanto con
las condiciones en que se desarrollan las campañas y las elecciones, como con
la manera en que vota el ciudadano”.
Los argumentos expuestos a propósito de la
importancia del procedimiento electoral como garantía del derecho al voto deben
extenderse a todos los derechos de participación política, especialmente en
cuanto tiene que ver con el derecho a constituir movimientos y partidos
políticos. En efecto, tanto el derecho al sufragio como los demás contemplados
en el artículo 40 C.P. comparten el hecho de ser libertades políticas cuyo
ejercicio permite la participación de
los ciudadanos en las decisiones que los afectan, y comparten también la faceta
prestacional de acuerdo con la cual el Estado tiene el deber de “facilitar” la participación
política de sus asociados. Así las cosas, los procedimientos electorales son de
central importancia para el sistema democrático en cuanto garantizan la
vigencia de los derechos de participación política, puestos en cabeza de cada
uno de los ciudadanos que lo integran.
132.4 De la importancia de los procedimientos
electorales se desprende como consecuencia directa que el diseño de las reglas
relativas a las elecciones, votaciones y demás mecanismos de participación
ciudadana debe buscar precisamente el cumplimiento de esos propósitos que le
confieren carácter sustantivo. Los procedimientos electorales previstos en la
legislación estatutaria deben ser expresión del principio democrático, garantes
de la institucionalidad estatal frente a las injerencias de formas violentas de
tramitar los conflictos, y manifestación del compromiso activo del Estado
frente a los derechos de participación política.
En este orden de ideas, si bien el legislador
estatutario tiene un amplio margen para configurar el procedimiento electoral y
sus detalles[212],
solo serán ajustadas a la Constitución las reglas de procedimiento electoral
que se adecuen y favorezcan la realización de la democracia y los derechos de
participación política, en los términos planteados en la jurisprudencia de la
Corte, sin desconocer por ello los demás principios y derechos
constitucionales, y sin obstaculizar mediante formalismos vacuos o irrazonables
la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan.
Artículo 41. Del escrutinio el día de la
votación
133. El artículo 41 del Proyecto prevé las
condiciones para llevar a cabo el escrutinio encomendado a las comisiones
escrutadoras distritales, municipales y auxiliares. Con base en esta disposición,
la Registraduría Nacional del Estado Civil debe prever un local en el cual las
comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares se constituirán
en audiencia para llevar a cabo la contabilización de votos partiendo de la
información contenida en las actas de escrutinio de mesa entregadas por parte
de los claveros respectivos. En cuanto al tiempo del escrutinio, la disposición
contempla que el conteo debe iniciar el mismo día de la votación, a partir del
momento del cierre de los comicios y debe desarrollarse hasta las doce de la
noche del mismo día. Cuando no sea posible terminar el conteo en ese tiempo, la
audiencia deberá continuar el día siguiente en el horario de 9 de la mañana a 9
de la noche, y así sucesivamente hasta su finalización. Por último, la norma
establece que al terminar el escrutinio de la comisión, los resultados deben
ser leídos en voz alta y otras personas autorizadas por la Registraduría
Nacional del Estado Civil deben escanear las actas de escrutinio de mesa para
su publicación inmediata en la página web de la entidad. Además, el artículo
dispone que debe ser entregada a los testigos electorales una copia de quienes
también pueden utilizar cámaras fotográficas o de video.
133.1 Conforme a la legislación electoral
vigente[213],
los escrutinios a los que se refiere el artículo 41 del Proyecto se llevan a
cabo luego de dos procesos previos de contabilización de votos, y preceden al
escrutinio general realizado por los delegados del Consejo Nacional Electoral.
Así, el primer escrutinio es realizado en las mesas de votación por los jurados
de votación. Posteriormente, los claveros deben adelantar el conteo posterior
de los totales de votación obtenidos por mesa. Luego, a las comisiones
escrutadoras se les asigna la tarea de escrutar los votos a partir de las actas
elevadas en los dos conteos anteriores, y establecer los resultados obtenidos por
distrito, municipio o zona. A este escrutinio es al que se refiere el artículo.
Finalmente, los votos agregados por distrito o zona son sometidos al escrutinio
general de los Delegados del Consejo Nacional Electoral, cuyo conteo determina
la votación nacional.
133.2 En este escenario, observa la Corte que
el precepto examinado establece un plazo corto entre la finalización de las
votaciones y la primera publicación de los resultados parciales de las mismas.
Instaura exigencias en cuanto a la publicidad de dichos resultados parciales de
las votaciones, pues ordena la divulgación de la totalidad de dichas actas de
escrutinio, y crea la facultad de que los testigos electorales tengan copias de
las mismas. Adicionalmente, admite la utilización de diversos instrumentos
tecnológicos tanto para la transmisión de los datos contenidos en las actas de
escrutinio, al ordenar a las personas autorizadas por la Registraduría Nacional
escanear los resultados y exigir su publicación inmediata en la página web;
como para el almacenamiento de datos, al permitir que los testigos electorales
tomen fotografías y videos de las mismas.
Estos tres aspectos identificados se orientan
a reducir las oportunidades de manipulación y alteración de los escrutinios
entre la contabilización inicial de los votos y la proclamación de los
resultados finales de la votación. En efecto, se espera que entre menos tiempo
transcurra entre la finalización de las elecciones y la primera proclamación
oficial de los escrutinios, disminuya el riesgo de fraude o alteración del
sentido de los votos emitidos a favor de un candidato o de una propuesta en
particular. Ello, aunado al monitoreo de un mayor número de personas, tal como
lo indica el artículo 45 del Proyecto al referirse a los testigos electorales,
y la publicidad del contenido de los escrutinios de comisión a través de varios
medios constituye, en principio, un diseño institucional que procura blindar el
proceso electoral frente a irregularidades.
134. Así las cosas, los preceptos contenidos
en este artículo se ajustan al ordenamiento constitucional, en tanto que
contribuyen a la vigencia del procedimiento democrático, a través de la
creación de garantías de que el proceso electoral no será alterado ni
manipulado durante la etapa del escrutinio distrital, municipal o zonal. En
este sentido, las normas atienden a lo previsto en el artículo 258 C.P, que
exige al Estado velar por el respeto del voto. Igualmente, responden al fin
constitucionalmente relevante de revestir de mayor legitimidad las decisiones
resultantes en tanto reflejo de los intereses del pueblo (Art. 3º C.P). Por
ende, la Corte declarará que se encuentran ajustados al ordenamiento
constitucional.
Artículo 42. De las comisiones escrutadoras
135. El artículo 42 del Proyecto establece el
protocolo que deben observar los miembros de las comisiones distritales,
municipales y auxiliares en desarrollo del escrutinio examinado en el numeral
anterior. La norma señala la hora a la que deben llegar a la sede del
escrutinio quienes integran la comisión. Indica las formalidades que deben
respetarse al activar la entrega de los pliegos electorales no introducidos en
el arca triclave antes de empezar el escrutinio, debido a que provienen de
corregimientos, inspecciones de policía y sectores rurales físicamente
distantes del lugar dispuesto para la comisión escrutadora. Además, prevé que
cuando falten por incorporarse algunos de estos pliegos electorales, el
escrutinio no puede finalizar antes de que venza el mayor de los términos de
distancia fijado por el Registrador Nacional del Estado Civil para el
respectivo municipio.
Se suma a ello un parágrafo en el que ordena
a las comisiones escrutadoras entregar dos copias de las actas parciales de los
escrutinios a un testigo electoral por partido, movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos, de suerte que pueda verificarse la coincidencia de
estas con las que reposan en manos de la comisión escrutadora; y apremia a la
comisión para que entregue copias del acta final.
135.1 La Corte advierte que, en cuanto tiene
que ver con la primera parte de la disposición, la norma que se dirige a
complementar el artículo anterior que regula los tiempos en los cuales debe
iniciarse y desarrollarse el escrutinio por parte de la comisión distrital, municipal
o auxiliar, estableciendo desde qué horas deben presentarse los miembros de la
comisión en la mesa de conteo, y precaviendo el evento en el cual no lleguen de
forma inmediata los pliegos provenientes de mesas de votación que se encuentran
distantes respecto de la comisión.
Esta última previsión en nada riñe con el
objetivo de brindar transparencia a los escrutinios que serán objeto de la
primera publicación. Lo que hace es consultar la realidad nacional, que
evidencia la existencia de corregimientos, inspecciones de policía y sectores
rurales caracterizados por hallarse en lugares geográficos de difícil acceso o
ubicados a gran distancia de las cabeceras distritales, municipales o zonales
en las que se lleva a cabo el escrutinio por parte de las comisiones, pero
estableciendo prescripciones expresas que evitan la exclusión de dichas
votaciones del carácter reglado que inspira todo el proceso electoral, y que es
la base para el ejercicio de control y vigilancia en cabeza de los ciudadanos y
de la propia organización electoral. En este sentido, la Corte encuentra que el
artículo establece un procedimiento que atiende razonablemente a las exigencias
de facilitar la participación efectiva de los ciudadanos que votan en zonas
distantes del territorio nacional y a la obligación de garantizar la
transparencia de los escrutinios.
135.2 Tampoco encuentra la Corte reproche
alguno sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo bajo examen. La
restricción instituida por el legislador en cuanto a que la entrega de copias
de actas parciales de escrutinio solo se hará a los testigos electorales que
ejercen su función de vigilancia en virtud de su pertenencia a un partido,
movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, constituye una expresión
de la libertad configurativa del legislador que no contraría principios
superiores ya que, en todo caso, permite que repose una copia de las actas
parciales en manos de ciudadanos que tienen funciones de vigilancia electoral,
y faculta a todos los testigos electorales para verificar en la jornada
siguiente el contenido de las actas parciales custodiadas por la comisión
escrutadora. Atiende así a la exigencia de garantizar la transparencia en los
escrutinios y el respeto de los principios propios del modelo democrático.
Para finalizar, el último inciso del
parágrafo del artículo 42 del Proyecto reitera en todo la obligación prescrita
en el artículo 41 según la cual la Comisión Escrutadora debe entregar copia
física o magnética del acta final del escrutinio y, por lo tanto, caben
respecto de él las mismas consideraciones que llevaron a declarar
constitucional ese aparte de la norma (ver
supra 133.2), y que fundamentan la declaratoria de exequibilidad de la
totalidad del presente artículo.
Artículo 43. De los escrutinios de los
delegados del Consejo Nacional Electoral
136. En su artículo 43, el Proyecto de Ley
Estatutaria aborda dos aspectos del desarrollo de los escrutinios generales
adelantados por los delegados del Consejo Nacional Electoral. De un lado,
indica que estos deben iniciar a las nueve de la mañana del martes siguiente a
las elecciones en las capitales de departamento. De otro lado, declara que el
escrutinio general debe comenzar aun cuando no se hayan recibido la totalidad
de los pliegos electorales de los municipios que integran la suscripción
electoral.
136.1 La revisión de este artículo impone
aclarar previamente el aparente error en que incurre el segundo inciso según el
cual los pliegos electorales a los que se hace alusión son los de los
municipios que integran “la suscripción
electoral”. Carece de sentido hacer mención en este artículo a cualquier
actividad dirigida a suscribirse, inscribirse o anotarse dentro del proceso de
elecciones, comoquiera que lo que pretende el postulado normativo es delimitar
el ámbito espacial al que corresponden los pliegos electorales cuya ausencia no
impide el inicio del escrutinio general. En ese orden de ideas, el inciso solo
adquiere significado si se entiende que el escrutinio general puede empezar
aunque no se tenga la totalidad de los pliegos del municipio que integran la
correspondiente “circunscripción
electoral”. En efecto, las circunscripciones electorales son las unidades
en las que se divide el país a efecto de determinar los votos emitidos por los
electores que deberán tenerse en cuenta para el reparto de escaños a candidatos
y partidos[214],
y es con respecto a ellas que la organización electoral decide sobre la
asignación de delegados que realicen el escrutinio general. De este modo, la
Corte encuentra que el legislador incurrió en un lapsus cálami derivado de la confusión mecanográfica del término “suscripción” con el de “circunscripción” y así lo entenderá
para efectos de la revisión del artículo.
136.2 Ahora bien, el artículo 43 regula dos
condiciones de un escrutinio que, conforme a la legislación vigente[215], se denomina “general”,
y que se realiza de forma posterior al de las comisiones escrutadoras
distritales, municipales o zonales. Ambos aspectos se orientan a dar inicio a
los escrutinios generales en un lapso reducido luego de la finalización de las
elecciones, buscando con ello reducir el ámbito posible de manipulación y
alteración de los votos y de las actas de escrutinio. Como la Corte lo ha
indicado, estos mecanismos atienden a propósitos relacionados con la
transparencia de las votaciones y del proceso democrático. Si bien la Corte
evidencia que esta norma no se ocupa de forma detallada de todo lo que atañe a
los escrutinios generales, como sí lo hace en lo que tiene que ver con las
comisiones escrutadoras, no percibe que las disposiciones consagradas carezcan
de razonabilidad o que atenten contra algún postulado Superior. Por ende, la
declarará exequible.
Artículo 44. Del horario de los escrutinios
para la fórmula presidencial
137. En cuanto tiene que ver con el artículo
44, el Proyecto de Ley establece en él que los escrutinios de las votaciones
para presidencia y vicepresidencia de la República tendrán el mismo horario del
resto de las elecciones. La Sala no advierte argumentos que justifiquen una diferencia
entre los plazos dentro de los cuales se realizan estos escrutinios, y los
correspondientes a las demás elecciones para cargos de corporaciones públicas.
En este sentido, puede concluirse que se trata de una previsión razonable y
respetuosa del principio de igualdad, compatible con los dictados
constitucionales.
Artículo 45. Testigos electorales
138. El artículo 45 del Proyecto de Ley
Estatutaria se ocupa de tres aspectos: (i)
señala quiénes pueden ser testigos electorales e incorpora a esta figura las de
observadores electorales y auditores de sistemas (ii) enlista sus funciones, y (iii)
fija las condiciones en las cuales el Consejo Nacional Electoral puede
delegar la reglamentación y la realización del proceso de acreditación.
138.1 Las múltiples actividades y actores que
regula este artículo pueden enmarcarse dentro de la figura de la observación
electoral. De acuerdo con la definición doctrinal más clásica, este ejercicio
consiste en la “recolección sistemática de información sobre un
proceso electoral, con el propósito específico de llegar a una opinión
fundamentada sobre la adecuación de este proceso, a partir de datos recogidos
por personas u organizaciones especializadas, que no están inherentemente
autorizadas a intervenir en el mismo”[216]. En otras
palabras, se trata de un examen que ciudadanos ajenos a la organización
electoral realizan sobre el modo en que se lleva a cabo parte o la totalidad
del proceso electoral, con el propósito de vigilar que se cumplan las
prescripciones legales contenidas en la legislación electoral, y que no se
cometan irregularidades dentro del proceso dando, al final del mismo, un
informe sobre la transparencia del ejercicio. Los Estados han adquirido un
creciente interés en institucionalizar la observación electoral, pues a través
de este mecanismo de apertura a distintos tipos de veedores, se confiere
publicidad y legitimidad al proceso frente a sus ciudadanos y la comunidad
internacional.
El primer grupo de
ciudadanos interesado en ejercer funciones de vigilancia sobre el proceso
electoral es de los partidos políticos y agrupaciones que han avalado
candidatos cuya elección depende de los comicios que se fiscalizan, a quienes,
en estricto sentido, se les denomina como “testigos
electorales”[217].
No solo los partidos y movimientos políticos son asociaciones que por su
naturaleza tienen un conocimiento profundo de los procedimientos y la
organización electoral del país, sino que son ellos quienes se verían
directamente afectados si durante los comicios se cometiera un fraude electoral
que favoreciera a los candidatos de los partidos y movimientos rivales. Por
eso, son ellos los primeros llamados a monitorear el proceso electoral pero, de
forma adicional, a intervenir cuando observen una irregularidad y a solicitar
la presencia de las autoridades.
En segundo lugar
se encuentran los observadores electorales propiamente dichos, que pertenecen a
organizaciones no partidistas que se especializan en la observación de
elecciones. Estas pueden ser de carácter internacional, cuando se trata de
organizaciones no gubernamentales de orden internacional u organismos
multilaterales cuyo mandato incluye el
acompañamiento de los Estados para la consecución de elecciones libres y
transparentes o para afianzar las transiciones hacia la democracia. Ejemplo de
estas últimas son las comisiones de verificación electoral de la OEA y la ONU.
Por último, dentro del mismo conjunto de observadores electorales debe
mencionarse a quienes pertenecen a organizaciones no partidistas de carácter
nacional, que se han profesionalizado para ejercer labores de monitoreo sobre
las elecciones o sobre el sistema político electoral de un país[218]. La
diferencia principal entre las dos figuras consiste en que solo la primera se
basa en la afiliación a un partido o movimiento político, de suerte que para
que la segunda pueda ejercer su función con imparcialidad no debe estar
vinculado a ningún tipo de filiación política.
Por último, cabe
mencionar que la observación electoral puede desarrollarse en múltiples grados
entre los que vale la pena precisar, para efectos de la revisión del
articulado, la distinción que existe entre los procesos de observación que se
reducen al monitoreo de la jornada electoral y la observación electoral
adelantada sobre todas las etapas que conforman el proceso electoral; y, de
otro lado, la observación electoral pasiva, aquella en la que solo es posible observar
el proceso, que es diferente de la observación electoral activa, en la cual se
faculta no solo para recolectar información, sino para formular reclamaciones y
solicitar la intervención de autoridades, y que es denominada “fiscalización”[219].
138.2 Emerge con claridad para la Corte que, en lo
general, la consagración de la figura de la observación electoral constituye un
desarrollo de los propósitos de la Constitución, pese a que la Sala deberá
entrar a examinar más adelante dos problemas jurídicos concretos que afectan la
constitucionalidad del artículo. Tal como se ha reiterado ya en esta
providencia, los procedimientos electorales conducen a la vigencia de la
democracia representativa en el Estado en la medida en que brindan garantías
para que el ciudadano pueda confiar en la legitimidad del mandato de sus
representantes (Art. 3 C.P), y así lo hace en general el artículo que contempla
la figura de la observación electoral debido a que busca mediante su ejercicio
la transparencia de los métodos de elección y el respeto por el carácter
secreto e igual del voto (Art. 258 C.P). Además, contribuye a garantizar la
efectividad de otros postulados democráticos tales como el principio de
igualdad predicable también de los contendientes electorales (Art. 13 y 152-f
C.P), el respeto de los derechos fundamentales durante el proceso electoral y
la eficacia de la implementación de tecnologías para participar en la vida
política del país (Art. 258 C.P).
La Corte estima
que la presencia de personas para la vigilancia de la jornada electoral que no
hagan parte de la organización electoral en sí misma, refuerza los mecanismos
estatales de control y vigilancia de las elecciones contemplados en la
Constitución principalmente a través de los órganos que integran la
organización electoral (Arts. 265 y 266 C.P). Además, la observación electoral
llevada a cabo por ciudadanos nacionales constituye una concreción del artículo
40 C.P en tanto que faculta al ciudadano para verificar por sus propios medios
la forma en que se ejerce el poder político en los cargos que ocupan temporal o
definitivamente por quienes están encargados de la ejecución de las elecciones,
y la probidad de los procedimientos de conformación de representantes ante las
corporaciones públicas.
138.3 En lo
particular, de una lectura del artículo a la luz de lo anterior, se deduce que
la norma extiende la denominación de testigos electorales a otros observadores
electorales. Aun cuando se explicó la diferencia doctrinal que existe entre
unos y otros, no encuentra la Corte que ello acarree una inconstitucionalidad
del precepto, toda vez que ambas figuras cumplen el mismo propósito de
vigilancia que, como se indicó anteriormente, desarrolla principios de
relevancia constitucional. Además, por cuanto la consecuencia de la norma es la
ampliación del grupo de sujetos que pueden ejercer esta actividad a: (i) los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidatos a cargos o corporaciones
de elección popular; (ii) los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que promuevan el
voto en blanco; (iii) las
organizaciones nacionales de observación electoral reconocidas por el Consejo
Nacional Electoral y, (iv) las
organizaciones internacionales de observación electoral reconocidas por el
Consejo Nacional Electoral. De suerte que esta legislación amplía el ámbito
ciudadano de control del poder político con el fin constitucionalmente
imperativo de garantizar la transparencia electoral.
138.4 Ahora bien, persiste una duda en lo que
concierne a si el último postulado del inciso primero según el cual “cuando se trate de procesos a los que se
han incorporado recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores de
sistemas”, hace referencia a un grupo adicional de testigos electorales
cuya afiliación organizativa no queda clara o si se encuentran incluidos dentro
de los cuatro grupos ya mencionados. La Corte considera que la interpretación
más favorable al principio democrático es la segunda, esto es, la que indica
que se trata de una facultad expresa para que los partidos, movimientos y
organizaciones no partidistas puedan solicitar la acreditación de auditores de
sistemas dentro de sus equipos de observación. Justamente el artículo 258 C.P
instituye en el ordenamiento superior el uso de medios electrónicos o
informáticos y permite la implementación del “voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las
votaciones” (Par. 2 art. 258 C.P).
En la misma dirección, el artículo 39 del
Proyecto de Ley que se revisa ordena la implementación de dicho mecanismo de
votación. En consecuencia, lo más razonable es que todos los equipos de
testigos electorales cuenten con la posibilidad de contar con miembros que
tengan conocimientos técnicos suficientes para verificar la transparencia y
agilidad en los procesos de elección, de suerte que el ejercicio de observación
en uso de medios de votación electrónica mantenga su vocación de eficacia.
138.5. Consideraciones de similar naturaleza
caben en cuanto tiene que ver del modelo concreto elegido por el legislador
estatutario, de acuerdo con el cual la observación de los testigos electorales
es de tipo activo, pero se limita a la veeduría de la jornada electoral propiamente
dicha. Este modelo no merece reproche alguno pues, antes que vulnerar un
precepto constitucional, extiende las funciones que usualmente se restringen a
los representantes de partidos y movimientos, a todos los testigos electorales.
138.6. No obstante, como se anunció, la norma
presenta dos problemas jurídicos. El primero se origina en el inciso dos que,
aludiendo a los testigos electorales, dispone que “para el cumplimiento de sus funciones podrán utilizar prendas de
vestir que los identifiquen según las opciones políticas que representen”.
Esta expresión admite al menos dos interpretaciones diferenciables. Una lectura
estricta según la cual la identificación de las opciones políticas hace
referencia exclusivamente al uso de prendas que permitan a cualquier ciudadano
identificar a qué agrupación política pertenece el testigo electoral de manera
general, por cuanto tienen la denominación, el color o el logo del partido o
movimiento. Y otra lectura más amplia, según la cual las opciones políticas
incluyen la alusión a los candidatos que está avalando el partido o movimiento
pues ciertamente, en una jornada electoral, dichas agrupaciones están
facultadas para solicitar la acreditación de testigos por cuanto han presentado
un candidato a las elecciones o promueven el voto en blanco.
Esta interpretación amplia es contraria a los
postulados constitucionales, toda vez que la Corte ha reiterado que "el día de las elecciones en el que los
ciudadanos ejercen su derecho al sufragio y se define el rumbo democrático del
país, deberán acallarse todas la voces que no sean la voz del pueblo"[220],
con el fin de garantizar el mandato
del artículo 258 C.P de que el elector no se vea constreñido de ninguna forma
al manifestar su decisión política. Por este motivo, en las sentencias C-089,
C-145 y C-353 de 1994 se estableció con claridad que no puede ejercerse
propaganda el día de las elecciones, ni de carácter electoral, es decir “la que tiene por finalidad obtener el apoyo
electoral”[221]; ni propaganda política,
que corresponde a “la manera
institucional realizan permanentemente los partidos o movimientos políticos con
el fin de difundir y promover sus programas e ideas”[222].
En ese orden de ideas, se pretende que el día
de elecciones esté libre de presiones, expresas o tácitas y, en general, de
toda actividad que impida la reflexión ciudadana acerca de la decisión de
voto. Es por ello que la jurisprudencia
constitucional ha determinado que actividades proselitistas en ese día son
incompatibles con la libertad del elector, que en el caso concreto refiere a la
ausencia de interferencias para la autonomía en el ejercicio del sufragio. De este modo, fórmulas como las adoptadas por
el legislador estatutario, que permiten que la actividad de los testigos
electorales pueda desviarse a la expresión de publicidad electoral, son
inconstitucionales. Ello, por supuesto,
sin perjuicio que los testigos electorales puedan portar un distintivo que los
identifique como tales, el cual no puede, en modo alguno, hacer referencia al
apoyo a determinada opción política o candidato, pues esto constituirían
modalidades de publicidad electoral proscritas por el ordenamiento superior,
según se ha señalado.
Acorde con lo anterior, la expresión en cuestión
será declarada inexequible, puesto que su redacción permite que so pretexto de
ejercer la legítima función de testigo electoral, se termine socavando la
libertad del elector, en los términos antes señalados.
138.7. El segundo problema jurídico se
presenta en el parágrafo del artículo que faculta al Consejo Nacional Electoral
para delegar sus funciones de autorización de acreditaciones de los testigos
electorales, y de reglamentación de las formas y procedimientos de acreditación
e identificación de los testigos a (i)
servidores públicos encargados de la organización electoral y (ii) partidos y movimientos políticos
con personería jurídica.
El legislador estatutario está plenamente
autorizado para atribuir al Consejo Nacional Electoral las actividades
señaladas en el artículo en materia de testigos electorales puesto que, de
conformidad con el artículo 265 C.P, la función principal de este órgano es la
de “ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la organización electoral” y de acuerdo con el numeral 12 del
mismo precepto Superior, el Consejo atenderá también “las demás que le confiera la ley”.
Asimismo, en principio nada impide al
legislador habilitar al Consejo Nacional Electoral para delegar estas
funciones, comoquiera que así lo autoriza el artículo 209 C.P. En lo particular, esta corporación ha
manifestado que, junto con la descentralización y la desconcentración, la
delegación constituye una forma de organizar la estructura institucional para el
ejercicio de la función administrativa[223],
y ha dicho que, en concordancia con el artículo 210 C.P, es admisible que el
delegante sea un particular, bien se trate de una persona natural o de una
persona jurídica de naturaleza privada, o que el mandato de delegación se haga
a un órgano en que concurran autoridades públicas y particulares[224]. Sin embargo, la
delegación encuentra diversos límites entre los que se encuentra, por supuesto,
que el objeto de la delegación, la calidad del delegante, o el acto de
delegación respeten los demás principios de la función pública.
En cuanto concierne al presente examen,
resalta la Corte que ni el objeto de la delegación ni el delegante pueden ser
de tal naturaleza que el cumplimiento de la función desconozca el principio de
imparcialidad. Sobre esta garantía, la sentencia C-073 de 2006 indicó que es “la
herramienta jurídica que preserva la neutralidad y objetividad del funcionario
juzgador, evitando la existencia de cualquier tipo de preferencia, afecto o
animadversión con las partes, sus representantes o apoderados[225].
En todo caso, como se expuso en la sentencia C-543 de 2005[226],
la valoración de la imparcialidad no se realiza a partir de las posiciones
morales, éticas o psicológicas de las autoridades públicas, sino a través de su
postura intersubjetiva. Es decir,
la apreciación de la imparcialidad se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación
del funcionario juzgador con las partes y la comunidad en general”. De esta suerte,
la materia delegada y el sujeto al cual se le delega debe garantizar a los
ciudadanos que en el ejercicio de la función pública serán considerados en
iguales condiciones y que sus
asuntos van a ser tramitados sin que pesen elementos distintos a los
contemplados en la ley (Art. 13 C.P).
Llevadas estas
premisas a los sujetos delegantes determinados en el precepto analizado se
tiene, por un lado, que la facultad de delegación de las funciones de
reglamentación de la acreditación y las autorizaciones mismas a otros
funcionarios de la organización electoral se encuentra en armonía con los
principios de la función administrativa. Toda vez que la organización electoral
está conformada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional
del Estado Civil (Art. 120 C.P) y es ella quien “tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y
vigilancia”, entiende la Corte que los servidores delegantes tienen un
mandato que garantiza la imparcialidad que debe exhibir el proceso de
regulación de las inscripciones de testigos y las acreditaciones mismas. Además, esa condición de imparcialidad y
objetividad se acredita por el hecho que ambos organismos están sujetos a los
mandatos constitucionales y legales que indican el ámbito de sus competencias y
funciones.
En contraposición,
se encuentran los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
quienes por sus válidos intereses en la obtención de un resultado específico en
las elecciones no garantizan la imparcialidad de las funciones delegadas,
contrariando con ello el artículo 209 C.P. Una agrupación política no puede ser
facultada para reglamentar la forma y los procedimientos de acreditación de
testigos pues, de un lado, ello abre la posibilidad de que emita una regulación
que se acomode a las necesidades de sus testigos y candidatos; y, de otro lado,
puede obstaculizar el libre acceso y facultades de los demás testigos
electorales, así como la conformación pluralista del grupo de observadores
electorales. Además, estando todos los partidos, movimientos y grupos significativos
de ciudadanos en igualdad de condiciones, no se entendería como solo algunos de
ellos –quienes tienen personería jurídica- podrían tener la posibilidad de
autorizar cuáles testigos pueden ser acreditados. La sola probabilidad de la
ocurrencia de estos eventos generaría desconfianza entre los testigos
electorales, desdibujando la figura cuyo fin no es otro que dotar de
legitimidad y confianza a todas las partes interesadas en el proceso electoral.
En consecuencia, la Corte declarará
inexequible la expresión “o en los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica” contenida en el
parágrafo de la norma bajo examen.
Artículo 46. Unidad Nacional de Delitos
contra los Mecanismos de Participación Democrática
139. El artículo 46 del Proyecto prevé la
creación de una Unidad Nacional de Delitos contra los mecanismos de
participación democrática en la Fiscalía General de la Nación.
La adición de esta nueva unidad a la
estructura de la entidad se acompasa con lo dispuesto en el artículo 253 de la
Carta que establece: “la ley determinará
lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la
Nación, al ingreso por carrera y retiro del servicio, a las inhabilidades e
incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones
sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su
dependencia”[227]. Atendiendo a
que fue precisamente el legislador estatutario quien determinó la necesidad de
crear otra unidad especializada para adelantar la política criminal en materia
de delitos electorales, la Corte lo declarará exequible.
Sin embargo, la norma analizada incurre en un
yerro manifiesto al prever que dicha Unidad de la Fiscalía General es creada
con el fin de investigar “y sancionar” los
delitos antes mencionados. De acuerdo
con el artículo 250 C.P., corresponde a la Fiscalía General de la Nación la
investigación de los delitos; esto en tanto la sanción penal es una función
privativa de los jueces de conocimiento.
En ese sentido, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “y sancionar” del artículo 46 del
Proyecto.
Artículo 47. Censo electoral
140. Ahora bien, el artículo 47 se ocupa de
la definición y conformación del censo electoral. Siguiendo la estructura de la
norma, la Corte empezará por estudiar el concepto y funciones del censo
electoral, con el fin de examinar si la definición dada en la disposición se
ajusta a la Constitución. Luego de ello, determinará la adecuación al
ordenamiento Superior de las reglas sobre su conformación.
140.1 El censo electoral puede ser definido,
en el nivel más general, como una base de datos compuesta por el registro de
cédulas de ciudadanos habilitados para votar, incluidas conforme a criterios
legalmente determinados, que es elaborada y administrada por la organización
electoral y que sirve a varios propósitos relativos a las votaciones. Además,
el término hace referencia al sistema por medio del cual se elabora, emplea y
actualiza dicha base de datos[228]. Dado que el censo
electoral es una herramienta técnica indispensable para el buen desarrollo de
un certamen electoral, se trata de una figura regulada dentro de la legislación
sobre la materia. Y, tal como se ha resaltado a lo largo de esta sentencia, ese
carácter procedimental de la figura la vincula de forma directa con la garantía
del derecho al voto y la legitimidad de los elegidos mediante el proceso
electoral. De allí deriva su importancia desde la perspectiva constitucional y,
de manera más general, para la eficacia del principio democrático
representativo.
El censo electoral ha sido instituido para
garantizar los principios que caracterizan el sufragio en las sociedades
modernas, especialmente aquellos de acuerdo con los cuales el voto debe ser
universal e igual. En cuanto a la universalidad, el sistema de inscripción y
actualización del censo debe garantizar que todos los ciudadanos habilitados
para ello, sin discriminación alguna, puedan ejercer su derecho al sufragio[229]. El grado de rigidez en
cuanto a los mecanismos de inscripción en el censo, constituye entonces una alerta
sobre la posibilidad de que un segmento minoritario de la población, termine
impedido para votar por razones geográficas, económicas, étnicas, de género,
etc., y, con ello, se desconozca el carácter universal del voto.
Adicionalmente, el censo electoral debe garantizar la igualdad en la votación,
de suerte que el voto depositado por cada ciudadano tenga, sin
discriminaciones, “el mismo valor
numérico para efectos de la distribución de curules o cargos en disputa”[230]. De este modo, los mecanismos de actualización y depuración del
censo, así como los que atañen a su administración, deben asegurar que en las
elecciones se materialice la idea según la cual “una persona, un voto”.
Teniendo en cuenta este propósito último que
encuentra asidero en el artículo 258 C.P., en la sentencia C-1121 de 2004 la
Corte desarrolló los diversos fines prácticos a los que sirve el censo
electoral, los cuales pueden resumirse de la siguiente manera: (i) registra a los “ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, que
pueden válidamente sufragar en un determinado certamen democrático”; (ii) “permite
dar cabal cumplimiento a los mandatos constitucionales que consagran un umbral
mínimo de participación ciudadana para efectos de darle viabilidad a los mecanismos
de participación directa cuya regulación así lo establezca”; (iii) “le permite al Estado controlar,
planear, organizar, y desarrollar no solo los certámenes electorales sino
igualmente los mecanismos de participación”; y (iv) “permite sectorizar las
votaciones de acuerdo con las corporaciones públicas y las curules que deban
ser ocupadas por lo candidatos a la respectiva elección”. Conforme a ello,
la Corte dejó claro que en Colombia solo se ha contemplado la conformación de
un censo electoral que sirve tanto para las elecciones de representantes como
para los demás mecanismos de participación electoral, cuya administración
corresponde a las instituciones que conforman la organización electoral.
Siguiendo lo establecido por el pleno de la
Corte Constitucional en sentencia C-1121 de 2004, “lo relevante constitucionalmente del Censo Electoral es que debe
apuntar al otorgamiento de plenas garantías para que el certamen democrático se
ajuste a lo dispuesto en la Constitución; y por lo tanto, le corresponde
imprimirle eficacia, publicidad, transparencia y seguridad a la reforma
adoptada vía referendo. // El principio de publicidad, constituye una garantía
del principio democrático, en la medida que asegura que todas las fuerzas
políticas de la nación, y la ciudadanía en general, esto es, promotores y
opositores a la propuesta de reforma constitucional, conozcan con antelación a
la realización del certamen democrático la cifra exacta que conforma el censo
nacional electoral, y por lo tanto tengan unas reglas claras antes del certamen
democrático (… ) // Y respecto del
principio de eficacia, apunta a que la organización electoral cuente de manera
razonable con unos datos ciertos y precisos para adelantar el procedimiento de
votación del mecanismo de participación y finalmente pueda determinar la
validez y aprobación de la reforma respectiva”.
En síntesis, el censo electoral debe
establecer un balance entre la necesidad de ser lo suficientemente seguro y transparente
para salvaguardar la integridad de las elecciones, lo cual responde al objetivo
constitucionalmente relevante de dotar de legitimidad a los certámenes
electorales, conforme lo ordena el artículo 3 C.P; y, al mismo tiempo, el deber
constitucional de garantizar que las formalidades y aspectos técnicos de la
base de datos no terminen por desconocer las características que rodean el
derecho al voto.
140.2 De acuerdo con los dos primeros incisos del
Proyecto el censo electoral es: (i)
el registro general de cédulas de ciudadanía de los ciudadanos habilitados por
la Constitución y la ley para ejercer el derecho al sufragio en elecciones y
mecanismos de participación ciudadana; (ii)
el instrumento que determina el número de electores requerido para la validez
de los actos y votaciones de los mecanismos de participación ciudadana que
exigen un umbral determinado; y (iii)
el instrumento técnico que le permite a la organización electoral planear,
organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana.
140.3 Un contraste entre el contenido
semántico de las definiciones contenidas en el Proyecto y las descritas en la
jurisprudencia de la Corte evidencia la compatibilidad de ellas con los fines
constitucionalmente protegidos mediante la figura del censo electoral, en los
términos especificados previamente. En efecto, lo único que hace el legislador
estatutario en estos dos primeros incisos del artículo 47 es hacer expresos los
propósitos para los cuales ha sido empleado el censo electoral en Colombia. Por
esta vía, resalta la importancia de este instrumento para el buen
funcionamiento de los mecanismos de participación ciudadana a través de los
cuales el pueblo ejerce su soberanía (Art 3 C.P) y sus derechos de participación
política (Art. 40 C.P).
140.4 Nótese que la armonía existente entre lo previsto en los dos
primeros incisos del artículo 47 del Proyecto de Ley y la Constitución, no se
deriva del hecho de que se considere que el censo electoral sea un instrumento
cuya naturaleza técnica y estadística en nada puedan afectar principios,
derechos y valores de orden constitucional. Contrario a lo señalado por el
Procurador y por un ciudadano interviniente al respecto, la Sala insiste en
que, contrario a ser una simple herramienta técnica, la manera como se diseñen
los procedimientos electorales guarda una estrecha relación con la vigencia del
principio democrático y, en consecuencia, que las razones que informan el uso
del censo electoral deben corresponder eficazmente al propósito de salvaguardar
el contenido del derecho al voto. Esta es la razón por la cual debe la Corte
analizar si el tercer inciso del artículo y sus numerales, relativos a la
formación del censo electoral, se ajustan a los parámetros Superiores mencionados.
140.5 El tercer inciso del artículo 47 del Proyecto determina que el
censo electoral se forma con:
“1)
Las cédulas de los ciudadanos que hayan sufragado en las últimas elecciones o
en el último mecanismo de participación popular de carácter nacional,
departamental o municipal, según el caso.
2)
Las cédulas de ciudadanía que hayan sido expedidas por primera vez con
posterioridad al certamen electoral o mecanismo de participación ciudadana
previsto en el numeral anterior.
3)
Las cédulas de los ciudadanos que no figuren en el censo electoral por no
reunir los requisitos citados y pidan ser inscritos en él antes de la nueva
votación”.
140.6 Tal como fue planteado por el legislador estatutario, el artículo
47 del Proyecto modifica de forma sustancial el sistema electoral actual. El
artículo 76 del Decreto 2241 de 1986, modificado por el artículo 7 de la Ley 6
de 1990, que constituye la legislación electoral vigente, establece que “permanecerán en el censo electoral del
sitio respectivo, las cédulas que integraban el censo de 1988, y las que con
posterioridad allí se expidan o se inscriban, mientras no sean canceladas o se
inscriban en otro lugar”. De la lectura de esta norma, se infiere que el
censo electoral está compuesto de forma permanente y automática por todas las
cédulas expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil mientras no
sean canceladas o inscritas en otra circunscripción y, adicionalmente, por las
cédulas cuya inscripción se solicite de forma expresa.
En cambio, el artículo 47 del Proyecto de Ley introduce una reforma de
acuerdo con la cual no todas las cédulas expedidas conforman el censo electoral
de manera automática, sino que solo lo hacen aquellas que fueron expedidas con
posterioridad a las últimas elecciones y las cédulas de los ciudadanos que
sufragaron en los últimos certámenes electorales o mecanismos de participación
ciudadana. Así, quienes no sufragaron en las últimas elecciones o en el último
mecanismo de participación popular de carácter nacional, departamental o municipal,
según el caso, deben solicitar su inscripción antes de la nueva votación. De lo
contrario, no harán parte del censo electoral y no podrán sufragar durante la
respectiva jornada electoral.
140.7 Pues bien, para la Corte es evidente que este cambio de
disposición se restringe a señalar los criterios de conformación del censo
electoral, es decir, se ocupa de determinar qué personas reúnen los requisitos
para ser considerados como electores. No puede comprenderse, como lo sostienen
varios de los intervinientes como una norma relativa a la actualización del
censo, pues no hace referencia al procedimiento por medio del cual se pueden
introducir cambios en los datos del inscrito, como ocurre con las normas
relativas a la inscripción por cambio de residencia. En ese sentido, la disposición analizada
responde, como se demostrará más adelante, a finalidades diferentes.
Tampoco puede concluirse fundadamente que se encarga de los criterios
de depuración del censo, como lo indicaron varios de los intervinientes, toda
vez que tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Corte han restringido
dicho término a los procedimientos que conciernen a la aplicación de las
causales de exclusión para votar, legal y taxativamente establecidas, y
aplicables a ciudadanos previamente inscritos[231]. Así, la sentencia
C-1121 de 2004 manifiesta que “por su propia naturaleza, el censo
electoral lejos de ser permanente crece y se renueva día a día con la
expedición e inscripción de cédulas de ciudadanía. Pero también decrece y se
depura constantemente con la cancelación de las mismas por las circunstancias
previamente determinadas por el legislador”. Ello también explica por qué es el artículo
48 y no el artículo bajo estudio el que lleva como título “depuración permanente del censo electoral” y dispone que la
organización electoral debe contar anticipadamente, con datos ciertos y
actuales para el desarrollo de los comicios y de los mecanismos de
participación ciudadana.
La Corte considera necesario enfatizar este aspecto. De la lectura de
la norma analizada no se prevé ningún mecanismo para depurar el censo
electoral, puesto que no se encuentra regulación alguna que tenga como
propósito excluir de esa base de información las cédulas de los ciudadanos
fallecidos o inhabilitados para el ejercicio del derecho al voto. En contrario, lo que se fija es una medida
discrecional de exclusión, consistente en limitar la pertenencia al censo a
partir de las situaciones allí reguladas.
Por lo tanto, el análisis de constitucionalidad debe centrarse en la
decisión acerca de la exequibilidad de dicha medida.
Entonces, sin duda alguna, la norma que se estudia se dirige a
determinar quiénes son los ciudadanos habilitados para votar en el certamen
democrático para el cual se empleará el censo electoral. Al tenor del inciso
estudiado ellos son: (i) los
ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones o en el último mecanismo de
participación popular; (ii) los
ciudadanos cuya cédula fue expedida por primera vez luego de las últimas
elecciones o en el último mecanismo de participación popular, y (iii) los ciudadanos que, a pesar de no
encontrarse en los dos primeros eventos, piden ser inscritos en el censo
electoral antes de la nueva votación. Así las cosas, es evidente para la Corte
que la norma excluye del censo electoral y, por tanto, de la lista de
ciudadanos considerados habilitados para votar, de forma expresa y como regla
general, a los ciudadanos que no sufragaron en las últimas elecciones o en el último
mecanismo de participación popular. Esta regla se exceptúa cuando dichos
ciudadanos piden ser inscritos nuevamente.
Por último, para esta Sala, dado que del tenor literal de la norma no
se desprende ninguna condición temporal para su aplicación, debe entenderse que
los criterios para la conformación del censo electoral, que excluye a quienes
no sufragaron en las últimas elecciones o mecanismo de participación popular,
deben ser empleados antes de la realización de toda votación, en tanto que
ellas requieren el censo electoral. De acuerdo con esto, considera la Corte que
no es posible acoger la solicitud de un grupo de intervinientes de interpretar
la norma en el sentido de declarar que las últimas elecciones o mecanismo de
participación popular se refieren a las celebradas en el último año. Esto
implicaría usurpar la competencia del legislador para señalar, sin asidero
alguno en normas superiores, que el censo debe conformarse anualmente, o que
deben tenerse en cuenta las elecciones del año anterior a la conformación del
censo, sentidos que no son atribuibles lógicamente a la norma, de acuerdo con
su redacción original.
140.8 Dilucidado el alcance de la norma, el análisis que debe adelantar
la Sala se ciñe a determinar si la medida que establece como regla general la
exclusión del censo electoral de quienes no sufragaron en las últimas
elecciones o en el último mecanismo de participación popular celebrado, así
como su regla exceptiva, se ajustan a las claras exigencias que en materia del
derecho al voto ha establecido la Constitución en su texto. Sobre el
particular, la Sala evidencia la presencia de al menos tres problemas
constitucionales.
141. El primer problema está relacionado con el desconocimiento de la
universalidad del derecho al voto a consecuencia de la medida examinada. Por su
carácter universal, votar es una facultad atribuida a todas las personas,
independientemente de cualquier otra consideración, y sin exigencias
adicionales a las requeridas para ser ciudadano en ejercicio. En el momento histórico
de su proclamación, este principio tuvo como propósito específico eliminar
cualquier barrera relativa al sexo, raza, ingresos y propiedades, adscripción
étnica, religión u orientación política como argumento para excluir a un
ciudadano del derecho al voto. No obstante, estos criterios deben
complementarse hoy con otros factores de exclusión del derecho al voto que
constituyen nuevas formas de discriminación tal como son la migración y la
pobreza[232].
Los tratados internacionales de derechos humanos
que integran el bloque de constitucionalidad
en virtud de su ratificación por el Estado colombiano, consagran como uno de sus principios
fundamentales el derecho al voto universal. Es así como la Convención Americana
de Derechos Humanos, aprobada por Colombia mediante la ley 16 de 1972, dispone
en su artículo 23:
“Artículo 23. Derechos políticos.
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por
voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores
(...)”[233]
(subrayas fuera del texto).
Igualmente, el artículo 25 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de
1968, establece que:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la
distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de
los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas,
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores (…)”[234]. (subrayas fuera
del texto).
En plena concordancia con ello, la Constitución Nacional consagra de
forma decidida este principio al proclamar en su artículo 40 que “todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”. (subrayas
fuera del texto).
El derecho al voto se adquiere como consecuencia misma de la ciudadanía
y, por ello, su ejercicio depende solamente del cumplimiento de los requisitos
establecidos en la Constitución para el efecto. Específicamente en nuestro
ordenamiento, el artículo 99 C.P establece que “la calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e
indispensable para ejercer el derecho de sufragio (…)”, y el artículo 98
C.P indica que esta calidad se ejerce a partir de los 18 años, mientras la ley
no decida otra edad. Así, y en razón del carácter universal del derecho,
resulta inaceptable desde el punto de vista constitucional que se establezcan
barreras legislativas, técnicas, logísticas o de cualquier otro tipo que
desconozcan a cualquier persona o grupo de población el derecho al voto por
razón distinta a la de no ostentar la calidad de ciudadano colombiano en
ejercicio.
141.1. Si bien la Corte reconoce que la
inscripción en el censo electoral no es constitutiva de la titularidad del
derecho al voto, lo cierto es que estar incluido o no en él condiciona de
manera definitiva el efectivo ejercicio del derecho al sufragio ya que, como se
definió previamente, éste constituye la base de datos que registra los
ciudadanos “habilitados por la
Constitución y la ley para ejercer el derecho de sufragio”. Así, pese a que
se tenga la calidad de ciudadano en ejercicio, no será posible participar en
una jornada electoral ni en cualquier otro mecanismo de participación democrática
si al enfrentarse a la organización electoral la cédula no se encuentra
inscrita en el censo electoral. En este evento, para la Sala es evidente que el
derecho al voto para un grupo de ciudadanos –quienes no sufragaron en los
certámenes electorales pasados y no solicitaron de nuevo su inscripción- se
hace materialmente nugatorio.
141.2. La norma bajo examen retira del censo
a un grupo de ciudadanos, basándose en el único argumento de que no ejercieron
el derecho al voto en ciertos certámenes anteriores, bien sea en votaciones
para elección de representantes o en mecanismos de participación popular. El
efecto ineludible de este acto producido por la norma es que la organización
electoral declare que ese grupo de ciudadanos no se encuentra habilitado para
votar, es decir, que no puede ejercer libremente su derecho fundamental al
voto. Sin embargo, la inhabilitación deriva solamente del hecho de no haber
votado previamente. Esta causal no encuadra dentro de las dos únicas causales
constitucionalmente válidas para no votar que son, carecer de ciudadanía o no
poder ejercerla en virtud de las causales legales de exclusión establecidas en
la ley, las cuales a su vez, obedecen o a la calidad del sujeto, cuando se
trata de un miembro de la fuerza pública, o a la aplicación de una sanción
penal. Por tanto, se trata de una razón injustificada.
Así, resulta evidente para la Corte que la
medida impone una inhabilitación general para sufragar que se traduce en la
imposibilidad del ejercicio del derecho, sin que exista un argumento válido que
lo sustente. Por esta vía se desconoce abiertamente el carácter universal del
sufragio imponiendo una condición al ejercicio del derecho que no tiene asidero
alguno en la Constitución: haber votado en pasadas elecciones. Para la Corte,
si de acuerdo con el principio de universalidad del voto nadie puede ser
excluido de la habilitación para ejercer el derecho por no haberlo ejercido
activamente, menos puede ser excluido del censo electoral por esta razón.
Una exclusión basada en el ejercicio activo
del voto en oportunidades anteriores, comparte con condiciones de antaño para
sufragar, tales como la propiedad de ciertos bienes o la ostentación de
determinados grados de educación, el hecho de que no guardan ninguna relación con
la capacidad de ejercer la facultad que reside en las personas de decidir sobre
las decisiones que lo afectan, por el solo hecho de pertenecer al Estado. Dado
que las normas relativas al censo electoral tienen como propósito último la
garantía del derecho al voto, asiste razón a los intervinientes que afirman que
el establecimiento de reglas cuyo efecto material es el de restringir la
posibilidad de ejercer el derecho al sufragio de los ciudadanos desnaturaliza
la definición misma del censo electoral.
En otras palabras, la norma analizada configura una nueva hipótesis de
voto censitario, figura superada por todo modelo constitucional democrático
liberal desde el siglo anterior, por mostrarse abiertamente contraria al
principio de democracia representativa.
141.3. En segundo lugar, la Corte encuentra
que además de constituir una limitación al carácter universal del voto, la
medida involucra la consagración de consecuencias jurídicas negativas a
conductas a las que de ningún modo pueden asignársele este tipo de resultados.
Es innegable para la Corte que la norma que
se examina impone una consecuencia jurídica negativa expresa a la conducta de
abstenerse de votar, que consiste en la exclusión de la conformación del censo
electoral, a la que se añade la carga adicional consistente en la inscripción
voluntaria para ser reincorporado al censo. Así se deriva de una lectura
sistemática del Proyecto de Ley que señala, en el artículo 49, que “la inscripción para votar se llevará a cabo
automáticamente al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía” y,
de la misma norma bajo examen que en el numeral segundo señala que el censo se
conformará con “las cédulas de ciudadanía
que hayan sido expedidas por primera vez con posterioridad al certamen
electoral o mecanismo de participación ciudadana previsto en el numeral
anterior”. De acuerdo con las dos disposiciones, todos los ciudadanos
habilitados para votar son inscritos automáticamente en el censo electoral. Sin
embargo, quienes no ejercen efectivamente este derecho, son excluidos de la
conformación del censo electoral que servirá como base para los siguientes
comicios, y deben incurrir en los costos de acudir de nuevo ante la
organización electoral para solicitar su inclusión. Además, esto ocurrirá cada
vez que se lleven a cabo elecciones, o cualquier mecanismo de participación
popular de carácter nacional, departamental o municipal. De esta suerte, a
quienes no sufraguen en una oportunidad determinada se les niega la permanencia
automática en el censo electoral, pese a que esta es la regla general del
mecanismo planteado por el propio legislador estatutario.
Las consecuencias descritas son a todas luces
inconstitucionales, como quiera que ni la Constitución ni las leyes que
integran actualmente el bloque de constitucionalidad prevén consecuencias
negativas para quienes se abstienen de votar. Por el contrario, la Corte ha
sido enfática en señalar que la abstención en los mecanismos de participación
ciudadana es una manifestación política que genera consecuencias jurídicas y,
por tanto, está amparada por la Constitución. Desde la sentencia C-551 de 2003,
que examinó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, que convocaba a un
referendo constitucional, señaló que “al
establecer como requisito de aprobación de un referendo un umbral mínimo de
participación global, en vez de un porcentaje mínimo de votos favorables, la
Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la
convirtió en una estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la
aprobación de una determinada reforma constitucional por medio de referendo. No
sería entonces razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos
a la abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa
política no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones. La
Corte concluye entonces que en los referendos constitucionales, la abstención
es una opción política legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y
por ello no puede ser discriminada”.
No obstante, de la cita precedente no puede
derivarse la conclusión sugerida por uno de los intervinientes, según el cual
la Corte sólo ha reconocido la eficacia jurídica de la abstención en los referendos
constitucionales. Esta corporación ha manifestado en otras oportunidades que la
abstención goza de protección constitucional en todos los mecanismos de
participación ciudadana que exijan un número mínimo de votos previo a la
comprobación del sentido de la decisión mayoritaria. Así lo señala la sentencia
C-041 de 2004: “la abstención en el caso
de los demás mecanismos de participación que se materializan por medio del
voto, al igual que sucede con el referendo constitucional aprobatorios, es
protegida constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso
del referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la
abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de
oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos
para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos
no electorales”.
Queda claro entonces que la abstención en los
mecanismos de participación ciudadana expresados a través del voto está
protegida por la Constitución en tanto que les concede una eficacia jurídica
específica. Esto trae como consecuencia que los ciudadanos pueden decidir
abstenerse de votar en un mecanismo de participación con el fin de manifestarse
políticamente en contra de la iniciativa que se debate. Pero, además de ello,
implica que le esté vedado al legislador promover medidas que atribuyan a la
abstención una carga semántica negativa, o que generen efectos sancionatorios o
discriminatorios. En otros términos, la abstención es un fenómeno jurídico al
cual la Constitución le confiere unos efectos particulares y específicos, como
se ha explicado en esta sección. Por
ende, es incompatible con la Carta Política una medida legislativa como la
estudiada, la cual impide materialmente que se perfeccionen esos efectos, a
través de fórmulas artificiales de conformación del censo que, según se ha
señalado, desconocen abiertamente el carácter universal del derecho político al
sufragio.
Por su parte, tampoco puede imponérseles las
consecuencias jurídicas prescritas en los numerales 1 y 3 del tercer inciso del
artículo 47 del Proyecto, a los ciudadanos que se abstienen de participar en
las elecciones de representantes en cargos uninominales y corporaciones
públicas. La Corte ha reconocido, desde sus primeros fallos, que es deseable
que las personas participen en las elecciones propias del carácter
representativo del modelo democrático implementado, comoquiera que depende de
ello la legitimidad de estos y el ejercicio de la soberanía del pueblo. Sin
embargo, ha señalado que, en tanto que el Artículo 258 C.P ha establecido que
el voto debe ejercerse libre de cualquier coacción, no puede el legislador
estatutario prever la existencia de consecuencias jurídicas sancionatorias o discriminatorias
para aquellos que no votan. En efecto, en la sentencia C-224 de 2004 se
estableció que la votación “no es exigible jurídicamente a través de
acciones reprochables. Su incumplimiento no puede generar la producción de
consecuencias jurídicas sancionatorias o discriminatorias”. Atendiendo a
estas consideraciones, no es constitucionalmente admisible consagrar
consecuencias negativas para las personas que se abstengan de votar en
certámenes electorales propiamente dichos.
141.4. En cualquier caso, toda vez que el
Proyecto de Ley examinado contempla la conformación de un solo instrumento de
registro para el sufragio por medio del cual se eligen representantes y para
las votaciones que tienen lugar en razón de iniciativas propias de otros
mecanismos de participación popular. Esto suscita una relación inescindible que
trae como consecuencia lógica que si no son aceptables desde el punto de vista
constitucional las reglas de conformación del censo para mecanismos de
participación ciudadana, necesariamente devienen en inconstitucionales las
reglas que contienen los criterios para la conformación del censo electoral en
las elecciones de representantes.
141.5. Algunos de los intervinientes sostienen que el voto no
constituye un derecho absoluto y por eso admite limitaciones aceptables desde
el punto de vista constitucional, siempre que no se encuentre que ellas son
desproporcionados o irrazonables. En este caso, la medida que ordena conformar
el censo electoral con las personas que, habiéndose abstenido de sufragar en
los últimos comicios y no estando en el supuesto de que su cédula haya sido
expedida por primera vez, soliciten su inscripción en el censo electoral (No. 3
Inciso tercero Art. 47 del Proyecto). Esta disposición es considerada como una
carga mínima que se deriva del hecho de que el voto es un deber, y que es
equivalente a la carga de inscribirse cuando ocurre un cambio de residencia en
Colombia, o a la carga de inscribirse en el censo electoral, tal como ocurre en
otros países. Por eso, de acuerdo con un grupo de intervinientes, debería ser
declarada exequible.
Para resolver este problema jurídico planteado, estima la Corte que es
preciso someter a un juicio de razonabilidad la restricción del derecho al voto
consistente en tener que solicitar la inscripción de la cédula dentro del censo
electoral, cuando quiera que haya sido excluido de su conformación por no haber
sufragado en anteriores ocasiones y no ser de aquellos a quienes les ha sido
expedida la cédula por primera vez antes de las elecciones. Para someter la
medida a dicho tamiz, debe tenerse en cuenta lo sostenido por la Corte, en el
sentido de que ningún estamento del Estado puede restringir los derechos
fundamentales sino cuando se trata de una medida estrictamente necesaria y útil
para alcanzar una finalidad constitucionalmente imperiosa, y cuando el
beneficio en términos constitucionales es superior al costo que la restricción
apareja. De lo contrario, esta medida carece de fundamento constitucional y,
por lo tanto, debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.
Según quedó enunciado, (i) no
puede afirmarse que la restricción impuesta tiene como fin tener el censo
depurado, de modo tal que la razón para restringir el número de personas
inscritas en el censo se limita a que ello permitiría racionalizar los gastos y
recursos de la organización electoral durante las elecciones. Para la Corte, en
un escenario de recursos limitados, que exige al Estado garantizar de forma
integral los derechos de todos los ciudadanos, la racionalización del gasto
constituye un fin constitucionalmente imperioso. (ii) También encuentra la Sala que la medida objeto de examen es
idónea, en tanto que efectivamente la reducción del número de votantes implica
una disminución en los requerimientos logísticos, en tanto que se necesitarán
menos mesas de votación, papeletas, jurados, cubículos, etc. De este modo, una
medida como la planteada conduciría efectivamente a disminuir el presupuesto de
los certámenes electorales.
Sin embargo, (iii) la
exigencia de inscripción cuando se ha excluido a un ciudadano del censo
electoral por no sufragar, pudiendo hacerlo, no es necesaria, ya que existen
otros medios menos lesivos del derecho al voto que presentan una eficacia
similar para alcanzar el fin propuesto. Entre ellos, deben contarse las medidas
de depuración del censo electoral, que precisamente el legislador estatutario
ordene en el artículo 48 del Proyecto, las cuales permiten reducir también el número de
votantes que es tomado en cuenta para adoptar decisiones respecto del gasto
estimado en las elecciones; la implementación definitiva del voto electrónico y
de métodos biométricos de identificación del elector, que suponen –al menos a
mediano plazo- la utilización de menos recursos físicos dentro de las
elecciones; y la adopción de medidas que fomenten la participación activa de la
ciudadanía, de suerte tal que se promueva el uso pleno de los recursos públicos
empleados en las elecciones.
Adicionalmente, (iv) encuentra
la Corte que se trata de una restricción desproporcionada del derecho al voto
en estricto sentido, pues exige a los ciudadanos la elevada carga de acudir a
la organización electoral cada vez que no puedan sufragar en cualquiera de los certámenes electorales que
se llevan a cabo para racionalizar el gasto público en elecciones, al tiempo
que ello significa la posibilidad de que el Estado desconozca casi que de
manera absoluta la titularidad para el ejercicio del derecho al voto, y le
suspenda injustificadamente de su derecho hasta tanto no acuda el ciudadano a
solicitar su restauración. El carácter
desproporcionado de la medida se refuerza para escenarios propios como el
colombiano, donde tanto las condiciones de marginalidad de un sector
significativo su población, sumado a las presiones de grupos armados ilegales,
hacen que muchos ciudadanos estén sometidos a innegables barreras y
dificultades para la inscripción ordenada por el legislador estatutario. Esto es más evidente cuando, como lo
prescribe la norma analizada, esa inscripción se exige cada vez que se ha
dejado de participar en cualquier certamen electoral, sean estas elecciones de
representantes, o cualquiera de los demás mecanismos de participación
ciudadana, so pena de verse marginado en el ejercicio del derecho al voto
universal y libre.
141.6 Tampoco es de recibo el argumento basado en la experiencia
comparada de países que tienen un sistema voluntario de conformación del censo
electoral. Es cierto que en países tales como Bolivia, Brasil, México, Chile,
Guatemala, Nicaragua y Uruguay la inscripción en el censo electoral no es
automática, pero estas experiencias plantean regulaciones diferentes a las
planteadas en la norma bajo examen[235]. Primero, en estos
países, no existe un procedimiento inicial de inscripción automática como el
que está contemplado en el presente proyecto. Ninguna cédula de ciudadanía está
inscrita desde su expedición dentro del padrón electoral. Segundo, ello implica
que todos los ciudadanos, sin distinción alguna, deben acudir ante la organización
electoral una vez han adquirido los requisitos para ejercer los derechos
políticos y solicitar la inscripción en el censo o padrón electoral. Por último, lo que resulta especialmente
importante para este estudio, en ninguno de los países que carecen de un
procedimiento automático de conformación del censo, se contempla la exclusión
del registro por no ejercer activamente el derecho al voto. En este sentido,
ninguno contempla una limitación equivalente a la propuesta por el legislador
estatutario.
Antes bien, lo que revelan es que asiste razón a los intervinientes
cuando señalan que el procedimiento de conformación del censo electoral
previsto en la norma desconoce el artículo 13 de la Constitución, pues
establece un trato diferenciado entre quienes votan y quienes se abstienen de
hacerlo, en tanto que los primeros son incluidos de forma automática al censo y
los segundos deben solicitar su inscripción. No obstante, no es preciso entrar
a establecer si este trato es injustificado en la medida en que se ha señalado
que la consecuencia para los abstencionistas es la exclusión plena del censo
electoral hasta nueva inscripción, y hemos explicado que esta limitación
restringe el derecho al voto al punto de hacerlo nugatorio. Dado que ninguna
diferenciación puede dar lugar a que un grupo de personas se vean desprovistas
de un derecho fundamental de carácter universal, como lo es el derecho al voto,
es imperativo concluir que el trato señalado en la normatividad para los
abstencionistas es discriminatorio y, por lo tanto, inaceptable desde el punto
de vista constitucional.
141.7. El análisis planteado demuestra que la regla estatutaria de
delimitación del censo electoral, restringe desproporcionadamente el derecho al
sufragio universal y libre, impide la eficacia de las normas constitucionales
que confieren efectos jurídicos a la abstención y es innecesaria para el logro
de fines constitucionales valiosos o admisibles. En ese sentido, a partir de
los argumentos expuestos anteriormente, la Corte declarará inexequible la
totalidad del inciso tercero del artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria.
Artículo 48. Depuración permanente del censo electoral
142. El artículo 48 del Proyecto de Ley se ocupa de la obligación de
depurar el censo electoral. Al efecto, el inciso primero establece que este
proceso obedece a los principios de publicidad y eficacia del censo electoral,
lo cuales exigen contar con la debida anticipación con datos ciertos y
actuales. En el inciso segundo y sus numerales establece las causales de depuración
de las cédulas, y el parágrafo de la norma contempla un plazo máximo para
adelantar dicho procedimiento.
142.1 El primer inciso de la norma se encuentra ajustado plenamente a
la Constitución, comoquiera que plasma los principios constitucionales a los
que debe atender el censo electoral, en los mismos términos planteados por la
Corte en la sentencia C-1121 de 2004, de acuerdo con la cual “lo relevante constitucionalmente del Censo
Electoral es que debe apuntar al otorgamiento de plenas garantías para que el
certamen democrático se ajuste a lo dispuesto en la Constitución; y por lo
tanto, le corresponde imprimirle eficacia, publicidad, transparencia y
seguridad a la reforma adoptada vía referendo”. El censo
electoral es eficaz en tanto que cuente con datos ciertos y precisos respecto
de quiénes pueden participar en las elecciones, y permita determinar con
seguridad la validez y aprobación de las medidas sometidas a votación en un
mecanismo de participación electoral. Bajo esta perspectiva, adquiere pleno
sentido establecer que el procedimiento de depuración del censo puede
garantizar su eficacia y publicidad.
142.2 En cuanto tiene que ver con los
numerales que contemplan los criterios de acuerdo con los cuales debe ser
permanentemente depurado el censo electoral, encuentra la Corte que se trata de
causales que obedecen a eventos en los cuales la misma Constitución ha
establecido expresamente que no puede ejercerse el derecho al voto. En primer lugar, la norma exige excluir del
censo las cédulas “pertenecientes a
ciudadanos que se encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza
Pública”. Dado que esta causal repite lo prescrito por el artículo 219 C.P
según el cual “los miembros de la fuerza
pública no podrán ejercer la función del sufragio mientras permanezcan en
servicio activo, ni intervenir en actividades o debates de partidos o
movimientos políticos”, la Corte no encuentra reproche constitucional
alguno respecto de ella.
142.3 El numeral dos, que ordena depurar en
el censo las cédulas “pertenecientes a
ciudadanos inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en
virtud de sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada”,
guarda armonía con el artículo 98 Superior que establece que el ejercicio de la
ciudadanía y, por tanto del derecho al voto, “se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que
determine la ley”. La Constitución facultó así al legislador para consagrar
como pena frente a una conducta antijurídica propia del régimen disciplinario o
penal, la suspensión para el ejercicio del derecho al voto y, es claro que el
mecanismo para garantizar que esta sanción se cumpla, aun contra la voluntad
del sancionado, es que la organización electoral impida que este sufrague tanto
en las elecciones como en los mecanismos de participación ciudadana. No
obstante, debe dejarse claro que esta interdicción solamente dura por el tiempo
de la sanción, determinado por el juez penal o disciplinario, y cuando la
sentencia está en firme o ejecutoriada. De este modo, luego del plazo
establecido el ciudadano puede ser rehabilitado para votar y, por tanto, ser
incluido de nuevo en el censo electoral. Por lo tanto, este numeral se
encuentra acorde en todo con la Constitución.
142.4 El tercer numeral establece como
causal de depuración de las cédulas el fallecimiento del titular del documento
de identidad. La Corte considera que la consagración de esta causal deriva de
que el derecho a votar es un atributo subjetivo que comparte con los derechos de
la personalidad el hecho de ser intransmisible, indisponible, irrenunciable e
inexpropiable, lo cual significa que desaparece en el momento en el que se
extingue la vida de la persona y, por tanto, se hace imposible su ejercicio.
Por lo demás, es claro que no excluir del censo electoral a los nacionales
fallecidos abre la posibilidad de que otras personas hagan uso indebido de los
documentos de identificación y cometan de este modo fraudes electorales. En
este sentido, la medida planteada en este numeral se acompasa con el principio
de eficiencia, en tanto que permite contar con datos ciertos respecto de
quiénes son los ciudadanos habilitados para votar.
142.5 El numeral cuarto indica que deben
depurarse las cédulas de ciudadanía múltiples. Para la Corte, esta disposición
adquiere sentido en cuanto se entienda que hace referencia al evento en que un
ciudadano posee más de un documento de identificación que le permitiría
sufragar más de una ocasión. Una situación de este tipo desconoce
innegablemente el principio de igualdad en el derecho al voto, y resta
transparencia a las elecciones. En este sentido, considera la Corte que un
mecanismo tendiente a evitar su ocurrencia se ajusta a la Constitución. No
obstante, la eliminación de todas las cédulas pertenecientes a un mismo sujeto
es una decisión administrativa que puede terminar desconociendo de forma
absoluta el derecho al voto del ciudadano, sin que se haya determinado si es su
responsabilidad la múltiple cedulación, lo cual contraría el artículo 40 y el artículo
29 Superior. Atendiendo a ello, la Corte considera que la exequibilidad de ese
artículo no es incompatible con la necesidad que la restricción del derecho al
voto del ciudadano con múltiple cedulación dependa de que se haya proferido una
decisión penal ejecutoriada que determine su responsabilidad penal. Hasta
tanto, es evidente que la organización electoral debe garantizar que el
ciudadano que se encuentre en este evento podrá depositar un voto, y solamente
un voto, en el certamen electoral para el cual se está depurando el censo
electoral.
142.6 En quinto lugar, se ordena depurar las
cédulas expedidas a menores de edad. Esta previsión es razonable en la medida
en que el artículo 98 C.P restringe el ejercicio de la ciudadanía al
cumplimiento de los dieciocho años, edad que se considera determina la mayoría
de edad de una persona. Toda vez que la cédula de ciudadanía es el documento
establecido en la legislación como medio para, entre otras cosas, acreditar las calidades que aseguran la
participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y
estimula la democracia[236], es claro que quienes no
han cumplido con este requisito no deben tener una cédula de ciudadanía. Sin
embargo, en caso de que la organización electoral haya expedido erróneamente
una cédula a quien no cumple los requisitos para tenerla, la importancia de
garantizar que en las elecciones solo sufraguen quienes se encuentran
habilitados para ello, exige que el censo electoral sea depurado eliminando las
cédulas de los menores de edad.
142.7 Adicionalmente, exige el numeral sexto del artículo bajo estudio
excluir del censo electoral las cédulas de ciudadanía expedidas a extranjeros
que no tengan carta de naturaleza. La exigencia deriva del vínculo establecido
por la Constitución entre la ciudadanía, como condición que aparece como
prerrequisito para el ejercicio de los derechos políticos contemplados en el
artículo 40 C.P, y la nacionalidad. En
efecto, conforme al artículo 100 C.P “los
derechos políticos se reservan a los nacionales”. Por ende, es entendible
que la norma prescriba que solo los extranjeros que soliciten y obtengan carta
de naturalización pueden tener una cédula de ciudadanía que los habilite para
hacer parte del censo electoral, ya que al tenor del artículo 96 Superior, solo
ellos hacen parte del grupo de nacionales colombianos. En este sentido, la
norma se ajusta a la Constitución.
No obstante, el mismo artículo 100 C.P dispone que “la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el
derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o
distrital”. De acuerdo con esta norma, el legislador expidió la Ley 1070 de
2006, declarada exequible conforme a la sentencia C-238 de 2006, en la cual
reguló el derecho de los extranjeros no naturalizados que pueden votar en las
elecciones de orden local cuando cumplen determinados requisitos de residencia,
presentando la cédula de extranjería de residente. En este sentido, debe quedar
claro que las cédulas a las que hace referencia el artículo objeto de estudio
son las cédulas que acreditan la ciudadanía colombiana y no aquellas que le
sirven a los extranjeros no naturalizados para participar en las decisiones
locales conforme a ley, pues ellas sí deben hacer parte del censo electoral
respectivo.
142.8 En último lugar, el numeral séptimo del Artículo 48 del proyecto
de Ley estatutaria ordena la exclusión de las cédulas correspondientes “a casos de falsa identidad o suplantación”.
La Corte considera que esta es una cláusula razonable, en el entendido de que
pretende blindar el censo electoral frente a prácticas corruptas que atenten
contra la transparencia del instrumento y la legitimidad de las elecciones en
particular. No obstante, dado que estas situaciones configuran prácticas
antijurídicas que traen como consecuencia la exclusión del censo electoral, es
preciso que se garantice a quienes sean sujetos de ella el debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la Constitución, aplicable en todo a las actuaciones
administrativas. Por esta razón, la Corte condicionará la exequibilidad del
artículo a que se entienda que la organización electoral solo puede depurar el
censo excluyendo de él a los ciudadanos que hayan sido encontrados responsables
de haber incurrido en las conductas de falsa identidad o suplantación, en los
términos que dichas conductas se encuentren tipificadas en el Código Penal
Colombiano, conforme a una sentencia penal ejecutoriada.
142.9 Para finalizar, el parágrafo establece que el censo electoral
debe estar depurado dos meses antes de la celebración de cada certamen
electoral o mecanismo de participación ciudadana. Esta medida
constituye un instrumento idóneo para el mejor desarrollo de la mecánica
electoral y atiende al principio de publicidad, de acuerdo con el cual la
organización electoral debe dar a conocer con antelación los datos sobre el
número de ciudadanos habilitados para votar de forma tal que todos los
participantes tengan las reglas claras antes de que se lleve a cabo el certamen
democrático. En este sentido, la
Corte no encuentra tachas de inconstitucionalidad en él.
Artículo 49. Inscripción para votar
143. El artículo 49 del Proyecto de Ley Estatutaria fija el
procedimiento de inscripción y actualización del censo electoral. En cuanto lo
primero, dispone que la inscripción en el censo electoral sea automática, y
ocurra al momento de la expedición de la cédula de ciudadanía. En cuanto a la
actualización, indica que corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil
establecer los mecanismos de publicidad y logística necesarios para actualizar
la información por zonificación en caso de que el ciudadano cambie de lugar de
domicilio o residencia. Además, prevé que este proceso de actualización se
llevará a cabo dentro del año anterior al respectivo proceso electoral y se
cerrará dos meses antes de que este se lleve a cabo.
143.1 La Corte no encuentra que la presente disposición desconozca
ninguna norma de orden constitucional. Esta norma establece que el
procedimiento de inscripción en el padrón electoral de todos los ciudadanos es
automático, decisión que se encuentra justificada dentro del ámbito
discrecional del legislador estatutario, quien puede precisar el procedimiento
electoral del país, siempre y cuando con ello no desconozca el derecho al voto,
ni establezca un trato discriminatorio para ejercer el derecho.
Además, indica que corresponde a los ciudadanos acudir ante la
organización electoral para actualizar los datos, en caso de que ocurra un
cambio de domicilio o residencia, aspecto que se encuentra en armonía con el
artículo 316 C.P de acuerdo con el cual “en
las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para
la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos
residentes en el respectivo municipio”. Esto es así, en tanto que son
quienes residen en una determinada circunscripción electoral los directamente
interesados en las decisiones que se adopten en ella. Esta disposición también
atiende al fin constitucionalmente valioso que consiste en que la organización
electoral cuente con la información suficiente que le permita disponer de la
infraestructura necesaria en cada zona del país, de acuerdo con el número de
votantes inscritos en ella.
Para finalizar, es razonable que el legislador determine el plazo
dentro del cual se llevará a cabo el proceso de actualización, debido a que
ello permite a la organización electoral y a la ciudadanía saber de cuánto
tiempo disponen para solicitar la actualización de la residencia dentro del
censo electoral, y la ciudadanía en general puede contar con datos ciertos y
precisos respecto de la situación de los
votantes en el país, con antelación suficiente a la realización del certamen democrático.
En razón de lo anterior, la Corte declarará exequible esta disposición.
Sin embargo, la Corte considera necesario hacer una claridad en
relación con las dificultades de tránsito normativo que generaría la norma
analizada. En efecto, según la redacción
del artículo 49 del Proyecto, es claro que cuando la iniciativa de la
referencia entre en vigencia, una vez se notifique la presente sentencia y el
texto definitivo sea remitido por las cámaras al Presidente de la República
para sanción, el término para que la Registraduría Nacional del Estado Civil
adelante la actualización de la información por zonificación, ya habrá empezado
a correr respecto de las elecciones regionales que se celebrarán en octubre del
presente año. En ese orden de ideas, advierte
la Sala que resulta necesario que la organización electoral, en ejercicio de
sus facultades constitucionales y legales, determine las reglas particulares de
transición, destinadas a regular la aplicabilidad del precepto estatutario en
dicha jornada electoral o en aquellas subsiguientes en donde el término
señalado pueda cumplirse en su totalidad.
Artículo 50. Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el
exterior
144. El artículo 50 del Proyecto contempla el procedimiento de
inscripción para que los ciudadanos colombianos en el exterior puedan ejercer
el derecho al voto. Al respecto señala que la posibilidad de inscribirse debe
estar abierta hasta dos meses anteriores a las elecciones de cualquier cargo de
elección popular. Además, indica que estas inscripciones deben llevarse a cabo
en las sedes consulares habilitadas, las cuales tienen el deber de hacer la
publicidad necesaria para asegurar que la comunidad tiene pleno conocimiento de
los periodos de inscripción. Por último, la norma prevé un parágrafo que indica
que deberán incluirse los días sábados, domingos y festivos del último mes
previo al cierre de la respectiva inscripción.
144.1 En la sentencia C-145 de 1994, la
Corte declaró que son titulares de los derechos de participación política todos
los ciudadanos colombianos y que, en este sentido, desconoce el derecho a la
igualdad una disposición que establezca condiciones discriminatorias que
limiten el ejercicio del sufragio a quienes residan en el exterior, “cuando la Constitución por el contrario,
establece el derecho como tal en favor de todos los ciudadanos colombianos, sin
hacer distinciones en cuanto al lugar de su residencia”.
En la misma dirección, en la sentencia C-307
de 2004 la Corte recordó que “[d]e
manera expresa, el artículo 171 de la Constitución señala que los ciudadanos
colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en
las elecciones para Senado de la República, y el artículo 176 Superior dispone
que la ley podrá establecer una ‘circunscripción
especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los
grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en
el exterior’”. A
ello, debe añadirse que el artículo 2 C.P establece entre los fines esenciales
del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la
nación.
144.2 Conforme a lo anterior, aparece como evidente que el
procedimiento que examina responde de manera puntual al objetivo constitucional
de facilitar que los ciudadanos que viven en el exterior puedan participar en
las decisiones de orden nacional o que correspondan a la circunscripción
especial creada para el segmento de población al que pertenecen. No obstante,
el artículo dispone que la inscripción debe estar abierta hasta los dos meses
anteriores a la fecha de la respectiva elección correspondiente “a cualquier cargo de elección popular”. Esta
cláusula desconoce que los nacionales que residen en el exterior también son
titulares del derecho a participar en los demás mecanismos de elección popular
que pueda ejercerse mediante el derecho al voto en la medida en que el artículo
40 Superior estableció que “todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control de
poder político” y que “para hacer
efectivo este derecho puede. (…) 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática” (subrayas
fuera del texto). Igualmente, la misma disposición deja de tener en cuenta que
los colombianos en el exterior no están habilitados, en lo que refiere a
elecciones a cargos uninominales y en corporaciones públicas, a elegir
“cualquier cargo”, sino solo para la fórmula de Presidente y Vicepresidente, al
igual que para el representante a la Cámara por la circunscripción
electoral. Bajo esta óptica, es
inconstitucional una cláusula que (i) limita
la inscripción de los ciudadanos en el exterior a las votaciones para elección
de representantes, en tanto que desconoce que el censo electoral también tiene
como propósito habilitar el derecho a solicitar ser incluido en el censo
electoral con el objeto de participar en los demás mecanismos de
participación.; y (ii) no
circunscribe la facultad de votación de los colombianos en el exterior a las
opciones que la Constitución permite.
144.3 Por lo demás, la Corte encuentra razonable que se ordene a las
sedes consulares habilitadas por la organización electoral, que informen a los
ciudadanos de la comunidad nacional respectiva sobre las fechas de inscripción,
así como que en el último mes previo a su finalización, se incluyan los días
sábados, domingos y festivos. Son estas disposiciones concreción del artículo 2
C.P, puesto que facilitan a los ciudadanos el acceso a la inscripción en el
censo electoral y, por lo tanto, el ejercicio del derecho al voto de quienes
viven fuera del país.
Atendiendo a estos razones, la Corte declarará exequible el artículo 50
del Proyecto excepto la expresión “a
cualquier cargo de elección popular”, que será declarada inconstitucional
en tanto que desconoce el derecho de los colombianos residentes en el exterior
a inscribirse en el censo electoral, lo cual es indispensable para participar
en los demás mecanismos de participación ciudadana; al igual que no
circunscribe las modalidades de elección permitidas para los colombianos en el
exterior. Ahora bien, la Sala también
advierte que la decisión adoptada no solucionaría por completo el problema
jurídico planteado, puesto que el enunciado normativo resultante indicaría que
la inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior para
ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo hasta dos meses
anteriores a la fecha de la respectiva elección. La interpretación del término “elección”
llevaría a la organización electoral a aplicar los efectos jurídicos
inconstitucionales evidenciados por la Corte.
En ese sentido, ante la persistencia de un entendimiento el precepto que
es contrario a la Carta Política, es imprescindible, además de la citada
declaratoria de inexequibilidad, condicionar la constitucionalidad de la norma
resultante, en el entendido que la inscripción para votar de los ciudadanos
colombianos residentes en el exterior, aplica respecto de las elecciones y
demás mecanismos de participación democrática.
Artículo 51. Votaciones en el exterior
145. El artículo 51 del Proyecto de Ley dispone que “para facilitar el desplazamiento de
ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular”,
el período de votación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior
para la elección de cargos de elección popular deberá estar abierto durante una
semana, entendiéndose que el primer día es lunes anterior a la fecha oficial de
la respectiva elección en el territorio nacional.
La Corte encuentra razonable este artículo puesto que materializa el
principio contemplado en el artículo 2 C.P de facilitar la participación de los
ciudadanos en las decisiones que les afectan. Con todo, advierte la Corte que,
al igual que en el numeral anterior, este artículo restringe injustificadamente
la votación a las elecciones de representantes, sin considerar el derecho que
tienen los ciudadanos en el exterior de participar en los demás mecanismos de
participación ciudadana y, del mismo modo, determina que dichos ciudadanos
pueden concurrir a “cualquier elección” en el extranjero, cuando la
Constitución no lo permite de ese modo. Por este motivo, deben predicarse
respecto de este artículo los mismos argumentos expuestos en el numeral
anterior, de acuerdo con los cuales las cláusulas que contienen esta
restricción son inconstitucionales.
Por lo tanto, el artículo será declarado exequible excepto en lo que
respecta a la expresión “para la elección
de cargos de elección popular”, que será declarada inexequible.
Artículo 52. Transporte
146. El artículo 52 de la iniciativa bajo examen contempla que las
empresas que estén autorizadas para ofrecer el servicio de transporte público
en las áreas urbanas, intermunicipales y veredales, están obligadas a prestar
el servicio de transporte el día de las elecciones, y faculta al gobierno
nacional para que fije los mecanismos que aseguren la prestación del servicio.
No observa la Corte que quepa reproche alguno de constitucionalidad
sobre esta disposición. Ella es concreción de la amplia discrecionalidad del
legislador, que no excede los límites de la razonabilidad en tanto que el
artículo 365 Superior ha establecido expresamente que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado”, entre la que se encuentra la de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”
(Art. 2 C.P.) Para la Sala, asegurar a los electores que el día de las
votaciones se proporcionarán los medios de transporte necesarios que les
permita acceder a las urnas zanja una de las dificultades evidentes que afronta
este proceso, cual es el de las amplias distancias geográficas de muchos
municipios, barrios y veredas. Además, constituye una medida razonable que
contribuye a brindar transparencia a los procesos electorales puesto que
desincentiva el uso de empresas privadas no autorizadas para transportar a los
electores conforme a criterios de afiliación política o con fines de trashumancia
electoral.
En este orden de ideas, el artículo será declarado exequible.
Artículo 53. Auxiliares o guías de información electoral
147. El artículo 53 del Proyecto de Ley prohíbe la contratación de
auxiliares electorales, pregoneros, informadores, guías y demás personas con
una denominación similar, el día del debate electoral, sin perjuicio de quienes
presten este servicio voluntariamente dentro del ejercicio de la libre
expresión democrática.
147.1 En lo general, la disposición examinada responde a la necesidad
constitucionalmente valiosa de garantizar la transparencia del proceso
electoral y, con ello la legitimidad de los resultados electorales y la
ausencia de coacción para el ejercicio del derecho al voto, al proscribir que
se pague a los ciudadanos para que brinden cualquier tipo información sobre los
comicios, que pueda tener como propósito constreñir al elector o intentar
favorecer una determinada propuesta o candidato por fuera de los canales
institucionales.
147.2 No obstante, la norma presenta dos problemas jurídicos. El
primero de ellos reside en la ambigüedad de la expresión “el día de debate electoral” que puede entenderse referida bien a
los eventos en los cuales se realizan debates públicos entre los candidatos o
entre los promotores y los detractores de una propuesta sometida a voto
popular, llevados a cabo los días previos a la jornada electoral, o entenderse
restringida al día de las votaciones en estricto sentido. Para la Corte, solo
es constitucional la segunda interpretación, ya que la Corporación ha hecho
énfasis en que el mandato del artículo 258 C.P según el cual el Estado velará
porque se ejerza sin ningún tipo de coacción, implica necesariamente que “el día de las elecciones en el que los
ciudadanos ejercen su derecho al sufragio y se define el rumbo democrático del
país, deberán acallarse todas la voces que no sean la voz del pueblo"[237].
Bajo esta óptica, la Corte ha declarado exequibles los preceptos que
autorizan el ejercicio de propaganda electoral o política, pero ha dicho que
son inconstitucionales en cuanto se adelanten el día en que el ciudadano ejerce
el derecho al voto, esto es, durante la jornada electoral[238].
147.3 El segundo problema que se advierte está relacionado con la
expresión “sin perjuicio de quienes
presten este servicio voluntariamente dentro del ejercicio a la libre expresión
democrática”. La Corte no encuentra
razón que justifique que el mandato anterior que prohíbe cualquier cláusula que
permite hacer propaganda política o electoral el día de la jornada electoral,
pueda ser exceptuado en cuanto que quienes estén encargados de la propaganda,
llámense pregoneros, auxiliares electorales o informadores, lo hagan
voluntariamente o sin tener ninguna contraprestación económica. Cualquiera sea
el incentivo del sujeto que haga propaganda electoral o política, el efecto no
es otro que el de coaccionar en algún grado la decisión libre del elector. Por
esta razón, dicha expresión no es admisible constitucionalmente.
De acuerdo a ello, la Corte declarará exequible el artículo 53 del
Proyecto excepto la expresión “sin
perjuicio de quienes presten el servicio voluntariamente dentro del ejercicio
de la libre expresión democrática”, y en el entendido que la prohibición
contenida en la disposición se aplica únicamente durante la jornada electoral.
Artículo 54. Medios de comunicación y democracia
148. El artículo 54 del Proyecto se ocupa de varios aspectos relativos
al uso de los medios de comunicación durante las campañas electorales. Para empezar,
declara que estos medios tienen la obligación de contribuir al fortalecimiento
de la democracia. A continuación, indica los sujetos que pueden contratar la
propaganda electoral en los medios de comunicación. En tercer lugar, señala la
obligación de que la propaganda electoral gratuita, total o parcialmente,
conste como donación, para lo cual se estimará su valor con base en las tarifas
establecidas por el mismo medio para dicha clase de propaganda durante el
correspondiente debate electoral.
Luego, determina que la propaganda electoral en televisión debe
realizarse de conformidad con el artículo 37 de la Ley, y finaliza prohibiendo
a los concesionarios del servicio de televisión que difundan propaganda
electoral en relación con las campañas que adelantan en Colombia a través de
canales de televisión extranjeros.
148.1 Para la Corte, el presente artículo no merece ningún reproche
constitucional en la medida en que descansa en el presupuesto constitucional
según el cual la financiación de las campañas electorales es parcialmente
estatal y, por ende, parcialmente privada (Art. 109 C.P). Además, su contenido
no tiene otro efecto que el de regular de manera razonable el monto,
oportunidad y obligaciones de los medios de comunicación que deciden libremente
contratar la difusión de propaganda
electoral, y reiterar que los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos tienen derecho a contar con espacios institucionales dentro de la
televisión de acuerdo a la regulación que para el efecto prevea el legislador,
conforme se establece en el inciso sexto del artículo 109 Superior.
Por ende, se declarará exequible.
Artículo 55. Vigencia y derogatoria
149. Por último, el artículo 55 se ocupa de la vigencia y derogatoria
del Proyecto de Ley en su conjunto, indicando que este “regirá a partir de su promulgación y deroga toda las demás
disposiciones que le sean contrarias”. Esta es la fórmula usual de vigencia
de la ley estatutaria que se limita a reiterar el carácter ordinario de
aplicación en el tiempo de las normas jurídicas.
No es viable acoger la solicitud del Registrador Nacional del Estado
Civil en el sentido de diferir el momento de entrada en vigencia de algunas de
las normas del proyecto porque implican un despliegue presupuestal y de
infraestructura que no está en capacidad de asumir la organización electoral de
cara a los certámenes electorales que se realizarán en octubre del presente
año.
Tal como lo señaló la Corte en la sentencia C-778 de 2001: “El control constitucional es un juicio abstracto
y objetivo mediante el cual se confrontan las normas demandadas frente al
ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan o no a sus mandatos.
Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos legales
acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que procede
es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la exclusión del
ordenamiento positivo. (…) El juez
constitucional, en su calidad de guardián supremo de la Constitución, no juzga
la conveniencia de las normas demandadas sino su compatibilidad o
incompatibilidad con ese ordenamiento, por tanto, razones como las invocadas en
esta oportunidad, no son de recibo en juicios de esta índole”.
En el presente asunto se tiene que la intervención del Registrador
Nacional del Estado Civil se dirige a instar a la realización de un juicio de
conveniencia, el cual no es susceptible de realizarse en sede de revisión de
constitucionalidad. Atendiendo a ello, este artículo será declarado exequible. Con todo, esta decisión no es óbice para que
a fin de resolver las dificultades que plantea el mencionado funcionario, la
organización electoral está investida de la facultad para adelantar las
gestiones necesarias y pertinentes ante el Gobierno Nacional, con el fin que
este, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales, apropie las
partidas necesarias para financiar las diferentes actividades incorporadas en
la legislación estatutaria objeto de examen por esta Corte.
V. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE,
por su aspecto formal, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado –
092/10 Cámara “por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”,
salvo el inciso tercero del artículo 28, que se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21,
23, 24, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34,
35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 48, 49, 52, 54 y 55 del Proyecto de
Ley Estatutaria No. 190/10 Senado –
092/10 Cámara “por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 2º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
la administración de datos personales sobre filiación partidista que realizan
los partidos y movimientos políticos debe sujetarse a los principios del
derecho fundamental al hábeas data.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 3º del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que la
administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de
afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a los
principios derivados del derecho fundamental al hábeas data.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 10 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “antes de su inscripción”, contenida en
el numeral 5º, que se declara INEXEQUIBLE.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 12 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
la falta contemplada en el numeral 6 de esa disposición es aplicable cuando el
condenado se refiere a un candidato electo a cargo uninominal.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 13 del Proyecto de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su
régimen disciplinario interno.”, que se declara INEXEQUIBLE.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 14 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
la decisión administrativa de disolución y liquidación de los partidos y
movimientos políticos que adopte el Consejo Nacional Electoral es susceptible
de las acciones judiciales que prevea la Constitución y la ley. Lo anterior con
exclusión del parágrafo transitorio del mismo artículo, que se declara INEXEQUIBLE.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 22 del Proyecto de Ley objeto de revisión, en el entendido que
el Consejo Nacional Electoral fijará los requisitos para que se haga efectiva
la excepción de la devolución de los anticipos para las campañas
presidenciales, de que trata este precepto.
Décimo.- En relación con el artículo 28 del Proyecto
de Ley objeto de revisión:
1. Declarar EXEQUIBLE, condicionalmente, la expresión “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán
inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular previa
verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos,
así como de que no se encuentren incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad”, contenida en el
inciso primero, en el entendido que el deber de verificación a que alude
el precepto se extiende a todos los partidos y movimientos políticos,
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, con facultad de
postulación de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. Los
demás apartes de este inciso se declaran EXEQUIBLES.
2. Declarar EXEQUIBLE
el inciso segundo.
3. Declarar INEXEQUIBLE,
el inciso tercero.
4. Declarar EXEQUIBLE,
condicionalmente, el inciso cuarto, en el entendido que el procedimiento allí
previsto le será aplicable también a los partidos, movimientos políticos y
grupos sociales con derecho de postulación, que no tengan personería jurídica
reconocida.
5. Declarar EXEQUIBLE
el inciso quinto.
Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 29 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, bajo el
entendido que el régimen de inhabilidades para los servidores públicos de
elección popular referido en el inciso final del parágrafo 3º, no será superior
al establecido para los congresistas en
el numeral 2 del artículo 179 de la
Constitución Política.
Duodécimo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 30 del
Proyecto de Ley Estatuaria objeto de revisión, con excepción de su inciso
tercero que se declara INEXEQUIBLE.
Decimotercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 36 del Proyecto de
Ley Estatutaria bajo revisión y sus incisos segundo y tercero, de manera
condicionada, en el entendido que el concepto de la Comisión Nacional de
Televisión, el Ministerio de Tecnología de la Información y Comunicaciones, y/o
el organismo que haga sus veces, solo es vinculante para el Consejo Nacional
Electoral, en lo que concierne a la definición de las franjas de emisión de los
espacios objeto de asignación.
Decimocuarto.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 45 del Proyecto
de Ley Estatutaria objeto de revisión, salvo las expresiones “Para el cumplimiento de sus funciones
podrán utilizar prendas de vestir que los identifiquen según las opciones
políticas que representen” contenida en el inciso segundo y “o en los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica”, contenida en el parágrafo del citado artículo,
que se declaran INEXEQUIBLES.
Décimo
quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 46 del Proyecto
de Ley Estatutaria, salvo el vocablo “sancionar”,
que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo
sexto.- Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y
segundo del artículo 47 del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión e INEXEQUIBLE el resto de la norma.
Décimo
séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 50 del Proyecto
de Ley objeto de revisión, en el entendido que la inscripción para votar de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior, aplica respecto de las
elecciones y demás mecanismos de participación democrática. Lo anterior salvo la expresión “a cualquier cargo de elección popular”,
que se declara INEXEQUIBLE.
Décimo
octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 51 del Proyecto
de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “para la elección de los cargos de elección popular”, que se
declara INEXEQUIBLE.
Décimo
noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 53 del Proyecto
de Ley objeto de revisión, salvo la expresión “sin perjuicio de quienes presten este servicio voluntariamente dentro
del ejercicio de la libre expresión democrática”, que se declara INEXEQUIBLE.
Vigésimo.-
Conforme a lo anterior, la
Corte declara que el texto definitivo del Proyecto de Ley Estatutaria, luego de
haberse surtido el control de constitucionalidad previsto en los artículos 153
y 241-8 de la Constitución, es el siguiente:
“proyecto de ley estatutaria nÚMERO 190 DE 2010 SENADO, 092 DE 2010 CÁMARA
por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la República
DECRETA:
TÍTULO I
DE LA ORGANIZACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
POLÍTICOS
CAPÍTULO I
De los principios y reglas de
organización y funcionamiento
ARTÍCULO
1°. Principios
de organización y funcionamiento. Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización
y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad,
equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus estatutos.
En desarrollo de estos principios, los
partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para
tales efectos, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos
mínimos:
1. Participación. Entiéndase por
el derecho de todo afiliado a intervenir, directamente o a través de sus
representantes, en la adopción de las decisiones fundamentales del partido o
movimiento, en el máximo órgano de dirección y en las demás instancias de
gobierno, administración y control, así como los derechos de elegir y ser
elegido en todo proceso de designación o escogencia de sus directivos y de sus
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, de acuerdo a sus
estatutos.
2. Igualdad. Se entiende por
igualdad la exclusión de toda discriminación o privilegio por razones
ideológicas, económicas, sociales, de sexo, o de raza, en los procesos de
participación en la vida del partido o movimiento.
3. Pluralismo. El pluralismo
implica para las organizaciones políticas el deber de garantizar la expresión
de las tendencias existentes en su interior, en particular de las minorías, sin
perjuicio de la aplicación del principio de mayoría, razón por la que los
estatutos incluirán normas sobre quórum y mayorías especiales para la toma de
decisiones fundamentales en materia de organización, funcionamiento y de
participación de sus afiliados en la vida del partido o movimiento.
4. Equidad e
igualdad de género. En virtud del principio de equidad e igualdad de
género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de
igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades
políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates
electorales y obtener representación política.
5. Transparencia. Es el deber de
los partidos y movimientos políticos de mantener permanentemente informados a
sus afiliados sobre sus actividades políticas, administrativas y financieras.
Para su cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de cuentas.
6. Moralidad. Los miembros de los
partidos y movimientos políticos desarrollarán su actividad de conformidad con
las normas de comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de
ética.
ARTÍCULO 2°. Prohibición
de doble militancia. En
ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de
un partido o movimiento político. La militancia o pertenencia a un partido o
movimiento político, se establecerá con la inscripción que haga el ciudadano
ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y
registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a
las leyes existentes en materia de protección de datos.
Quienes se desempeñen en cargos de
dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y
movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o
corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los
inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.
Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un
partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras
ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente
elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la
curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.
Los directivos de los partidos y
movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de
elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo
de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben
renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva
designación o ser inscritos como candidatos.
El incumplimiento de estas reglas
constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los
estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la
inscripción.
Parágrafo. Las restricciones previstas en
esta disposición no se aplicarán a los miembros de los partidos y movimientos
políticos que sean disueltos por decisión de sus miembros o pierdan la
personería jurídica por causas distintas a las sanciones previstas en esta Ley,
casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto con personería jurídica
sin incurrir en doble militancia.
ARTÍCULO 3°. Registro Único
de Partidos y Movimientos Políticos. El
Consejo Nacional Electoral llevará el registro de partidos, movimientos y
agrupaciones políticas. Los respectivos representantes legales registrarán ante
dicho órgano las actas de fundación, los estatutos y sus reformas, los
documentos relacionados con la plataforma ideológica o programática, la
designación y remoción de sus directivos, así como el registro de sus afiliados.
Corresponde al Consejo Nacional Electoral autorizar el registro de los
mencionados documentos previa verificación del cumplimiento de los principios y
reglas de organización y funcionamiento consagrados en la Constitución, la Ley
y los correspondientes estatutos.
Parágrafo. Los grupos significativos de
ciudadanos que postulen candidatos al Senado de la República o a la Cámara de
Representantes y obtengan los votos requeridos para el reconocimiento de
personería jurídica, podrán organizarse como partidos o movimientos políticos y
solicitar la correspondiente personería. La solicitud deberá ir acompañada del
acta de fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática, la
lista de afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será
presentada ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya sido designado
como representante legal del partido o movimiento así constituido.
En el acto de reconocimiento de
personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el
Registro Único a que se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas
agrupaciones políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en
todo lo demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento.
ARTÍCULO 4°. Contenido de los
estatutos. Los estatutos de los partidos y
movimientos políticos contendrán cláusulas o disposiciones que los principios
señalados en la ley y especialmente los consagrados en el artículo 107 de la
Constitución, en todo caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos:
1. Denominación y símbolos.
2. Régimen de pertenencia al partido o
movimientos político en el que se señalen reglas de afiliación y retiro, así
como los derechos, deberes y prohibiciones de sus miembros.
3. Autoridades, órganos de dirección,
gobierno y administración, y reglas para su designación y remoción.
4. Convocatoria, fecha y demás aspectos
relacionados con la reunión de la convención del partido o movimiento político,
o de su máximo órgano de dirección, la cual deberá realizarse por lo menos cada
dos (2) años, y garantizar a sus miembros influir en la toma de las decisiones
más importantes de la organización política.
5. Autoridades, órganos de control,
entre estos el Consejo de Control Ético y el Veedor de la respectiva
organización, junto con las reglas para su designación y remoción.
6. Deberes de los directivos, entre
ellos el de propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento
del régimen de bancadas.
7. Regulación interna del régimen de
bancadas en las corporaciones de elección popular.
8. Mecanismos de impugnación de las
decisiones adoptadas por los órganos de dirección, gobierno, administración y
control, así como por las respectivas bancadas.
9. Código de Ética, en el que se
desarrollen los principios de moralidad y el debido proceso, y en el que se
fijen, además, los procedimientos para la aplicación de las sanciones por
infracción al mismo, mínimos bajo los cuales deben actuar los afiliados a la
organización política, en especial sus directivos.
10. Postulación, selección e inscripción
de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular mediante mecanismos
democráticos teniendo en cuenta el deber de garantizar la equidad de género.
11. Consultas internas, populares o el
proceso de consenso para la selección de candidatos a cargos o corporaciones de
elección popular y para la toma de decisiones con respecto a su organización o
la reforma de los estatutos.
12. Régimen disciplinario interno, en el
que se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como, para
separar del cargo a sus directivos cuando quiera que no desempeñen sus
funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos.
13. Financiación de los partidos o
movimientos políticos, de las campañas y, en particular, la forma de recaudo de
contribuciones y donaciones, control al origen y cuantía de las mismas,
distribución de la financiación estatal, apoyo financiero a sus candidatos, y
publicidad de todo ingreso y gasto.
14. Procedimiento de formulación,
aprobación y ejecución de su programa y de su presupuesto.
15. Sistema de auditoría interna y
reglas para la designación del auditor, señalando los mecanismos y
procedimientos para el adecuado manejo de la financiación estatal del
funcionamiento y de las campañas.
16. Utilización de los espacios
institucionales en televisión y en los medios de comunicación para efectos de
la divulgación política y la propaganda electoral.
17. Reglas que desarrollen los deberes a
cargo de los partidos o movimientos políticos, y
18. Reglas de disolución, fusión con
otros partidos o movimientos políticos, o escisión y liquidación.
Parágrafo. Los partidos o movimientos
políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la presente ley en la
siguiente reunión del órgano que tenga la competencia para reformarlos.
CAPÍTULO II
De las consultas como mecanismo
de democracia interna
ARTÍCULO 5°. Las consultas son mecanismos de
participación democrática y política que los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, y/o grupos significativos de ciudadanos pueden
utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus
candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección
popular.
Las consultas pueden ser internas o
populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan participar los
miembros de la organización política que se encuentren en el registro de
afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos
inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las
disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y movimientos
políticos.
Las consultas convocadas por una
coalición de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica, pueden
ser internas o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser
convocadas con el objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos
uninominales, previo acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o
departamentales según sea el caso.
El Estado contribuirá al financiamiento
de las consultas mediante el sistema de reposición de gastos por votos
obtenidos. Los partidos y movimientos políticos podrán solicitar anticipos para
estas consultas de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional
Electoral.
ARTÍCULO 6°. Normas
aplicables a las consultas. En las
consultas populares se aplicarán las normas que rigen para las elecciones
ordinarias y en las internas las disposiciones estatutarias propias de los
partidos y movimientos que las convoquen. La organización electoral colaborará
para la realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos,
la cual incluirá el suministro de tarjetas electorales o instrumentos de
votación electrónica, la instalación de puestos de votación y la realización
del escrutinio.
En el caso de las consultas populares
interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos en prensa y
cuñas, se fijarán para cada partido, movimiento o grupo significativo de
ciudadanos en condiciones de igualdad, los cuales harán la distribución entre
sus precandidatos.
La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones a
corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una
fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día
distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo caso las consultas
populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación se
realizarán en la misma fecha por todos los partidos y movimientos que decidan
acudir a este mecanismo.
El Consejo Nacional Electoral
reglamentará la convocatoria y realización de las consultas garantizando la
igualdad entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos que participen en ellas.
ARTÍCULO 7°. Obligatoriedad
de los resultados. El resultado de las consultas
será obligatorio para el partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos
o coalición, que las hubiere convocado, así como para los precandidatos que
hubieren participado en ellas.
Se entiende que un precandidato ha
participado en una consulta cuando su inscripción ha quedado en firme de
conformidad con las disposiciones establecidas por los partidos y movimientos
que las convocan. Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán
inhabilitados para inscribirse como candidatos en cualquier circunscripción dentro
del mismo proceso electoral, por partidos, movimientos, grupos significativos
de ciudadanos o coaliciones distintas. Los partidos y movimientos políticos y
sus directivos, las coaliciones, los promotores de los grupos significativos de
ciudadanos y los precandidatos que participaron en la consulta, no podrán
inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho
mecanismo, con excepción de los casos de muerte o incapacidad absoluta del
candidato así seleccionado. La inobservancia de este precepto, será causal de
nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente
al elegido en la consulta. La inscripción, en todo caso, a solicitud del
candidato seleccionado, se hará a nombre de los partidos, movimientos o coaliciones
que realizaron la consulta, aunque no suscriban el formulario de solicitud de
inscripción.
En caso de incumplimiento de los
resultados de las consultas o en caso de renuncia del candidato, los partidos,
movimientos y/o candidatos, deberán reintegrar proporcionalmente los gastos en
que hubiere incurrido la organización electoral, los cuales serán fijados por
el Consejo Nacional Electoral con base en los informes que presente la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Estas sumas podrán ser descontadas de
la financiación estatal que corresponda a dichos partidos y movimientos.
CAPÍTULO III
Régimen sancionatorio
ARTÍCULO 8°. Responsabilidad
de los partidos. Los partidos y movimientos
políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que
rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las
conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 10 de la
presente ley.
ARTÍCULO 9°. Directivos. Entiéndase por directivos de los partidos y movimientos políticos
aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan
sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como designados para
dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno, administración y control.
El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la
respectiva inscripción si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días
siguientes a su elección o designación, y aun realizarla si dispone de la
prueba correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido
podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas
directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por
violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos,
el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos
y movimientos a las personas debidamente inscritas en él.
Los partidos y movimientos políticos
ajustarán a sus estatutos las disposiciones de esta Ley dentro de los dos (2)
años siguientes a su vigencia. Mientras tanto, las directivas democráticamente
constituidas podrán tomar todas las decisiones que las organizaciones políticas
competen en desarrollo de la misma.
ARTÍCULO 10. Faltas. Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones
imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos:
1. Incumplir los deberes de diligencia
en la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales que regulan la
organización, funcionamiento y/o financiación de los partidos y movimientos
políticos.
2. Desconocer en forma, reiterada, grave
e injustificada, la solicitud de alguna instancia u organismo interno.
3. Permitir la financiación de la
organización y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación
prohibidas.
4. Violar o tolerar que se violen los
topes o límites de ingresos y gastos de las campañas electorales.
5. Inscribir candidatos a cargos o
corporaciones de elección popular que no reúnan los requisitos o calidades, se
encuentren incursos en causales objetivas de inhabilidad o incompatibilidad, o
hayan sido condenados o llegaren a serlo durante el periodo para el cual
resultaren elegidos, por delitos cometidos relacionados con la vinculación a
grupos armados ilegales, actividades del narcotráfico, contra los mecanismos de
participación democrática o de lesa humanidad.
6. Estimular la formación de
asociaciones ilegales, hacer parte de ellas o permitirles realizar propaganda a
favor del partido, movimiento o candidatos o que influya en la población para
que apoye a sus candidatos.
7. Utilizar o permitir el uso de la
violencia para el ejercicio de la participación política y electoral.
8. Incurrir en actos tipificados como
delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la
administración pública; contra la existencia y seguridad del Estado; contra el
régimen constitucional y legal; de lesa humanidad; o relacionados con
actividades de grupos armados ilegales o de narcotráfico.
9. Cometer delitos contra la
administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos y/o
teniendo conocimiento de estas situaciones, no iniciar los procesos
correspondientes, o no realizar las denuncias del caso.
Parágrafo. Los partidos o movimientos
políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos para cargos o
corporaciones públicas de elección popular, si estos hubieran sido o fueren
condenados durante el periodo del cargo público al cual se candidatizó,
mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos
relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del
narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval
correspondiente.
ARTÍCULO 11. Régimen
Disciplinario de los Directivos. Los directivos de los partidos y
movimientos políticos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido
cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les
confiere la personería jurídica, por haber incurrido en cualquiera de las
faltas a que se refiere el artículo anterior, estarán sujetos a las siguientes
sanciones:
1. Amonestación escrita y pública en el
caso de incumplimiento de los deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones
constitucionales y/o legales que regulan la organización, funcionamiento y/o
financiación de sus respectivas organizaciones políticas.
2. Suspensión del cargo directivo hasta
por tres (3) meses.
3. Destitución del cargo directivo, y
4. Expulsión del partido o movimiento.
5. Aquellas otras que se establezcan en los estatutos.
Estas sanciones serán impuestas por los
órganos de control de los partidos y movimientos políticos y mediante el
procedimiento previsto en sus estatutos, con respeto al debido proceso, el cual
contemplará la impugnación en el efecto suspensivo, ante el Consejo Nacional
Electoral, de la decisión que adopten dichos órganos, la cual deberá
interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación
personal.
ARTÍCULO 12. Sanciones
aplicables a los partidos y movimientos. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de
las siguientes sanciones según la gravedad o reiteración de las faltas, la
categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus
directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en
general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la
realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los
procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción:
1. Suspensión o privación de la
financiación estatal y/o de los espacios otorgados en los medios de
comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético, en los casos
de incumplimiento grave de los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de dichas organizaciones políticas, y cuando se
trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 8 del artículo 10.
2. Suspensión de su personería jurídica,
hasta por cuatro (4) años, cuando se trate de las faltas a que se refieren los
numerales 1 al 4 del artículo 10.
3. Suspensión del
derecho de inscribir candidatos o listas en la circunscripción en la cual se
cometan las faltas a las que se refieren los numerales 4 al 8.
4. Cancelación de su personería
jurídica, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 4 al 8
del artículo 10.
5. Disolución de la respectiva
organización política, cuando se trate de las faltas a que se refieren los
numerales 7 al 8 del artículo 10, y,
6. Cuando se trate de condenas
ejecutoriadas en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la
vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de
delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad,
el partido o movimiento que inscribió al condenado no podrá presentar candidato
para la siguiente elección en la misma circunscripción. Si faltaren menos de 18
meses para la siguiente elección no podrá presentar terna, caso en el cual el
nominador podrá libremente designar el reemplazo.
Los partidos o movimientos políticos
perderán el reconocimiento de su personería jurídica, cuando al restarle los
votos obtenidos por los congresistas condenados por los delitos a que se
refiere el numeral 5° del artículo 10, no se alcance el umbral. En estos casos
se ordenará adicionalmente la devolución de la financiación estatal de la campaña
en una cantidad equivalente al número de votos obtenido por el congresista o
congresistas condenados. La devolución de los recursos de reposición también se
aplica cuando se trate de candidatos a cargos uninominales. En los casos de
listas cerradas la devolución aplicará en forma proporcional al número de
candidatos elegidos.
En todo caso, desde el momento en que se
dictare medida de aseguramiento por tales delitos, el Consejo Nacional
Electoral suspenderá proporcionalmente el derecho de los partidos y movimientos
políticos a la financiación estatal y a los espacios otorgados en los medios de
comunicación social que hacen uso del espectro electromagnético.
En los casos de
suspensión o privación de la financiación estatal impuesta cuando ya el partido
o movimiento político la hubiere recibido, se ordenará la devolución de las
sumas a que hubiere lugar.
Parágrafo
1°. Las sanciones de suspensión de espacios en medios de comunicación y
de la financiación estatal son concurrentes con las de suspensión de la
personería jurídica o de disolución, y solo surtirán efectos desde su anotación
en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos.
Parágrafo 2°. Las sanciones podrán ser
impuestas con efectos en la circunscripción en la cual se cometieron las faltas
sancionables.
ARTÍCULO 13. Competencia y
procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en
la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos.
1. La resolución mediante la cual ordene
la apertura de la correspondiente investigación deberá formular cargos,
claramente las faltas atribuibles, los hechos objeto de investigación, las pruebas
de que dispone, las disposiciones infringidas y las sanciones aplicables. Si el
Consejo Nacional Electoral no dispusiere de elementos de juicio suficientes
para formular cargos, adelantará previamente la correspondiente indagación
preliminar, de cuyo inicio informará a la respectiva organización política.
2. La resolución de apertura de
investigación ordenará notificar personalmente al representante legal del
partido o movimiento vinculado a la investigación, a las personas implicadas en
los hechos objeto de investigación y al Ministerio Público.
3. El representante legal del partido o
movimiento vinculado a la investigación y las personas implicadas en los hechos
objeto de investigación, podrán responder los cargos dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes al de la notificación personal.
4. Una vez presentados los descargos o
transcurrido el plazo para ello, la corporación decretará las pruebas
solicitadas y/o las que considere necesarias practicar, para lo cual dispondrá
de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente al de
ejecutoria de la providencia mediante la cual se decretaron. El consejero
ponente podrá prorrogar el término probatorio por dos (2) meses más a fin de
garantizar la recaudación de la totalidad de las pruebas decretadas o para la
práctica de nuevas pruebas en los casos en que considere necesario decretarlas
para mejor proveer.
5. Concluido el término probatorio se
dará traslado a las personas vinculadas a la investigación, así como al
Ministerio Público, por quince (15) días hábiles, para que presenten sus
alegatos de conclusión, transcurridos los cuales el proceso entrará al despacho
del ponente para decisión, la cual deberá dictarse dentro de los dos (2) meses
siguientes.
6. En cualquier etapa de la actuación
podrá adoptarse como medida cautelar, debidamente motivada la suspensión de la
financiación, de los espacios en medios de comunicación social o de la
personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final, con el alcance y
los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el interés general. En
tal caso, se ordenará la correspondiente anotación preventiva en el Registro de
partidos.
Los aspectos de procedimiento no
previstos en esta disposición, se regularán, en cuanto resultare pertinente,
por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
7. La decisión adoptada por el Consejo
Nacional Electoral podrá ser demandada ante el Consejo de Estado. Cuando la
sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería Jurídica,
la demanda contencioso administrativa contra el acto sancionatorio se tramitará
en forma preferencial y será sustanciada con prelación para lo cual se
pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y
el de las acciones de tutela.
CAPÍTULO IV
De la disolución y liquidación de
los partidos y movimientos políticos
ARTÍCULO 14. Disolución, liquidación, fusión y escisión
de los partidos y movimientos políticos. La
disolución, liquidación, fusión y escisión de los partidos y movimientos
políticos se regirá por lo dispuesto en la ley y/o en sus estatutos. La
disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos, adoptada por
decisión administrativa del Consejo Nacional Electoral no tendrá recurso
alguno. No podrá acordarse la disolución, liquidación, fusión y escisión
voluntaria de un partido o movimiento político cuando se haya iniciado proceso
sancionatorio.
Si en los estatutos
no se dispusiere nada sobre liquidador, actuará como tal quien tuviere su
representación al momento de presentarse la causal de disolución, a menos que
la causal le fuere atribuible como falta, caso en el cual el liquidador será
designado por el Consejo Nacional Electoral. Si transcurridos tres (3) meses
desde que se hubiere decretado la cancelación de personería jurídica, su
revocatoria o la disolución, no se hubiere iniciado el proceso de liquidación,
esta corporación designará el liquidador y adoptará las demás medidas a que
hubiere lugar para impulsar la liquidación.
La liquidación se regulará por las
normas previstas en la Ley civil para la disolución y liquidación de las
personas jurídicas sin ánimo de lucro. El remanente de los activos
patrimoniales que resultare después de su liquidación será de propiedad del
Fondo de Financiación de Partidos y Campañas, a menos que en los estatutos se
haya previsto una destinación que en todo caso deberá corresponder a un objeto
análogo al de los partidos y movimientos políticos.
ARTÍCULO 15. Efectos de la
disolución administrativa. La
disolución administrativa de un partido o movimiento político producirá los
siguientes efectos:
Una vez notificada la decisión en la que
se decrete la disolución, procederá el cese inmediato de toda actividad del
partido o movimiento político. Los actos ejecutados con posterioridad a la
ejecutoria de la decisión se reputarán inexistentes.
Se considerará fraudulenta la creación
de un nuevo partido o movimiento político o la utilización de otro que continúe
o suceda la actividad de la organización disuelta, la cual se presumirá cuando
exista conexión o similitud sustancial de su estructura, organización y
funcionamiento o de las personas que las componen, dirigen, representan o
administran o de la procedencia de los medios de financiación o de cualesquiera
otra circunstancia relevante que permita considerar dicha continuidad o
sucesión.
TÍTULO II
DE LA FINANCIACIÓN POLÍTICA
CAPÍTULO I
De la financiación del
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos
ARTÍCULO 16. Fuentes de
financiación de los partidos y movimientos políticos. Los partidos y movimientos políticos podrán acudir a las siguientes
fuentes para la financiación de su funcionamiento y de sus actividades:
1. Las cuotas de sus afiliados, de conformidad
con sus estatutos.
2. Las contribuciones, donaciones y
créditos, en dinero o en especie, de sus afiliados y/o de particulares.
3. Los créditos obtenidos en entidades
financieras legalmente autorizadas.
4. Los ingresos originados en actos públicos,
publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento,
los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio y los que se
obtengan de las actividades que puedan realizar en relación con sus fines
específicos.
5. Los rendimientos financieros de
inversiones temporales que realicen con sus recursos propios.
6. Las herencias o legados que reciban,
y
6.
La financiación estatal, en el
caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
7.
Parágrafo. De conformidad con el artículo
125-4 del Estatuto Tributario, las donaciones a que se refiere el numeral 2 de
esta disposición podrán ser deducidas hasta en un 30% de la renta líquida del
donante, determinada antes de restar el valor de la donación, siempre que
cumplan los requisitos y modalidades previstos en los artículos 125 y s.s. del
mencionado Estatuto.
ARTÍCULO 17. De la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto
del Fondo Nacional de Financiación política, de conformidad con las siguientes
reglas de distribución de la correspondiente apropiación presupuestal:
1. El diez por ciento (10%) se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
con personería jurídica.
2. El quince por ciento (15%) se
distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que
hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara
de Representantes.
3. El cuarenta por ciento (40%) se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción
al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de la
República.
4. El quince por ciento (15%) se
distribuirá, por partes iguales entre todos los partidos o movimientos
políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de
Concejos Municipales.
5. El diez por ciento (10%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas
Departamentales.
6. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas.
7. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.
Parágrafo. Se denominarán jóvenes aquellas
personas entre los 18 y los 26 años de edad sin perjuicio de los requisitos
establecidos por la Ley de juventud para aspirar a cargos en las corporaciones
públicas.
Parágrafo transitorio. Mientras se realiza la jornada
electoral para corporaciones públicas de 2014, el quince por ciento (15%) se
distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que
hayan obtenido el dos (2%) por ciento o más del total de los votos emitidos
válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado o de
Cámara de Representantes.
ARTÍCULO 18. Destinación de
los recursos. Los recursos provenientes de la
financiación estatal se destinarán a financiar las actividades que realicen
para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos y, en
particular, para las siguientes finalidades, de conformidad con sus planes,
programas y proyectos:
1. Para el funcionamiento de sus
estructuras regionales, locales y sectoriales.
2. Para la inclusión efectiva de
mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político.
3. Para el funcionamiento de los centros
y fundaciones de estudio, investigación y
capacitación.
4. Para dar apoyo y asistencia a sus
bancadas.
5. Para cursos de formación y
capacitación política y electoral.
6. Para la divulgación de sus programas
y propuestas políticas.
7. Para el ejercicio de mecanismos de
democracia interna previstos en sus estatutos.
En todo caso, para las actividades de
sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y
capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de jóvenes,
mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos
destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% (quince por
ciento) de los aportes estatales que le correspondieren.
Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus
presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones
adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el
Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 19. Rendición
pública de cuentas. Dentro
de los primeros cuatro (4) meses de cada año los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica presentarán ante el Consejo Nacional
Electoral declaración de patrimonio, ingresos y gastos, utilizando para ello el
formato que para tal efecto disponga esta entidad.
CAPÍTULO II
De la financiación de las
campañas electorales
ARTÍCULO 20. Fuentes de
financiación. Los candidatos de los partidos,
movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o
corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para
la financiación de sus campañas electorales:
1. Los recursos propios de origen
privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el
financiamiento de las campañas en las que participen.
2. Los créditos o aportes que provengan
del patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros
permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad.
3. Las contribuciones, donaciones y
créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares.
4. Los créditos obtenidos en entidades
financieras legalmente autorizadas.
5. Los ingresos originados en actos
públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o
movimiento.
6. La financiación estatal, de acuerdo
con las reglas previstas en esta ley.
ARTÍCULO 21. De la
financiación estatal para las campañas electorales. Los partidos y movimientos políticos y grupos de ciudadanos que
inscriban candidatos, tendrán derecho a financiación estatal de las
correspondientes campañas electorales, mediante el sistema de reposición de
gastos por votos válidos obtenidos, siempre que obtengan el siguiente
porcentaje de votación:
En las elecciones para corporaciones
públicas tendrán derecho a financiación estatal, cuando la lista obtenga el
cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación.
En las elecciones para gobernadores y
alcaldes, cuando el candidato obtenga el cuatro por ciento (4%) o más del total
de votos válidos depositados en la respectiva elección.
La financiación estatal de las campañas
electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos
políticos y/o los candidatos.
Parágrafo. El valor de reposición por voto
válido obtenido por cada candidato o lista será incrementado anualmente por el
Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta los costos reales de las campañas
en cada circunscripción. Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el
Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan.
ARTÍCULO 22. De los anticipos. Los partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que inscriban candidatos, podrán solicitar en
forma justificada al Consejo Nacional Electoral hasta un ochenta por ciento
(80%) de anticipo de la financiación Estatal de las consultas o de las campañas
electorales en las que participen:
El Consejo Nacional Electoral autorizará
el anticipo teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal, y calculará su
cuantía a partir del valor de la financiación estatal recibida por el solicitante
en la campaña anterior para el mismo cargo o corporación, en la respectiva
circunscripción, actualizado con base en el índice de precios del consumidor.
Si el partido,
movimiento político o grupo significativo de ciudadanos no hubiere participado
en la elección anterior, dicho anticipo se calculará teniendo en cuenta el
menor valor de reposición pagado para el respectivo cargo o lista en la
elección anterior.
Los anticipos a que se refiere esta
disposición podrán ser girados hasta por el monto garantizado, dentro de los
cinco días siguientes a la inscripción del candidato o lista, previa aprobación
y aceptación de la póliza o garantía correspondiente.
El valor del anticipo se deducirá de la
financiación que le correspondiere al partido o movimiento político o grupo
significativo de ciudadanos por concepto de reposición de gastos de la campaña.
Si no se obtuviere derecho a
financiación estatal, el beneficiario del anticipo deberá devolverlo en su
totalidad dentro de los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección,
a cuyo vencimiento se hará efectiva la correspondiente póliza o garantía,
excepto en el caso de las campañas presidenciales en las que no habrá lugar a
la devolución del monto recibido por concepto de anticipo, siempre que hubiere sido
gastado de conformidad con la Ley.
En estos casos, el partido, movimiento
político o grupo significativo de ciudadanos, podrá financiar los gastos
pendientes de pago mediante financiación privada dentro de los montos señalados
para la correspondiente elección, previa autorización del Consejo Nacional
Electoral.
Si el valor del anticipo fuere superior
al valor de la financiación que le correspondiere partido movimiento político o
grupo significativo de ciudadanos, este deberá pagar la diferencia dentro de
los tres meses siguientes a la declaratoria de la elección, a cuyo vencimiento
se hará efectiva la respectiva póliza o garantía.
ARTÍCULO 23. Límites a la
financiación privada. Ningún
partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña,
podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de
financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar
en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones
individuales superiores al 10% de dicho valor total.
La financiación originada en recursos
propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza
la Ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición
pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior
al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier
origen tampoco estará sometido a límites individuales.
Con posterioridad a las campañas y
previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes
de pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con
recursos originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites
individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o
contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios
tributarios reconocidos en la Ley para este tipo de donaciones.
ARTÍCULO 24. Límites al monto
de gastos. Los límites de gastos de las
campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular
serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año,
teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo
electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las
mismas.
Para efectos del cumplimiento de esta
disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que
correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos
fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.
El monto máximo de gastos se fijará por
cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de
elección popular. En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de
gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir
el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El
Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada
partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña
electoral institucional a favor de sus candidatos o listas.
Parágrafo transitorio. Dentro del año siguiente a la
entrada en vigencia de la presente Ley, el Consejo Nacional Electoral y el
Ministerio de Hacienda realizarán el estudio base para la actualización de los
costos reales de las campañas.
ARTÍCULO 25. Administración
de los recursos y presentación de informes. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos
sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados
en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de
campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las
corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente. En los
casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los
candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del
grupo significativo de ciudadanos.
Los recursos en dinero se recibirán y
administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en
una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su
responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la
descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a
las transacciones bancarias. La Superintendencia Financiera establecerá un
régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el
manejo de dichas cuentas.
El partido o movimiento político con
personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y
administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y
demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la
moralidad y la igualdad. Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el
Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le
corresponde.
El Consejo Nacional Electoral
reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y
gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y
responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o
gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o
parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento
establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a
cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento
de sus obligaciones individuales.
Los partidos, movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional
Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas
electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a
la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar
ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de
ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas
dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.
Parágrafo 1°. Los informes que corresponde
presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional
Electoral se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten
los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se
refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán el manejo dado a los
anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios.
Parágrafo 2°. Los partidos políticos, movimientos o grupos significativos de
ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de
las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la
campaña, que las normas dispuestas en el presente artículo se cumplan.
ARTÍCULO 26. Pérdida del
cargo por violación de los límites al monto de gastos. La violación de los límites al monto de gastos de las campañas
electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así:
1. En el caso de candidatos elegidos a
corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de investidura
definido en la Constitución y la Ley.
2. En el caso de alcaldes y
gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la
nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a
partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos.
Una vez establecida la violación de los
límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la
autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida del cargo.
CAPÍTULO III
Disposiciones
comunes
ARTÍCULO 27. Financiación
prohibida. Se prohíben las siguientes fuentes de
financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas:
1. Las que provengan, directa o
indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras,
excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo
de actividades distintas a las campañas electorales.
2. Las que se deriven de actividades
ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios
del orden público.
3. Las contribuciones o donaciones de
personas titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio,
respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción
de dominio.
4. Las contribuciones anónimas.
5. Las de personas naturales contra las
cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por
delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos
armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública,
contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.
6. Las que provengan de personas que
desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones
públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las
organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación
de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de
acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25
de la presente ley.
8.
Las que provengan de personas
naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en
más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que
administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos
para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar.
9.
TÍTULO III
DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES
CAPÍTULO I
De la inscripción de candidatos
ARTÍCULO 28. Inscripción
de candidatos. Los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de
elección popular previa verificación del cumplimiento de las calidades y
requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en
causales de inhabilidad o incompatibilidad. Dichos candidatos deberán ser
escogidos mediante procedimientos democráticos, de conformidad con sus
estatutos. Las listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de
elección popular o las que se sometan a consulta _exceptuando su
resultado_ deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los
géneros.
Los Partidos y Movimientos Políticos con
Personería Jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de
cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de
congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas.
Los candidatos de los grupos
significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres
(3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad
electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva
inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de
apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así
como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de
recolección de las firmas de apoyo.
Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica que decidan promover el voto en blanco y los comités independientes
que se organicen para el efecto, deberán inscribirse ante la autoridad
electoral competente para recibir la inscripción de candidatos, de listas
o de la correspondiente iniciativa en los mecanismos de participación
ciudadana. A dichos promotores se les reconocerán, en lo que fuere
pertinente, los derechos y garantías que la ley establece para las demás
campañas electorales, incluida la reposición de gastos de
campaña, hasta el monto que previamente haya fijado el Consejo
Nacional Electoral.
ARTÍCULO 29. Candidatos de
coalición. Los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de
ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales.
El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos
y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será
el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que
aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de
la coalición.
En el caso de las campañas
presidenciales también formarán parte de la coalición los partidos y
movimientos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción se
indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y la filiación
política de los candidatos.
Parágrafo 1°. Antes de la inscripción del
candidato, la coalición debe haber determinado los siguientes aspectos;
mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del candidato, el programa
que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, el mecanismo mediante
el cual se financiará la campaña y cómo se distribuirá entre los distintos
partidos y movimientos que conforman la coalición la reposición estatal de los
gastos, así como los sistemas de publicidad y auditoría interna. Igualmente
deberán determinar el mecanismo mediante el cual formarán la terna en los casos
en que hubiere lugar a reemplazar al elegido.
Parágrafo 2°. La suscripción del acuerdo de
coalición tiene carácter vinculante y por tanto, los partidos y movimientos
políticos y sus directivos, y los promotores de los grupos significativos de
ciudadanos no podrán inscribir, ni apoyar candidato distinto al que fue
designado por la coalición. La inobservancia de este precepto, será causal de
nulidad o revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente
al designado en la coalición.
Parágrafo 3°. En caso de faltas absolutas de
gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según
el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal,
solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una
terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento
o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de
la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano
respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato.
No podrán ser encargados o designados
como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en
tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37
de la Ley 617 de 2000.
Ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política.
ARTÍCULO 30. Periodos de
inscripción. El periodo de inscripción de
candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular durará un (1)
mes y se iniciará cuatro (4) meses antes de la fecha de la correspondiente
votación. En los casos en que los candidatos a la Presidencia de la República
sean seleccionados mediante consulta que coincida con las elecciones de
Congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula podrá realizarse dentro
de los cinco (5) días hábiles siguientes a la declaratoria de resultados de la
consulta.
En los casos de nueva elección o de
elección complementaria para el resto del periodo de cargos y corporaciones de
elección popular, el periodo de inscripción durará quince (15) días calendario
contados a partir del día siguiente de la convocatoria a nuevas elecciones.
La inscripción de candidatos para la
nueva elección se realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a
partir del día siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente
autoridad escrutadora.
Parágrafo. En los casos de nueva elección o
de elección complementaria, la respectiva votación se hará cuarenta (40) días
calendario después de la fecha de cierre de la inscripción de candidatos. Si la
fecha de esta votación no correspondiere a día domingo, la misma se realizará
el domingo inmediatamente siguiente.
ARTÍCULO 31. Modificación de
las inscripciones. La inscripción de candidatos a
cargos y corporaciones de elección popular sólo podrá ser modificada en casos
de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de
los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las
correspondientes inscripciones.
Cuando se trate de revocatoria de la
inscripción por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o
evidenciada con posterioridad a la inscripción, podrán modificarse las
inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la correspondiente
votación.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 190 de la Constitución, en caso de muerte o incapacidad física
permanente podrán inscribirse nuevos candidatos hasta ocho (8) días antes de la
votación. Si la fecha de la nueva inscripción no permite la modificación de la
tarjeta electoral o del instrumento que se utilice para la votación, los votos
consignados a favor del candidato fallecido se computarán a favor del inscrito
en su reemplazo.
La muerte deberá acreditarse con el
certificado de defunción. La renuncia a la candidatura deberá presentarla el
renunciante directamente o por conducto de los inscriptores, ante el
funcionario electoral correspondiente.
ARTÍCULO 32. Aceptación o
rechazo de inscripciones. La autoridad electoral ante la
cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos
formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen,
aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla
correspondiente.
La solicitud de inscripción se rechazará,
mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los
seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos
hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o
coalición, distinto al que los inscribe. Contra este acto procede el recurso de
apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley.
En caso de inscripción de dos o más
candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que
la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la
primera.
ARTÍCULO 33. Divulgación. Dentro de los dos (2) días calendario siguientes al vencimiento del
término para la modificación de la inscripción de listas y candidatos, la
Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral
publicarán en un lugar visible de sus dependencias y en su página en internet,
la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular
cuyas inscripciones fueron aceptadas.
Dentro del mismo término las remitirá a
los organismos competentes para certificar sobre las causales de inhabilidad a
fin de que informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos inhabilitados,
en especial las remitirá a la Procuraduría General de la Nación para que previa
verificación en la base de sanciones e inhabilidades de que trata el artículo
174 del Código Disciplinario Único, publique en su página web el listado de
candidatos que registren inhabilidades.
CAPÍTULO II
De la campaña electoral
ARTÍCULO 34. Definición de
campaña electoral. Para efectos de la financiación
y de la rendición pública de cuentas, entiéndase por campaña electoral el
conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar a los
ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo.
La propaganda electoral constituye una
de las actividades principales de la campaña y cumple la función de promover
masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los
ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se
trate.
La recaudación de contribuciones y la
realización de gastos de campaña podrá ser adelantada por los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, durante los seis
(6) meses anteriores a la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte,
solo podrán hacerlo a partir de su inscripción.
CAPÍTULO III
De la
propaganda electoral y del acceso a los medios de comunicación
ARTÍCULO 35. Propaganda
electoral. Entiéndase por propaganda
electoral toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de
los ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos
a cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de
una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
La propaganda a través de los medios de
comunicación social y del espacio público, únicamente podrá realizarse dentro
de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la
que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres
(3) meses anteriores a la fecha de la respectiva votación.
En la propaganda electoral sólo podrán
utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el
Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos
significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales
no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o
movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente
registrados.
ARTÍCULO 36. Espacios
gratuitos en radio y televisión. Dentro
de los dos meses anteriores a la fecha de toda votación y hasta cuarenta y ocho
(48) horas antes de la misma, los partidos y movimientos políticos, las
organizaciones sociales y los grupos significativos de ciudadanos, que hayan
inscrito candidatos y los promotores del voto en blanco, tendrán derecho a
espacios gratuitos en los medios de comunicación social que hacen uso del
espectro electromagnético, proporcionalmente al número de elegidos, para la
realización de las campañas de sus candidatos u opciones a la Presidencia de la
República y de sus listas al Congreso de la República.
Igualmente, previo concepto del
Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones y/o de la Comisión
Nacional de Televisión o el organismo que haga sus veces, el Consejo Nacional
Electoral deberá asignarles gratuitamente espacios con cobertura en la
correspondiente circunscripción, para la propaganda electoral de sus candidatos
u opciones a elegir en circunscripción territorial.
El Consejo Nacional Electoral, previo
concepto de la Comisión Nacional de Televisión o el organismo que haga sus
veces, establecerá el número, duración y franjas de emisión de estos espacios,
y los asignará a sus destinatarios, de conformidad con las siguientes reglas:
1. Se otorgará igual
número de espacios a cada una de las listas, candidatos u opciones electorales
inscritas, en cada franja de transmisión, razón por la que se asignará el
número de espacios necesarios para garantizar la igualdad aquí consagrada.
2. La duración de los espacios podrá ser
diferente y variable teniendo en cuenta la naturaleza de la elección.
3. Los espacios se sortearán por franjas
de horario teniendo en cuenta la audiencia o sintonía de cada franja, y
garantizando que se otorgarán espacios en horarios de mayor sintonía o
audiencia.
4. El sorteo garantizará que ninguna
campaña pueda repetir espacio en la misma franja hasta tanto no hayan tenido
oportunidad de hacerlo las demás campañas.
5. Los espacios no son acumulables,
razón por la cual se perderán cuando no sean utilizados por las respectivas
campañas.
6. Los costos de producción serán
asumidos por las campañas beneficiarias de los mismos.
7. Durante dicho lapso los espacios
gratuitos otorgados a los partidos y movimientos políticos para la divulgación
política institucional podrán utilizarse en las campañas electorales en las que
participen, de conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional
Electoral.
Parágrafo. El Estado reservará las franjas
del espectro electromagnético que se requieran para el cumplimiento de lo
dispuesto en este artículo y para la publicidad a cargo de la organización
electoral, El pago, si a ello hubiere lugar, por la utilización de los espacios
asignados por el Consejo Nacional Electoral se hará con cargo al Presupuesto
General de la Nación para lo cual se apropiarán anualmente las partidas
necesarias.
ARTÍCULO 37. Número máximo de
cuñas, avisos y vallas. El Consejo Nacional Electoral
señalará el número y duración de emisiones en radio y televisión, el número y
tamaño de avisos en publicaciones escritas y de vallas, que pueden tener en
cada campaña los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos
que hayan inscrito candidatos.
ARTÍCULO 38. Promotores del
voto en blanco y de mecanismos de participación ciudadana. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y
grupos significativos de ciudadanos que promuevan el voto en blanco en las
campañas para cargos o corporaciones de elección popular, podrán realizar
propaganda electoral en las mismas condiciones fijadas para las demás opciones
a elegir respecto del mismo cargo o corporación, en la respectiva
circunscripción.
CAPÍTULO IV
Del
voto electrónico
ARTÍCULO 39. Implementación. Con el fin de garantizar
agilidad y transparencia en las votaciones, la organización electoral
implementará el voto electrónico.
El sistema que se adopte deberá permitir
la identificación del elector con la cédula vigente o mediante la utilización
de medios tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos, que permitan
la plena identificación del elector. La identificación del elector, en todo
caso, podrá ser independiente de la utilización de mecanismos de votación
electrónica, y su implementación no constituye prerrequisito o condición para
la puesta en práctica de tales mecanismos de votación.
La Registraduría Nacional del Estado
Civil estipulará en los contratos que se celebren para la implementación del
voto electrónico, la propiedad de la Nación de los programas que se diseñen en
desarrollo de su objeto y/o los derechos de uso de los programas fuente de los
que se adquieran. así como la propiedad de todos los datos que se vinculen a la
correspondiente base de datos.
El gobierno priorizará a través de los
mecanismos presupuestales que corresponda la destinación de los recursos
necesarios para el cumplimiento del presente artículo.
Parágrafo transitorio. La Registraduría Nacional del
Estado Civil implementará, a partir de las próximas elecciones, la
identificación biométrica de los electores. Igualmente iniciará el desarrollo
del sistema de voto electrónico de conformidad con un plan piloto en las
circunscripciones y en el porcentaje que apruebe la Comisión de que trata el
artículo siguiente. La implementación del nuevo mecanismo se realizará
gradualmente hasta alcanzar su pleno desarrollo dentro del término previsto por
la mencionada Comisión. En ningún caso el término excederá su plena
implementación más allá de las elecciones para Congreso que se realizarán en el
año 2014.
ARTÍCULO 40. Comisión Asesora. Créase una Comisión asesora para la incorporación, implantación y/o
diseño de tecnologías de la información y de las comunicaciones en el proceso
electoral, la cual estará integrada así:
1. El Registrador Nacional del Estado
Civil o su delegado.
2. El Ministro del Interior y de
Justicia o su delegado.
3. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público o su delegado.
4. El Ministro de las Tecnologías de la
Información o su delegado.
5. El Director del Departamento
Administrativo Nacional de Planeación o su delegado.
6. Dos (2) magistrados del Consejo Nacional Electoral, designados por
su sala plena.
7. Un delegado de
cada Partido o Movimiento Político con personería jurídica, designado por la Presidencia o Dirección General de la
Colectividad.
Parágrafo. La Comisión será presidida por el
Registrador Nacional del Estado Civil, se dará su propio reglamento, se reunirá
por derecho propio cuando menos dos veces al mes, y contará con el acompañamiento
técnico de entidades u organismos especializados en la materia. A sus sesiones
podrán asistir servidores públicos y particulares invitados por la misma.
TÍTULO IV
DISPOSICIONES VARIAS
ARTÍCULO 41. Del escrutinio
el día de la votación. Las
comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares comenzarán el
escrutinio que les corresponde el mismo día de la votación, a partir del
momento del cierre del proceso de votación, con base en las actas de escrutinio
de mesa y a medida que se vayan recibiendo por parte de los claveros
respectivos, en el local que la respectiva Registraduría previamente señale.
Dicho escrutinio se desarrollará hasta
las doce (12) la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes de
la hora señalada, la audiencia de escrutinio continuará a las nueve (9) de la
mañana del día siguiente hasta las nueve (9) de la noche y así sucesivamente
hasta terminar el correspondiente escrutinio.
Al concluir el escrutinio de mesa y
luego de leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas por la
Registraduría Nacional del Estado Civil escanearán las correspondientes actas
de escrutinio de mesa a efectos de ser publicadas inmediatamente en la página
web de la entidad. Una copia de dichas actas será entregada a los testigos
electorales, quienes igualmente podrán utilizar cámaras fotográficas o de
video.
ARTÍCULO 42. De las
Comisiones Escrutadoras. Los
miembros de las comisiones escrutadoras deberán estar en la sede del escrutinio
desde las tres y media (3:30) de la tarde del día de la votación, activarán la
entrega de los pliegos electorales de los corregimientos, inspecciones de
policía y sectores rurales que no se hayan introducido en el arca triclave al
empezar el escrutinio, verificarán cuidadosamente la hora y el estado de los
mismos al ser recibidos, de todo lo cual se dejará constancia en el acta de
introducción que suscriben los claveros.
Si faltaren pliegos de los
corregimientos, inspecciones de policía o sectores rurales, la comisión
escrutadora no podrá concluir el escrutinio antes de vencerse el mayor de los
términos de distancia fijados por el Registrador Nacional del Estado Civil para
el respectivo municipio.
Parágrafo. Las Comisiones Escrutadoras,
según el caso, entregarán a un testigo por partido, movimiento político o
grupos significativo de ciudadanos, en medio físico o magnético, una copia de
las actas parciales de escrutinio en cada jornada. Para iniciar la nueva
jornada la Comisión Escrutadora, verificará junto con los Testigos Electorales,
que los datos parciales de escrutinio coincidan con la información entregada en
la jornada anterior.
De igual manera, las Comisiones
Escrutadoras deberán entregar, según el caso, en medio físico o magnético, una
copia del acta final de escrutinio.
ARTÍCULO 43. De los
escrutinios de los delegados del Consejo Nacional Electoral. Los escrutinios generales que deben realizar los delegados del
Consejo Nacional Electoral se iniciarán a las nueve (9) de la mañana del martes
siguiente a las elecciones, en la capital del respectivo Departamento.
Los delegados del Consejo deberán
iniciar y adelantar el escrutinio general, aunque no se haya recibido la
totalidad de los pliegos electorales de los municipios que integran la
suscripción electoral.
ARTÍCULO 44. Del horario de
los escrutinios para fórmula Presidencial. Los escrutinios para Presidente y Vicepresidente de la República
tendrán el mismo horario que para el resto de elecciones.
ARTÍCULO 45. Testigos
electorales. Los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos, que inscriban candidatos a cargos o
corporaciones de elección popular o promuevan el voto en blanco, así como las
organizaciones de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional
Electoral, tienen derecho a ejercer vigilancia de los correspondientes procesos
de votación y escrutinios, para lo cual podrán acreditar ante el Consejo
Nacional Electoral los testigos electorales por cada mesa de votación y por
cada uno de los órganos escrutadores. Cuando se trate de procesos a los que se
han incorporado recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores de
sistemas.
Los testigos
electorales vigilarán el proceso de las votaciones y de los escrutinios, podrán
formular reclamaciones y solicitar la intervención de las autoridades.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral
podrá delegar en servidores de la organización electoral encargados de la
organización de las elecciones, la función de autorizar las correspondientes
acreditaciones y, así mismo, reglamentar las formas y los procedimientos de
acreditación e identificación de testigos y auditores.
ARTÍCULO 46. Unidad Nacional
de Delitos contra los Mecanismos de Participación Democrática. Créase la Unidad Nacional de Delitos
contra los mecanismos de participación democrática en la Fiscalía General de la
Nación, con el fin de investigar los delitos contra los mecanismos de
participación democrática.
ARTÍCULO 47. Censo electoral. El censo electoral es el registro general de las cédulas de
ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país
y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el
derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y
para concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.
El censo electoral determina el número
de electores que se requiere para la validez de los actos y votaciones a que se
refieren los artículos 106, 155, 170, 375, 376, 377 y 378 de la Constitución
Política. Es también el instrumento técnico, elaborado por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, que le permite a la Organización Electoral planear,
organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de
participación ciudadana.
ARTÍCULO 48. Depuración
permanente del censo electoral. Los
principios de publicidad y de eficacia del censo electoral exigen que la
organización electoral cuente con la debida anticipación, con datos ciertos y
actuales para el desarrollo de los comicios y de los mecanismos de
participación ciudadana.
En cumplimiento de estos principios
deben ser permanentemente depuradas del censo electoral las siguientes cédulas
de ciudadanía:
1. Las pertenecientes a ciudadanos que
se encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza Pública.
2. Las pertenecientes a ciudadanos
inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en virtud de
sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada.
3. Las
correspondientes a ciudadanos fallecidos.
4. Las cédulas múltiples.
5. Las expedidas a menores de edad.
6. Las expedidas a extranjeros que no
tengan carta de naturaleza.
7. Las correspondientes a casos de falsa
identidad o suplantación.
Parágrafo. En todo caso, el censo electoral
deberá estar depurado dos meses antes de la celebración de cada certamen
electoral o mecanismo de participación ciudadana.
ARTÍCULO 49. Inscripción para
votar. La inscripción para votar se
llevará a cabo automáticamente al momento de la expedición de la cédula de
ciudadanía. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá los
mecanismos necesarios de publicidad y logística para la actualización de la
información por zonificación; en caso de que el ciudadano cambie de lugar de
domicilio o residencia, dicho proceso se llevará a cabo dentro del año anterior
al respectivo proceso electoral y se cerrará dos (2) meses antes de la
respectiva jornada electoral de que se trate.
ARTÍCULO 50. Inscripción para
votar de ciudadanos colombianos en el exterior. La inscripción de los ciudadanos colombianos residentes en el
exterior para ejercer su derecho al voto deberá estar abierta en el tiempo
hasta los dos meses anteriores a la fecha de la respectiva elección. Las sedes
consulares habilitadas para tal propósito deberán hacer la publicidad necesaria
para asegurarse que la comunidad nacional respectiva tenga conocimiento pleno
sobre los periodos de inscripción.
Parágrafo. Para los fines de lo dispuesto
en el presente artículo, se incluirán los días sábado, domingo y festivos del
último mes previo al cierre de la respectiva inscripción.
ARTÍCULO 51. Votaciones en el
exterior. Los periodos de votación de los
ciudadanos colombianos residentes en el exterior deberán estar abiertos durante
una semana, entendiéndose que el primer día es lunes anterior a la fecha
oficial de la respectiva elección en el territorio nacional. Lo anterior para
facilitar el desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar
distantes de la sede consular.
ARTÍCULO 52. Transporte. Las empresas de transporte público que tengan rutas y frecuencias u
horarios autorizados en las áreas urbanas, intermunicipales y veredales, están
obligadas a prestar el servicio público de transporte el día de elecciones; el
Gobierno Nacional fijará los mecanismos que aseguren la prestación del
servicio.
ARTÍCULO 53. Auxiliares o
guías de información electoral. Prohíbase la contratación de personas conocidas como auxiliares
electorales, pregoneros, informadores, guía y demás denominaciones, el día del
debate electoral.
ARTÍCULO 54. Medios de
comunicación y democracia. Los
medios de comunicación social tienen la obligación de contribuir al
fortalecimiento de la democracia. La propaganda electoral en dichos medios de comunicación,
podrá ser contratada por los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y grupos significativos de ciudadanos, gerentes de campaña o por los
promotores del voto en blanco o de cualquiera de las opciones en los mecanismos
de participación ciudadana. Los candidatos también podrán contratar cuando
administren directamente sus campañas.
De la publicidad gratuita, total o
parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendrá como donación, para lo
cual se estimará su valor con base en las tarifas establecidas por el mismo
medio para dicha clase de propaganda durante el correspondiente debate
electoral.
La propaganda
electoral en televisión podrá realizarse en los espacios otorgados para el
Estado de conformidad con el artículo 37 de la presente Ley.
Los concesionarios del servicio de
televisión, cualquiera que sea su modalidad, no podrán difundir propaganda
electoral trasmitida en canales de televisión extranjeros en relación con las
campañas que se adelantan en Colombia.
ARTÍCULO 55. Vigencia y
derogatoria. La presente ley rige a partir de
su promulgación y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias.”
Vigésimo
primero.- A través de la
Secretaría General de la Corte, ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los
Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para su
conocimiento, y con el fin de que remitan al Presidente de la República
el texto definitivo del proyecto de ley, transcrito en el numeral anterior,
para los efectos del correspondiente trámite constitucional.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
Con
aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
aclaración de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SECRETARIA GENERAL DE LA HONORABLE CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR
Que el magistrado JORGE IVAN PALACIO PALACIO, no aclara
voto en la sentencia C-490/11 del veintitrés
(23) de junio de dos mil once
(2011), como lo expresó en oficio del 29 de enero de 2013, visible a
folio 1130 de la actuación.
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil trece (2013)
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-490/11
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Inobservancia
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Se vulneran cuando se introducen asuntos nuevos respecto de los cuales
no se ha planteado debate alguno/ELUSION
DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Configuración por acuerdo metodológico en Comisión
Primera de la Cámara de Representantes
Para que asuntos como el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la definición y depuración del
censo electoral, la inscripción para votar, la votación en el exterior, la
modificación del procedimiento de la acción electoral, o el transporte público
durante las elecciones, pudieran considerarse como válidamente introducidos al
proyecto, debían no solo tener alguna relación de conexidad con la materia
general del proyecto, sino además haber sido aprobados de conformidad con las
reglas constitucionales y legales que rigen el procedimiento legislativo, esto
es respetando los principios de identidad y consecutividad; pero contrario a lo
afirmado por la mayoría, al examinar con mayor detenimiento lo ocurrido durante
el debate parlamentario en relación con la aprobación del inciso final del
parágrafo 3º del artículo 29, y de los artículos 47 a 52 del proyecto, tales
artículos constituían asuntos nuevos que no fueron objeto de los 4 debates
exigidos por la Constitución y la ley, y por referirse a asuntos nuevos exigían
su devolución a la Comisión o a la otra Cámara para que ésta adoptara una
decisión al respecto, al no hacerse así, se desconoció el principio de
consecutividad y por tanto debieron ser declarados inexequibles.
INHABILIDADES
E INCOMPATIBILIDADES PARA SERVIDORES PUBLICOS EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-Constituía un asunto nuevo incorporado en la
ponencia para tercer debate del proyecto
En relación con el inciso final
del parágrafo 3º del artículo 29, sobre las inhabilidades e incompatibilidades
de servidores públicos de elección popular, fue un asunto nuevo incorporado en
la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, es decir en
el tercer debate del proyecto, que reintroducía una idea presente en el
proyecto original pero suprimida en la ponencia para primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara, que no fue debatido ni aprobado en la Comisión
Primera de la Cámara ni en la Plenaria de la Cámara, como quiera que los
congresistas eludieron el debate del asunto y solo fue aprobado en la Comisión
Primera del Senado y en la Plenaria del Senado, con lo cual violó el principio
de consecutividad
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA-No es
sólo coetánea sino también sucesiva
La
prohibición de doble militancia no sólo contempla al que está en dos
colectividades al mismo tiempo, sino a aquel que se pasa de una a otra, de un
momento a otro, sin que medie tiempo alguno y cuando están cerca las elecciones
PROHIBICION
DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Regla exceptiva desconoce los derechos
políticos de los electores y la estabilidad de las colectividades
La
evaluación de la Corte Constitucional del parágrafo del artículo 2° de la Ley
Estatutaria evidencia que se hizo un juicio de constitucionalidad en el que no
se valoraron adecuadamente los valores y principios en juego, ya que por una
parte se valoró excesivamente el derecho a ser elegido de las personas que
pertenecían a la colectividad política que resuelve disolverse 12 meses antes
de elecciones y, por otra parte, se dejaron de lado importantes valores
constitucionales, tales como: por una parte el derecho político de todas las
personas que son electores, y por otra, la estabilidad y fuerza de los partidos
y movimientos políticos, que se ve amenazada
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Regla exceptiva constituye una invitación a
la destrucción de partidos y movimientos políticos
EQUIDAD DE GENERO EN LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Alcance de efectos temporales
Referencia.: expediente PE-031
Revisión de constitucionalidad del Proyecto
de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
1. Con el acostumbrado respeto, a
continuación expongo las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto
a la sentencia C-490 de 2011. En primer lugar, en relación con la
constitucionalidad del inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 y de los
artículos 47 a 52 del proyecto de ley estatutaria examinado. En mi opinión, los
artículos debieron ser declarados inexequibles por vicios de trámite, ya que en
su aprobación no se acató el principio de consecutividad, conforme lo ordena el
artículo 157 de la Constitución Política. En segundo lugar, en relación con la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley
estatutaria, consideró que dicho parágrafo ha debido ser declarado inexequible
por afectar irrazonablemente los derechos de los electores y la estabilidad de
las colectividades. Finalmente, haré una precisión acerca de la decisión de la
Corte Constitucional en relación con las normas que introduce el proyecto en
materia de igualdad y equidad, sexo y género, en especial en lo que se refiere
a la cuota establecida para listas de personas que sean candidatas. En este
aspecto final, comparto la decisión de la Sala, por lo que se trata sólo de una
aclaración de voto. A continuación me
referiré a cada uno de estos aspectos.
Violación a las reglas procedimentales
propias de un debate legislativo estatutario, que busca desarrollar elementos
determinantes del estado social y democrático de derecho
2. Para la mayoría todas las disposiciones
del proyecto de ley estatutaria cumplieron con el trámite legislativo y
respetaron de manera general las reglas sobre debate parlamentario, en
particular los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de
materia, en la medida que aunque el proyecto fue objeto de modificaciones,
supresiones y adiciones a lo largo del proceso legislativo, todas ellas
gravitaron “sobre la materia electoral” y en esa medida todos los temas
finalmente incluidos en el proyecto estuvieron presentes desde el primer
debate.
3. No obstante, al examinarse con cuidado el
ámbito del proyecto de ley, tal como fue definido por el legislador y por el
Acto Legislativo 01 de 2009, no todos los temas relacionados con la materia
electoral fueron objeto de regulación estatutaria desde un principio y en esa
medida, no todo asunto finalmente incluido en el proyecto podía entenderse como
incorporado a éste, a menos que hubiera sido debatido y aprobado de conformidad
con las reglas constitucionales, orgánicas y jurisprudenciales que rigen el
debate parlamentario.
4. De acuerdo con el marco definido en la
“reforma política”, ésta tenía como finalidad ajustar el régimen de los
partidos y movimientos políticos, fortalecer y democratizar su organización,
corregir malas prácticas como el clientelismo, la corrupción o la penetración
de las campañas y de los procesos electorales por parte de actores ilegales,
establecer un régimen de responsabilidad política y asegurar la transparencia
en la financiación tanto de los partidos y movimientos como de las campañas
electorales y de las consultas internas de los partidos al regular la
financiación estatal y privada, de conformidad con el marco fijado en los
artículos 107, 108 y 109 de la Constitución, tal como fueron modificados por el
Acto Legislativo 01 de 2009.
5. Ello explica que el proyecto de ley
presentado al Congreso se hubiera concentrado en regular los principios y
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, las reglas sobre las consultas como mecanismo de democracia interna,
su régimen sancionatorio, la disolución y liquidación de los partidos y
movimientos políticos, la financiación del funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos y las campañas, la inscripción de candidatos, las reglas
sobre propaganda electoral y de acceso a los medios de comunicación durante las
campañas electorales, y el voto electrónico. Ese fue el ámbito definido por el
propio legislador.
6. Por ello para que asuntos como el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, la definición y depuración del censo
electoral, la inscripción para votar, la votación en el exterior, la
modificación del procedimiento de la acción electoral, o el transporte público
durante las elecciones, pudieran considerarse como válidamente introducidos al
proyecto, debían no solo tener alguna relación de conexidad con la materia
general del proyecto, sino además haber sido aprobados de conformidad con las
reglas constitucionales y legales que rigen el procedimiento legislativo, esto
es respetando los principios de identidad y consecutividad.
7. En mi opinión, el estándar de conexidad
material entre los asuntos de un proyecto de ley empleado en la sentencia,
termina por igualar los principios de unidad de materia y de identidad flexible
que, aunque relacionados, son claramente diferentes. Ese nuevo estándar también
prescinde de las exigencias del principio de consecutividad, al permitir que
cualquier asunto relacionado con esa “materia electoral,” deba entenderse como implícitamente
presente desde el inicio del proceso legislativo, aun cuando frente al ámbito
del proyecto definido por el legislador estatutario, ese tema constituyera un
asunto nuevo, introducido en una etapa posterior del trámite legislativo, sobre
el cual alguna de las células legislativas no se hubiera pronunciado.
Esta posición de la mayoría se aparta
completamente de lo que señalan la Ley 5 de 1992 y las reglas que ha
desarrollado la jurisprudencia sobre cuándo puede entenderse que hubo debate y
sobre cuándo se está ante un asunto nuevo, introducido por la plenaria o por la
otra cámara, que debe ser devuelto para que la célula legislativa que no se
pronunció sobre él, adopte una decisión al respecto.
8. Contrario a lo afirmado por la mayoría en
relación con la totalidad del proyecto de ley, al examinar con mayor
detenimiento lo ocurrido durante el debate parlamentario en relación con la
aprobación del inciso final del parágrafo 3º del artículo 29, y de los
artículos 47 a 52 del proyecto, tales artículos constituían asuntos nuevos que
no fueron objeto de los 4 debates exigidos por la Constitución y la ley, como
paso a mostrar.
8.1. En relación con el inciso final del
parágrafo 3º del artículo 29, sobre las inhabilidades e incompatibilidades de
servidores públicos de elección popular, tuvo la siguiente evolución en el
Congreso:
8.1.1. El texto original del proyecto incluía
el tema de inhabilidades en las entidades territoriales en el Titulo II
Capitulo II, artículo 35. (Gaceta 636 de 2010). El proyecto original no incluyó
el tema de incompatibilidades.
8.1.2. En el texto de la ponencia para I
debate en Comisión I de la Cámara de Representantes (Gaceta 691 de 2010), se
suprimió completamente el capítulo sobre inhabilidades en las entidades
territoriales y no se incluyó un texto que sustituyera la propuesta original.
8.1.3. Durante el debate en la Comisión I de
la Cámara de Representantes (Gaceta 1125 de 2010) no existe constancia de que
se haya introducido un texto sobre inhabilidades o incompatibilidades como
proposición aditiva en las entidades territoriales que pudiera ser votado. De
hecho, tal como surge del debate registrado en la Gaceta, los congresistas
acuerdan votar la ponencia y el proyecto, tal como había sido presentado por el
ponente. Primero votan los artículos sobre los cuales no había ninguna
proposición. Luego, en relación con los artículos que tenían proposiciones los
miembros de la comisión hacen un acuerdo metodológico según el cual las
proposiciones no serían votadas, sino que serían recogidas en la ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara, incurriendo claramente en elusión
del debate. Finalmente, aprobaron el
texto de los artículos que faltaban por votar, tal como habían sido presentados
en la ponencia. (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
8.1.4. Sobre el tema de las inhabilidades,
uno de los miembros de la Comisión Primera de la Cámara, el Representante Juan
Carlos Salazar Uribe, durante su intervención dice que hará una proposición
sobre ese tema, pero nunca presenta un texto para votación, tal como se lo
señala el mismo Presidente de la Comisión. Posteriormente, ante el volumen de
proposiciones presentadas, hubo un acuerdo metodológico de los partidos según
el cual, los artículos con proposiciones serían votados tal como proponía la
ponencia para primer debate y todas las proposiciones presentadas no serían
discutidas ni votadas en la Comisión, sino incluidas en la ponencia para
segundo debate, y sin conocer el texto de algunas proposiciones, o sin saber si
efectivamente existía una proposición escrita tal como ordena el Reglamento del
Congreso, se autorizó a los ponentes a incluirlas en la ponencia para segundo
debate en la Plenaria en aquellos artículos identificados por la Comisión como
artículos con proposiciones, a pesar de que dichas proposiciones no habían sido
objeto de debate. (Gaceta del Congreso 1125 de 2010). Ello se evidencia en el
Acta de la respectiva sesión, de la cuál transcribo los apartes pertinentes:
ACTA
DE COMISIÓN 19 DEL 05 DE OCTUBRE DE 2010 CÁMARA.
Comisión Primera Constitucional Permanente
ACTA NÚMERO 19 DE 2010
(Octubre 5)
Legislatura 2010-2011
(Primer Periodo)
(…)
La presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Juan Carlos Salazar Uribe:
(…).
En cuanto al artículo diecisiete, en el
numeral cinco doctor Varón, revise lo dice, el Estado concurrirá a la
financiación del funcionamiento permanente de los Partidos y Movimientos
Políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo de Financiación y
Política, pero ahí dice algo que es bien importante y es cuando se calcula el
umbral para el mantenimiento de la personería jurídica doctor Varón. O es, o se
mantiene con el 3% de los votos del Senado o los votos de la Cámara y le voy a
decir porque si usted deja abierta esa posibilidad, usted está abriendo la
posibilidad a la doble militancia, porque lo que nosotros buscamos es que
cuando existan candidatos al Senado, sean apoyados por candidatos a la Cámara
del nuevo Partido y viceversa, entonces yo le propongo que esa cuantificación
de la votación, sea únicamente por el Senado, ahí le voy a hacer la proposición para que usted la entienda un poco
más y finalmente yo sí creo doctor Varón, que no debemos excluir el tema de las
inhabilidades, debemos de tocarlo y debemos ser claros y exactos en una serie
de inhabilidades que hoy en día existen en la Ley 617 y que se prestan para una
cantidad de interpretaciones por parte de las Cortes, de la Procuraduría y del
Consejo Nacional Electoral, entonces creo que es bueno, hay cosas que
debemos excluir de ahí, pero hay cosas que son importantes como el tema de las
circunscripciones que pueden aclarar y ayudar de pronto a mejorar el
funcionamiento, tanto de las Cortes, como de la Procuraduría, muchas gracias Presidente.
(…)
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Rubén Darío Rodríguez Góngora:
Sí, señor Presidente. Señor Ministro,
estimados compañeros. En el proyecto
original que presentó el Gobierno, se trató en el artículo 35 el tema de las
inhabilidades, en la exposición que planteó el Coordinador Ponente, el doctor
Germán Varón, no expresó ningunas razones por las cuales en su ponencia no se
tuvo en cuenta ese tema de las inhabilidades, de igual manera en la exposición
del señor Ministro, en la sesión anterior ninguna referencia hizo a ese tema,
observando la ponencia aparece un pliego de modificaciones y los ponentes
manifiestan que no se incluyó el tema de las inhabilidades en razón a que ya
estamos muy cerca de la contienda electoral y que las elecciones se
desarrollarán aproximadamente en un año y que este tema de las inhabilidades
muy seguramente iba a causar incertidumbre en los candidatos de ese proceso
electoral, sería muy importante que se justificara, se ampliará por parte de
los ponentes, cuáles son esas razones para no incluir el tema de las
inhabilidades, de manera personal y eso lo estoy proponiendo a los honorables
Representantes de la Comisión, sería importante que desde ya se incluyera ese
tema de las inhabilidades y si de pronto hay algún factor de incertidumbre pues
para eso nosotros también podemos legislar a través de los artículos
transitorios, eso mismo se hizo cuando se legisló en la Ley 617, el artículo
transitorio determinó a partir de cuándo se iban a aplicar ese régimen de
inhabilidades, por eso yo les sugiero que se tenga en cuenta ese tema de las
inhabilidades y se establezca el artículo transitorio, encontrando las
inhabilidades vemos como hay un régimen más riguroso que todos los anteriores,
que la Ley 136 de 1994 que la Ley 617 del 2000, pero si es necesario hacer
algunas modificaciones, en el caso de que los honorables Representantes tengan
en cuenta este tema, porque encontramos que hay algunas de ellas señor
Ministro, señores funcionarios del Ministerio de Gobierno, del Interior que son
bastantes extremas y que van en contravía con otras normas que ha dictado el
Congreso de la República, tal es el caso, lo que se menciona en el artículo
13 del mencionado artículo en el numeral 13 del mencionado artículo 35, cuando
dice que estarán inhabilitados para inscribirse como candidatos a los Consejos,
a las Asambleas, a Alcaldes y Gobernadores quienes hubieren sido sancionados
con destitución de un cargo público, excluidos del ejercicio de una profesión,
sancionados disciplinariamente más de dos veces por faltas graves, o leves
dolosas, dentro de los doce años anteriores a la inscripción, considero que
esto es muy extremo y que va en contravía a lo establecido por el Código Único
Disciplinario en su artículo 38, allí se menciona que son otras inhabilidades,
haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco
años por faltas graves, o leves dolosas o ambas, luego sería importante que se
tuviera en cuenta ese mismo período pero no el período de los doce años, que es
un período bastante extremo, además deben de tener en cuenta que quienes
aspiran, la mayoría de los que aspiran son gentes que han sido funcionarios
públicos, que una por una u otra razón han sido investigados y de esta manera
se les está coartando el derecho a ser elegido de manera extrema, tal como lo
planteaba el doctor Jaime Buenahora en la sesión anterior, cuando mencionaba
los derechos establecidos en el artículo 40 de la Constitución Nacional.
De igual manera en el numeral 14 se está
mencionando que quienes hubieren sido declarados responsables fiscalmente
dentro de los cinco años anteriores a la fecha de la inscripción, es decir, le
cierran totalmente la posibilidad de poder aspirar y ahí también se va en
contravía con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 38 de la Ley 734,
allí se está estableciendo, que quien ha sido declarado responsable
fiscalmente, será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar
con el Estado durante los cinco años siguientes a la ejecutoria del fallo
correspondiente, pero allí se menciona y ese es el parágrafo que se debería
estar incluyendo también, que si se presenta el pago a la Contraloría
competente y que esta Contraloría lo excluye al responsable del Boletín de Responsables
Fiscales, pues podría ser otra vez sujeto de ser nombrado en un cargo público,
en este caso en la eventualidad que se cancele la suma de dinero de la cual fue
declarado responsable, pues se le podría estar dando la oportunidad de aspirar
a los cargos del régimen territorial.
(…)
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Guillermo Abel Rivera Flórez:
Señor Presidente, es una sugerencia de orden
procesal, yo estuve revisando las diferentes proposiciones que se han presentado,
la mayoría me parece mejor dicho todas, son pertinentes, no voy a decir la
mayoría, hay algunas consideraciones porque creo que un par de ellas son de
orden constitucional y por lo tanto no se podrían tramitar a través de la ley,
pero yo quisiera dejar a consideración de la Comisión, la siguiente proposición
o la siguiente sugerencia mejor, antes de que usted someta a consideración los
artículos que no tienen proposición y es la siguiente, como el tiempo en la
Comisión en general ya nos apremia, la
sugerencia que nosotros les hacemos y yo creo que mis compañeros del equipo de
ponencia van a compartir esta idea, es que nos permitan votar el proyecto tal y
como viene en la ponencia y las proposiciones las incorporamos a la ponencia
que se presente a la Plenaria de la Cámara, es más, si usted a bien lo tiene
señor Presidente, yo incluso sugeriría que por ejemplo el doctor Roosvelt
Rodríguez que presentó varias proposiciones, el doctor Abril que también
presentó varias, el doctor Salazar, si usted tiene a bien señor Presidente, que
los incorpore al equipo de ponentes para el segundo debate y que nos reunamos y
recojamos todas esas proposiciones y presentemos una ponencia integradora para
el siguiente debate y no discutamos proposiciones aquí en la Comisión.
(…)
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Alfredo Bocanegra
Varón:
Mire señor Presidente, es que en primer lugar, a mí me parece muy preocupante que
estos debates quieran reemplazarse, el pupitrazo por el corretazo, cómo es
posible como lo dijo aquí el doctor Roosvelt, que se diga que es preocupante
que están inscritos trece Representantes, deberían
estar inscritos los treinta y cinco Representantes, esto es un órgano
deliberativo y si nos gastamos un año en el debate a un proyecto, es un año, no
estoy de acuerdo con eso, voy a sustentar las dos proposiciones que he cursado
porque ya en un proyecto anterior, donde fui ponente colegiado con el doctor
Rivera, también me dijo exactamente lo mismo y no lo he visto reflejado en la
norma, entonces yo sí necesito que conste en actas aquí y por lo menos en
lo que a mí refiere, yo sí mis dos proposiciones las voy a sustentar, las voy a
defender y que las sometan a votación, no me gustan los corretazos ni los
pupitrazos.
(…)
Presidente:
Si es cuestión de procedimiento, que estamos
tratando de encontrarle una salida, es decir si las unificamos unas con otras,
tenemos cerca de treinta y cinco proposiciones, entonces seguramente no vamos a
salir mañana, miércoles, seguramente, ni el jueves, en fin, Representante Juan
Carlos Salazar, que presentó unas proposiciones, es ponente, el Representante
Abril que presentó unas proposiciones, tiene su Representante dentro del
Partido Cambio Radical y que es Coordinador de los Ponentes, Representante Sanabria
es ponente también y bueno de tratar es un mecanismo como de ver, como
avanzamos, si hay alguna que dicen bueno las mías sí, como tengo el temor de no poderlas meter para segundo debate, porque la
idea es que vayan para segundo debate, esa es la idea es el compromiso, es
decir, el Representante Roosvelt, lo incluiríamos como ponente, a la
Representante Victoria Vargas la incluiríamos como ponente para garantizar que
sus proposiciones, las que no tengan dificultades de orden constitucional vayan
en el proyecto, pero entonces avancemos un poco, después miramos el
conjunto, después miramos que hacemos con las proposiciones a ver si nos
aceptan la propuesta que también lo incluiríamos al Representante Bocanegra,
como ponente para garantizar que sus inquietudes vayan.
Entonces
los artículos que no tienen proposición son los siguientes, para votarlos, el artículo 1°, el artículo
4°, el artículo 5°, el 6°, el 12, el 13, el 14, el 15, el 16, el 18, el 20, el
23, el 25, el 27, el 32, el 33, el 34, el 35, el 38, el 39, el 40, el 44, el
46, el 47, el 48, el 50 y el de la vigencia el 51, no tienen proposición. En
consideración, el articulado que no tiene proposición. Ya se aprobó la
proposición con que termina el informe, la semana pasada. Entonces estos
artículos que he mencionado no tienen proposición, el seis, la profesión, no
tenemos acá radicada la proposición. Representante Juan Carlos del 6° no
tenemos proposición, no hay en la mesa proposición.
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Juan Carlos Salazar Uribe:
Presidente, mire, efectivamente yo no las he
pasado, las estoy apenas, Representante Bocanegra, yo estoy de acuerdo con
usted mire, esta es la reforma a nosotros, esta es la Reforma Política, Presidente, de verdad, yo sé que debemos
colaborarle al Gobierno y todo el tema pero en esta, echémonos el tiempito, yo
tengo una cantidad de inquietudes, mire es que nosotros cada que tenemos
una elección, somos sujetos de demandas y es por falta de interpretación de
estas cosas que deben de quedar claras, yo planteé
y estoy haciendo unas propuestas para el tema de inhabilidades, estoy
haciendo, mire lo que está pasando Heriberto en el Valle del Cauca, eso debe
quedar claro en esta reforma, usted lo acaba de proponer, debe quedar claro que
es una terna por el partido o movimiento político que la mandó, entonces yo sí
creo que así nos demoremos un poquito en esta reforma, yo le planteo lo
siguiente, si usted quiere Presidente,
miremos la de sostenibilidad, aplacemos esta.
Presidente:
Representante,
yo estoy haciendo todo, dando las garantías a todos, si yo no tengo proposición
suya, Representante me disculpa, pero aquí no hay proposición, yo no puedo
esperar, yo no sé en cuánto tiempo los asesores me traigan la proposición que
usted está manifestando. Este proyecto lo empezamos a discutir el miércoles, no
me van decir que estamos corriendo, el miércoles empezamos a discutirlo, la proposición
si yo la veo aquí, la someto, la saco de inmediato. Entonces después que llegue
la proposición me pide la palabra y pide que reabran la discusión del artículo,
pero cómo hacemos, yo, qué artículos con los que usted me
dice que ya están haciendo la proposición Representante y cuánto tiempo
esperamos aquí. Continúa la discusión de los artículos que se han mencionado.
(…)
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Germán Varón Cotrino:
Señor Presidente. En el mismo sentido y lo
habíamos dicho y lo habíamos aceptado, las dos observaciones que sobre genero
hizo el doctor Buenahora y un artículo que él presenta para incluirlo en la
ponencia, sobre el derecho que les asiste a los ciudadanos para poder
participar en un proceso electoral, son compromisos de los Ponentes, que
incluso en la sesión pasada habíamos dicho que los incluíamos, si usted me
autoriza doctor Buenahora, podríamos entonces esos dos artículos que también
tocan el tema de la equidad de género y un artículo nuevo, también podríamos
tenerlos en cuenta para la ponencia y que no sean objeto de discusión y en el
mismo sentido un compromiso público con el doctor Correa, para asumir que la
redacción que traía el primer proyecto en el artículo veintitrés con financiación,
será el artículo que tenga que figurar
en la ponencia frente a la plenaria, de esa manera por lo menos, esa parte de
lo que tiene que ver con observaciones o proposiciones, quedaría solventada y
en el mismo sentido el doctor Alfredo Deluque, con respecto a las observaciones
que él había manifestado.
El
Partido Liberal, de manera generosa, también ha mencionado en el mismo sentido
que se podría revisar, para la ponencia señor Presidente, del segundo debate y
solo una explicación muy corta que el doctor Rubén había pedido que se hiciera
y es que en el tema de las inhabilidades, existen unas que ya están consagradas
de orden legal y de orden constitucional, el modificarlas sin tener la certeza
de que nosotros seamos los únicos que podemos alterar el texto, que se pueda
alterar en Senado, implicaría que en un proceso de elecciones al que estamos ad
portas, con una revisión previa de constitucionalidad como lo es esta ley
estatutaria nos podría llevar a una confusión, entonces lo que él de manera
generosa con su partido ha aceptado, es que en ese sentido también las
observaciones del Partido Liberal, sean incorporadas dentro de la ponencia que
se presentaría a la Plenaria,
con una solicitud respetuosa señor Presidente, que a mí me parece que no por
dispendiosa deja de ser eficiente y es que las personas que han hechos esas
observaciones, la que hace el doctor Juan Carlos Salazar, la que hace la
doctora María Victoria, la que hace el doctor Rubén, la que hace el doctor
Salamanca, pues son personas que pueden estar incluidos dentro del texto,
perdón dentro del texto no, sino en calidad de ponentes para la Plenaria, de
tal manera que no importa como bien lo decía el doctor Bocanegra, que seamos 35
ponentes o 30 o 29.
Este señor Presidente, es el único proyecto
que no tiene ni oposición ni Gobierno, a qué me refiero, este es un proyecto
que se aplica igual a todos los partidos, es un proyecto que pretende
demostrarle a la opinión pública y regular dentro de los propios partidos una
serie de aspectos que son de la mayor importancia, y obviamente lo que nosotros
entendemos es que es un proyecto que por la urgencia, por ese visto previo de
constitucionalidad que tiene que otorgar la Corte, pues tiene alguna premura en
la medida en que se entiende que esta legislatura debe ser aplicada para las
elecciones de octubre, de tal manera que esas observaciones del Partido
Liberal, las de Cambio Radical, el doctor Alfonso Prada comparte esa misma
circunstancia a nombre del Partido Verde, el partido de la U, no sé si tal vez
con la excepción del doctor Roosvelt, que obviamente me gustaría si el
Presidente accede, que en su condición de Ponente, pudiéramos debatir estos
temas que usted ha propuesto, quedarían solventadas esas observaciones, e
incrementado el número de Ponentes, al igual que el doctor Juan Carlos Salazar
a nombre del PIN. El Partido Conservador y entiendo perfectamente si desea
discutir esas proposiciones una a una, así será y podríamos entonces avanzar en
esas observaciones de esos partidos que he mencionado y entrar a debatir los
artículos que individualmente hay que empezar a revisar.
Presidente: Vamos a continuar.
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Roosvelt Rodríguez Rengifo:
Presidente, mire, yo comparto la preocupación
del doctor Bocanegra en el sentido de que en algunas oportunidades, algunas
proposiciones estando obligados los ponentes a darle respuesta en la ponencia
para segundo debate, no lo hacen, ese es el riesgo que no quiere correr el
doctor Bocanegra, hay un compromiso de Guillermo Rivera, de Germán Varón, que
son los Coordinadores Ponentes en el sentido de que están dispuestos a que no
se presenta ponencia para segundo debate, hasta tanto discutamos las
proposiciones que nosotros hemos presentado y en ese sentido igualmente invito
al doctor Alfredo Bocanegra, a que se sume a la proposición hecha para que le
demos salida a este proyecto, el doctor Juan Carlos Salazar dice algo que
parece definitivo en el sentido de que este es un proyecto de la mayor
importancia y lo decía Germán Varón no tiene oposición, en ese sentido lo que
tenemos que ser es muy cuidadosos para otorgarle un marco legal, para la
dinámica de la política en los partidos y si es necesario a partir de la
aprobación de la ponencia de que nos sentemos todos los días a hacer un
trabajo, hay que hacerlo, para eso está Guillermo Rivera dispuesto, para eso
está Germán Varón dispuesto, por mi parte acepto esa propuesta y espero la
próxima semana puede ser convocado para que por fuera de la Comisión, por fuera
de la plenaria hagamos un trabajo, un debate que nos permita consolidar esa
ley. Muchas gracias.
La Presidencia concede el uso de la palabra
al honorable Representante Camilo Andrés Abril Jaimes:
Muy amable Presidente. Viendo la importancia
del proyecto como ley estatutaria, teniendo en cuenta también el tiempo, que es
el próximo año la elección más próxima, las elecciones locales y viendo que la
mayoría de la Comisión está en ese acuerdo que ha presentado el Representante
Varón, el Representante Guillermo Rivera, quiero
decirles que sí les solicito con todo el debido respeto a los Representantes, a
los Coordinadores Ponentes, que nuestras proposiciones puedan ser incluidas
para esa ponencia del segundo debate que es en plenaria de Cámara, pero sí
Presidente, quiero dejar una constancia, hagámoslo únicamente en este momento
con este proyecto de ley, pero no volvamos a repetir esto en otros proyectos de
ley, proyectos de acto legislativo, porque yo creo que lo hacemos por esta ley
por lo que se viene el otro año, pero yo creo que un buen Congreso de la
República, se caracteriza sí por tener muy buenos proyectos de ley que se
sacan, no por el número de los proyectos de ley sino por, las muy buenas leyes
que se expidan, entonces yo creo en su capacidad sobre todo en el debate
político y en las ideas políticas del Representante Guillermo Rivera y el
doctor Varón y por eso quiero que nos sentemos los próximos días y que puedan
ser incluidas nuestras proposiciones y que las podamos debatir para que en el
informe de ponencia para segundo debate, sean incluidas y que le trabajemos a
los demás proyectos y estos proyectos Presidente, así nos toque aplazar después
por un año más, el acto legislativo de las regalías, yo me acojo a esto. Muchas
gracias.
Presidente:
Tenemos los artículos, que ha existido un compromiso claro del señor Coordinador doctor Germán
dónde está y el Representante Guillermo Rivera, junto con los ponentes, que los
ponentes son el doctor Prada, doctor Carlos Arturo Correa, doctor Jaime
Buenahora, Juan Carlos Salazar, Germán Navas Talero y Heriberto Sanabria, de
que se incluyan las inquietudes, las proposiciones que de llegar lógicamente en
un acuerdo entre ustedes mismos de que no sea inconstitucional, se incluyan
para segundo debate, tal como ha sido casi que el querer de la Comisión. Los
artículos serían los siguientes, de los Representantes que han manifestado
la voluntad de retirar las proposiciones, el Representante Salazar el artículo
6° y el 35, el Representante Rozo, el Representante Abril, el Representante
Roosvelt, son los artículos, Representante Sanabria, le estoy comentando porque
está apuntando, son los artículos, el 2°, el 3°, el 6°, el 7°, el 8°, el 9°, el
10, el 17, el 22, el 28, el 29, el 30, el 36, el 37, el 42 y el 49. En
consideración estos artículos leídos, anuncio que va a cerrarse, el once queda
por fuera, para votarlos porque hay unos artículos del Representante Bocanegra,
hay otros no sé de quién más, los vamos a votar, del Representante Sanabria hay
otros artículos y de la Representante Rosmery, entonces los sometemos a
votación. Esos artículos que he mencionado, se cierra la votación, la
discusión. El artículo 26 también, de la Representante Rosmery Martínez, ahora
miramos los otros artículos, entonces los artículos que he mencionado, se
cierra la discusión.
Llamar la lista para la votación señora
Secretaria, los que mencioné, ahora hablamos de los otros. La votación para los
artículos que nuevamente les menciono, el 2°, el 3°, el 6°, el 7°, el 8°, el
9°, el 10, el 17, el 22, e l 26, el 28, el 29, el 30, el 36, el 37, el 42 y el
49. Se cierra la discusión, favor a llamar lista señora Secretaria.
(…)
Secretaria:
Se
van a votar los artículos leídos por el Presidente, tal y cual, como fueron
presentados en la ponencia.
Llamo lista señor Presidente para votar esos artículos.
(…)
Señor Presidente, sírvase cerrar la votación.
Presidente:
Cierre la votación señora Secretaria
Secretaria:
Señor Presidente, han votado veintinueve (29) honorables Representantes todos de manera
afirmativa, en consecuencia los artículos han sido aprobados de conformidad con
la Constitución y la ley, teniendo en cuenta que esa es una ley
estatutaria. (Resaltado agregado al texto)
8.1.4. En la ponencia para segundo debate en
la Plenaria de la Cámara, tal como fue acordado en la Comisión, se incluyen
aquellos temas que tenían proposiciones y sobre los cuales se había hecho el
acuerdo metodológico, pero también otros temas que habían sido mencionados
durante el debate, pero sobre los cuales nunca se presentó una proposición
escrita, como era el tema de las inhabilidades e incompatibilidades. Así, en el
texto del articulado presentado con la ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara, en el artículo 30 sobre candidatos de coalición, se
incluyó una referencia al tema de inhabilidades para regular quiénes no podrían
llenar las faltas temporales, y en el artículo 46, sobre revocación de la
inscripción por inhabilidad, y uno de los artículos que había sido aprobado en
Comisión sin proposiciones, se incluye de manera subrepticia un parágrafo que
señala “Para todos los efectos no podrán existir inhabilidades o
incompatibilidades de los candidatos superiores a las de los congresistas.”
(Gaceta del Congreso 771 de 2010).
8.1.5. Durante el debate en la Plenaria de la
Cámara se aprobó el texto del artículo 30, sobre candidatos de coalición, tal
como había sido recogido en la ponencia. Durante el debate, se presentó una
proposición supresiva del parágrafo sobre inhabilidades e incompatibilidades
adicionado al artículo 46, sobre revocación de la inscripción por inhabilidad.
A raíz de la introducción del tema de las inhabilidades e incompatibilidades en
el artículo 46, 30 congresistas manifiestan su impedimento. Ante la falta de
consenso sobre el artículo 46 (revocación de la inscripción por inhabilidad y
su parágrafo sobre inhabilidades e incompatibilidades, se decide retirarlo de
la ponencia y de ello se deja constancia durante el debate. Es decir, no se
somete a votación ni el artículo 46 ni el parágrafo que había incluido el
asunto de las inhabilidades e incompatibilidades, con lo que de nuevo se
incurrió en elusión del debate. (Gaceta del Congreso 1135 de 2010). El texto
aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes no incluye la
disposición sobre inhabilidades e incompatibilidades. (Gaceta del Congreso 984
de 2010)
8.1.6. En el informe de ponencia para primer
debate en la Comisión Primera del Senado, dentro del pliego de modificaciones
no se menciona adición alguna referida al régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los servidores públicos. Sin embargo, en el texto del articulado del informe
de ponencia, de forma subrepticia, se incluyó, en el artículo 31, sobre
“períodos de inscripción”, un parágrafo, en cuyo último inciso se sustituye
todo el régimen de inhabilidades de los servidores públicos de elección
popular. En dicho parágrafo se señala que: “Ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política”.
(Gaceta del Congreso 984 de 2010) Con este parágrafo se revivió el parágrafo
sobre régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos
de elección popular, incluido subrepticiamente en el artículo 46, sobre
revocación de la inscripción por inhabilidad, que había sido suprimido por la
plenaria de la Cámara y que nunca fue sometido a votación, pero ahora se lo
incluye, primero como parágrafo final del artículo 31, sobre períodos de
inscripción, y posteriormente trasladado al artículo 30 del proyecto, relativo
a los candidatos de la coalición, como inciso final del parágrafo 3º de dicho
artículo, y así es finalmente aprobado en la Comisión Primera del Senado.
(Gaceta del Congreso 1065 de 2010)
8.1.7. En la ponencia para segundo debate en
la Plenaria del Senado, se recoge el texto del inciso sobre inhabilidades e
incompatibilidades incluido en el parágrafo del artículo 30, sobre candidatos
de coalición, pero renumerado como artículo 29, tal como había sido aprobado en
primer debate en la Comisión I del Senado (Gacetas del Congreso 1050) y así es
aprobado por la Plenaria del Senado. (Gaceta del Congreso 1119 de 2010).
8.1.8. En el informe de conciliación se
recoge el texto del inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 sobre
inhabilidades e incompatibilidades tal como había sido aprobado en la plenaria
del Senado. (Gacetas del Congreso 1092 y 1095 de 2010), y así es aprobado por
las Plenarias de Senado (Gaceta del Congreso 287 de 2011) y Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso 80 de 2011).
8.1.9. De la anterior descripción, era
posible concluir que el tema de inhabilidades e incompatibilidades al que hace
referencia el inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto de
ley, fue un asunto nuevo incorporado en la ponencia para primer debate en la
Comisión Primera del Senado, es decir en el tercer debate del proyecto, que
reintroducía una idea presente en el proyecto original pero suprimida en la
ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, que no fue
debatido ni aprobado en la Comisión Primera de la Cámara ni en la Plenaria de
la Cámara, como quiera que los congresistas eludieron el debate del asunto y
solo fue aprobado en la Comisión Primera del Senado y en la Plenaria del Senado,
con lo cual violó el principio de consecutividad.
8.1.10. No puede entenderse que el asunto de
las inhabilidades e incompatibilidades al que hace referencia el inciso final
del parágrafo 3º del artículo 29 del proyecto hubiera sido debatido en la Comisión
Primera de la Cámara o en la Plenaria por el solo hecho de que un congresista
lo hubiera mencionado durante su intervención, sin haber presentado una
proposición escrita que fuera sometida a votación y aprobación de dicha célula
legislativa, tal como lo ordena el Reglamento del Congreso, como lo infirió la posición mayoritaria de la
cual me aparto. La mera mención de un asunto durante la intervención de un
congresista no transforma la exposición libre de ideas en debate parlamentario,
como quiera que la finalidad de éste es adoptar una decisión frente a un
proyecto de ley o a una proposición. Si cualquier conversación o comentario
realizado en el curso de una intervención parlamentaria pudiera considerarse
“debate”, sin que fuera necesario que se refiera a un texto que se somete a
votación, haría innecesaria la verificación del quórum, o el conocimiento
previo de texto que se va a votar o la realización de cuatro debates, o la
exigencia del anuncio previo de los asuntos que serán votados en la siguiente
sesión, o de cualquiera de las reglas de trámite legislativo.
8.1.11. De hecho, lo sucedido durante el
trámite de este inciso, confirmaría que éste no fue objeto de debate
parlamentario según lo que ha entendido por él la jurisprudencia de esta Corporación:
i. No
fue un asunto incluido en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes ni sometido a votación;
ii. El
congresista que lo mencionó durante su intervención, nunca plasmó la idea en
una proposición escrita que pudieran conocer y votar los congresistas;
iii. Debido
al afán porque se avanzara en la aprobación del proyecto, dada la importancia
que tenía para el gobierno, los congresistas eludieron el debate de las
proposiciones y aceptaron incluir textos e ideas no votados ni conocidos por la
Comisión Primera de la Cámara;
iv. El
texto es incluido de manera subrepticia en la ponencia para segundo debate en
la Plenaria de la Cámara, como parte de uno de los artículos sobre los cuales
no hubo proposiciones en la Comisión;
v. Ante
la inclusión furtiva del asunto de inhabilidades e incompatibilidades, varios
congresistas manifiestan impedimentos y se presenta una proposición supresiva
para retirar el parágrafo relativo a las inhabilidades e incompatibilidades.
Ante esta situación, los congresistas no logran un consenso y deciden suprimir
el parágrafo, con lo cual de nuevo se elude el debate en relación con el tema
de las inhabilidades e incompatibilidades;
vi. El
asunto reaparece en el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, al
aprobarse la ponencia que lo incluía.
vii. En
esa medida, se trataba de un asunto nuevo que solo surtió 2 de los 4 debates
que exige la Constitución, y por ello debió ser declarado inexequible.
8.1.12. La forma como fue introducido el
asunto de las inhabilidades e incompatibilidades, el hecho de que el debate
hubiera sido eludido y que el contenido del artículo introdujo un asunto nuevo
que constituye una modificación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular distintos de
los congresistas, terminó por violar tanto el principio de unidad de materia
como los principios de identidad flexible y consecutividad, reviviendo
prácticas antidemocráticas en el debate parlamentario que la Constitución de
1991 quiso corregir, como los pupitrazos y los micos legislativos.
8.2. En relación con los artículos 47, 48,
49, 50, 51, y 52 del proyecto de ley, su trámite en el Congreso muestra que
tampoco se respetó el principio de consecutividad, como quiera que al tratarse
de asuntos nuevos introducidos en una etapa posterior del debate, no fueron
objeto de los 4 debates que exige la Constitución.
8.2.1. El trámite seguido en su aprobación se
resume a continuación:
1.
El texto original del proyecto no contenía artículos correspondientes a los
asuntos relativos al censo electoral, la depuración permanente del censo
electoral, la inscripción para votar, la inscripción para votar de ciudadanos
colombianos en el exterior, las votaciones en el exterior o el transporte
público durante el día de elecciones. (Gaceta del Congreso 636 de 2010) Estos
asuntos no fueron problematizados en el proyecto original.
2.
El texto de la ponencia para primer debate en la Comisión I de la Cámara de
Representantes tampoco contenía artículos correspondientes al censo electoral,
depuración permanente del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción
para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior
o transporte. (Gaceta del Congreso 691
de 2010).
3.
Durante el debate en la Comisión I de la Cámara de Representantes no se
introdujo como proposición aditiva ningún texto sobre censo electoral,
depuración permanente del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción
para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior
o transporte. (Gaceta del Congreso1125 de 2010) El texto aprobado en dicha comisión
no incluyó artículos sobre estos temas. (Gaceta del Congreso 771 de 2010)
4.
Los asuntos y los textos correspondientes al censo electoral, depuración del
censo electoral inscripción para votar, fueron introducidos en la ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara. (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
5.
Estos artículos sobre censo electoral, y depuración del censo fueron aprobados
en la Plenaria de la Cámara (Gaceta del Congreso 1135 de 2010), tal como habían
sido propuestos en la ponencia.
6.
Los textos de los artículos relativos a censo electoral, depuración censo,
inscripción para votar, se mantienen con igual lenguaje en la Ponencia para I
debate en la Comisión del Senado (Gaceta del Congreso 984 de 2010). En esa
ponencia se proponen artículos nuevos sobre inscripción para votar de
ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior y transporte
en la ponencia y así son aprobados en la Comisión I del Senado (Gaceta del
Congreso 38 de 2011)
7.
En la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado se mantienen los
textos aprobados en la Comisión I del Senado sobre censo electoral, depuración
permanente del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción para votar
de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior y
transporte (Gacetas del Congreso 1050 y 1065 de 2010), y así son aprobados en
la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso 77 de 2011).
8.
Posteriormente son incluidos en el texto del Informe de conciliación. (Gacetas
del Congreso 1092 y 1095 de 2010), y son aprobados en las Plenarias de Cámara
(Gaceta del Congreso 287 de 2011) y Senado (Gaceta del Congreso 80 de 2011)
8.2.2. Contrario a lo afirmado por la
mayoría, el hecho de que un proyecto de ley se refiera a una materia
específica, no implica que todos los temas con los cuales ésta guarda
conexidad, directa o indirecta, cercana, mediata o remota, puedan entenderse
incluidos, como quiera que es el legislador quien define el ámbito del proyecto
y los temas que serán explícitamente problematizados en el mismo. Por ello,
asuntos que aunque tengan alguna conexidad con el tema general de un proyecto,
no pueden entenderse implícitamente incluidos, si el mismo legislador no los
incluyó expresamente y los aprobó en los cuatro debates que exige la
Constitución. Una es la relación que debe tener un asunto incluido y aprobado
en 4 debates por el Congreso con el título de una ley, para efectos de respetar
el principio de unidad de materia, y otra la que existe entre los asuntos
expresamente problematizados en un proyecto de ley, aprobados en primer debate
en una Comisión y los asuntos nuevos introducidos en el segundo debate del
debate parlamentario por parte de las Plenarias, que según la Ley 5 de 1992 exigen su devolución a la Comisión para que
se pronuncie al respecto. Lo mismo sucede con asuntos nuevos que sólo fueron
aprobados por una sola de las Cámaras, frente a los cuales es necesario que se
pronuncie la otra Cámara.
8.2.3. Ninguna de las disposiciones mencionadas
formaba parte del proyecto original sometido a consideración en primer debate
en la Comisión Primera de la Cámara y sólo fueron incluidas en etapas
posteriores, por lo que no cumplieron con los cuatro debates exigidos por el
artículo 157 superior. En el caso de los artículos 47 a 52 del proyecto, su
introducción se hizo en una etapa posterior del parlamentario, en el segundo
debate en la Plenaria de la Cámara (art. 47 y 48) o en la ponencia para primer
debate en la Comisión Primera del Senado (49, 50, 51, y 52), por lo que sólo
fueron debatidos y aprobados en 2 o 3 de los 4 debates exigidos. Tales
disposiciones al referirse a un asunto nuevo, exigían su devolución a la
Comisión o a la otra Cámara para que ésta adoptara una decisión al respecto, al
no hacerse así, se desconoció el principio de consecutividad y por lo tanto
debieron ser declarados inexequibles.
8.3. Reitero entonces, que el estándar de
conexidad material entre los asuntos de un proyecto de ley empleado en la
sentencia, termina por igualar los principios de unidad de materia y de
identidad flexible que, aunque relacionados, son claramente diferentes. Ese
nuevo estándar, afortunadamente, es una decisión que no tiene la entidad de
modificar la amplia y reiterada jurisprudencia existente en la materia, que
sigue siendo el mejor modelo de decisión de casos futuros con que cuenta la
justicia constitucional actualmente.
9. Vistas las cuestiones procedimentales, me
referiré a los dos puntos adicionales de la sentencia C-490 de 2011 que
mencionaré. El primero, respecto del cual me aparto y salvo mi voto: la
declaratoria de constitucionalidad de la regla de prohibición de doble
militancia, concretamente, con la excepción a dicha regla. El segundo, respecto
del cual sólo quiero hacer una precisión, tiene que ver con las normas
relacionadas con la igualdad y equidad,
de sexo y género, en especial, lo que se refiere a la cuota de un 30% de
participación de género en listas de personas que sean candidatas.
La
excepción a la prohibición de doble militancia, una invitación a la destrucción
de partidos y movimientos políticos
10. La sentencia declaró exequible el
artículo 2° del Proyecto de Ley Estatutaria sobre partidos y movimientos
políticos, que se encarga de desarrollar la prohibición constitucional de doble
militancia. Precisamente porque comparto las razones que justifican la
constitucionalidad de los cuatro incisos que conforman el artículo, me veo
obligada a apartarme de la decisión de declarar constitucional el parágrafo
final de esta norma, que contempla precisamente, la excepción a esta regla.
10.1. Tal como se analiza en la
sentencia, la prohibición constitucional
de doble militancia, es una restricción al derecho político de los ciudadanos a
formar libremente parte de partidos y movimientos y agrupaciones. La sentencia
resalta que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional [sentencia C-342 de
2006], de acuerdo con la cual, la proscripción de doble militancia se justifica
en que se trata de un comportamiento que “conduce
a falsear la confianza del elector, a imposibilitar la realización del programa
político que se comprometió a cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las
Corporaciones Públicas, y en definitiva, a atomizar la actividad política entre
un universo de partidos políticos que no resultan ser representativos”.
10.2. Para la mayoría de la Sala Plena, las
normas contenidas en este artículo 2° repetían en gran medida los parámetros
que el Congreso, en calidad de reformador de la Constitución Política había
señalado. El plazo de los 12 meses de prohibición para participar por otra
colectividad política en elecciones, por ejemplo, constituye un balance entre
los derechos de los electores y los de las personas que desean ser elegidas y
la protección constitucional a la estabilidad de los partidos y movimientos
políticos. En efecto, se restringe el derecho de los últimos temporal y
parcialmente, en pro de una elección mejor y más libre para todos los
electores, y en pro de una mayor estabilidad en las organizaciones políticas.
10.3. Teniendo en cuenta los anteriores
razonamientos, no se entiende entonces por qué se consideró ajustado a la
Constitución el parágrafo final que crea una excepción, claramente distante a
los objetivos mismos por los que propende la reforma política en su conjunto.
En efecto, la excepción dice al respecto:
“Parágrafo.
Las restricciones previstas en esta disposición no se aplicarán a los miembros
de los partidos y movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus
miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones
previstas en esta Ley, casos en los cuales podrán inscribirse en uno distinto
con personería jurídica sin incurrir en doble militancia.”
¿Por qué a quienes disuelven un partido o
movimiento se les permite, al otro día, entrar a formar parte de las filas de
otra colectividad política con miras a ser elegidos en elecciones próximas?
¿Por qué, a diferencia de quien abandona un partido o movimiento, quien
participa en una colectividad que se disuelve, sí se le puede permitir
participar en elecciones, por una colectividad distinta, sin que medie tiempo
alguno? ¿Acaso tal situación no conduce a falsear la confianza del elector, a
imposibilitar la realización del programa político que se comprometió a
cumplir, a entorpecer el funcionamiento de las Corporaciones Públicas, y en
definitiva, a atomizar la actividad política entre un universo de partidos
políticos que no resultan ser representativos? Se considera que los candidatos
que se muevan entre colectividades, dentro de los 12 meses antes de una
elección, pueden afectar la fuerza de los partidos y los movimientos, pero que
hacer tal movimiento entre colectividades, porque el partido o el movimiento
dejó de existir, no tiene el mismo grave impacto.
10.4. Las razones que dio la Corte para
avalar la excepción a la regla de doble militancia fueron las siguientes:
“[…] Esta regulación es razonable y armónica
con las previsiones constitucionales de doble militancia. Es claro que ante la
inexistencia del partido o movimiento político de origen, configuraría una
carga desproporcionada impedir que sus miembros pudieran optar por pertenecer a
otra agrupación política, pues ello restaría toda eficacia al derecho político
previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la excepción planteada no afecta la
estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido
estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de
las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de
acción política no puede ser jurídicamente representado.”
10.5. En los argumentos expuestos por la
Sala, en primer lugar, no se analiza con cuidado por qué se puede dar un trato
más benigno a quienes disuelven una colectividad política, que aquellos que se
retiran de una de ellas. En otras palabras, ¿por qué es razonable que se prive
a las personas dedicadas a la política de participar en ella, cerca de las
elecciones, cuando abandonan un partido o movimiento, pero no así, cuando junto
con el resto de personas que conforman la colectividad, la disuelven? En
especial, ¿cuál es la razonabilidad de tal medida cuando lo que se pretende con
la restricción es promover la fortaleza institucional de las colectividades
políticas y la claridad de los electores al momento de presentarse a dar su
apoyo político?
10.5.1. La sentencia da una respuesta: porque
“ello restaría toda eficacia al derecho
político previsto en el artículo 40-3 C.P.” No puedo compartir esta
afirmación, porque el derecho político no pierde toda eficacia. Tal como pasa con las personas que abandonan
una colectividad, verían restringido su derecho temporalmente, si la decisión
la adoptan menos de 12 meses antes de la elección en que tenían la intención de
participar. Se trataría de una restricción temporal del derecho, no de una
pérdida de toda eficacia del mismo, como afirma injustificadamente la Sala.
Ahora bien, si se tiene en cuenta que no es
cierto que la inexistencia de la excepción restaría toda eficacia al derecho
político previsto en el artículo 40-3 C.P, es preciso concluir entonces, que la
C-490 de 2011 no justifica por qué afirma que es razonable constitucionalmente
el trato diferencial que incluye el legislador para los casos de la disolución
de las colectividades políticas. Se quedaría esta conclusión de la sentencia,
sin argumento en el texto que la sustente. Queda entonces abierta la pregunta,
¿por qué es razonable privar de participar en las elecciones a quienes se
retiran de su movimiento 12 meses antes de que éstas tengan lugar, y a la vez,
razonable permitirles hacerlo si, no sólo se retiran de la colectividad sino
que la disuelven?
10.5.2. El segundo argumento de la Corte para
señalar que no existe doble militancia es menos aceptable que el primero. Se
sostiene que la excepción “no afecta la
estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos, puesto que en sentido
estricto no puede concluirse la existencia de doble militancia cuando una de
las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por ende, su programa de
acción política no puede ser jurídicamente representado.” Esta afirmación
desconoce que la reforma política no prohíbe únicamente la doble militancia
coetánea, sino también la sucesiva. Es decir, no se evita únicamente que una
persona se encuentre al mismo tiempo inscrita en dos colectividades políticas,
sino también la doble militancia sucesiva, aquella que se produce cuando se
hace un cambio de partido o movimiento, sin solución de continuidad. La
prohibición de doble militancia no sólo contempla al que está en dos
colectividades al mismo tiempo, sino a aquel que se pasa de una a otra, de un
momento a otro, sin que medie tiempo alguno y cuando están cerca las
elecciones.
10.6. La evaluación de la Corte
Constitucional del parágrafo del artículo 2° de la Ley Estatutaria evidencia
que se hizo un juicio de constitucionalidad en el que no se valoraron
adecuadamente los valores y principios en juego. En efecto, por una parte se
valoró excesivamente el derecho a ser elegido de las personas que pertenecían a
la colectividad política que resuelve disolverse 12 meses antes de elecciones
y, por otra parte, se dejaron de lado importantes valores constitucionales. Concretamente
dos referentes; por una parte el derecho político de todas las personas que son
electores, y por otra, la estabilidad y fuerza de los partidos y movimientos
políticos, que se ve amenazada.
10.6.1. Como se dijo, la restricción a las
personas de colectividades políticas disueltas, es tan sólo temporal, y sólo
tendría lugar si dicha colectividad resuelve acabarse en una fecha cercana a
las elecciones (12 meses, según el criterio constitucional).
10.6.2. En ningún momento tuvo en
consideración la Corte los derechos políticos de los electores. Los derechos de
la personas a elegir al candidato de sus preferencias, en un escenario político
claro en el que se pueda establecer fácilmente a qué colectividad se apoya y,
concretamente, a qué propuesta política se favorece, no fueron adecuadamente
valorados por la Sala. ¿En qué medida la excepción propuesta afecta tal
libertad? No se dijo. ¿Cómo se afecta la
libertad de los electores, al permitir que todos los políticos de una
determinada colectividad, al día siguiente, se cambien a las demás
organizaciones políticas existentes, cerca de las elecciones? No es aceptable
que en un juicio de constitucionalidad previo, sobre un proyecto de ley, la
Sala haya dejado de lado los derechos de los electores.
10.6.3. Finalmente, es claro que la excepción
lejos de proteger los partidos y movimientos políticos, promueve su
destrucción. En efecto, ¿si un grupo de
políticos de un partido determinado tienen diferencias a su interior y se
encuentran cerca a las elecciones, qué pueden hacer para poder seguir
participando en política, pero ya no juntos, sino en otros movimientos? La
respuesta es la excepción a la regla de doble militancia: lo que se debe hacer
es disolver el partido. Los miembros de la colectividad podrían seguir jugando
en política, pero a costa ya no de retirarse del partido o movimiento, sino de
retirar el partido o movimiento mismo de la arena política. ¿Cuál es la lógica
de tal regla cuando lo que se pretende promover es, no sólo la existencia de
las colectividades políticas, sino hacerlas fuertes y estables?
10.7. En otras palabras, la Corte consideró,
adecuadamente a mi juicio, que la doble militancia es una conducta que afecta
el sistema de partidos y electoral vigente, y por tanto, que impacta el buen
desempeño de la democracia. En tal medida, es razonable restringir el derecho a
participar en la política de aquellas personas que se retiran de una
colectividad, dentro de los 12 meses previos a una elección. Sin embargo, y es
acá donde me aparto, estimó también que si los miembros de esa colectividad se
ponen de acuerdo y la disuelven, entonces, pueden pasar a otra colectividad sin
restricción alguna. Lejos de proteger los partidos y movimientos, la excepción
declarada constitucional es una invitación a disolverlos en las situaciones
antes descritas.
La
protección en materia de diversidad sexual e identidad de género es amplia y
generosa, especialmente en materia de protección a las mujeres; la cuota del
30% fijada es constitucional, entre otras razones, porque tiene fecha de
caducidad, de acuerdo con sus propósitos objetivos
11. Por último, como anuncie, paso a hacer
una referencia a las reglas en materia de protección de la diversidad sexual y
de identidad de género, en especial en lo que respecta a la protección de la
equidad de las mujeres en el acceso a la política, en calidad de aclaración al
voto.
11.1. El artículo 1° del Proyecto de Ley
analizado, contempla como uno de los principios propios de una sociedad
democrática a los que han de estar sujetas las organizaciones políticas, la
equidad de género. La norma fija, los ‘contenidos
mínimos’ de este derecho en su numeral cuarto. Partiendo de la igualdad y
equidad de género, se señala que ‘los
hombres’, ‘las mujeres’, y ‘las demás opciones sexuales’, gozarán de
‘igualdad real’ de (i) derechos y (ii) oportunidades para ‘participar en las actividades políticas, dirigir las organizaciones
partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación’.
En cuanto a la equidad de género, por tanto, al legislador estatutario (1) le
interesa aclarar que no sólo son hombres y mujeres, sino también las demás
opciones sexuales y dimensiones de la identidad de género; (2) se precisa que se protegen los ‘derechos’
y las ‘oportunidades’, y (3) se precisa en qué campos específicos
[‘participación política’, ‘dirigir organizaciones’ y ‘ser representante’].
11.2. Pero el legislador consideró que en
materia de género no bastaba con la inclusión del principio general de igualdad
(numerales 2 y 4 de la norma); a su parecer era preciso que en materia de
género se tomarán medidas concretas y específicas, en cumplimiento y desarrollo
de los tratados y convenios sobre la materia, es decir, con base en el bloque
de constitucionalidad. A lo largo del
proyecto se introducen algunas medidas concretas y específicas para proteger a
la mujer, en desarrollo de las normas internacionales y constitucionales sobre
la materia. Si bien existe una protección especial sobre las demás opciones
sexuales, los mandatos en cuanto a las mujeres, por disposición constitucional,
se han desarrollado mucho más. Así, por ejemplo, se desarrollan mandatos
específicos de protección a las mujeres en cuanto a su pertenencia (si se
tienen más mujeres en el poder, se recibe más financiación); en cuanto a la
pertenencia a listas [se exige un mínimo razonable de partida (30%)]; o en
cuanto a educación [deber de promover la formación de líderes mujeres].
11.3. Comparto las razones dadas por la Corte
Constitucional respecto a esta materia. Es especial, el hecho de que estas
medidas son un desarrollo concreto, específico de las obligaciones
constitucionales que se derivan del propio texto de la Constitución y del
bloque de constitucionalidad.
La cuota de un 30% de candidatas es un
desarrollo de los artículos 3 y 4 de la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
(1979). Según el primero [el 3°], Colombia ha de tomar “[…] en todas las esferas, y en particular en las
esferas política, social, económica y cultural, todas las medidas apropiadas,
incluso de carácter legislativo, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto
de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con
el hombre.” Ahora bien, según el segundo artículo [el 4°] Colombia puede
adoptar medidas “[…] especiales de
carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y
la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente
Convención, […].”
11.4. Una de las cuestiones que se preocupa
en defender la Convención citada, es que las medidas de acción afirmativa que
se adopten en favor de las mujeres (en especial aquellas que puedan ser
consideradas discriminaciones positivas), deben ser de carácter temporal. Por
ello se aclara que tales medida “de ningún modo entrañará, como consecuencia,
el mantenimiento de normas desiguales o separadas” y categóricamente se afirma
que “estas medidas cesarán cuando se
hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato” [art,
4-1, CEDAW]. La finalidad de tal restricción parte del supuesto de que las
medidas que se tomen tienen que ser temporales y no constantes, pues ello
podría conllevar a mantener un prejuicio, lejos de acabarlo. En efecto, las
acciones afirmativas pueden generar la idea de que no se trata de una medida
temporal, para superar una situación de discriminación estructural, sino que se
trata de una medida constante para que el grupo protegido pueda alcanzar a los
demás.
11.4.1. ¿Podría preguntarse si no es
inconstitucional la medida propuesta, precisamente por el hecho de estar
incluida en una ley estatutaria que tiene vocación de permanencia? La medida se
consagró, podría argüirse, atemporalmente, sin fecha de caducidad, por lo que
viola la regla contemplada en la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.
Pero esta conclusión, pues si se analiza la norma se ve que está concebida de
forma tal que cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de
oportunidad y trato, cesarán materialmente sus efectos.
11.4.2. En el momento en el cual el objetivo
de la igual participación de las mujeres en política se haya logrado, es muy
probable que ello sea así porque los márgenes de participación superen, por lo
menos, el 40%. Por tanto, en el momento en el cual todas las colectividades
políticas cuenten con participaciones femeninas superiores al 35%, la norma
analizada simplemente perderá su eficacia. Se mantendría para advertir a la
sociedad que no puede dar marcha atrás. Si se retrocediera lo logrado y, por
tanto, se pierde lo alcanzado en cuanto a los objetivos de igualdad de
oportunidad y trato a las mujeres, la cuota del 30% recobrará su eficacia
jurídica para poder, en un tiempo, superar nuevamente la situación, y volver a
perder eficacia jurídica cuando el objetivo esté cumplido.
11.5. Así, en resumen, las protecciones a la
igualdad y equidad, en materia de diversidad sexual e identidad de género, son
desarrollo de caros principios de la Constitución y del bloque de
constitucionalidad. Concretamente, es constitucional la medida de fijar una
cuota del 30% en materia de género para las listas de los partidos y los
movimientos políticos, por cuanto ello implica una acción afirmativa que
propende por el acceso real y efectivo, mediante una medida que en el momento
en que cumpla sus objetivos, simplemente perderá su efectividad jurídica. De
esta manera, se asegura el requisito de que tales medidas sean tan sólo
temporales, pues superadas las discriminaciones estructurales, ninguna
identidad de género en la política requerirá de apoyo especial alguno.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-490 DE 2011
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Desconocimiento
por cuanto fueron introducidos asuntos nuevos que no surtieron los cuatro
debates reglamentarios y ninguno fue incluido en primer debate
Si bien los asuntos
relacionados con el régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades de
servidores públicos de elección popular, el censo electoral y su depuración, la
inscripción para votar en Colombia y en el exterior, las votaciones en el
exterior y el trasporte público para el día de elecciones previstos en el
inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 y los artículos 47 a 52 del
proyecto de ley estatutaria de reforma política, son temas que guardan alguna
relación con la materia central del proyecto de ley, con lo cual se respetaría
el principio de unidad de materia, tales temas no fueron considerados en los
cuatro debates reglamentarios, y ninguno fue incluido en el primer debate, con lo
cual advierte un claro desconocimiento a los principios de consecutividad e
identidad.
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE
REFORMA POLITICA-Desconocimiento
por cuanto el tema sobre inhabilidades e incompatibilidades de servidores
públicos de elección popular fue introducido en el tercer debate
ELUSION
DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Configuración
en relación con el tema sobre reforma al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de servidores públicos de elección popular/ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Configura
una violación del principio de consecutividad
En el trámite legislativo del
tema relacionado con la modificación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades en el proyecto de ley estatutaria de reforma política, se
incurrió en una clara elusión del debate por parte de la Comisión Primera de la
Cámara al no discutir ni votar el tema y trasladarlo a la plenaria, que también
incurrió en la misma elusión al evitar, de igual manera, la discusión del tema.
Tal comportamiento resulta violatorio del principio de consecutividad, pues a
partir de este principio “las comisiones
y plenarias de una y otra Cámara se encuentran obligadas a debatir y votar los
distintos temas y materias que en un proyecto de ley se sometan a su
consideración, sin que exista la menor posibilidad de omitir el cumplimiento de
esa función constitucional o de delegar la competencia en otra instancia
legislativa, para que sea en esta última donde se considere el asunto
abandonado por la célula legislativa jurídicamente legitimada”.
REGIMEN
DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS-Asunto complejo
El diseño del sistema de
prohibiciones de los servidores públicos es un asunto complejo que debe ser
abordado y tratado por el legislador con especial consideración y cuidado, como
un asunto autónomo e independiente, no solo por los derechos que su regulación
compromete, tales como la igualdad, el trabajo, la libertad de escoger
profesión y oficio y el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos,
sino también, por la finalidad que el mismo persigue, cual es el de asegurar la
transparencia, moralidad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de la
función pública en los distintos niveles de poder. El hecho de que el sistema
de prohibiciones deba comprender los distintos niveles de poder de la
administración, antes que permitirle al legislador diseñar un régimen uniforme
de inhabilidades e incompatibilidades para todos los servidores públicos, le
impone a éste la carga de consagrar regímenes de prohibición que atiendan las
especificidades que presentan los distintos cargos y funciones, con lo cual,
las medidas que se adopten al respecto, exigen también una carga de
deliberación en el trámite parlamentario amplia, clara, adecuada y específica,
que justifique las medidas que al respecto se adopten; deliberación que,
además, debe tener lugar en los cuatro debates reglamentarios.
REGIMEN
DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS DE ELECCION
POPULAR EN PROYECTO DE REFORMA POLITICA-Constituye desconocimiento del procedimiento legislativo y exceso en el
ámbito de competencia legislativa
Con la modificación introducida
al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de
elección popular, que impide establecer a éstos prohibiciones más gravosas a
las fijadas para los congresistas, el legislador estatutario no solo desconoció
el procedimiento legislativo al no haber puesto en consideración el tema
durante los dos primeros debates, sino que también excedió su ámbito de
competencia en la materia, toda vez que dispuso aplicar la medida, en igualdad
de condiciones, a gobernadores, alcaldes, diputados, alcaldes y ediles,
desconociendo con ello que, de acuerdo con la hermenéutica constitucional, las inhabilidades e incompatibilidades de
tales servidores no pueden ser iguales para todos, y las mismas deben ser
definidas tomando en consideración factores como el cargo, la condición
reconocida al funcionario, las atribuciones y competencias que le hayan sido
asignadas y sus respectivas responsabilidades, con lo cual la regla en ella
contenida es igualmente inconstitucional por razones de fondo, pues el
legislador no respetó los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad que le
imponían adoptar medidas en materia de prohibiciones, que atendieran las
especificidades que presentan los distintos cargos y funciones
Referencia. Expediente PE-031
Revisión de constitucionalidad del Proyecto
de Ley Estatutaria N° 190/10 Senado – 092/10 Cámara “por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,
de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
1. Con el acostumbrado respeto, me permito
presentar las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto a la
Sentencia C-490 de 2011, en la que la Corte adelantó el control previo y
automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria N° 190/10
Senado – 092/10 Cámara, “por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones”.
2. Aclaro que el presente salvamento es
parcial, dado que mis diferencias con la posición mayoritaria se reducen a la
declaratoria de exequibilidad de las siguientes normas del citado proyecto: (i)
el inciso final del parágrafo 3° del artículo 29, en el que se introdujo una
modificación sustancial al régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades
de los servidores públicos de elección popular del nivel territorial
(gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y miembros de las juntas
administradoras locales), y (ii) los artículos 47 a 52, mediante los cuales se
regularon aspectos relacionados con el censo electoral y su depuración (arts.
47 y 48), la inscripción para votar en Colombia y el exterior (arts. 49 y 50),
las votaciones en el exterior (art. 51) y el transporte público para el día de
elecciones (art.52).
3. Para el suscrito, las citadas
disposiciones han debido declararse inexequibles por vicios de trámite, toda
vez que durante el desarrollo del proceso legislativo, en las distintas
instancias del debate parlamentario, no se respetaron los principios de
consecutividad e identidad flexible, tal y como lo ordenan los artículos 157,
158 y 160 de la Constitución Política, y la propia jurisprudencia
constitucional.
Una revisión juiciosa del procedimiento
legislativo surtido para la aprobación del proyecto de ley estatutaria, permite
advertir, sin discusión, que ninguna de las citadas disposiciones hicieron
parte del proyecto sometido a consideración de la Comisión Primera de la Cámara
en primer debate, y que solo fueron incluidas en etapas posteriores, sin que
las mismas hubieran cumplido con los cuatro debates reglamentarios.
A continuación, paso a explicar los motivos
de mi disentimiento.
4. Desconocimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible respecto del inciso final del parágrafo 3°
del artículo 29 e irrazonabilidad de la medida.
4.1. a través del inciso final del parágrafo
3° del artículo 29 del proyecto de ley bajo estudio, el legislador estatutario
introdujo una modificación sustancial al régimen legal de inhabilidades e
incompatibilidades establecida para los servidores públicos de elección popular
del nivel territorial -gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles-.
Dicho régimen, previsto en distintos ordenamientos legales, y que en algunos
casos resulta ser más estricto al fijado para los Congresistas, fue
radicalmente reformado a través de la citada norma, al consagrarse en ella, a
la manera de regla general, que: “Ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política”.
4.2. De acuerdo con la posición adoptada por
la mayoría de los miembros de la Sala Plena, durante el trámite del proyecto en
el Congreso de la República, se respetaron las reglas propias del procedimiento
legislativo, en particular, los principios de consecutividad e identidad
flexible, pues, aun cuando la iniciativa fue objeto de modificaciones,
supresiones y adiciones en comisiones y plenarias, “estas se concentraron en
los temas que estuvieron presentes desde el primer debate”, los cuales, a su
vez, giraban en torno a la materia electoral que era el eje central de la
regulación estatutaria. En el caso específico del inciso final del parágrafo 3°
del artículo 29, se sostuvo por la mayoría, que el tema de las inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular permaneció
desde el principio en el articulado y no es ajeno “a las temáticas generales de
la iniciativa”, las cuales “a su vez, fueron objeto de discusión en las
distintas etapas del trámite legislativo, lo que hace que la[s] disposición[es]
en comento cumpla[n] con los principios de consecutividad e identidad
flexible”.
4.3. En contravía con la decisión adoptada,
considero que el asunto referente a la modificación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección
popular, si bien puede tener alguna relación con la materia del proyecto: la
reforma al sistema electoral y de partidos, trata un tema autónomo, separable y
específico, que no fue objeto de regulación desde el inicio del trámite
legislativo como lo exigen las reglas constitucionales y legales que rigen el
procedimiento de formación de la ley, razón por la cual, no podía entenderse
como incorporado al proyecto.
4.4. Dicho tema, constituyó en realidad un
asunto nuevo, pues no fue efectivamente considerado durante los dos primeros
debates del proyecto en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, sino que se incorporó en el tercer debate, en la ponencia
presentada ante la Comisión Primera del Senado, de manera que el asunto no
surtió los cuatro debates reglamentarios, ni fue objeto de consideración en la
célula legislativa donde inició su curso el proyecto de ley estatutaria.
4.5. Conforme lo destacó la Corte en la
Sentencia C-303 de 2010, mediante el Acto Legislativo 01 de 2009, se llevó a
cabo en Colombia una “reforma Política”, cuyo propósito específico era ajustar
el sistema electoral y de partidos, gravemente afectado por las malas prácticas
y la comprobada influencia de actores ilegales en las campañas y en los
procesos electorales. Con esa finalidad, la citada reforma introdujo
modificaciones sustanciales al régimen constitucional de los partidos y
movimientos políticos previsto en los artículos 107, 108 y 109 de la Carta,
buscando su fortalecimiento y democratización interna, el establecimiento de un
estricto régimen de responsabilidad política -tanto a nivel individual como de
los propios partidos y movimientos-, y la transparencia, austeridad y control
en la financiación de campañas y partidos. En el mismo acto legislativo, el Constituyente
derivado conminó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, para que
antes del 1° de agosto de 2009, presentaran un proyecto de ley estatutaria que
desarrollara la materia.
4.6. Dentro de ese marco jurídico, el
proyecto de ley estatutaria bajo estudio se ocupó entonces de reglamentar lo
referente a: (i) la organización de los partidos y movimientos políticos, (ii)
las consultas internas y populares para la selección de candidatos, (iii) su
disolución y liquidación, (iv) la financiación de los partidos y movimientos
políticos y las campañas, (v) el régimen jurídico de las campañas electorales,
(vi) la implementación del voto electrónico, propaganda electoral y acceso a
medios de comunicación, y (vii) algunas medidas sobre la acción electoral,
escrutinio, testigos electorales y censo electoral.
4.7. Teniendo en cuenta el contenido de la
ley, para que el tema referente a la modificación del régimen de inhabilidades
e incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular pudiera entenderse
válidamente incorporado al mencionado proyecto, se requería no solo la
existencia de una cierta relación de conexidad con algunos de los temas allí
desarrollados, sino además, que dicho asunto hubiere sido considerado y votado
desde el principio del trámite legislativo, circunstancia que no tuvo lugar en
el presente caso.
4.8. Según lo ha destacado de manera uniforme
y reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, si bien los artículos 160
Superior y 226 del Reglamento del Congreso, autorizan la introducción de
modificaciones o adiciones a los proyectos de ley durante el segundo debate en
cada Cámara, para que tales modificaciones y adiciones resulten
constitucionalmente admisibles, se requiere que las mismas se hayan producido
con respeto a los principios de consecutividad e identidad relativa, en virtud
de los cuales se prohíbe discutir asuntos que no hayan sido considerados en
debates anteriores, y se exige que las modificaciones y adiciones introducidas
guarden relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas
precedentes del trámite legislativo.
4.9. Como ya ha sido mencionado, la reforma
al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de
elección popular, no fue un asunto considerado ni debatido en la Cámara de
Representantes -ni en Comisión ni en Plenaria- y, por tanto, no fue objeto de
pronunciamiento en los dos primeros debates.
Tal hecho se desprende del procedimiento legislativo que, para el tema
de la reforma al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, surtió en el
Congreso el inciso final del parágrafo 3° del artículo 29 del proyecto de ley
estatutaria, cuya evolución fue la siguiente:
4.9.1. El proyecto original presentado por el
Gobierno Nacional, incluía en su texto, en el Título II, Capítulo II, artículo
35, el tema de las inhabilidades para los cargos de elección popular en las
entidades territoriales (Gaceta del Congreso 636 de 2010). En todo caso, en dicho proyecto, como se
desprende de su sola lectura, no se incluyó el tema de las incompatibilidades.
4.9.2. No obstante, en el texto de ponencia
para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se
suprimió por completo el capítulo sobre inhabilidades, sin incluir un texto que
sustituyera la propuesta original. Ello, bajo la consideración tenida en cuenta
por los ponentes, que modificar el régimen de inhabilidades podría introducir
incertidumbre en el debate electoral próximo, y de que dicho régimen se
encontraba definido en forma clara en la Constitución y la ley. (Gaceta del
Congreso 691 de 2010).
4.9.3. Durante el debate en la Comisión
Primera de la Cámara, no existe constancia de que se haya introducido un texto
sobre inhabilidades o incompatibilidades en las entidades territoriales que
pudiera ser votado como proposición aditiva.
Incluso, los miembros de la Comisión acordaron votar el proyecto tal y
como venía en la ponencia presentada a primer debate (Gaceta del Congreso 771
de 2010). Se destaca que, aun cuando uno de los miembros de la Comisión Primera
de la Cámara manifestó su intención de presentar una proposición sobre dicho
asunto, tal hecho nunca tuvo lugar, situación que es corroborada por el propio
presidente de la Comisión. En todo caso, algunos representantes indagaron sobre
las razones para la exclusión del capítulo sobre inhabilidades, a lo que el
ponente reiteró la explicación que acompañó la ponencia, en el sentido de
señalar que modificar el régimen de inhabilidades podría introducir
incertidumbre en el debate electoral próximo, lo cual resulta innecesario si se
tiene en cuenta que dicho régimen se encontraba definido en forma clara en la
Constitución y la ley. Conforme con
ello, el mismo ponente propuso que las observaciones sobre el tema de las inhabilidades,
junto con otras proposiciones y observaciones hechas al proyecto, fueran
consideradas en la plenaria de la Cámara en segundo debate. Sobre ese
particular, hubo un acuerdo metodológico de los partidos, en el sentido de que
los artículos con proposiciones y observaciones -como es el caso de la norma
sobre inhabilidades- no serían discutidas ni votadas en la Comisión, sino
incluidas en la ponencia para segundo debate (Gaceta del Congreso 1125 de
2010).
4.9.4. Así, en el texto aprobado en primer
debate, no figura una regulación sobre régimen de inhabilidades de las
entidades territoriales, pues la misma fue excluida en la ponencia y el tema no
fue objeto de debate alguno (Gaceta del Congreso 771 de 2010). Lo sucedido en
el curso del primer debate, quedó consignado en el Acta de Comisión 19 del 5 de
octubre de 2010 – Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso 1125 de 2010, de
la cual se transcriben los siguientes apartes:
4.9.5. En
la ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara, tal y como había
sido acordado en la Comisión, se incluyeron los temas que fueron objeto de
proposición en el primer debate, y otros sobre los que no hubo proposición
escrita, pero respecto de los cuales se presentaron observaciones como fue el
caso de la modificación al régimen de inhabilidades. Este último tema, fue
incluido en el texto del proyecto a pesar de no haber sido contemplado dentro
del pliego de modificaciones y adiciones que acompañaba dicha ponencia. De este
modo, en el texto propuesto para segundo debate, sin existir propuesta escrita,
se incluyó en el artículo 46 que versa sobre
“revocación de la inscripción por inhabilidad”, el cual había sido aprobado en primer debate
bajo el número 44 y sin ningún tipo de proposición, un parágrafo que sustituye
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de
elección popular. En dicho parágrafo se señalaba que: “[p]ara todos los efectos
no podrán existir inhabilidades o incompatibilidades de los candidatos
superiores a las de los congresistas”. (Gaceta del Congreso 771 de 2010).
4.9.6. Durante
el debate en la Plenaria de la Cámara, como consecuencia de la inclusión del
citado parágrafo sobre modificación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, 30 Congresistas manifestaron su impedimento para votar el
artículo 46. Se presentó entonces una proposición supresiva del parágrafo del
artículo 46. Finalmente, ante la falta de consenso, la Plenaria de la Cámara
decidió retirar del proyecto todo el artículo 46 incluido el parágrafo, dejando
constancia de ello durante el debate. En este sentido, el tema sobre reforma al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, tampoco fue considerado ni
votado en segundo debate, incurriéndose en elusión del debate (Gacetas del
Congreso 882 y 1135 de 2010). Así, en el
texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes no se incluyó la
disposición sobre modificación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades.
4.9.7. En
el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado,
dentro del pliego de modificaciones propuesto, no se menciona adición alguna
referida al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos. Sin embargo, en el texto del articulado del informe de ponencia, de
forma subrepticia, se incluyó, en el artículo 31, que regula lo referente al
tema de “periodos de inscripción”, un parágrafo, en cuyo último inciso se
sustituye todo el régimen de inhabilidades de los servidores públicos de
elección popular. En dicho parágrafo se señala que: “Ningún régimen de inhabilidades
e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será
superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política”.
(Gaceta del Congreso 984 de 2010). Con este parágrafo, se revivió el parágrafo
que modificaba el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos de elección popular, incluido inopinadamente, en el
artículo 46, que había sido eliminado por la plenaria de la Cámara, y que no
fue debatido ni sometido a votación.
Dicho tema, se incluyó en la Comisión Primera del Senado, primero en el
parágrafo del artículo 31 que regulaba lo referente a los “periodos de
inscripción”, y posteriormente, en el inciso final del parágrafo 3° del
artículo 30 del proyecto sobre “candidatos de coalición”, siendo así aprobado
por la citada comisión (Gaceta del Congreso 1065 de 2010).
4.9.8. En la ponencia para segundo debate en
plenaria del Senado, se recoge el texto modificatorio del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades del inciso final del parágrafo 3° del
artículo 30 del proyecto sobre “candidatos de coalición”, pero renumerado como
artículo 29 (Gaceta del Congreso 1050 de 2010), y es aprobado por la Plenaria
del Senado, tal como fue presentado en la ponencia (correspondiendo a su vez al
texto aprobado en primer debate en el Senado).
4.9.9. Finalmente, ante las diferencias que
sobre el tema existieron en Cámara y Senado, en el informe de conciliación se
recoge el texto modificatorio del régimen de inhabilidades e incompatibilidades
del inciso final del parágrafo 3° del artículo 29 del proyecto sobre
“candidatos de coalición”, que fue aprobado en el Senado (Gacetas del Congreso
1092 y 1095 de 201), siendo éste aprobado por las Plenarias de la Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso 80 de 2011) y del Senado de la República
(Gaceta del Congreso 287 de 2011).
4.10. Del trámite legislativo descrito, con
respecto al tema de la modificación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, se pueden sacar las siguientes conclusiones: (i) se trató
de un asunto que no fue incluido en la ponencia para primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara, no siendo objeto de debate y votación; (ii)
existió un acuerdo entre los miembros de la Comisión para que asuntos no
tratados fueran incluidos en segundo debate en Plenaria de la Cámara; (iii) el
tema es incluido de manera subrepticia en la ponencia para segundo debate, como
parte del parágrafo de un artículo (el 46) respecto del cual no hubo
proposición escrita -ni modificatoria ni aditiva-; (iv) como consecuencia de la
inclusión sorpresiva e inconsulta del tema, se decide suprimir el parágrafo que
lo incluía, no siendo objeto de debate y votación; (v) el asunto reaparece en
el tercer debate en la Comisión Primera del Senado, aprobándose la ponencia que
lo incluía; (vi) nuevamente es incluido el tema en la ponencia para cuarto
debate, siendo aprobado por la Plenaria del Senado.
4.11. En consecuencia, la modificación al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, contenido en el inciso final del
parágrafo 3° del artículo 29, se reitera,
constituyó un asunto nuevo, en cuanto que solo se incorporó en la
Comisión Primera del Senado durante el tercer debate, retomando una idea que si
bien hizo parte del proyecto original presentado por el Gobierno, fue luego
suprimida en la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la
Cámara, no habiendo sido considerado ni votado, ni en la referida Comisión ni
en Plenaria de la Cámara de Representantes.
4.12. Al respecto, es importante destacar que
con el proceder adoptado por la Comisión Primera de la Cámara, de no discutir
ni votar en su seno el tema de las inhabilidades y trasladarlo a la plenaria,
se incurrió por parte de dicha célula legislativa, en una clara elusión del
debate, en la que también incurrió la plenaria al evitar también la discusión
del tema. Tal comportamiento resulta violatorio del principio de
consecutividad, pues, a partir de este principio, “las comisiones y plenarias
de una y otra Cámara se encuentran obligadas a debatir y votar los distintos
temas y materias que en un proyecto de ley se sometan a su consideración, sin
que exista la menor posibilidad de omitir el cumplimiento de esa función
constitucional o de delegar la competencia en otra instancia legislativa, para
que sea en esta última donde se considere el asunto abandonado por la célula
legislativa jurídicamente legitimada” .
4.13. Si bien es cierto que el tema referente
al régimen de inhabilidades e incompatibilidades guarda alguna relación de
conexidad con la materia electoral que era objeto de la regulación estatutaria,
ello no significa que aquél pueda entenderse como implícitamente incorporado al
proyecto desde el inicio, tal y como se afirma en el fallo, pues el diseño del
sistema de prohibiciones de los servidores públicos es, según lo ha reconocido
esta Corporación, “un asunto complejo” , lo que significa que el mismo debe ser
abordado y tratado por el legislador con especial consideración y cuidado, como
un asunto autónomo e independiente, no solo por los derechos que su regulación
compromete, tales como la igualdad, el trabajo, la libertad de escoger
profesión y oficio y el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos,
sino también, por la finalidad que el mismo persigue, cual es el de asegurar la
transparencia, moralidad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de la
función pública en los distintos niveles de poder.
4.14. Este último aspecto, es decir, el hecho
de que el sistema de prohibiciones deba comprender los distintos niveles de
poder de la administración, antes que permitirle al legislador diseñar un
régimen uniforme de inhabilidades e incompatibilidades para todos los
servidores públicos, le impone a éste la carga de consagrar regímenes de
prohibición que atiendan las especificidades que presentan los distintos cargos
y funciones, con lo cual, las medidas que se adopten al respecto, exigen
también una carga de deliberación en el trámite parlamentario amplia, clara,
adecuada y específica, que justifique las medidas que al respecto se adopten;
deliberación que, además, debe tener lugar en los cuatro debates
reglamentarios.
4.15. En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el establecimiento de las inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular es, por regla
general, competencia exclusiva del legislador, quien para el efecto goza de un
amplio margen de configuración política, en tanto no contradiga la Constitución
y adopte reglas razonables y proporcionales. Ha precisado al respecto que, con
excepción de los Congresistas a quienes sí les fija un régimen propio de
prohibiciones, la Constitución no contiene inhabilidades o incompatibilidades
específicas para ediles, diputados, concejales, gobernadores ni alcaldes -más
allá de algunas generales que son aplicables a todos los servidores públicos-,
dejando en manos del legislador tal definición (C.P. arts. 150-23, 293, 299,
303 y 312) .
4.16. Sin embargo, al margen de aceptar la
amplitud de esa atribución legislativa, también ha dejado en claro la propia
jurisprudencia constitucional, que la competencia reconocida a la ley para
fijar las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de
elección popular, “no opera con criterio unívoco sino que, por el contrario, la
misma debe estar precedida de consideraciones particulares atinentes a la
naturaleza propia de cada uno de los casos, situaciones o actos que son materia
de regulación jurídica” . En ese sentido, ha considerado la Corte que “las
prohibiciones deben ser definidas de conformidad con el cargo de que se trate,
la condición reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias
que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades”.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-329 de
1995, la Corporación se refirió al punto de distinción que debe existir en
materia de prohibiciones para el ejercicio de cargos públicos de elección
popular a nivel territorial, destacando que:
“uno será el régimen aplicable a los
alcaldes, otro a los concejales, uno más a los diputados y finalmente uno
propio a los gobernadores, para lo cual se deberá tener siempre presente la
naturaleza del cargo, la calidad del funcionario, sus atribuciones y su
consecuente responsabilidad.”
4.17. En el mismo sentido se pronunció la
Corte en las Sentencias C-209 de 2000 y C-179 de 2005, a las que ya se hizo
referencia, donde la Corporación reiteró la regla según la cual, el régimen de
prohibiciones de los servidores públicos de elección popular, distintos de los
congresistas, debe definirse teniendo en cuenta factores tales como la
naturaleza del cargo, la condición reconocida al funcionario y las atribuciones
y responsabilidades asignadas, pues, evidentemente, no es lo mismo el marco de
actuación ni el influjo presente o futuro que pueda derivar del ejercicio de sus
competencias o atribuciones un congresista, un gobernador, un alcalde, un
diputado, un concejal o un edil.
4.18. De ese modo, con la modificación
introducida por el inciso final del parágrafo 3° del artículo 29 al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de elección
popular, que impide establecer a éstos prohibiciones más gravosas a las fijadas
para los congresistas, el legislador estatutario no solo desconoció el
procedimiento legislativo al no haber puesto en consideración el tema durante
los dos primeros debates, sino que también excedió su ámbito de competencia en
la materia, toda vez que dispuso aplicar la medida, en igualdad de condiciones,
a gobernadores, alcaldes, diputados, alcaldes y ediles, desconociendo con ello
que, de acuerdo con la hermenéutica constitucional, las inhabilidades e incompatibilidades de
tales servidores no pueden ser iguales para todos, y las mismas deben ser
definidas tomando en consideración factores como el cargo, la condición
reconocida al funcionario, las atribuciones y competencias que le hayan sido
asignadas y sus respectivas responsabilidades.
4.19. Sin duda que en la disposición bajo
estudio no se tuvieron en cuenta los aspectos de diferenciación citados, con lo
cual la regla en ella contenida es igualmente inconstitucional por razones de
fondo, pues el legislador no respetó los parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad que le imponían adoptar medidas en materia de prohibiciones,
que atendieran las especificidades que presentan los distintos cargos y
funciones.
4.20. Además de lo anterior, también se
desconoció la nítida distinción jurídica existente entre el régimen de
inhabilidades y el régimen de incompatibilidades, que por sus connotaciones e
implicaciones, responde a conceptos distintos, al punto de que, tratándose de
la regulación existente, tanto en la Constitución como en la ley, se incorporan
en disposiciones separadas y, por tanto, diferentes. Sobre el particular, la
Corte ha sostenido que, si bien las inhabilidades y las incompatibilidades son
especies de un mismo género, es decir, son ambas tipos distintos de
prohibiciones, se trata de dos categorías que no son equiparables . Conforme
con ello, a los dos fenómenos jurídicos se les atribuye diferente alcance en
dos normas distintas de la Ley 5ª de 1992, a las inhabilidades en el artículo
279, y a las incompatibilidades en el artículo 281, lo que a su vez denota que
no se trata de conceptos jurídicos iguales. Pero a pesar de tratarse de
instituciones distintas, el propio legislador, a través del parágrafo
cuestionado, da al traste con esa distinción, no solo en cuanto a las causales
que dan lugar a la configuración de las inhabilidades y las incompatibilidades
de los congresistas, respecto de otros miembros de corporaciones públicas de
elección popular a nivel territorial, sino también, respecto del término de
duración de unas y otras asignado hoy por hoy en las leyes que rigen la
materia, sin que se hayan debatido o discutido las razones para ello.
5. Desconocimiento del principio de
consecutividad respecto de los artículos 47, 48, 49, 50, 51 y 52.
5.1. En el caso de los artículos 47, 48, 49,
50, 51, y 52 del proyecto de ley estatutaria, mediante los cuales se regularon
aspectos relacionados con el censo electoral y su depuración, la inscripción
para votar en Colombia y el exterior, las votaciones en el exterior y el
transporte público para el día de elecciones, del trámite que los mismos
siguieron en el Congreso de la República, se advierte que éstos tampoco
observaron los principios de consecutividad e identidad flexible, en la medida
en que ninguno hizo parte del proyecto sometido a consideración de la Comisión
Primera de la Cámara en primer debate y sólo fueron incluidas en etapas
posteriores, por lo que no cumplieron con los cuatro debates reglamentarios
exigidos por el artículo 157 Superior.
5.2. En efecto, el proyecto original
presentado por el Gobierno Nacional al Congreso, no contenía artículos que
trataran los asuntos relativos al censo electoral, la depuración permanente del
censo electoral, la inscripción para votar, la inscripción para votar de
ciudadanos colombianos en el exterior, las votaciones en el exterior y el
transporte público durante el día de elecciones. (Gaceta del Congreso 636 de
2010)
5.3. En el texto de la ponencia presentada
para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara Representantes, tampoco
se introdujeron artículos referentes al censo electoral, depuración permanente
del censo electoral, inscripción para votar, Inscripción para votar de
ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior y
transporte (Gaceta del Congreso 691 de
2010).
5.4. Durante el debate en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes, no se introdujo como proposición aditiva ningún
texto sobre censo electoral, depuración permanente del censo electoral,
inscripción para votar, Inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el
exterior, votaciones en el exterior y transporte (Gaceta del Congreso 1125 de
2010).
5.5. En ese sentido, el texto aprobado en la
Comisión Primera en primer debate, no incluyó artículos sobre los temas citados
(Gaceta del Congreso 771 de 2010).
5.6. Los temas referidos al censo electoral,
la depuración del censo electoral y la inscripción para votar, fueron
introducidos en la ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara
(Gaceta del Congreso 771 de 2010), habiendo sido aprobados por dicha plenaria,
en los mismos términos de la ponencia (Gaceta del Congreso 1135 de 2010).
5.7. Los artículos sobre censo electoral,
depuración del censo e inscripción para votar, se mantienen en los mismos
términos de lo aprobado en la Cámara, en la ponencia para primer debate en la
Comisión Primera del Senado (Gaceta del Congreso 984 de 2010). Sin embargo, en
esa misma ponencia, se incluyen los artículos nuevos sobre inscripción para
votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en el exterior y
transporte, siendo todos aprobados por la Comisión Primera del Senado (Gaceta
del Congreso 38 de 2011).
5.8. En la ponencia para segundo debate en la
Plenaria del Senado, se conservan los textos aprobados en la Comisión Primera
del Senado sobre censo electoral, depuración del censo electoral, inscripción
para votar en Colombia y el exterior, votaciones en el exterior y transporte el
día de elecciones (Gacetas del Congreso 1050 y 1065 de 2010), siendo así
aprobados en la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso 77 de 2011).
5.9. Finalmente, los artículos 47, 48, 49,
50, 51 y 52 son todos incluidos en el Informe de conciliación (Gacetas del
Congreso 1092 y 1095 de 2010), y dicho informe es aprobado por las Plenarias de
la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso 287 de 2011) y del Senado de
la República (Gaceta del Congreso 80 de 2011).
5.10. Del trámite legislativo descrito, se
concluye que ninguna de las disposiciones mencionadas formó parte del proyecto
original sometido a consideración en primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara, siendo incluidas en etapas posteriores del trámite legislativo. Así,
los temas referentes al censo electoral y su depuración (arts. 47 y48), fueron
introducidos en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara, mientras
que los asuntos relacionados con la
inscripción para votar de ciudadanos colombianos en el exterior, votaciones en
el exterior y transporte (arts. 49, 50, 51, y 52), se incorporaron en la
ponencia para tercer debate en la Comisión Primera del Senado, por lo que, en
general, dichos asuntos no fueron problematizados por el Congreso desde el
inicio del debate, y sólo fueron considerados y aprobados en 2 o 3 de los 4
debates reglamentarios, constituyéndose a sí en temas nuevos.
5.11. En sentido contrario a lo sostenido por
la mayoría, la circunstancia de que ciertos asuntos puedan resultar afines con
la temática específica de un proyecto de ley, o guarden con ella alguna
relación de conexidad, no significa que, por ese solo hecho, aquellos se
entiendan automáticamente incorporados al referido proyecto, pues para que eso
tenga ocurrencia, se requiere que los distintos temas sean directamente
introducidos por el propio legislador, desde el inicio del trámite
parlamentario, debiendo éstos ser considerados y votados en los cuatro debates
reglamentarios.
5.12. Tal situación no tuvo lugar en el caso
de los artículos 47 a 52 del proyecto de ley estatutaria bajo estudio, razón
por la cual, los mismos no cumplieron con las reglas del procedimiento
legislativo fijado en la Constitución Política, en particular, con los
principios de consecutividad e identidad flexible.
5.13. Sobre este particular, habrá de
señalarse que, aun cuando la propia Constitución Política autoriza la
introducción de cambios a los proyectos de ley durante el segundo debate en las
Cámaras (a la manera de modificaciones, adiciones o supresiones), reconociendo
cierto margen de flexibilidad al principio de identidad, el mismo ordenamiento
exige, y así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional, que para que dicho cambio se entienda válido,
se requiere que el tema o el asunto a que este último se refiere, haya sido
previamente considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, pues
solo de esa forma es posible conciliar las diferencias surgidas en el debate
parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido
en el artículo 157 de la Constitución .
5.14. Tratándose de los artículos 47 a 52, se
tiene que los asuntos relacionados con el censo electoral y la inscripción para
votar, en ellos contenidos, no fueron considerados en el primer debate, por lo
que su inclusión posterior en segundo debate, no podía entenderse como una
modificación o adición de los temas generales del proyecto, sino como un asunto
nuevo que, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 de la Ley 5ª de
19992, resulta contrario al procedimiento legislativo, razón por la cual solo
es posible su convalidación, si, como lo exige la norma en cita, dicho asunto
es devuelto a la Comisión para que ésta lo reconsidere y surta el respectivo
debate.
5.15. En suma, para el suscrito, desde el
punto de vista formal, la decisión de avalar el trámite legislativo surtido en
el caso de las normas que hacen parte del presente salvamento, se estructura,
en realidad, a partir de una evidente confusión entre los principios de unidad
de materia e identidad flexible, pues, para la mayoría, éstos se
cumplieron por el solo hecho de que los
temas en ellas contenidos se relacionan con la materia central del proyecto. A
la luz de la jurisprudencia constitucional, tal apreciación es del todo
equivocada, ya que si bien tales principios son concordantes y están
íntimamente relacionados, en esencia son diferentes y persiguen objetivos
diversos. Según lo ha dispuesto esta Corporación, “mientras el principio de
unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el
articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia
legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el
principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan
en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del
contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate” . Esta diferencia
fue entonces ignorada en el presente caso, ya que si bien los temas tratados en
el inciso final del parágrafo 3° del artículo 29 y en los artículos 47 a 52 del
proyecto de ley estatutaria, pueden guardar alguna relación con la materia
central del proyecto, con lo cual se respetaría el principio de unidad de
materia, tales temas no fueron considerados en los cuatro debates
reglamentarios, y ninguno fue incluido en el primer debate, lo cual advierte un
claro desconocimiento a los principios de consecutividad e identidad.
En los términos expuestos, dejo entonces
sentadas las razones que me llevaron a salvar el voto en el presente caso.
Fecha ut supra
GABRIEL EDUARDO MEDOZA MARTELO
Magistrado
[1] En la sentencia C-242 de 2006, la Corte declaró inconstitucional el último inciso del artículo 4° de la Ley 974 de 2005 (Ley de Bancadas).
[2] En la sentencia C-303 de 2010, esta Corporación estudió la constitucionalidad de la disposición transitoria del Acto Legislativo 1 de 2009 que permitió el transfuguismo político de manera temporal.
[3] Cfr. Folios 8 a 27 del cuaderno de pruebas 2 (en adelante, CP2).
[4] Cfr. Folios 28 a 45 del cuaderno de pruebas 3 (en adelante CP3).
[5] Cfr. Folios 11 a 38 CP3.
[6] Cfr. Folios 1 a 8 CP3.
[7] Cfr. Folio 135 CP3.
[8] Cfr. Folios 176 a 177 CP3.
[9] Cfr. Folios 46 a 80 CP2.
[10] Cfr. Folio 1 a 7 CP2.
[11] Cfr. Folios 135 a 136 CP2.
[12] Cfr. Folio 431 CP2.
[13] Aunque en la certificación en comento se señala que la proposición fue negada, en el Acta de la sesión se expresa que había “sido aprobado el artículo con la proposición del doctor Telésforo Pedraza”. Cfr. Folio 276 CP2.
[14] Cfr. Folios 3 a 4 CP2.
[15] Aportada, junto con las demás Gacetas correspondientes al trámite esa etapa, a través de medio magnético por la Secretaría de la Comisión Primera del Senado de la República. Cfr. CD a folio 446 CP2.
[16] Cfr. Folios 447 a 466 CP2.
[17] Cfr. Folios 579 a 597 del cuaderno de pruebas 1 (en adelante, CP1).
[18] Cfr. Folio 432 CP1.
[19] Cfr. Folios 1 a 2 CP1.
[20] Cfr. Folios 517 a 519 CP1.
[21] Cfr. Folios 208 y 225 CP1.
[22] Cfr. Folio 247 CP1.
[23] Cfr. Folios 158 a 159 del cuaderno de pruebas 4 (CP4).
[24] Sobre el particular, en la página 65 de la Gaceta del Congreso 287/11, se lee lo siguiente:
“NOTA ACLARATORIA DE VOTACIÓN SESIÓN PLENARIA DEL 15 DE
DICIEMBRE DE 2010
Proyecto de Ley Estatutaria 092 de 2010 Cámara, 190 de
2010 Senado.
Revisada la votación del informe de conciliación del
proyecto de ley por la cual se adopta reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones, se encontró que se debe corregir el resultado de la votación porque el
resultado dado fue:
POR EL SÍ: 116 VOTOS.
POR EL NO: 2 VOTOS.
Teniendo en cuenta la votación dada, por el sí, del
honorable Representante Simón Gaviria Muñoz, la votación queda:
POR EL SÍ: 117 VOTOS.
POR EL NO: 2 VOTOS.
La Subsecretaria General,
Flor Marina Daza Ramírez”.
[25] A este respecto pueden consultarse las sentencias C-1011/08 y C-713/08. Estos dos fallos asumen el estudio de constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria y, a su vez, conforman los precedentes más recientes sobre dicho análisis.
[26] De esta
decisión da cuenta el Acta de la sesión del 5 de octubre de 2010, así:
“Presidente:
Tenemos artículos
nuevos, cuántos artículos nuevos hay señora Secretaria.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Camilo Andrés Abril Jaimes:
Gracias Presidente. Yo
he presentado dos artículos nuevos, uno que señala una actividad proselitista
se podrá adelantar en los auditorios y los coliseos de los colegios públicos y
universidades públicas, el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones
específicas para este fin, esto teniendo en cuenta el tema del costo de las
campañas políticas y algunos municipios que no cuentan con otro tipo de
escenario distinto, entonces no hay dónde ejercer la actividad de campaña
política.
El otro artículo nuevo
tiene que ver con el tema del transporte el día de elecciones. Artículo nuevo,
la tarifa del servicio de transporte público y privado para el desplazamiento
urbano y rural de los ciudadanos en el día de los comicios electorales, única y
exclusivamente para el desplazamiento ida y vuelta a las respectivas zonas o
mesas de votación, no podrá exceder del 60% del cobro de la tarifa normal,
tiene una similitud frente al tema de los costos de la cuña radial o de la
propaganda en los medios de comunicación, estos son los dos artículos que
quiero dejar constancia aquí en la Comisión Primera de la Cámara y solicitud
respetuosa a los Coordinadores Ponentes para que sea incluido para el segundo
debate, Muchas gracias señor Presidente.
Presidente:
Una claridad, no son
dos artículos nuevos, Representante son cuatro.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Camilo Andrés Abril Jaimes:
No. Solo quiero
hablarle de estos dos artículos, los otros artículos que están ahí no. Los
retiro.
Presidente:
Los retira. Es decir,
quedan dos no más, los otros dos los retira. Y los dos los deja como
constancia.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Camilo Andrés Abril Jaimes:
Y además doctor
Bérner, que quede como constancia que por primera vez, en esta legislatura en
Comisión Primera, hagamos esto, que se presenten las proposiciones, pero que en
los próximos proyectos de ley, los debates sean discutidos y aprobados en el
mismo debate.
Presidente:
Para que tenga en
cuenta Representante Camilo, que usted tiene dentro de su bancada un
Coordinador de este proyecto, para que oportunamente, antes de que ellos rindan
la ponencia, les entreguen las inquietudes, también. Representante Rosmery,
tiene cuatro, tres proposiciones de artículos nuevos.
La Presidencia concede el uso de la palabra a
la honorable Representante Rosmery Martínez Rosales:
Gracias Presidente. Teniendo en cuenta como dice usted señor Presiente, al Coordinador de Ponentes de este proyecto, yo le entregué las salvedades o inquietudes, para que se tengan en cuenta, hoy dejo constancia señor Presidente y compañeros para que los tengan en cuenta para llevarlos a Plenaria, creo que son de gran importancia y pues les haré llegar a cada uno de los Representantes a la Cámara para que me colaboren si están a bien en la misma propuesta, no acudo a que sea una obligación, pero sí creo que debemos tener en cuenta estos artículos nuevos que he propuesto. Gracias señor Presidente, gracias compañeros”. Cfr. Folios 199 a 200 CP3.
[27] Cfr. Folio 301 CP2.
[28] Cfr. Folios 443 a 444 CP1.
[29] Cfr. Folio 445 CP1.
[30] Cfr. Folio 446 CP1.
[31] Cfr. Folios 447 a 448 CP1.
[32] Cfr. Folios 450 a 451 CP1.
[33] Cfr. Folios 463 a 464 CP1.
[34] Cfr. Folio 247 CP1.
[35] Cfr. Gaceta del Congreso 287 de 2011, pp. 63-65.
[36] En la Gaceta del Congreso 287 de 2011 pp. 35-39 se lee sobre el particular lo siguiente:
“Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Ábrase el registro, señor Secretario
La Secretaría
general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Se abre el registro.
Votando si, se aprueba el informe de conciliación. Votando no, se niega.
(…)
La Secretaría
general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Señor Presidente,
el Representante Juan Valdés le está solicitando una moción de
orden.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Secretario, puedo dar la palabra para una moción de orden en plena votación.
La Secretaría
general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
De conformidad con el artículo 132, si se puede otorgar el uso de la
palabra, señor Presidente.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Consultado con el Secretario que puedo dar el uso de la
palabra así este en votación, para una moción de orden doctor Juan Valdés.
Palabras del
Honorable Representante Juan Manuel Valdés Barhca:
Gracias señor Presidente.
Para una moción de orden, y solicitar que se lea el
artículo 132, porque considero que la actual votación debe ser interrumpida, citando precisamente el artículo 132, porque
encuentro que hay una votación que aparece en el tablero si, en el otro no, es
confusa, creo que es confusa la forma, entonces señor Presidente para que la
Mesa proceda en ese sentido.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Señor Secretario, dentro de la moción de orden que
contempla la ley, lea ese artículo 132, como
lo pide el señor Representante Juan Valdés.
La Secretaría
general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Artículo 132. Dentro del punto de votaciones: Anunciado
por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestión
de orden sobre la forma en que se está votando.
Ha sido leído el artículo.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Señor Secretario, según la propuesta del doctor Juan
Valdés, si hay unos votos que se están
sumando y restando en el tablero.
Doctor Juan Valdés
frente a la moción de orden.
Palabras del Honorable
Representante Juan Manuel Valdés Barcha:
Es que claramente aparecían al principio como votos
negativos un numero muchísimo más
amplio y otros votos en
positivo inferiores y menores, y el
tablero ha cambiado y creo que hay una moción
de orden en ese sentido en el procedimiento de votar,
es un asunto de forma por lo cual solicito interrumpir la votación y
además aclarar a toda
la Plenaria para que esa votación
se pueda hacer en unas condiciones lo suficientemente informadas y claras.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Secretario, de
acuerdo a la propuesta del doctor Juan
Valdés y al artículo leído por usted en la ley
5ª, se suspende la votación para que votemos la sesión permanente,
suspenda la votación.
La Secretaría
general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
Se cierra el registro de la votación.
(…)
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Señor Secretario, invoque el artículo por el cual se
suspendió la votación, de acuerdo a lo que pidió el Representante Juan Valdés
La Secretaría
general informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez)
El Representante Juan Valdés expuso
a la Plenaria que la votación que
se ataba surtiendo, se estaba
desarrollando de manera irregular, que por
tal virtud consideraba como una cuestión de orden, que debía interrumpirse, amen también de la proximidad
y de la necesidad de declarar la sesión permanente.
Al efecto se suspendió la votación, se declaró la sesión
permanente con un quórum de 95 Representantes, y tal como usted dejó constancia
señor Presidente, demuestra palpablemente que la Plenaria de la Cámara si tenía
quórum y
que lo que ocurría era que
algunos Representantes que
estaban en el recinto no estaban ejerciendo
el deber de votar tal como lo ordena el Reglamento”.
Dirección de la
sesión por la Presidencia (doctor Carlos Alberto Zuluaga)
Doctor Oscar Marín.
Palabras del
Honorable Representante Oscar de Jesús
Marín Marín:
Señor Presidente, en el mismo sentido que lo acaba de
explicar el señor Secretario, quería aclararle al doctor Buenaventura León que
efectivamente no se justifica bajo ninguna circunstancia lógica que en una
votación como estábamos en lo de la reforma política, independientemente si
estamos o no de acuerdo, no se alcance a
conformar el quórum, y a paso seguido votamos
la sesión permanente y hay un quórum suficiente para seguir deliberando
y decidiendo en la Cámara de Representantes.
Señor Presidente le pediría a usted y a la Secretaría, y quiere decir eso que hay unos Congresistas que estaban presentes en el recinto y no estaban cumpliendo con su deber legal y Constitucional de votar , no importa en qué sentido lo hicieran, y me parece entonces que amerita que le pongamos seriedad a ver si vamos a continuar el orden del día o empezamos a ejercer también el Reglamento del Congreso con todas las consecuencias que ello implique.”
[37] Corte Constitucional, sentencia C-816/04.
[38] Corte Constitucional, sentencias C-607/92, C-1011/08.
[39] Esto es enteramente visible del estudio de diferentes instancias del trámite. Una de ellas es la discusión de informe de conciliación ante la plenaria de la Cámara de Representantes. En esta oportunidad, distintos representantes de bancadas, entre ellas algunas de índole minoritaria, expresaron su conformidad con que la iniciativa se convirtiera en Ley de la República. Sobre el particular, en el acta correspondiente se observa lo siguiente:
“Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Por parte del partido Cambio Radical, el doctor Varón.
Intervención del
Honorable Representante Germán Varón Cotrino
Gracias Presidente.
En el mismo sentido en que se pronunció el doctor
Telésforo Pedraza, acompañando la votación de la conciliación de la Reforma
Política, no sin antes reconocer que esa voluntad que ha manifestado el
Ministro es lo que le da tranquilidad a la Cámara, para saber que cualquier
inconsistencia que haya surgido pueda ser superada. ||
De hecho, creería yo que es un tema, que
si bien es cierto tiene la mayor importancia porque tiene que ver con lo que es
reposición de los gastos que se hayan
hecho en la campaña, también creo que hay otro tipo de explicaciones que el
momento no es del caso hacer para no prolongar más la intervención. ||
Simplemente, que Cambio Radical también acompaña la
propuesta de votar la Reforma Política, con el compromiso del Ministro de
revisar aquellos temas en donde haya podido surgir alguna inquietud. Muchas
gracias Presidente.
Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctora Adriana Franco por parte del Partido Liberal.
Intervención del
Honorable Representante Adriana Franco Castaño
Gracias Señor Presidente.
Por la designación que usted nos hiciera al doctor Carlos
Alejandro Chacón y Adriana Franco en nombre del Partido Liberal, habíamos
acordado con los demás comisionados para tal efecto, acompañar la reforma
política con las mismas consideraciones.|| Y creo que este no es un tema tampoco de
partidos, creo que todos hacemos parte del Acuerdo de Unidad Nacional, salvo
los movimientos políticos que claramente han expresado que no hace parte de
ella, pero que sin embargo han acompañado la gran mayoría de iniciativas del
Gobierno.
Quiero entonces refrendar, que el partido acompañará la
reforma, que confía en el Gobierno y en el Proyecto que se ha enunciado, para
subsanar aquellos artículos que consideramos deben ser revisados. || Mil gracias Presidente, y
espero pues que el tema no se entienda como lo han expresado algunas veces, que
es un pulso de partido; creo que aquí tenemos la misma voluntad de colaboración
con el Gobierno.
Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Por parte del Partido de Integración Nacional, el PIN, el
doctor Fernando de la Peña.
Intervención del
Honorable Representante Fernando De La Peña Márquez
Gracias señor Presidente.
El Partido de Integración Nacional, PIN, quiere refrendar
con el voto afirmativo en la conciliación que viene en relación a la reforma
política. Nosotros, al igual que los demás partidos, depositamos la confianza
absoluta en nuestro señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Germán
Vargas, para que en ese acuerdo en que se ha llegado, de revisar a fondo y
profundizar, esa inquietud que en buen momento tuvo la Plenaria de la Cámara
con el fin de articular y dejar plasmado dentro de una Ley, verdaderamente el
debate que se suscita en torno y dentro de la Plenaria, ya sean de Comisión o
de Cámara, y que no sean aisladas o aislados los términos, la redacción y las
condiciones por parte de los conciliadores, cuando llegan a tener la
oportunidad de finiquitar una ley por todas.(…)|| En consecuencia, invito a los demás
partidos, y a mis compañeros de Plenaria de Cámara, a que demos ese voto de
confianza; que apoyemos esta
conciliación, y que el señor Ministro en un futuro nos corresponda a lo
que sea hablado de manera verbal, a estos acuerdos verbales que se han llegado,
para que sea de satisfacción de cada uno de los Representantes que hemos tenido
la inquietud en lo que se ha suscitado en la tarde de hoy. Gracias señor
Presidente.
Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctora Gloria Stella, Partido MIRA.
Intervención del
Honorable Representante Gloria Stella Díaz Ortiz
Gracias Señor Presidente.
En nombre del Movimiento Político MIRA, quiero anunciar
nuestro voto positivo a este informe de conciliación, así como lo hicimos al
proyecto de ley. Y decirle a usted señor Ministro, que si bien el Movimiento
Político MIRA no hace parte de la Unidad Nacional, tal cual se lo hemos
expresado al Gobierno Nacional, nosotros somos un partido de deliberación y de
proposición. || Y
confiamos también al igual que los Representantes que han creído en el en el
compromiso que usted va hacer hoy delante de esta Plenaria, que el próximo 16
de marzo se va a presentar por parte del Gobierno Nacional ese proyecto de Ley
con mensaje de urgencia; que nos va a garantizar que los vacíos que quedaron
acá, y sobre todo en el tema de la mujeres, va ser avalado, y no se nos va a
incumplir con la palabra. || Quiero
también decir, y creo que es mi deber, que en este periodo legislativo y en las
discusiones de los últimos proyectos de ley que hemos tenido, doy fe de que el
Ministerio del Interior ha honrado la
palabra en los compromisos que ha adquirido; y no creo que el 16 de marzo esto vaya a cambiar. Por eso nuevamente
nuestro voto positivo a favor de este informe de conciliación. Gracias señor Presidente.
Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Partido Verde Colombiano, doctor Prada.
Intervención del
Honorable Representante Hernando Alfonso Prada Gil
Gracias Presidente.
Lo primero que tengo que decir, es que me alegra profundamente
que a pesar de las advertencias hechas aquí por algunos voceros de los partidos
que se sienten inconformes con la conciliación, el Congreso de la República
anuncie, como lo ha anunciado con sus grandes mayorías y minorías, que va a
apoyar y va aprobar un proyecto de ley estatutaria, que yo creo Presidente, es
uno de los más importantes que se haya expedido por el Congreso en la historia
legislativa; que complementa y desarrolla el Acto Legislativo número 1 de 2003
y el Acto Legislativo número 1 de 2009. || Presidente, el Congreso de la República con
esta aprobación evidentemente enfrenta
la vinculación de la mafia a la política; con este proyecto, el Congreso de la
República toma la decisión de enfrentar de manera decidida la financiación
indebida que a las campañas se mete por las puertas de atrás. Tenemos más
controles, más responsabilidades, y un anticipo que permite contar con
disposición de recursos previos a la realización de las elecciones.|| Por esa razón Presidente, el que por primera
vez en la historia haya un principio de responsabilidad de los partidos frente
a sus decisiones en las campañas electorales, amerita apoyar este proyecto de
ley estatutario. || Presidente, no
vamos a generar aquí ninguna polémica porque lo que aquí estamos es precisamente
es ayudando a que este proyecto salga adelante, pero solamente dejo como
constancia el hecho Presidente, de que cuando se menciona que la Cámara es
soberana y que no se puede hacer ninguna modificación, en ninguna conciliación,
pues obviamente ello acaba con la figura de la conciliación y con el sistema
bicameral en Colombia. Si hacemos conciliaciones, es porque tanto el Senado
como la Cámara van a tener que ceder en algo de sus interpretaciones o de sus
decisiones normativas. || Lo que
hicimos Presidente, con los señores conciliadores, y esa es la constancia, no
es como se pretende dejar acá en el ambiente que votan con un gesto de
confianza porque los conciliadores hicimos un pésimo trabajo. No señor
Presidente, no compañeros de la Cámara, la cosa no es tan sencilla por eso.
Además de ese compromiso que asume el señor Ministro del Interior, para traer
un Proyecto de Ley que le de alcance a algunas dudas legitimas que han
planteado los Congresistas, además de eso anuncio personalmente que voy hacer
un estudio detallado de lo que aprobó la Comisión Primera de Cámara, la
Comisión Primera de Senado, las dos Plenarias y la conciliación para
presentarlo en la Plenaria; para que verifiquemos que muchas veces, asumimos
posiciones sin haber leído la evolución de los textos.|| Un tema que en cambio sí es delicado, señor
Ministro del Interior, señor Presidente, doctora Adriana Franco, es que
legislemos semejante cúmulos de proyectos en tan corto tiempo, que no permitan
la profundización del debate y la técnica legislativa que hoy se cuestionó en
esta Plenaria. Que no se nos vengan los conciliadores entonces a decir que no
servimos para nada, sino más bien que se reconozca que además de buena fe en el
intento de acertar, hemos corrido en una legislatura que seguramente puede
estar cargada de errores en los textos, que vamos a seguir puliendo y vamos a
seguir corrigiendo. || Pero
Presidente, déjeme decirle que los conciliadores tanto en Cámara como en
Senado, actuamos, eso Doctor Gustavo ya la vi, actuamos de la mejor buena fe,
porque aquí cuando se hablan y se fijan posiciones, y se aclaran las
interpretaciones y las dudas, a más de uno le molesta, no solo aquí sino en la
comisión pero que queden notificados, que precisamente estos errores se cometen
por no dar el tiempo suficiente para explicar posiciones. Aquí vamos a tener
que ser tolerantes y un poco más tranquilos en los trámites de las normas para
aprendernos a escuchar. || Por eso
Presidente, en vez de pupitrear, ya hubiera terminado si no me ponen a
responder la pupitreada, anuncia el Partido Verde que apoya este proyecto de
Ley con todas las constancias que hemos acabado de señalar. Gracias doctor
Gustavo y gracias a la Plenaria.
Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctor Yahir Acuña.
Intervención del
Honorable Representante Yahir Fernando Acuña Cardales
Gracias señor Presidente.
Primero que todo,
muy buenas tardes para los amigos de las barras, los amigos de la
prensa, los amigos Congresistas, señor Ministro del Interior, los diversos
funcionarios que nos acompañan, amigos todos.|| Señor Presidente, quiero decirle al país que
me siento complacido con la posición del señor Ministro del Interior, en el
sentido de tener la disposición de mañana a más tarde presentar un proyecto que
permita agotar las observaciones de esta Cámara de Representantes. || Además señor Presidente, agradecerle por
permitirle a las minorías étnicas en cabeza de Yahir Acuña, de hacer parte de
la Comisión que estudio durante algunos minutos en la Secretaría General de la
Cámara de Representantes, el Proyecto o el informe de conciliación que hoy se
ha presentado ante esta Honorable Corporación. || Y anunciar el voto positivo por parte de las minorías étnicas en cabeza
del doctor Heriberto Arrechea y en cabeza del doctor Yahir Acuña, porque
creemos y confiamos en la palabra del señor Ministro del Interior, doctor
Germán Vargas Lleras. Gracias señor Presidente.
Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Doctor Juan Valdés
Intervención del
Honorable Representante Juan Manuel Valdés Barcha
Gracias señor Presidente.
Para sumarme con lo que han expresado los diferentes
voceros. Desde el Partido de la ASI, también creemos profundamente en esta
reforma política; pero creemos que no reforma lo suficientemente sustancial y
necesario. Por eso estamos convencidos y seguros y confiamos en el Gobierno y
en este Congreso de que más adelante se sacará una reforma estructural, lo
debidamente estructural como la debemos de sacar adelante por Acto Legislativo.
(…)Creo que cada
uno de los Congresistas tenemos la suficientes garantías, pero también tenemos
el derecho para reclamar que lo que discutimos y analizamos y votamos aquí en
la Plenaria, sea consecuente con lo acordado y lo discutido analizado en las
conciliaciones. Obviamente los conciliadores tienen la potestad de hacer
modificaciones, pero esa potestad no puede ir por encima de las Plenarias y
particularmente en la Plenaria, en la Cámara que no puede seguir siendo sujeta
a lo que defina la Plenaria, o a lo que defina ante todo los conciliadores del
Senado de la República, y lo digo con todo respeto, hacia el Senado. Por eso
nuestro respaldo y a la reforma política, pero con la confianza en que vamos a
sacar una Reforma estructural más adelante.
Dirección de la
Presidencia Doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Todos los voceros de los Partidos han intervenido, señor Ministro”. Cfr. Gaceta del Congreso 281/11 pp. 60-62.
[40] Estas reglas son tomadas de la recopilación hecha por la Corte en la sentencia C-1011/08, ya citada, que precisamente llevó a cabo la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”
[41] La síntesis sobre los principios en comento es tomada de la sentencia C-1011/08 ya reseñada.
[42] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832/06.
[43] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-501/01, C-714/01, C-1025/01 y C-809/07, entre otras.
[44] Corte Constitucional, sentencia C-501/01.
[45] Ibídem.
[46] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040/05.
[47] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-208/05.
[48] Sentencia C-702 de 1999.
[49] Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001.
[50] Sentencia C-702 de 1999.
[51] Ver Sentencia C-1108/01.
[52] Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.
[53] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05.
[54] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[56] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.
[57] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[58] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002.
[59] Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004
[60] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-332/05.
[61] Cfr. Gaceta del Congreso 771 de 2010.
[62] Cfr. Gaceta del Congreso 882 de 2010
[63] Cfr. Gaceta del Congreso 1065 de 2010.
[64] Sobre el
particular, en el Informe de Conciliación se señala lo siguiente: “De acuerdo con la designación efectuada por
las Presidencias del Senado y de Cámara y de conformidad con los artículos 161
de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992, los suscritos Senadores
y Representantes integrantes de la Comisión Accidental de Conciliación, nos
permitimos someter, por su conducto, a consideración de Senado y de la Cámara
de Representantes para continuar su trámite correspondiente, el texto
conciliado del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta manera las
discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas
sesiones plenarias de los días 2 y 3 de noviembre en Cámara, y del día 13 de
diciembre de 2010 en Senado.
Luego de un análisis
detallado de los textos, cuya aprobación por las respectivas Plenarias presenta
diferencias que, hemos acordado acoger el texto aprobado por la plenaria del
Senado, por las siguientes razones:
1. Dentro del artículo 1° de los principios se precisó el concepto de moralidad y se estableció que los partidos y movimientos deberán desarrollarlo, a través de los códigos de ética de los partidos. || 2. El régimen sancionatorio queda enunciado en un capítulo especial en el cual se aborda el concepto de directivos, así como un catálogo de faltas y sanciones que deberán ser recogidas por los estatutos de los partidos y movimientos dentro del año siguiente a la aprobación de la presente ley. En dicho capítulo, el catálogo de faltas y sanciones es el mismo tanto para directivos como para partidos. || 3. El texto aprobado en el Senado de la República incorpora los límites a la financiación particular con miras a garantizar la independencia de los candidatos y evitar que una sola persona jurídica o natural financie la totalidad de una campaña, especialmente en los casos de los cargos uninominales en los municipios pequeños. || 4. En cuanto a la administración de recursos y presentación de informes, se adiciona que solamente aquellas campañas cuyo monto máximo de gastos sea igual o superior a los 200 salarios mínimos deberá ser administrada por un gerente de campaña. Con esta medida se pretende que los candidatos de los municipios más pequeños donde los gastos de campaña son inferiores al resto de regiones puedan manejar individualmente sus recursos. || 5. En el tema de la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos, el texto aprobado en Senado modifica los porcentajes de distribución de la financiación con el objetivo de que un mayor porcentaje de la misma sea para todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. De igual manera, aumenta el porcentaje de distribución de recursos en proporción al número de concejales como parte de la política local. || 6. En relación con los espacios gratuitos de radio y televisión, se logran dos avances importantes. El primero es complementar el régimen del acceso a medios de las campañas establecido por la Ley 996 de 2005. Y además, en materia de elecciones el Congreso señala que los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos tendrán derecho a dichos espacios, proporcionalmente al número de elegidos, para la realización de las campañas de sus candidatos u opciones a la Presidencia de la República y de sus listas al Congreso de la República. || 7. Por último el texto aprobado en la Plenaria del Senado cuenta con una revisión de estilo general para garantizar la claridad de los términos empleados y una adecuada redacción del mismo”. Cfr. Gaceta del Congreso 1092 de 2010.
[65] Cfr. Gaceta del Congreso 1119 de 2010.
[66] Corte Constitucional, sentencia C-397/10.
[67] Cfr. Folio 169 CP3. Gaceta del Congreso 1125/10, p. 19.
[68] Sobre el particular, Cfr. Gaceta del Congreso 636/10, págs. 10 a 11.
[69] Debe resaltarse, además, que el mismo precedente ha sido acogido en su integridad por jurisprudencia más reciente de la Corte sobre la materia. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-441/09.
[70] Sentencia C-399/03.
[71] “Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes
preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de
la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos
del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones,
e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).”
[72] Corte Constitucional, sentencia C-1134/04.
[73] Una síntesis del precedente constitucional en materia de consulta previa se encuentra en la sentencia C-175/09.
[74] En este aparte se hace uso de las reglas fijadas por la Corte en la sentencia T-1337/01. Tales reglas fueron, a su vez, reiteradas en la reciente sentencia C-303/10.
[75] Ibídem.
[76] Corte Constitucional, sentencia C-303/10.
[77] Ibídem.
[78] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1081/05 y C-342/06.
[79] Corte Constitucional, sentencia C-342/06.
[80] Ibídem.
[81] Corte Constitucional, sentencia C-303/10.
[82] Cfr. Gaceta del Congreso 674/08, pp. 1-2.
[83] Debe tenerse en cuenta que el artículo 13 del Acto Legislativo 1º de 2009, que reformó el artículo 179-8 C.P., fue declarado inexequible por la Corte en razón de la existencia de vicios de procedimiento en su formación, según sentencia C-040/10.
[84] Corte Constitucional, sentencia C-230A/08.
[85] Corte Constitucional, sentencia C-221/11. A su vez, esta decisión reitera lo señalado por la Corte en la sentencia C-371/00. Fundamento jurídico 14.
[86] SARTORI, Giovanni. (2002). Partidos y sistemas de partidos. Marco para un análisis. Alianza Editorial. Madrid, pp. 38-39.
[87] A este respecto, insiste Sartori en que “Un segundo aspecto en el de cómo se relaciona el pluralismo político con la regla de mayoría, que no es lo mismo que el principio de mayoría. Si se entiende la regla de la mayoría como la entendían Madison, Tocqueville y John Stuart Mill –esto es, como la amenaza de la tiranía de la mayoría, o de una “reglamentación” por una mayoría numérica y concreta en el sentido literal y firme del término- entonces cabe decir que el pluralismo es enemigo de la regla de la mayoría. Esto no es decir en absoluto que el pluralismo niegue el principio de mayoría como principio regulador, esto es, como técnica para la adopción de decisiones. Naturalmente que no. Pero el pluralismo sigue siendo la base principal sobre la cual se puede sostener y legitimar el principio limitado de la mayoría: que quienes se hallan en la mayoría deben respetar los derechos de la minoría.”. Ob. Cit. P. 40.
[88] Corte Constitucional, sentencia C-342/06, ya citada.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-303/10.
[90] Corte Constitucional, Sentencias C-342/06 y C-303/10.
[91] Ley 1266 de 2008. El análisis de constitucionalidad de esta legislación estatutaria fue realizado por la Corte en la sentencia C-1011/08, ya citada.
[92] Corte Constitucional, Sentencias SU-082/95 y T-307/99.
[93] Corte Constitucional, sentencia C-1011/08.
[94] Acerca de la
constitucionalidad de las previsiones estatutarias sobre signos distintivos de
los partidos y movimientos políticos, la sentencia C-089/94 señaló lo
siguiente:
“El ejercicio de la actividad política y la acción proselitista hacen necesario que las organizaciones se identifiquen no sólo ideológicamente sino también asociando su presencia a ciertos símbolos, denominaciones, formas y emblemas que contribuyen a proyectar su imagen. || Estos instrumentos de recordación se integran como piezas importantes en el lenguaje y comunicación de masas. Su sistemática utilización en los diferentes eventos políticos, convierte este instrumental en verdadero bien intangible del partido cuyo valor de uso en el escenario político demanda su empleo exclusivo por parte de la organización que lo ha creado y se sirve de él en la contienda política, amén de que resulta decisivo para su propia cohesión y disciplina internas. Adicionalmente, la sana competencia que debe presidir la lucha política, la lealtad y la buena fe de los actores que en ella participan, requieren que se proscriban las prácticas en cuya virtud una formación política pretenda presentarse ante el electorado o en cualquier foro usufructuando la simbología de otra organización o de la nación. Esta manipulación, de otra parte, puede inducir a confusión al ciudadano desprevenido y hacer que se equivoque en la adopción de sus decisiones. No se descarta que en estas circunstancias puede verse incluso comprometido el libre derecho al sufragio. Lo expuesto es suficiente para concluir que las anteriores disposiciones - salvo las que a continuación se analizan - bien podían dictarse al abrigo de la atribución que la Constitución confiere al Congreso, pues ellas guardan estrecha relación con la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos. || La vida democrática se enriquece en la medida en que los partidos y movimientos expongan e intercambien libremente ideas y programas. Las denominaciones alusivas a personas o países, ya sea en un sentido apologético o crítico, pueden contaminar el debate político con personalismos indeseables o alimentar sentimientos de adhesión o repudio frente a otros países y traer como secuela el peligro de confrontaciones internas o el deterioro de las relaciones internacionales. No obstante, ese riesgo que se avizora puede igualmente derivarse de la acción política de las organizaciones portadoras de denominaciones neutrales y obedecer a variadas causas extra-partidistas, independientes de la denominación de los partidos y movimientos. En todo caso, la limitación que la ley introduce, lesiona la libertad que tienen las personas para fundar partidos y movimientos y divulgar sus ideas y programas sin limitación alguna (CP art. 40-3) - el nombre es quizá la forma más efectiva de hacerlo - y, de otra parte, como restricción carece de justificación en cuanto se pretenda con ella corregir una aparente disfuncionalidad de los partidos y movimientos incapaz por sí sola de afectar objetivamente el funcionamiento de la democracia. En todo caso, sin necesidad de recurrir a la presunción de la mala fe - que presupone la torticera y maliciosa utilización de un cierto nombre -, si un partido o movimiento de hecho perturba gravemente la convivencia pacífica o pone en peligro la independencia e integridad nacionales, dado que ello implica incumplimiento de sus deberes, puede verse expuesto a la condigna sanción. || El inciso final del artículo 5, así como las expresiones "color" y colores" del inciso primero, serán igualmente declaradas inexequibles. El número limitado de colores y su propia naturaleza, no autorizan, por fuera de su utilización creativa, su titularidad o monopolio por parte de un movimiento o partido, sin afectar el principio de igualdad”.
[95] DAHL. Robert A. (1992) La democracia y sus críticos. Paidós. Barcelona, p. 43.
[96] Corte Constitucional, sentencia C-089/94.
[97] En este apartado se hace uso de la recopilación que sobre los principios aplicables al derecho sancionador sentencias C-819/06, C-884/07 y C-595/10.
[98] Corte Constitucional, sentencia C-884/07.
[99] Sentencia SU.1010 de 2008.
[100] Corte Constitucional, sentencia C-595/10.
[101] Sobre este
particular, la sentencia C-819/06 estipuló lo siguiente, a partir de la
recopilación de decisiones anteriores sobre la misma materia:
“No obstante, también la Corte se ha pronunciado sobre el grado de precisión que exige el principio de tipicidad en materia disciplinaria, en lo cual ha reconocido evidentes diferencias con el derecho penal. En efecto, ha admitido que en materia disciplinaria, son admisibles las faltas disciplinarias que consagren “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”, siempre y cuando puedan tener un carácter determinable al momento de su aplicación” de manera que sea posible concretar la hipótesis normativa. || Sobre el concepto jurídico de “tipos abiertos”, ha señalado la Corte que se trata de “aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos”. En tales eventos, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria. || Respecto de la categoría de “conceptos jurídicos indeterminados”, ha indicado la jurisprudencia, “incluyen aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. Dichos conceptos lejos de permitir a su interprete escoger libremente por una determinada opción que se considere justa y válida, se encuentran sujetos a una única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le impone al mismo dicha decisión” . || Este tipo de conceptos, ha dicho la Corte, no obstante su indeterminación, deben ser precisados en el momento de su aplicación. Tal concreción, no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, si no que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse.”
[102] Corte Constitucional, sentencia SU-1010/08.
[103] Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
[104] Corte Constitucional, sentencia C-819/06.
[105] Corte Constitucional, sentencia C-616/02.
[106] Corte Constitucional, sentencia C-404/01.
[107] Corte Constitucional, sentencia C-089/94.
[108] En la actual codificación, derivada del Acto Legislativo 1 de 2009, la atribución de competencias al CNE por ministerio de la Ley corresponde al literal 15 del artículo 265 C.P. [nota fuera de texto].
[109] Corte Constitucional, sentencia C-230A/08.
[110] Corte Constitucional, sentencia C-762/09.
[111] En esta oportunidad, la Corte conoció sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad contra la Ley 84 de 1993 "por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral" por presuntos vicios de procedimiento en su formación y, por razones de fondo contra los artículos 1o., 2o., 3o., 6o. (parcial), 7o. (parcial), 10 (parcial), 11 (parcial), 12 (parcial), 13, 14 (parcial), 16 (parcial), 18, 19, 20, 21 y 22 de la misma ley.
[112] Ver igualmente las sentencias C-484 de 1996 y C-515 de 2004.
[113] La Corte estudió la constitucionalidad del Decreto
2207 de 2003, en virtud del cual se regulaba la financiación de las campañas
electorales en los departamentos, municipios y distritos, de acuerdo con lo
ordenado en el Acto Legislativo 01 de 2003.
Mediante el Decreto 2207 de 2003, el Gobierno habría dispuesto que las campañas que adelanten partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, en elecciones uninominales o plurinominales, serían financiadas con recursos estatales únicamente mediante el sistema de reposición por votos válidos depositados a favor de la lista. Así mismo, contenía una serie de requisitos y especificidades sobre el tema tales como los montos para la reposición de votos, la creación de auditorías a las campañas, señalaba los sujetos responsables por el manejo de los recursos entregados por el Estado entre otros.
[114] Sentencia C-1153 de 2005, ver también sentencia C-396/11.
[115] Al respecto consultar las Sentencias C-020 de 1993, C-145 de 1994, C-523 de 2005, C-089 de 1994, C-1153 de 2005, y C-141 y C-397 de 2010.
[116] En la sentencia C-089 de 1994, al revisar el
artículo que al igual que este disponía los porcentajes de distribución
presupuestal de los aportes públicos, se declaró exequible lo siguiente:
Los dineros del fondo serán distribuidos
por el Consejo Nacional Electoral según los siguientes criterios:
(1) 10% como suma básica distribuida por
partes iguales entre todos los partidos y movimientos políticos;
(2) 50% entre los partidos y movimientos
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el
Congreso de la República o para Asambleas Departamentales, según el caso;
(4) 30% para contribuir a las actividades que realicen los
partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus
propósitos
Los recursos previstos en los numerales
1, 2 y 3 son de libre destinación e inversión en actividades propias de los
partidos y movimientos políticos.
Por último, se ordena a los partidos y movimientos con personería jurídica, debatir y aprobar democráticamente sus presupuestos.
[117] Sobre este tema consultar la Sentencia C-141 de 2010.
[118] ARTÍCULO 8o. FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS. El Gobierno financiará las
campañas de los partidos y movimientos políticos, con o sin personería
jurídica, y de los candidatos, para las elecciones de alcaldes, diputados y
concejales que se celebrarán el próximo 8 de marzo de 1992. Tendrán derecho a
este beneficio los candidatos elegidos o quienes obtuvieren al menos el treinta
por ciento del cuociente correspondiente a la Corporación de la que se trate o
la tercera parte de la votación del alcalde electo, según el caso. / El
Gobierno Nacional reglamentará el monto de la financiación, su oportunidad y
forma de pago. Los aportes que establece esta Ley serán distribuidos por el
Consejo Nacional Electoral.
[119] Ver sentencia C-089 de 1994.
[120] Al respecto consultar las Sentencias C-020 de 1993, C-145 de 1994, C-523 de 2005, C-089 de 1994, C-1153 de 2005, y C-141 y C-397 de 2010.
[121] Sobre este tema consultar la sentencia C-502 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda.
[122] Al respecto consultar las Sentencias C-020 de 1993, C-145 de 1994, C-523 de 2005, C-089 de 1994, C-1153 de 2005, y C-141 y C-397 de 2010.
[123] Sobre este tema consultar la Sentencia C-141 de 2010.
[124] En el examen formal que adelantó la Corte respecto de este Proyecto de Ley Estatutaria, constató que el inciso 3º del artículo 28 contenía disposiciones susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas, por lo que debieron ser sometidas al mecanismo de la consulta previa. Por tal razón, tras reconocer, en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el carácter procedimental del vicio con proyección en el contenido material de las normas, procedió a declarar su inexequibilidad.
[125] Consultar las Sentencias C-325/09; C-558/94, C-509 /94 y C-311/04,
[126] Sentencia C-348 de 2004. A su vez, los criterios expuestos en dicho fallo se apoyan en las Sentencias C-380 de 1997, C-200 de 2001 y C-1212 de 2001, entre otras.
[127] Corte Constitucional, sentencia C-1081 de 2005
[128] Corte Constitucional, sentencia C-955/01.
[129] Ibídem.
[130] Corte Constitucional, sentencia C-089/94 ya citada.
[131] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-936/10, C-240/09, C- 864/08, C-823/05, C-800/05, C-865/04, C-374/04, C-1017 /03, C-285/02, C- 1177/01, entre otras.
[132] Corte Constitucional, sentencia C- 864/08.
[133] Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
[134] Cfr. Sentencias T-324 de 1994, T-446 de 1994, C-337 de 1997 y C-142 de 2001, entre otras.
[135] Cfr. Sentencia T-446 de 1994.
[136] Corte Constitucional, sentencia C-145/94.
[137] Esta posición es sostenida y sustentada ampliamente por los ciudadanos y ciudadanas que intervienen como integrantes del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia.
[138]Esta Corporación ha reiterado en varias oportunidades, que en principio no corresponde al tribunal constitucional determinar cuál es el sentido autorizado de las normas legales pues la Constitución consagra una separación entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción ordinaria, y confiere autonomía funcional a los jueces para interpretar las disposiciones legales. Sin embargo, ha precisado que un “proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el significado de la norma legal, por lo cual ningún tribunal constitucional puede entonces eludir la interpretación de las normas legales, lo cual provoca una constante interrelación de los asuntos legales y constitucionales”. Sentencias C-557/01, C-1106/01, C- 156/03 y C-1255/01.
[139] En opinión de un grupo de ciudadanos interviniente dicha disposición puede ser interpretada al menos de tres maneras: “a) Que las listas deben tener como mínimo un 30% de mujeres, es decir, que en ningún caso pueden estar conformadas por más del 70% de hombre. b) Que deben tener como mínimo un 30% de mujeres, pero también un mínimo de 30% de hombres; c) Que es suficiente con que las listas tengan un 30% de uno de los géneros. Bajo este último entendido, toda lista cumpliría con esa condición, pues toda lista siempre tendrá al menos 30% de hombres. De esta forma, incluso una lista conformada por un 100% de hombres se ajustaría a la disposición analizada”. (Intervención del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia).
[140] Gaceta del Congreso No. 771, del 13 de octubre de 2010.
[141] Ibídem.
[142] En este sentido los Representantes a la Cámara Wilson Arias y Ángela Robledo (Gaceta del Congreso No. 1135 del 28 de diciembre de 2010.
[143] Gaceta del Congreso No. 77, del 10 de marzo de 2011.
[144] Proyecto de ley 158 de 1998 Cámara, 062 de 1998, Senado, “Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”.
[145] Ver las sentencias C-774 de 2001 y C-228 de 2002.
[146] La cosa juzgada constitucional en sentido amplio está relacionada con la posibilidad que el legislador promulgue una disposición cuyo contenido normativo haya sido declarado exequible. En este caso, ante el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con dicha disposición, la Corte deberá apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o cambiarla Sentencia C-055 de 2010.
[147] Sentencia C-259/08, reiterada en C-055/10.
[148] Alfonso Ruiz Miguel, "Discriminación Inversa e Igualdad", en Amelia Varcárcel (compiladora), El Concepto de Igualdad, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 1994, pp. 77-93.
[149] Greenwalt Kent. "Discrimination and Reverse Discrimination." New York: Alfred A. Knopf. 1983. Citado en: Michel Rosenfeld. Affirmative Action Justice. A Philosophical and Constitutional Inquiry. Yale University Press. New York. 1991.
[150] Sentencia C-371 de 2000.
[151] DANE, censo general 2005. Datos desagregados por sexo. http://www.dane.gov.co/files/censo2005/gene. 15.03.07. pdf
[152] Mesa de Género de la cooperación internacional en Colombia, Algunas consideraciones para incorporar medida de equidad de género en la reglamentación de la reforma política.
[153] En América Latina y el
Caribe, reformas a los sistemas políticos obligaron a los partidos a incorporar
mujeres en listas de candidaturas o en listas de resultados electorales. Estas
medidas han sido adoptadas
progresivamente por la mayoría de los países. El primero en hacerlo fue
Argentina en 1991. Costa Rica es el único caso en que la norma es del 40%. En
Ecuador, la ley indica que el porcentaje aumentará progresivamente en cada
elección hasta llegar a la paridad absoluta.
Puede plantearse, según los datos existentes en la materia, un cuadro
comparativo que incorpora la legislación ahora ofrecida por el Proyecto de Ley
Estatutaria:
|
País |
Año de la reforma |
Porcentaje de participación |
|
Argentina |
1991 |
30% |
|
Bolivia |
1997 |
25% |
|
Brasil |
1997 |
30% |
|
Costa Rica |
2000 |
40% |
|
Ecuador |
1997 |
20% y
progresivo hasta el 50% |
|
México |
1996 |
30% |
|
Panamá |
1997 |
30% |
|
Paraguay |
1996 |
20% |
|
Perú |
1997 |
25% |
|
República Dominicana |
1997 |
25% |
|
Chile |
NO |
0% |
|
Cuba |
NO |
0% |
|
El Salvador |
NO |
0% |
|
Guatemala |
NO |
0% |
|
Haití |
NO |
0% |
|
Honduras |
NO |
0% |
|
Nicaragua |
NO |
0% |
|
Venezuela |
NO |
0% |
|
COLOMBIA |
2011 |
30% |
[154] De acuerdo con el Ministerio de Educación, son mujeres el 38% de las personas graduadas de veterinaria y agronomía; el 53% de bellas artes; el 68% de ciencias de la educación; el 72% de ciencias de la salud; el 55% de ciencias sociales; el 61% de economía y contaduría; el 36% de arquitectura e ingeniería, el 53% de matemáticas y ciencias naturales. Ministerio de Educación. Observatorio laboral para la educación. disponible en: www.graduadoscolombia.edu.co.
[155] Ibídem.
[156] Así en Europa se ha presentado un debate sobre la implementación de la
democracia paritaria y algunos países han tenido que adoptar reformas para
adoptarlas. Para el caso francés, pueden
identificarse dos etapas sobre las medidas afirmativas a favor de la mujer en
el terreno político: Desde 1982 hasta 1999 el Consejo Constitucional francés
declaró inconstitucionales el establecimiento de porcentajes de participación.
A su vez, en 1979 se propuso que las candidaturas para las elecciones
municipales en las ciudades de más de 2.500 habitantes, conllevaran obligatoriamente
un mínimo de 20 por 100 de mujeres. Esta reforma fue declarada inconstitucional
por el Consejo Constitucional Francés, en razón al principio de indivisibilidad
del poder público y del electorado y aduciendo que esto podría llevar a que
cada grupo marginado reivindicara una participación obligatoria en los
parlamentos (ejemplo, homosexuales, desempleados, ancianos, discapacitados).
Esta posición fue reiterada en el 14 de enero de 1999, en la cual se
reiteró como inconstitucional la paridad
de sexos en las candidaturas a consejeros regionales. En respuesta a esta situación, se previó una
nueva enmienda, del 8 de julio de
1999, la cual permite dar incentivos económicos a los partidos políticos por la
participación de las mujeres.
En el caso italiano, también concurren dos
etapas frente a la materia analizada: Hasta el año 2001, el Tribunal
Constitucional declara inconstitucionales las leyes de elección paritaria.
Luego, en 1993, a través de la Ley núm. 81, del 25 de marzo de ese año, se
dispuso que las candidaturas de ninguno de ambos sexos puede, en principio,
estar representado en una proporción superior a los dos tercios. En la
Sentencia 422, de 12 de septiembre de 1995 (17), la Corte Constitucional
Italiana declaró inexequible la reforma y dijo expresamente:
«toda diferenciación por razón de sexo es objetivamente discriminatoria, puesto que reduce para ciertos ciudadanos el contenido concreto de un derecho fundamental en beneficio de otros ciudadanos que pertenecen a un grupo que se estima perjudicado». De manera análoga que lo sucedido en Francia, para poder implementarse porcentajes electorales se adelantó una reforma constitucional en el año 2001.
[157] Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1994, reiterada en la sentencia C-371 de 2000.
[158] Entrado en vigor para Colombia el 23 de marzo de 1976, en virtud de La Ley 74 de 1968.
[159] Entrada en vigor para Colombia el 18 de julio de 1978, en virtud de la Ley 16 de 1972.
[160] Aprobada mediante Ley 51 de 1981. Entró en vigor para Colombia a partir del 19 de febrero de 1982.
[161] Aprobada mediante Ley 248 de 1995. Entró en vigor para Colombia el 15 de diciembre de 1996.
[162] La medida examinada constituye una acción afirmativa, que se fundamenta en el sexo de las personas para establecer una discriminación positiva. En tales eventos un ejercicio de ponderación debe ajustarse a un test intermedio.
[163] Especialmente ilustrativa resulta al respecto la intervención presentada en este juicio por el Centro de Estudio de Derecho, Justicia y Sociedad: “(…) 57 países han implementado diferentes tipos de cuotas para participación política de las mujeres, lo que corresponde a un 25% de los Estados. En varios de esos estados se han dado avances en la participación de la mujer. Así de los primeros 21 países en el ranking mundial de participación política de las mujeres de acuerdo con el IPU, a enero de 2011 solo 4 no tenían cuotas legales en 2009 (Cuba, Finlandia, Dinamarca y Nueva Zelanda). Ruanda con un 56.3% de participación política de las mujeres y Suecia con el 45% de participación son los países con la mayor participación política. Ambos implementaron cuotas legales a nivel parlamentario, tanto en la cámara alta como en la baja. Así, otros países del ranking mundial para 2001 como Holanda (6), Noruega (8), Bélgica (9), Mozambique (10), Angola (11), Costa Rica (-), Argentina (12), España (14); Tanzania (15); Andorra (16); Nepal (18); Alemania (19); Macedonia (20); y Ecuador (21) tiene todos cuota para la elección popular y cuentan con niveles de participación por encima del 32%, lo cual demuestra la eficacia de este tipo de medidas. ( Interparlamentary Union – IPU. (31 de enero de 2011), Women in nacional parliaments)”. ….
[164] Sentencia C-1081 de 2005.
[165] Ibídem.
[166] Sentencia C-089 de 1994, ya citada.
[167] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-380-97; C-200-01, C-1212-01.
[168] Según lo ha señalado esta Corporación, “el Legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta define. Diferente es la situación del operador jurídico, quien debe interpretar estricta y restrictivamente las causales de inelegibilidad, en tanto y cuanto son excepciones legales al derecho de las personas a acceder a los cargos públicos”. Sentencia C-200-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[169] Sentencia C-194-95.
[170] Para la Corte Constitucional, “el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª) La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia. De acuerdo con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional”. Sentencia C-540-01.
[171] Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-181-94, T-058-97 y T-759-99
[172] Sentencias C-329-95 y C-209-00, y C-618-97.
[173] Corte Constitucional. Sentencia C-200-01.
[174] Sentencia C-145 de 1994, ya citada.
[175] Sentencia C-354 de 1994.
[176] Los incisos 2° y 3° del artículo 190 de la Constitución se refiere a la falta de alguno de los dos candidatos que hubieren obtenido las más latas votaciones en las elecciones para Presidente de la República: “En caso de muerte o incapacidad física permanente de alguno de los dos candidatos con mayoría de votos, su partido o movimiento político podrá inscribir un nuevo candidato para la segunda vuelta. Si no lo hace o si la falta obedece a otra causa lo reemplazará quien hubiere obtenido la tercera votación, y así en forma sucesiva y en orden descendente.// Si la falta se produjere con antelación menor de dos semanas de la segunda vuelta, esta se aplazará por quince días”.
[177] Sentencia C-1081 de 2005.
[178] Ibídem.
[179] Sentencia C-1081 de 2005.
[180] Sentencia C-1081 de 2005, ya citada.
[181] Sentencia C-872 /03
[182] Sentencia C-802 de 2006.
[183] Ibídem
[184] Sentencia C-1153 de 2005.
[185] Ibídem
[186] Ibíd.
[187] Sentencia C-1153 de 2005.
[188] Sentencia C-089 de 1994.
[189] Sentencia C-1153 de 2005 ya citada.
[190] Sentencia C-1153 de 2005.
[191] Sentencia C- 1153 de 2005.
[192] La Corte ha recordado en anteriores oportunidades que “el espectro electromagnético es el fenómeno físico de desplazamiento de las ondas hertzianas en el espacio aéreo del Estado. Las ondas hertzianas son las ondulaciones que permiten la transmisión de la voz y de la imagen. El espectro permite la transmisión de la información a corta o larga distancia, y comprende, “desde la bajísima frecuencia aproximadamente 10 a 100 Hertzios, que corresponde a los campos generados por las actividades de generación y transmisión de electricidad, hasta frecuencias mayores a los 10 Hertzios que corresponden a la radiación de los rayos cósmicos” (C-369/02) // Aunque en términos científicos el espectro electromagnético es un fenómeno natural, desde el punto de vista jurídico, el espectro es parte del territorio nacional (art. 101 C.P.) y, como tal, pertenece a la Nación (art. 102 C.P.). En términos precisos, el fenómeno natural que permite el desplazamiento de las ondas hertzianas ocurre en el espacio aéreo colombiano y, en esa medida, su utilización pertenece a la Nación. Según esa precisión, el espectro electromagnético es, por tanto, un bien público, condición que lo somete a la regulación propia de su categoría, esto es, que le confiere la prerrogativa no ser enajenable ni prescriptible, sino de estar sujeto a la gestión y control del Estado (art. 75 C.P.). // Como bien público, la Constitución ha dispuesto el acceso al espectro electromagnético en condiciones de igualdad: “Se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso en los términos que fije la ley” (Art. 75 C.P.). En la misma tónica, “[p]ara garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético” (ibídem). (Estos conceptos han sido utilizados en las Sentencias C-1153 de 1005 y C-3692 de 2002).
[193] Sentencia C-010 de 2000.
[194] Sentencia C-1153 de 2005.
[195] Sentencia C-226 de 1996.
[196] Sentencia C-1153 de 2005.
[197] Artículo 25.1 de la Ley 130 de 1994.
[198] Sentencia C-1153 de 2005.
[199] Sentencia C-010 de 2010.
[200] Sentencia T-059 de 1995.
[201] Ibídem
[202] Sentencia C-307 de 2004.
[203] Ibidem.
[204] Ibidem.
[205] “La identificación biométrica es el método de verificación de la identidad de una persona, basado en características de su cuerpo o de su comportamiento. Para el efecto se pueden utilizar, por ejemplo, la huella digital, la palma de la mano, el iris del ojo, la voz, la cara en el reconocimiento facial, etc. Aunque existen múltiples mecanismos de identificación basados en este método, uno de los más utilizados es la huella digital, por su comodidad para ser capturada, y la rapidez con que es posible obtener su autenticación”. Sánchez Reillo, Raúl. Identificación biométrica. Revista Ágora, No. 19. Universidad Politécnica de Madrid. Departamento de Tecnología Fotónica. 2000.
[206] Ver C-141/10.
[207] C-141/10.
[208] C-142/01.
[209] Carlos Santiago Nino, La Constitución de la Democracia Deliberativa. Barcelona, Ed. Gedisa, 1996, p. 271. Citado por la sentencia C-141/10.
[210] C-142/01. En el mismo sentido, ver la sentencia C-224/04.
[211] Ibídem.
[212] C-353/94, C-1153/05.
[213] Decreto 2241 de 1986, “por el cual se adopta el código electoral”. Diario Oficial No. 37.571 del 1º de agosto de 1986. Artículos 134 al 193.
[214]“Circunscripciones electorales”. Tomado de: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_diccionario/circunscripciones%20electorales.htm. Visitado el 25/05/11.
[215] Decreto 2241 de 1986, “por el cual se adopta el código electoral”. Diario Oficial No. 37.571 del 1º de agosto de 1986. Artículos 134 al 193.
[216]International IDEA, Code of conduct for International Observers, Stockholm, IDEA, 1997.
[217] Precisamente este es el término empleado por el Código Electoral en su artículo 122 y siguientes.
[218] IIDH-CAPEL. Lecciones aprendidas en materia de observación electoral en América Latina. San José: IIDH, 2008.
[219] Nolte, Detlef. “Observación internacional”. En Nohlen, et. al. (comps). Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México : Fondo de Cultura Económica, 2007
[220] C-089/94.
[221] C-353/94.
[222] Ídem.
[223] C-036/05. Ver además las sentencias C-727 de 2000, C-561 de 1999 y C-496 de 1998.
[224] C-259/08. Ver también las sentencias C-372/02, C-543/01, C-866/99 y C- 702/99.
[225] Sentencia C-093 de 2003.
[226] Ibídem.
[227] Sobre la facultad del legislador para modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación, ver las sentencias C-873/03, C-517/02 y C-775/01, entre otras.
[228] Sobre la definición de censo electoral ver León-Roesch, Marta. “Los sistemas de registros de electores en América Latina”. En Nohlen, et. al. (comps). Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. México : Fondo de Cultura Económica, 2007.
[229] Así lo señaló la Corte en la sentencia T-261/98.
[230] Ídem.
[231] Cfr. León-Roesch, Marta. Op.cit.
[232] Cfr. Ver también López Pintor, Rafael y Gratschew María. “Voter Registration and Inclusive Democracy: Analyzing Registration Practices Worldwide”. En Voter Turnout since 1945: a global report. IDEA. 2002. pag 24.
[233] Aprobada por Colombia mediante ley 16 de 1972.
[234] Aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[235] Cfr. León-Roesch, Marta. Op. Cit.
[236] C-511 de 1999.
[237] C-089/94.
[238] Ver C-145/94.