Sentencia C-408/17
NORMA QUE ADICIONA ARTICULO
TRANSITORIO A LA LEY 5 DE 1992 ACERCA DE PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Resulta constitucional tanto en su aspecto formal como material
La Corporación efectúa el control único y automático
de constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona
un artículo transitorio a la Ley 5 de 1992”, disposición proferida en virtud
del procedimiento legislativo especial para la paz contenido en el artículo 1
del Acto Legislativo 01 de 2016. Para desdoblar el estudio la Corte emplea la
siguiente metodología: en la primera sección de la sentencia, realiza una
descripción sobre el procedimiento que precedió la aprobación de la ley
estudiada, con el fin de decidir acerca de su exequibilidad. Luego, tras comprobar su validez en dicho
trámite, en la segunda sección adelanta el estudio sustantivo sobre el
articulado, este subsegmento de la sentencia se desarrolla de la siguiente manera:
en primer lugar, define el contenido de la norma analizada. Luego, realiza un
análisis sobre la vigencia del derecho a la participación en el ámbito de los
procesos de justicia transicional y su ejercicio por excombatientes y sus
representantes políticos. Finalmente, se
refiere a la constitucionalidad del articulado objeto de examen, resaltando sus
aspectos específicos que ofrecen problemas jurídicos constitucionales
relevantes.
PROYECTOS DE
LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
ESPECIAL-Trámite preferencial
Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados
mediante el procedimiento legislativo especial, tienen trámite preferencial. En
consecuencia, tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier
otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre el mismo.
PROYECTOS DE
LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Título
El título de las leyes y los actos legislativos a los
que se refiere [el] artículo [primero del Acto Legislativo 01 de 2016], deberá
corresponder precisamente a su contenido y a su texto precederá esta fórmula:
“El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz, decreta”.
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL-Trámite en el Congreso
El
primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones constitucionales permanentes respectivas, sin que medie para ello
solicitud del Gobierno. El segundo debate se llevará a cabo en las plenarias de
cada una de las cámaras.
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A
LAS MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO
PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Efectos de su declaratoria de inexequibilidad
Los proyectos de ley y de acto
legislativo [proferidos en virtud del artículo primero del Acto Legislativo 01
de 2016] solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido
del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional. Con
todo, debe advertirse que esta última previsión fue declarada inexequible por
la sentencia C-332 de 2017. Sin
embargo, en la medida en que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la
decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida cuenta que
estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando se adelantó
el trámite legislativo que precedió a la norma examinada.
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Inexequibilidad de literales h y j del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2016 conlleva a que el Congreso podrá plantear e
incorporar modificaciones a las iniciativas propuestas por el gobierno sin
necesidad de su aval
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Exigencia
de conexidad con el Acuerdo Final
Los proyectos de ley y de acto legislativo que pueden
ser válidamente tramitados a través del procedimiento legislativo especial, son
aquellos que estén dirigidos a la implementación del Acuerdo Final. Esta condición
exige, en consecuencia, que se compruebe la conexidad entre el asunto objeto de
regulación y dicho acuerdo, pues de lo contrario el uso del mecanismo
legislativo excepcional resultaría inválido, al regular asuntos ajenos al
ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016.
PROYECTO DE LEY-Publicación
en la Gaceta del Congreso como primer requisito del trámite legislativo
Una de las condiciones para que una iniciativa se
convierta en ley de la República es que el proyecto haya sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
Las publicaciones dentro del trámite legislativo son un requisito mínimo de
publicidad y racionalidad en el procedimiento, el cual está estrechamente
vinculado con la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras.
LEY ORGANICA-Mayoría absoluta
La
normativa objeto de examen está sometida a reserva de ley orgánica. Por lo
tanto, su aprobación requerirá de la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra cámara.
LEY ORGANICA-Votación nominal y pública
La
votación debe darse de manera nominal y pública en cada uno de los debates del
proceso legislativo, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 133 de la
Constitución.
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION DE PROYECTOS DE LEY-Subreglas
jurisprudenciales
ANUNCIO PREVIO DE PROYECTO DE LEY-No
exige el empleo de fórmulas sacramentales
PROYECTO DE LEY-Anuncio en sesión previa que se
convocará para votación en una fecha futura prefijada y determinada o por lo
menos determinable
No es
necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse la votación,
siempre que sea determinable. En ese orden de ideas, la Corte ha avalado
expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”,
“siguiente sesión” y “día de mañana”, cuando en el contexto de la sesión
correspondiente sea posible inferir, con suficiente claridad, a qué sesión
futura se hace referencia.
PROYECTO DE LEY-Continuación de la cadena de
anuncios por aplazamiento de la votación
Frente
al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la sucesión de
anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso. Sin
embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse
dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en la sesión en
que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley.
PROYECTO DE LEY-Cumplimiento del requisito de
anuncio previo a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista,
cuando ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS LEYES-Jurisprudencia
constitucional
Según
lo estipula el artículo 158 de la Constitución, todo proyecto de ley debe referirse
a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella. El principio
de unidad de materia ha sido tratado en diversas decisiones de la Corte, las
cuales han concluido, de manera consistente y reiterada, que ese principio
resulta vulnerado cuando los asuntos que se introducen en el trámite
legislativo no tienen ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de
carácter causal, temático, sistemático o teleológico) con la materia de la ley
respectiva.
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
El
principio de consecutividad impone la obligación que toda iniciativa cumpla con
los cuatro debates, tanto en comisiones como en plenarias, o los tres cuando,
como sucede en el presente caso, el procedimiento legislativo especial dispone
la aprobación en primer debate mediante comisiones conjuntas. A su vez, el principio de identidad flexible
permite que se introduzcan variaciones al articulado en segundo debate, pero
que en todo caso se refieran a materias discutidas en el primero, pues de lo
contrario se desconocería tanto la regla de los cuatro debates, como el
principio de consecutividad.
CONSTITUCION POLITICA-Debía fungir como tratado de
paz ante una historia marcada por el conflicto y la exclusión política
La
Constitución Política de 1991 fue el resultado de un proceso político surgido
de la voluntad del Pueblo para poner fin a la violencia que se extendía desde
mucho tiempo atrás en el territorio nacional, como consecuencia del conflicto
armado interno. Así, el Texto Superior se erigió en su momento como un
auténtico tratado de paz, en el cual quedó plasmada, desde múltiples perspectivas,
la voluntad del constituyente primario de pacificar al país y brindar todas las
herramientas necesarias para garantizar a los pobladores la vigencia de sus
derechos fundamentales.
PAZ-Principio, valor, fin esencial, derecho y deber
DERECHO A LA PAZ EN EL DERECHO INTERNACIONAL-Propósito
fundamental
La paz no solo informa el
ordenamiento interno, sino que aparece como un eje transversal en múltiples
instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos que, en Colombia,
hacen parte del bloque de constitucionalidad y sitúan a la paz como un anhelo
mundial y como valor fundante, junto con la justicia, la libertad y la dignidad
humana, del concierto de naciones. Así
fue consagrado en los preámbulos de la Carta de Naciones Unidas, de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, de la Carta constitutiva de la
Organización de Estados Americanos y replicado en los preámbulos del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, entre otros instrumentos internacionales.
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Importancia
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Elementos de su materialización
contenidos en la Convención Americana
La Convención Americana […] en su
artículo 23 contiene los elementos en los que se materializa la participación
política ciudadana. Dichos componentes son: (i) el derecho a participar
directamente o a través de representantes en la dirección de los asuntos
públicos; (ii) el derecho a votar y ser elegidos; (iii) y a tener acceso a las
funciones públicas, los cuales se engloban en la categoría de derechos
políticos.
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Restricción para quienes han sido
condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por
narcotráfico
[La] participación política en
materia de inscripción para aspirar a cargos de elección popular o para ocupar
cargos públicos, está restringida de forma permanente para quienes hayan sido
condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por
narcotráfico en Colombia o en el exterior.
DELITO POLITICO-Amplio margen de configuración
legislativa en cuanto a concepto y conductas punibles conexas
Ni la Constitución ni los
instrumentos que hacen parte del bloque de constitucionalidad establecen
límites al concepto de delito político o en cuanto a las conductas punibles
conexas a estos para efectos de permitir la participación en política en el
Estado colombiano, por lo que existe un amplio margen de configuración
legislativa en la materia.
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Legitimidad y soporte democrático
La Corte evidencia que la
previsión de mecanismos para la participación de los ciudadanos en los procesos
de justicia transicional no es solo válido, sino recomendable en términos de
legitimidad y soporte democrático a las decisiones, entre ellas las de carácter
normativo, que se adopten en el marco de la implementación de acuerdos para la
superación del conflicto armado. Esta participación, como lo demuestran
varias experiencias comparadas en procesos de paz, suele prever la inclusión de
ex combatientes que han abandonado la actividad armada y se han sujetado a las
reglas propias de la democracia.
Expediente: RPZ-002
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1830 del 6 de marzo de 2017 “por medio de la cual se adiciona un
artículo transitorio a la Ley 5 de 1992”.
Procedencia:
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Magistrada Ponente
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecisiete
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos y Diana Fajardo Rivera, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que los proyectos
de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz previsto en dicha enmienda constitucional, tendrán control
automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.
En ese sentido y luego de aprobado por el Congreso, el Secretario Jurídico
(E) de la Presidencia de la República remitió mediante oficio del 7 de marzo de
2017, copia auténtica de la Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5 de
1992”.
El asunto fue asumido para conocimiento de la
Corte a través de auto del 13 de marzo de 2017.
En esta decisión también se decretaron pruebas relativas al
procedimiento legislativo que dio lugar a la norma examinada y se ordenó comunicar
la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso y a los ministros de Interior, y de Justicia y del Derecho con el
objeto de que, si lo estimaren oportuno, intervinieran en el presente proceso. De
la misma forma, se invitó a participar en el asunto de la referencia a la
Defensoría del Pueblo, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión
Colombiana de Juristas, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –
Dejusticia, la Misión de Observación Electoral, el Instituto de Ciencia
Política Hernán Echavarría Olózaga, la Red Nacional de Iniciativas por la Paz y
contra la Guerra – Redepaz, la Fundación Ideas para la Paz, la Fundación
Víctimas Visibles, la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas,
el Movimiento Voces de Paz, la Corporación Sisma Mujer, el Comité Nacional de
Víctimas de la Guerrilla, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Refugiados – ACNUR, al igual que a las Facultades de Derecho de
las Universidades Externado de Colombia, de Nariño, Nacional de Colombia, del
Rosario, Javeriana, Industrial de Santander, de los Andes y de Caldas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de
juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte
a decidir de fondo la demanda en referencia.
II. LA NORMA
OBJETO DE EXAMEN
A continuación se transcribe el texto de la Ley objeto de examen, conforme
a su publicación en el Diario Oficial No. 50.167 del 6 de marzo de 2017.
LEY 1830 DE 2017
(marzo 6)
por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio
a la Ley 5ª de 1992.
El Congreso de Colombia, en virtud del procedimiento
legislativo especial para la paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un nuevo
artículo a la Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992,
el cual quedará así:
Artículo 7°. La Agrupación Política
de ciudadanos en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en cada
una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado y
Cámara de Representantes) para que participen en el debate de los proyectos de
reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto Legislativo 01 de 2016.
Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos o ciudadanas en ejercicio, y se
convocarán a todas las sesiones en que se discutan tales proyectos. Podrán
intervenir con las mismas facultades que tienen los Congresistas durante el
trámite legislativo, salvo el voto y cumplirán a cabalidad con el reglamento
del Congreso. El Gobierno nacional garantizará los recursos necesarios para su
funcionamiento y trabajo.
Parágrafo. El Presidente de la
Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas, establecida en la Ley
1448 de 2011, será invitado a todas las sesiones en las que se discutan
proyectos relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz establecido en el
Acto Legislativo 01 de 2016, para que sea
escuchado en el marco de la sesión informal de conformidad con el
artículo 231 de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 2°. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Óscar Mauricio Lizcano Arango.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
Gregorio Eljach Pacheco.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Miguel Ángel Pinto Hernández.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
Jorge Humberto Mantilla Serrano.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 6 de marzo de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior,
Juan Fernando Cristo Bustos.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría.
III. INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 13
de marzo de 2017, la Secretaria General de esta Corporación informó que, de
acuerdo con las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos
de intervención:
1.
Adriana María Cetina Gil
Adriana María Cetina Gil presentó una breve
intervención donde solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma analizada. Para la ciudadana Cetina
Gil, la ley se ajusta al mandato constitucional contenido en el artículo 1º de
la Carta toda vez que la participación política es un mecanismo que garantiza la
apertura democrática necesaria para construir la paz. De la misma manera,
indica que la medida incorporada desarrolla un nuevo escenario para solucionar
los problemas del país.
2.
Vanessa Rodríguez Martínez
En un corto escrito, la ciudadana Rodríguez
Martínez transcribe un aparte de la sentencia C-379 de 2010 para luego concluir
que el texto de la ley garantiza la participación política sin discriminación y
permite construir ideas a partir de las diferencias de pensamiento. Por esta
razón, defiende la constitucionalidad
de la norma.
3.
Ministerio del Interior
La entidad solicita la exequiblidad de la norma al indicar que la Ley 1830 de 2017 “no sólo desarrolla lo pactado en el Acuerdo
Final en cuanto a la participación de la Agrupación Política de Ciudadanos en
ejercicio que se constituya (sic) para promover la creación del futuro partido
o movimiento político de las FARC –EP (…) sino que desarrolla las normas
constitucionales que consagran el derecho a la participación política en las
decisiones que afectan a los ciudadanos”[1].
Así, el Ministerio resalta que la participación en política es un punto
fundamental del Acuerdo Final de Paz toda vez que la construcción de la paz
requiere de una amplia apertura democrática.
Para defender esta hipótesis, en primer lugar, la
entidad señala que de cara a la realidad antes descrita el juez constitucional
debe realizar un ejercicio de ponderación donde le otorgue al valor de la consecución
de la paz un lugar privilegiado. Lo anterior, se consigue si el Tribunal actúa
con prudencia y le otorga un amplio margen de configuración a los poderes
democráticos.
En efecto, para explicar la anterior posición el
Ministerio señala tres elementos que considera fundamentales para abordar el
examen de constitucionalidad de la ley. El primero se refiere a la naturaleza
del proceso de paz y en éste se destaca que este tipo de pactos son
esencialmente transaccionales por lo cual “declarar
inexequible algunas cláusulas de las leyes de implementación, podría modificar
las disposiciones que, tras amplias negociaciones entre el Gobierno y las
FARC-EP, fueron acordadas y aceptadas por el otro actor, lo cual, a su vez,
podría comprometer gravemente el cumplimiento integral de lo acordado y, en últimas,
repercutir en la protección de la población civil y los derechos de las
víctimas”[2].
El segundo argumento esbozado por la entidad se
fundamenta en la ausencia de un modelo único de transición que permita
construir un parámetro general de juzgamiento constitucional. Así, para la
institución “ningún acuerdo de paz es
perfecto, ni satisface a plenitud los derechos e intereses de los distintos
estamentos de la sociedad. Esta es una inocultable realidad que no equivale a
una invitación al escepticismo y al pesimismo ante los diálogos, sino a una
premisa que ha de guiar el examen de los acuerdos finales como una elección
legítima entre varias alternativas posibles”[3].
Como tercer parámetro de análisis, el Ministerio
considera que la Corte debe tener en cuenta que el Acuerdo Final fue
debidamente refrendado en los términos señalados por el mismo Tribunal en las
sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017. Por esta razón, el pacto y su
implementación cuentan con un amplio respaldo democrático y ciudadano, que
incluye entre otras cosas la necesidad de propiciar espacios de participación.
Con todo, la entidad considera que estos tres
argumentos hacen que el rol del juez constitucional en escenarios de justicia
transicional como el presente debe caracterizarse por una actuación auto-restringida.
Lo anterior, “no debe leerse como un llamado
a renunciar al control constitucional de las leyes, sino a obrar con cierto de
grado de prudencia en el análisis de determinados temas que por su complejidad
y características exigen el trabajo armónico de las autoridades públicas”[4].
Ahora bien, con respecto al procedimiento de
expedición de la norma, la entidad ejecutiva señala que la misma cumplió con
los requisitos de conexidad, finalidad y temporalidad contenidos en el artículo
1 del Acto Legislativo 01 de 2016. Así, con respecto al primer criterio el
Ministerio considera que la Ley 1830 de 2017 se desprende de los compromisos
adquiridos en el punto 2 del Acuerdo Final referido a la participación política
y el punto 3 relativo a la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil. En
cuanto al criterio de finalidad, advierte que la norma no solo busca el
cumplimiento del Acuerdo Final sino que también protege el derecho de las
víctimas a participar en la implementación del mismo a través de la Mesa
Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas. En referencia al criterio
de temporalidad, se explica que la ley fue promulgada el 6 de marzo de 2017,
esto es dentro del plazo de seis meses señalado en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016.
Finalmente, para defender la constitucionalidad de
la Ley 1830 de 2017, la entidad presenta un resumen del trámite legislativo de
la norma. Así explica que el primer debate en las comisiones conjuntas del
Congreso fue anunciado “el 18 de enero de
2017 a las 2:00 PM”[5] mientras que su
deliberación y votación se realizó el “martes
24 de enero de 2017”[6]. En
relación con el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
la entidad interviniente manifiesta que “el
proyecto fue anunciado con la respectiva antelación y se convocó para discusión
y aprobación de la Plenaria el 2 de febrero de 2017, fecha en la que con las
mayorías requeridas fue aprobada”[7]. Con
respecto al último debate, realizado en la Plenaria del Senado, el Ministerio
señala que “el proyecto fue anunciado con
la respectiva antelación y se convocó para discusión y aprobación de la
Plenaria el 14 de febrero de 2017, fecha en la que con mayorías requeridas fue
aprobada sin modificación alguna al articulado”[8].
4.
Corporación Sisma Mujer
La organización solicita la exequiblidad condicionada de la norma. Así, sostiene que aunque la
Ley 1830 de 2017 desarrolla el derecho a la participación política contemplado en
el artículo 40 de la Constitución, su redacción desconoce los estándares
internacionales sobre el tema relativo a la paridad de género y que establecen
que la intervención de las mujeres en los procesos de paz debe garantizarse en
todas las etapas del mismo. Por lo anterior, considera que “la inclusión de la enunciación voceros y voceras no basta para
garantizar una participación paritaria y efectiva de las mujeres en los debates
legislativos, sino que se requiere una medida de discriminación positiva
fundamental según lo previsto en el sistema electoral y de participación
vigente”[9].
En ese sentido, la Corporación insta a la Corte a
declarar un condicionamiento en el sentido de que al menos la mitad de los
voceros que participarán en el Congreso deben ser mujeres.
5.
Mateo Tirado Duarte
El ciudadano Mateo Tirado Duarte presentó un corto
escrito donde solicita que el Tribunal declare la inexequibilidad parcial de la Ley 1830 de 2017. Así, afirma que la expresión
“con los derechos de las víctimas” incluida
en el parágrafo del artículo transitorio desconoce los artículos 2 y 12 de la
Carta. Lo anterior, ya que en su concepto dicha aparte limita de manera
injustificada la participación de las víctimas del conflicto.
6.
Lina María Barreto Forero
La ciudadana Lina María Barreto Forero solicita la exequiblidad de la norma. En su
parecer, la norma se enfoca en la última etapa del proceso de Desarme,
Desmovilización y Reinserción por lo que se adecúa a la Constitución.
7.
María Camila Perafán Flórez
Para esta ciudadana, la norma es constitucional ya que se ajusta al
mandato contenido en el artículo 2 Superior. Lo anterior, debido a que promueve
la participación de las FARC-EP en decisiones relevantes del Estado colombiano.
8. Fabián Arturo Gil Acero
El interviniente defiende la exequiblidad
condicionada de la norma. En su corto escrito, el ciudadano sugiere
que aunque la Ley 1830 de 2017 desarrolla los mandatos constitucionales
contenidos en los artículos 2 y 12 de la Carta Política, su redacción es
problemática en dos aspectos, a saber: (i) no se impone ningún límite para que,
en el ejercicio de los derechos políticos reconocidos, los voceros puedan
decretar beneficios penales o de otra índole a los miembros de las
FARC-EP; y (ii) la Ley no establece un
límite temporal a la participación reconocida por lo que se vulnera el artículo
13 de la Constitución.
9. Jorge Luis Jiménez Plazas
En un breve escrito, el ciudadano Jiménez Plazas
solicita la inexequibilidad parcial de la norma. Así, manifiesta que la
expresión “podrá designar 3 voceros o
voceras en cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la
República” va en contra del artículo 179 de la Constitución, norma que
establece las facultades de los congresistas.
10. Shirley Tatiana Vera Murillo
La ciudadana Vera Murillo considera que la Ley
1830 de 2017 debe ser declarada inexequible ya que en su opinión esa normativa
desconoce los artículos 2, 3, 4, 40, 103, 240 y 374 de la Constitución. Para la
interviniente, la norma sustituye la Carta en razón a que se desconoce el
principio democrático que contempla que los representantes en el Congreso solo
serán aquellos efectivamente elegidos por el Pueblo.
11. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
La organización, como vocera del Movimiento de
Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE) defiende la exequiblidad
condicionada de la norma en el sentido de precisar que la participación de
las víctimas en la implementación de Acuerdo Final no se agota con la
intervención del Representante de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de
las Víctimas. En primer lugar, el Colectiva de Abogados señala que para el
análisis material y de procedimiento la Corte debe aplicar de manera análoga el
juicio de necesidad estricta desarrollada por la sentencia C-160 de 2007. Lo
anterior, “debido a que se dan
presupuestos similares a aquellos bajo los cuales la Corte evaluó la
constitucionalidad de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno
Nacional para emitir decretos con fuerza de ley”[10]. En
ese sentido, el interviniente sostiene que la Corte debe aplicar un juicio
estricto que analice asuntos tales como la competencia material, la conexidad,
la finalidad y la necesidad estricta de tramitar esta reforma orgánica por
medio del procedimiento legislativo especial.
Por otra parte, manifiesta que bajo la figura de
la buena fe el examen de constitucionalidad a desarrollar debe aplicar los
principios de bilateralidad y de autenticidad. Los mismos, según la
organización, se encuentran consignados en el Acuerdo Final y se pueden resumir
de la siguiente manera: (i) el primero aspira que se respete el hecho de que
éste fue un acuerdo entre dos partes, donde las actuaciones unilaterales están
proscritas; y (ii) el segundo exige que se respete y desarrollo estrictamente
el contenido de lo pactado. Para el interviniente, “la vulneración de alguno de estos dos principios constituye un vicio
de procedimiento por falta de competencia, toda vez que el Legislador con el
aval de Gobierno Nacional estaría excediendo las facultades dadas por el Acto
Legislativo 01 de 2017 para implementar los Acuerdos de paz (sic)”[11].
Ahora bien, en relación con la exequibilidad condicionada
sugerida, la organización interviniente señala que de la redacción de la norma
es posible desprender una interpretación que debe ser excluida explícitamente
del ordenamiento. La misma, puede permitir que “la participación de las víctimas dentro de la implementación normativa
del Acuerdo Final se agota en la invitación que se haga del Representante
Nacional de la Mesa de Participación Efectiva de las Víctimas a sesión informal
en los temas que comprometen sus derechos”[12].
Lo anterior, hace imperioso que la Corte
reconozca que el universo de víctimas no es homogéneo por lo que un modelo de
representación único no puede dar cuenta de la diversidad de voces y posturas. En
ese sentido, para el interviniente se hace necesario un pronunciamiento del
Tribunal como garantía para garantizar su participación efectiva.
12. Claudia Marcela Puentes Espinosa
La señora Puentes Espinosa solicita la exequiblidad
de la reforma orgánica. En su sucinta intervención se remite a transcribir
un aparte de la sentencia C-150 de 2015 para luego concluir que en la
expedición de la Ley hubo “claridad y
transparencia de cada organismo de control y vigilancia que muestra el Estado
Colombiano (sic)”[13].
13. Misión de Observación Electoral
De manera extemporánea, la Misión de Observación
Electoral intervino en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte
que declare la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público, a través del concepto 6300
del 25 de abril de 2017[14],
solicitó al Tribual declarar la exequiblidad de la Ley 1830 de este año.
En primer lugar, la Vista Fiscal destaca que el procedimiento legislativo
especial se encuentra vigente a partir del 1 de diciembre de 2016, fecha en la
cual se surtió el trámite de refrendación de acuerdo a lo consignado en el Acto
Legislativo 01 de 2016 y la Sentencia C-699 de 2016. De la misma manera, señala
que el proyecto de ley fue tramitado en su integridad durante la vigencia del
procedimiento legislativo especial pues el mismo fue radicado el 19 de
diciembre de 2016 y aprobado en último debate el 14 de febrero de 2017. En
tercer lugar, la Procuraduría considera que existe conexidad entre la norma y
el Acuerdo Final, en concreto con lo estipulado en los puntos 3.2.1.2 y 5.1.b
del mismo.
Con respecto al análisis del procedimiento
legislativo de la norma, la Vista Fiscal sostiene que el proyecto de ley fue
radicado junto a su exposición de motivos por el Ministro del Interior el 19 de
diciembre de 2016 según la constancia secretarial consignada en la Gaceta del
Congreso 1165 de 2016. Asimismo, explica que el primer debate tuvo lugar en
sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara el 24 de enero
de 2017. Sin embargo, en este punto advierte que “no obra copias de los actos administrativos a través de los cuales las
mesas directivas de Senado y de la Cámara de Representantes autorizan la
realización de la sesión conjunta, por lo cual la Corte Constitucional deberá
verificar el cumplimiento de dicho requisito de trámite”[15].
Dicho debate fue conducido por el presidente de la Comisión Primera del Senado
y cada cédula computó de manera independiente el quorum de la sesión así como
la votación del proyecto.
A su vez, la Procuraduría explica que el anuncio
del proyecto de ley en la Comisión Primera del Senado se efectuó el 18 de enero
de 2017, tal y como consta en el Acta 01 publicada en la Gaceta del Congreso 46
de 2017. Con respecto al anuncio del proyecto en la Comisión de la Cámara de
Representantes, el Ministerio Público advierte que, aunque el mismo fue
realizado con fecha incierta al principio de la sesión del 17 de enero de 2017,
una vez revisada la Gaceta de Congreso 126 de 2017 se tiene que al final de la
misma se convocó para el día siguiente. Así, aunque en apariencia existiría un
vicio de consecutividad, éste resulta ser aparente “ya que el anuncio efectuado cumple con el requisito de certeza
temporal suficiente, para determinar que se trataba de la siguiente comisión
conjunta, conforme a la agenda que pudiera establecerse mancomunadamente con el
Senado de la República y no de la siguiente sesión de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes en forma individual”[16].
Con respecto a las proposiciones discutidas y
aprobadas durante el debate legislativo, el Ministerio Público presenta un
resumen general de todas y recuerda que solo dos, las relativas al cumplimiento
del reglamento del Congreso por parte de los voceros de la agrupación política
y la inclusión del Presidente de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de
Víctimas en la discusión de proyectos relacionados con su objeto, contaron con
el aval del Gobierno. Así, recuerda que el proyecto de ley, junto a las
proposiciones mencionadas, fue aprobado por la mayoría de ambas Cámaras y que
el texto definitivo fue publicado en la Gaceta 46 de 2017.
La Vista Fiscal explica que la ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara incluyó una proposición para la
modificar el título de la iniciativa. La misma fue aprobada en dicho debate ya
que en el primero, aunque fue discutida, no fue sometida a votación toda vez
que no contaba con el aval ejecutivo. Para la Procuraduría, “no por ello puede pensarse que se rompió la
consecutividad del Proyecto. Para el Ministerio Público dicho requisito se
cumple, en el caso del procedimiento legislativo especial para la paz, si hay
debate frente a las proposiciones, y no se requiere la votación efectiva, en
cuanto es la misma Constitución la que impide la manifestación de la voluntad
de las comisiones, si la enmienda carece de apoyo gubernamental”[17]. En relación con los debates en las
Plenarias de Cámara y Senado el Ministerio Pública explica que los respectivos
anuncios se encuentran consignadas en las Gacetas del Congreso 111 y 114 de
2017.
Por último, la Procuraduría analiza si el
Legislador acertó el tramitar la norma bajo reserva orgánica. De esta manera,
explica que el artículo 151 de la Carta señala expresamente que todo lo
relativo al Reglamento del Congreso debe tramitarse mediante Ley Orgánica. Así,
concluye que “las disposiciones evaluadas
corresponden a dicha categoría, no solo por estar ubicadas en la Ley 5ª, sino
por su contenido, esto es, porque regulan la forma en que ciertos actores
especiales pueden participar en los debates parlamentarios”[18].
Además, la entidad controvierte la hipótesis
según la cual la presente norma no es reglamentaria pues es una disposición que
entrega derechos políticos a voceros de las FARC-EP y a un representante de las
víctimas. En ese sentido, señala que la posibilidad de asistir a los debates
allí reconocida “no se trata en estricto
sentido de un mecanismo de participación ciudadana, dado que la disposición no
entrega el derecho al voto, sino únicamente la posibilidad de interlocución en
el proceso legislativo”[19]. En
lo que respecta al Presidente de la Mesa de Víctimas, incluso el Ministerio
Público precisa que “la norma solo prevé
la posibilidad de participar en sesión informal, evento inclusive en el que
siempre puede participar cualquier ciudadano (por lo que) lo que la disposición
logra es imponer un deber de trámite legislativo para que se debe invitar a un
representante institucional de las víctimas en relación con ciertos proyectos
de ley”[20].
Por todo lo anterior, la Vista Fiscal encuentra
que no se encuentra un vicio de constitucionalidad en la norma ya que se trata
de una medida legítima que se encuentra enmarcada dentro del margen de
configuración legislativa. Lo anterior, aclara, sin perjuicio de que
establezcan otros espacios de participación de otras instituciones que
representen a las víctimas del conflicto, en consideración a que la adición
orgánica no derogó los artículos de la Ley 5 de 1992 que habilitan dichos
instrumentos de intervención.
V. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Conforme al literal k. del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016,
la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la Ley 1830
de 2017. Esto debido a que se trata de
una norma expedida con base en el denominado Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz, de que trata el mencionado artículo, norma que establece que esta
clase de previsiones legales “tendrán
control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en
vigencia.”
Metodología de la
decisión
2. En consideración a que el control de constitucionalidad a cargo de la
Corte tiene carácter integral y definitivo, este debe versar no solamente sobre
la compatibilidad de la norma objeto de examen con la Constitución, lo que
implica el análisis de fondo del articulado correspondiente, sino que debe
comprender, así mismo, el examen del trámite legislativo impartido a la ley.
Por lo tanto, la sentencia tendrá la siguiente metodología: en la primera sección, se hará una
descripción sobre el procedimiento que precedió la aprobación de la ley
estudiada, con el fin de decidir acerca de su exequibilidad. Luego, en caso de que se compruebe la validez
de dicho trámite, en la segunda sección
se adelantará el estudio sustantivo sobre el articulado, para lo cual se identificarán
los problemas jurídicos que plantea la normativa y se procederá a resolverlos.
Primera sección. Análisis de constitucionalidad del
procedimiento legislativo
El procedimiento surtido en el Congreso respecto del
Proyecto de Ley Orgánica
El expediente legislativo enviado a la Corte por
el Congreso de la República muestra que la Ley 1830 de 2017, la cual estuvo
antecedida por el Proyecto de Ley Orgánica No. 002/16 Senado – 004/16 Cámara,
surtió el siguiente trámite:
1. El proyecto de ley fue presentado ante el
Congreso por el Ministro del Interior. El texto del proyecto, junto con la exposición
de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 1165 del 20 de diciembre de
2016. El primer debate se surtió en
comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, de acuerdo con lo previsto en
el literal d. del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, norma que
establece que en el procedimiento legislativo especial “[e]l primer debate de los
proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del
Gobierno nacional.”
Convocatoria de sesiones extraordinarias de las cámaras
2. En razón a que el Congreso no se encontraba en
periodo de sesiones ordinarias, fue necesario que se convoque
extraordinariamente, a lo cual procedió el Gobierno Nacional mediante el
Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016.
Conforme a esta disposición, el Legislativo fue convocado para sesiones
extraordinarias desde el 19 de diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017,
con el fin de que se ocupara del “trámite
de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados por el Gobierno
Nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.”
Sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y
Cámara
3. Para primer debate en comisiones conjuntas fue
puesta a consideración ponencia favorable, publicada en las Gacetas del
Congreso 01 del 16 de enero de 2017 y 02 del mismo día y suscrita por la
Senadora Doris Vega Quiroz y el Representante a la Cámara José Neftalí Santos
Ramírez.
4. Según certificación suscrita por el Secretario
General de la Comisión Primera del Senado de la República,[21]
el anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley fue realizado en la
sesión de dicha comisión, celebrada el 18 de enero de 2017, documentada en el
Acta No. 1 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 46 del 3 de
febrero de 2017. Al respecto, en el acta
mencionada se encuentra lo siguiente:
“Anuncio de proyectos
Atendiendo instrucciones de la
Presidencia por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se
someterá a discusión y votación en la próxima sesión conjunta, de conformidad
con el Acto Legislativo número 1 de 2016, por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera.
1. Proyecto de ley número 02
del 2016 Senado, 04 del 2016 Cámara, por medio del cual se reglamenta
parcialmente el Acto Legislativo 1 del 2016.”[22]
Al finalizar la sesión, la presidencia de la
comisión advirtió la fecha en que se realizaría dicha próxima sesión conjunta,
de la siguiente manera:
“Siendo
la 2:34 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 24
de enero de 2017 a partir de las 10:00 a. m., a sesión conjunta con la Comisión
Primera de la honorable Cámara de Representantes en el Recinto del Senado
Capitolio Nacional.”[23]
5. Para el caso de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, y según la información remitida por la Secretaria
General de esa célula legislativa,[24] el
anuncio de la discusión y aprobación del proyecto de ley en primer debate se
realizó en la sesión del 17 de enero de 2017, contenida en el Acta No. 1 de la
misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 126 del 7 de marzo de
2017. En el acta mencionada se expresó
sobre el asunto lo siguiente:
“Presidente:
Bueno muy bien, entonces
mientras se termina de recibir la información de cualquier otro proyecto,
sírvase señora Secretaria darle lectura al primer proyecto de los que estén
debidamente radicados, doctor Caicedo mucho gusto en saludarlo, de los
proyectos como lo anuncié el primero que es, cuya ponencia ya está debidamente
radicada, el Representante José Neftalí Santos que es el ponente de esta
iniciativa que es muy sencilla porque es darle pues el cumplimiento como hablábamos
al desarrollo de uno de los puntos del Acuerdo para efectos de que el
Movimiento Voces de Paz, pues tenga representación con vocería en las
deliberaciones de la Comisión y de la Plenaria, entonces mientras tanto señora
Secretaria sírvase ir anunciando, leyendo el proyecto de modificación de la Ley
Orgánica a la cual he hecho referencia.
Secretaria:
Sí señor Presidente. De
conformidad con el Acto Legislativo número 01 del 2003 y teniendo en cuenta que
ha sido radicada la Ponencia del Proyecto de Ley Orgánica número 004 de 2016
Cámara, 002 de 2016 Senado, por medio del cual se reglamenta parcialmente el
Acto Legislativo número 001 de 2016. Autor: el Ministro del Interior, doctor
Juan Fernando Cristo Bustos. Ponente en Cámara el honorable Representante José
Neftalí Santos Ramírez. Ponente en Senado la honorable Senadora, doctora Doris
Clemencia Vega Quiroz. Proyecto recibido en Comisión en diciembre 20 de 2016,
fue publicado el proyecto en la Gaceta del Congreso número 1165 de 2016 y la
ponencia para primer debate fue radicada en el día de ayer por los ponentes el
doctor José Neftalí Santos y la doctora Doris Clemencia Vega, la misma ya está
publicada en la página Web y se envió a la imprenta para la publicación en la
Gaceta del Congreso.
De acuerdo a su instrucción
Presidente este proyecto quedaría anunciado para Sesiones Conjuntas en la fecha
que las Mesas Directivas tanto de Cámara y de Senado así lo dispongan para
sesionar con relación a ese proyecto. Esa es la Ponencia del Proyecto de ley
número 004 de 2016 Cámara, 002 de 2016 Senado, el cual queda anunciado para
Sesiones Conjuntas.”[25]
Es importante advertir, de otro lado, que en el
transcurso de la sesión se hizo referencia a un nuevo anuncio respecto de otros
proyectos de ley, en relación con los cuales la presidencia de la Comisión definió
que serían discutidos y aprobados el día siguiente.[26]
Al finalizar la sesión, la Secretaria de la Comisión
dio cuenta de la actuación al indicar que “se
ha levantado la Sesión siendo las once y cuarto de la mañana y se ha convocado
para el día de mañana a las ocho de la mañana discusión y votación del Proyecto
anunciado.”
6. La discusión y aprobación del proyecto de ley
en primer debate, surtido en comisiones conjuntas, tuvo lugar en sesión del 24
de enero de 2017, contenida en el Acta 2 de la misma fecha y publicada en la
Gaceta del Congreso 46 del 3 de febrero de 2017.
Respecto del quórum, y contrastados los datos
contenidos en la certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión
Primera del Senado, se encuentra que a la sesión concurrieron inicialmente 18
senadores y 35 representantes. Con posterioridad, la secretaría certificó la
conformación de quórum decisorio.
Inicialmente, la mesa directiva otorgó el uso de
la palabra a los ponentes del proyecto de ley, quienes explicaron sus objetivos
y contenido. Señalaron que dicho proyecto busca dar cumplimiento a uno de los
aspectos previstos en el Acuerdo de Paz, vinculado a la participación de
voceros de las FARC en el trámite legislativo de implementación normativa de lo
acordado. Acto seguido intervinieron los voceros de las bancadas y otros
congresistas, quienes manifestaron posiciones diversas acerca de la aprobación
de la ponencia para primer debate.
Finalizadas las intervenciones, la presidencia sometió
a votación la proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia,
la cual fue aprobada con el voto nominal de 14 senadores a favor y dos en
contra, y de 28 representantes a favor y cuatro en contra.[27]
Abierta la discusión del articulado, intervino el Ministro del Interior con el
propósito de avalar la proposición de incluir en el articulado la participación
del Presidente de la Mesa Nacional de Víctimas y de manifestar el desacuerdo del
Gobierno en relación con las demás proposiciones formuladas por diferentes
congresistas. Luego, intervinieron varios congresistas, quienes formularon proposiciones
adicionales al proyecto presentado. La
mesa directiva sometió a votación el articulado contenido en el pliego de modificaciones
con las proposiciones avaladas por el Gobierno, así como el título del
proyecto. El asunto fue votado
afirmativamente y de manera nominal, registrándose el voto de 15 senadores a
favor y 3 en contra, así como de 27 representantes a favor y 6 en contra.[28]
7. El texto aprobado en comisiones primeras
conjuntas fue publicado en las Gacetas del Congreso 30 del 31 de enero de 2017
y 38 del 2 de febrero de 2017.
Segundo debate en la plenaria del Senado de la República
8. El informe de ponencia para segundo debate
ante la plenaria del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso 38 del 2 de
febrero de 2017. En el mismo, se solicitó dar segundo debate a la iniciativa y
fue suscrito por la senadora Doris Clemencia Vega Quiroz.
9. Según el requerimiento realizado por la Corte,
el Secretario General del Senado certificó el procedimiento surtido en segundo
debate por el proyecto de ley orgánica.[29]
De acuerdo con dicho documento, así como surge de la revisión de las actas
correspondientes, se encuentra que el anuncio previo a la discusión y votación
del proyecto se realizó en la sesión plenaria del 13 de febrero de 2017,
contenida en el Acta 58 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso
114 del 3 de marzo de 2017. Sobre este particular, en el Acta se consignó lo
siguiente:
“Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia
y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian
los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
El acápite correspondiente a
anuncios es el siguiente: proyecto de ley que será considerado y eventualmente
votado en la próxima sesión plenaria del Senado de la República, dentro de las
sesiones extraordinarias convocadas mediante Decreto 2052 del 16 de diciembre
de 2016.
Con ponencia para segundo
debate dentro del trámite legislativo especial para la paz
Proyecto de ley número 02 de
2016 Senado, 004 de 2016 Cámara, por medio del cual se reglamenta parcialmente
el Acto Legislativo 01 de 2016. Designación de voceros.
Están hechos los anuncios para
la sesión plenaria de mañana, señor Presidente.”[30]
Finalizada la sesión, la presidencia convocó la
siguiente “para el miércoles 14 de
febrero de 2017 a las 3:00 p. m.”[31]
10. La discusión y votación en la plenaria del
Senado de la República se realizó en la sesión del 14 de febrero de 2017, según
consta en el Acta No. 4 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
115 del 3 de marzo de 2017.
La sesión inició con un quórum deliberatorio de
94 senadores. La discusión sobre el proyecto de ley orgánica empezó con la
intervención del Ministro del Interior, quien hizo una exposición sobre su
contenido y alcances. Acto seguido, participaron en el debate varios senadores,
quienes manifestaron su acuerdo o rechazo al proyecto. Luego, se dio lectura a
la proposición afirmativa con la que terminaba el informe de ponencia, la cual
fue aprobada mediante votación nominal, registrándose 54 votos a favor, sin que
el acta indique si existieron votos en contra.[32]
Abierto el segundo debate respecto del
articulado, se dejó constancia de varias proposiciones aditivas formuladas por
distintos senadores, las cuales no fueron avaladas por el Gobierno, como lo
puso de presente ante la plenaria el Ministro del Interior. Por esta razón, la
presidencia concluyó que quedaban como constancias. A continuación, se votó la
proposición de omisión de lectura de articulado y consideración del articulado
en bloque, así como el título del proyecto de ley, lo cual fue votado
afirmativamente y de manera nominal, contabilizándose 54 votos a favor, sin
registro de votos en contra.[33] Por
último, se votó la pregunta acerca de si la plenaria del Senado quería que el
proyecto fuese aprobado como ley de la República, votándose favorablemente y de
manera nominal, con 56 votos a favor y sin registro de votos en contra.[34]
11. El texto aprobado por la plenaria del Senado
fue publicado en la Gaceta del Congreso 73 del 16 de febrero de 2017.
Trámite de segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes
12. La ponencia para segundo debate ante la
plenaria de la Cámara de Representantes fue presentada por el congresista José
Neftalí Santos Ramírez y publicada en la Gaceta del Congreso 30 del 31 de enero
de 2017.
De acuerdo con la certificación expedida por el
Secretario General de la Cámara de Representantes,[35] y
verificada la información correspondiente en las actas de plenaria, se
encuentra que el anuncio previo de la discusión y votación del proyecto de ley
orgánica se realizó en la sesión plenaria del 1º de febrero de 2017,
documentada en el Acta No. 198 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del
Congreso 111 del 2 de marzo de 2017. En
el acta mencionada, se encuentra lo siguiente sobre la actuación:
“Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández:
Muy bien señor Secretario, siguiente punto del orden del día.
Secretario
General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Anuncio de proyectos señor Presidente.
Dirección
de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández:
Muy bien señor Secretario,
anuncie proyectos para mañana, la Sesión a las 8 y 30 de la mañana iniciaremos
la Sesión de la Plenaria.
Señor Secretario anuncie proyectos.
Secretario
General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se anuncia para el día de
mañana a partir de las 8 y 30, 2 de febrero de 2017 el Proyecto de ley orgánico
número 004 de 2016, 02 de 2016 Senado, por medio del cual se reglamenta
parcialmente el Acto Legislativo 01 de 2016.
Publicado en la Gaceta del Congreso número 30 de 2017.”[36]
Así mismo, al levantarse la sesión, la presidencia
de la plenaria convocó la siguiente al expresar que “para el día de mañana se cita a las 8 y 30 a.m. del 2 de febrero de 2017.[37]
13. El proyecto de ley fue discutido y aprobado
en la sesión plenaria del 2 de febrero de 2017, contenida en el Acta No. 199 de
la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 93 del 21 de febrero de
2017.
En la sesión se hicieron presentes 145
representantes, según el registro inicial de asistencia contenido en el acta
mencionada. Conformado el quórum decisorio, intervino el representante ponente,
quien expuso el contenido del proyecto, así como de aquellas modificaciones
avaladas por el Gobierno e incorporadas en la ponencia. Luego de las
intervenciones de varios representantes, se sometió a votación la proposición
con la que terminaba el informe de ponencia, la cual solicitaba dar segundo
debate al proyecto de ley. Esta
proposición fue aprobada de manera nominal, con el voto favorable de 88
representantes y el negativo de 18.[38]
Abierta la discusión del articulado, se presentó
un grupo de proposiciones que no contaban con el aval del Gobierno. Por ende, la presidencia decidió someter a
votación tanto el título como el bloque del articulado, previa intervención de
los congresistas que formularon las proposiciones mencionadas. El articulado y el título fueron aprobados con
89 votos a favor y 13 en contra.[39]
14. El texto definitivo aprobado por la plenaria
de la Cámara fue publicado en la Gaceta del Congreso 93 del 2 de febrero de
2017. Así mismo, se publicó una corrección al articulado aprobado, contenida en
la Gaceta del Congreso 62 del 8 de febrero de 2017, en la cual se ajustó el
título del proyecto de ley, puesto que en la primera publicación se había hecho
referencia a una ley estatutaria, cuando en realidad se trata de una ley orgánica.
15. En la medida en que no hubo divergencias
entre los textos aprobados por las plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes, no fue conformada comisión accidental de conciliación. Así, el
proyecto fue remitido para sanción presidencial, siendo promulgado como la Ley
1830 de 2017.
Estudio de constitucionalidad del proyecto de ley
orgánica
A continuación, la Corte analizará la
constitucionalidad del procedimiento legislativo antes surtido, de conformidad
con los requisitos previstos en la Constitución para el efecto, en particular
las exigencias de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, así
como las condiciones de trámite exigibles para los proyectos de ley orgánica.
Competencia del Congreso para adoptar la medida a través
del procedimiento legislativo especial
16. La norma constitucional mencionada establece
una previsión superior transitoria, la cual dispone que con el propósito de
agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto, “de
manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a
partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este
procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses
mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la
República.”
La misma disposición establece que dicho
procedimiento legislativo especial estará gobernado por las siguientes reglas:
16.1. Los proyectos de ley y de acto legislativo
tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán de
iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, y su contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
duradera.
16.2. Los proyectos de ley y de acto legislativo
tramitados mediante el procedimiento legislativo especial, tienen trámite preferencial.
En consecuencia, tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier
otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre el mismo.
16.3. El título de las leyes y los actos
legislativos a los que se refiere este artículo, deberá corresponder
precisamente a su contenido y a su texto precederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”.
16.4. El primer debate de los proyectos de ley se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes
respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno. El segundo debate se
llevará a cabo en las plenarias de cada una de las cámaras.
16.5. Los proyectos de ley serán aprobados con
las mayorías previstas en la Constitución y la ley, según su naturaleza.
16.6. Los actos legislativos serán tramitados en
una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra cámara
será de ocho días.
16.7. Los proyectos de acto legislativo serán
aprobados por mayoría absoluta;
16.8. Los proyectos de ley y de acto legislativo
solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo
Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional. Con todo, debe
advertirse que esta última previsión fue declarada inexequible por la sentencia
C-332 de 2017[40]. Sin
embargo, en la medida en que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la
decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida cuenta que
estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando se adelantó
el trámite legislativo que precedió a la norma examinada;
16.9. Todos los proyectos de ley y de acto
legislativo[41]
podrán tramitarse en sesiones extraordinarias;
16.10. En la comisión y en las plenarias se
decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas
por el Gobierno, en una sola votación.
Esta previsión también fue declarada inexequible mediante la sentencia
C-332 de 2017, de ahí que resulte aplicable la consideración realizada en
el fundamento jurídico 16.8 de esta sentencia;
16.11. Los proyectos de ley y de acto legislativo
tramitados mediante el procedimiento legislativo especial tendrán control
automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.
Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en
el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los
actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación.
Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la
tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados.
16.12. En lo no establecido en este procedimiento
especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la República.
17. Como se observa, los proyectos de ley y de
acto legislativo que pueden ser válidamente tramitados a través del
procedimiento legislativo especial, son aquellos que estén dirigidos a la
implementación del Acuerdo Final. Esta condición exige, en consecuencia, que se
compruebe la conexidad entre el asunto objeto de regulación y dicho acuerdo,
pues de lo contrario el uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría
inválido, al regular asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto
Legislativo 1 de 2016.
Dicha conexidad es cumplida en el caso de la
norma objeto de examen. Como se observa,
el objetivo central de la Ley 1830 de 2017 es permitir la participación en el
trámite legislativo de implementación del Acuerdo Final y en el marco del
Procedimiento Legislativo Especial, de los tres voceros que designe en cada una
de las cámaras la agrupación política de ciudadanos conformada con el fin de
promover la creación del partido o movimiento que surja de la reincorporación de
las FARC a la vida civil. Así mismo, se
confiere al presidente de la Mesa Nacional de Víctimas el carácter de invitado
en ese mismo proceso de implementación.
Estos asuntos están estrechamente relacionados con
el punto 3.2.1.2. del Acuerdo Final, conforme la versión refrendada por el
Congreso el 30 de noviembre de 2016. En
este apartado, referido a los instrumentos para la representación política del
grupo armado en proceso de reincorporación, se establece que “[a]
partir de la entrada en vigor del
Acuerdo Final la agrupación política constituida con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja de la transición de
las FARC-EP a la vida política legal, designará 3 voceros/as en cada una de las
cámaras (Senado y Cámara de Representantes), quienes deberán ser ciudadanos/as
en ejercicio, exclusivamente para que participen en el debate de los proyectos
de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto Legislativo 01 de 2016.
Estos voceros/as deberán ser citados/as a todas las sesiones en que se discutan
los proyectos de acto legislativo correspondientes y podrán intervenir con las
mismas facultades que tienen los Congresistas durante el trámite legislativo,
salvo el voto. Los requerimientos para
la realización de su trabajo serán definidos por el Ministerio del Interior.”
Como se puede observar, la norma objeto de examen
es desarrollo específico de un aspecto particular contenido en el Acuerdo
Final, de modo que el requisito de conexidad está debidamente acreditado. En ese sentido, concurre un contenido
verificable del Acuerdo que es desarrollado por la ley examinada, la normativa
tiene por finalidad implementar ese aspecto definido y concreto del Acuerdo
Final y existe una estrecha vinculación entre la materia fruto de la
negociación contenida en los acuerdos de paz y la norma analizada.
Reserva de iniciativa gubernamental
18. En
apartado anterior se señaló que una de las condiciones especiales del trámite
del Procedimiento Legislativo Especial es la reserva de iniciativa
gubernamental. Este requisito fue cumplido, puesto que el proyecto de ley
orgánica que dio lugar a la norma objeto de examen fue presentado ante el
Congreso por el Ministro del Interior, como da cuenta la Gaceta del Congreso
1165 de 2016.
Publicaciones
19. De acuerdo con lo previsto por el artículo
157-1 de la Constitución, una de las condiciones para que una iniciativa se
convierta en ley de la República es que el proyecto haya sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. Las
publicaciones dentro del trámite legislativo son un requisito mínimo de
publicidad y racionalidad en el procedimiento, el cual está estrechamente
vinculado con la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras.[42] Una
prescripción de la misma naturaleza es replicada por el artículo 156 de la Ley
5ª de 1992 – Reglamento del Congreso.
En el caso analizado y como se tuvo oportunidad
de reseñar anteriormente, el proyecto de ley fue publicado en su debida
oportunidad en la Gaceta del Congreso. De otro lado, en lo que respecta al
trámite legislativo subsiguiente y conforme lo dispone el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, el primer debate se surtió en comisiones conjuntas. Sin
embargo, se acreditó la publicación del proyecto de ley y del informe de
ponencia tanto para el caso de la Comisión Primera del Senado como de la misma
instancia de la Cámara de Representantes.
Idéntica situación se comprobó en segundo debate, etapa en la que fueron
publicados los informes de ponencia ante el pleno de la Cámara y del Senado, de
manera previa a la discusión y votación de la iniciativa. Lo anterior se muestra
en el siguiente cuadro:
|
Publicación |
Discusión y votación |
|
Comisiones primeras
conjuntas de Senado y Cámara |
|
|
Informe de ponencia para primer debate. Gacetas 01 del 16 de enero de 2017 (Comisión Cámara) y 02 de la misma fecha (Comisión Senado). |
Sesión de las comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, del 24 de
enero de 2017. |
|
Plenaria de la Cámara
de Representantes |
|
|
Informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes. Gaceta 30 del 31 de enero de 2017. |
Sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 2 de febrero de 2017. |
|
Plenaria del Senado de
la República |
|
|
Informe de ponencia para segundo debate en el Senado. Gaceta 38 del 2 de febrero de 2017. |
Sesión plenaria del Senado de la República del 14 de febrero de 2017. |
Con base en la información expuesta, la Sala
advierte que se cumplió con las publicaciones exigidas por la Constitución y
las mismas precedieron los debates respectivos. De manera adicional, también se
encuentra que el contenido de los informes de ponencia, correspondientes al
segundo debate, dio cuenta tanto del texto del proyecto de ley como de su
exposición de motivos y las proposiciones presentadas y avaladas por el
Gobierno. Por ende, fue cumplido el
estándar que sobre la materia fija el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.[43]
Aprobación por mayoría absoluta y mediante votación
nominal y pública
20. Al tratarse de una norma que adiciona el
Reglamento del Congreso y de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la
Constitución, la normativa objeto de examen está sometida a reserva de ley
orgánica. Por lo tanto, su aprobación requerirá de la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra cámara, en los términos de la citada norma
superior. Igualmente, la votación debe
darse de manera nominal y pública en cada uno de los debates del proceso
legislativo, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 133 de la
Constitución. El cumplimiento de dichos requisitos se puede comprobar a partir de
la lectura de las actas respectivas, en donde se transcribe el reporte
electrónico y manual que da cuenta del sentido del voto de cada uno de los
congresistas que participaron en las comisiones conjuntas y en las plenarias de
Cámara y Senado.
Estas exigencias fueron cumplidas en el caso
analizado. En efecto, como se expuso al describir el trámite legislativo, para
el caso de las comisiones conjuntas se acreditó la votación nominal de la
iniciativa. Además, en lo que tiene que ver con las mayorías exigidas, se observa
que la proposición con la que terminó el informe de ponencia contó con el voto
favorable de 14 senadores y 28 representantes.
Si se tiene en cuenta que conforme lo dispone el artículo 2º de la Ley
4ª de 1992, la Comisión Primera del Senado está conformada por 19 congresistas
y su homóloga en la Cámara por 35 representantes, se comprueba la mayoría
absoluta en la votación mencionada. Lo
mismo sucede respecto de la votación del título del proyecto de ley y su
articulado, el cual fue aprobado por 15 senadores y 27 representantes, según se
expuso en apartado antecedente.
21. Ahora bien, en lo que respecta a la votación
en plenaria, también se cumplieron las condiciones exigidas por los preceptos
constitucionales citados. Respecto del Senado de la República, de los 102
congresistas que integran la plenaria, votaron favorablemente el proyecto de
ley 54 senadores. De la misma manera, la
plenaria de la Cámara de Representantes aprobó la proposición favorable para
segundo debate con la que terminaba el informe de ponencia, con el voto de 88
congresistas. El articulado y el título del proyecto obtuvieron 89 votos a
favor de la iniciativa. Habida cuenta de
que la plenaria de la Cámara está integrada por 166 representantes, el proyecto
de ley fue aprobado por mayoría absoluta.
Anuncio previo a las votaciones
22. Como lo dispone el inciso final del artículo
160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto
Legislativo 1 de 2003, ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente a aquella en que haya sido anunciado. Igualmente, esta
disposición prevé que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo
dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en
la cual se realizará la votación.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que
este requisito preserva el principio de publicidad del trámite legislativo y
contribuye a la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras.
Ello debido a que impide que los congresistas sean sorprendidos por votaciones
intempestivas, por lo cual el anuncio previo permite que tengan la oportunidad
suficiente para informarse de manera adecuada sobre los proyectos de ley y acto
legislativo que serán sometidos a votación.
Así mismo, la Corte ha establecido un grupo de reglas jurisprudenciales
que deben verificarse para el cumplimiento del requisito de anuncio previo, las
cuales se reiteran a continuación, con base en una de sus recopilaciones más
recientes[44].
22.1. No exige el uso de fórmulas
sacramentales: No se impone el
uso de expresiones lingüísticas determinadas, lo importante es que tengan la
entidad suficiente para transmitir inequívocamente la intención de someter a
votación un determinado proyecto. La Corte ha aceptado el uso de expresiones
como “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”.
22.2. Determinación de la sesión futura en que
tendrá lugar la votación del proyecto, pues, lo contrario, hace de aquel un
anuncio no determinado ni determinable, que no cumple con la exigencia
constitucional: Si bien esta exigencia parte de que en una deliberación
anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión
posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse
la votación, siempre que sea determinable. En ese orden de ideas, la Corte ha avalado
expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”, “siguiente
sesión” y “día de mañana”, cuando
en el contexto de la sesión correspondiente sea posible inferir, con suficiente
claridad, a qué sesión futura se hace referencia.
22.3. Continuación de la cadena de anuncios
por aplazamiento de la votación. Sin embargo ante su ruptura, no existe vicio
de procedimiento cuando el proyecto hubiere sido anunciado para debate en
sesión anterior a la aprobación: frente al aplazamiento indefinido de la
votación debe continuarse la sucesión de anuncios a fin de evitar el
rompimiento de la secuencia temporal del aviso. Sin embargo, no se desconoce la
exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse dicha ruptura, existió
claridad de que se realizaría el debate en la sesión en que efectivamente se
debatió y aprobó el proyecto de ley.
22.4. Se cumple con el requisito de anuncio
previo del debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha
prevista, finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a
sesionarse, lo cual puede corroborarse atendiendo el orden sucesivo de las
actas de comisión o plenaria de cada cámara legislativa.
23. En cuanto al cumplimiento del requisito de
anuncio, se evidencia que el mismo fue cumplido en cada una de las etapas, como
pasa a explicarse.
23.1. Para el caso de la Comisión Primera del
Senado de la República, el anuncio fue realizado para una fecha determinada, en
tanto la Secretaría de la Comisión realizó el anuncio para la próxima sesión conjunta y al finalizar
la sesión en que se efectuó dicho anuncio se convocó para el 24 de enero de
2017, fecha en la que tuvo lugar la discusión y aprobación del proyecto de ley
en primer debate.
23.2. Respecto de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, el anuncio se llevó a cabo para una fecha
determinable. En efecto, por instrucciones
de la Presidencia, la discusión y votación del proyecto de ley fueron previstas
para las “Sesiones Conjuntas en la fecha
en que las Mesas Directivas tanto de Cámara y de Senado así lo dispongan para
sesionar con relación a ese proyecto.”
Es claro que esta mención no permitiría definir,
por sí sola, la fecha en que se votaría el proyecto de ley orgánica. Con todo, existen condiciones de contexto que
sí permiten identificar suficientemente esa sesión. En efecto, hay claridad acerca que el anuncio
se realizaba para la siguiente sesión conjunta de las comisiones primeras, pues
ello se colige de la referencia a que dicha convocatoria hizo la mesa directiva
de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. De igual manera, si se observa el consecutivo
de las actas de sesiones conjuntas,[45] se
advierte que el anuncio fue efectuado en la sesión del 17 de enero de 2017,
documentada en el Acta No. 1 de la misma fecha, y la discusión y votación del
proyecto de ley se adelantaron en la sesión conjunta del 24 de enero de 2017,
contenida en el Acta No. 2 de esta fecha.
Por ende, la Sala concuerda con lo planteado por el Procurador General,
en el sentido que la indeterminación sobre el anuncio en esta instancia del
trámite legislativo es aparente, puesto que existen suficientes elementos de
juicio para concluir que la sesión conjunta siguiente era determinable para los
congresistas, de modo que no fueron sorprendidos por la discusión y aprobación
de la iniciativa.
23.3. El anuncio de la votación del proyecto de
ley en la plenaria del Senado de la República se dio para una fecha determinada.
Como se indicó al describir el trámite legislativo, la Secretaría del Senado
realizó el anuncio del proyecto de ley “para
la sesión plenaria de mañana” y al finalizar la plenaria su Presidente
convocó la siguiente para el 14 de febrero de 2017, fecha en la que se debatió
y votó favorablemente el proyecto de ley.
23.4. Situación similar se acreditó en el caso de
la plenaria de la Cámara de Representantes.
En este caso, el anuncio se hizo utilizándose la expresión “para mañana” y al finalizar la sesión
el Presidente convocó la siguiente para el 2 de febrero de 2017, fecha en la
que efectivamente se realizó la deliberación y aprobación del proyecto de ley.
Cumplimiento de los plazos del debate
24. En cuanto al cumplimiento del requisito previsto
en el inciso primero del artículo 160 C.P., debe indicarse que el plazo de
quince días entre la aprobación de la iniciativa en una de las cámaras y el
inicio del debate en la otra, no resulta aplicable debido a que, conforme al
procedimiento legislativo especial, el primer debate tiene lugar en comisiones
conjuntas.
Ahora bien, respecto del plazo de ocho días entre
el primer y el segundo debate, el mismo fue cumplido en el presente caso, en
tanto el debate y aprobación del proyecto en comisiones primeras conjuntas se
llevó a cabo el 24 de enero de 2017 y el debate y votación en segundo debate
tuvo lugar el 14 de febrero del mismo año, en el caso del Senado, y el 2 de
febrero en la plenaria de la Cámara de Representantes. Sobre el particular, debe tenerse en cuenta
que el plazo en comento debe contabilizarse en días calendario.
Finalmente, se advierte que la norma fue expedida
dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Acto Legislativo
1 de 2016, cumpliéndose de esta forma con la exigencia prevista por el artículo
1º de dicha reforma constitucional.
Requisitos de consecutividad, identidad flexible y unidad
de materia
25. Según lo estipula el artículo 158 de la
Constitución, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella. El principio de unidad de materia
ha sido tratado en diversas decisiones de la Corte, las cuales han concluido,
de manera consistente y reiterada, que ese principio resulta vulnerado cuando los
asuntos que se introducen en el trámite legislativo no tienen ninguna relación
de conexidad objetiva y razonable (de carácter causal, temático, sistemático o
teleológico) con la materia de la ley respectiva.[46]
De otro lado, el artículo 157 Superior exige que
los proyectos de ley y de acto legislativo se aprueben en primer debate en las
respectivas comisiones, y en segundo en las plenarias de la Cámara de
Representantes y el Senado de la República. Esta regla actúa de manera conjunta
con lo previsto en el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, en
cuanto prevé que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias.
En ese sentido, el principio de consecutividad impone
la obligación que toda iniciativa cumpla con los cuatro debates, tanto en
comisiones como en plenarias, o los tres cuando, como sucede en el presente
caso, el procedimiento legislativo especial dispone la aprobación en primer
debate mediante comisiones conjuntas. A
su vez, el principio de identidad flexible permite que se introduzcan
variaciones al articulado en segundo debate, pero que en todo caso se refieran
a materias discutidas en el primero, pues de lo contrario se desconocería tanto
la regla de los cuatro debates, como
el principio de consecutividad. Como lo ha señalado la Corte, “el “concepto
de identidad[47] comporta más bien que
entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo
artículo exista la debida unidad temática[48].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición
o modificación[49]. Lo anterior implica
darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el
debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo[50]. || En efecto, la Carta
autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley
durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces
que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La
exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se
refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir
modificaciones y adiciones se encuentra
limitada pues debe respetarse el
principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente
ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[51].”[52]
26. Adicionalmente, no puede perderse de vista
que el principio de consecutividad presentaba una condición agravada en el caso
del procedimiento legislativo especial de que trata el Acto Legislativo 1 de
2016. Esto debido a que en los términos
del literal h. del artículo 1º de esa enmienda constitucional, “los proyectos de ley y de acto legislativo
solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del
Acuerdo Final y que cuentan el aval previo del Gobierno Nacional.” En
ese orden de ideas, en virtud de un mandato constitucional expreso, la facultad
de los congresistas de introducir modificaciones, adiciones y supresiones en
segundo debate estaba restringida, para el caso del procedimiento legislativo
especial, al cumplimiento del requisito de conexidad y aval gubernamental antes
indicado.
Como se expuso en precedencia, la disposición en
comento fue declarada inexequible a través de la sentencia C-332 de 2017.
No obstante, habida cuenta que estaba vigente y gozaba de presunción de
constitucionalidad al momento del trámite del proyecto de ley, sin que la
decisión mencionada hubiese contemplado efectos retroactivos, entonces la
previsión en comento es integrada al presente análisis de constitucionalidad.
27. Con el fin de evaluar el cumplimento de los
mencionados requisitos constitucionales del trámite legislativo, la Sala presentará
a continuación un análisis comparativo de las ponencias y textos aprobados en
cada uno de los debates, subrayándose las modificaciones introducidas al
proyecto.
|
Texto del proyecto de ley original |
Texto aprobado en comisiones conjuntas |
|
Por medio del cual se
reglamenta parcialmente el Acto Legislativo 01 de 2016. El Congreso de Colombia En virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un nuevo artículo a la
Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5 de 1992, el cual
quedará así: Artículo 7°. La Agrupación Política de ciudadanos
en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la creación del
futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en cada una de las
cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado y Cámara de
Representantes) para que participen en el debate de los proyectos de reforma
constitucional o legal que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto Legislativo 01 de 2016.
Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos o ciudadanas en ejercicio, y
se convocarán a todas las sesiones en que se discutan tales proyectos. Podrán
intervenir con las mismas facultades que tienen los Congresistas durante el
trámite legislativo, salvo el voto. El Gobierno nacional garantizará los
recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación. |
Por medio de la cual se
reglamenta parcialmente el Acto
Legislativo número 01 de 2016. El Congreso de Colombia, en
virtud del procedimiento legislativo especial para la paz, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un nuevo artículo a la
Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992, el cual
quedará así: Artículo 7°. La Agrupación Política de ciudadanos
en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la creación del
futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en cada una de las
cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado y Cámara de
Representantes) para que participen en el debate de los proyectos de reforma
constitucional o legal que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto Legislativo número 01
de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos o ciudadanas en
ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se discutan tales
proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que tienen los
Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y cumplirán a
cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo. Parágrafo. El Presidente de la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de la Víctimas, establecida en la Ley 1448 de 2011,
será invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos
relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para la paz establecido en el Acto
Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de sesión
informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación. |
28. Como
se observa, las comisiones conjuntas introdujeron dos modificaciones al texto
original del proyecto de ley orgánica. Dispusieron
que los voceros de la agrupación promotora del futuro partido de las FARC-EP
debían cumplir a cabalidad con el Reglamento del Congreso. Asimismo, se adicionó la iniciativa con un
parágrafo, el cual obliga a la invitación del Presidente de la Mesa Nacional de
Víctimas a todas las sesiones de dicho procedimiento especial, cuando se
discutan proyectos relacionados con los derechos de las víctimas, con el fin
que sea escuchado en sesión informal.
Estas dos modificaciones son compatibles con los
principios constitucionales de consecutividad, identidad flexible y unidad de
materia. En efecto, incluir una mención
a la necesidad que los voceros y voceras cumplan con el Reglamento del Congreso
en el marco de sus intervenciones en el procedimiento legislativo especial, no
hace nada diferente a imponer un corolario lógico y necesario a la posibilidad
de participación en el trámite legislativo, reconocida por el proyecto de ley
original. De la misma manera,
contemplar la obligación de invitar al Presidente de la Mesa Nacional de Víctimas
al procedimiento legislativo especial y respecto de iniciativas vinculadas a
los derechos de las víctimas, es un asunto que se inserta claramente dentro de
los propósitos de aseguramiento de la participación de los actores interesados
en la implementación normativa del proceso de paz, de manera que no se está
ante una materia ajena a la regulación objeto de análisis.
Adicionalmente, también verifica la Corte que
estas adiciones contaron con el aval del Gobierno Nacional, lo que acredita el
cumplimiento de la regla particular sobre identidad flexible, aplicable al
procedimiento legislativo especial. Al
respecto, la primera adición fue introducida mediante proposición modificativa
número 5, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero y avalada por el
Ministro del Interior a través de su firma.[53] La
segunda adición, relacionada con la participación de la Mesa Nacional de Víctimas,
fue formulada por el senador Juan Manuel Galán Pachón mediante la proposición
número 6, igualmente suscrita por el Ministro mencionado.[54]
29. En relación con el trámite en la plenaria del
Senado, se encuentra lo siguiente:
|
Texto propuesto en el informe de ponencia para segundo
debate |
Texto aprobado por la plenaria del Senado |
|
por medio de la cual se
adiciona un artículo transitorio a la
Ley 5ª de 1992. El Congreso de Colombia En virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un nuevo artículo a la
Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992, el cual
quedará así: Artículo 7°. La Agrupación Política de ciudadanos
en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la creación del
futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en cada una de las
cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado y Cámara de
Representantes) para que participen en el debate de los proyectos de reforma
constitucional o legal que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto Legislativo número 01
de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos o ciudadanas en
ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se discutan tales
proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que tienen los
Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y cumplirán a
cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional garantizará
los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo. Parágrafo. El Presidente de la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de las Víctimas, establecida en la Ley 1448 de 2011,
será invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos
relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz establecido en el Acto
Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de la
sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación. |
por medio de la cual se
adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992. El Congreso de Colombia En virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un nuevo artículo a la
Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992, el cual
quedará así: Artículo 7°. La agrupación política de ciudadanos
en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la creación del
futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en cada una de las
cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado y Cámara de
Representantes) para que participen en el debate de los proyectos de reforma
constitucional o legal que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto Legislativo número 01
de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos o ciudadanas en
ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se discutan tales
proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que tienen los
Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y cumplirán a
cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional garantizará
los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo. Parágrafo. El Presidente de la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de las Víctimas, establecida en la L ey 1448 de 2011,
será invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos
relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz establecido en el Acto
Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de la
sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación. |
A partir de esta comparación, se encuentra que el
articulado fue aprobado sin modificaciones, salvo en lo que respecta al título
de la iniciativa, en el cual se propone su modificación en el informe de
ponencia para segundo debate, siendo acogida por la plenaria del Senado.
Esta alteración es compatible con los principios
en comento, en la medida que define de una manera más precisa el objetivo de la
norma analizada, que desde el inicio del trámite tuvo como finalidad introducir
un nuevo artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992. Por ende, la modificación no tiene incidencia
alguna en la definición de la materia que mantuvo la iniciativa legislativa
desde el primer debate en comisiones conjuntas.
Igualmente, se evidencia que el cambio del título contó con el aval
gubernamental. Sobre este asunto debe
partirse de señalar que aunque la modificación del título fue un tópico sometido
a consideración de las comisiones conjuntas,[55] el
mismo no fue objeto de aprobación en tanto carecía de aval gubernamental en esa
etapa del trámite. Fue por esta razón que se incluyó dentro de la ponencia para
segundo debate en el Senado, cuyo contenido íntegro fue avalado por el
Gobierno, a través del Ministerio del Interior.
En efecto, en su intervención previa a la votación de la iniciativa y
luego de hacer una explicación sobre las razones que llevaban al Ejecutivo a no
apoyar las proposiciones formuladas en segundo debate por algunos senadores, el
Ministro concluyó afirmando que “[p]or eso obviamente el texto como está
planteado nos parece que es el adecuado para cumplir; le pediría, señor
Presidente, que pudiéramos votar el articulado como viene en el texto traído
por la ponente, la doctora Doris Vega. Muchas gracias, señor Presidente.”[56]. En tal sentido, está debidamente acreditada
la constitucionalidad de la modificación en comento, puesto que (i) se trata de
un asunto que fue tratado durante el primer debate en comisiones conjuntas;
(ii) fue introducido como propuesta en el informe de ponencia para segundo
debate; y (iii) contó con el aval gubernamental ante la plenaria del Senado y
fue aprobado con las mayorías exigidas para los proyectos de ley orgánica.
30. Ahora bien, en lo que respecta a la
aprobación de la iniciativa en la plenaria de la Cámara de Representantes, se
evidencia lo siguiente:
|
Texto propuesto en el informe de ponencia para segundo
debate |
Texto aprobado por la plenaria de la Cámara de
Representantes |
|
Por medio de la cual se
adiciona un artículo transitorio a la
Ley 5ª de 1992. El Congreso de Colombia En virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un nuevo artículo a la
Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992, el cual
quedará así: Artículo 7°. La Agrupación Política de
ciudadanos en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en
cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado
y Cámara de Representantes) para que participen en el debate de los proyectos
de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto
Legislativo número 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos
o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se
discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que
tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo. Parágrafo. El Presidente de la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de las Víctimas, establecida en la Ley 1448 de 2011,
será invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos
relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz establecido en el Acto
Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de la
sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación. |
Por medio de la cual se
adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992. El Congreso de Colombia En virtud del procedimiento
legislativo especial para la paz, DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese un nuevo artículo a la
Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992, el cual
quedará así: Artículo 7°. La agrupación política de
ciudadanos en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en
cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado
y Cámara de Representantes) para que participen en el debate de los proyectos
de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto
Legislativo número 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos
o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se
discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que
tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo. Parágrafo. El Presidente de la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de las Víctimas, establecida en la Ley 1448 de 2011,
será invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos
relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz establecido en el Acto
Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de la
sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992. Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación. |
Con base en lo expuesto, la Sala advierte que el texto
fue aprobado sin modificaciones en relación con el informe de ponencia
presentado para esa instancia del debate legislativo, de modo que no fue
necesaria la conformación de la comisión accidental de conciliación. De la misma manera, la modificación en el
título del proyecto de ley también concurre en el trámite ante la plenaria de
la Cámara de Representantes, asunto que guarda unidad de materia con los temas
analizados en etapas precedentes del proceso legislativo y que fue debidamente
avalado por el Gobierno, como se explicó en el fundamento jurídico anterior.
Inaplicabilidad del requisito de consulta previa
31. La consulta previa es un derecho fundamental
de las comunidades étnicas, conforme al cual deben contarse con espacios
específicos de participación y tendientes a un acuerdo con dichos pueblos, en
relación con aquellas medidas que los afecten directamente.
La eficacia de este derecho, tratándose de
medidas legislativas, consiste en realizar la consulta previa del proyecto
respectivo con anterioridad a su sometimiento al procedimiento ante el
Congreso. Acerca de este deber
constitucional, la jurisprudencia constitucional señala que “a partir de los preceptos superiores que
prevén el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural y, en
especial, de las reglas previstas en el artículo 6º del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, norma integrante del bloque de
constitucionalidad, concurre un derecho fundamental a la consulta previa,
consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas que
afecten directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes, deben ser
consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y
respeto por su identidad diferenciada. A
su vez, ese mismo precedente dispone que (i) la afectación directa que obliga a
la consulta refiera a la regulación de asuntos que conciernen a la comunidad
diferenciada o que, siendo de carácter general, tienen incidencia verificable
en la conformación de su identidad; y (ii) la omisión de la consulta previa,
cuando se trata de medidas legislativa, genera prima facie la inexequibilidad
de la norma correspondiente, puesto que se trata de un vicio que, aunque tiene
naturaleza sustantiva, afecta el trámite legislativo. Esto explica que, por razones metodológicas,
el análisis sobre el cumplimiento del deber de consulta previa haga parte del
estudio formal de la iniciativa, aunque en estricto sentido no integre el
procedimiento de formación de la ley en tanto es una condición anterior al
mismo.”[57]
32. En el caso analizado, la Sala concluye que la
medida legislativa contenida en la norma objeto de revisión no incide
directamente en la conformación de la identidad diferenciada de las comunidades
étnicas. Como se ha indicado, el
objetivo de la normativa es disponer de un espacio de participación para los
voceros de la agrupación política promotora del futuro partido o movimiento
político de las FARC-EP, en el trámite de las iniciativas que se aprueben con
base en el procedimiento legislativo especial.
Una medida de esa naturaleza no incide en aspectos vinculados a la
diversidad étnica y cultural de las comunidades diferenciadas.
Ahora bien, en cuanto al parágrafo del artículo
1º de la Ley 1830 de 2017, tampoco se evidencia dicha afectación
específica. En efecto, la norma legal
establece la obligación de invitar al Presidente de la Mesa Nacional de Víctimas
para que, en sesión informal, sea escuchado por el Congreso en relación con los
proyectos que estén vinculados a los derechos de las víctimas. Se trata, en ese sentido, de un espacio de
participación amplio y genérico, que busca integrar en una sola representación
los intereses de las víctimas del conflicto y sus opiniones respecto de la
implementación normativa del Acuerdo Final.
En ese sentido, sin desconocer que las
comunidades étnicas son uno de los grupos más afectados por las consecuencias
del conflicto armado, así como la necesidad correlativa de contar con espacios
de participación que tengan un enfoque diferencial respecto de dichos pueblos,
en el caso de la norma objeto de examen no se regula aspecto alguno que incida
directamente en los pueblos étnicos y, en particular, en los elementos
constitutivos de su identidad diferenciada. Es por esta razón que el requisito
de consulta previa no resulta predicable en el presente caso.
Segunda sección.
Análisis sobre la constitucionalidad material del articulado
33. Con el fin de asumir el estudio de
constitucionalidad material, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, definirá el contenido de la
norma analizada. Luego, realizará un análisis sobre la vigencia del derecho a
la participación en el ámbito de los procesos de justicia transicional y su
ejercicio por excombatientes y sus representantes políticos. Finalmente, se referirá a la
constitucionalidad del articulado objeto de examen, resaltándose sus aspectos
específicos que ofrecen problemas jurídico constitucionales relevantes.
Contenido y alcance de la norma objeto de revisión
34. La Ley 1830 de 2017 tiene dos artículos. El primero integra un nuevo artículo a la Ley
5ª de 1992 – Reglamento del Congreso, perteneciente a las disposiciones finales
transitorios de esa normativa, designándolo como artículo 7º. El segundo prevé la fórmula de vigencia de la
Ley.
En cuanto al artículo 7º, se trata de una
previsión compleja de varios enunciados normativos, que conviene diferenciar
para efectos de esta decisión, del modo siguiente:
34.1. Se faculta a la “Agrupación Política de ciudadanos en ejercicio que se constituya con
el objeto de promover la creación del futuro partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal” para que
designe tres voceros o voceras, en cada una de las cámaras legislativas.
34.2. Se establece que dichos voceros o voceras
tendrán como función participar en el debate de los proyectos de reforma
constitucional o legal que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016.
34.3. En
cuanto a las calidades de los voceros, la norma analizada dispone que deben ser
ciudadanos o ciudadanas en ejercicio.
34.4. Frente al ejercicio de su función, el
artículo examinado determina que los voceros serán convocados a todas las
sesiones en que se discutan tales proyectos y “podrán intervenir con las mismas facultades que tienen los
congresistas en el trámite legislativo, salvo el voto y cumplirán a cabalidad
con el reglamento del Congreso.”
34.5. Se prevé el deber al Gobierno Nacional de
garantizar los recursos necesarios para el funcionamiento y trabajo de los
voceros.
34.6. De otro lado, el parágrafo del mismo artículo
confiere al Presidente de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las
Víctimas, instancia creada por la Ley 1448 de 2011, la condición de “invitado a todas las sesiones en las que se
discutan proyectos relacionados con los derechos de las víctimas” y que
correspondan a iniciativas tramitadas mediante el procedimiento legislativo
especial antes mencionado. Esto con el
fin de que sea escuchado “en el marco de
la sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5 de 1992”.
Verificado el contenido de la norma analizada, la Sala presentará en el
apartado siguiente el marco general de análisis sobre la constitucionalidad de
la instancia de participación prevista en dicha regulación.
La participación política
de desmovilizados y actores políticos que los representen en el marco de la
justicia transicional
35. La Constitución Política de 1991 fue el resultado de un proceso
político surgido de la voluntad del Pueblo para poner fin a la violencia que se
extendía desde mucho tiempo atrás en el territorio nacional, como consecuencia
del conflicto armado interno. Así, el Texto Superior se erigió en su momento
como un auténtico tratado de paz, en el cual quedó plasmada, desde múltiples
perspectivas, la voluntad del constituyente primario de pacificar al país y
brindar todas las herramientas necesarias para garantizar a los pobladores la
vigencia de sus derechos fundamentales.
La Corte así lo ha reconocido, al
señalar que “constata
que la paz ocupa un lugar principalísimo en el orden de valores protegidos por
la Constitución. Dentro del espíritu de que la Carta Política tuviera
la vocación de ser un tratado de paz, la Asamblea Constituyente protegió el
valor de la paz de diferentes maneras en varias disposiciones. Por ejemplo, en
el Preámbulo la paz figura como un fin que orientó al constituyente en la
elaboración de toda la Constitución. En el artículo 2 dicho propósito nacional
cardinal se concreta en un fin esencial del Estado consistente en “asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Además, el artículo 22
va más lejos al establecer que “la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento”. Dentro de los múltiples instrumentos para facilitar el logro de
la paz, la Constitución reguló procedimientos de resolución institucional de
los conflictos y de protección efectiva de los derechos fundamentales, como la
acción de tutela (artículo 86 CP.). Además, sin circunscribirse a un proceso de
paz, la Constitución permite que “por graves motivos de conveniencia pública”
se concedan amnistías o indultos por delitos políticos y estableció requisitos
claros para que ello se ajuste a la Carta...”[58]
Surge de lo anterior que la
Constitución atribuye a la paz varias connotaciones, todas estas de capital
importancia, como un elemento que permea la Carta Política en su conjunto. En
efecto, aparece como (i) valor fundante y sustento de los derechos
fundamentales; (ii) fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico; (iii)
principio que rige las actuaciones de las autoridades públicas; y (iv) derecho
y deber de todos los habitantes y las autoridades del Estado.[59]
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha derivado de estas condiciones
particulares que en la Carta Fundamental adquiere la paz, unas obligaciones
específicas para el Estado, que deben materializarse en “al
menos, tres aspectos definidos: (i) un deber estatal de diseño e implementación
de acciones, normativas y de política pública, dirigidas a la superación del
conflicto armado y, en general, el logro de la convivencia pacífica; (ii) un
deber social de preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y
constitucionalmente admisible de resolución de las controversias; y (iii) el
logro progresivo de la plena vigencia de los derechos fundamentales, lo cual es
un presupuesto tanto para la paz como para la vigencia del orden democrático,
concebido desde una perspectiva material”[60].
Queda claro, entonces, que más
allá de una mera aspiración estatuida por la Asamblea Nacional Constituyente,
que no tiene la virtualidad de trascender el propio texto de la Carta Política,
se trata, sin lugar a dudas, de un mandato por cuya materialización real y
efectiva, tanto el Estado en su conjunto de instituciones, como los ciudadanos
en ejercicio de sus derechos de participación y veeduría, deben propender
decididamente.
36. Por último, es importante
señalar que la paz no solo informa el ordenamiento interno, sino que aparece
como un eje transversal en múltiples instrumentos de derecho internacional de
los derechos humanos que, en Colombia, hacen parte del bloque de
constitucionalidad y sitúan a la paz como un anhelo mundial y como valor
fundante, junto con la justicia, la libertad y la dignidad humana, del
concierto de naciones. Así fue consagrado en los preámbulos de la Carta
de Naciones Unidas[61],
de la Declaración Universal de Derechos Humanos[62],
de la Carta constitutiva de la Organización de Estados Americanos y replicado
en los preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así
como del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros
instrumentos internacionales[63].
De la misma manera, el logro de
la paz es uno de los objetivos centrales del derecho internacional humanitario.
Precisamente, la incorporación de previsiones para limitar los efectos dañinos
de los conflictos armados y, en particular, proteger a la población civil,
tienen como finalidad esencial no la perpetuación de la guerra, sino la
superación de la misma. Esa filosofía puede verse en los Protocolos I y II y
los Convenios de Ginebra.
Con estas previsiones como
referente, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera unívoca, que
dentro de un marco de justicia transicional es constitucionalmente válido
adoptar las medidas necesarias para hacer propicia la desmovilización de los
grupos armados ilegales y poner fin al conflicto. Lo anterior se explica, por
cuanto el acceso a la participación política por parte de todos los sectores de
la sociedad es condición fundamental para evitar nuevos conflictos, derivados de
situaciones de exclusión en la toma de decisiones.
37. La normativa bajo examen
faculta al grupo de ciudadanos que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la vida política, a designar tres voceros o voceras en cada una de las cámaras
para que participen en el debate de los proyectos de reforma constitucional o
legal que sean tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para
la paz de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016. La ley es clara en señalar
que se trata de una participación que habilita a los voceros a intervenir en
los debates de las reformas enunciadas, sin derecho a voto.
La disposición, por consiguiente,
busca abrir un espacio de participación en la vida política del país a quienes
harán parte del partido o movimiento político que se conforme una vez las
FARC-EP hayan hecho total dejación de las armas y se incorporen a la legalidad,
circunscrita a: (i) la discusión que se adelante respecto de reformas que
tengan por objeto la implementación del Acuerdo Final; (ii) que únicamente
puede ser llevada a cabo por ciudadanos en ejercicio; y, (iii) que se limita a
participar en el escenario deliberativo del Congreso de la República, sin voto,
esto es, únicamente en calidad de voceros.
38. La Constitución prevé los
mandatos necesarios en aras de garantizar a la ciudadanía un entorno
democrático y participativo, para lo cual se hace necesario el derecho de
participación política, en los términos del artículo 40 Superior, como ámbito
de concreción del principio democrático. La Carta contiene, además, un amplio
catálogo de herramientas y escenarios de participación, como la de partidos y
movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, al
igual que su participación en organismos electorales (C.P., art. 112), consagra
el voto programático (C.P., art. 259), y permite que para la reforma
constitucional, grupos representativos de ciudadanos presenten proyectos de
actos legislativos (C.P., art. 375) o soliciten someter a referendo las
reformas constitucionales aprobadas por el Congreso en materia de derechos
fundamentales o de procedimientos de participación popular (C.P., art. 377).
De lo anterior surge la necesidad
de diseñar y garantizar espacios de participación política para quienes se
encuentran en tránsito hacia la legalidad, en virtud de un acuerdo de paz. Así,
la Corte ha considerado que la participación política es un elemento central
para el fortalecimiento de la democracia en el marco de la justicia
transicional, en los siguientes términos:
“(…) La justicia transicional busca
solucionar las fuertes tensiones que se presentan entre la justicia y la paz,
entre los imperativos jurídicos de satisfacción de los derechos de las víctimas
y las necesidades de lograr el cese de hostilidades. Para ello es necesario
conseguir un delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades y prevenir
la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante reformas
estructurales y políticas incluyentes (paz positiva). Para cumplir con este
objetivo central es necesario desarrollar unos objetivos especiales: (…) El
fortalecimiento de la democracia
mediante la promoción de la participación de todos, restaurando una
cultura política democrática y un nivel básico de solidaridad y de confianza
sociales para convencer a los ciudadanos de que participen en sus instituciones
políticas por razones distintas a la conveniencia personal (…)[64]”.
En igual sentido, la sentencia C-577 de 2014[65],
en la que la Corte resolvió una demanda contra el llamado “Marco Jurídico para
la Paz”[66],
se hizo especial énfasis en la importancia de la participación política de
quienes dejan las armas para incorporarse a la vida civil después de un
conflicto armado, en clave de reconciliación y de fortalecimiento del Estado
Social de Derecho y de la democracia. El fallo va más allá al considerar “la participación política como contenido
normativo definitorio de la Constitución de 1991”:
“La
Constitución de 1991 es prolija en la consagración de contenidos dogmáticos que
definen y concretan el principio de participación dentro del ordenamiento
constitucional; principio que, como se observa a partir del análisis de las
disposiciones constitucionales que lo enuncian y desarrollan, resulta esencial
en la definición del Estado colombiano, especialmente en lo relativo a su
carácter democrático. En efecto, si la democracia garantiza que las decisiones
más importantes dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos,
la participación profundiza y desarrolla el principio democrático a través de
la especificación de aquellos mecanismos o aquellas vías por las cuales los
ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso decisorio. La participación,
desde esta perspectiva, será el elemento definitorio de la Constitución que
permitirá la realización material/sustancial de la democracia –también
principio fundante del ordenamiento constitucional del Estado colombiano, de
acuerdo con el artículo 1º de la Constitución-”.
39. La sentencia que nos ocupa y
es referente obligatorio en el tema de participación política de los actores
armados que han hecho dejación de las armas dentro del marco de la justicia
transicional, tiene en cuenta, para la construcción del eje definitorio de la
participación política, instrumentos de derecho internacional de los derechos
humanos, como la Convención Americana, que en su artículo 23 contiene los
elementos en los que se materializa la participación política ciudadana. Dichos
componentes son: (i) el derecho a participar directamente o a través de
representantes en la dirección de los asuntos públicos; (ii) el derecho a votar
y ser elegidos; (iii) y a tener acceso a las funciones públicas, los cuales se
engloban en la categoría de derechos políticos[67].
De igual manera, hace referencia
al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual consagra, en su
artículo 25[68],
los derechos políticos que deben ser garantizados por los Estados en términos
similares a los de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Enuncia,
para completar el panorama sobre los derechos políticos en el derecho
internacional de los derechos humanos, otros instrumentos: (i) la
Convención Internacional sobre La Eliminación de Todas Las Formas de
Discriminación Racial (Artículo 5.C)[69];
(ii) la Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de Todos
los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (artículo 42)[70];
(iii) la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer (artículo 7)[71];
(iv) la Convención sobre los derechos políticos de la mujer (artículos I, II,
III)[72];
y la Convención sobre Pueblos Indígenas y Tribales (Artículo 6)[73].
40. Así,
la Corte, a partir del marco normativo internacional y constitucional expuesto,
concluyó que la participación política es elemento definitorio del ordenamiento
superior, conformado por los mandatos constitucionales y los instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Ahora
bien, la demanda objeto de pronunciamiento por parte de la Corte, censuraba
parcialmente el contenido normativo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de
2012, que contempla que, con el fin de facilitar la terminación del conflicto
armado interno y de lograr la paz estable y duradera, se adoptará, como
instrumento de justicia transicional de carácter excepcional, una ley
estatutaria que determine qué delitos se consideran conexos al delito político,
con el fin de permitir la participación en política de quienes hayan tomado
parte en el conflicto. Para el accionante, el hecho de que la norma no
excluyera expresamente las graves violaciones de derechos humanos, graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, actos de terrorismo y
delitos transnacionales, de la posibilidad de ser considerados conexos al
delito político por el legislador estatutario y, por consiguiente, la
disposición dejara abierta la posibilidad a quienes habían cometido dichas conductas
de una futura participación política, implicaba una sustitución de la
Constitución, por cuanto permitía que responsables de estas graves conductas
fueran candidatos a cargos de elección popular y ejercieran cargos públicos.
Frente a
lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación recordó la expresa limitación
dispuesta en la Constitución por vía de reforma introducida en el artículo 4º
del Acto Legislativo 1 de 2009, según el cual, la participación política en
materia de inscripción para aspirar a cargos de elección popular o para ocupar
cargos públicos, está restringida de forma permanente para quienes hayan sido
condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por
narcotráfico en Colombia o en el exterior. Ahora bien, remarcó que la propia
Constitución contempla como excepción a la inhabilidad para participar en
política, aquella referida a que la condena haya tenido origen en un delito
político[74].
Finalmente,
la sentencia señaló que ni la Constitución ni los instrumentos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad establecen límites al concepto de delito
político o en cuanto a las conductas punibles conexas a estos para efectos de
permitir la participación en política en el Estado colombiano, por lo que
existe un amplio margen de configuración legislativa en la materia.
41. La sentencia C-577 de 2014 concluyó
pues, a partir del anterior análisis, que un
elemento definitorio/esencial/axial a la Constitución colombiana es: “la
participación política como principio fundante y transversal al régimen
constitucional colombiano [que] resulta esencial en la conformación, ejercicio y control del
poder en un Estado democrático como el establecido a partir de la Constitución
de 1991. Los límites que a la misma se establezcan no podrán tener fundamento
en condenas impuestas por la comisión de delitos políticos o de aquellos que se
consideren conexos a delitos políticos”.
Experiencias comparadas
42. Resulta pertinente mostrar algunos ejemplos de países, en los cuales,
el tránsito de la guerra al posconflicto solo ha sido posible garantizando
participación política de las fuerzas desmovilizadas, en términos de
reconocimiento como grupos políticos habilitados para ir a las urnas y
conformar poderes decisorios en diversas instituciones del Estado.
Tal es el caso de El Salvador, en donde, en 1992, el Frente Farabundo Martí
para la Liberación Nacional (FMLN) se desmovilizó después de las negociaciones
llevadas a cabo con el Gobierno con intermediación de la Organización de
Naciones Unidas. Dichas negociaciones llevaron al Acuerdo de Paz de
Chapultepec, el cual incorporó la inscripción del grupo desmovilizado como
partido político y su habilitación para participar en elecciones y en distintas
instancias de decisión del Estado.
Así, cabe resaltar que este Acuerdo de Paz contiene un capítulo completo
alusivo a la participación política del grupo desmovilizado, en el que se
pactó, en lo pertinente para la materia que aquí se analiza: (i) la adopción de
medidas para garantizar a los excombatientes del FMLN el ejercicio de sus
derechos civiles y políticos, en orden a su reincorporación a la vida civil,
política e institucional del país; (ii) derecho a la participación política
plena “sin más restricciones que las que
emanan del nuevo marco institucional y jurídico establecido por los acuerdos de
la negociación”; (iii) la legalización del FMLN como partido político y la
garantía de los espacios para su desarrollo, lo cual implica la realización de
actividades de proselitismo, el derecho a la instalación de infraestructura
apropiada, el libre ejercicio del derecho de reunión y movilización para los
dirigentes, activistas y miembros del FMLN[75].
43. El caso de Sudáfrica puede también ser objeto de mención. Dentro de
este proceso, el Congreso Nacional Africano (ANC por sus siglas en inglés)
aceptó adelantar negociaciones y suspendió, por decisión unilateral, la lucha
armada, con el fin de entrar a conversaciones formales de paz.
No obstante, dicho grupo insurgente se rehusó a abandonar las armas antes
de tener la convicción de que el Gobierno le reconocería legitimidad y estatus
político, por lo que la desmovilización solo tuvo lugar al final de un largo
proceso de transición paralelo a la implementación de reformas estructurales
enderezadas a solucionar las causas de la violencia mediante la democratización
del país.
Luego de convertirse en partido
político, el ANC ha permanecido en el poder, ganando las elecciones
presidenciales en 1999, 2004, 2009 y 2014[76].
44. La Corte concluye a partir de
todo lo anterior, que la participación política no es solamente uno de los
fines principales que persiguen los actores armados a través de su
desmovilización, como elemento fundamental de su tránsito hacia la vida civil y
su incorporación a la sociedad. También es una aspiración válida desde el punto
de vista constitucional, en la medida en que la Carta habilita dicha
participación para quienes han cometido delitos políticos, propios de la lucha
armada contra el Estado, sin que existan en el ordenamiento internacional de
los derechos humanos restricciones en relación con dichos derechos para los desmovilizados.
Ahora bien, la norma bajo examen
incorpora un contenido, según el cual, en la transición que tiene lugar después
de la firma del Acuerdo Final y hasta tanto se complete el proceso de dejación
de las armas por parte de las desmovilizadas FARC-EP y se conforme legalmente
el movimiento o partido político que las represente, la agrupación política que
se constituya con el objeto de promover el futuro partido o movimiento que
surja del tránsito de dicho grupo insurgente a la vida política, podrá designar
tres voceros o voceras en cada una de las cámaras para que participen en los
debates de proyectos de ley o de acto legislativo que se tramiten mediante el
procedimiento legislativo especial para la paz, consagrado en el Acto
Legislativo 1 de 2016, específicamente para hacerse partícipes en el escenario
deliberativo del Congreso de la República, pero sin facultades para votar.
Sobre este aspecto y de cara a
las experiencias comparadas sobre participación política de excombatientes, la
Corte resalta que en los casos reseñados la participación en política se dio
una vez comprobada la dejación de las armas, puesto que la misma se otorgó a
los excombatientes. En el caso
colombiano, en cambio, se evidencia una participación en dos niveles. El primero, que es el contenido en la norma
analizada, donde voceros que ni pertenecen a las FARC-EP ni tienen la condición
de excombatientes, intervienen en los debates del procedimiento legislativo especial
destinado a la implementación normativa del Acuerdo Final. El segundo, que involucraría la participación
política de excombatientes, exige la dejación de las armas y el tránsito a la
vida civil como condiciones para aspirar al ejercicio de la participación
democrática. Por lo tanto, existe un
carácter reforzado y más garantista de la participación en el caso colombiano
frente a otros procesos de paz.
Por ello, la Sala observa que si
el ordenamiento constitucional faculta a los grupos desmovilizados, esto es, a
los excombatientes, a participar en política, en un contexto de justicia
transicional en el que se adopten los mecanismos necesarios para poner fin al
conflicto armado, como fue señalado en la sentencia
C-577 de 2014, menos aún se encuentra reparo de inconstitucionalidad alguno
frente al contenido normativo que en esta oportunidad es objeto de control por
la Corte. En efecto, la Ley 1830 de 2017 otorga facultad de mera participación
(vocería) a ciudadanos en ejercicio, que por ende no tienen restringidos sus
derechos políticos.
La norma que dispone la participación de voceros y
voceras de la Agrupación Política que conformen las FARC-EP es compatible con
la Constitución
45. Conforme al análisis anteriormente planteado,
la Corte evidencia que la previsión de mecanismos para la participación de los
ciudadanos en los procesos de justicia transicional no es solo válido, sino
recomendable en términos de legitimidad y soporte democrático a las decisiones,
entre ellas las de carácter normativo, que se adopten en el marco de la
implementación de acuerdos para la superación del conflicto armado. Esta participación, como lo demuestran varias
experiencias comparadas en procesos de paz, suele prever la inclusión de ex
combatientes que han abandonado la actividad armada y se han sujetado a las
reglas propias de la democracia.
De acuerdo con esta perspectiva, contar con
instrumentos ampliados de deliberación dentro del proceso de implementación
normativa de lo acordado, que incluyan a representantes de grupos políticos
dirigidos a la reincorporación de los ex combatientes, redunda en la
estabilidad de la transición y en la posibilidad que las instancias de decisión
política y jurídica cuenten con medios para auscultar diversos puntos de vista
y, por lo mismo, lleguen a previsiones normativas antecedidas de la información
plural y suficiente que innegablemente ameritan.
En consecuencia, se encuentra que el primer
contenido del artículo 1º de la Ley 1830 de 2017 es constitucional. El objetivo
de este precepto se restringe a la participación, en los debates del
procedimiento legislativo especial, de los voceros o voceras que designe la
agrupación política promotora del partido o movimiento que surja de la
reincorporación de las FARC-EP a la “vida
política legal”. Un precepto de esta naturaleza no hace nada
diferente que hacer operativa la participación de los interesados en el
procedimiento legislativo especial, lo que guarda unidad de sentido con el
carácter central que la jurisprudencia constitucional ha conferido a ese
principio constitucional en el marco de la justicia transicional.
46. Esta verificación, a juicio de la Sala, es
importante puesto que el precepto debe ser comprendido en su sentido preciso,
esto es, la disposición de un mecanismo específico de participación en el
procedimiento legislativo especial, regulado por el Acto Legislativo 1 de 2016. Por ende, el ámbito de regulación de la norma
no incorpora forma alguna de participación en política de los miembros de las
FARC-EP en proceso de reincorporación.
En contrario, apenas hace mención a la posibilidad futura de dichas
organizaciones políticas, la cual está en todo caso mediada por la existencia
de un ente promotor (denominada agrupación política de ciudadanos), y a que los
integrantes del grupo insurgente abandonen definitivamente las armas y transiten
a la vida política legal, lo que supone la plena sujeción de esa hipotética
organización al orden jurídico y, en particular, a las previsiones
constitucionales y legales que imponen las condiciones, calidades y requisitos
para la participación política y electoral.
47. En ese orden de ideas, el precepto examinado
no puede interpretarse como una regulación orgánica que tenga por objeto
definir el modo de participación política de los integrantes de las FARC-EP en
el proceso de reincorporación al orden democrático, sino que simplemente
dispone una instancia específica de participación en el procedimiento
legislativo especial. Ello por parte de
voceros, ciudadanos en ejercicio y que son designados por la agrupación
política promotora, por lo que su representación respecto de los integrantes de
las FARC-EP tiene carácter mediato, no directo. Esto en razón a que no son
elegidos por el grupo armado en proceso de reincorporación, sino por la
agrupación política a la que refiere la norma analizada. Además, se trata de
una intervención puntual de esos voceros, restringida exclusivamente a la
vigencia del Procedimiento Legislativo Especial.
48. Los voceros y voceras a los que se refiere la
norma tienen la condición de ciudadanos que fueron habilitados para participar
en el procedimiento legislativo especial.
De allí que dicho precepto exija que tengan la condición de ciudadanos
en ejercicio, lo que a su vez demuestra que se está ante una faceta propia del
ejercicio de los derechos políticos. Sin
embargo, la validez de esa forma de participación está supeditada a su carácter
limitado, como se explica en el apartado siguiente.
La naturaleza jurídica de los voceros y voceras
designados por la agrupación política promotora y su diferenciación con la
representación democrática ejercida por los congresistas.
49. El artículo 1º de la Ley 1830 de 2017 indica
que los voceros podrán intervenir “con
las mismas facultades que tienen los Congresistas durante el trámite
legislativo, salvo el voto y cumplirán a cabalidad con el reglamento del
Congreso.” El estudio de constitucionalidad de esta previsión debe estar
antecedida, a juicio de la Corte, de un análisis acerca de cuál es la
naturaleza jurídica de los voceros y cómo debe comprenderse la disposición que
determina que tendrán esas facultades dentro del procedimiento legislativo
especial.
50. Este estudio debe partir de considerar que la
principal diferencia entre los voceros y los congresistas es que mientras los
primeros son ciudadanos particulares que concurren al procedimiento legislativo
especial en virtud de una habilitación específica hecha por el legislador, los
segundos conforman la Rama Legislativa del Poder Público conforme su legitimación
democrática otorgada de manera directa por el Pueblo, lo que los convierte en
sus representantes, así como en acreedores de las garantías institucionales que
la Constitución confiere al Congreso.
Sobre este particular, la Corte Constitucional se
ha referido al mandato de los congresistas derivado de su condición de
funcionarios electos mediante el voto popular. Así, en la sentencia SU-747
de 1998[77]
la Corte pudo analizar de manera detenida la transformación medular
introducida por la Constitución de 1991 en relación con el régimen político. Al
resolver sobre la revisión de un fallo de tutela relativo a la obligación de
los ciudadanos a ser jurados de votación en los comicios electorales, este
Tribunal señaló que la definición democrática de Estado contenida en el
artículo 1º Superior entraña tres dimensiones, a saber: (i) que los titulares
del poder público ejercen dicha calidad en virtud de la voluntad de los
ciudadanos, la cual se expresa de manera directa a través de las elecciones;
(ii) que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político
a la concurrencia a elecciones para seleccionar sus representantes, sino que
también pueden controlar la labor que ellos realizan e intervenir directamente
en la toma de decisiones, a través de los mecanismos de participación
contemplados en el artículo 103 Superior; y (iii) que la voluntad de las
mayorías no puede llegar al extremo de desconocer los derechos de las minorías
ni los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Con respecto a la primera dimensión, la sentencia
señalada explica de manera puntual la importancia intrínseca del cambio
constitucional implementado en 1991. En el mismo, se pasó de un sistema
democrático limitado y reducido a uno donde se establece con claridad que la
soberanía reside en el Pueblo del cual emana todo el poder público. Lo anterior
se concretiza en la posibilidad actual que tienen los electores de realizar un
control directo sobre sus representantes, tales como la pérdida de investidura
y la asignación de competencias a la Corte Suprema de Justicia para la
investigación y juicio de los congresistas. Además, la Carta le otorgó rango
constitucional, autonomía e independencia a la organización electoral como
forma de refrendar la importancia de las responsabilidades que ostentan quienes
se aseguran la confianza de los ciudadanos a través del voto.
51. Aunado a lo anterior, la redefinición de la
representación política en la Constitución ha sido identificada por la Corte.
Por ejemplo, en la sentencia T-1337 de 2001[78]
esta Corporación tuvo la oportunidad de referirse al carácter complejo de
la relación entre el ciudadano y el servidor elegido. En dicha providencia, se
precisó que el mandato de representación es una expresión derivada directamente
de la soberanía que, como hecho institucional tangible, requiere de protección.
Así las cosas, basta entender que
existe una concepción conceptual entre el voto y el derecho a elegir que
presupone la efectividad de la elección libre e informada del ciudadano.
Es decir, cualquier
sistema político que se precie de ser democrático, encuentra que la voluntad
popular le confiere un poder único y específico a los representantes. En el
caso de los congresistas este poder es mayor puesto que, en razón a la cláusula
general de competencias de la Constitución, el principio de separación de
poderes y las amplias y relevantes funciones constitucionales que posee el
Legislador, sus decisiones tienen un impacto incuestionable en la sociedad. De
ahí que su poder de decisión solo se puede consolidar a través de la
legitimidad del voto como expresión soberana, clara e irrevocable de la
voluntad popular.
52. Ahora bien, a partir de lo anterior la Corte
ha sostenido que el principio democrático derivado de la cláusula de soberanía
popular de la Constitución es universal. Esto significa que está compuesto por
una pluralidad de escenarios y procesos que no se agotan o restringen al
proceso electoral. Así, por ejemplo en la sentencia C-179 de 2002[79]
la Corte se pronunció sobre las diferentes implicaciones derivadas de la
democracia representativa, entendida como el ejercicio de representación de la
que son titulares de los representantes del Pueblo, y la democracia
participativa, como nueva expresión del concepto de participación política
introducida por la Constitución.
En dicha providencia, esta Corporación señaló que
la democracia participativa constituye una alternativa a aquella directa y
representativa que se encuentra fundamentada en el concepto clásico de soberanía
nacional, o la noción de que el atributo del poder político radica en la
Nación, entendida como la totalidad de un cuerpo social. Por oposición, la
democracia participativa implementada por la Constitución de 1991 surge del concepto
de soberanía popular antes descrito y supone una diferenciación conceptual
alrededor de la naturaleza del mandato que reciben los elegidos. En el modelo
democrático participativo, los funcionarios públicos elegidos democráticamente
representan la voluntad del Pueblo y reciben un mandato específico para
proteger, desarrollar y defender esa voluntad.
53. En este escenario institucional, el voto se
concibe como un elemento imprescindible para el fortalecimiento del principio
democrático. Así lo recordó la sentencia C-224 de 2004[80]
que, al analizar una norma que pretendía estimular el ejercicio del
sufragio, destacó que el voto se erige en pilar fundamental de todo el sistema
democrático, en la medida en que comporta el mecanismo idóneo para garantizar
la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder
político. En otras palabras, constituye la base de la legitimidad y
funcionamiento de la democracia instituida, pues garantiza la intervención
directa de la población en los procesos electorales y se configura en un
mandato preciso y claro sobre el cual se construye la capacidad de
representación de aquellos que, como los congresistas, ostentan poder político.
La anterior condición se hizo aún más explícita
en la sentencia C-866 de 2004[81].
En dicha providencia, la Corte recordó que el Congreso de la República, como
organismo que se caracteriza por ser colegiado, electivo y pluralista, es por
su propia naturaleza el foro máximo de expresión de las distintas corrientes de
pensamiento. Por lo anterior, su legitimidad democrática se fundamenta en la
elección popular de sus miembros mediante sufragio directo, universal y
secreto.
En ese sentido, la Corte ha sostenido que las
competencias constitucionales del Congreso solo se explican si se entiende que
éste órgano es la mejor expresión del pluralismo ideológico e institucional
debido a su relación directa con la soberanía popular. Así, por ejemplo, en la sentencia
C-141 de 2010[82],
referida a los límites del poder de reforma constitucional que ostenta el
Legislador, el Tribunal recordó que la noción de Pueblo que acompaña al
concepto de democracia constitucional no puede ser ajena a la idea de la
coexistencia de diferentes ideas ya que los órganos de representación de la
soberanía deben recoger su heterogeneidad. Por lo anterior, es posible señalar
que en los Estados Sociales de Derecho se consagran mecanismos de manifestación
de dicha diversidad y que el Congreso, por la relación directa que tiene con
los ciudadanos, es la expresión máxima de la forma constituida de soberanía.
Incluso, como se advirtió en la sentencia
C-303 de 2010[83],
la democracia participativa y la soberanía popular son ejes axiales de la
Constitución. Esto, debido a que dichos elementos conforman una condición
necesaria para la vigencia del Estado Social de Derecho. En ese sentido, solo
se puede predicar la existencia de este Estado cuando se concentra en el Pueblo
el poder soberano y éste, a su vez, cuenta con instancias y procedimientos que
permiten su consolidación y libre expresión. De esta manera, la existencia de
un Estado constitucional depende de las garantías para ejercer el derecho al
voto y la facilidad con la que los ciudadanos puedan formular sus preferencias
políticas.
A su vez, la sentencia citada explica que dicha
naturaleza transversal del principio democrático permite distinguir dos etapas
en lo referente a la relación entre el ciudadano y los servidores públicos
elegidos. La primera, se concentra en la elección a través de la cual los
ciudadanos eligen y confieren legitimidad democrática a sus representantes pues
los inviste con el poder política que solo reside en el Pueblo. La segunda parte,
que es indisoluble al sufragio, consiste en la materialización de dicha
soberanía en el ejercicio y control de dicho poder político a través de
diversos mecanismos como lo son la interposición de ciertas acciones públicas,
la de pérdida de investidura de los congresistas, las cuales buscan la defensa
del orden legal y constitucional.
Con todo, el principio democrático sigue ocupando
un lugar central en la concepción constitucional de nuestro Estado. Por
ejemplo, en decisiones recientes como la sentencia C-379 de 2016[84]
se recordó que en la democracia participativa los representantes electos
por el Pueblo tienen el deber de ser voceros de su voluntad y acatar el mandato
de sus electores. En ese sentido, el acto de elección no constituye una
transferencia de la soberanía, sino que inviste a quien es electo con la
legitimidad para actuar como un delegado de los ciudadanos.
Por esta razón, el derecho político a la
representación efectiva tiene un carácter fundamental y hace parte esencial del
principio axial de democracia imbuido en la Carta. Sin la delegación efectuada
mediante el voto no podrían cumplirse los fines del Estado Social de Derecho y
la realización de los principios transversales de mismo quedarían en suspenso.
54. Según lo expuesto, la Sala reitera que el
principio democrático participativo tiene una relación estrecha con la cláusula
de soberanía de la Constitución. Este vínculo se constata con los elementos
fundamentales del Estado Constitucional pues en el mismo el sustrato de
cualquier modalidad de poder político es la voluntad popular pues solo éste lo
inviste de legitimidad. A su vez, la jurisprudencia ha sido enfática en
advertir que la mencionada voluntad se ejerce mediante el modelo de democracia
participativa y pluralista, entendida como un procedimiento reglado para
encauzar la decisión de la mayoría en el marco de una deliberación amplia y el
respeto irrestricto por los derechos de las minorías.
En otras palabras, la legitimidad que revise el
voto es la que determina el grado de inferencia de los representantes en las
determinaciones legales que tienen la vocación y potencialidad de regular la
vida en comunidad. Por esta razón es
que, tanto la democracia participativa como la soberanía popular, son aspectos
centrales y definitorios del Estado Social de Derecho.
En definitiva, la anterior descripción
jurisprudencial permite establecer que la Constitución de 1991 trajo consigo
una radical ampliación de la democracia donde el sufragio juega un papel
central como validador de la legitimidad de los órganos constitucionales de
representación directa. Aunque es importante advertir que dicha modificación
constitucional estableció diversos mecanismos de participación y control que
van más allá del ejercicio del voto, lo cierto es que el Congreso de la
República juega un papel inquebrantable en el desarrollo democrático del país.
En ese sentido, la evolución del concepto clásico de democracia deliberativa a
una participativa fortaleció de manera oportuna a los ciudadanos al reconocer
que el mandato democrático de los congresistas se desprende exclusivamente de
la voluntad pública y popular. Con esto, se consolidó un claro mandato
democrático que los congresistas, por su poder de decisión en asuntos
trascendentales de la comunidad, solo pueden aplicar si cuentan con el respaldo
ciudadano.
Por tal razón, es posible deducir que la jurisprudencia
constitucional ha establecido un sistema
de relación popular decreciente en el que, entre más diluido e indirecto
sea la relación entre poder constituido y voluntad popular, el mandato
democrático del funcionario decrece y se limita. Así, como características de
dicho sistema se pueden incluir las siguientes: (i) solo los órganos
constitucionales que se constituyan mediante el voto de los ciudadanos tienen
un mandato que, aunque limitado siempre por el poder constituyente, posee una
mayor discreción y amplitud para determinar las condiciones en las cuales un
asunto se va a regular; (ii) el modelo de democracia participativa le otorga a
los ciudadanos un poder considerable de inspección y vigilancia sobre los
funcionarios electos, precisamente en razón a que su mandato solo es posible
gracias a la delegación realizada mediante el ejercicio del voto y a que los
individuos nunca rescinden sus derechos políticos; (iii) y aunque el proceso
legislativo debe proveer espacios de intervención ciudadana como garantía de
pluralidad y heterogeneidad, incluso creando requisitos de procedimientos
vinculados a la constitución de dichos instrumentos de participación, los
mismos no pueden ser equiparables a la función constitucional de los
representantes ya que dichos espacios son creados de manera derivada, es decir
no son una expresión directa de la soberanía popular sino que se construyen a
partir de las consideraciones de conveniencia política del poder derivado y
constituido.
55. Conforme lo anteriormente analizado, el
origen democrático directo del poder del que están investidos los congresistas
explica tanto sus deberes frente a la eficacia del mandato representativo que
ostentan, como las prerrogativas en el ejercicio de la actividad legislativa y
particularmente en la competencia de producción normativa. En otras palabras, la legitimidad política
del derecho legislado se deriva del hecho que quienes adoptan las reglas de
derecho representan al Pueblo en tanto poder soberano.
Los voceros y voceras de que trata la norma
examinada, en cambio, no son elegidos por el cuerpo electoral y, por lo mismo,
el orden jurídico no puede conferirles las garantías institucionales ni la
función de producción normativa antes descritas. En ese orden de ideas, su actividad se
limita, como lo describe el precepto legal analizado, a hacer parte de la
deliberación de las iniciativas que se tramitan mediante el procedimiento
legislativo especial, pero solo en su condición de invitados al trámite, con
voz pero sin posibilidad de voto dentro de dichas discusiones[85].
56. Por ende, no pueden en modo alguno ser
asimilados a los congresistas en tanto integrantes de la Rama Legislativa. Así, la expresión “podrán intervenir con las mismas facultades que tienen los
congresistas durante el trámite legislativo” debe interpretarse de manera
compatible con los presupuestos de la representación democrática del
Legislador, en los términos anotados.
Quiere ello decir que el derecho que les asiste a los voceros se
restringe a intervenir en el debate
parlamentario, esto es, hacer uso de la palabra, con el fin de exponer sus
opiniones respecto del contenido de los proyectos tramitados bajo el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016.
Con todo, para la Sala también es claro que la
posibilidad de intervención implica, a favor de los voceros, el ejercicio de aquellas
actividades propias de la deliberación y que están previstas en los artículos
94 a 115 de la Ley 5ª de 1992, esto es, el derecho a intervenir y la formulación
de interpelaciones, mociones y proposiciones.
En efecto, la noción de intervenir no solo lleva
ínsita la expresión oral en el debate, sino que también la de hacer parte de la
deliberación de los proyectos de ley y acto legislativo, dentro del procedimiento
legislativo especial, con una capacidad real de incidencia en lo que luego será
objeto de votación. Sobre el particular,
el artículo 94 del Reglamento del Congreso define al debate como “el sometimiento a discusión de cualquier
proposición o proyecto sobre cuya adopción debe resolver la respectiva
corporación”. En ese sentido, el
debate no tiene un propósito exclusivamente discursivo, sino que es, ante todo,
una herramienta para la construcción deliberativa de las normas jurídicas u
otras decisiones que hacen parte de la competencia constitucional del
Legislativo, entre ellas las que están dirigidas a orientar el sentido del
debate.
Es por esta razón que se limitaría
injustificadamente la función de intervención de los voceros, cuando la misma
se concentra solo en el uso de la palabra, pero no la vigencia de las facultades mencionadas
que, sin hacer parte del derecho a voto, sí inciden en la conformación de la
voluntad democrática de las cámaras. Esto debido a que la noción de debate
tiene carácter complejo y supone la mencionada incidencia en la adopción de
normas jurídicas. Como lo ha señalado la
Corte, el debate legislativo“debate comporta una garantía esencial del principio de participación
política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de
decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en
especial a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir
activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a
expresar sus opiniones libremente[86].
Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando
los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas
que regulan el proceso legislativo,
mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas,
es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las
deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la
consideración del legislador[87]. ||
Este concepto se materializa en la garantía reconocida a los miembros del
parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de
manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando
esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el
debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no
tiene validez[88]. Lo
que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de
ideas, conceptos y criterios, antes de
procederse a la votación del respectivo proyecto de ley[89].”[90]
57. De otro lado, no puede perderse de vista que la intervención de los
voceros se da en el marco de un procedimiento legislativo especial, que es uno
los instrumentos propios de la justicia transicional. Como se indicó en precedencia, la
participación efectiva de los diferentes actores involucrados en los procesos
de superación del conflicto armado, es uno de los requisitos constitucionales
para la implementación de medidas dirigidas a dicha transición hacia la paz. Esa condición de efectividad, en el caso
analizado, pasa necesariamente porque la intervención de los voceros permita,
tanto la expresión libre de sus opiniones, como la incidencia en la decisión
que adopte el Congreso dentro de la etapa de implementación normativa de lo
acordado.
Además, desde una perspectiva más amplia, la Sala considera que la
condición de sujeto deliberante implica
tanto el ejercicio discursivo como la posibilidad cierta que, al hacer parte de
la discusión, se incida materialmente en la construcción de las normas jurídicas
resultantes del debate legislativo.
Sostener lo contrario, esto es, que la actuación de los voceros está
limitada única y exclusivamente al uso de la palabra, pero no a la utilización
de las potestades que, con exclusión del derecho a voto, el Reglamento del
Congreso confiere a quienes participan en el debate, significaría que, en
realidad, los voceros no tendrían la facultad de intervenir en el mismo, y en
particular hacerse partícipes del proceso de conformación de la voluntad
democrática de las cámaras.
Así por ejemplo, las proposiciones son el instrumento a través del cual
los participantes en el debate legislativo pueden formular alternativas de
regulación sobre los proyectos de ley o actos legislativos objeto de discusión. A su vez, las mociones operan como
instrumentos que guían el debate legislativo, y las facultades de interpelación
y réplica están dirigidas a permitir la presentación de contra argumentos
respecto de lo debatido por los demás participantes. Estas acciones, a juicio de la Corte,
integran el concepto de “intervención” al que refiere la norma orgánica objeto
de control de constitucionalidad.
58. En definitiva, la Corte concluye que la
intervención de los voceros y voceras de que trata la Ley 1830 de 2017
comprende las actividades propias de la deliberación, conforme a la Ley 5ª de
1992. Esto debido a que, en su condición de sujetos que hacen parte de la
deliberación legislativa, pueden válidamente ejercer aquellas actividades que,
salvo el ejercicio del derecho al voto, inciden en la conformación de la
voluntad democrática de las cámaras y, en particular, en la promulgación de
normas jurídicas dentro del procedimiento legislativo especial de que trata el
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.
Los voceros y voceras carecen de las garantías
institucionales de los congresistas
59. En tanto se trata de particulares que no
están vinculados con el Estado ni hacen parte de la Rama Legislativa, los
voceros no son titulares de las garantías institucionales que se predican de
los integrantes del Congreso, como son, entre otros, la de percibir emolumentos
con base en el régimen salarial que cobija a los congresistas; el derecho a
contar con una unidad de trabajo legislativo en los términos del artículo 388
de la Ley 5ª de 1992; el fuero para la investigación y juzgamiento penal o
disciplinaria; así como la inviolabilidad parlamentaria respecto de votos y
opiniones.
Sobre este particular debe insistirse en que los
voceros no tienen la condición de servidores públicos, ni son titulares de
representación democrática que justifique el ejercicio de la función
pública. En consecuencia, les es
aplicable el régimen propio de las personas naturales en lo que tiene que ver
con su responsabilidad civil, penal o contravencional, si a ello hubiere
lugar. Asimismo, sobre su potencial
remuneración o financiamiento de los servicios administrativos que requieran para
el ejercicio de su función de intervención en los debates, la norma objeto de
control es precisa en determinar que el Gobierno Nacional garantizará los
recursos necesarios para el funcionamiento y trabajo de dichos voceros. Esta previsión, que debe ser entendida en
consonancia con la aplicación de las previsiones constitucionales y legales en
materia de gasto público, es compatible con la Carta Política.
Además, debe insistirse en que la previsión
contenida en la norma orgánica significa que el Gobierno debe adelantar las
actividades dirigidas a obtener los recursos presupuestales para la
remuneración de los voceros, conforme las reglas presupuestales que determinan
la incorporación de erogaciones a cargo del tesoro público. Estas reglas, como es apenas natural, no resultan
en modo alguno modificadas o exceptuadas por lo previsto por la ley objeto de
examen.
60. Con base en estas consideraciones, la Corte
advierte que la asimilación que hace el artículo 1º de la Ley 1830 de 2017 entre
las facultades de los congresistas y los voceros y voceras refiere a la
posibilidad que tienen unos y otros de intervenir en la discusión de los
proyectos de ley y acto legislativo que se tramiten conforme al procedimiento
legislativo especial previsto en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2017,
pudiéndose, en el caso de los voceros, ejercer las actividades que el
Reglamento del Congreso confiere a los participantes en el debate, con
exclusión del derecho al voto. En los
demás aspectos, los voceros ejercen las competencias y prerrogativas propias de
todos los ciudadanos, sin que les sean adscritas las funciones, deberes y
garantías constitucionales que tienen los congresistas en virtud de la
representación democrática que ostentan.
Igualmente, la función de los voceros tiene un límite temporal definido,
que corresponde la vigencia del procedimiento legislativo especial, según lo
regula el mencionado artículo 1º de la reforma constitucional.
61. Sin embargo, conforme a lo contenido en la
norma examinada, la Sala encuentra que los voceros y voceras, además de la
asimilación mencionada, tienen a su favor la garantía del deber de invitación a
las sesiones en que se debatan proyectos bajo el procedimiento legislativo
especial, destinado a la implementación del Acuerdo Final. Esto implica, a juicio de la Corte, que las
mesas directivas de las cámaras están obligadas a convocar a dichos voceros,
informándoles la fecha en que se realizará la respectiva sesión, así como las
iniciativas que serán objeto de discusión.
Solo de esta manera se logra eficacia material a la instancia específica
de participación que ha dispuesto el legislador orgánico.
El deber de convocatoria de los voceros y
voceras, no obstante, debe comprenderse de forma compatible con la ausencia de
legitimación democrática que tiene dichos ciudadanos, habida cuenta su
condición de particulares que no han sido electos para el ejercicio de la
función legislativa. En ese orden de
ideas, lo que debe comprobarse para el cumplimiento de lo previsto en la
disposición objeto de análisis es que las mesas directivas hayan efectuado la
convocatoria a los voceros, sin que su inasistencia afecte la validez del
trámite legislativo, ni menos se constituya en una modalidad de veto o
impedimento para la discusión y aprobación de las iniciativas adoptadas en el
marco del procedimiento legislativo especial.
Esto debido a que, al no estar investidos los voceros del poder que se
deriva de la representación popular, tampoco concurren en la conformación de la
voluntad democrática de las cámaras.
Sobre este tópico es importante resaltar que la
Corte afirma en el caso particular de los congresistas que “no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a
pre-constituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de
quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando
éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que,
oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los
mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían
permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien
debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede
pretender luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió
surtirse en el curso del debate legislativo, a la instancia del control de
constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no
existe vicio de procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de
inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la
presentó no puso la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la
decisión en torno a la misma.[91] Por consiguiente, la Corte ha considerado que las actitudes
reticentes de los congresistas en el curso de los debates y las constancias
posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen
comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden
invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.”[92]
Por lo tanto, si incluso respecto de quienes
ejercen función legislativa se colige que su inacción no puede ser fundamento
para la alteración de la conformación de la voluntad democrática, entonces
menos aún puede derivarse esa consecuencia de ciudadanos invitados al trámite
legislativo y que no ostentan el poder derivado de la representación popular.
62. En definitiva, la Corte encuentra que la
previsión de un espacio de participación para los voceros y voceras no es
incompatible con la Constitución, siempre y cuando se entienda que la
asimilación con los congresistas está circunscrita exclusivamente a la
posibilidad de intervenir en las sesiones en que se tramiten iniciativas bajo
el procedimiento legislativo especial, mientras se mantenga vigente esa
regulación. Esto involucra la obligación
legal de las mesas directivas de convocar a los voceros a dichas sesiones e
informarles cuáles son las iniciativas que serán objeto de discusión. A su vez, la inasistencia de los voceros no
altera la debida conformación de la voluntad democrática del Congreso, razón
por la cual no se configurará un vicio de trámite en esa circunstancia, habida
consideración de la carencia de mandato representativo de dichos voceros y
voceras.
La integración de los voceros no introduce un déficit de
protección para las mujeres
63. Una de las organizaciones intervinientes señala
que la Corte debe condicionar el artículo 1º de la Ley 1830 de 2017, en el
entendido en que la conformación de los voceros debe estar basada en la equidad
de género, de manera que exista participación paritaria de hombres y
mujeres. Señala que de acuerdo con los
estándares internacionales en materia de derechos humanos, debe garantizarse
dicha participación equitativa en las diferentes instancias. Como a su juicio ello no se evidencia del
texto analizado, entonces el precepto debe ser condicionado en el sentido
propuesto.
64. La jurisprudencia constitucional ha
reconocido que la participación de las mujeres en la vida política de la Nación
es un imperativo que se deriva estrictamente de la Carta Política. Esto no solo en razón a la condición de ciudadanía
que tienen las mujeres, sino particularmente a la necesidad de contar con
enfoques diferenciales que restablezcan la discriminación histórica de la que
han sido víctimas.
Sobre el particular, la sentencia C-490 de
2011[93],
que analizó la ley estatutaria sobre partidos políticos, estudió el tema de la
equidad de género en la participación política de las mujeres, considerándose
que la regla que dispone una cuota de participación de las mujeres en las
listas para corporaciones públicas “se traduce en una acción afirmativa que
corrige el déficit tradicional de participación política y de acceso de las
mujeres a la institución parlamentaria. Para la Corte, la medida promueve así
el cumplimiento de varios mandatos constitucionales y normas internacionales de
derechos humanos que consagran y desarrollan la igualdad entre hombres y
mujeres, pues promueve la igualdad real y efectiva, contribuye a incrementar
los niveles de participación de la mujer en los niveles decisorios de la
administración, a la vez que propende por la igualdad efectiva entre hombres y
mujeres, en el ámbito específico de la participación política y desarrolla los
principios democrático y de equidad de género, como ejes rectores de la
organización de los partidos y movimientos políticos.” Esto guarda unidad de sentido con lo
planteado por la Corte en la sentencia C-371 de 2000[94],
que al declarar la exequibilidad de la normativa que prevé un nivel de
participación mínima de las mujeres en las instancias directivas del Estado,
comúnmente denominada como “Ley de Cuotas”, señaló que “es necesario remover
los obstáculos presentes que impiden la participación de la mujer con medidas
que produzcan un doble efecto: uno inmediato, consistente en paliar la
subrepresentación; y otro a más largo plazo, que incida en la transformación de
la mentalidad, incompatible con los propósitos trazados por una Constitución
igualitaria y democrática.”
Asimismo, un desarrollo más amplio del tema tuvo
lugar en el auto A-098 de 2013, adoptado por la Sala de Seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, el cual estuvo focalizado a la protección de las
mujeres víctimas del desplazamiento forzado.
Uno de los aspectos centrales de esa decisión fue poner de presente la
estricta necesidad de contar con espacios para la participación de las mujeres,
fundados en un enfoque diferencial y sensible a la protección de los derechos
fundamentales interferidos por la situación de desplazamiento y, de una manera
más amplia, del conflicto armado interno.
Así, se señaló en la citada providencia que “la efectiva protección por parte del Estado colombiano de las
libertades políticas de participación, asociación y reunión resulta
indispensable para la consolidación un entorno democrático en el que las personas-
en este caso las mujeres defensoras de derechos – expresen sus opiniones,
reclamen y hagan valer sus derechos.”
De la misma manera, normas de derecho
internacional de derechos humanos ratificadas por Colombia imponen al Estado
deberes específicos de participación a favor de las mujeres. El artículo 7º de la Convención sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer[95]
es específico en definir que los Estados Partes tomarán todas las medidas para
eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política del país, a
través de la garantía de su derecho a participar en iguales condiciones que los
hombres en la “formulación de las
políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos
y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales”, al
igual que respecto de la participación “en
organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida
pública y política del país.”. Similar obligación internacional, pero esta
vez en el ámbito interamericano, se encuentra en el artículo 4º de la Convención
de Belem do Pará,[96] al
enlistar los derechos y libertades de las mujeres, prevé “el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su
país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones.”
65. En suma, concurre un deber constitucional
específico de garantizar la participación de las mujeres en las diferentes
instancias del ejercicio del poder público, a partir de un enfoque diferencial
que reconozca y corrija la discriminación histórica en razón de género. A juicio de la Sala, este mandato superior no
es desconocido por la norma analizada.
El artículo 1º indica que la participación en el
procedimiento legislativo especial será realizada por“3 voceros o voceras en cada una de las cámaras en que se divide el
Congreso de la República”. Una
formulación de este carácter supone que el grupo de voceros será integrado por
hombres y mujeres, sin que del mismo se pueda válidamente colegir que esa
participación será inequitativa. Esta es
una conclusión que la organización interviniente deriva de la indebida
aplicación de la norma, asunto que escapa del ejercicio del control abstracto
de constitucionalidad. Por lo tanto, el
precepto es exequible en la medida en contiene un mandato, dirigido a los
órganos de representación y a la agrupación política promotora, consistente en
garantizar la equidad de género en el ejercicio de la vocería dispuesta por el
legislador orgánico.
La participación del Presidente de la Mesa Nacional de
Víctimas es desarrollo de la necesidad constitucional de concurrencia de las
víctimas dentro de los procesos de justicia transicional y la eficacia de su
derecho a la participación
66. El parágrafo del artículo 1º determina que el
Presidente de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas será
invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos bajo el procedimiento
legislativo especial. Esto con el fin que sea escuchado en el marco de la sesión
informal y de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992. Conforme con esta disposición orgánica, el
presidente respectivo ordenará la publicación en la Gaceta del Congreso de las
observaciones presentadas, “cuando se
formule una invitación a exponer los criterios en la comisión, evento en el
cual sesionará informalmente.” Con todo, es importante destacar que esta
remisión normativa no restringe la participación del Presidente de la Mesa de
Víctimas a las comisiones, sino que esta también se extiende a las plenarias,
en la medida en que la disposición objeto de examen refiere a “todas las
sesiones”, lo que incluye ambas etapas del trámite legislativo.
Las mesas de participación de víctimas son la
instancia prevista por la Ley 1448 de 2011 para garantizar la participación
oportuna y efectiva de las víctimas en los espacios de diseño, implementación y
evaluación de la política a nivel nacional, departamental, municipal y
distrital. En los términos del artículo
193 de dicha Ley, en estas mesas “se
garantizará la participación en estos espacios de organizaciones defensoras de
los derechos de las víctimas y de las organizaciones de víctimas, con el fin de
garantizar la efectiva participación de las víctimas en la elección de sus
representantes en las distintas instancias de decisión y seguimiento al
cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas que se creen en
virtud de la misma, participar en ejercicios de rendición de cuentas de las
entidades responsables y llevar a cabo ejercicios de veeduría ciudadanía, sin
perjuicio del control social que otras organizaciones al margen de este espacio
puedan hacer.”
Con base en el parágrafo primero de la misma
disposición legal, para la conformación de las mesas de víctimas, los
interesados deberán inscribirse en la personería municipal o distrital, o ante
la Defensoría del Pueblo respecto de las mesas departamentales o la de carácter
nacional. La Mesa Nacional de
Participación de Víctimas, de acuerdo al parágrafo tercero del mismo artículo
193 y en concordancia con lo previsto en el artículo 107 ejusdem “será la encargada de la elección de los representantes de las
víctimas que harán parte del Consejo Directivo de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, los representantes
ante el Comité Ejecutivo de Atención y Reparación a las Víctimas de acuerdo al
artículo 164, así como los representantes del Comité de Seguimiento y Monitoreo
que establece la presente Ley. Representantes que serán elegidos de los
integrantes de la mesa.”. La Mesa
Nacional también conforma el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las
Víctimas (Artículo 160), y dos de sus representantes podrán ser invitados por
el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación de Víctimas de que trata el
artículo 165 de la misma Ley.
67. La jurisprudencia constitucional ha
reconocido que la participación de las víctimas es un componente primordial
para la vigencia de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición. Por lo tanto, es evidente que la legitimidad de los
diferentes procesos destinados tanto a la investigación y sanción de las
conductas, como al establecimiento de mecanismos de justicia transicional, pasa
necesariamente por el obligatorio concurso de las víctimas en su ejecución.
68. En cuanto al primer aspecto, la Corte ha
señalado que al hacer compatible el proceso penal con el derecho internacional
de los derechos humanos, surge una garantía autónoma de participación a favor
de las víctimas. A este respecto, en la sentencia
C-370 de 2006[97] al analizar la
constitucionalidad de la denominada Ley
de Justicia y Paz se estableció que “la
aplicación de la ley debe realizarse con sujeción a los desarrollos que la
jurisprudencia constitucional, con base en el derecho internacional ha
efectuado respecto del alcance de los derechos procesales de las víctimas; conforme a ellos, como ya se
señaló en otro aparte de esta decisión y se reitera aquí, el derecho a la
justicia comporta un auténtico derecho constitucional al proceso penal , y el
derecho a participar en el
proceso penal, por cuanto el derecho al proceso en el estado democrático debe
ser eminentemente participativo. Esta participación se expresa, por ejemplo, en
" que los familiares de la
persona fallecida y sus representantes legales serán informados de las
audiencias que se celebren, a las que tendrán acceso, así como a toda
información pertinente a la investigación y tendrán derecho a presentar otras
pruebas"
En la misma sentencia y desde una perspectiva más
general, la Corte insiste en que bajo la actual comprensión del derecho
constitucional y su relación con el proceso penal, los intereses de las
víctimas van mucho más allá de un simple pretensión indemnizatoria, puesto que debe
extenderse a su presencia durante el trámite judicial[98], pues
solo de esa manera se pueden garantizar sus derechos fundamentales.[99] En términos de la Corte “conforme al estado actual de desarrollo que a partir de la jurisprudencia
constitucional se ha producido en torno a esta materia. Desde esta perspectiva
es claro que actualmente se encuentra superada la concepción reductora de los
derechos de las víctimas a una simple pretensión indemnizatoria. La adaptación
de los derechos de las víctimas a los estándares internacionales a través de la
jurisprudencia, comporta el reconocimiento de que los derechos universales a la
verdad, la justicia y la reparación, llevan implícita la potestad de intervenir
en todas las fases de la actuación, en desarrollo del derecho de acceder a la
justicia en condiciones de igualdad. Este acceso, en condiciones de igualdad,
se deriva del carácter bilateral del derecho a un recurso judicial efectivo en
virtud del cual los derechos de las víctimas no pueden verse menguados en
relación con los que asisten al procesado. La consideración contemporánea de la
víctima como protagonista activo del proceso, conduce al goce de estándares de
protección similares a los de otros intervinientes en el proceso.”
69. Esta concepción de los derechos de las
víctimas, además, va en consonancia con la comprensión que desde el ámbito
internacional existe sobre la materia. Sobre este particular es un documento
relevante el que contiene los Principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones,
adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de
2005. Estos principios, aunque carecen
de la condición de un tratado internacional, son para el caso colombiano
doctrina pertinente para la interpretación del contenido y alcance de los
derechos fundamentales de las víctimas, reconocidos en el orden interno.
De estos principios cabe destacar dos aspectos
que son importantes para el presente análisis. El primero, que está en línea
con la argumentación anterior, consistente en que el derecho de acceso a un
recurso judicial efectivo de las víctimas pasa necesariamente por la
participación en los procesos judiciales dirigidos a definir la responsabilidad
de los perpetradores. Sin embargo, la doctrina internacional confiere a esa
garantía un carácter amplio, que se extiende también a instancias
administrativas y de otra índole, en los cuales las víctimas deben tener acceso
para la satisfacción de sus derechos.
Así, los principios en comento estipulan lo siguiente:
“12. La víctima de una violación manifiesta de las normas internacionales
de derechos humanos o de una violación grave del derecho internacional
humanitario tendrá un acceso igual a un recurso judicial efectivo, conforme a
lo previsto en el derecho internacional. Otros recursos de que dispone la
víctima son el acceso a órganos administrativos y de otra índole, así como a
mecanismos, modalidades y procedimientos utilizados conforme al derecho
interno. Las obligaciones resultantes del derecho internacional para asegurar
el derecho al acceso a la justicia y a un procedimiento justo e imparcial
deberán reflejarse en el derecho interno. A tal efecto, los Estados deben:
a) Dar a conocer, por conducto de mecanismos públicos y privados,
información sobre todos los recursos disponibles contra las violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y las violaciones
graves del derecho internacional humanitario;
b) Adoptar medidas para minimizar los inconvenientes a las víctimas y sus
representantes, proteger su intimidad contra injerencias ilegítimas, según
proceda, y protegerlas de actos de intimidación y represalia, así como a sus
familiares y testigos, antes, durante y después del procedimiento judicial,
administrativo o de otro tipo que afecte a los intereses de las víctimas;
c) Facilitar asistencia apropiada a las víctimas que tratan de acceder a
la justicia;
d) Utilizar todos los medios jurídicos, diplomáticos y consulares
apropiados para que las víctimas puedan ejercer su derecho a interponer
recursos por violacio nes manifiestas de las normas internacionales de derechos
humanos o por violaciones graves del derecho internacional humanitario.
13. Además del acceso individual a la justicia, los Estados han de
procurar establecer procedimientos para que grupos de víctimas puedan presentar
demandas de reparación y obtener reparación, según proceda.
14. Los recursos adecuados, efectivos y rápidos contra las violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o las violaciones
graves del derecho internacional humanitario han de comprender todos los
procedimientos internacionales disponibles y apropiados a los que tenga derecho
una persona y no deberían redundar en detrimento de ningún otro recurso interno.”
En segundo lugar, los mismos principios sostienen
que las víctimas de los más graves crímenes deben tener acceso a toda la
información relevante para la protección de sus derechos, en especial sobre la
asistencia que el Estado debe garantizar.
En ese sentido, “los Estados han
de arbitrar medios de informar al público en general, y en particular a las
víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos
humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario, de los
derechos y recursos que se tratan en los presentes Principios y directrices
básicos y de todos los servicios jurídicos, médicos, psicológicos, sociales,
administrativos y de otra índole a los que pueden tener derecho las víctimas.
Además, las víctimas y sus representantes han de tener derecho a solicitar y
obtener información sobre las causas de su victimización y sobre las causas y
condiciones de las violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y de las violaciones graves del derecho internacional
humanitario, así como a conocer la verdad acerca de esas violaciones.”
70. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional
no solo concentra el derecho de participación de las víctimas al ámbito penal,
sino que también le otorga un lugar preponderante en los procesos de transición
luego del conflicto armado. Como se indicó en el apartado introductorio al
estudio material del articulado, la participación en los escenarios de justicia
transicional se muestra necesaria para los fines de legitimidad y éxitos de
estos procesos. Las víctimas el conflicto armado tiene un lugar central en
dichas instancias de participación, precisamente porque la protección de sus
derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición, es uno de los objetivos primordiales de la justicia transicional y
del paso hacia la finalización del conflicto armado.
Esto fue reafirmado por la Corte en la sentencia
C-379 de 2016, al indicarse que “tanto
de la perspectiva del derecho comparado como desde el derecho constitucional
colombiano, existe coincidencia acerca de la validez general del uso de
mecanismos de participación democrática como parte de las acciones dirigidas a
la consecución de la paz y la superación del conflicto armado. Específicamente, poner a consideración del
Pueblo el contenido de los acuerdos que se suscriban entre las partes
interesadas tiene dos consecuencias centrales, que demuestran su compatibilidad
con el modelo constitucional. En primera
medida, el llamamiento a la voluntad popular está plenamente justificado en el
carácter expansivo del principio democrático, del cual se deriva la validez
prima facie de todos aquellos canales políticos que permitan a los ciudadanos
la participación en las decisiones que los afectan, participación que también
toma la forma de un fin esencial del Estado.
En segundo lugar, se ha señalado insistentemente en que existe un
vínculo innegable entre la eficacia del derecho a la paz y la consolidación de
la democracia. Por ende, la concurrencia
de mecanismos de refrendación de los acuerdos de paz es una herramienta
importante en el logro de la estabilidad institucional, pues esta permite
cumplir con el doble propósito de otorgar legitimidad democrática a lo acordado
e, igualmente, involucrar a los ciudadanos, especialmente aquellos víctimas
del conflicto armado, en la toma de decisiones sobre los mecanismos para la
superación de dicha confrontación.” (Subrayas no originales).
Para la Sala, estas consideraciones son
plenamente aplicables no solo al proceso de refrendación de los acuerdos de
paz, sino particularmente en su implementación.
En esta etapa las decisiones políticas se convierten en mandatos
jurídicos con carácter normativo y, por lo mismo, vinculante. Por esta razón se debe garantizar que el
proceso de producción legislativa, en este particular ámbito, esté dotado de la
información suficiente y de los más altos niveles de participación, a efectos
de lograr una regulación revestida de legitimidad democrática, lo que a su vez
es condición ineludible para la estabilidad del proceso de paz y las garantías
de cumplimiento de lo pactado. En otras palabras, así como anteriormente se
señaló que los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías
de no repetición dependen de la efectiva participación de las víctimas en el
proceso penal, la misma regla puede aplicarse mutatis mutandi a los demás escenarios en donde se discutan
posiciones jurídicas vinculadas a estos derechos. Por ende, el Estado está en la obligación de
garantizar el concurso de las víctimas en cada una de estas instancias, pues
solo así se asegura su legitimidad democrática y su validez constitucional.
71. De esta forma, la previsión de instancias de
participación para las víctimas, a través de los órganos representativos que
han sido dispuestos para el efecto por el ordenamiento jurídico, no ofrece
discusión alguna sobre su constitucionalidad.
Asimismo, hace parte del amplio margen de configuración legislativa la
manera en que se expresa dicha participación, sin que el precepto objeto de
análisis se muestre irrazonable o desproporcionado en lo que respecta a la
garantía de los derechos de participación de las víctimas del conflicto armado. Por lo tanto, la Sala se aparta de la
interpretación que sobre esta disposición hace uno de los intervinientes, en el
sentido que el precepto podría comprenderse de modo tal que limite los derechos
de las víctimas, al restringir las instancias de participación solo a la
invitación al Presidente de la Mesa Nacional.
Esta hermenéutica no se deriva de la norma estudiada, puesto que su
alcance es fijar una instancia particular de interlocución dentro del
procedimiento legislativo especial, sin que tenga ningún potencial derogatorio
de las demás reglas que sobre participación de las víctimas concurren en el
orden jurídico, ni tampoco respecto de las regulaciones contenidas en la Ley 5ª
de 1992 que disponen la posibilidad de realizar audiencias públicas de carácter
general o en el trámite de los proyectos de ley o actos legislativos, en
particular aquellas organizadas por la Comisión de Derechos Humanos y
Audiencias;[100]
o que permiten la presentación de observaciones por particulares ante las
comisiones de Cámara o Senado.[101]
Con base en estas consideraciones y habida cuenta
el cuestionamiento planteado por uno de los intervinientes, la Corte encuentra
que la norma analizada no vulnera los derechos de las víctimas, en tanto (i) la
Mesa Nacional de Víctimas es un órgano de creación legal, el cual tiene
precisamente por objeto lograr una representación incluyente y participativa de
las mismas; y en todo caso (ii) la previsión objeto de examen tiene un
propósito específico, en el marco del procedimiento legislativo especial, sin
que se muestre incompatible con las demás modalidades de participación de las
víctimas que ofrezca el ordenamiento jurídico, como se expuso anteriormente.
En consecuencia, el parámetro objeto de examen
será declarado exequible por la Corte, en el entendido que la participación de
los voceros y voceras está restringido a su participación en los debates del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, sin que le sean predicables las
demás prerrogativas y garantías institucionales de los congresistas.
72. Por último, es importante anotar que el
artículo 2º de la normativa objeto de examen replica la fórmula usual de
vigencia prospectiva de las normas jurídicas, lo que no ofrece ningún reparo
sobre su constitucionalidad.
Conclusiones
73. La Ley 1830 de 2017 es constitucional tanto
en su aspecto formal como material. En
cuanto a lo primero, se demostró que la disposición de voceros y voceras
designados por la agrupación política promotora del futuro partido o movimiento
que aglutine a los integrantes de las FARC-EP que se acogen a la vida civil, es
un asunto que tiene conexidad con el Acuerdo Final, razón por la cual podía
válidamente tramitarse bajo el procedimiento legislativo especial previsto en
el Acto Legislativo 1 de 2016 Asimismo, se
acreditó que el trámite legislativo cumplió con las condiciones
constitucionales para la aprobación de las leyes orgánicas, advertidas las
variaciones que al mismo impone el Acto Legislativo mencionado y respecto de
las normas jurídicas que desarrollan los acuerdos de paz.
74. En lo que tiene que ver con el contenido
material de la Ley, la Sala advierte que la fijación de instancias para la
participación a favor de los voceros de que trata la norma analizada no se
opone a la Constitución y, antes bien, es un procedimiento que fortalece la
legitimidad democrática del proceso de implementación normativa del Acuerdo
Final. No obstante, la exequibilidad del
mecanismo propuesto no implica una evaluación sobre las reglas para la
participación en política de los integrantes de las FARC-EP, puesto que dicho
asunto escapa de lo regulado por la Ley 1830 de 2017, que se restringe a dotar
de escenarios de participación dentro del procedimiento legislativo especial a
los voceros designados por la agrupación promotora antes mencionada.
De la misma forma, la naturaleza jurídica de
estos voceros es la de personas particulares que son invitadas al trámite
legislativo, sin que adquieran por esa razón las calidades y garantías
institucionales propias de los congresistas, más allá de la posibilidad de
intervenir en la discusión de las iniciativas adoptadas bajo las reglas del
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016. Con todo, los voceros adquieren, en
virtud de la norma acusada, la condición de sujetos deliberantes dentro del
debate legislativo, lo que implica que, a fin de garantizar la efectividad de
su intervención en términos de concurrencia en la construcción de la voluntad
democrática de las cámaras, puedan hacer uso de las competencias que el
Reglamento del Congreso adscribe en el marco de dicho debate, en particular las
previstas en los artículos 94 a 115 de la Ley 5ª de 1992, siempre y cuando no
impliquen el ejercicio del derecho al voto.
74. De
manera consonante, la Sala evidencia que la regla que impone a las mesas
directivas la obligación de invitar al presidente de la Mesa Nacional para la
Participación Efectiva de las Víctimas para que, en sesión informal, exprese
sus opiniones sobre los proyectos tramitados bajo el procedimiento legislativo
especial, es constitucional en tanto refuerza la participación de las víctimas,
el cual es (i) un presupuesto para la eficacia de los derechos a la verdad, la
justicia, la reparación y las garantías de no repetición de las víctimas del
conflicto armado; y (ii) uno de los objetivos constitucionalmente necesarios al
interior de los procesos de justicia transicional, a los cuales pertenece la
implementación normativa del Acuerdo Final.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1830
de 2017 “por medio de la cual se adiciona
un artículo transitorio a la Ley 5 de 1992”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento parcial y aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(e.)
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e.)
SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Y
DEL MAGISTRADO LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
A LA SENTENCIA C-408/17
VOCEROS
DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL
OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE
SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO ARMADO ILEGAL FARC-Participación en la deliberación legislativa no puede
extenderse a aquellas actividades que están intrínsecamente vinculadas a las
competencias decisorias del Legislativo en materia de producción normativa
(Salvamento parcial de voto)
La Corte dejó de tener en cuenta que en la medida en
que los voceros y voceras no tiene la calidad de congresistas, carecen de la
competencia funcional que se les garantiza a aquellos, razón por la cual su
participación en la deliberación legislativa no puede extenderse a aquellas
actividades que están intrínsecamente vinculadas a las competencias decisorias
del Legislativo, referidas a la producción normativa. Estas están reservadas a los congresistas
titulares de la representación popular, pues desde el punto de vista de la
justificación del poder político, solo aquellos que gozan de esta investidura
pueden válidamente adoptar decisiones dirigidas a la conformación de la
voluntad democrática de las cámaras.
VOCEROS
DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL
OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE
SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO ARMADO ILEGAL FARC-Exclusiones de competencias en trámite legislativo
(Salvamento parcial de voto)
VOCEROS
DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL
OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE
SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO ARMADO ILEGAL FARC-Intervenciones deben someterse a las contenidas en el
artículo 97 de la Ley 5 de 1992 (Salvamento parcial de voto)
VOCEROS
DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL
OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE
SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO ARMADO ILEGAL FARC-Facultad de interpelar en condiciones análogas a los congresistas
(Salvamento parcial de voto)
VOCEROS
DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL
OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE
SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO ARMADO ILEGAL FARC-Derecho de réplica (Salvamento parcial de voto)
VOCEROS
DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL
OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE
SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO ARMADO ILEGAL FARC-Formulación de mociones escapa de la competencia de
intervención de los voceros (Salvamento parcial de voto)
VOCEROS
DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL
OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE
SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO ARMADO ILEGAL FARC- Formulación de proposiciones escapa de la competencia
de intervención de los voceros (Salvamento parcial de voto)
CONGRESO DE
LA REPUBLICA-Ejercicio de la cláusula
general de competencia normativa (Salvamento parcial de voto)
Con el respeto
acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvamos parcialmente y
aclaramos el voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-408
de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), el cual declaró la exequibilidad de
la Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual
se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5 de 1992”. Esto con base en los siguientes argumentos,
que por razones metodológicas serán presentados en primer lugar los que
corresponden al salvamento parcial de voto y luego los que sustentan la
aclaración a lo decidido:
Razones para el salvamento parcial de voto
1. La norma objeto
de examen establece la posibilidad de que la agrupación política de ciudadanos
que se constituya con el objeto de promover la creación del futuro partido o
movimiento político que surja de la desmovilización del grupo armado ilegal
FARC-EP, designe tres voceros en cada cámara, a fin de que participen en el
debate de los proyectos que se tramiten bajo el procedimiento legislativo
especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.
En ese orden de
ideas, uno de los aspectos a analizar por parte de la Corte fue la definición
sobre el contenido y alcance del concepto “participar en el debate” y, en
particular, determinar qué clase de facultades dentro del procedimiento
legislativo especial podían válidamente conferirse a los voceros y voceras. La
Sala concluyó que el concepto de debate resultaba omnicomprensivo, puesto que
cada uno de los participantes en el proceso legislativo debía estar investido
de las facultades propias de la conformación de la voluntad democrática de las
cámaras, restringiéndose en el caso analizado únicamente el derecho al voto,
pues así lo estableció el legislador orgánico. Por lo tanto, debían conferirse
a los voceros las facultades previstas en los artículos 96 a 115 de la Ley 5ª
de 1992, esto es, no solo el derecho a intervenir en las sesiones de las
cámaras, sino también la posibilidad de formular interpelaciones, réplicas,
mociones y proposiciones. Ello debido a que cada uno de los intervinientes en
el trámite legislativo debía estar en capacidad de incidir en lo que
posteriormente será objeto de votación.
Así, en términos de
la presente sentencia, “el debate no
tiene un propósito exclusivamente discursivo, sino que es, ante todo, una
herramienta para la construcción deliberativa de las normas jurídicas u otras
decisiones que hacen parte de la competencia constitucional del Legislativo,
entre ellas las que están dirigidas a orientar el sentido del debate.” Por
lo tanto, resultaba desproporcionado que a los voceros se les confiriesen solo
algunas de las facultades, con exclusión de otras también previstas dentro del
concepto de debate.
2. Nos apartamos de
esta conclusión, puesto que advertimos que la Corte dejó de tener en cuenta que
en la medida en que los voceros y voceras no tiene la calidad de congresistas,
carecen de la competencia funcional que se les garantiza a aquellos, razón por
la cual su participación en la deliberación legislativa no puede extenderse a
aquellas actividades que están intrínsecamente vinculadas a las competencias
decisorias del Legislativo, referidas a la producción normativa. Estas están reservadas a los congresistas
titulares de la representación popular, pues desde el punto de vista de la
justificación del poder político, solo aquellos que gozan de esta investidura
pueden válidamente adoptar decisiones dirigidas a la conformación de la
voluntad democrática de las cámaras.
En nuestro criterio, la adecuada comprensión de
la norma orgánica objeto de revisión implicaba la exclusión, respecto de los
voceros, de dos competencias en el debate legislativo: (i) todas aquellas que
al estar excluidas del concepto de intervención, no pueden ser adscritas a los
voceros, en tanto ello excedería los propósitos de la regulación objeto de
examen; y (ii) las labores que aunque hacen parte de la deliberación
parlamentaria y, al tener efectos decisorios en la producción legislativa, solo
pueden ejercidas por los congresistas.
3. Respecto al primer grupo de exclusiones,
advertimos que la posibilidad de intervención de los voceros, en cuanto está
restringida al ámbito de participación en los debates, es incompatible con la
facultad para ejercer otras actividades diferentes a la deliberación, que son
exclusivas de los congresistas, como sucede con la presentación de proyectos de
ley o actos legislativos; la pertenencia a comisiones constitucionales, legales
o accidentales; el ejercicio del control político; la promoción de la moción de
censura; la citación a personas para que rindan declaraciones orales o escritas
ante el Congreso; la elección de mesas directivas y de dignatarios del Estado en
las diferentes ramas del poder y, en general, todas aquellas funciones de los
parlamentarios diferentes a la intervención durante los debates destinados a la
discusión de proyectos de ley y actos legislativos adoptados bajo el
procedimiento legislativo especial.
Este tipo de exclusiones se explica, a su vez, en
el hecho que el legislador orgánico haya señalado expresamente la exclusión del
derecho a voto de los voceros y voceras.
En efecto, la disposición examinada es explícita en determinar que los voceros
y voceras no tendrán derecho al voto, restricción que debe comprenderse no solo
en el escenario de la aprobación de proyectos de ley y actos legislativos, sino
también respecto de todas aquellas actividades de los congresistas que suponen
la expresión de su voluntad, la cual se realiza indefectiblemente a través de
la votación.
4. Ahora bien, en lo que respecta al segundo
grupo de exclusiones, debe partirse de considerar que la Ley 5ª de 1992
determina, en los artículos 96 y siguientes, cuáles son las actividades que
desarrollan los congresistas en el marco de los debates parlamentarios. En ese sentido, advertimos necesario hacer
referencia específica a cada una de estas labores, a efectos de determinar
cuáles harían parte de la competencia de intervención de los voceros y cuáles
estarían excluidas, al tratarse de actividades que tienen efectos sustantivos
en la producción legislativa y, por ende, suponen la titularidad de la
investidura parlamentaria. Esto en razón
a que la función primordial del Congreso, esto es, hacer las leyes, es a
nuestro juicio de adscripción exclusiva de los congresistas, pues solo ellos
están investidos de esa cláusula general de producción normativa, la cual es
indelegable en personas que carecen de dicha calidad.
5. El artículo 96 del Reglamento del Congreso[102]
prescribe el derecho a intervenir, el cual tiene carácter amplio, puesto que se
confiere no solo a los parlamentarios, sino también a los ministros y
funcionarios invitados. Esto respecto de
los temas relacionados con el ejercicio de sus funciones y las iniciativas
legislativas por ellos presentadas. Asimismo, la disposición determina que, en
todas las etapas del trámite, en proyectos de ley o de reforma constitucional,
debe ser oído por las cámaras un vocero de los ciudadanos proponentes cuando
hagan uso de la iniciativa popular.
Coincidimos con la mayoría en que la potestad de
intervención mencionada puede ser válidamente ejercida por los voceros y
voceras previstos en la norma examinada, puesto que hace parte del concepto de
deliberación y no incide, en sí misma, en la decisión sobre la producción
normativa. Con todo, debe advertirse que el artículo 96 en mención hace también
referencia a la enunciación de las autoridades habilitadas para presentar
proyectos de ley. Esta competencia,
habida cuenta que es ajena a la función de intervenir, en nuestro criterio no
hace parte de las tareas adscritas a los voceros.
6. El artículo 97 de la Ley 5ª de 1992[103]
refiere a las reglas para las intervenciones. Advertimos que resulta
obligatorio, en términos de garantía de orden en el debate legislativo, que los
voceros se sometan en sus intervenciones a las reglas previstas en dicha
norma. En particular, le son exigibles
(i) el deber de respetar que el uso de la palabra esté precedido de la
autorización de la mesa directiva; (ii) la aplicación de límites temporales en
el uso de la palabra en condiciones análogas a los demás oradores, debiendo
también inscribirse en la secretaría para el efecto; (iii) las restricciones
temáticas en la intervención, que al tenor de la norma mencionada impiden
referirse a un tema diferente del que se encuentre en discusión; y (iv) la
limitación al número de intervenciones, condición prevista en el artículo 103
del Reglamento del Congreso,[104] al
igual que los eventos en que la intervención está prohibida, definidos por el
artículo 104 de la misma normativa[105], así
como la limitación para el uso de escritos en las intervenciones, señalada en
el artículo 105[106]
7. La posibilidad de intervenir en el debate
legislativo implica la facultad de interpelar y de responder tales
cuestionamientos. El procedimiento
aplicable a las interpelaciones está previsto en el artículo 98 del Reglamento
del Congreso.[107] De acuerdo con esta norma, se permite la
interpelación de los oradores “cuando se
trate de la formulación de preguntas o en solicitud de aclaración de algún
aspecto que se demande”. Igualmente,
se dispone limitaciones materiales a la interpelación y su procedencia tratándose
de citaciones hechas por las cámaras legislativas. Estas actividades están insertas en la
facultad de intervenir y no tienen incidencia directa en la decisión
legislativa, por lo que los voceros de que trata la ley examinada pueden
ejercerlas en condiciones análogas a los congresistas.
8. Conclusión similar puede plantearse respecto
de las facultades para responder las alusiones en los debates y formular
réplicas y rectificaciones. Según lo
regulado por el artículo 99 de la Ley 5ª de 1992, cuando a juicio de la
presidencia, en el desarrollo de los debates se hicieren
alusiones que impliquen juicio de valor o inexactitudes, sobre la persona o la
conducta de un congresista, podrá concederse al aludido el uso de la palabra
por tiempo no superior a cinco minutos, para que, sin entrar en el fondo del
asunto en debate, conteste estrictamente a las alusiones presentadas. De la misma forma, el artículo 100 del
Reglamento del Congreso dispone que “en
todo debate quien fuere contradicho en sus argumentaciones por otro u otros
intervinientes, tendrá derecho a replicar o rectificar por una sola vez y por
tiempo máximo de cinco (5) minutos.”
La posibilidad de
responder a las alusiones mencionadas, así como el derecho de réplica dentro
del debate legislativo, son facultades que estimamos inherentes a la
competencia para intervenir en dicha deliberación. Carecería de sentido, así como configuraría
un trato abiertamente inequitativo y contrario a una deliberación racional, que
se concediera la posibilidad de participar en los debates, pero simultáneamente
se impidiera, bien la respuesta a imputaciones inexactas o, de una manera más
general, formular razones que cuestionen los contrargumentos presentados por
los demás intervinientes en el debate. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta
que las facultades en comento son de carácter genérico y carecen de incidencia
directa en la capacidad de formular y aprobar normas jurídicas. De esta manera, resultan incorporadas a la
función de intervención que la norma analizada confiere a los voceros y voceras
de que trata la Ley 1830 de 2017.
9. Con todo, advertimos
que un análisis en diferente sentido debe realizarse respecto de la facultad de
formular mociones y proposiciones. En cuanto a lo primero, de acuerdo con los
artículos 106 a 110 del Reglamento del Congreso[108]
clasifican y determinan el alcance de los diferentes tipos de mociones: (i) la
de orden, que puede ser presentada por los miembros de la respectiva
Corporación, y que serán decididas por la presidencia y su presentación no
autoriza a tratar a fondo el tema en discusión por el interviniente; (ii) la de
aplazamiento, dirigida a postergar un debate en curso y decidir la fecha para
su continuación; (iii) la de cierre del debate, conocida comúnmente como de
“suficiente ilustración”, la cual faculta a los integrantes de las cámaras para
proponer, pasadas tres horas, que se finalice el debate y se proceda a votar; y
(iii) la de suspensión, orientada a que los congresistas puedan solicitar que
la sesión sea suspendida o levantada, en razón de circunstancias de fuerza
mayor o por una moción de duelo.
Asimismo, se establece la posibilidad de que se levante la sesión, sin
que haya necesidad de votación, cuando se verifique la desintegración del
quórum.
Como se observa, las
mociones no solo están vinculadas a la facultad de intervenir, sino que son
dispositivos dirigidos a que los congresistas participen en la orientación y el
orden del debate legislativo. Incluso,
algunas de ellas tienen la virtualidad de, en caso de ser aprobadas, suspender
o dar por finalizado dicho debate. Por
lo tanto, las mociones guardan una estrecha relación con la debida conformación
de la voluntad democrática de las cámaras, en la medida que permiten
racionalizar el debate legislativo.
Asimismo, tienen incidencia directa en la actividad de producción normativa,
puesto que influyen en la cantidad y calidad de deliberación exigida para la
aprobación de las iniciativas. En términos de la jurisprudencia constitucional,
“el
establecimiento de normas constitucionales relativas al procedimiento que deben
surtir los proyectos de ley en cada una de las Cámaras que componen el Congreso
en su camino a convertirse en ley de la República, tienen como finalidad la
formación de una voluntad democrática que respete los principios superiores que
informan el proceso legislativo y que garantice la publicidad, la imparcialidad
y los derechos de las minorías, por tal razón no son disposiciones inocuas o
vacías de contenido.”[109]
Por estas razones,
consideramos que la formulación de mociones escapa de la competencia de
intervención de los voceros y voceras previstos en la norma acusada. La fijación de reglas para el debate y la
formulación de alternativas para su direccionamiento o finalización, son
asuntos nodales para el ejercicio de la actividad legislativa y, por lo mismo,
resultan centrales para el cumplimiento de la función constitucional de hacer
las leyes. Por ende, la potestad para
hacer uso de las mociones supone, necesariamente, contar con la investidura de
congresista, de la cual carecen los voceros.
10. Ahora bien, en lo que
respecta a la formulación de proposiciones, se encuentra que, conforme con el
artículo 112 de la Ley 5ª de 1992,[110]
solo son admisibles las solicitudes de modificación, adición, suspensión, orden, informe
oral o lectura de documentos, declaración de sesión permanente, y votación
nominal o secreta.
Tales proposiciones, de acuerdo con el artículo 113 ejusdem y tratándose de las de adición o suspensión, serán
presentadas por el congresista de manera escrita y firmada, sin necesidad que
sean sustentadas. Presentada la
proposición, se podrá en discusión, pudiendo hacerse uso de la palabra para
sustentarla.
De la misma forma, el
artículo 114 del Reglamento del Congreso clasifica las proposiciones de la
siguiente manera: (i) principal, que corresponde a la moción o iniciativa que
se presenta por primera vez a la consideración y decisión de una comisión o de
una de las cámaras; (ii) sustitutiva, que es la que tiende a reemplazar a la
principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende
sustituir. Por ende, aprobada la sustitutiva, desaparece la principal; (iii)
suspensiva, que como su nombre lo indica está dirigida a suspender el debate
mientras se considera otro asunto que deba decidirse con prelación, pero para
volver a él una vez resuelto el caso que motiva la suspensión. Esta proposición
debe discutirse y resolverse separadamente de la principal y con prelación a
cualquiera otra que no sea de sesión permanente; (iv) modificativa, la cual
aclara la principal; varía su redacción sin cambiarle el contenido esencial de
la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad;
obtiene que dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre materia
igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; o traslada lo que se
discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de
conveniencia o coordinación que se aduzcan; y (v) especial, que no admite
discusión, y puede presentarse oralmente. Se considera la de suficiente
ilustración, la de sesión permanente y la de alteración del orden del día.
Además, el artículo
mencionado también prohíbe que se realice una proposición sustitutiva o
modificativa de otra del mismo carácter, así como suspensiva de otra de igual
naturaleza, así como más de una proposición diferente a la principal.
11. La jurisprudencia constitucional vincula la
formulación de las proposiciones con la debida conformación de la voluntad
democrática de las cámaras, representada en la existencia de deliberación como
presupuesto para la validez de la producción normativa. En ese sentido, la
Corte ha considerado que los yerros de procedimiento en cuanto a la
formulación, lectura y aprobación de proposiciones, cuando logran una entidad
tal que alteran dicha voluntad, implican la inconstitucionalidad del trámite.
Por ejemplo, en la sentencia C-760 de 2001[111],
se concluyó que la falta de publicidad de una proposición de enmienda afectaba
la validez del trámite legislativo, en tanto impedía la adecuada deliberación
de las iniciativas. Así, conforme a dicha decisión, “el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la
proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede
concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera
general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o
discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo
modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la
carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o
de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en
cuanto posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un
texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate. Así las cosas, el
supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de
los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los
mismos.”
Como se observa, la formulación y trámite de las
proposiciones tienen relación intrínseca con dos aspectos principales del
debate legislativo. En primer
lugar, y de manera consonante con las
mociones, las proposiciones sirven para guiar la deliberación y prever
mecanismos que inciden en la cantidad y calidad del debate. En segundo término, las proposiciones tienen
un vínculo directo con la actividad de producción normativa. Son el instrumento para presentar, por parte
de los congresistas, fórmulas para la modificación y adición de los proyectos
de ley. Incluso, desde una perspectiva
más general, puede válidamente sostenerse que las proposiciones son el
mecanismo por excelencia a través del cual se expresa la voluntad de los
congresistas, en lo que respecta a sus propuestas particulares de legislación.
En ese orden de ideas y a partir del parámetro de
diferenciación planteado en este apartado, para los suscritos magistrados es
claro que la formulación de proposiciones es una actividad que hace parte de la
labor decisoria del Congreso frente a la producción normativa. Por lo mismo, tiene una entidad diferente y
superior a la facultad de intervención, de manera que escapa por completo del
ámbito competencial de los voceros previstos en la norma examinada.
12. En definitiva, concluimos que la intervención
de los voceros y voceras de que trata la Ley 1830 de 2017 comprende las
actividades propias de la deliberación, conforme a la Ley 5ª de 1992. Sin embargo, aquellas competencias vinculadas
a la determinación de los términos del debate, al igual que las que están
vinculadas a la conformación de la voluntad democrática de las cámaras y el
ejercicio de la función de hacer las leyes, tienen una incidencia que
transciende esa potestad de participación, razón por la cual no hacen parte de
las funciones de los voceros mencionados.
Por lo tanto, a nuestro juicio la Corte debía
condicionar la exequibilidad del artículo 1º de la norma analizada, en el
entendido de que la participación de los voceros de la agrupación política de
ciudadanos excluye la facultad de formular mociones y proposiciones dentro del
debate legislativo. Como esta opción no
fue acogida por la mayoría, salvamos parcialmente nuestro voto sobre este
particular.
13. Adicionalmente, también consideramos
importante destacar que una restricción en el sentido aquí propuesto no limita
en modo alguno las posibilidades futuras de participación en política de los
integrantes de las FARC-EP incorporados a la vida civil, puesto que en ese caso
su pertenencia a los órganos de representación popular estará mediada del apoyo
ciudadano a través del voto o, de manera excepcional y bajo el respeto de las
reglas constitucional aplicables, dentro del marco de la concesión de espacios
de participación legislativa propios del proceso de transición hacia la paz.
Por lo tanto, habiéndose obtenido la investidura respectiva y con arreglo al
orden jurídico, los integrantes del futuro partido o movimiento político
podrían ejercer válidamente todas las facultades propias de los congresistas.
En ese orden de ideas, aceptamos que lo previsto
en la norma analizada pretende cumplir con un propósito admisible, esto es,
permitir que los voceros de la agrupación promotora del futuro partido o
movimiento político que se derive de la desmovilización de las FARC-EP, puedan
ser partícipes de las discusiones de las iniciativas que implementen el acuerdo
de paz y que se tramiten bajo el procedimiento legislativo especial. Una medida
de esta naturaleza es acertada en términos de facilitar la participación de los
interesados en dicho procedimiento de implementación normativa, pero en modo
alguno sustituye los mecanismos de participación política que se ejerza en el
futuro por parte de quienes fueron integrantes del grupo desmovilizado, una vez
cumplan con los requisitos que para el efecto fije el ordenamiento jurídico.
Nótese que la medida objeto de examen tiene un
vínculo apenas mediato con la participación política de los ex integrantes de
las FARC-EP, puesto que se trata de voceros designados por la agrupación
promotora de dicha futura fuerza política, sin que se trate de representantes
directos del grupo que ha abandonado la lucha armada. Es por esa razón que
debían ser considerados de acuerdo con su naturaleza jurídica de portavoces de
la agrupación promotora y no como integrantes del partido político que llegarse
a constituirse en el futuro.
Razones para la aclaración de voto
14. La Ley 1830 de 2017 fue adoptada con base en
el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016. En los términos
de dicha reforma constitucional, el procedimiento en comento tiene aplicación “de manera excepcional y transitoria” y
tendrá como propósito “agilizar y
garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y
ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”.
Con base en esta prescripción, la Corte ha
concluido, como se expone en la presente sentencia, que debe acreditarse un
requisito de conexidad entre los contenidos del Acuerdo Final y la norma
expedida bajo el procedimiento legislativo especial, como requisito para la
constitucionalidad formal de esta. Sin
embargo, consideramos que este análisis es insuficiente, puesto que otorgar
carácter vinculante al mencionado carácter excepcional y transitorio del
procedimiento legislativo especial, obliga a que se realice no solo el análisis
de conexidad antes señalado, sino también uno de necesidad estricta, mediante
el cual se demuestre que el procedimiento legislativo ordinario no resultaba
idóneo para regular la materia correspondiente.
15. El criterio de necesidad estricta ha sido
utilizado por la jurisprudencia respecto de los decretos extraordinarios
adoptados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, norma que
faculta pro témpore al Presidente
para “expedir los
decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.” La Corte ha señalado, con
base en esta norma, que la “condición de excepcionalidad” propia de los
mencionados decretos, exige “al Gobierno demostrar que el
trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial
de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos
para regular la materia objeto del decreto.
Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios
y especiales. || Dichos
canales, como se ha señalado, tienen carácter principal y preferente para la
producción legislativa, de manera tal que la expedición de los decretos leyes
debe partir de la demostración acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a
la falta de idoneidad del procedimiento
legislativo ante el Congreso.”[112]
En nuestro criterio, idéntica condición de
excepcionalidad se predica de las normas legales adoptadas por el procedimiento
legislativo especial. Ello a partir de
dos tipos de argumentos, uno normativo formal y otro sustantivo, vinculado a la
vigencia de la deliberación democrática como presupuesto para la producción
normativa.
15.1. Respecto de lo primero, se ha señalado que
el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 prefigura al procedimiento
legislativo especial como un mecanismo transitorio y excepcional. La transitoriedad corresponde al límite
temporal para su aplicación, mientras que la excepcionalidad supone la
aplicación restringida del procedimiento a determinados supuestos, así como la
obligatoriedad de un previo escrutinio para definir si este es o no aplicable
en cada evento. Advertimos que en caso
de aplicarse solo el criterio de conexidad entre la norma legal y al Acuerdo Final,
más no el de necesidad estricta, habría que concluirse que el procedimiento
legislativo especial es el trámite principal y prevalente para la
implementación normativa del Acuerdo, lo que vaciaría de contenido la condición
de excepcionalidad que dispuso el mismo Congreso, actuando en ejercicio de su
poder de reforma constitucional.
15.2. En relación con lo segundo, el
procedimiento legislativo especial reduce las etapas del trámite, así como les
confiere plazos más cortos para su ejecución, de manera que se cuenta que con
una instancia célere de aprobación de las iniciativas dirigidas a la
implementación del Acuerdo Final. Este procedimiento, revestido del mecanismo
de control automático de constitucionalidad, es compatible con los ejes
estructurales de la Constitución, interpretados a la luz de las necesidades
propias de la justicia transicional.[113]
Sin embargo, ante
esa restricción válida de la oportunidad y cantidad de deliberación en el
procedimiento legislativo especial y advertida la condición de excepcionalidad
antes señalada, consideramos que es necesario que en cada caso concreto se
determine si es necesario utilizar ese mecanismo. Esto bajo el supuesto que en una democracia
constitucional es imperativo preferir formas de producción normativa que
aseguren el mayor espacio para la deliberación democrática y plural,
restringiéndose las mismas solo cuando resulta indispensable para el
cumplimiento de fines constitucionales importantes. Como lo ha señalado
recientemente la Corte, “la posibilidad
de deliberación de las iniciativas es un presupuesto para el pluralismo
político y el respeto de los derechos de las minorías. La idea central que
apoya esa conclusión es que mientras el acto de votación está gobernado por el
principio de mayoría, la deliberación política es el escenario más incluyente
en términos de exposición de las diferentes posturas y, por lo mismo, el que
mejor asegura los propósitos del pluralismo y la participación. Por lo tanto, no resultan prima facie
admisibles las modificaciones que anulen la capacidad deliberativa del
Congreso, puesto que ello desconocería los dos elementos que, desde la
perspectiva analizada, configuran el núcleo mínimo de la función legislativa,
esto es, la posibilidad de deliberación y la competencia de adopción de
decisiones que permitan la configuración política del Estado, en el nivel legal
y en el escenario de las normas constitucionales.”[114]
16.
Por ende, si tanto en el caso de los decretos extraordinarios como en el de las
leyes y actos legislativos aprobados bajo el procedimiento legislativo
especial, concurre una condición de excepcionalidad por expresa disposición
superior, entonces para ambos casos debe aplicarse el criterio de necesidad
estricta como parte del control de constitucionalidad de las normas
correspondientes. En el caso analizado,
es claro que ese requisito es cumplido con base en un argumento simple: la
vigencia del procedimiento legislativo especial es limitada en el tiempo y por
un máximo de un año, entonces el trámite ordinario no resultaba idóneo para
regular la participación de los voceros, pues sus resultados podrían ser
posteriores al plazo mencionado.
17.
En conclusión, dotar de sentido a lo previsto en el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, respecto al carácter excepcional del procedimiento
legislativo especial, implica necesariamente una evaluación acerca de la
necesidad estricta del mismo para expedir la legislación respectiva. En caso que este juicio no resulte
acreditado, esto es, que no concurra una razón objetiva y verificable que reste
idoneidad al trámite legislativo común, deberá preferirse este en la medida que
ofrece mayores estándares de deliberación democrática. En el presente asunto,
dicho criterio es cumplido, pero así debió señalarlo la sentencia, lo que
motiva nuestra aclaración de voto sobre el particular.
Estos
son los motivos de nuestro disenso parcial y aclaración de voto.
Fecha ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
[1] Intervención del Ministerio del Interior (folio 135; cuaderno único).
[2] Ibídem; folio 139.
[3] Ibídem; folio 140.
[4] Ibídem; folio 143.
[5] Ibídem; folio 155.
[6] Ibídem; folio 155.
[7] Ibídem; folio 156.
[8] Ibídem; folio 156.
[9] Intervención de SISMA MUJER (folio 162; cuaderno único).
[10] Intervención del Colectivo José Alvear Restrepo (folio 225; cuaderno único).
[11] Ibídem; folio 226.
[12] Ibídem; folio 228.
[13] Intervención de Claudia Marcela Puentes Espinosa (folio 241; cuaderno único).
[14] Concepto de la Procuraduría General de la Nación (folios 243 a 252; cuaderno único).
[15] Ibídem; folio 245.
[16] Ibídem; folio 246.
[17] Ibídem; folio 247.
[18] Ibídem; folio 249.
[19] Ibídem; folio 249.
[20] Ibídem; folio 249.
[21] Folios 31-39
[22] Gaceta del Congreso 46 de 2017, pág. 3.
[23] Ibídem.
[24] Folios 41-42.
[25] Gaceta del Congreso 126 de 2017, pág. 4.
[26] Sobre dicho segundo anunció, en la Gaceta 126 de 2017, pág. 8, se expresa lo siguiente:
“Presidente:
Muy bien entonces, perdóneme honorable Representante Édward Rodríguez,
hay una intervención antes de la suya con mucho gusto pero como estamos en el
segundo punto del Orden del Día, antes de continuar señora Secretaria y así
quedó claramente cuando se leyó por parte de la Secretaria anuncio de
proyectos, sírvase informar a la Comisión, si existe otro proyecto cuya
ponencia esté debidamente radicada.
Secretaria:
Sí señor Presidente a las 10:15 de la mañana radicaron la Ponencia del
Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara, por medio de la cual se
crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución aplicables a
los agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción
de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones acumulado con el
Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se
crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones. Suscrita la ponencia por los
honorables Representantes Hernán Penagos, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara,
Silvio Carrasquilla, Fernando de la Peña y Angélica Lozano con algunas reservas
a los artículos 1°, 15, 17, 18, 19, 20, 21 y 23. Esa es la ponencia señor
Presidente que por instrucciones suyas se anunciará para discusión y votación
de la Comisión el día que usted cite para el trámite mismo.
Presidente:
Muy bien desde ya antes de que intervenga el Representante Carlos Abraham y el Representante Édward Rodríguez y el Representante Caicedo, quiero decirle a la Comisión que serán convocados mañana a las ocho de la mañana y que igualmente habrá un desayuno para los efectos respectivos, de tal manera que no haya necesidad de hacer algún tipo de estación previa. Muy bien ocho de la mañana, mañana iniciamos formalmente la discusión de este proyecto, entonces así tendrá oportunidad Representante Rodríguez, después de hablar. Representante Carlos Abraham tiene la palabra.”
[27] Gaceta del Congreso 46 de 2017, pág. 18.
[28] Ibídem, pág. 26.
[29] Folios 80-81.
[30] Gaceta del Congreso 114 de 2017, pág. 12.
[31] Ibídem, pág. 20.
[32] Gaceta del Congreso 115 de 2017, págs. 22-23.
[33] Ibídem, págs. 25-26.
[34] Ibídem, págs. 26-27.
[35] Folio 12.
[36] Gaceta del Congreso 111 de 2017, pág. 73.
[37] Ibídem.
[38] Gaceta del Congreso 93 de 2017, págs. 21-23.
[39] Ibídem, págs. 24-26.
[40] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo).
[41] Si bien el literal i) del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 contiene la siguiente redacción: “Todos los proyectos y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias” se entiende que se omitió de manera involuntaria la expresión “de ley”, siendo que la disposición hace referencia tanto a los proyectos de acto legislativo como a los de ley.
[42] “La Corte ha resaltado la importancia constitucional del principio de publicidad tanto en el trámite legislativo como en la sanción presidencial y la promulgación de la ley aprobatoria del tratado internacional. Así, en el Auto 033 de 2009, señaló: “En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha enfatizado en la trascendencia y necesidad del cumplimiento del principio de publicidad consagrado en la Constitución […] durante el trámite legislativo, principio que constituye un elemento esencial para la validez y por ende constitucionalidad de dicho trámite, y en consecuencia para la validez y constitucionalidad de las normas aprobadas. El principio de publicidad encuentra su fundamento ius filosófico en las premisas de un Estado constitucional y democrático de derecho, uno de cuyos presupuestos normativos es la participación informada no sólo de los legisladores sino también de los ciudadanos en el proceso democrático de formación de las leyes, para lo cual resulta imperativo, la publicidad no sólo de las ponencias para los cuatro debates que deben surtirse durante el proceso legislativo por expreso mandado constitucional, sino también la publicidad de la integridad del texto finalmente aprobado por el Legislador, así como finalmente la publicación íntegra del texto ya sancionado por el presidente de la República. Constituyen así mismo presupuestos que fundamentan el principio de publicidad, la exigencia de transparencia y de racionalidad del trámite legislativo, lo cual se transfiere a las normas producidas con el cumplimiento de tales reglas y principios, y termina generando una presunción de validez, racionalidad y legitimidad propia del ejercicio del principio democrático en un Estado constitucional y democrático de derecho, presunción que sólo puede ser desvirtuada por el Tribunal Constitucional previa la comprobación de una irregularidad que vicie de manera insubsanable la esencia de tales principios, garantes del trámite legislativo y la validez de las normas jurídicas.” Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-941/10 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[43] Ley 5ª de 1992. Artículo 175. Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión.
[44] Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). A su vez, estas reglas se encuentran en diferentes decisiones, entre ellas C–533 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C–305 de 2010 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y C–982 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[45] La Corte en diversas decisiones ha utilizado el criterio de consecutividad de las actas como parámetro probatorio para acreditar cuál fue la sesión para la que se anunció la discusión y votación de proyectos de ley. Esta regla se encuentra, entre otras, en las sentencias C-032/09 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-011/10 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-947/14 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-047/17 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[46] Corte Constitucional, sentencia C-832/06 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[47] Sentencia C-702 de 1999.
[48] Sentencia C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[49] Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.
[50] Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51] Sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-809 de 2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[52] Corte Constitucional, sentencia C-706/05 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[53] Gaceta del Congreso 46 de 2017, pág. 25.
[54] Ibidem, pág. 26.
[55] Durante la sesión de las comisiones conjuntas intervino el senador Jaime Buenahora Febres, quien expuso lo siguiente:
“(…)Yo soy un convencido de que acá no estamos
modificando el acto legislativo que estableció la vía rápida como procedimiento
para implementar el acuerdo suscrito entre las FARC y el gobierno, no, aquí se
está es adicionando la ley quinta en relación con sus disposiciones
transitorias, modificar un acto legislativo es una cosa gruesa que no podríamos
hacer.
De manera que yo
cuestiono el título que se tiene, yo propondría simplemente que hagamos con su
título lo que estamos haciendo, es decir adicionando la ley quinta, y la otra
es menor, la otra discusión está en torno a la semántica de dos expresiones,
citarán o convocarán, estuve mirando el acuerdo de paz y en el acuerdo de paz
se dice que se citarán a esos voceros.
Y cuando uno sigue la lógica jurídica por ejemplo de la ley quinta encuentra que cada vez que se utiliza la expresión citarán hacen referencia es al control político, convocarán, bien pueden o no pueden acá asistir etcétera, es en este sentido que pues tengo dos proposiciones y quisiera pues que se reflexionara obviamente respeto las mayorías, pero no creo que estamos modificando el acto legislativo, estamos es adicionando la Ley 5ª.” Gaceta del Congreso 46 de 2017, pág. 13.
[56] Gaceta del Congreso 115 de 2017, pág. 25.
[57] Corte Constitucional, sentencia C-379/16 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[58] Corte Constitucional. Sentencia C-578 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa ocasión, la Corte Constitucional adelantó el control de constitucionalidad de la Ley 742 de 2002, por medio de la cual se aprobó el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
[59] Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Mediante este fallo, la Corte se pronunció sobre la Ley 418 de 1997 que otorga al Presidente la competencia para negociar acuerdos de paz con organizaciones armadas al margen de la ley. En relación con la noción de paz, dijo la sentencia “el Constituyente otorgó a la noción jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo); la concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2). Y, también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es cierto no es de aplicación inmediata, no es menos cierto que el mandato debe dirigir la acción de los particulares y las autoridades”.
[60] Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que la Corte adelantó el examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por la cual se reguló el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final.
[61] “Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles, a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en 1a dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas, a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional, a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad, y con tales finalidades a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos, a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos, que no se usará; la fuerza armada sino en servicio del interés común, y a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso económico y social de todas los pueblos…”
[62] “Preámbulo. Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana;
[63] Corte Constitucional. Sentencia C-370 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[64] Corte Constitucional. sentencia C-579 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En esta sentencia, la Corte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 1º (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2012, por medio del cual se establecieron instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política.
[65] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[66] Se trató de una demanda ciudadana contra el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2012 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[67] El atículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, preceptúa: “Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
[68] Artículo 25. Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
[69] Fecha de ratificación: 2 de septiembre de 1981; ley aprobatoria: Ley 22 de 1981. Artículo 5C. Los derechos políticos, en particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas.
[70] Fecha de ratificación: 24 de Mayo de 1995; ley aprobatoria: Ley 146 de 1994 Artículo 42: 1. Los Estados Partes considerarán la posibilidad de establecer procedimientos o instituciones que permitan tener en cuenta, tanto en los Estados de origen como en los Estados de empleo, las necesidades, aspiraciones u obligaciones especiales de los trabajadores migratorios y sus familiares y considerarán también, según proceda, la posibilidad de que los trabajadores migratorios y sus familiares tengan en esas instituciones sus propios representantes libremente elegidos. 2. Los Estados de empleo facilitarán, de conformidad con su legislación nacional, la consulta o la participación de los trabajadores migratorios y sus familiares en las decisiones relativas a la vida y la administración de las comunidades locales. 3. Los trabajadores migratorios podrán disfrutar de derechos políticos en el Estado de empleo si ese Estado, en el ejercicio de su soberanía, les concede tales derechos.
[71] Fecha de ratificación: 19 de enero de 1982; ley Aprobatoria: Ley 51 de 1981. Artículo 7:Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán, en igualdad de condiciones con los hombres el derecho a: a) Votar todas las elecciones y referéndum públicos y ser elegible para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; c) Participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país.
[72] Fecha de adhesión: 5 de agosto de 1986; ley aprobatoria: Ley 35 de 1986. Artículo I. Las mujeres tendrán derecho a votar en todas las elecciones en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna. || Artículo II Las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna. || Artículo III Las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna.
[73] Fecha de ratificación: 27 de Junio de 1989, ley aprobatoria: Ley 21 de 1991. Artículo 6:1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimiento apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
[74] Es importante tener en cuenta el precedente establecido en la Sentencia C-986 de 2010, que tuvo lugar precisamente en una demanda contra el artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2009. La Corte determinó que la limitación contenida en la disposición demandada, no era aplicable a los delitos políticos o conexos a estos, por lo que la inhabilidad del artículo 122 superior únicamente opera cuando dichos delitos tengan el carácter de delitos comunes.
[75] Capítulo VI. Participación política del FMLN. El texto completo de los Acuerdos de Chapultepec, puede consultarse en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1575/23.pdf.
[76] Al respecto, puede consultarse: http://www.anc.org.za/.
[77] Corte Constitucional, sentencia SU-747 de 1998 (M.P. Eduardo Cifutentes Muñoz).
[78] Corte Constitucional, sentencia T-1337 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[79] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[80] Corte Constitucional. sentencia C-224 de 2004. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
[81] Corte Constitucional. sentencia C-866 de 2004. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño
[82] Corte Constitucional. sentencia C-141 de 2010. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.
[83] Corte Constitucional. Sentencia C-303 de 2010. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[84] Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2016. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[85] Esta comprensión sobre la naturaleza jurídica de los voceros fue también puesta de presente por el Gobierno, autor de la iniciativa. En efecto el Ministro del Interior, en su intervención ante la Plenaria del Senado en segundo debate, expuso lo siguiente:
“Por eso, Presidente, yo le pediría que pudiéramos, ¡ahh!, una última
observación que había hecho el Senador Galán más allá de las proposiciones, acá
hay que recordar que esto es una vocería transitoria, esta es una vocería solo
por el tiempo que dure el procedimiento legislativo especial, esto es una
vocería que solo es para los proyectos que se presenten dentro del
procedimiento legislativo especial, no para ninguna otra iniciativa que se
tramite en el Congreso de la República a partir del mes de marzo; es un tema
excepcional, entiendo las dudas que ha planteado el Senador Galán.
Pero aquí hay que aclarar que los voceros de la agrupación política Voces de Paz en el Congreso no son servidores públicos, no son funcionarios públicos; por lo tanto, obviamente no pueden estar sujetos a ningún régimen, ni van a recibir salario del Estado como funcionarios públicos, ni van a tener el régimen de responsabilidades, simplemente son unos particulares que durante un tiempo vienen, trajimos esta ley porque queremos que los derechos vayan más allá de los que tienen los ciudadanos en una audiencia pública o los ciudadanos en un debate decretando sesión informal para que puedan participar, hacer seguimiento y contribuir a garantizar el cumplimiento de los acuerdos de paz. Por eso obviamente el texto como está planteado nos parece que es el adecuado para cumplir; le pediría, señor Presidente, que pudiéramos votar el articulado como viene en el texto traído por la ponente, la doctora Doris Vega. Muchas gracias, señor Presidente.” Gaceta del Congreso 115 de 2017, p. 25.
[86] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C - 490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[87] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C - 490 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[88] Sentencia de la Corte Constitucional C - 751 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[89] Sentencia de la Corte Constitucional C - 880 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[90] Corte Constitucional, sentencia C-087 de 2016 (M.P. Jorge Pretelt Chaljub).
[91] Sentencia C-1040 de 2005.
[92] Corte Constitucional, sentencia C-786/12 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[93] Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[94] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[95] Aprobada mediante la Ley 51 de 1981 y ratificada el 19 de enero de 1982.
[96] Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contr la Mujer. Aprobada mediante la Ley 248 de 1995 y ratificada el 10 de marzo de 1996.
[97] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[98] Con base en este argumento, en sucesivas decisiones la Corte ha declarado la exequibilidad condicionada de normas sobre procedimiento penal, en el entendido que en diversas etapas del trámite debe permitirse la intervención de las víctimas. A este respecto, la sentencia C-603 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa), recopila varias decisiones sobre el particular, evidenciando que “la jurisprudencia ha considerado constitucionales algunas disposiciones legales que no les reconocen a las víctimas derecho a ejercer directamente facultades procesales en el juicio oral como controvertir elementos probatorios, interrogar testigos, oponerse a las preguntas (C-209 de 2007), designar sin limitaciones el número de apoderados en caso de existir un número plural de víctimas (C-516 de 2007), presentar réplicas a los alegatos de conclusión de la defensa (C-616 de 2014)[37] o pruebas de refutación (C-473 de 2016). Entre tanto, al mismo tiempo, ha señalado por ejemplo que es razonable la previsión legislativa de conferirle al apoderado de la víctima el derecho a presentar alegatos de conclusión en el juicio oral (C-209 de 2007). En contraste, en general la Corte ha admitido como constitucionalmente obligatoria la participación directa de las víctimas en fases anteriores al juicio oral, como por ejemplo para solicitar la práctica de pruebas en la audiencia de preclusión, para intervenir en la audiencia de formulación de imputación, para hacer observaciones y fijar su posición sobre el descubrimiento de elementos probatorios (C-209 de 2007);o incluso para hacerlo en etapas estrictamente posteriores, como por ejemplo para referirse, una vez declarado el sentido condenatorio del fallo, a las condiciones individuales, familiares, sociales, modo de vivir y antecedentes del responsable (C-250 de 2011), o para solicitar la adición de la sentencia en caso de haberse omitido un pronunciamientos de los bienes sujetos a comiso (C-782 de 2012). No obstante, la participación de las víctimas tampoco es absoluta en las etapas anteriores o posteriores al juicio oral, pues por ejemplo la Corte ha señalado que la Constitución no consagra un deber de garantía de la intervención de las víctimas en la etapa de ejecución penal (C-233 de 2016).
[99] Es con base en esta consideración que la Corte también ha planteado que dentro el derecho a la justicia de las víctimas implica contar con un recurso judicial efectivo. Dicha efectividad comprende la posibilidad de participación de las víctimas en las diferentes etapas del proceso penal, siendo predicables únicamente razones imperiosas que pueden ser excluidas del mismo. Para la Corte, “la jurisprudencia constitucional colombiana ha incorporado en el orden interno los estándares internacionales establecidos en los sistemas de protección de derechos humanos, respecto de los derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y graves infracciones al derecho internacional humanitario, extendiendo sus contenidos a las víctimas de los delitos en general. En tal sentido ha entendido que los derechos de las víctimas, incorporan el derecho a la verdad, el derecho a que se haga justicia en el caso concreto, es decir, el derecho a que no haya impunidad, y el derecho a la reparación integral del daño que se ha ocasionado a la víctima o a los perjudicados con el delito. || El derecho a la justicia incluye el deber del Estado de investigar y sancionar adecuadamente a los autores y partícipes de los delitos, así como el derecho de las víctimas a un recurso judicial efectivo. Así mismo, salvo una razón suficiente que justifique otorgar diferencias, el Estado debe garantizar a las víctimas del injusto penal la igualdad ante los tribunales y ante la ley, para lo cual debe concederle la participación en su calidad de interviniente especial en el proceso penal de tendencia acusatoria, según la etapa del mismo y la finalidad que cada fase persiga. || De allí que sea necesario estudiar a continuación el derecho de participación de la víctima en las etapas previas, durante y posteriores al juicio penal, con miras a identificar el interés directo que la jurisprudencia constitucional le ha reconocido para habilitar en ciertos casos su intervención especial.” Corte Constitucional, sentencia C-233 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[100] Ley 5ª de 1992. Artículo 57. Funciones. La Comisión de Derechos Humanos y Audiencias tendrá las siguientes funciones:
1. La defensa de los derechos humanos, cuyas garantías sean vulneradas o desconocidas. En cumplimiento de esta función informará a las Plenarias de cada una de las Cámaras sobre los resultados alcanzados.
2. La vigilancia y control sobre toda autoridad encargada de velar por el respeto de los derechos humanos, así como la promoción de las acciones pertinentes para que, en caso de incumplimiento, se apliquen las sanciones penales y disciplinarias correspondientes.
3. La celebración de audiencias especiales en
las que los ciudadanos y representantes de gremios, colegios de profesionales,
asociaciones cívicas y sociales, puedan exponer temas de interés para la
sociedad y el conocimiento del Congreso. En las audiencias, que serán públicas,
se escuchará a los distintos sectores de la opinión nacional sobre aspectos de
la legislación existente y sobre los proyectos que cursan en las Cámaras
Legislativas, a fin de transmitir las iniciativas de carácter popular.
4. Tramitar las observaciones que por escrito hagan llegar los ciudadanos con respecto a un proyecto de ley o de acto legislativo.
5. Numeral adicionado por la Ley 1202 de 2008, artículo 1º. Realizar el seguimiento del ejercicio real y efectivo de los derechos de las mujeres en los ámbitos públicos y privados en los que se desarrollen.
Realizar la promoción y difusión de los instrumentos normativos para la protección y ejercicio de los derechos de las mujeres, así como preparar la elaboración de proyectos de ley para proteger a la mujer en el ejercicio de sus derechos y la adecuación de la legislación a las normas internacionales en la materia.
PARAGRAFO 1. Las organizaciones no gubernamentales podrán asistir a las sesiones de esta Comisión cuando se ocupe del tema de los derechos humanos, pudiendo hacer uso de la palabra para referirse a los aspectos que interesen a la opinión del Congreso.
PARAGRAFO 2. Para el cumplimiento de estos fines, la Comisión podrá darse su propio reglamento de operatividad.
[101] Ley 5ª de 1992. Artículo 230. Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.
PARAGRAFO. Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de las Comisiones.
Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva. y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva.
[102] Artículo 96. Derecho a intervenir. En los debates que se cumplan en las sesiones plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y los Congresistas en general, podrán los Ministros y funcionarios invitados intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus funciones y las iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por citación de la respectiva Cámara.
Sólo participarán en las decisiones, y por consiguiente podrán votar, los miembros de las Corporaciones legislativas (en plenarias o comisiones, con Senadores o Representantes, según el caso).
La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación y el Defensor del Pueblo, al tener la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, pueden de igual manera estar presentes e intervenir para referirse a tales asuntos. En todas las etapas de su trámite, en proyectos de ley o de reforma constitucional, será oído por las Cámaras un vocero de los ciudadanos proponentes cuando hagan uso de la iniciativa popular, en los términos constitucionales.
[103]
Artículo 97. Modificado
por la Ley 974 de 2005, artículo 10. Intervenciones. Para
hacer uso de la palabra se requiere autorización previa de la Presidencia. La
Mesa Directiva fijará el tiempo de las intervenciones de cada uno de los
oradores teniendo en cuenta la extensión del proyecto y la complejidad de la
materia.
El uso de la palabra se concederá de la siguiente
manera:
1. Al (los) ponente(s) para que sustente(n)
su informe, con la proposición o razón de la citación.
2. A los voceros y los miembros de las
bancadas, hasta por veinte minutos por grupo. Cuando la bancada represente al
menos el veinte por ciento de las curules de la Cámara correspondiente, el
tiempo de intervención podrá ampliarse hasta por diez minutos más.
3. A los oradores en el orden en que se
hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna intervención individual, en esta
instancia, podrá durar más de 10 minutos.
4. Los servidores públicos que tengan derecho
a intervenir.
5. Los voceros de las bancadas podrán
intervenir nuevamente y se cerrarán las intervenciones.
Ningún orador podrá referirse a un tema
diferente del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la
Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la
intervención.
Todos los oradores deben inscribirse ante la
Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para el inicio de la
sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema.
En el trámite de las leyes y reformas
constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir cuantas veces sea
necesario.
Los voceros podrán intervenir sin el requisito de inscripción previa.
[104]
Artículo 103. Modificado
por la Ley 974 de 2005, artículo 12. de
intervenciones. No se podrá intervenir por más de dos veces en la
discusión de una proposición o en su modificación, con excepción del autor
del proyecto y el autor de la modificación, o los voceros de las bancadas.
Y no se podrá hablar más de una vez cuando se
trate de:
1. Proposiciones para alterar o diferir el
orden del día.
2. Cuestiones de orden.
3. Proposiciones de suspensión o que
dispongan iniciar o continuar en el orden del día.
4. Apelaciones de lo resuelto por la
Presidencia, o revocatoria.
5. Proposiciones para que un proyecto regrese a primer debate.
[105]
Artículo 104. Prohibición de
intervenir. No
podrá tomarse la palabra cuando se trate sobre:
1. Cuestiones propuestas por el Presidente al
finalizar cada debate.
2. Proposiciones para que la votación sea nominal,
y
3. Peticiones para declarar la sesión permanente.
[106] Artículo 105. Intervenciones escritas. No se permite la lectura de discursos escritos; esto no excluye las notas o apuntamientos tomados para auxiliar la memoria, ni los informes o exposiciones con que los autores de los proyectos los acompañen.
[107] Artículo 98. Interpelaciones. En uso de la palabra los oradores sólo podrán ser interpelados cuando se trate de la formulación de preguntas o en solicitud de aclaración de algún aspecto que se demande. Si la interpelación excede este límite o en el tiempo de uso de la palabra, el Presidente le retirará la autorización para interpelar y dispondrá que el orador continúe su exposición. El orador podrá solicitar al Presidente no se conceda el uso de la palabra a algún miembro de la Corporación hasta tanto se dé respuesta al cuestionario que ha sido formulado, si se tratare de una citación.
[108]Artículo 106. Moción de orden. Durante la discusión de cualquier asunto, los miembros de la respectiva Corporación podrán presentar mociones de orden que decidirá la Presidencia inmediatamente. La proposición en tal sentido no autoriza para tratar a fondo el tema en discusión por el interviniente.
Artículo 107. Aplazamiento. Los miembros de cada una de las Cámaras podrán solicitar el aplazamiento de un debate en curso, y decidir la fecha para su continuación.
Artículo 108. Cierre del debate. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada.
Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos.
Artículo 109. Suspensión. Los miembros de las respectivas Cámaras podrán proponer, en el desarrollo de una sesión, que ella sea suspendida o levantada, en razón de una moción de duelo o por circunstancias de fuerza mayor. Estas proposiciones, sin necesidad de debate alguno, se someterán a votación.
De la misma manera podrán solicitar, en cualquier momento, la verificación del quórum, a lo cual procederá de inmediato la Presidencia. Comprobada la falta de quórum se levantará la sesión.
Artículo 110. Prelación de mociones. Con excepción de la moción de verificación del quórum, el orden de su precedencia es el siguiente:
1. Suspensión de la sesión.
2. Levantamiento o prórroga de la sesión.
3. Aplazamiento del debate sobre el tema que se discute.
4. Cierre del debate por suficiente ilustración.
[109] Corte Constitucional, sentencia C-726 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Sobre el particular, el fallo replica la regla fijada en la sentencia C-816 de 2004 (MM.PP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes).
[110] Artículo 112. Procedencia de las proposiciones. En discusión una proposición, sólo serán admisibles las solicitudes de: modificación, adición, suspensión, orden, informe oral o lectura de documentos, declaración de sesión permanente, y votación nominal o secreta. La solicitud de declaración de sesión permanente sólo será procedente en los últimos treinta (30) minutos de la duración ordinaria de la sesión.
[111] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. Este precedente fue reiterado más recientemente por la sentencia C-751 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[112] Corte Constitucional, sentencia C-253 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[113] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[114] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo).