ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION-Debido a su naturaleza de ley
ordinaria, el legislador no podía establecer prevalencia en su aplicación
frente a otras leyes ordinarias, como tampoco, la obligatoriedad de que la
derogatoria de sus disposiciones sea siempre expresa/PREVALENCIA
DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA FRENTE A OTRA SOBRE LA
MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE NATURALEZA ESTATUTARIA U ORGANICA-Desbordamiento
del marco de competencia del legislador
PREVALENCIA
DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA FRENTE A OTRA SOBRE LA
MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE NATURALEZA ESTATUTARIA U ORGANICA-No
es admisible limitar la facultad del legislador para expedir nomas en materia
de contratación pública/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Vulneración
del principio democrático y restricción a la libertad de configuración del
legislador en el ámbito de su competencia normativa para derogar las leyes
cuando refiere que derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante
su precisa identificación
ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-No es admisible limitar la facultad del
legislador para derogar las normas en materia de contratación pública/ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Vulneración del principio democrático y
restricción a la libertad de configuración del legislador para determinar la
oportunidad y conveniencia de derogar o no una disposición legal
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA-Ámbito de aplicación
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la cláusula general de competencia
normativa/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA-Alcance/CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA-Amplio margen de libertad de configuración normativa del
legislador
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la función legislativa del Estado
MARGEN
DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA-No es absoluta/MARGEN DE LIBERTAD DE
CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA-Límites
FACULTAD
DEROGATORIA-Ejercicio
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Facultad para interpretar, reformar y derogar leyes
FACULTAD
DEROGATORIA-Definición
DEROGACION-Finalidad/DEROGATORIA-Manifestación
negativa de la facultad legislativa/PRINCIPIO DE DOGMATICA JURIDICA-En
derecho las cosas se deshacen como se hacen/DEROGATORIA-Alcance
DEROGACION-Modalidades
POTESTAD
DEROGATORIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No es absoluta
LIMITES
EN EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE DEROGACION-Jurisprudencia constitucional
FACULTAD
DEROGATORIA-Limites
DISPOSICIONES
DEROGATORIAS-Objeto de control Constitucional
CONFLICTOS
Y ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Criterios de solución/CONFLICTOS Y
ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Asociados al ejercicio de la
facultad derogatoria legislativa
LEYES-Criterios
hermenéuticos para solucionar los conflictos entre disposiciones jurídicas
CRITERIO
CRONOLOGICO DE LAS LEYES-Ligado a los conceptos de vigencia y
derogatoria/VIGENCIA-Definición/DEROGATORIA-Definición
CRITERIO
DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Alcance
PRINCIPIO
DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Aplicación entre normas de igual
jerarquía
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia para expedir el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública
EXPRESION
“ESTATUTO GENERAL”-Connotación
EXPRESIONES
“ESTATUTO” Y “LEYES ESTATUTARIAS”-No existe identidad ni similitud/EXPRESION
“ESTATUTO”-Concepto genérico/EXPRESION “LEYES ESTATUTARIAS”-Característica
FACULTAD
LEGISLATIVA PARA EXPEDIR ESTATUTOS-Alcance
COMPETENCIA
DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/NATURALEZA
DE LAS NORMAS SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-No tienen rango superior al
de las otras leyes
COMPETENCIA
DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Características
ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Objetivo/ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Criterios filosóficos/ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Principios
LEY
80 DE 1993-Modificaciones
CONTRATACION
PUBLICA-Evolución
ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Derogatoria/ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Prevalencia sobre
otras normas excede
los límites del margen de configuración normativa del legislador
FUNCION
LEGISLATIVA-Ejercicio/LEYES-Tipos/LEY-Distinciones
entre categorías/RESERVA LEGAL-Ámbito de configuración ordinaria del
legislador
LEY
ESTATUTARIA-Ley especial/LEY ESTATUTARIA-Materias que
regula
LEY
ORGANICA-Ley especial/LEY ORGANICA-Materias que
regula
LEYES
MARCO O CUADRO-Alcance/LEYES MARCO O CUADRO-No están
sometidas a un trámite legislativo especial
LEYES
ESTATUTARIAS Y LEYES ORGANICAS-Jerarquía sobre las demás leyes
sometidas al trámite ordinario de aprobación/LEYES ESPECIALES Y LEYES
ORDINARIAS-Relación/LEYES ESTATUTARIAS-Supremacía frente a las leyes
ordinarias/LEYES ESPECIALES, ORGANICAS Y ESTATUTARIAS-Parámetro de
control de constitucionalidad
LEYES
ORDINARIAS FRENTE A LAS LEYES ESPECIALES-No hay reglas de jerarquía o
subordinación
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Inhabilidad para establecer jerarquías entre normas
de la misma naturaleza por ser materia reservada a la Constitución Política
NORMAS
DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Carta Política no les otorga rango
normativo especial ni superior al de las leyes ordinarias
MARGEN
DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE AL ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Limites
ESTATUTO
GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Norma
no aplica el criterio hermenéutico de especialidad/ESTATUTO GENERAL DE
CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Cualquier medida expedida por
fuera de la norma, no está llamada a producir efectos jurídicos
FACULTAD
DEROGATORIA-Potestades legislativas aun cuando no son absolutas
deben ser consideradas inagotables
OPORTUNIDAD
Y CONVENIENCIA DE DEROGAR O NO UNA DISPOSICION LEGAL-Carta
política no establece restricciones
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Fundamento de la temporalidad de la ley/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Voluntad posterior del pueblo debe prevalecer sobre la anterior
(lex posteriori derogat priori)
Referencia:
Expedientes
D-11213
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150
de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la
transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales
sobre la contratación con Recursos Públicos”
Demandante:
Milton
José Pereira Blanco
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto
de dos mil doce (2016).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Milton José
Pereira Blanco, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual
se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de
1993 y se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos Públicos”.
Mediante
Auto del ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda por encontrar cumplidos los requisitos de procedibilidad
previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. De igual forma, dispuso su fijación en lista y corrió traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. Asimismo, ordenó comunicar la demanda a los Ministerios del Interior, de Justicia, de
Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a la Agencia Nacional de
Contratación Pública, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Cámara Colombiana de
Infraestructura y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Javeriana, Libre, Rosario, Nacional y Atlántico, para que, si lo
consideran conveniente intervinieran dentro del proceso, con el objetivo de
impugnar o defender la constitucionalidad de la norma acusada.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto del artículo 32 de la Ley 1150 de
2007, destacando con negrillas y subraya el aparte acusado en la presente
demanda.
“LEY 1150 de 2007”
(julio 16)
Diario oficial No. 46.691 de 16 de
julio de 2007
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por medio de la cual se introducen
medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y se dictan
otras disposiciones sobre la contratación de Recursos Públicos”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
“ (…)
ARTÍCULO 32. DEROGATORIA. A partir
de la vigencia de la presente ley, quedan derogados los siguientes artículos de
la Ley 80 de 1993: El parágrafo del artículo 2o; la expresión “además de la obtención
de utilidades cuya protección garantiza el Estado” del inciso segundo del
artículo 3o; el inciso 4o del artículo13, el artículo 22; el numeral 1 y el parágrafo 1o del
artículo 24; el inciso 2o del numeral 15, el
numeral 19 y la expresión “la exigencia de los diseños no regirán cuando el
objeto de la contratación sea la de construcción o fabricación con diseños de
los proponentes” del inciso segundo numeral 12 del artículo 25, el artículo 29, el numeral 11 del artículo 30, el artículo 36, el parágrafo del artículo 39 y el inciso 1o del artículo 60, con excepción de la expresión “Los
contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se
prolonguen en el tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de
liquidación” el artículo 61 y las expresiones “concurso” y
“términos de referencia” incluidas a lo largo del texto de la Ley 80 de 1993, así como la expresión:
“Cuando el objeto del contrato consista en estudios o trabajos técnicos,
intelectuales o especializados, el proceso de selección se llamará concurso y
se efectuará también mediante invitación pública”.
También
se derogan las siguientes disposiciones: El parágrafo 2o del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, modificado
por el artículo 1o de la Ley 828 de 2003, el artículo 66 de la Ley 454 de 1998, el literal
d) del artículo 27 de la Ley 99 de 1993 y el
artículo 19 Ley 161 de 1994. Igualmente se
entienden derogadas las normas del Decreto 1900 de 1990 y de la Ley 182 de 1995 que contraríen lo
dispuesto en esta ley.
Las normas del Estatuto General de Contratación
Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de
aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria
de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse
de manera expresa, mediante su precisa identificación.
(…)”
III. LA
DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El
demandante considera que el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de
2007, objeto de censura constitucional, contraviene lo dispuesto en los
artículos 1, 2, 3 y 150-1 de la Constitución Política de Colombia.
2. Fundamentos de la demanda
2.1.
El accionante considera que la preceptiva acusada, al prever que las normas del
Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la
materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica, y
establecer que su derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa previa su
identificación, limita la competencia del Congreso de la República para derogar
las normas precedentes en materia de contratación pública, lo cual vulnera los
principios constitucionales de soberanía popular y participación, y contraviene
las facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el numeral 1º
del artículo 150 de la Carta Política.
2.2.
Para sustentar la acusación, el ciudadano estructura su demanda de
inconstitucionalidad con fundamento en los siguientes dos cargos:
2.3. Primer
cargo. Sostiene que el parte acusado en el que se dispone que: “[l]as
normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera
otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u
orgánica”, vulneran los artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución Política,
por cuanto establece una prevalencia de las normas del Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública sobre disposiciones de la misma
naturaleza.
2.3.1.
Explica al respecto que “la creación de prevalencias entre leyes de la
mismas naturaleza y tipología implica la extralimitación del Congreso de la República,
desconociendo el artículo 150 de la C.N. Esto es, el Congreso carece de
competencia para crear prevalencias entre normas del mismo tipo”. Ello es
así, precisa, “por cuanto la Constitución de 1991 no consagra expresamente
dicha potestad”, pues “el legislador no puede crear prevalencias
entre leyes por cuanto los tipos de leyes y su naturaleza es competencia
exclusivamente del constituyente”.
2.3.2.
Concluye señalando que “lo que hizo el legislador, fue establecer una
referencia legislativa de la Ley 1150 de 2007 sobre otras del mismo tipo o
crear una nueva tipología de ley”, actuando en pleno
desconocimiento de las competencias otorgadas por el constituyente a través del
artículo 150 Superior.
2.4. Segundo
cargo. Con respecto al parte acusado en el que se dispone que “la
derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo
podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”,
sostiene el actor que el mismo desconoce los artículo 1º, 2º y 150 de la
Constitución Política, “por limitación de la competencia del Congreso
de la República para la creación de las leyes”.
2.4.1.
Sobre el particular, explica que la norma acusada “crea una prohibición de
derogación tacita para la norma demandada”, lo cual va en contravía de los
principios de participación y de seguridad jurídica, y de la competencia del
Congreso para derogar las leyes, en cuanto implica “que el legislador
imponga mayores exigencias a las establecidas por el Constituyente para la
derogatoria de las leyes”.
2.4.2.
A este respecto, destaca igualmente que la “facultad derogatoria de las
normas legales está dada por la Constitución Nacional dentro de sus artículos
1, 3 y 150.1, por tanto el legislador no puede limitar la forma de derogar las
leyes solo a través de la derogatoria expresa, ya que implica la creación de
nuevos supuestos no consagrados en la Constitución Nacional de 1991 para la
derogatoria de leyes”.
2.4.3.
A juicio del demandante, “[l]a derogación de las leyes encuentra
sustento en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden
modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de
adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político
de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen”.
2.4.4.
Conforme a lo anterior, concluye el actor señalando que la situación contenida
en el aparte demandado “desconoce la coherencia del sistema y el principio
de la lex posterior”[1],
en tanto que permite que las normas posteriores, nazcan a la vida jurídica
derogadas en el evento en que estas contravengan una norma contenida en el
Estatuto General de Contratación, lo cual, a su juicio, resulta
inconstitucional por cuanto el legislador actual estaría limitando la forma de
derogar las leyes atando al legislador del mañana, anulando de esta forma el
principio democrático.[2]
IV. INTERVENCIÓN
1. Agencia
Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente
El
Secretario General de la Agencia Nacional de Contratación Pública, intervino en
el presente proceso con el fin de solicitarle a la Corte que declare la
exequibilidad del aparte demandado del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
Con
fundamento en la Sentencia C-1119 de 2004, el interviniente parte del
reconocimiento que este Tribunal ha hecho de la Constitución Política como una
norma de carácter abierto, lo cual “permite que el legislador
desarrolle su tarea sin necesidad de que la misma sea avalada por la Carta de
manera expresa, en tanto que no se oponga a esta”.
Conforme
con ello, señala que “el legislador tiene permitido desarrollar su
actividad legislativa, descrita entre otras disposiciones en el numeral 1º del
artículo 150 de la CP, sin contrariar la Constitución, pero al hacerlo no tiene
que ceñirse al tenor literal del referido numeral”, pues, “cuando
la Constitución le señala al legislador la facultad de derogar las leyes, se la
otorga para que la ejerza y la defina como considere le conviene al sistema
jurídico, y por ello, en algunos casos la hace expresa, y en otros tácita; y en
otro, como en este, decide previamente como se hará a futuro”[3].
De
ese modo, destaca que “no se evidencia contrariedad alguna entre
el último inciso del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 y las normas
constitucionales citadas por el actor, puesto que, si bien la Constitución no
estableció que el legislador está facultado para estipular la derogación
expresa como única manera de modificación de un determinado cuerpo normativo,
también lo es, que dicha facultad tampoco tiene que provenir de manera
directa de la Constitución”.
Considerando
la libertad de configuración del Congreso de la República, conforme a carácter
abierto de la norma constitucional, el interviniente procede a señalar que el
último inciso del artículo 150 de la Constitución Política, le reconoce a dicho
órgano una facultad especial para “expedir el estatuto general de contratación
de la administración pública y en especial de la administración nacional”,
la cual fue ejercida teniendo en cuenta la expedición de la Ley 80 de 1993, la
Ley 1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011. Lo anterior, bajo la compresión del
estatuto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, como aquel “régimen
jurídico revestido de fuerza obligatoria compuesto por el conjunto de
disposiciones legales vigentes sobre una determinada materia, a fin de crear un
régimen legal sistemático y armónico que por virtud de la coherencia y
completud propias de los cuerpos legales de las características anotadas, se
traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo que se asegure su
observancia y aplicación”, el cual, además, no requiere estar
compuesto por un solo cuerpo normativo.
Sobre
esa base, considera el interviniente que el actor, al estructurar la acusación,
desconoció las funciones que el poder constituyente le otorgó al Congreso de la
República a través del último inciso del artículo 150, cual es la facultad
exclusiva de crear, dentro del ordenamiento jurídico, un conjunto de normas que
regulen la contratación administrativa; habilitación conforme a la cual, el
legislador, atendiendo al principio de la libre configuración legislativa,
estableció en el último inciso artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 la obligación
de la derogatoria expresa de las normas que componen el Estatuto General de
Contratación Pública con el fin de mantener la coherencia del mismo y
garantizar la certeza y la seguridad jurídica en el ordenamiento jurídico.
De
la misma manera, sostiene que el demandante se equivoca al considerar que el
texto normativo demandado establece un criterio de jerarquización entre normas
del mismo rango, pues, en realidad, lo que la misma establece es un criterio
hermenéutico de especialidad y no de jerarquización. En ese sentido, sostiene
que lo que prevé la disposición acusada es que, en el evento en que exista
contradicción entre una norma contenida dentro del Estatuto General de
Contratación Pública y otra disposición vigente, se preferirá la del Estatuto.
Este criterio de interpretación le permite al operador jurídico aplicar el
principio de especialidad usado entre normas de igual jerarquía, por lo tanto
no es cierto que la norma jerarquizó normas de igual importancia.
2. Departamento
Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación intervino en la presente causa,
solicitándole a la Corte, como petición principal, que se declare inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, que declare la
constitucionalidad del aparte demandado.
Respecto
de la pretensión principal, el interviniente considera que la demanda
presentada por el actor no cumple con los requisitos de precisión, suficiencia y claridad,
pues la misma “plantea una serie de precepciones, consideraciones o
hipótesis de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta
[la] violación”, siendo la acusación, “por lo tanto, indirecta o
mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional…”.
Respecto
al análisis de fondo del apartado demandando, el interviniente pone de presente
el alcance que la Corte Constitucional le ha dado a la libertad legislativa en
cabeza del Congreso de la República, como principio con un alcance de
interpretación general y amplia.
Para
sustentar lo anterior, el interviniente asegura que esta Corporación, a través
de diferentes pronunciamientos[4],
ha considerado que el objetivo de la norma constitucional no está en regular de
manera detallada y específica cada una de las funciones asignadas a los
organismos del Estado, pues la Constitución se encarga de diseñar y fijar
directrices básicas que permitan desarrollar los principios que la misma ha
implementado.
Con
fundamento en lo anterior, las funciones atribuidas por la Carta al Congreso de
la República como órgano legislativo, dentro de la denominado cláusula general
de competencia, no están consagradas de manera taxativas sino enunciativas, lo
cual faculta a este órgano llevar a cabo la interpretación, derogación,
modificación, adición de la ley con el fin de cumplir su objetivo principal el
cual es “hacer la ley”, siempre y cuando dichas actividades no resulten
contrarias a la Constitución ni invada órbitas de competencias de otros
institutos estatales.
Por
último, concluye que, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia de
esta Corporación, no existe duda que, en ejercicio de la función legislativa,
el Congreso de la República no se encuentra en la obligación de regular todas
las formas de derogación de una ley; por lo tanto, si en materia de
contratación pública ha decidido que la derogación de las normas del Estatuto
General de Contratación Pública, se debe hacer de forma expresa, esta es una de
las varias posibilidades que tiene el legislador para manifestar su libertad de
configuración.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en concepto número 006071, radicado en esta Corporación
el 18 de marzo de 2016, le solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del
inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
El
jefe del Ministerio Público, después de realizar un resumen de los cargos
presentados en la demanda de inconstitucionalidad, hace referencia a los temas
relacionados con la (i) competencia del legislador para establecer los tipos de
derogatorias, y a la (ii) interpretación del actor del aparte demandado del
artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 como una norma superior frente a otras
disposiciones de igual jerarquía.
Respecto
de la Competencia del Congreso de la República para establecer los tipos de
derogatorias, afirma el Jefe del Ministerio Público que la Constitución
Política no define de forma expresa los tipos de derogatorias de las leyes,
esto en razón a que en virtud del principio democrático y en desarrollo de la
cláusula general de competencia, le corresponde al mismo órgano representativo
a través de una ley orgánica, establecer las formas para efectuar la derogación
de las leyes a través del ejercicio de la función legislativa.
No
obstante lo anterior, advierte que, contrario a lo sostenido por el demandante,
el aparte de la disposición demandada no establece las formas de efectuar la
derogación de normas del ordenamiento jurídico en materia de contratación, sino
que está “resolviendo una ponderación a favor de la seguridad jurídica en un
caso de especial relevancia constitucional, como es la contratación pública”[5].
Respecto
de la interpretación que hace el actor del aparte demandado como una norma
superior frente a otras disposiciones de igual jerarquía, señala el Procurador
General de la Nación, en igual sentido a lo sostenido por el Departamento
Nacional de Planeación, que la disposición demanda no puede ser entendida como
una norma de superior jerarquía, “toda vez que el artículo acusado no
sustrae al Congreso de la autoridad de derogar o modificar el estatuto de
contratación·”[6].
De esta manera, la disposición objeto de censura actúa al interior del
ordenamiento jurídico como una herramienta interpretativa para el operador
jurídico en el entendido que las leyes ordinarias tienen entre ellas, una
jerarquía natural sin que implique un sometimiento de unas frente a otras.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el inciso tercero del
artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
2. Alcance
de la presente demanda
2.1.
En el asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se
declare inexequible la expresión “[l]as normas del Estatuto General de
Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con
excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la
derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo
podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, contenida
en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
Sostiene
que el referido inciso vulnera los artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución
Política, por cuanto le reconoce una jerarquía superior a las normas del
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sobre
disposiciones de la misma naturaleza (ordinarias), al tiempo que limita la
competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes, fijando
una prohibición de derogación tacita para las normas del Estatuto de
Contratación Pública.
2.2.
En relación con la anterior acusación, quienes intervienen en el presente
juicio, incluyendo el Ministerio Público, le solicitan a la Corte que declare
la exequibilidad de la norma impugnada, tras considerar que las medidas en ella
adoptadas se inscriben en el amplio margen de competencia normativa que la
Constitución le reconoce al legislador para expedir el Estatuto de Contratación
Pública, y para adoptar las medidas que correspondan en el ámbito del ejercicio
de la facultad derogatoria.
2.3.
No obstante lo anterior, quien interviene en representación del Departamento
Nacional de Planeación, le plantea a la Corte, como petición principal, la
existencia de una presunta ineptitud sustantiva de la demanda, tras considerar
que el actor no formula un verdadero cargo de inconstitucionalidad contra la
norma impugnada, pues solo plantea consideraciones o hipótesis de carácter
subjetivo sin concretar el concepto de violación.
2.4.
Con respecto a la posición principal esbozada por el Departamento Nacional de
Planeación, advierte la Corte que, aun cuando del texto de la demanda se
advierten algunas inconsistencias argumentativas, en todo caso, dando
aplicación al principio pro actione, la Corte encuentra que la
misma cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, toda vez que de la acusación puede
extraerse la adecuada estructuración de al menos un cargo concreto de
inconstitucionalidad basado en razones claras, ciertas, pertinentes, suficientes y específicas[7].
En
efecto, a juicio de la Corte, no obstante la brevedad de la demanda, el actor
sí presenta una acusación de inconstitucionalidad contra la disposición
impugnada, materializada en el hecho objetivo de destacar que la misma, al
prever que las normas del Estatuto General de Contratación Pública se prefieren
sobre las demás, y establecer que su derogatoria sólo podrá hacerse de manera
expresa previa su identificación, está fijando una prevalencia en favor de las
disposiciones del Estatuto y un límite a la competencia del Congreso para
derogar las normas precedentes en materia de contratación pública, lo cual
vulnera los principios constitucionales de soberanía popular y participación, y
contraviene las facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el
numeral 1º del artículo 150 de la Carta Política.
Sobre
esa basa, si bien es cierto que alrededor de tal acusación, se presenta algunos
planteamientos que se advierten inconsistentes e incluso contradictorios, en
realidad, la demanda cuenta con un grado mínimo de coherencia y solidez, que
permite llevar a cabo una confrontación objetiva entre la ley acusada y la
Constitución, derivada a su vez de la necesidad de establecer cuál es el
alcance de la competencia constitucional reconocida al Congreso para expedir el
Estatuto General de la Contratación Pública y para fijar reglas derogatorias en
la materia.
De
ese modo, conforme al principio pro actione, para la Corte es claro
que la acusación formulada se ampara en razones claras, ciertas, pertinentes, suficientes y
específicas, en la medida en que la misma: (i) permite
entender el sentido de la demanda y lo que con ella se persigue, (ii) se
dirige a controvertir directamente el contenido de la norma impugnada, (iii) algunos
de los argumentos en que se basa son de naturaleza estrictamente
constitucional, (iv) contiene igualmente elementos fácticos
que buscan poner en duda la constitucionalidad de la medida normativa
cuestionada, e (v) intenta mostrar la manera como la
preceptiva acusada puede contrariar la Constitución.
2.5.
Así las cosas, estima esta Corporación que en el presente caso se está en
presencia de una demanda en forma, motivo por el cual debe proferirse el
respectivo pronunciamiento de fondo.
3. Problema
jurídico
3.1. Teniendo en cuenta el contenido de la demanda
formulada y las distintas intervenciones, en esta ocasión le corresponde a la
Corte establecer si el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150
de 2007, en cuanto reconoce un carácter preferente a las normas del Estatuto
General de Contratación Pública sobre las demás, con excepción de las
disposiciones estatutarias y orgánicas, y establece que su derogatoria sólo
podrá hacerse de manera expresa previa su identificación, vulnera los
principios constitucionales de soberanía popular y participación, y contraviene
las facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el numeral 1º
del artículo 150 de la Carta Política.
Concretamente,
deberá la Corporación determinar (i) si el legislador
desbordó sus ámbito de configuración normativa al reconocerle un alcance
preferente a las normas del Estatuto General de Contratación Pública frente a
disposiciones ordinarias que tratan la materia; y, al mismo tiempo, (ii) si
el mismo Congreso afecta el principio democrático al fijar la forma de
derogatoria aplicable a las normas del Estatuto de Contratación Pública.
3.2.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte abordará los siguientes
temas jurídicos: (i) la cláusula general de competencia y su
ámbito de aplicación; (ii) el ejercicio de la facultad
derogatoria; (iii) los conflictos y antinomias entre
disposiciones jurídicas; (iv) la competencia del Congreso para
expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública; para finalmente (v) evaluar la
constitucionalidad de la norma impugnada.
4. La
cláusula general de competencia y su ámbito de aplicación
4.1.
Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, en Colombia, a través de la historia, la cláusula
general de competencia normativa se ha radicado en cabeza del Congreso de la
República, por ser el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la
Constitución y expedir las reglas de derecho que gobiernan las relaciones
sociales.
4.2. En el marco de la
actual Constitución Política, la llamada cláusula general de competencia emerge
directamente de los artículos 114 y 150 del referido ordenamiento, los cuales
le asignan expresamente al Congreso de la República la atribución genérica
de “hacer las leyes”, esto es, la facultad de “de
expedir el conjunto de normas jurídicas de contenido general, impersonal y
abstracto que, con carácter imperativo y permanente, regulan y gobiernan la
vida en sociedad de los habitantes del territorio nacional.”[8]
4.3. La jurisprudencia
constitucional ha destacado que el ejercicio de dicha actividad estatal por
parte del parlamento, “encuentra un claro sustento en el
carácter democrático, participativo y pluralista que identifica nuestro Estado
Social de Derecho, el cual obliga a que sea el órgano de representación popular
por excelencia quien, dentro de una dinámica constitucional preconcebida,
detente la potestad general de desarrollar normativamente la Carta Política
mediante la expedición de leyes en sus distintas categorías: orgánicas,
estatutarias, cuadro y ordinarias”.[9]
4.4. Sobre el alcance de
la llamada cláusula general de competencia, la Corte ha destacado que, por su
intermedio, se le reconoce al legislador un amplio margen de libertad de
configuración normativa para desarrollar la Constitución, es decir, para
determinar y establecer las reglas de derecho que rigen el orden jurídico en
Colombia y que no han sido fijadas directamente por el propio Estatuto
Superior. Dicha libertad de configuración legislativa, a su vez, se materializa
no solo en la posibilidad discrecional del Congreso para expedir las
leyes in genere, sino también para cambiarlas, adecuarlas y
suprimirlas, teniendo en cuenta los requerimientos sociales, la conveniencia
pública y la necesidad de adoptar las políticas públicas que en materia
legislativa se deban implementar en beneficio de la colectividad.[10] En
torno a este aspecto, ha destacado la Corporación que, “en
cuanto ex propio jure el Parlamento tiene la función de crear
o producir la ley, en el mismo sentido, y por ser una consecuencia directa de
esa actividad, dicho órgano está plenamente facultado para interpretarla,
reformarla y derogarla o, lo que es igual, para sustituirla, modificarla,
adicionarla y, en fin, para cumplir cualquier otra acción que, en torno a esa
actividad privativa, no resulte contraria a la Constitución ni invada órbitas
de competencia confiadas a otros institutos estatales”.
4.5.
Conforme con lo anterior, este mismo Tribunal ha señalado que, aun cuando el
artículo 150 de la Carta define y enumera las funciones que le corresponde
cumplir al Congreso de la República, tal definición “no tiene un carácter
taxativo sino meramente enunciativo o simplemente enumerativo”, pues, la
actividad legislativa, por ocuparse de regular aspectos vinculados con la
conducta humana y sus relaciones socioeconómicas, políticas y de cualquier otro
orden, es por esencia evolutiva y dinámica, razón por la cual, antes que
interpretarse en forma restringida, debe entenderse en sentido amplio y
flexible, de manera que la misma se extienda a todos los asuntos que, no
obstante no haber sido considerados expresamente por la Constitución, son
materia de producción legislativa.[11]
4.6.
En esa dirección, ha resalto la Corte que, considerando que los textos
constitucionales son concebidos o regulados en un contexto histórico
determinado, marcado por hechos específicos propios de su época, y que los
mismos son expedidos con vocación de permanencia y de adaptación futura, es
necesario que su articulado deje abierta la posibilidad de que los asuntos no
previstos en ellos o los nuevos que surjan, puedan ser regulados por el órgano
legislativo, siendo esa, precisamente, “la función que desarrolla la cláusula
general de competencia, pues de acuerdo con ella, en el caso colombiano, todos
los temas que no han sido tratados dentro de la Constitución pueden llegar a
ser regulados por el Congreso de la República.”[12]
4.7.
En plena correspondencia con lo anterior, también la Corte ha sostenido que el
objetivo de una Constitución no es regular de forma detallada las funciones
asignadas a los distintos órganos del Estado, pues dichos textos, en razón a su
importancia política y jurídica, se diseñan a través de un conjunto de reglas
generales por medio de las cuales se fijan las directrices básicas que permiten
desarrollar aquellos objetivos y principios fundantes que la propia
Constitución se ha propuesto. Desde ese punto de vista, lo ha dicho este
Tribunal, “las normas orgánicas de la Constitución, y en particular las que
describen el ejercicio de la función legislativa, son entonces esquemáticas, abstractas,
indeterminadas y elásticas, impidiendo en cualquier caso predeterminar el
acto de aplicación a partir de su lenguaje individual, el cual se viene a
producir únicamente a la luz de una interpretación sistemática y armónica del
conjunto normativo que avala y respalda el fundamento de su consagración”[13].
4.8.
De ese modo, si es la propia constitución Política la que le confiere al
Congreso de la República el ejercicio de la función legislativa del Estado,
para que por su intermedio se fijen las reglas jurídicas llamadas a gobernar
las relaciones políticas, sociales y económicas en los distintos periodos de la
vida estatal, debe concluirse que las disposiciones constitucionales que
regulan el ejercicio de dicha función, “merecen una interpretación amplia y
flexible que facilite su adecuación jurídica a las necesidades latentes del
país y, al mismo tiempo, permitan al legislador desarrollar con tino, eficacia
y celeridad la actividad pública de producción legislativa.”[14]
Sobre
el tema, se pronunció la Corte en la Sentencia C-524 de 1997, en los siguientes
términos:
“De otro lado, la Corte
Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia
normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde
"hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una diferencia
profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el
de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la V República
enumera las materias que son competencia del Parlamento, de suerte que toda
otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa
constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el
poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula
general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al
Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de
desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso,
puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la
enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la
Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el
Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas
específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo
hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el
constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada
en el Congreso”.
Posteriormente,
en la Sentencia C-1648 de 2000, esta Corte reiteró:
Así,
si el mismo constituyente otorga al Congreso de la República, en su condición
de órgano político de representación popular, el ejercicio de la función
legislativa del Estado, para que por su intermedio de determinen los
presupuestos jurídicos que van a regular las relaciones políticas, sociales y
económicas en los diferentes momentos de la vida estatal, fácil es concluir que
las normas constitucionales que actúan como pilares reguladores de esa
actividad pública, en razón del principio democrático y pluralista que las
sustenta, merecen una interpretación amplia y flexible que facilite su
adecuación jurídica a las necesidades latentes del país y, al mismo tiempo,
permitan al legislador desarrollar con tino, eficacia y celeridad la actividad
pública de producción legislativa, la cual debe ajustarse al trámite fijado por
la Constitución para la expedición de las leyes (arts. 157 y ss), observando
también las materias que deben ser desarrolladas por cada tipo y categoría de
ley (C.P. arts. 150 y ss).
4.8. Ahora bien, aun cuando la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que, en virtud de la cláusula general de
competencia, el legislador cuenta con un amplio margen de libertad de
configuración normativa que trasciende o va más allá de las funciones
específicamente señaladas en el artículo 150 de la Carta Política, también ha
precisado que tal atribución no es absoluta, pues la misma debe desarrollarse
de conformidad con las limitaciones y requisitos que la propia Constitución
señala o que se derivan directamente de su texto.
4.9. En esa dirección, esta Corporación ha
destacado que los límites a la competencia del Congreso para producir el
derecho, interpretarlo, reformarlo y derogarlo, se
derivan, fundamentalmente, (i) de la decisión
constitucional de asignarle a otra rama del Poder Público u órgano
independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121); (ii) de
las cláusulas contenidas en la propia Carta Política que imponen barreras a la
libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas
(C.P. art. 136); y (iii) de la obligación también
derivada del Ordenamiento Superior, de respetar, en el contexto de la
regulación legislativa de una determinada materia, las normas constitucionales
y los derechos y principios establecidos directamente en la Carta.[15] En
armonía con ello, también la jurisprudencia ha señalado que la atribución
legislativa del Congreso (iv) debe ajustarse al trámite
fijado por la Constitución para la expedición de las leyes (C.P. arts. 157 y
sigs.) y (v) observar igualmente las materias que deben
ser desarrolladas por cada tipo y categoría de ley (C.P. arts. 150 y sigs.).
4.10. Así las cosas, por fuera de las restricciones
que la propia Carta Política dispone, el Congreso de la República cuenta con la
potestad genérica de desarrollar la Constitución, potestad que lo habilita no
sólo para expedir las reglas de derecho que correspondan al adecuado
funcionamiento del Estado Social de Derecho, sino también para interpretarlas,
reformarlas y derogarlas, atribuciones que a su vez pueden ser ejercidas en
forma amplia y flexible, en relación con el marco de competencias legislativas
previstas en el artículo 150 Superior.
5. El
ejercicio de la facultad derogatoria
5.1.
Tal y como lo dispone expresamente el numeral 1º del artículo 150 de la
Constitución Política, el Congreso de la República, en virtud de la potestad
de “hacer las leyes”, se encuentra facultado para ejercer, entre
otras funciones, la de “interpretar, reformar y derogar las leyes”.
5.2.
En punto a la facultad derogatoria, que interesa a esta causa, la Corte ha
señalado que se trata de una atribución constitucional mediante la cual se le
permite al órgano legislativo retirar del ordenamiento jurídico disposiciones
legales, en forma total o parcial, amparado en razones políticas, económicas,
sociales o de cualquier otra naturaleza, sean estas de necesidad o conveniencia[16].
5.3.
Acorde con dicha definición, la misma Corporación ha señalado que la finalidad
de la derogación es “dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola
del ordenamiento”[17],
lo cual, a su vez, “implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando
mediante otra ley posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza
vinculante, reemplazándola o no por un nuevo precepto”[18].
En ese sentido, la derogatoria se constituye en la manifestación negativa
de la facultad legislativa, pues, en la medida que el Congreso está habilitado
para expedir normas, también puede suprimirlas disponiendo su retiro del
ordenamiento jurídico vigente, conforme al principio de dogmática jurídica
según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen.
5.4.
De ese modo, la derogatoria conlleva el cese de la vigencia de una ley por
efecto de otra posterior que se expide por el Congreso en ejercicio de la
libertad de configuración normativa, y que no responde a un criterio de
validez. Al respecto, este Tribunal ha precisado que la derogación de una
norma “no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues
en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por
ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a
poco se va extinguiendo”[19].
5.5.
A partir de su alcance, la jurisprudencia constitucional también ha señalado
que la derogación no es una facultad menor e intrascendente del Congreso, sino
que, por el contrario, se trata de una atribución que resulta consustancial a
su existencia misma, pues constituye una expresión del principio democrático y
de la soberanía popular, pilares
fundantes del Estado Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a
las mayorías para modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes,
con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades sociales, con base en el
juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías lleven a cabo[20].
Ello, en el entendido que, en el ámbito legislativo, “la última voluntad de los
representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la
Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes
previas.”[21]
5.6.
Ahora bien, de conformidad con las reglas generales de interpretación de las
leyes, previstas en la Ley 153 de 1887, esta Corporación ha sostenido de manera
uniforme que la derogación puede producirse, principalmente, a través de tres
modalidades: en forma expresa, tácita u orgánica. En la Sentencia C-811 de
2014, la Corte, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores sobre la materia,
explicó las referidas modalidades en los siguientes términos: (i) en
cuanto a la derogatoria expresa, manifestó que esta “ocurre cuando
la nueva ley dice explícitamente que deroga la antigua[22], de
tal suerte que no es necesaria ninguna interpretación, ‘pues
simplemente se excluye del ordenamiento uno o varios preceptos legales, desde
el momento en que así lo señale el legislador’[23]”. (ii) Sobre
la derogatoria tácita, señaló que la misma tiene lugar “cuando la
nueva ley regula un determinado hecho o fenómeno de manera diferente a la ley
anterior, sin señalar expresamente qué disposiciones quedan sin efectos, lo que
implica que sólo pierden vigencia aquellas que sean incompatibles con la nueva
regulación[24]. En
este evento es ‘necesaria la interpretación de ambas leyes, para
establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial’[25]”.Finalmente, (iii) respecto
de la derogación orgánica, explicó que esta ocurre “cuando la nueva
ley ‘regula íntegramente la materia a la que la anterior disposición se
refería’[26].”
Sobre dicha forma de derogatoria, destacó que “[l]a derogación orgánica, que no
requiere de manera necesaria que haya incompatibilidad entre la nueva ley y la
ley o leyes anteriores[27], ‘puede
tener características de la derogación expresa y tácita, en el sentido en que
el legislador puede expresamente señalar que una regulación queda sin efectos o
que le corresponda al intérprete deducirla, después de un análisis sistemático
de la nueva normativa’[28]”.
5.7.
Cabe aclarar, como ya lo ha hecho este Tribunal en anteriores decisiones, que,
aun cuando la potestad derogatoria del Congreso es amplia y dinámica, la misma
no es absoluta. Sobre el particular, la Corte ha sostenido que, si bien el
ámbito de configuración normativa con que cuenta el Congreso para ejercer la
potestad derogatoria, es amplio y flexible, el mismo se encuentra sometido a la
Constitución Política, razón por la cual, en ejercicio de dicha atribución, el
legislador está vinculado a los principios y mandatos Superiores, los cuales
deben ser observados y respetados, en lo que corresponda, sin excepción[29].
5.8.
En relación con este último aspecto, en la Sentencia C-778 de 2001, la Corte
sostuvo que los “límites trazados al legislador por el ordenamiento
constitucional para ejercer la facultad de derogación, esencial a la función
legislativa, son de tipo formal mas no sustancial, pues por ejemplo, una ley
estatutaria o una ley orgánica no pueden ser modificadas por una ley ordinaria
sino por otras de idéntica categoría”. En relación con lo dicho, en el mismo
fallo, citando la Sentencia C-529 de 1994, destacó que "[l]a ley podrá
siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal
precedente, sin que sea admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico
existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder reformador o
derogatorio del propio legislador"[30].
5.9.
Finalmente, también en relación con los límites constitucionales a la facultad
derogatoria, la Corte ha concluido que si el legislador, “al ejercer su
potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y mandatos
constitucionales, entonces es claro que las disposiciones derogatorias
contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido por esta
Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (CP art. 241)”[31] A
juicio de la Corporación, resulta obvio que esas cláusulas derogatorias deban
ser controladas a través del proceso abstracto de inconstitucionalidad, por
cuanto las competencias del Congreso en la materia deben desarrollarse de
acuerdo con los mandatos previstos en el Ordenamiento Superior.[32]
6. Los
conflictos y antinomias entre disposiciones jurídicas. Criterios de solución
6.1.
Asociado al ejercicio de la facultad derogatoria legislativa, está el tema de
las tensiones y conflictos interpretativos que surgen al interior del
ordenamiento jurídico. La Corte ha tenido oportunidad de estudiar el punto,
concretamente, en el aspecto relativo a los criterios y reglas que deben
aplicarse para dar solución a las antinomias entre leyes, entendiendo por
tal, la situación en que se encuentran dos disposiciones pertenecientes a
un mismo sistema normativo que, concurriendo en los ámbitos temporal, espacial,
personal y de validez, reconocen consecuencias jurídicas incompatibles entre sí
a determinado supuesto fáctico, resultando imposible su aplicación simultánea.
6.2.
Recientemente, en la Sentencia C-451 de 2015, esta Corporación hizo expresa
referencia al aludido tema. En dicho fallo, basada en las previsiones que sobre
la materia establecen las Leyes 57 y 153 de 1887 y lo dicho en la
jurisprudencia, la Corte puso de presente que existen al menos tres
criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio
jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la
inferior (lex superior derogat
inferiori); (ii) el criterio
cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la
anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual
jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el
tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio
de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali). Con respecto a este último criterio, se sostiene
que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que
se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de
aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en
su ámbito de aplicación.
6.3.
En relación con el criterio cronológico, precisó la Corte en la aludida
providencia que este “se halla estrechamente ligado a los conceptos de vigencia
y derogatoria. La vigencia se refiere ‘al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber
cumplido los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento’[33]. La derogatoria, por el contrario, ‘es
la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma
posterior’[34],
es decir, la remoción de una norma del ordenamiento jurídico por voluntad de su
creador”. Cabe recordar que, como se expresó en el apartado anterior, de
acuerdo con las reglas generales de interpretación de las leyes, la derogación
puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime específica y formalmente la
anterior; tácita, cuando la nueva normatividad contiene disposiciones
incompatibles o contrarias a las de la antigua; y orgánica, cuando una ley
reglamenta integralmente la materia, aunque no exista incompatibilidad con las
normas precedentes.
6.4.
Sobre el criterio de especialidad, se destacó en la Sentencia C-451 de 2015,
que el mismo “permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de
que regula de manera
particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la
aplicación de las disposiciones generales”. Respecto al alcance del criterio de
especialidad, en el mismo fallo se trajo a colación lo dicho por la Corporación
en la Sentencia C-078 de 1997, al referirse esta al carácter especial de las
normas tributarias y su aplicación preferente sobre las normas del anterior
Código Contencioso Administrativo. Esta última sentencia dijo sobe el
particular:
“Ahora
bien, con el objeto de contribuir a la solución de las contradicciones o
antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las
leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de interpretación de la ley,
que en este caso pueden ser de recibo.
Entre
los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de
que cuando en los códigos adoptados se halle disposiciones incompatibles entre
sí ‘la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga
carácter general’ (numeral 1° del artículo 5° de la Ley 57 de 1887). Esta
máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código
Contencioso Administrativo regula de manera general el instituto de la
revocación directa de los actos administrativos y el Estatuto Tributario se
refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter impositivo”[35].
6.5.
Así las cosas, frente a este último criterio, el de especialidad, cabe entonces
entender que el mismo opera con un propósito de ordenación legislativa entre
normas de igual jerarquía, en el sentido que, ante dos disposiciones
incompatibles, una general y una especial, permite darle prevalencia a la
segunda, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los
campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial. Ello,
sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la
materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria, para someterla a
una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria, que
prevalece sobre la otra.
6.6.
En relación con este último punto, la propia jurisprudencia constitucional ha
destacado que el principio de especialidad se aplica entre normas de igual
jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de distinta
jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley estatutaria, o
entre la Constitución y la ley en general, pues en tales eventos es claro que
prevalece y se aplica siempre la norma superior[36].
7. La
competencia del Congreso para expedir el Estatuto General de la Administración
Pública
7.1. Tal
y como lo prevé el último inciso del artículo 150 de la Constitución Política,
es competencia del Congreso de la República “expedir el estatuto
general de contratación de la administración pública y en especial de la
administración nacional”.
7.2.
Con respecto a dicha competencia[37],
la Corte ha señalado que la expresión “estatuto general”, no alude
a determinada tipología legislativa, ya sea a las leyes estatutarias o a las
leyes marco, pues, en realidad, tal expresión “no tiene otra connotación que la
de reflejar el querer del constituyente de que exista un estatuto que regule
toda la actividad contractual del Estado con arreglo a unos principios
universales”[38].
7.3.
Sobre este particular, la jurisprudencia tuvo oportunidad de aclarar que, en
los debates desarrollados al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, en
torno a la definición de la aludida competencia, no se generaron discusiones
sobre su significado normativo, de manera que el precepto en discusión “se
aprobó considerando la pertinencia de que la función de expedir un estatuto
contractual para el Estado quedara expresamente consagrada en cabeza del
Congreso de la República, sin la intención de imprimirle al régimen
contractual un especial rango legal que, de así haberse querido, seguramente
habría conducido a la inclusión de esta competencia dentro de la relación
taxativa de los artículos 150-19 y 152 de la Ley Suprema, que consagran las
leyes marco y las leyes estatutarias, respectivamente”[39]
7.4.
En la Sentencia C-713 de 2009, recogiendo el criterio expresado previamente en
la Sentencia C-633 de 1996, la Corte dejo en claro que no existe identidad ni
similitud entre "estatuto" y “leyes estatutarias”.
Inicialmente, por cuanto la expresión "estatuto" alude
a un concepto genérico predicable del conjunto normativo referente a una
materia cualquiera, integrado por normas constitucionales, legales o de otro
nivel, agrupadas o dispersas, mientras que las “leyes estatutarias” se
caracterizan por estar destinadas, por disposición expresa de la propia Carta
Política, a regular determinadas materias cuya enunciación es además taxativa
(C.P. art 152). Pero además, porque la sola utilización de la palabra "estatuto", para
distinguir un conjunto de normas, no puede conducir por ese solo hecho a la
conclusión de que se está en presencia de una ley estatutaria o de una que
debiera tramitarse como tal.
7.5.
En relación con el alcance de la facultad legislativa para expedir estatutos,
este Tribunal ha manifestado que lo que se persigue al formar cuerpos jurídicos
de esas características, “es precisamente integrar en un único régimen
jurídico, revestido de fuerza obligatoria y, por tanto vinculante, el
conjunto de las disposiciones legales vigentes sobre una determinada materia, a
fin de crear un régimen legal sistemático y armónico que por virtud de la
coherencia y completud propias de los cuerpos legales de las
características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo
que se asegure su observancia y aplicación”[40].
7.6.
De ese modo, la competencia asignada al legislador, para “expedir el
estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de
la administración nacional”, lo ha dicho esta Corporación[41],
ha de llevarse a cabo, en principio, conforme al procedimiento previsto en la
Constitución para las leyes ordinarias, por no tener dicho estatuto un rango
normativo especial ni pertenecer a una determinada tipología legal. Con esa
orientación, en la Sentencia C-713 de 2009, reiterando lo dicho previamente en
la Sentencia C-949 de 2001, este Tribunal destacó que, respecto a la naturaleza
de las normas sobre contratación administrativa, estas no tienen un rango
superior al de las otras leyes de la República, “puesto que de tales preceptos
no depende la expedición de otros ni mediante ellos se rige una actividad a la
que deba entenderse subordinada la función legislativa ordinaria”. Se trata de
contemplar normas especiales para la contratación que tiene lugar entre el
Estado y los particulares, por oposición a la que se desarrolla con arreglo a
las leyes civiles y mercantiles únicamente entre personas privadas, luego no
existe motivo alguno para que, únicamente en consideración a los sujetos que
intervienen como partes en una y otra clase de contratos, las reglas aplicables
pudieran tener jerarquía normativa diferente”.
7.7.
En lo que hace relación a las características de dicha competencia, también la
jurisprudencia constitucional se ha pronunciado[42],
fijando los siguientes criterios:
- Su
ejercicio no obliga al legislador a dictar un estatuto contractual que
desarrolle la materia en forma integral y casuística, por cuanto una concepción
de esta naturaleza significa que el constituyente quiso desconocer el campo de
acción que le corresponde a la administración respecto de los contenidos
normativos, que al estar expuestos a las cambiantes circunstancias, demandan
una regulación ágil y expedita que permita lograr la debida ejecución de la
ley.
- De
la Constitución no es posible inferir la obligación para el legislador de
incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia
contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el
artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para
expedir un estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto
general como prevé la disposición constitucional.
- El
mandato otorgado al Congreso de la República, en el artículo 150 de la Carta,
para que dicte un estatuto general de contratación de la administración pública
y en especial de la administración nacional, implica el reconocimiento de una
amplia libertad de configuración del legislador para diseñar un régimen legal
cuya finalidad sea la de propender por el logro de los objetivos
constitucionales del Estado Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de
estas metas requiere del aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de
los órganos públicos mediante la contratación. En este orden de ideas, es
innegable el carácter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que
no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos
del Estado.
- En
virtud de la potestad de configuración legislativa, el Congreso tiene libertad
para regular los aspectos más significativos de la contratación pública como
son los referentes a las cláusulas excepcionales, la clasificación de los
contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la
competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades,
control de la gestión contractual, responsabilidad contractual, liquidación de
los contratos y solución de las controversias.
8. Inconstitucionalidad
del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007
8.1.
Pues bien, con fundamento en la competencia atribuida al Congreso de la
República en el último inciso del artículo 150 Superior, para regular la
materia de la contratación estatal, este organismo expidió la Ley 80 de
1993, “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública”, cuyo objetivo, definido en el propio artículo 1º
del referido ordenamiento, es el de “disponer las reglas y principios
que rigen los contratos de las entidades estatales”.
8.2.
Sobre los criterios filosóficos que inspiraron la expedición de la citada ley,
esta Corporación ha dicho que ellos se estructuran a partir de dos premisas
fundamentales: la autonomía de la voluntad y la incorporación de los
principios del derecho privado, criterios con los cuales se busca combatir la
ineficiencia administrativa que en ese escenario de la actividad estatal había
originado para la época el exceso de trámites burocráticos y la abundancia
exagerada e innecesaria de procedimientos[43].
Ha explicado igualmente la jurisprudencia, que el mencionado estatuto
contractual se fundamenta en los principios de transparencia, economía y
responsabilidad, en el postulado de la buena fe consagrado expresamente en el
artículo 83 de la Carta Política, al tiempo que está llamado a desarrollarse
conforme a los principios que rigen la función administrativa fijados en el
artículo 209 del mismo Estatuto Superior (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad).
8.3.
La Ley 80 de 1993, a su vez, ha sido objeto de diversas modificaciones, entre
otras, la propuesta por la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se
introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y
se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos Públicos”,
cuyo artículo 32 es parcialmente cuestionado en esta causa.
8.4.
En la exposición de motivos del proyecto de ley de origen gubernamental que dio
paso a la expedición de Ley 1150 de 2007, se explicó claramente que su objetivo
era “introducir medidas para la eficiencia y
transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo contractual un
hito de eficiencia en la administración del recurso público y un terreno
adverso al accionar de la corrupción”[44]. Ello, marcado en el propósito, también destacado
en la exposición de motivos, de encontrar “la forma de superar la evidente
obsolescencia de las reglas contractuales públicas en nuestro país”[45].
8.5. Dentro de ese marco,
durante el curso de los debates al proyecto que dio paso a la expedición de Ley
1150 de 2007, se hizo énfasis en que su finalidad era “dotar a la
contratación estatal de instrumentos y herramientas que permitan alcanzar y
garantizar la transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos,
para la adquisición de los bienes, obras o servicios que respondan a
necesidades y prioridades de la comunidad”; para lo cual, la referida ley
introduce (i) nuevos mecanismos para la selección
objetiva de los contratantes; (ii) la obligación en
cabeza de las entidades de publicar proyectos de pliegos de condiciones y
términos de referencia con el propósito de suministrar al público en general la
información que le permita formular observaciones a su contenido; (iii) la
implementación de las audiencias públicas en licitaciones públicas; (iv) la
convocatoria pública en procesos de contratación directa, fijación de factores
de selección objetivos y lineamientos para evitar el direccionamiento de los
pliegos de condiciones; (v) así como el fortalecimiento
de mecanismos para la divulgación de la información contractual, con lo cual se
busca fortalecer la participación ciudadana en los procesos y actuaciones
contractuales que adelanten las entidades públicas.
8.6.
En punto a la finalidad perseguida con la Ley 1150 de 2007, en la Sentencia
C-713 de 2009, la Corte manifestó que, teniendo en cuenta la evolución en
materia de contratación pública y de las condiciones bajo las cuales los
particulares contratan con el Estado, “ya no se está ante reglas que buscan
morigerar el poder exorbitante del Estado, sino ante reglas que pretenden
satisfacer los principios que orientan la función administrativa, previstos en
el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad), y que imponen a las entidades estatales asegurar
el cumplimiento de tales principios en los contratos que celebran”.
8.7.
Sobre esas bases, y atendiendo a los cambios introducidos al Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública por parte de la Ley 1150 de 2007,
el artículo 32 de la citada ley regula el tema de la“derogatoria”,
fijando en el inciso tercero, objeto de la presente acusación, reglas de
prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública sobre otras normas del ordenamiento. En ese sentido, la
preceptiva prevé: “Las normas del Estatuto General de
Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con
excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la
derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo
podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”.
8.8.
En relación con dicho texto, habrá de precisar la Corte que el mismo no hizo
parte del proyecto original presentado por el Gobierno ante el Senado de la
República, donde este inició su trámite para dar paso a la expedición de la Ley
1150 de 2007[46].
Tal como consta en el informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria
de la Cámara de Representantes (cuarto debate del proyecto), la medida fue
introducida en la referida instancia legislativa como parte del pliego de
modificaciones propuesto para la discusión en plenaria, sin que exista
justificación sobre su incorporación legal, ni en el trámite del cuarto debate
ni durante la etapa de conciliación, distinta a la de señalarse que: “Por otra parte, se adiciona un inciso en el que se
fijan reglas de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública”.[47]
8.9.
Cabe destacar, que contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de
2007, se estructura la acusación del actor, en el sentido de sostener que, por
su intermedio, se vulneran los artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución
Política, por cuanto este le reconoce una jerarquía superior a las normas del
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sobre
disposiciones de la misma naturaleza (ordinarias), al tiempo que limita la
competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes, fijando
una prohibición de derogación tacita para las normas del Estatuto de
Contratación Pública.
8.10. La
acusación referente a la presunta prevalencia jerárquica del
Estatuto General de Contratación sobre disposiciones de su mismo nivel, la
predica el demandante del aparte acusado que dispone: “Las normas del Estatuto General de Contratación
Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de
aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica”. Entre
tanto, el cargo referente a la aparente limitación de la competencia del
Congreso de la República para la creación de las leyes, lo ubica el actor en el
aparte de la norma impugnada que establece que: “la derogatoria de las
normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de
manera expresa, mediante su precisa identificación”.
8.11.
En relación con la medida que le reconoce al Estatuto General de Contratación
Pública preferencia frente a cualquier otra norma que regule la materia,
excepción hecha de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica, comparte la
Corte la posición de la demanda, en el sentido de sostener que la misma excede
los límites que determinan el margen de configuración normativa del legislador,
en la medida que, por su intermedio, se establece una regla de jerarquía del
referido estatuto sobre las demás leyes de su misma categoría -las leyes
ordinarias-, que no surge del sistema de fuentes del derecho previsto por la
Constitución Política.
8.11.1.
Ciertamente, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, por expresa
disposición constitucional,el ejercicio de la función legislativa se lleva a
cabo a través de diferentes tipos de leyes, que pueden ser agrupadas en dos
grandes categorías: las leyes especiales (estatutarias y orgánicas) y las leyes
ordinarias o comunes (leyes marco, códigos o conjuntos sistemáticos de normas,
leyes de facultades extraordinarias, leyes de honores y leyes ordinarias o
comunes propiamente dichas, entre otras). Las distinciones entre esas dos
categorías de ley se refieren a aspectos materiales y de procedimiento fijados
en la propia Carta Política. En efecto, por razón de su importancia y
trascendencia, “el Constituyente reservó algunas materias para ser incorporadas
en el ordenamiento nacional a través de ciertos tipos especiales de ley, con lo
cual, los asuntos que no hagan parte de dicha reserva harán parte del ámbito de
configuración ordinaria del legislador”[48].
Acorde con ello, para la aprobación de las leyes especiales, el mismo
Constituyente “dispuso que algunas de las fases o actuaciones del proceso
legislativo tuviesen un trámite diferente al procedimiento general de
aprobación de las leyes ordinarias o comunes”[49].
8.11.2.
En ese contexto, dentro del grupo de leyes especiales están las leyes estatutarias,
a las que se refieren los artículos 152 y 153 Superior, por cuya vía se regulan
las siguientes materias: (i) derechos y deberes fundamentales de
las personas y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) administración
de justicia; (iii) organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales; (iv)instituciones
y mecanismos de participación ciudadana; (v) estados de
excepción; y (vi) igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República. Dichas leyes, al tiempo que requieren para su
aprobación un trámite más exigente que el de las leyes ordinarias, en el
sentido que deben ser aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso y ser expedidas en una sola legislatura, son objeto del control previo
y automático de constitucionalidad.
8.11.3.
También hacen parte del grupo de leyes especiales las leyes orgánicas,
consagradas en el artículo 151 de la Carta, las cuales, además de estar
sometidas a un trámite de expedición especial, en el sentido que requieren para
su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
cámara, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las
leyes que siguen el trámite ordinario, derivado de la posibilidad de
condicionar la expedición de esa última categoría de normas al cumplimiento de
ciertos fines y principios definidos en su propio texto, “a tal
punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento
legislativo ordinario”[50].
Por mandato de la norma constitucional citada, por vía de ley orgánica se
regulan: (i) los reglamentos del Congreso y de cada una de las
cámaras; (ii) las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan nacional
de desarrollo; y (iii) las relativas a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales.
8.11.4.
En cuanto hace a las llamadas leyes marco o leyes cuadro, ha señalado la
jurisprudencia que son aquellas que implican “una nueva relación entre el
Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que éste último colabora
activamente con el primero en la regulación de la materia correspondiente, de
forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habrán de
guiar la regulación, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la
reglamentación específica del asunto de que se trate”[51].
En ese contexto, la razón de ser de las leyes marco, lo ha dicho la
Corte, “radica
en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera
ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente;
regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de
expedir, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades
para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones”[52]. Sobre
ese tipo de leyes, habrá de señalarse que, aun
cuando por su intermedio el Congreso fija las pautas
generales o directrices de las materias expresamente señaladas en el artículo
150 numeral 19 de la Carta Política (comercio exterior y régimen cambiario
internacional, régimen de aduanas, actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo de recursos captados
del público, y régimen salarial y prestacional de empleados públicos y
trabajadores oficiales), las mismas no están sometidas a un trámite
legislativo especial y, por tanto, no difieren por ese aspecto de las leyes
ordinarias, motivo por el cual se entienden inscritas en esta última categoría
legislativa.
8.11.5.
De ese modo, la Constitución Política, al tiempo que define los diferentes
tipos de leyes, también consagra una jerarquía entre las dos grandes
categorías normativas, la cual se revela en favor de las leyes especiales
(estatutarias y orgánicas) sobre las demás leyes sometidas al trámite ordinario
de aprobación (códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes
de facultades extraordinarias, leyes de honores y leyes ordinarias o comunes
propiamente dichas, entre otras). Al respecto, es importante destacar que
la relación existente entre las leyes especiales y las leyes ordinarias,
permite inferir que las primeras, dada su particular caracterización
constitucional, actúan en realidad como parámetro general de las segundas, lo
que a su vez justifica la supremacía de las leyes especiales frente a las leyes
ordinarias. Tal supremacía se ve materializada en la imposibilidad de que
estas últimas puedan modificar o derogar materias de ley orgánica o
estatutaria, o invadir su órbita de competencia, pues estarían contrariando los
dictados de una norma que se ha expedido mediante el trámite especial que la
propia Constitución ha previsto para ello. Esto quiere decir, además, que las
leyes especiales, orgánicas y estatutarias, “pueden ser utilizadas como
parámetro de control de constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos
casos el alcance real de las normas constitucionales y (ii) su contenido, según
la Constitución, enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo
cual configura la exigencia de un trámite especial en ciertos temas (trámite de
ley orgánica o estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los
principios constitucionales que la contienen”.
8.11.6.
Con respecto a las leyes ordinarias o comunes, al margen de la subordinación
existente frente a las leyes de naturaleza especial -estatutarias y orgánicas-,
habrá de señalarse que la Carta Política no estable categorías entre ellas ni
consagra procedimientos o trámites especiales para su aprobación, así como
tampoco habilita al Congreso de la República para llevar a cabo dichas
acciones. Por tales motivos, no obstante las diferencias que puedan surgir
entre las leyes ordinarias por razón de las materias que están llamadas a
regular, no es posible que el legislador fije reglas de jerarquía o de
subordinación entre ese tipo de leyes, reconociendo un mayor estatus a
unas sobre otras, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución
Política.
8.11.7.
Siguiendo lo dispuesto en el artículo 150 Superior, el Congreso de la
República, en ejercicio de su función de hacer las leyes, no se encuentra
habilitado para establecer jerarquías entre normas de la mismas naturaleza y
tipología, o para crear prevalencias entre ellas, pues se trata de una materia
reservada exclusivamente a la propia Constitución Política. Por lo tanto,
cualquier medida que sobre el particular adopte el Congreso, implica una extralimitación
de funciones, contraria al mandato contenido en la citada disposición
constitucional.
8.11.8.
Así entendido, frente a las normas que hacen parte del Estatuto General de
Contratación Pública, la Carta Política no les otorga un rango normativo
especial ni superior al de las leyes ordinarias, pues de las mismas no depende
la expedición de otras leyes, ni a través de ellas se rige una actividad a la
que deba entenderse subordinada la función legislativa ordinaria. Conforme fue
precisado en el apartado anterior, la expresión “estatuto general”,empleada
en el inciso final del artículo 150 de la Constitución para referirse a las
normas de contratación estatal, no alude a determinada tipología legislativa,
ya sea a las leyes estatutarias, orgánicas o incluso a las leyes marco, ni
conlleva la circunstancia de someterlas a un trámite legislativo especial de
aprobación. En realidad, lo que quiso el Constituyente con la inclusión de tal
expresión en la Carta, fue promover la configuración de un régimen legal
sistemático y armónico que regule en forma ordenada la actividad contractual
del Estado, el cual debe ser expedidoconforme al procedimiento general previsto
en la Constitución para la aprobación de las leyes ordinarias, motivo por
el cual dicho régimen de contratación se entiende inscrito en esta última
categoría legislativa -el de las leyes ordinarias-.
8.11.9.
Siendo ello así, respecto a la norma que se analiza, en la que se fija una
regla de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación Pública
frente “a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas
de naturaleza estatutaria u orgánica”, advierte la Corte que, aun cuando la
misma respeta la supremacía que la Constitución le reconoce a las leyes
especiales (estatutarias y orgánicas), en todo caso, a nivel de las normas
ordinarias que regulan la contratación pública, le está otorgando una categoría
superior a aquellas que hacen parte del Estatuto General de Contratación
Pública; categoría que no surge del sistema de fuentes del derecho concebido
por la Constitución Política.
8.11.10.
En efecto, conforme fue explicado, no resulta constitucionalmente admisible que
las normas que integran el Estatuto General de Contratación Pública puedan ser
objeto de un tratamiento especial, desde el punto de vista de atribuirles un
carácter prevalente frente a otras del mismo tipo que también se ocupan de
aspectos relacionados con la contratación. Al hacerlo, el legislador desbordó
su marco de competencia pues la Constitución Política no lo habilita para crear
una tipología de ley más allá de las definidas en la propia Carta, ni para
reconocerle a las normas del Estatuto de Contratación Pública, una condición
superior a la de otras leyes ordinarias.
8.11.11.
Aun cuando el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa
para expedir las normas del Estatuto General de Contratación Pública, el
ejercicio de dicha atribución, se reitera, se encuentra subordinada a los
postulados que fija la propia Carta Política, la cual, como se ha explicado, no
lo faculta para alterar el sistema normativo de fuentes del derecho previsto
expresamente por dicho Estatuto Superior.
8.11.12.
De acuerdo con lo expuesto, no comparte la Corte la posición adoptada por
algunos de los intervinientes, en el sentido de afirmar que el propósito de la
norma acusada es darle aplicación al criterio hermenéutico de especialidad.
Como ha quedado explicado, la regla según la cual, “[l]as
normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra
sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u
orgánica”, antes que buscar resolver la posible
antinomia que pueda surgir entre una norma general y una especial, conforme lo
impone el criterio hermenéutico de especialidad, lo que propone es
reconocerle supremacía al Estatuto General de contratación Pública sobre otras
normas ordinarias que, no obstante regular la misma materia, no hacen parte de
dicho estatuto.
8.11.13.
En punto al criterio hermético de especialidad, se explicó que el mismo opera
con un propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en
el sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una
especial, permite darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende
que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es
regulado por la norma especial. En esos casos, la norma general, no obstante no
resultar aplicable a la hipótesis prevista en la preceptiva especial, en todo
caso, mantiene su eficacia jurídica en cuanto puede ser aplicada a las demás
situaciones que se ajusten a su ámbito regulatorio.
8.11.14.
Así entendido, el criterio hermenéutico de especialidad no es recogido por
la norma impugnada, como equivocadamente lo sostienen algunos intervinientes,
pues el objetivo de tal preceptiva es fijar una regla de jerarquía normativa,
cuyo efecto es impedir la validez y eficacia de las disposiciones ordinarias
que, no obstante regular aspectos de la contratación pública, no hacen parte
del Estatuto General. En ese sentido, cualquier medida que en la materia sea
expedida por el legislador por fuera del Estatuto General de contratación
Pública, no estaría llamada a producir efectos jurídicos en ningún caso, lo
cual, además de resultar contrario al sistema de fuentes del derecho concebido
por la Constitución Política, afecta también, sin fundamento válido, la
facultad atribuida al legislador por el artículo 150 Superior para expedir y
derogar las leyes.
8.11.15.
En relación con esto último, es importante precisar que la posibilidad de
expedir normas en materia de contratación pública por fuera del cuerpo del
Estatuto, puede tener lugar en razón a que, conforme lo ha precisado la
jurisprudencia de este Tribunal, de la Constitución no es posible
inferir la obligación para el Congreso de la República de incorporar en un
solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia contractual,
pues si ésta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el artículo 150
Fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para expedir un
estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto general como lo
prevé la citada disposición constitucional.
8.11.16.
Por tanto, no resulta constitucionalmente admisible limitar la facultad del
legislador para expedir nomas en materia de contratación pública, por la vía de
reconocerle prevalencia a las disposiciones del Estatuto sobre las demás
preceptivas que no hagan parte del mismo.
8.12.
Ahora bien, con respecto a la medida complementaria de la aludida regla, la
cual establece que “la derogatoria de las normas del Estatuto General
de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su
precisa identificación”, encuentra la Corte que la misma también constituye
una vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de
configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia
de derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo, ya sea de manera
expresa o no. Dicha restricción, en la medida en que no está prevista en el
artículo 150-1 de la Carta Política, implica, concretamente, limitar la
actuación futura del legislador en el ámbito de su competencia normativa para
derogar las leyes.
8.12.1.
Como ya se señaló, de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 1º del artículo
150 de la Constitución Política, el Congreso de la República se encuentra
facultado para ejercer, entre otras funciones, la de “derogar las
leyes”, entendiendo por tal, la atribución legislativa para retirar del
ordenamiento jurídico disposiciones legales, en forma total o parcial, amparado
en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean
estas de necesidad o conveniencia.
8.12.2.
En punto al ejercicio de dicha facultad, la Corte ha sido clara en señalar que
no es una atribución menor e intrascendente del Congreso, sino que, por el
contrario, se trata de una potestad que resulta consustancial a su existencia
misma, pues constituye una expresión del principio democrático y de la
soberanía popular, pilares fundantes
del Estado Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a las
mayorías representativas para modificar y contradecir las regulaciones legales
precedentes, en el entendido que “la última voluntad de los representantes del
pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece
sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas.”[53]
8.12.3.
Sobre esa base, la propia jurisprudencia ha destacado que las potestades
legislativas, entre ellas la facultad derogatoria, aun cuando no son absolutas,
son amplias, lo que significa que las mismas, en la medida que no resulten
contrarias a la Constitución Política, “deben
ser consideradas inagotables”[54]. A este respecto, en la Sentencia C-443 de
1997, la Corte hizo la siguiente reflexión:
“La competencia del Congreso para
derogar las normas precedentes encuentra sustento no sólo en el hecho de que
expresamente la Carta le confiere esa posibilidad a las cámaras (CP art. 150
ord. 1) sino en el propio principio democrático y en la soberanía popular (CP
art. 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no
violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables”.
8.12.4.
Conforme con lo anterior, y considerando que el artículo 150-1 de la
Carta no establece restricciones en torno a la oportunidad y la
conveniencia de derogar o no una disposición legal y a la forma en que ello se
puede llevar a cabo (de manera expresa, tácita u orgánica, entre otras), no es posible
que el legislador, mediante ley ordinaria, pueda auto limitar su propia
potestad normativa general, tal y como ocurre en el caso de la norma
acusada.Ciertamente, disponer que la derogatoria de las leyes de
contratación pública solo se puede llevar a cabo por declaración expresa,
previa su precisa identificación, implica, sin lugar a equívocos, limitar la
competencia del legislador del futuro para derogar las leyes, pues este solo
podría contradecir las regulaciones legales precedentes por la vía de aplicar
el aludido criterio, encontrándose impedido para optar por otros que no están
prohibidos por la Constitución Política y que son considerados jurídicamente
válidos. A este respecto, el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 es claro en
señalar que una disposición legal puede estimarse insubsistente “por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con
disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula
íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería”.
8.12.5. De ese modo, no obstante las previsiones del artículo 3° de la
Ley 153 de 1887, bajo las reglas contenidas en la disposición acusada, la
derogatoria de las normas de contratación pública debe proceder por declaración
expresa, sin que resulte válido acudir a las modalidades de derogatoria tácita
u orgánica, entre otras, con lo cual, a través de una ley ordinaria, se le está
imponiendo al propio legislador ordinario un modo específico de cómo proceder
para derogar normas de la misma jerarquía, lo que a juicio de la Corte resulta
inconstitucional dado que, por esa vía, se están restringiendo indebidamente
las condiciones bajo las cuales el Congreso puede ejecutar en el futuro la
potestad derogatoria, que como se ha señalado, la ejerce autónomamente, amparado
en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean
estas de necesidad o conveniencia.
8.12.6.
Ello comparta, a su vez, cabe reiterarlo, una auto limitación del legislador en
el ejercicio de la facultad derogatoria que el propio Estatuto Superior le
confiere y respecto de la cual no se prevén restricciones en punto a la manera
como la misma debe ser ejecutada. Dicha limitación, por supuesto, afecta el
principio democrático, entendido como el fundamento de la temporalidad de la
ley, en el sentido de que la voluntad posterior del pueblo debe prevalecer
sobre la anterior (lex posteriori derogat priori). Precisamente, sobre
el ejercicio de las potestades legislativas, la jurisprudencia constitucional
ha tenido oportunidad de señalar que, “mediante
la expedición de una ley ordinaria, no se puede garantizar que en el futuro el
Congreso de la República se abstenga de ejercer sus competencias
constitucionales para interpretar, reformar o modificar textos normativos de
idéntica jerarquía”[55].
En plena correspondencia con tal afirmación, también la Corte ha puesto de
presente que, “el Legislador actual no
puede atar al Legislador del mañana, pues esto anularía el principio
democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían
subordinar a las mayorías del futuro”[56].
8.12.7. Y con base en las anteriores
premisas, este Tribunal ha precisado que “El legislador no puede prohibirse a sí
mismo el futuro ejercicio de una facultad que la propia Constitución le
confiere. Pues si la atribución correspondiente está contemplada por el
Constituyente, a menos que éste supedite su ejercicio a la previa existencia de
una disposición legal -como acontece con la sujeción de las funciones
legislativas a las leyes orgánicas-, las restricciones al mismo consagradas en
un estatuto de jerarquía legal implican reforma de la Constitución y por lo
tanto exigen el pleno cumplimiento de los requisitos correspondientes”[57].
8.12.8.
Así las cosas, conforme con su propia jurisprudencia, a juicio de la Corte, es
entonces claro que las posibilidades de limitar las atribuciones del legislador
para “interpretar, reformar y derogar las leyes”, solo puede darse
por la propia Constitución Política o por la ley Orgánica, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 151 de la Carta, pero no por el legislador ordinario,
que es precisamente lo que ocurre en el caso de la norma impugnada.
8.12.9. En consecuencia, tampoco resulta
constitucionalmente admisible limitar la facultad del legislador para derogar
las normas del Estatuto General de Contratación Pública, previendo que
ello “sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa
identificación”, pues, como se ha explicado, tal medida constituye una
vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de
configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia
de derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo.
8.12.10.
Por las razones expuestas, considera la Corte que la acusación formulada contra
el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 está llamada a
prosperar, motivo por el cual el referido inciso será declarado inexequible en
la parte resolutiva del presente fallo.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “Las normas del Estatuto General de Contratación Pública
preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de
naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las
normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de
manera expresa, mediante su precisa identificación”, contenida en el
inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS
RÍOS
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Permiso por calamidad
MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-439/16
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA
ADMINISTRACION-Alcance de referencia jurisprudencial que se hace
en las consideraciones del fallo, en relación con el principio de
especialidad (Aclaración de voto)
PRINCIPIO
DE ESPECIALIDAD EN MATERIA DE NORMAS-Aplicación en jerarquía igual(Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-11213
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual
se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de
1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con
Recursos Públicos”
Demandante:
Milton José Pereira Blanco
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Coincido
con la decisión de la Sala, pero aclaro el voto con el debido respeto, para
precisar el alcance de una referencia jurisprudencial que se hace en las
consideraciones de este fallo. En el fundamento 6.6 de la parte motiva de esta
providencia, la Corte señala que el principio de especialidad funciona
como un instrumento para resolver problemas de incompatibilidad entre normas de
igual jerarquía, pues si las disposiciones en conflicto pertenecen a distintos
niveles jerárquicos es claro que prevalece la de rango superior. En ese
contexto cita la sentencia C-339 de 2002, en la cual la Corte declaró exequible
una norma del Código de Minas que les daba aplicación preferente a sus normas
sobre las de otros ordenamientos. Aclaro que, en mi criterio, esa sentencia es
pertinente por cuanto en ese caso la Corporación consideró la norma ajustada a
la Carta, en la medida en que se limitaba a prever un criterio para resolver
conflictos entre disposiciones genuinamente iguales en su jerarquía y origen.
Sin embargo, como se indicó en la sentencia C-339 de 2016, el problema resuelto
en esa ocasión es distinto del que se presenta si la antinomia se da entre dos
normas que en apariencia están en el rango legal, pero una de ellas reproduce
principios de orden constitucional, pues en tal caso las previsiones no
estarían realmente en el mismo nivel jerárquico. En este último caso, es claro
que prevalece el contenido normativo que refleja las previsiones superiores.
Textualmente dijo la Corte al respecto:
“es oportuno señalar
que las normas contenidas en leyes generales que reproduzcan principios
ambientales contenidos en la Carta Política o en instrumentos relevantes del
derecho internacional para la interpretación y aplicación de las normas
superiores, tampoco estarían sujetas a tal preferencia, pues ello implicaría
que, tratándose de normas que conforman el cuerpo normativo constitucional e
internacional que define el contenido de un derecho fundamental, su sola
invocación en una ley les privaría de su jerarquía superior. Ello ocurre, por
ejemplo, con los principios de la Declaración de Río recogidos en la Ley
99 de 1999 y con aquellos que establecen los principios de gradación normativa,
rigor subsidiario y armonía regional, que contribuyen a comprender el alcance
de la autonomía territorial en materia ambiental.”
En
estos términos, dejo consignadas las razones de la aclaración de voto.
Fecha
ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Folio 6.
[2] Ibídem.
[3] Ibídem.
[4] La intervención se lleva a cabo
con fundamento en las siguientes Sentencias: C-527 de 1994, C-1648 de 2000,
C-564 de 1995 y C-473 de 1997.
[5] Folio 67.
[6] Folio 68
[7] De acuerdo con el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991, esta Corporación, en múltiples pronunciamientos sobre la materia,
ha dejado en claro que, para que exista demanda en forma y la Corte pueda
adoptar la respectiva decisión de fondo, es necesario que el escrito de
acusación contenga: (i) las normas
que se acusan como inconstitucionales y (ii) las
disposiciones superiores que se estiman violadas, siendo además imprescindible
la (ii) formulación de por lo menos un cargo concreto
de inconstitucionalidad, el cual, a su vez, debe estar respaldado en
razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. La Misma
jurisprudencia constitucional, de manera particular en la Sentencia C-1052 de
2001, ha explicado que existen razones “(i) claras, cuando la
acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil
entendimiento, (ii) ciertas, si la acusación recae directamente sobre el
contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica
inferida o deducida por el actor, (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma
diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv) pertinentes, cuando
se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones
de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes, en la
medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que son
necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que
exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del
precepto impugnado”.
[8] Sentencia C-1648 de 2000.
[9] Sentencia C-1648 de 2000.
[10] Sobre el tema se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-473 de 1997, C-524 de 1997, C-1648 de
2000 y C-630 de 2011.
[11] Sobre el tema se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-524 de 1997, C-1648 de 2000 y C-630 de
2011.
[12] Sentencia C-473 de 1997.
[13] Sentencia C-1648 de 2000.
[14] Sentencia C-1648 de 2000.
[15] Cfr. la Sentencia C-473 de 1997, a su
vez reiterada, entre otras, en las Sentencias C-1648 de 2000, C-778 de 2001,
C-706 de 2005 y C-630 de 2011.
[16] Cfr. entre otras, las
Sentencias C-778 de 2001, C-226 de 2002, C-706 de 2005, C-857 de 2005, C-699 de
2007 y C-811 de 2014.
[17] Sentencia C-055 de 1996, reiterada en la
Sentencia C-857 de 2005.
[18] Sentencia C-778 de 2001.
[19] Sentencia C-443 de 1997.
[20] Cfr. las Sentencias C-443 de
1997, C-778 de 2001, C-226 de 2002, C-706 de 2005, C-875 de 2005, entre otras.
[21] Sentencia C-443 de 1997.
[22] Cfr. Artículo 71 del Código Civil, Artículo 3
de la Ley 153 de 1887, Sentencias C-159 de 2004, C-823 de 2006, C-898 de 2009,
C-775 de 2010, C-901 de 2011.
[23] Sentencia C-159 de 2004.
[24] Cfr. Artículos 71 y 72 del Código Civil,
Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias C-159 de 2004, C-823 de 2006 y
C-775 de 2010.
[25] Cfr. Sentencias C-159 de 2004, C-775 de 2010.
[26] Cfr. Artículo 3 de la Ley 153 de 1887,
Sentencias C-558 y C-634 de 1996, C-328 y C-329 de 2001, C-653 de 2003, C-159
de 2004, C-823 de 2006 y C-898 de 2009.
[27] Cfr. Sentencias C-634 de 1996, C-745 de 1999,
C-1144 de 2000, C-294, C-328 y C-1066 de 2001, C-1067 de 2008 y C-898 de 2009.
[28] Sentencia C-775 de 2010.
[29] Sobre el punto se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-778 de 2001, C-706 de 2005, C-857 de
2005 y C-699 de 2007.
[30] Sentencia C-529 de 1994.
[31] Sentencia C-226 de 2002,
reiterada, entre otras, en las Sentencias C-857 de 2005 y C-699 de 2007.
[32] Sobre el tema se pueden
consultar, entre otras, las Sentencias C-226 de 2002, C-706 de 2005 y C-699 de
2007.
[33] Corte Constitucional, Sentencia
C-443 de 1997.
[34] Ídem.
[35] Corte Constitucional, Sentencia
C-078 de 1997. En el mismo sentido ver la Sentencia C-576 de 2004.
[36] Sentencia C-339 de 2002.
[37] En la Sentencia C-449 de 1992, la Corte
precisó que la competencia atribuida al Congreso en el último inciso del
artículo 150 Superior, tiene dos componentes básicos. El primero, refiere a una
habilitación al Congreso para expedir un estatuto general de
contratación destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. Y el segundo, hace relación
a la atribución del Congreso de expedir un estatuto especial de contratación
para la Nación, es decir, dirigido solo al nivel nacional.
[38] Sentencia C-949 de 2001,
reiterada en la Sentencia C-713 de 2009.
[39] Sentencia C-949 de 2001,
reiterando lo dicho en la Sentencia C-633 de 1996.
[40] Sentencia C-558 de 1992.
[41] Cfr. Sentencias C-949 de 2001 y
C-713 de 2009.
[42] Cfr. Las Sentencias C-449 de
1992, C-633 de 1996, C-949 de 2001 y C-713 de 2009.
[43] Cfr. Las Sentencias C-449 de
1992, C-633 de 1996, C-949 de 2001 y C-713 de 2009, entre otras.
Exposición
de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado – 057, Cámara. Gaceta del
Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.
[45] Exposición de motivos del
proyecto de Ley 20 de 2005, Senado – 057, Cámara. Gaceta del Congreso No. 458
del 01-08 de 2005. En la exposición de motivos se dijo sobre el
particular: “Es motivo de particular satisfacción para el Gobierno Nacional,
presentar por su conducto a la consideración del Congreso de la República una
iniciativa legislativa de gran importancia para la reforma del Estado colombiano,
consistente en la modificación al Estatuto General de Contratación para la
Administración Pública con el objeto de introducir medidas para la eficiencia y
transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo contractual un
hito de eficiencia en la administración del recurso público y un terreno
adverso al accionar de la corrupción. El proyecto de ley que hoy se presenta
es fruto de una ya larga discusión sobre la forma de superar la evidente
obsolescencia de las reglas contractuales públicas en nuestro país. Es este el
tercer intento que realiza el Gobierno Nacional en esta dirección,
asistiéndonos en ese sentido el convencimiento de la conveniencia de la
adopción de una iniciativa que como esta trasluce la madurez de la discusión
pública llevada a cabo sobre el particular. Así, a pesar de no haber recibido
trámite en la Cámara de Representantes los dos proyectos anteriores (007/03
Cámara y 035/04 Cámara), los mismos abrieron el espacio para un saludable
intercambio de ideas tanto al interior del Congreso, como con los actores
interesados en el proceso desde la perspectiva de los órganos de control, los
contratistas del Estado, la academia y la opinión pública en general. Debe en
consecuencia reconocerse que al trabajo de base realizado por el Departamento
Nacional de Planeación desde comienzos del período de Gobierno (con la
colaboración de los Ministerios del Interior y de Justicia, de Hacienda y
Crédito Público y de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República),
vinieron a sumarse muy principalmente los aportes de la Procuraduría General de
la Nación y de la Contraloría
General de la República, además de los no menos trascendentes de la
sociedad civil, que puestos ahora en contexto ofrecen un lúcido conjunto de
medidas legislativas que, no por ser de carácter puntual, dejarán de significar
un cambio profundo en el devenir contractual público y con él, en la
materialización de los objetivos de eficiencia y transparencia comunes a la
tarea que la presente administración se ha propuesto en torno de la
modernización de nuestras instituciones gubernamentales”.
[46]Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de
2005, Senado. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.
[47] Ponencia para segundo debate en Cámara al
proyecto de ley 057 Cámara – 020 Senado. Gaceta del Congreso 96 del
27-03 de 2007. Numeral 4, correspondiente al Pliego de Modificaciones.
[49] Sentencia Ibídem.
[54] Sentencia C-443
de 1997, reiterada en la Sentencia C-226 de 2002.