Sentencia C-397/10
INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Vicios formales en trámite de ley de convocatoria son insubsanables
En el trámite de la Ley 1327 de
2009, “Por medio de la cual se convoca
a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional”, se cometieron dos vicios formales
de carácter insubsanable, que se relacionan con principios sustanciales
consagrados en
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE
CONVOCA A REFERENDO-Competencia
de
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control ejercido por
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automático de constitucionalidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE ACTO REFORMATORIO DE
Las características del control
que ejerce
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE ACTO REFORMATORIO DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE ACTO REFORMATORIO DE
El examen constitucional de la
iniciativa ciudadana y de la ley de referendo está orientado a proteger la
supremacía de
LEY QUE CONVOCA A UN
REFERENDO-Alcance del control de la Corte en
tratándose de un acto jurídico complejo
Dado que el procedimiento de
formación de una ley de iniciativa ciudadana que convoca a un referendo
constitucional es un acto complejo, por cuanto en su formación se requiere de la intervención de diversas
autoridades públicas cuyas actuaciones concurren a la conformación final del
acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite
de reforma constitucional vía referendo, que abarca tanto la etapa de
formación de la iniciativa ciudadana, el trámite legislativo seguido en la
adopción de la ley que incorpora el proyecto de reforma constitucional que se
someterá al pueblo, como la campaña que se realice para que el pueblo decida si
aprueba o rechaza dicha iniciativa y la
decisión que adopta el pueblo al votar la iniciativa, la competencia de control
de la Corte recae sobre todas y cada una de esas etapas, y en esa medida, hacen
parte del marco de referencia que debe ser tenido en cuenta por
REFERENDO-Constituye un mecanismo de reforma de
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Combinación de formas de democracia representativa y democracia participativa
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y
PLURALISMO-Características
CONSTITUCION POLITICA
VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional
PODER DE REFORMA DE
Cada
mecanismo de reforma constitucional previsto en la constitución, permite en
mayor o menor grado una expresión plural y democrática de ese poder
constituyente, y en esa medida hay mayores restricciones al poder de reforma
entre menos garantías de pronunciamiento plural ofrezca el mecanismo. Así,
entre menos posibilidades haya de prefijar la agenda sobre la cual se puede
pronunciar ese pueblo o menor participación de ese pueblo constituido en el
proceso de reforma, mayores limitaciones hay al poder de reforma. Por eso la
Corte ha señalado que a través de acto legislativo o de referendo
constitucional, el poder de reforma es limitado.
REFERENDO-Agenda prefijada por gobierno o ciudadanos impide desarrollo de debate
plural/REFERENDO-Mecanismo de
reforma con limitaciones/REFERENDO-Participación
de la ciudadanía como poder constituido y no como constituyente primario
En el referendo
constitucional previsto en los artículos 378 y 155 de
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Imposibilidad de introducir nuevos temas una vez fijado marco temático
REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA CIUDADANA-Sujeto a límites competenciales y procedimentales
El referendo para la reforma
de
PODER DE REFORMA DE
REFORMA DE
REFERENDO-Concepto
REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Requisitos generales y especiales de la etapa previa a la tramitación de la ley de convocatoria
La ley de referendo es una ley
convocante que incorpora un proyecto de reforma constitucional que debe ser
sometido a consideración de la
ciudadanía, cuyo proceso de formación comienza con la presentación del proyecto
y su exposición de motivos ante la organización electoral al momento de
inscribir la iniciativa ciudadana, siendo sus requisitos establecidos en el artículo
378 de
REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Aspectos que comprende el examen de la inscripción de la iniciativa y trámite
La Ley 134 de 1994 determina
las exigencias que debe cumplir toda iniciativa popular, desde su contenido y
redacción que comprende un texto articulado redactado como proyecto de ley con
título y exposición de motivos hasta los requisitos en materia de respaldos y
publicidad a través de medios de comunicación, el control de las contribuciones
y la fijación del monto máximo de dinero privado para las compañas de los
distintos mecanismo de participación, por lo que el procedimiento que debe
examinar
SOLICITUD DE INICIATIVA
POPULAR-Desistimiento
VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E INSCRIPCION DE SOLICITUD
DE INICIATIVA CIUDADANA-Trámite y procedimiento en
VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA DE
REFERENDO-Aspectos que comprenden las dos
certificaciones que expide
Sobre el tema de la certificación
de los requisitos constitucionales y estatutarios que deben cumplir las
iniciativas ciudadanas para convocar a un referendo constitucional, la Corte ha
dicho que interpretando los artículos 24 y 27 de
CERTIFICACION DEL
REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Requisito para la iniciación del trámite legislativo/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO
DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Ausencia en trámite legislativo
afecta la validez del trámite
El cumplimiento material de los
requisitos constitucionales y legales y su certificación por el Registrador y
por
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Financiación
de la campaña tiene relevancia constitucional
La exigencia de topes a la
financiación privada para el caso de la iniciativa ciudadana para convocar un
referendo constitucional cumple una función fundamental: garantizar que no se
distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico, solo porque se es
capaz de mover un número ilimitado de recursos, siendo claro que la existencia de límites a los aportes además de ser un requisito
ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio
democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de
formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado
por intereses particulares de distinta índole y sea utilizado en procura de
intereses particulares o sectoriales. Además hay que tener en cuenta que el
establecimiento de topes a la financiación de los mecanismos de participación,
también garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación
ciudadana, pues tanto el poder económico como la coacción a través del uso de
la fuerza les impiden a los ciudadanos decidir u opinar libremente.
CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Carencia en trámite del proyecto de ley de iniciativa popular constituye un vicio insubsanable
El certificado sobre el cumplimiento de los requisitos
legales y constitucionales que debe ser expedido e incorporado por el Comité
Promotor en el momento de la presentación de la iniciativa ciudadana para la
tramitación de la ley que convoca a la reforma por referendo, debe incluir la
certificación de que no se sobrepasaron los topes máximos de financiación de la
campaña de la recolección de firmas, que cada año fija el Consejo Nacional
Electoral. Este es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa
ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia
participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la
libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que
este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta
índole como los plutocráticos o los ilegales.
INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Certificación del Registrador sobre cumplimiento de requisitos se expidió a cuatro meses de iniciado el trámite legislativo
La Corte pudo constatar que en relación con la iniciativa
ciudadana para establecer la pena de prisión perpetua por delitos contra
menores, el certificado del cumplimiento de todos los requisitos
constitucionales y legales que establecen los artículos 24 y 27 de la Ley 134
de 1994 se expidió el día 18 de junio
de 2009, cuatro meses después de haberse comenzado el trámite de la
iniciativa en el Congreso, siendo leído en la plenaria de
CONTROL
DE
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Vicios en trámite legislativo
La Corte tiene establecido que los
procedimientos del referendo del artículo 378 de
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Subsanabilidad de vicios en trámite legislativo
La Corte ha
identificado cuatro eventos distintos en materia de subsanabilidad de los
vicios en trámite legislativo: (i) que se trate de una irregularidad
irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio o valor
constitucional, ni afecta el proceso de formación de la voluntad democrática
del Congreso; (ii) que se trate de un vicio que haya sido convalidado
en el mismo proceso de formación de la ley, en la medida en que se haya
cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger o que la
irregularidad haya sido subsanada expresamente por una autoridad con
competencia para hacerlo; (iii) que se trate de un vicio de procedimiento que
pueda ser subsanado durante el tiempo de revisión que haga la Corte,
devolviéndolo al Congreso; y (iv) que se trate de vicios que pueda subsanar la
misma Corte Constitucional
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Iniciación de trámite legislativo con pretermisión de requisitos constituye un vicio insubsanable
Los artículos 155 y 378 de
LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Inició trámite legislativo sin certificación del Registrador sobre cumplimiento de requisitos/LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Presentación extemporánea de certificación del Registrador no subsana vicio
La Corte considera que el no haberse adjuntado al inicio
del trámite legislativo la certificación sobre el cumplimiento de los
requisitos constitucionales y legales emitida por el Registrador Nacional del
Estado Civil, prevista en los artículos 24 y 27 de
LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Fijación de marco temático e imposibilidad de introducir temas nuevos/CONGRESO-Competencia para introducir modificaciones a proyecto de ley de referendo de iniciativa ciudadana/PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-No es intangible y puede ser modificado por el Congreso bajo ciertas condiciones
Si bien la iniciativa legislativa
constituye el primer acto en el proceso de formación de una ley, en el caso de
las iniciativas de origen ciudadano, la reserva de iniciativa se agota con la
facultad de presentar el proyecto para activar el debate democrático, como
quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están autorizados para introducir
modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la organización electoral y
avalado por los apoyos ciudadanos. Es
así como ni durante la etapa de formación de la iniciativa, ni durante el
trámite legislativo, pueden el vocero o el comité introducir modificaciones o
asuntos nuevos al proyecto de ley, lo que significa que con la presentación del
proyecto quedan fijados los límites y el marco temático del referendo. No
obstante, y dado que el diseño constitucional de la figura del referendo supone
la participación de todas las ramas del poder público y de la ciudadanía, no
resulta acorde con tal diseño que se restrinja la participación del Congreso a
la de un convidado de piedra que se limite a votar el proyecto de ley de
referendo, por lo cual, el hecho de que
PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Identificación de modificaciones que constituyen cambios sustanciales/PROYECTO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Cambios sustanciales transforman iniciativa ciudadana en iniciativa del Congreso
Conforme los criterios
jurisprudenciales desarrollados para examinar problemas relativos al respeto de
los principios de unidad de materia, identidad relativa y consecutividad, un
cambio sustancial puede identificarse de varias maneras: (i) porque introduce
un tema nuevo, no relacionado con la propuesta original y sin relación
teleológica con el tema original; (ii) porque los efectos generados por el
cambio introducido son totalmente diferentes o incluso opuestos a los que
surgen del texto original; (iii) porque el sentido de la norma propuesta
después de la modificación sustancial es totalmente distinto u opuesto a la
original; y (iv) porque los cambios introducidos transforman la propuesta en
otra totalmente diferente, de tal manera que no es posible identificarla
materialmente con la original
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Se vulnera por cambios sustanciales en proyecto de
ley/PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN
TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Vulneración
El principio de identidad
relativa consiste en que, en
los debates que se surten se mantenga
sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que
en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden
hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en
otro completamente distinto. De ahí que el contenido material de la
propuesta referendaria debe ser mantenido durante el trámite legislativo y por
ende no se puede modificar de manera sustancial, aún en los casos en que el
contexto de elaboración y respaldo de la propuesta varíe durante el trámite
legislativo. En el caso concreto del referendo constitucional por iniciativa
ciudadana que dio lugar a la promulgación de la Ley 1327 de 2009, si bien se
presentaron modificaciones que no implicaron cambios sustanciales a la
propuesta de iniciativa ciudadana, también fueron introducidos cambios que si
constituyeron modificación sustancial como el cambio de “mal trato severo” por
“lesiones personales agravadas”, que aunque desde el lenguaje común las
expresiones pueden guardar semejanzas, desde el lenguaje jurídico los efectos
que se presentan hacen que el sentido de la norma varíe de manera ostensible; y
la de “procederá la pena de prisión perpetua” por la de “se podrá imponer hasta
la pena de prisión perpetua” que varió el sentido de la voluntad popular de
imponer la prisión perpetua de manera directa y sin condicionamientos a los sujetos que incurrieran en la comisión
de dichos delitos. Encuentra la Corte que con la modificación
de la propuesta original, se presentó un
cambio sustancial que vulnera el principio de identidad
flexible.
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad
El principio de consecutividad exige
que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en
las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales, e impone, que tanto
a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras, la obligación de examinar
y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual
no les es permitido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para
diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de
un determinado asunto. Así, el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que
tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los
temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii)
que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto
planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado
propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen
o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de
la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA
CIUDADANA-Vulneración
Si bien el principio de consecutividad se relaciona con
el principio democrático y el principio de publicidad, ya que lo que se
pretende es que las modificaciones que se hagan durante el trámite legislativo
sean discutidas y conocidas por todos los miembros del Congreso en cada una de
las etapas, los cambios que se pueden introducir en las discusiones en el
Congreso en consonancia con el principio de identidad flexible, tienen que conservar
la unidad temática del proyecto discutido en cada una de las etapas de
aprobación de la ley. En el trámite de
la ley 1327 de 2009, se constata que algunas modificaciones no fueron
discutidas ni conocidas en el primer y segundo debate del proyecto ante
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Objeto/COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE DE PROYECTO DE INICIATIVA CIUDADANA-Límites
Ha establecido la Corte que como
consecuencia del trámite legislativo, los textos de los proyectos aprobados por
las Cámaras pueden variar, siempre que se respete el principio de identidad
flexible y de consecutividad propio de los proyectos de iniciativa ciudadana.
Cuando como resultado de ello se presentan discrepancias, es decir, diferencias entre uno o varios de los
artículos de los textos aprobados por las dos Cámaras, la jurisprudencia
ha señalado que “estas discrepancias
deben producirse necesariamente durante el segundo debate, que se hizo
precisamente para zanjar las diferencias que pudieran surgir entre comisiones”.
Cuando ello sucede,
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios jurisprudenciales para determinar la existencia y validez del anuncio
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación
del proceso legislativo/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Refuerza el principio de seguridad jurídica/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE
REFERENDO-Sentido particular
El principio de unidad de materia
constituye un instrumento de racionalización y tecnificación del proceso
legislativo que a su vez garantiza que las leyes sean resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos
de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento, siendo su exigencia
un mecanismo para lograr la organización sistemática y la coherencia interna de
la legislación vigente, que garantiza la seguridad jurídica, la libertad de las
personas y facilita el cumplimento de las normas. En tratándose de leyes que convocan un referendo
constitucional, el principio de unidad de materia adquiere un sentido
particular, dada la posibilidad de referendos multitemáticos, de donde el
respecto de la regla de unidad de materia no significa que el proyecto de reforma constitucional sólo
pueda estar referido a un único tema constitucional, pero por tratarse de una
ley convocante la unidad de materia está dada por el hecho de que sólo
puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una
reforma constitucional y no puede incorporar reformas legales, ni contenidos
extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma
constitucional. Así, la unidad de materia de ley convocante no excluye sin
embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales.
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
LIBERTAD
DEL ELECTOR-Protección
constitucional/LIBERTAD
DEL ELECTOR-Protección implica doble exigencia de
lealtad y claridad en la redacción del texto
La Corte ha resaltado la
importancia de la libertad del elector y ha explicado que ella constituye un
elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al voto. El carácter
esencial de la protección de esa libertad de los sufragantes explica la
importancia del derecho al voto en un estado democrático y el reconocimiento
del voto secreto.
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Afecta la libertad del elector/VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inexequible
por cuanto
En la sentencia C-551 de 2003, la
Corte encontró que los encabezados de contenido plebiscitario, la exigencia de
votación en bloque cuando se trata de referendos multitemáticos y la incorporación de la posibilidad de votar
en blanco un referendo, atentaban contra la libertad del elector. Sobre
la posibilidad de incorporar una casilla por el voto en blanco en los
referendos constitucionales, dijo al tenor del artículo 378 de
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Omisión de fecha de realización no invalida trámite legislativo/GOBIERNO-Competencia para fijar fecha de realización del referendo
Si bien
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de
JUICIO DE SUSTITUCION DE
JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Concepto
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para fijar la premisa mayor en juicio de sustitución de
REFORMA Y SUSTITUCION
CONSTITUCIONAL-Diferencias
MALTRATO
INFANTIL-Definición/MALTRATO INFANTIL-Categorías
LESIONES
PERSONALES-Definición/LESIONES PERSONALES-Concepto más
restrictivo
LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Congreso introdujo modificaciones de carácter sustancial que varió la propuesta en la iniciativa ciudadana
Referencia: expediente CRF-002*
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1327
de 2009, “Por la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
El Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, mediante oficio recibido por el Presidente de la Corte
Constitucional el veinticuatro (24) de julio de 2009, remitió a esta
Corporación la Ley 1327 de 2009, “Por la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional.”
*Esta ponencia fue elaborada a partir del proyecto
presentado originalmente por el despacho de la Magistrada María Victoria Calle
Correa, a quien se le agradece su generosidad de ponerlo a disposición del
actual Magistrado ponente.
Mediante Auto del tres (3) de septiembre de
2009, la entonces Magistrada _ense_tadotes María Victoria Calle, avocó conocimiento del asunto de la
referencia y decretó la práctica de algunas pruebas, para lo cual ordenó
oficiar a los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, y a los Secretarios de las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes de Senado y Cámara, al Registrador Nacional del Estado Civil y al
Consejo Nacional Electoral, con el fin de que remitieran los documentos
necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad[1].
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre el
asunto de la referencia.
A continuación se transcribe
el texto de la Ley 1327 de 2009, bajo revisión, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 47.411 de 15 de julio de 2009:
“LEY 1327 DE 2009
(julio 15)
“Por medio de la cual se
convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional.
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“ARTÍCULO 1º. CONVOCATORIA. Convócase al
pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y
378 de la Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si
aprueba el siguiente
“PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
“El pueblo de Colombia
“DECRETA:
“El artículo 34 de la
Constitución Política tendrá un tercer inciso que quedará así:
“En relación con los delitos
de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales
agravadas y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física y/o mental, se podrá imponer hasta la pena de prisión
perpetua, de acuerdo con la ley.
“PARÁGRAFO. El
Estado, a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF,
formulará y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la Comisión
de Delitos contra Menores de Edad.
“Aprueba usted el anterior inciso:
“Sí ( ) No
( ) Voto
en blanco ( )
“ARTÍCULO 2º. La
presente ley regirá a partir de la fecha de su promulgación”.
El Presidente del honorable
Senado de la República,
HERNÁN ANDRADE SERRANO.
El Secretario General del
honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable
Cámara de Representantes,
GERMÁN VARÓN COTRINO.
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPUBLICA DE COLOMBIA GOBIERNO
NACIONAL
Publíquese y ejecútese.
Dada en Bogotá, D. C., a 15 de
julio de 2009.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de
Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
La Comisión Colombiana de Juristas intervino en
el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declarara inexequible
la Ley 1327 de 2009 por considerar que el Congreso de la República excedió la
competencia que le fue otorgada por el constituyente primario para reformar la
Constitución, sustituyéndola con la expedición de la Ley 1327 de 2009. Las
razones de la solicitud se resumen a continuación.
En primer lugar, la Comisión Colombiana de
Juristas se refiere a la competencia de la Corte Constitucional para examinar
una reforma constitucional promovida a través de una ley que convoca a un
referendo. Luego de hacer una breve referencia a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el control de constitucionalidad de actos reformatorios de
la Constitución concluye que “los parámetros que determinan las
posibilidades de la Corte para analizar si una reforma constitucional contiene
vicios de procedimiento también otorgan a la Corte la facultad de examinar si
el Congreso incurrió en un vicio de competencia, esto es, si el Congreso
excedió las facultades que le fueron otorgadas por el constituyente primario
para reformar la Constitución.”
A continuación la Comisión se ocupa de
demostrar por qué en su opinión, el Congreso incurrió en un vicio de
competencia al aprobar la Ley 1327 de 2009. Para ello recuerda la
jurisprudencia sobre sustitución de la Constitución y en particular las reglas
sintetizadas en las sentencias C-551 de 2003 (MP: Eduardo Montealegre Lynett);
C-1200 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil; C-816 de
2004, MP: Jaime Córdoba _ense_t, C-970 de 2004 (MP: Rodrigo Escobar Gil), C-971
de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y C-1040 de 2005, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, que resume de la siguiente manera:
“a. Que el poder de reforma
definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.
“b. Que por virtud de esos
límites competenciales el poder de reforma puede reformar la Constitución.
“c. Que para establecer si una
determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la
misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento
constitucional que le dan su identidad.
“d. Que la Constitución no
contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente,
todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto
para ello.
“e. Que el poder de reforma no
puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la
Constitución.
“f. Que solo el constituyente
primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.”
Según la Comisión Colombiana de Juristas, “estas
reglas jurisprudenciales, definidas a propósito de la revisión de
constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo, evidencian un
aspecto importante para la revisión (…) de reformas constitucionales que
pretendan ser introducidas por la vía de una ley que convoque a un referendo,
quien actúa es el constituyente derivado, no el primario. Por consiguiente,
toda reforma introducida por los canales estipulados en la Carta Política es
obra del constituyente derivado.” En esa medida afirma que conforme al
principio democrático de la soberanía popular, el poder originario para darse
una Constitución radica exclusivamente en el pueblo. De ahí que el
constituyente derivado solo tiene la capacidad de modificar la Constitución
dentro de los parámetros preestablecidos en la misma, y por ello, señala la
Comisión, la Corte Constitucional ha reconocido que el poder de reforma de la
Constitución no es una acto de soberanía sino de revisión.
A continuación, la Comisión Colombiana de
Juristas recuerda la metodología de análisis empleada por la Corte
Constitucional para determinar cuándo una reforma constitucional constituye una
sustitución de la Carta, resaltando que tal metodología no implica “un
examen de fondo que contraste la reforma con la Constitución, sino de un juicio
sobre la competencia del constituyente derivado, que pretende establecer si el
órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo. (…) [La]
premisa mayor del análisis de sustitución de la Constitución debe componerse
por aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Carta Política que se
supone han sido sustituidos, para establecer los parámetros normativos que se
aplicarán en el examen de constitucionalidad a realizar. (…) En segundo lugar,
de acuerdo con la Corte, procede examinar el acto acusado para establecer su
alcance jurídico en relación con los elementos definitorios de la Constitución
que se identificaron como parámetros normativos de control. Finalmente, se
deben contrastar las anteriores premisas verificando si la reforma remplaza “un
elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente
diferente”. De ser afirmativa la respuesta se habrá incurrido en un vicio de
competencia.”
Clarificada la metodología de análisis, la
Comisión pasa a mostrar que la introducción de la figura de la cadena perpetua
para sancionar el homicidio doloso, la violación y la explotación sexual, las
lesiones personales agravadas y el secuestro cometidos contra menores de 14
años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, sustituyó uno de los
aspectos fundamentales de la Carta de 1991: la dignidad humana.
Según la Comisión Colombiana de Juristas, la
Ley 1327 de 2009 sustituyó el principio de dignidad humana que opera a favor de
todos los ciudadanos, en un principio distinto que desatiende los derechos en
cabeza de los presos, quienes tiene un derecho fundamental a que la limitación
de sus derechos fundamentales no sea indefinida como consecuencia de la
internación penal. Para la Comisión, el acto legislativo que se pretende
someter a consideración del pueblo, desconoce los principios de retribución
justa, prevención y resocialización que deben cumplir las sanciones penales.
Afirma también que la imposición de la prisión perpetua, constituye un
desconocimiento de normas internacionales de ius cogens, que prohíben
los tratos crueles, inhumanos y degradantes y que establecen que las penas
privativas de la libertad deben tener como finalidad esencial la reforma y
readaptación social de los condenados. Sobre este punto afirma lo siguiente:
“Si bien en el ordenamiento
constitucional vigente no existe una consagración específica sobre las
garantías otorgadas por las funciones de la pena, su estrecha e inescindible
relación con la cláusula de la dignidad humana permite deducir, la no obstinada
afirmación, que por conexidad con este principio rector y su relación
intrínseca con el sujeto (Art. 94 constitucional) estos lineamientos para la
imposición y ejecución de penas son principios básicos y fundamentales dentro
de la Constitución y el Estado Social del Derecho.
(…)
“De permitirse la aplicación
de la prisión perpetua se desvirtuarían las finalidades de la pena en el marco
del Estado Social de Derecho, cuyo principio rector es la dignidad humana, pues
se estaría negando al delincuente la posibilidad de reincorporarse a la sociedad.
El establecimiento de una pena sin límite en el tiempo anula el fin
resocializador de la pena, el cual se ubica dentro de las doctrinas de
prevención de la pena que buscan la resocialización o corrección del individuo,
la reafirmación de la cohesión social y la adhesión de los ciudadanos a ciertos
valores y, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, está ligado a
los principios humanistas que orientan el Estado constitucional fundado en el
respeto de la dignidad humana.
(…)
“La prisión perpetua
desconoce el principio de proporcionalidad de la pena como elemento esencial de
un Estado Social de Derecho
“Una de las características
esenciales del Estado moderno o del Estado de derecho, es el monopolio de la
coacción legítima del Estado, que consiste en “detentar exclusivamente los
medios de coerción, con lo cual se garantiza que las reglas de derecho sean
cumplidas por todos los asociados”[2] Sin embargo, esta
potestad no justifica la imposición de medidas por parte del Estado que no sean proporcionales o
que atenten contra la dignidad humana, por lo que, si bien la intensidad de las
medidas debe tener una correspondencia con la gravedad del delito, la
imposición de una medida sin límite en el tiempo iría en contra del principio
de proporcionalidad de las penas, una de las características inherentes al
castigo como medida en el marco del sistema penal, derivada de la aplicación de
la cláusula de la dignidad humana.
“La doctrina ha señalado que
la calidad y cantidad de la pena debe adecuarse al delito, en aras del
principio de proporcionalidad, el cual “es en suma un corolario de los
principios de legalidad y de retributividad, que tiene en estos su fundamento
lógico y axiológico.”[3] Ferrajoli explica que
esto surge con el principio moral del respeto a la persona humana en oposición
a la inhumanidad de las penas, y con la máxima de que cada ser humano,
inclusive el condenado, no debe ser tratado nunca como un medio o cosa, sino
siempre como fin o persona.[4]
(…)
“Lo anterior significa que la
medida que responde al delito se deriva del respeto de la dignidad humana, y en
este sentido, frente a un hecho cruel, inhumano o degradante nunca se justifica
una respuesta de la misma entidad por parte del Estado, pues por un lado se
podría llegar al punto de equiparar el castigo legítimo con la venganza y por
otro, se desvirtuarían las finalidades de la pena, que orientan la potestad del
Estado de detentar de manera exclusiva los medios de coerción.
(…)
“Si bien es cierto que el
legislador, en concordancia con lo dispuesto por las normas internacionales
relativas a la protección de los derechos de las niñas y niños abusados
sexualmente, debe establecer medidas que refuercen la prevención y la sanción
de tales conductas, dichas medidas deben estar ajustadas al principio de
dignidad humana, por lo que no pueden ser irreversibles ni imprescriptibles,
pues de ser así se estaría sustituyendo nuestro régimen jurídico y
estableciendo uno diferente. En este sentido, podría pensarse en establecer
medidas orientadas a suprimir rebajas en las penas y beneficios penales;
establecer un tratamiento psicológico adecuado orientado a la eliminación de
las causas de la desviación y a no reincidencia; e incluso en establecer
políticas públicas encaminadas a prevenir el delito, que resulten más eficaces
que las medidas eminentemente represivas.
(…)
“No se cuestiona que los
delitos sexuales cometidos contra niños y niñas, por su gravedad y las secuelas
que producen, deben ser sancionados severamente para que nunca se vuelvan a
cometer. Sin embargo, dichas sanciones no pueden llegar a sustituir el régimen
político y jurídico establecido por la Constitución de 1991. Por otra parte, la
propia exposición de motivos de la ley cuestionada en esta intervención
reconoce que el problema no es la proporcionalidad de las penas existentes,
sino su funcionamiento defectuoso, por cuenta de la utilización de subrogados
penales y por las dificultades probatorias derivadas de la falta de denuncia y
tolerancia social.
“De modo que, una política
criminal que incluya penas altas, la no aplicación de subrogados penales y la
investigación de los delitos, puede ser la solución al problema planteado por
los promotores del referendo “Firmemos por nuestros niños.” Solución que no
implica la sustitución de nuestra Carta Política.
“Por último, cabe resaltar que
si bien el Estatuto de Roma, que estableció la Corte Penal Internacional,
señaló la prisión perpetua como sanción a los crímenes de su competencia, como
señala la exposición de motivos de la ley cuestionada en esta intervención,
esto se debió a una negociación con ciertos países que pedían la pena de
muerte. Sin embargo, acogiendo el reclamo de países como Colombia, que
rechazaron la pena de prisión perpetua, se incluyó en el Estatuto una
disposición que dejó a salvo la legislación de los Estados que no autorizan la
cadena perpetua.”
La anterior intervención también fue suscrita
por los representantes de las siguientes organizaciones: Corporación Sisma
Mujer, Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Corporación
Mujeres Católicas por el Derecho a Decidir, y la Corporación Casa de la Mujer.
El Ministerio del Interior y de Justicia,
intervino en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que declare
la exequibilidad de la Ley 1327 de 2009.
En cuanto al alcance de la revisión de
constitucionalidad que debe hacer la Corte cuando se trata de un referendo
aprobatorio de carácter constitucional, la apoderada del Ministerio recuerda
que, “según el artículo 241 numeral 2 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Constitución,
cumple la función de: “Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular,
sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una
Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de
procedimiento en su formación.” (Énfasis agregado por la
interviniente). Recuerda que en la sentencia C-551 de 2003, la Corte precisó
que “el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la ley mediante la
cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al
pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a
cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo
lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la
Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos
los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; específico, por cuanto la
Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley ya que no le
corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se
faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo,
porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de
pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la
propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord 2º.” (Énfasis agregado
por la interviniente).
De lo anterior concluye que,
“en principio, la ley que
en este proceso se revisa sólo podrá ser declarada inconstitucional si se
violaron los requisitos establecidos en el Título XIII, sobre Reforma de la
Constitución, el cual comprende los artículos 374 a 380 (…) sin embargo, como
lo precisara la Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003 (…) “puede
afirmarse que el trámite propio de la reforma constitucional no se agota en
lo dispuesto en el artículo 378, ubicado en el Título XIII, sino que su
texto debe ser interpretado con las demás disposiciones que resulten acordes
con el procedimiento propio de la convocatoria a un referendo.” (…) La
restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en
consideración las otras normas constitucionales que sean relevantes para
examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para
reformar la Constitución. Y en
particular, en relación con una reforma por vía de referendo, en la medida
en que el proyecto a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es
obvio que las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan
la formación de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que
la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas
especificidades en su procedimiento de aprobación.” (…) El Congreso
debe entonces, en lo pertinente, aplicar el reglamento al aprobar una ley de
referendo, o cualquier otra ley, pero dicho reglamento no puede ser
interpretado aislada y exegéticamente sino de conformidad con los principios y
valores constitucionales que desarrollan. Por consiguiente, no cualquier
irregularidad o cualquier infracción de una norma del reglamento del Congreso o
de la LEMP referidas al trámite del referendo implican la inconstitucionalidad
de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad sea de una
gravedad suficiente para ser calificada como un vicio en la formación de esa ley,
como paso necesario para la adopción por el pueblo de una reforma
constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378). Por consiguiente, únicamente las
violaciones del Título XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento
del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y
valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el
Título XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la
inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artículo 379).”
(Énfasis agregado por la interviniente).
A continuación la interviniente describe el
trámite seguido en la aprobación de la Ley 1327 de 2009, incluido el trámite
previo de la conformación de la iniciativa ciudadana, y de esa descripción
concluye que, “tanto en el trámite surtido en dicha Corporación Legislativa
[el Congreso de la República], se cumplieron los requisitos exigidos en la
Constitución Política, en la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación,
Ley 134 de 1994 y en el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, respecto del
procedimiento de formación de la Ley 1327 de 2009, por la cual se convocó un
referendo para aprobar la modificación del artículo 34 de la Constitución
Política.”
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República intervino, mediante apoderada judicial, en el proceso de la
referencia para solicitar que la Ley 1327 de 2009 sea declarada exequible. Las
razones de su solicitud se resumen a continuación.
En primer lugar, la interviniente describe el
trámite seguido tanto en la presentación de la iniciativa ciudadana ante la
organización electoral, como el proceso adelantado durante su curso en el
Congreso de la República.
Luego se refiere al ámbito de competencia de la
Corte para conocer de la constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009 y señala que
de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 241 de la Carta y
el artículo 4 del Decreto 2067 de 1991, el Alto Tribunal solo puede
pronunciarse sobre los vicios de procedimiento ocurridos durante su formación.
Resalta que de conformidad con el art. 379 de la Carta, la posibilidad de
declarar inexequible una ley que convoca a un referendo constitucional solo
surge cuando se trata de violación de los requisitos en el Titulo XIII. Luego
de citar algunos apartes de la sentencia C-551 de 2003 sobre la competencia de
la Corte, infiere que “esta Corporación únicamente puede examinar aspectos
de esta ley tales como la iniciativa, las publicaciones en las Gacetas del
Congreso, la aprobación en primer y segundo debate por la mayoría de los
miembros de ambas cámaras, la sanción, promulgación y la presentación del
referendo. Adicionalmente, se destaca como aspectos formales la actuación de la
Comisión de Conciliación que se surtió dentro del trámite.”
En cuanto al tema de la iniciativa ciudadana,
señala la interviniente que el art. 155 Superior faculta a los ciudadanos en un
número no inferior al 5% del censo electoral existente a la fecha electoral
respectiva, a presentar proyectos de ley o de reforma constitucional. Señala
que tal requisito fue cumplido en el caso de la Ley 1327 de 2009, tal como lo
avala la organización electoral.
Igualmente señala que durante el trámite del
proyecto de ley en el Congreso, este cumplió con todos los requisitos: (i) fue
publicado en la Gaceta del Congreso, tal como ordena el art. 157, numeral 1;
(ii) se permitió la participación ciudadana al realizar audiencias públicas los
días 24 y 25 de marzo de 2009, de conformidad con lo que establece el art. 230
de la Ley 5 de 1992; (iii) se respetaron los lapsos entre el primer y segundo
debate y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación
del debate en la otra, de conformidad con lo que establece el art. 160 CP; (iv)
las ponencias para primer y segundo debate en cada cámara fueron publicadas en
la Gaceta del Congreso antes de la realización de los debates respectivos; (v)
se respetó la exigencia del anuncio previo establecido en el artículo 8 del
Acto Legislativo 01 de 2003, en cada una de las etapas del proceso legislativo;
(vi) ante la existencia de discrepancias entre lo aprobado por una y otra
cámara se conformó válidamente una comisión de conciliación, tal como lo prevé
el art. 161 CP; (vii) se respetó el principio de unidad de materia establecido
en el art. 158 CP, dado que el título de la Ley 1327 de 2009 corresponde
exactamente a su contenido; (viii) fue sancionada por el Presidente de la
República dentro del plazo constitucional previsto en el numeral 4 del art. 157
CP; y (ix) el texto definitivo de la ley fue publicado en el Diario Oficial.
En cuanto a la votación del referendo, la interviniente
señala que el texto de la Ley 1327 de 2009 respeta la libertad de escogencia
del elector, ya que “se permite mediante casillas que el ciudadano emita el
voto a favor o en contra de la reforma, así como una casilla para el voto en
blanco, disposición que resulta acorde con lo dispuesto en el art. 41 y 42 de
la Ley 134 de 1994.”
En relación con la fecha de celebración del
referendo, la apoderada de la Secretaría Jurídica sostiene que el art. 1 de la
Ley 1327 de 2009 se ajusta a los cánones constitucionales y aunque no señala
fecha específica para la celebración del referendo, el art. 34 de la Ley 134 de
1994 autoriza que sea el gobierno nacional quien lo señale a través de un
decreto.
Los ciudadanos Gilma López López, Neiva León
Cárdenas, Luís Carlos Tenorio Herrera y Jorge E. Medina intervinieron en el
proceso para expresar su apoyo a la convocatoria de un referendo para modificar
el artículo 34 de la Carta, con el fin de imponer la cadena perpetua por graves
delitos cometidos contra los niños, promovida por la señora Gilma Jiménez Gómez
como vocera del Comité promotor de dicha iniciativa ciudadana.
El Procurador General de la Nación, en Concepto No. 4890ª, recibido el
21 de enero de 2010, interviene en el proceso de la referencia para solicitar a
la Corte “i) Declarar EXEQUIBLE la Ley 1327 de 2009; ii)
Ordenar ESTARSE A LO DECIDIDO en el ordinal quinto de la sentencia C-551
de 2003, declarando INEXEQUIBLE la expresión “Voto en Blanco: ( )”
contenida en la misma Ley 1327 de 2009; y iii) De acuerdo con lo
establecido en la Ley 134 de 1994, ORDENAR al Gobierno Nacional que
dentro de los ocho días siguientes a la comunicación de la parte resolutiva de
la providencia que declare exequible la Ley 1327 de 2009, la cual se hará a
través del comunicado de prensa que emita la Corte Constitucional, fije la
fecha de convocatoria de referendo para reformar la Constitución Política.”
Esta solicitud la hace con base en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, en cuanto al alcance que puede
tener la reforma a la Constitución Política que se haga mediante referendo de
iniciativa ciudadana, el Procurador analiza si el pueblo está limitado para
generar un cambio sustancial al texto constitucional de tal forma que se esté
ante una sustitución de la Constitución, y concluye que cuando el pueblo actúa
activamente a través de los mecanismos de reforma que prevé la Carta Política,
lo hace como constituyente primario y por lo tanto, en su opinión puede
sustituir la Constitución. Sobre este punto dice puntualmente lo siguiente:
“Al respecto se hace necesario
precisar que la Carta Política de 1991 no estableció cláusulas pétreas o
intangibles para el constituyente primario, por lo que debe entenderse que la
Constitución viabilizó un sistema abierto de modificación y reforma para el
pueblo de sustituir aquellas reglas superiores que considere no contribuyen en
mejor forma al bien común y al orden justo de la comunidad política.
“Desde sus comienzos, en
sentencia C-544 de 1992 la Corte Constitucional ha tenido claro que a partir
del ejercicio del poder constituyente primario, el pueblo “puede(n) acudir de
modo eventual y transitorio al ejercicio de sus potestades originarias para auto
conformarse, o para revisar y modificar las decisiones políticas fundamentales
y para darle a sus instituciones jurídicas, formas y contenidos nuevos con el
fin de reordenar el marco de la regulación básica”. (Sentencia C-544 de 1992).
“En el mismo sentido y siendo
coherente con su posición inicial, la Corte en sentencia C-551 de 2003 al
ejercer el control previo de la Ley 796 de 2003, que convocó al pueblo a
decidir un referendo constitucional, expresó que “cuando la ciudadanía
manifiesta claramente su voluntad de sustituir la Carta.(…) la Constitución de
1991 intenta superar ese dilema y la tensión entre la soberanía popular y la
supremacía constitucional por medio de una apertura al poder constituyente
originario, previendo un procedimiento agravado de reforma, que podría
eventualmente permitir una sustitución jurídicamente válida de la Constitución
vigente”.
(…)
“No obstante la clara postura
de la Corte sobre el alcance del poder del pueblo para sustituir los preceptos
del texto superior; posteriormente, la misma Corporación Judicial en sentencia
C-1040 de 2005, manifestó que “sólo mediante el mecanismo de la asamblea
constituyente se podía sustituir la Constitución vigente por una opuesta o
integralmente diferente”, dejando entrever que los demás mecanismos en los que
participa el pueblo, entre ellos el referendo que actualmente nos ocupa, no
tienen el poder suficiente para sustituir la Carta.
“Para esta Vista Fiscal, no
cabe duda que cuando el pueblo promueve una reforma constitucional a través del
referendo, éste tiene la misma fuerza que cuando actúa mediante la asamblea
constituyente, pues en ambos mecanismos es la expresión del constituyente
primario la que resulta determinante en la sustitución del contenido de la
Carta, sin más limitaciones que las de orden formal o procedimental
establecidas por el mismo pueblo en el año 1991.”
Sobre el alcance que puede tener una iniciativa
ciudadana que promueve la posibilidad de imponer la prisión perpetua para
quienes cometan delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual,
lesiones personales agravadas y secuestro cometidos contra menores de 14 años y
menores de edad con discapacidad física y/o mental, el Procurador General de la
Nación, considera que está plenamente sustentada en el poder de reforma que
tiene la ciudadanía como constituyente primario y también en la existencia de
claros mandatos constitucionales e internacionales a favor de la protección de
la niñez. Al respecto afirma:
“Para el caso que nos
concentra, la iniciativa ciudadana que promueve la posibilidad de imponer
prisión perpetua para quienes cometan delitos de homicidio doloso, violación y
explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro cometidos contra
menores de catorce (14) años y menores de edad con discapacidad física y/o
mental; es una propuesta de reforma constitucional que encuentra total
sustento, por cuanto pretende proteger los derechos fundamentales de los niños
que para nuestra Carta Política se erigen como derechos con carácter prevalente
en relación con los derechos de los demás.
“En virtud de dicha
prevalencia, según el artículo 44 constitucional, la familia, la sociedad y el
Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su
desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos; tarea
especial que implica conservar y cuidar la niñez en Colombia con total
compromiso de cada uno los órdenes de la comunidad política que deben disponer
de todos los medios para que la protección sea real y efectiva.
“Por ello, la prevalencia de
los derechos de los niños merece que su marco normativo, no solamente se
circunscriba a la Constitución Política y la legislación interna, sino a todas
las demás disposiciones que al respecto consagren los tratados internacionales ratificados
por Colombia.
“En efecto, desde el 2 de
septiembre de 1990 el Estado colombiano adoptó la Convención de los Derechos
del niño que puso de manifiesto entre los
estados la necesidad de proporcionar al niño una protección especial en
razón de su vulnerabilidad por su falta de madurez física y mental. En ese
orden, nuestro país se obligó en dicha Convención a adoptar todas las medidas
administrativas y legislativas para dar efectividad a los derechos
fundamentales de los menores de edad.
“En virtud de dichas
obligaciones, el Estado debe disponer de su institucionalidad para que los
derechos de los menores tengan un efectivo amparo de todos los peligros, para
lo cual ha buscado endurecer la política criminal y el derecho penal frente a
los delitos que protegen los bienes jurídicos a la vida, la libertad e
indemnidad sexual de los menores, reforzando las penas creadas para tales
conductas y reduciendo los beneficios a que pueden acceder de ordinario los condenados por otros
delitos.
(…)
“Para esta Vista Fiscal es
evidente que cuando el Estado restringe los beneficios penales y endurece las
penas para los delitos contra los menores de edad, busca persuadir, prevenir e
impedir la comisión de estos delitos, por cuanto entiende que los derechos de
los niños tienen una especial protección en razón de su prevalencia en el
ordenamiento jurídico.
“En esa misma línea, ahora se
manifiesta la sociedad, quien mediante iniciativa ciudadana pretende reformar
la Constitución incluyendo la prisión perpetua para garantizar al máximo la
dignidad de los niños y sus derechos esenciales, dada su especial
vulnerabilidad de víctima que los pone en estado de indefensión manifiesta; la
especial peligrosidad de los autores y participes de este tipo de delitos, quienes
atentan sin consideración, y con el mayor desprecio a los derechos de niños, la
ausencia de resocialización de este tipo de delincuentes, pues la experiencia
en el Derecho comparado y en países con Estados Unidos, Inglaterra y Alemania,
indican que difícilmente se recuperan, y que siguen representando un gran
peligro para la sociedad.
“Además, porque la iniciativa
ciudadana percibe que el Derecho penal moderno exige por parte del Estado la
adopción de penas ejemplarizantes para de este modo reforzar el papel
preventivo del Derecho penal y prevenir los crímenes que atentan contra los
niños que, valga acotar, tienen un respaldo en la normativa supranacional que
es de obligatorio cumplimiento para Colombia, en virtud de la mencionada
Convención de los Derechos del niño.
“Consecuentemente y en virtud
de la co-responsabilidad que la Constitución le atribuye a la sociedad, la
iniciativa ciudadana para incluir la pena de prisión perpetua para quienes
cometan delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones
personales agravadas y secuestro cometidos contra menores de catorce (14) años
y menores de edad con discapacidad física y/o mental; es una propuesta
coherente con la requerida protección preferente de los derechos de los niños y
el ordenamiento supraconstitucional que así lo exige.”
En relación con la naturaleza del control que
puede ejercer la Corte Constitucional sobre las leyes que convocan a un
referendo constitucional, afirma el Procurador que sólo los vicios de
procedimiento que resulten de la violación directa de los requisitos
establecidos en el Título XIII de la Carta conducen a la inexequibilidad de la
ley que convoca al pueblo a un referendo. En su opinión aquellos relacionados
con las exigencias previstas en la Ley Orgánica que establece el Reglamento del
Congreso (Ley 5 de 1992) y en la Ley Estatutaria de los Mecanismos de
Participación Ciudadana (Ley 134 de 1994), solo tienen naturaleza de vicios de
procedimiento si guardan una relación estrecha con los presupuestos del artículo
379 de la Carta, de lo contrario se trata de meras irregularidades sin
relevancia constitucional. Agrega que el análisis de la pregunta por parte de
la Corte Constitucional no entraña un examen material de la misma, pues el
estudio que realiza la Corte se circunscribe al aspecto meramente formal o
gramatical relativo a la claridad de la pregunta que se someterá a
consideración del pueblo. Dice expresamente el Procurador:
“En virtud de los principios
de conservación del derecho, del efecto útil de las normas y de la
interpretación integral y sistemática de la Carta Política, el control que debe
ejercer la Corte en el presente proceso es el relacionado únicamente con los
vicios de procedimiento que pudieran haber llegado a afectar las diferentes
etapas procesales que hasta la fecha se han desarrollado en relación con la
convocatoria al pueblo para que decida sobre una reforma constitucional
mediante referendo, porque así expresamente lo dispuso el numeral 2, del
artículo 241 de la Constitución Política.
“En cuanto a los vicios de
procedimiento que ocasionarían la inexequibilidad de la ley que convoca a
referendo, la Corte ha entendido sólo aquellos que resulten de la violación de
los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas
reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII.
“En ese orden, en cuanto a las
demás exigencias previstas en el Reglamento del Congreso y en la Ley de
Mecanismos de Participación Ciudadana (LEMP) que desarrollan el Título XIII de
la Carta Política y que conforman el marco amplio de referencia, su violación
sólo constituirá vicios de procedimiento y, por tanto objeto del control
constitucional, cuando tales disposiciones tengan relación estrecha con los
presupuestos previstos en dicho Título XIII, por cuanto la misma Carta Magna en
su artículo 379 lo dispuso.
“De esta manera los vicios de
procedimiento que no guarden identidad con los requisitos contenidos en el
Título XIII, sólo tendrán el carácter de mera irregularidad que no alcanza a
enervar la constitucionalidad de la ley que convoca a referendo. Así lo
entendió acertadamente la Corte al decir que “no cualquier irregularidad tiene
la entidad suficiente para constituir un vicio que autorice a la Corte para
declarar la inconstitucionalidad total o parcial de dicha ley”, pues
“únicamente las violaciones del Título XIII y de la Carta, o de aquellas
disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha
y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las
exigencias establecidas por el Título XIII de la Carta, representan vicios
susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P.
artículo 379).” (Sentencia C-551 de 2003).
“Como puede observarse, se
está ante un control de constitucionalidad muy restringido dada la envergadura
de las normas que en el presente caso son objeto de dicho control, ya que se
trata de un trámite de modificación de la Carta Política mediante iniciativa y
decisión ciudadanas, percibidas como expresión de la soberanía popular
contemplada en el ordenamiento jurídico colombiano.
“Consecuentemente con lo
anterior, debe señalarse que en el estudio de exequibilidad que debe realizar
la Corte Constitucional a la ley que convoca a referendo, se excluye el estudio
del contenido material de la modificación constitucional propuesta, en la
medida en que por su misma naturaleza dichas reformas entran necesariamente en
contradicción con lo modificado (…).
“Ahora bien, valga acotar que
cuando la Corte estudia la formulación de la pregunta consignada en la ley que
convoca al referendo con el fin salvaguardar la libertad del elector, ello no
comporta un estudio de fondo o material de la ley, puesto que la revisión del
cuestionamiento que pretende modificar la Carta Política se limita al aspecto
meramente formal, es decir, a que gramaticalmente la pregunta esté bien
formulada y no presente partes oscuras que induzcan el error del elector,
preservando que el interrogante sea claro, entendible y que le permita al
ciudadano comprender la esencia de la reforma constitucional que se pretende,
tal como quedó consignado en la mentada sentencia C-551 de 2003.”
En seguida se ocupa la Vista Fiscal del
procedimiento de inscripción y recolección de firmas de la iniciativa
ciudadana. Señala, en primer lugar, que de los requisitos establecidos en la
Ley 134 de 1994 sólo tienen relevancia constitucional aquellos que impliquen un
desarrollo directo del Título XIII de la Carta, pues en su opinión, la misma
Corte Constitucional señaló en la sentencia C-551 de 2003, que no toda
infracción de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana es
susceptible de generar la inexequibilidad del referendo o de algunos de sus
apartes. Luego de describir el trámite de inscripción del Comité Promotor y de
la recolección de firmas para presentar la iniciativa ciudadana,[5] el
Procurador concluye “que tanto la etapa de inscripción de la iniciativa
ciudadana para reformar el artículo 34 de la Constitución Política mediante
referendo, como el trámite de recolección de apoyos ciudadanos se ajustaron al
orden constitucional en materia de procedimiento y a los requisitos esenciales
exigidos en el Título XIII de la Carta Política, lo mismo que al orden legal
estatutario en cuanto a los citados artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994.”
A continuación, el representante del Ministerio
Público se refiere al trámite de la iniciativa ciudadana en el Congreso de la
República, mediante una ley ordinaria. Sobre los posibles vicios de
inconstitucionalidad que pueden surgir del trámite legislativo, el Procurador
señala como relevantes: (i) la competencia del Congreso para modificar el texto
de la iniciativa; y (ii) el cumplimiento de los requisitos constitucionales
para la aprobación de leyes que convocan a un referendo constitucional:
publicaciones, anuncios previos, quórum, votaciones, y sanción presidencial. En
relación con la competencia del Congreso para modificar el texto de la
iniciativa ciudadana, el Procurador señaló lo siguiente:
“Uno de los vicios de
inconstitucionalidad que pudiera presentar la ley objeto del presente control
constitucional, es el referente a una eventual falta de competencia del
Congreso para variar, durante el trámite del Proyecto correspondiente, el
alcance del texto de la propuesta de modificación del artículo 34 de la
Constitución Política, teniendo en cuenta que la redacción inicial puesta a su
conocimiento provino de una iniciativa ciudadana.
“El Proyecto de ley de
iniciativa ciudadana para reformar la Carta Magna Política fue presentado por
la vocera del referendo el 25 de febrero de 2009. En este momento procesal, la
pregunta que surge es: ¿Cuál es el papel del Congreso de la República, al
tramitar la ley de convocatoria de referendo?
“La competencia que tiene el
Congreso para modificar el proyecto de ley presentado para su aprobación debe
estudiarse a la luz de lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-551 de 2003 con relación al mismo tema. En dicha oportunidad el alto tribunal
dejó claro que el proyecto de reforma que en esa oportunidad presentó el
gobierno no revestía un carácter de intangibilidad que le representara al
Congreso la imposibilidad de variar el texto del proyecto sometido a referendo
(…).
“En este sentido la Corte
afirmó que siempre que se respetara el límite referente a la unidad de materia,
mediante el cual se protege la iniciativa popular, el proyecto podía ser
válidamente modificado por el Congreso de la República, entre otras razones por
la cláusula de reserva legislativa y el principio de libertad de configuración
legislativa que inspiran la labor de las cámaras.
“Si bien esta jurisprudencia
no deja espacio a dudas sobre la competencia del Congreso para modificar el
texto del proyecto, en el caso que nos ocupa, se presenta un elemento nuevo: La
iniciativa no fue del gobierno sino de los ciudadanos. Pese a esta nueva
variable, el Ministerio Público no ve por qué no pueda aplicarse la misma
lógica que se aplicó en la sentencia C-551 de 2003.
“En efecto, tanto la
iniciativa popular como la que corresponde al ejecutivo, en materia de
referendo, se encuentran previstas por el artículo 378 superior, ambas
constituyen solamente la primera etapa del proceso de referendo y, finalmente,
en presencia de ambas iniciativas se deben observar las mismas reglas de
inscripción, trámite y aprobación de la ley. En suma se les aplica el mismo
marco normativo.
“La diferencia cualitativa que
representa el hecho de que la iniciativa de referendo sea en este caso de los
ciudadanos, no configura ninguna diferencia teórico-jurídica respecto a que la
iniciativa sea gubernamental, dentro de la lógica y la argumentación aplicada
por la Corte Constitucional en el caso de referencia. Veamos cómo los
argumentos de ratio decidendi utilizados por el alto Tribunal para desestimar
la teoría de la intangibilidad del proyecto, se aplican de la misma manera en
el presente caso. En aquella sentencia se manifestó como una de las tesis en
que se sustenta que:
“En nuestro país, las cámaras
tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no sólo porque así
lo establece expresamente el artículo 154 superior sino, además, porque así se
desprende del hecho de que la cláusula general de competencia esté radicada en
el Congreso (CP art. 150), puesto que ella implica que las cámaras tienen la
libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida
abordar esa materia específica.”
“Como se desprende de lo
anterior, aunque dos razones concurren en la conclusión del alto tribunal, la
segunda no se fundamenta en el hecho de que la iniciativa sea del gobierno,
sino que in genere hace referencia a la cláusula general de competencia y de
reserva legislativa radicada en cabeza del Congreso como soporte constitucional
para llegar a la afirmación categórica de que aquello que no excluya
expresamente la Carta no puede sacarse de la órbita legislativa del Congreso.
(…)
“Pese a que el control
político ejercido por el legislativo sobre un proyecto como el que nos ocupa
debe estar informado por el principio democrático que inspira y fundamenta la
iniciativa legislativa de carácter popular, no deja por ello de ser un control
ejercido en virtud de la cláusula general de producción de las leyes que
incluye, como lo ha reconocido la jurisprudencia sobre la materia, la
posibilidad de modificar los proyectos presentados ya que como lo expresa el
alto tribunal constitucional, la propuesta se presenta al órgano legislativo
“con el fin de que la propuesta fuese debatida (…) no sólo en cuanto a su
conveniencia o procedencia, sino también en cuanto a la esencia de la reforma
planteada[6]”.
“De hecho, el principio de
participación directa mencionado, no inhibe las facultades legislativas del
Congreso, sino que le brindan un elemento democrático adicional para adecuar,
precisar y buscar el sentido que quiso darle la ciudadanía a la propuesta. Es
este el verdadero alcance de que la iniciativa sea popular y no la
desnaturalización, como ya se dijo, de la función legislativa, privándola de
uno de sus elementos constitucionales esenciales en el ejercicio de la función
de trámite y aprobación de las leyes.
“Adicionalmente, el control
del Congreso respecto del proyecto, goza de un soporte también democrático que
no puede olvidarse, pues su función se basa en el principio de democracia representativa
también presente en la Carta Magna. El principio de democracia participativa,
no se opone ni se superpone al de democracia representativa, de acuerdo con lo
dicho en sentencia C-180 de 2009, lo que se busca es la complementación de los
dos modelos, aprovechando las virtudes del sistema representativo e
incorporando las ventajas de la participación ciudadana.
“Al final del amplio estudio
de la sentencia C-551 de 2003, en relación con este tema, concluye la Corte que
no hay argumentos para afirmar la intangibilidad de la iniciativa –en este caso
ciudadana– y en cambio encuentra que el Congreso, siempre que respete el
principio de unidad de materia, puede introducir válidamente modificaciones al
proyecto.”
En cuanto a las modificaciones sufridas[7] por
el texto original de la iniciativa,[8]
durante su trámite en el Congreso, el Procurador concluye lo siguiente:
“De la comparación entre uno y
otro, saltan a la vista cuatro diferencias puntuales en su contenido: Las dos
primeras de carácter meramente técnico referidas al reemplazo de la expresión
“maltratos severos” por la expresión “lesiones personales agravadas”
correspondiente al tipo penal específico respectivo, y de la expresión “física
o mental” por la expresión “física y/o mental”. La tercera de carácter
metodológico referida a la variación de la expresión “procederá la pena de
prisión perpetua”, por la expresión “se podrá imponer hasta la pena de prisión
perpetua” que reconoce el margen de libre apreciación que ostenta el juez penal
al momento de graduar la pena según las circunstancias de cada caso en
concreto. Y la cuarta de carácter complementario referida a la adición de un
parágrafo para disponer que “el Estado, a través del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar – ICBF, formulará y aplicará una política de prevención
tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad”.
“Para el análisis de los
textos citados se debe tener en cuenta que la unidad de materia ha sido
desarrollada a nivel jurisprudencial en los principios de identidad relativa y
consecutividad. En palabras de la Corte Constitucional, el primero de ellos se
concreta en que “el Congreso puede introducir modificaciones que tengan
razonablemente una conexidad sistemática con los temas planteados en el
proyecto presentado”, mientras que el segundo “establece la posibilidad de
conciliar diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la
esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la
Constitución” (sentencia C-551 de 2003). De esta manera su interpretación
sistemática implica que “tales modificaciones o adiciones deben tener una
conexidad clara y específica (…), estrecha (…), necesaria según se desprende
del propio artículo 160 Superior, y evidente (…)” (sentencia C-551 de 2003).
“Con base en esto, se debe
precisar que las tres primeras modificaciones reseñadas, propuestas y aprobadas
desde el primer debate en la comisión primera constitucional de la Cámara de
Representantes, no alteran en absoluto el aspecto sustantivo de la iniciativa
ciudadana, limitándose a perfeccionar su redacción para evitar errores de
interpretación en su aplicación, sin llegar a desvirtuar la autonomía soberana
del pueblo sino por el contrario ratificándola en su sentido originario.
“Por su parte la cuarta de
ellas, es decir, la adición de un parágrafo al artículo 34 Superior propuesto y
aprobado en el cuarto debate en el Senado de la República, sin duda alguna va
más allá del querer expresado por el Comité de promotores del referendo en su
propuesta pero complementándolo mas no contradiciéndolo, conforme con la
exposición de motivos en que se encuentra plasmado.
“Al respecto, se debe tener
presente que la iniciativa se enmarca en la búsqueda de una protección especial
para la integridad de los menores de 14 años y de los menores de edad con
discapacidad frente a los graves delitos que se pueden cometer en su contra,
para lo cual se previó desde la voluntad ciudadana una medida de carácter
represivo extremo que al haber sido considerada por el Congreso como
insuficiente –por sí sola- para alcanzar dicha finalidad, fue reforzada mediante
una nueva medida de carácter preventivo radicada en cabeza de la autoridad
administrativa encargada de velar por los derechos e intereses de los menores
de edad.
“Por tanto, se concluye que la
actuación modificatoria del Legislador se circunscribió al ámbito propio de sus
competencias sin que suplantara, anulara o tergiversara la voluntad del pueblo,
sino que la precisó, completó y perfeccionó para hacerla efectiva cumpliendo
así con las disposiciones Superiores que rigen su actividad.”
En relación con los requisitos constitucionales del trámite legislativo
que deben agotar los proyectos de ley que convocan a un referendo
constitucional, el Procurador describe lo sucedido en el Congreso en cuanto a
publicaciones, ponencias, anuncios, quórum, votaciones, términos que deben
transcurrir entre debates de plenarias y comisiones y sanción presidencial. Con
base en esa descripción, el Procurador concluye: “Así las cosas, según lo
contemplado en los artículos 138, 145, 146, 150, 154, 155, 157, 158, 160, 161,
162, 163, 165, 241 numeral 2 y 378 de la Constitución Política y sus
concordantes con la Ley 5 de 1992, desde el punto de vista formal, el trámite
de la Ley 1327 de 2009 se ajusta a lo establecido en la Carta para tramitar y
aprobar las leyes mediante las cuales se convoca al pueblo colombiano a
referendos para que decida acerca de la modificación de la Constitución
Política, en cuanto al procedimiento de iniciativa ciudadana, trámite
legislativo, unidad de materia, sanción presidencial y remisión a la Corte
Constitucional.”
A continuación, la Vista Fiscal se refiere a la
posibilidad del voto en blanco en el referendo que convoca al pueblo a
modificar el artículo 34 de la Carta Política, y concluye que la inclusión de
tal posibilidad es contraria al artículo 378 de la Constitución porque limita
la libertad del elector. Sobre el punto afirma lo siguiente:
“Para el presente caso y en lo
que tiene que ver con la garantía del elector, al revisar, en el texto aprobado
mediante la Ley 1327 de 2009, la manera como fueron redactadas las posibles
respuestas que se espera el pueblo colombiano dé en el referendo convocatorio
para modificar el artículo 34 de la Carta Política, se tiene que allí se
estableció, como una de tales posibles respuestas, el VOTO EN BLANCO.
“Esto va en contra de lo
establecido en el artículo 378 de la Constitución, porque en esta norma
superior se establece, de manera inequívoca y directa, que el referendo para
reformar la Carta Política debe ser presentado al pueblo colombiano de manera
que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué
votan positivamente y qué votan negativamente, sin que se considere otro tipo
de expresión popular al respecto. Por tanto, el VOTO EN BLANCO no tiene cabida
en esta clase de expresiones populares encaminadas a modificar la Constitución
Política.
“Esta restricción
constitucional, además de buscar preservar por sí misma los principios de
claridad y lealtad electoral en materia de aprobación de referendos
modificatorios o reformatorios de la Constitución, tiene la misión de
garantizar en su integridad la voluntad del elector en lo que se refiere a la
abstención, ya que para aprobar tales modificaciones se requiere, además del voto afirmativo de más de la mitad de los
sufragantes, que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de
ciudadanos que integren el censo electoral (Constitución Política. Artículo
378).
“En relación con la
inconstitucionalidad del voto en blanco en materia de referendos para modificar
la Carta Política por las razones antes señaladas, la Corporación Judicial ha
manifestado:
“210-
Por todo lo anterior, la Corte concluye que la previsión de la casilla
para el voto en blanco es inconstitucional, ya que desconoce la regulación
específica del artículo 378 de la Carta, que sólo prevé el voto afirmativo y
negativo, pues establece que los ciudadanos deben poder escoger libremente en
el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.”
(Sentencia C-551 de 2003. Subrayado y negrita fuera de texto.).”
“Por tanto y frente al
precedente judicial indicado, se solicitará a la Corte Constitucional ordenar
estarse a lo decidido en el ordinal quinto de la sentencia C-551 de 2003, declarando
inexequible la posibilidad del voto en blanco contemplada dentro de la
convocatoria para reformar la Constitución realizada por iniciativa popular a
través de la Ley 1327 de 2009, debido a que vulneró los principios electorales
de claridad y lealtad y la voluntad de
abstención electoral como un derecho político para que no se alcance el umbral
de votación mínima para la validez de la aprobación del referendo”.
Finalmente, en cuanto a la fecha de celebración
del referendo, dado que la Ley 1327 de 2009 no previó una fecha específica, el
Procurador, siguiendo la solución empleada en la sentencia C-551 de 2003,
afirma que la fijación de la fecha concreta de realización del referendo debe
hacerla el gobierno dentro de los ocho días siguientes a la comunicación de la
parte resolutiva de la providencia que declare la exequibilidad de la ley de
convocatoria. Por lo que solicita “a la Corte Constitucional que declare que
el Gobierno Nacional, dentro de los ocho días siguientes a la comunicación de la parte resolutiva de la
providencia que declare exequible la Ley 1327 de 2009 que se hará a través del
comunicado de prensa que emita la Corporación Judicial, fije la fecha de
convocatoria de referendo para reformar la Constitución Política.”
En virtud de lo dispuesto en los
artículos 241.2 y 378 de la C.P la Corte Constitucional tiene la competencia de
estudiar “con anterioridad al pronunciamiento popular”, la
constitucionalidad de los proyectos de referendo para la reforma constitucional
por iniciativa ciudadana. Teniendo en cuenta esta competencia constitucional le
corresponde a la Corte determinar como problema jurídico si la Ley 1327 de 2009
“Por la cual se convoca un referendo constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”, tiene
vicios formales o competenciales que puedan dar lugar a la declaratoria de
inconstitucionalidad.
Para
dilucidar este problema la Corte desarrollará los siguientes temas. En primer lugar
(1) lo relacionado con la competencia y naturaleza del control ejercido por la
Corte en los referendos constitucionales por iniciativa popular del art. 378 de
la C.P; en segundo término (2), se
analizará la naturaleza jurídica del referendo constitucional como un mecanismo
de reforma y no como ejercicio del poder constituyente; en tercer lugar (3), se
estudiarán los requisitos generales y particulares de la etapa previa a la
tramitación de la iniciativa en el Congreso y se analizará
si se siguieron los trámites constitucionales y legales en el caso concreto; en cuarto lugar (4), se estudiará lo
relacionado con los requisitos procedimentales generales y particulares en la
tramitación de la Ley 1327 en el Congreso; en quinto lugar (5) se realizará la descripción del trámite de la Ley 1327 de 2009 en el
Congreso; en sexto lugar (6) se analizará si en el caso concreto se cumplieron
con los requisitos del trámite legislativo o si se presentaron vicios insubsanables que
darían lugar a la inconstitucionalidad de la ley. Finalmente en el punto séptimo (7) la
Corte decidirá el caso concreto.
Según la jurisprudencia de esta Corporación[9] las
características del control que ejerce la Corte Constitucional sobre los actos
reformatorios de la Constitución son las siguientes: (i) por la oportunidad en
que se presenta, ese control es posterior a la sanción y
promulgación de la ley que incorpora el texto que se somete a referendo, pero previo
al pronunciamiento popular; (ii) automático, ya que opera por
mandato imperativo de la Carta Política; (iii) concentrado, dado
que la competencia para examinar la constitucionalidad de la convocatoria
compete exclusivamente a la Corte Constitucional; (iv) reforzado,
como quiera que este tipo de actos puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad;
(v) definitivo, dado que la sentencia de control automático hace
tránsito a cosa juzgada y obliga a todas las autoridades del Estado, sin
perjuicio de que se ejerza contra ellos la acción pública de
inconstitucionalidad por vicios ocurridos en su proceso de formación dentro del
año siguiente a su promulgación; (vi) integral, pues corresponde
a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa
ley; (vii) específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar
los vicios de procedimiento y de
competencia ocurridos en su formación, ya que no le corresponde estudiar su
contenido material y (viii) participativo
pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la
constitucionalidad.
De conformidad con lo que establece el artículo
241.2 de la Carta, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución y, con tal fin, se le asigna la
función de “decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo (…) para reformar la
Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación.”
En el artículo 378 Superior se establecen las
condiciones básicas del procedimiento de formación que se deben cumplir en la
adopción de un referendo constitucional de iniciativa ciudadana. Estas
condiciones básicas a la vez predefinen el marco de referencia que debe tener
en cuenta la Corte al ejercer sus funciones como guardiana de la Constitución
sobre este tipo de actos reformatorios. Dicha disposición señala que:
“por iniciativa (…) de los
ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley que
requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá
someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso
incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores
puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y
qué votan negativamente.
“La aprobación de reformas a
la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la
mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte
del total de ciudadanos que integren el censo electoral.”
Ese marco normativo de referencia para el ejercicio del control de
constitucionalidad también incluye el artículo 379 de la Carta, que establece
que la convocatoria a un referendo constitucional sólo podrá ser declarada
inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el Título XIII
de la Constitución. No obstante, y teniendo en cuenta que la Constitución es un
texto armónico que debe ser interpretado de manera sistemática, esta
Corporación ha reconocido que dicho marco no se agota en lo expresamente
señalado en los artículos 241.2, 378 y 379 de la Carta. Así, en la sentencia
C-551 de 2003, la Corte Constitucional indicó que,
“la restricción del
artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración
las otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la
regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la
Constitución. Y en particular, en
relación con una reforma por vía de referendo, en la medida en que el proyecto
a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las
normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formación
de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza
especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su procedimiento
de aprobación. Y de otro lado, este acto de reforma por referendo implica la
utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana y popular
–como es precisamente el referendo-, por lo que la Corte deberá tomar en cuenta
no sólo las normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo
pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP.” [10]
Con el fin de asegurar la eficacia al mandato
del artículo 379 Superior, la Corte agregó en la misma sentencia precitada, que
dicha disposición constitucional restringía
“la posibilidad de la
declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución,
únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como
para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste
la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379,
según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar
el Título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones
constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son
indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de
aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos
en el mencionado Título XIII. (…) Por consiguiente, no cualquier
irregularidad o cualquier infracción de una norma del reglamento del Congreso o
de la LEMP referidas al trámite del referendo implican la inconstitucionalidad
de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad
suficiente para ser calificada como un vicio en la formación de esa ley, como
paso necesario para la adopción por el pueblo de una reforma constitucional por
medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378). Por consiguiente, únicamente las violaciones
del Título XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del
Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y
valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el
Título XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la
inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artículo 379).”[11] (Negrilla fuera del texto).
A lo anterior se suma el hecho de que el
artículo 241.2 de la Carta no restringe el control de constitucionalidad que
realiza la Corte a los vicios ocurridos en el procedimiento legislativo. De
hecho, esta Corporación ha reconocido que el procedimiento de formación del
acto legislativo que se adopta mediante referendo, todas las etapas que
concurren a la formación de ese acto, pueden ser objeto de control
constitucional, a la luz de lo que establece el artículo 241.2 de la Carta.
Sobre este punto, la Corte Constitucional señaló expresamente lo siguiente en
la sentencia C-1124 de 2004:
“ (…) la reforma constitucional por vía de referendo está conformada por
diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene
no solo el Congreso de la República, expidiendo la ley que convoca al
referendo, sobre la cual debe surtirse automáticamente el control de
constitucionalidad, sino además, las autoridades que conforman la Organización
Electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en
número exigido por la Constitución; y finalmente, el Presidente de la República
a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo.
“Se trata por tanto de un acto jurídico complejo, en
cuanto a su formación, por cuanto requiere de la intervención de diversas
autoridades públicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformación final
del acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del
trámite de reforma constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a
la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad.
“Así las cosas, en lo que concierne a la Corte, ésta debe ejercer un
control de constitucionalidad reforzado en el sentido de que, por mandato del
numeral segundo del artículo 241 de la Carta Política, debe examinar que
durante el trámite de aprobación que surtió en el Congreso de la República la
ley mediante la cual se convoca a un referendo no se haya incurrido en un vicio
de carácter constitucional, control que se caracteriza por ser previo al
pronunciamiento popular, automático, integral, concentrado, participativo y definitivo, en los términos
de la sentencia C-551 de 2003. Y, por virtud del numeral primero del citado
artículo 241 constitucional, la Corte es competente para ejercer un control
judicial, por vía de acción pública de inconstitucionalidad, contra el acto
reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento en su formación, a
partir de la sentencia de control de constitucionalidad sobre la ley convocante
expedida por el Congreso y hasta la promulgación del acto legislativo por parte
del Presidente de la República.
“Es decir, es competente la
Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas
que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento
de reforma constitucional por ésta vía, como actos propios del trámite de
reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen
algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política
evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse
acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de
adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la
propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para
conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea
su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un
referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del
acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del
procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que
integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma
constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un
acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la
jurisdicción contenciosa administrativa.
“En este sentido comparte la
Corte lo expuesto por el Procurador General, al decir que “…en este caso, no se
trata de un decreto reglamentario ni de actos administrativos ordinarios, sino
de actos indispensables del procedimiento para la realización de un referendo
constitucional y, por tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte
Constitucional por expresa disposición del artículo 241, numeral 1º de la
Carta”. A continuación agrega “cabe advertir que si se trasladara la
competencia para el conocimiento de estos actos administrativos, no habría
procedimiento constitucional o legal aplicable, que prevea que la Corte pudiese
posteriormente entrar a evaluar la constitucionalidad del Acto Legislativo a
partir de decisiones tomadas por otras autoridades judiciales.”
(…)
“En consecuencia, los actos de las autoridades electorales expedidos en
el curso del trámite de una reforma constitucional por vía de referendo son
actos jurídicos proferidos durante el trámite de una reforma constitucional.
“En este orden de ideas puede
concluirse, que en sede de acción de inconstitucionalidad, la Corte goza de
competencia exclusiva para pronunciarse acerca de los vicios de procedimiento
en la formación de la reforma constitucional vía referendo; es decir, puede analizar todas y cada una de las etapas
propias del trámite de la reforma, no como actuaciones independientes, de
competencia de otras autoridades, sino como partes de todo un procedimiento de
reforma, desde la sentencia que declaró exequible la ley que convocó al
referendo hasta la promulgación del Acto
Legislativo.”[12]
(Negrilla
fuera del texto).
Dado que el procedimiento de formación de una
ley de iniciativa ciudadana que convoca a un referendo constitucional es un
acto complejo que abarca tanto la etapa de formación de la iniciativa
ciudadana, el trámite legislativo seguido en la adopción de la ley que
incorpora el proyecto de reforma constitucional que se someterá al pueblo, como
la campaña que se realice para que el pueblo decida si aprueba o rechaza dicha
iniciativa, y la decisión que adopta el
pueblo al votar la iniciativa, la competencia de control de la Corte recae
sobre todas y cada una de esas etapas.
En esa medida, hacen parte del marco de
referencia que debe ser tenido en cuenta por la Corte Constitucional al
estudiar la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo, las
disposiciones constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes
(arts. 155, 157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170
CP) y las que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia
políticos (arts. 13 y 109 CP, y el Acto Legislativo 01 de 2003), la Ley 134 de
1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación (LEMP), la Ley
Orgánica 5 de 1992 o Reglamento del Congreso, y la Ley 130 de 1994, o Estatuto
Básico de los partidos y movimientos políticos, mediante la cual se dictan
normas sobre la financiación de dichos partidos y movimientos y la de las campañas
electorales.
Sobre este punto, en la sentencia C-141 de 2010,[13] la
Corte dijo lo siguiente:
(…) el parámetro de control en estos casos
está conformado por: (i) Los enunciados normativos contenidos en el Título XIII
de la Constitución, (ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii)
el Reglamento del Congreso de la República –Ley 5ª de 1992-, (iv) la LEMP, (v)
otras disposiciones legales que regulan mecanismos de participación ciudadana o
asuntos electorales, tales como la Ley 130 de 1994”.
A su vez se estableció en dicha Sentencia que:
“ (…) al definir en la sentencia C-551 de 2003
el parámetro de control de constitucionalidad de la ley convocatoria a un
referendo constitucional esta Corporación también hizo importantes precisiones
en cuanto al alcance del control, pues como se infiere de los apartes antes
transcritos este comprende todo el procedimiento legislativo que debe surtir la
iniciativa gubernamental o ciudadana. No obstante, la Ley 796 de 2003 examinada
en esa oportunidad tuvo iniciativa gubernamental razón por la cual la Corte no
se pronunció de manera expresa sobre su competencia para examinar el trámite de
la iniciativa popular cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo
constitucional que tiene origen en una iniciativa ciudadana, asunto que será
abordado a continuación.
En conclusión, en el control de constitucionalidad del referendo constitucional por iniciativa ciudadana del artículo 378 de la C.P., se deben tener en cuenta por parte de la Corte todas las etapas que concurren a la formación de ese acto ya que se trata de un acto jurídico complejo en cuanto a su formación. Por ende, la Corte tiene competencia para revisar cada una de las etapas en la conformación de éste acto, desde la etapa previa para la conformación de la iniciativa ciudadana (recolección de firmas, financiación etc.), hasta el trámite de aprobación legislativa de dicha propuesta en el Congreso.
Teniendo en cuenta este presupuesto, el parámetro de constitucionalidad
que tiene la Corte para revisar éste acto, se extiende no solo a las normas
constitucionales que regulan el procedimiento de reforma constitucional por
iniciativa ciudadana o popular (artículos 241.2, 378 y 379 de la C.P.), sino
también a los preceptos constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes (artículos 155, 157, 158,
159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169 y 170 de la C.P.) y a las
normas que garantizan la igualdad, el pluralismo y la transparencia políticos
(arts. 13 y 109 CP, y el Acto Legislativo 01 de 2003). Del mismo modo se debe
tener en cuenta la Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de
Participación (LEMP) y la Ley 130 de 1994, o Estatuto Básico de los partidos y
movimientos políticos en lo que se refiere a la revisión de la etapa previa al
trámite legislativo. Por último, se debe tener en cuenta la Ley Orgánica 5ª de
1992 o Reglamento del Congreso, en lo que se refiere a la etapa de aprobación
de la iniciativa ciudadana por parte del Congreso.
En el siguiente acápite, la Corte analizará si
el procedimiento de reforma constitucional por iniciativa ciudadana previsto en
el artículo 378 de la Constitución, trata del ejercicio del poder
constituyente, o si por el contrario trata de la manifestación del poder de
reforma que se encuentra limitado por la misma Constitución y la competencia
del órgano de revisión.
Una de las mayores preocupaciones de la
Asamblea Nacional Constitucional al definir los mecanismos de reforma a la
Carta de 1991, fue que ésta pudiera ser reformada, derogada o modificada
fácilmente, y por esta vía abrir el paso a transformaciones constitucionales
que impidieran consolidar o incluso retrocedieran los avances logrados con la
nueva Constitución Política de Colombia en materia de protección de los
derechos y de ampliación de la democracia. En esa medida, luego de considerar
varias fórmulas, dentro de las cuales incluso se habló de establecer un período
de intangibilidad absoluta de la Carta, la Asamblea Constituyente terminó por
establecer un sistema complejo de procedimientos de reforma constitucional que
implicaban la intervención de las tres ramas del poder público y la
participación directa de la ciudadanía.
En el caso del referendo constitucional, la
Asamblea estableció una regulación cuidadosa con el fin de asegurar que el
referendo fuera un instrumento que permitiera la participación directa de la
ciudadanía en la reforma de la Carta, pero también para evitar que pudiera ser
fácilmente usado por intereses económicos oscuros que desfiguraran la voluntad
ciudadana, o que pudiera ser transformado en un recurso al servicio del
gobernante, y a través de él se pudiera convertir a la democracia colombiana en
un sistema plutocrático o napoleónico.[14]
En el caso del referendo de iniciativa ciudadana,
los artículos 155 y 378 Superiores prevén entonces reglas precisas, que están
encaminadas a evitar esos riesgos. En primer lugar, el artículo 378 CP. Establece
que los ciudadanos no puedan convocar directamente a un referendo
constitucional, pues éste debe ser convocado mediante una ley, que debe ser
aprobada por la mayoría absoluta de los
miembros de ambas cámaras. En segundo lugar, el art. 155 CP. Asegura que ese
grupo de ciudadanos que promueve la iniciativa sea por lo menos equivalente al
5% del censo electoral vigente, lo cual es un número suficientemente
representativo de la existencia de un interés ciudadano particular y razonable
para facilitar la participación ciudadana.
De otro lado, el art. 378 de la Carta ordena
que las preguntas sean presentadas de tal manera que la libertad del elector
sea protegida, y éste pueda escoger libremente qué vota positivamente y qué
vota negativamente. En cuarto lugar, la Carta señala un umbral mínimo de
participación para que las reformas propuestas sean aprobadas, al exigir que
para la aprobación de la reforma obtenga el voto afirmativo de más de la mitad
de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del
total de ciudadanos que integran el censo electoral. Y, finalmente, la
Constitución ordena que la Corte Constitucional, a quien corresponde la guarda
de la integridad y garantía de la Carta (CP 241), controle el acto de
convocatoria (CP art. 241 ord. 2 y art. 379).
Tal como lo resaltó la Corte en la sentencia
C-551 de 2003, “la Carta, al establecer el referendo como mecanismo de
reforma constitucional, no pretendió consagrar un procedimiento de democracia
directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado
de las instancias de representación. Por el contrario, el artículo 378
superior busca una articulación entre la democracia representativa, la
participación directa del pueblo y la garantía judicial de la supremacía de la
Carta.”[15] (Negrilla fuera del texto). Es por ello que
el referendo constitucional de iniciativa ciudadana no puede ser convocado
directamente por el grupo de ciudadanos que apoya la presentación de tal
iniciativa, ya que no sólo requiere que el proyecto sea debatido y aprobado por
el Congreso, que es el órgano por excelencia de la representación política (CP
art. 133), sino que además debe ser sometido al control automático de la Corte
Constitucional para verificar el respeto de los principios y reglas
constitucionales, estatutarias y orgánicas que rigen el procedimiento de
formación de esa ley (CP art. 241).
Un elemento fundamental que permite comprender
cuál es el papel que asumen los ciudadanos que promueven una iniciativa de
referendo constitucional, si como órganos constituidos o como constituyente
primario, durante la etapa de recolección de firmas para la presentación de la
iniciativa ante la organización electoral y ante el Congreso de la República,
lo cual surge del objeto y competencia con que actúan este grupo de ciudadanos.
Son estos dos elementos, el objeto y la competencia, los que permiten
vislumbrar si estamos ante un acto del pueblo como soberano o no.
Durante esta etapa inicial, el objeto o
finalidad que mueve a la ciudadanía es el de acreditar los requisitos que les
permitan inscribir la iniciativa y dar comienzo al proceso de recolección de
apoyos en el volumen y condiciones establecidas por la Constitución. En esta
etapa los ciudadanos no están decidiendo si aprueban el contenido de la
reforma, ni siquiera están adoptando la ley que incorpora el texto que podrán
someter al pueblo para que este sea el que adopte una decisión al respecto.
Tampoco están eligiendo al Comité Promotor o al Vocero como representantes de
la voluntad popular frente a la reforma constitucional, ni les están otorgando
un mandato que le permita al Comité o al Vocero, avalar o rechazar las posibles
reformas que puedan surgir durante el trámite legislativo.
En este punto es preciso reiterar[16] que
el pueblo actúa como soberano cuando toma una decisión, a través del ejercicio
del voto, siempre y cuando se garantice una decisión libre y respetuosa del
pluralismo, como por ejemplo, cuando decide si convoca a una asamblea
constituyente, elige a sus miembros y delimita su competencia y término de
actuación.
La visión histórica y conceptual típica del
Estado liberal de derecho que predominó en el siglo XVIII, en la que la noción
de soberanía popular estaba enmarcada por una visión de la nación como unidad
homogénea, ha evolucionado, a partir de la Segunda Guerra Mundial, hacia una
visión pluralista en la que debe garantizarse tanto la visión de las mayorías
como las voces de las minorías y en donde no es posible que un único grupo de
ciudadanos se abrogue la voz del pueblo soberano. La noción de pueblo soberano
o de constituyente primario que acompaña esta concepción de democracia liberal
constitucional, es la de pluralismo: diferentes pensamientos, diferentes razas,
géneros, orígenes, religiones, etc., que optan por este modelo de democracia
constitucional en la que todo poder debe tener límites, y que como pueblo
soberano, como poder constituyente, aceptan “constituirse” y auto limitarse a
través de ese modelo democrático.
Esa concepción de democracia pluralista rechaza
la idea de que cualquiera pueda representar los intereses de todos e invita a
generar mecanismos que permitan que diferentes intereses y visiones sean
tenidos en cuenta. Por ello, en los
estados contemporáneos que surgen después de la Segunda Guerra Mundial,
predomina la idea de sociedades pluralistas, heterogéneas, en donde la voz del
pueblo no puede ser apropiada por un sólo grupo de ciudadanos, así sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una
manifestación de esa pluralidad. Bajo esta concepción contemporánea, el poder
constituyente para actuar legítimamente debe reflejar ese pluralismo. Y es por
ello que bajo esta concepción de estado constitucional democrático y de
derecho, el poder constituyente cuando actúa como tal, debe manifestarse en un
escenario deliberativo que garantice la concurrencia del pluralismo.
Este poder constituyente pluralista además
valora como necesario el mantenerse bajo ese modelo de democracia liberal
constitucional. Por ello, establece los mecanismos a través de los cuales es
legítimo transformar ese orden establecido sin llegar a sustituir el modelo
democrático por otro distinto o contradictorio.
Sobre este punto, la Corte señaló lo siguiente
en la sentencia C-153 de 2007, MP: Jaime Córdoba _ense_t:
“A partir de lo dispuesto en el artículo 374 de la Constitución y de la
diferencia entre poder constituyente originario y poder constituyente derivado
– o poder de reforma –, la Corte ha reconocido que el Congreso de la República
tiene plena libertad para reformar la Constitución pero que sin embargo no
tiene competencia para sustituir el modelo constitucional por otro distinto o
contradictorio. En este sentido, la Corte ha considerado que la sustitución de
la Constitución sólo puede ser legítima si es aprobada por el poder
constituyente primario o por una Asamblea Constituyente especialmente elegida
para ello, luego de un proceso deliberativo y democrático respetuoso de las
garantías que para tales efectos consagra la propia Constitución”.
Cada mecanismo de reforma constitucional
previsto en esa constitución, permite en mayor o menor grado una expresión
plural y democrática de ese poder constituyente, y en esa medida hay mayores
restricciones al poder de reforma entre menos garantías de pronunciamiento
plural ofrezca el mecanismo. Así, entre menos posibilidades haya de prefijar la
agenda sobre la cual se puede pronunciar ese pueblo o menor participación de
ese pueblo constituido en el proceso de reforma, mayores limitaciones hay al
poder de reforma. Es por eso que la Corte ha señalado que a través de acto
legislativo o de referendo constitucional, el poder de reforma es limitado.[17]
En el caso del referendo constitucional
previsto en los artículos 378 y 155 de la Carta, la agenda la prefija el
gobierno o un grupo de ciudadanos, según el origen de esa iniciativa. La
posibilidad de decisión se reduce a aprobar o rechazar el texto sometido a su
consideración, pero no es posible que posiciones intermedias modifiquen
sustancialmente el texto predefinido, o que introduzcan a esa agenda temas
nuevos.
De lo anterior surge que en la etapa de formación
de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional, los
ciudadanos que apoyan la iniciativa, están ejerciendo su derecho a participar a
través de uno de los mecanismos constitucionales de participación democrática,
pero no están actuando como constituyente primario ni adoptando una decisión.
En esta etapa unas mayorías prefijan la agenda sobre la cual se podrá
pronunciar después la ciudadanía, y frente a esa agenda, no hay posibilidad de
un debate plural, sino solo la posibilidad de contestar sí o no a la agenda
prefijada por ese grupo que promueve la iniciativa.
El proceso de recolección de firmas para la
inscripción de la iniciativa y del Comité, y de apoyos para presentar la
iniciativa al Congreso, corresponden a una intención distinta, tal como lo
reconoció la Corte Constitucional en la sentencia SU-1122 de 2001, al resolver
una acción de tutela interpuesta por varios miembros del Comité de Promotores
del “Referendo Contra la Corrupción # 2”, que consideraban que su derecho a participar
y a ejercer un control político se veía vulnerado por la negativa de la
Organización Electoral a considerar como apoyos válidos para la presentación de
la iniciativa al Congreso, aquellos que se habían recolectado para la
inscripción de la iniciativa y del Comité Promotor. Según los peticionarios, ni
el artículo 375 de la Constitución ni la Ley 134 de 1994 establecían que los
apoyos recolectados para la solicitud de referendo en sus distintas etapas no
pudieran sumarse entre si. Sobre el punto, dijo la Corte lo siguiente:
“(…), en la sentencia SU-747
de 1998, la Corte señaló que “las transformaciones introducidas en este campo
[mecanismos democráticos de adopción de decisiones] por el Constituyente de
1991 denotan su fuerte compromiso con la profundización de la democracia en el
país. En efecto, la Carta de 1991 le asigna un valor fundamental a la
democracia, tanto en sus aspectos procedimentales –tales como las elecciones,
el control de los mandatarios, los mecanismos de participación, la división de
poderes, la regulación de los partidos políticos, etc., como en sus aspectos
sustanciales – que se expresan en los derechos fundamentales y en los fines y
obligaciones del Estado”[18].
“Teniendo presente esta
“radicalización” democrática dispuesta en la Constitución, resulta evidente que
cualquier intento por restringir la efectividad de los procesos democráticos,
en particular aquellos relativos a la expresión del soberano, han de ser
desechados por el sistema. (…).
(…)
“11. La interpretación que
proponen los demandantes se basa en una concepción formal de la democracia.
La pretensión de que se adicionen los “apoyos” obtenidos en un momento y otro,
so pretexto de que es la única forma de asegurar la efectividad del principio
democrático y del derecho de los ciudadanos a participar en los procesos de
toma de decisiones (Art. 2 y 40 C.P.), implica que las condiciones fijadas
normativamente (debido proceso) para la validez de la participación democrática
(Ley 134 de 1994) carecen de importancia, siempre y cuando se asegure que
exista una decisión “popular” con efectos normativos.
“La ley 134 de 1994 ha
previsto que para la inscripción de la propuesta normativa se ha de lograr un 5
por mil del censo electoral de apoyo. La Carta (art. 10) por su parte, dispone
que el sometimiento de la propuesta al Congreso de la República debe apoyarse
en la voluntad del 5% del censo electoral (C.P. arts. 155 y 378). La Corte, al
estudiar el proyecto de ley estatutaria no encontró objetable que se hiciera
exigible el 5 por mil para inscribir la propuesta. En su oportunidad[19] se limitó a señalar
que a los promotores les está permitido “promover iniciativas legislativas y
normativas, o solicitudes de referendo” y que, contrario a lo dispuesto en el
artículo 155 de la Carta, a éstos únicamente se les exige el número de firmas
antes mencionadas. Ello implica que el guardián de la Constitución no encontró
violatorio de la Carta que se impusiera un procedimiento previo a la
recolección de firmas en apoyo a la propuesta normativa o a la solicitud de
referendo.
(…)
“14. Podría sostenerse que las
diferencias entre cada una de las etapas no son tan relevantes y marcadas, como
para sostener que se menosprecie la libertad y la opinión de los ciudadanos que
han apoyado el proceso en sus respectivos momentos.
“Para enfrentar este argumento
se torna indispensable analizar la naturaleza de cada una de las etapas. La
inscripción, prevista en el artículo 10 de la Ley 134 de 1994, consiste en la
inscripción de un promotor, que cuenta con un respaldo popular (5 por mil del
censo electoral) y que deberá conformar un comité que represente la iniciativa.
El artículo 12 de la ley prevé algunos requisitos: un formulario diligenciado
con (i) el nombre completo y la identificación de los promotores; (ii)
exposición de motivos de la solicitud de referendo y un resumen de la misma;
(iii) un título que describa su contenido y un proyecto de articulado; y, (iv)
nombre y prueba de existencia de las organizaciones que respaldan la solicitud,
entre otros[20].
“15. El artículo 11 de la Ley
134 de 1994 dispone que en el formulario en el cual se consignan las firmas en
apoyo a la inscripción, ha de quedar establecido que se trata de la recolección
de firmas para “que los promotores puedan presentar e inscribir la solicitud de
referendo”. Ello se complementa con el artículo 16 de la misma ley, que exige
que el formulario en el cual se consignan las firmas en apoyo a la solicitud
deberá ser distinta y contendrá, además de la información que se imprime en la
solicitud de inscripción, “el resumen del contenido de la propuesta y la
invitación a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo”. Es decir,
debe existir identificación plena del objeto sobre el cual el ciudadano expresa
su acuerdo. Lo anterior significa que el legislador, consciente de la necesidad
de que no exista confusión para el ciudadano respecto de lo que apoya, impuso
requisitos que se tornan más rigurosos cuando se trata de consignar los apoyos a
la propuesta final.
“En este orden de ideas, si
bien existe identidad teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos
buscan la realización del acto complejo, en este caso, la solicitud al Congreso
de la República para que convoque a un referendo, también ha de tenerse en
cuenta que el legislador quiso que cada uno de los momentos estuviera apoyada
popularmente. Ello implica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo
para propósitos distintos: en la primera, se apoya fundamentalmente un promotor
y unos lineamientos generales; en la segunda, un texto concreto. De ahí
que, si se entiende que el “apoyo” es manifestación de la libertad individual
(como lo es el voto) y representación de su individualidad (C.P. art. 12), al
adicionarse los apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, por decir
lo menos, voluntades expresadas con objetivos distintos. Es decir, se
menosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud de
referendo), aduciendo que en “últimas conducen a lo mismo”.
“De paso, esta interpretación
hecha (sic)
por tierra la función de garante de la libertad que tiene el debido proceso,
pues bien podría aducirse en infinidad de circunstancias, que de nada vale el
procedimiento fijado normativamente si violarlo conduce a un fin constitucional
legítimo. Extremando el argumento, para qué la democracia misma si existen
mecanismos más ágiles, efectivos y menos onerosos para seleccionar mandatarios
o adoptar decisiones jurídicamente vinculantes. Así, en caso de no obtenerse
una mayoría suficiente en la votación en plenaria de un proyecto de ley o de
acto legislativo, se podría sumar a la votación de la plenaria la obtenida en
comisiones o, si fuera necesario, la obtenida en todo el proceso y, así, sacar
adelante una propuesta de acto legislativo abiertamente impopular”.[21] (Negrilla fuera
del texto).
De lo anterior surge que
el objeto y la competencia que cumplen los ciudadanos que apoyan una iniciativa
de referendo durante la etapa de recolección de firmas para apoyar la
iniciativa, es el de un órgano constituido, y por lo mismo, con un poder de
reforma constitucional limitado. En esa medida, resulta posible aplicar el
precedente fijado en las sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-970 y
C-971 de 2004, C-1040 de 2005, y C-588 de 2009, sobre los límites al poder de
reforma por parte de los órganos constituidos, ya sea que se haga a través de
un referendo de iniciativa ciudadana o gubernamental o a través del Congreso
mediante un Acto Legislativo.
Por ejemplo, en el fundamento jurídico 30 de la Sentencia C – 551 de 2003 dijo la Corte que,
“(…) el poder de reforma, o poder
constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar
una constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la
constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por
la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma.
Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos etc. Se
trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia constitución, y en este
sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la constitución
existente, y es por ello derivado y limitado” (Negrillas fuera del texto).
Igualmente se resalta en el fundamento jurídico 40 de la misma Sentencia que,“ (…) el poder de revisión constitucional, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo, no es obra del poder constituyente originario ni del pueblo soberano, sino que es expresión de una competencia jurídicamente organizada por la propia Constitución, y por ello se encuentra necesariamente limitado, por la imposibilidad de sustituir la Carta, ya que ello implicaría que el poder de reforma se erige en poder constituyente originario”
Por otra parte, en la sentencia C-141 de 2010 que realizó el Control de Constitucionalidad del primer referendo por iniciativa popular[22], la Corte estableció que:
“En primer lugar cabe señalar que a pesar de
tratarse de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo
normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitución,
según el tenor del artículo 374 de la Carta. Por lo tanto el referendo
constitucional de iniciativa ciudadana no sólo está sujeto a requerimientos
procedimentales, sino también a los límites competenciales a los que
previamente se hizo alusión. Esta apreciación resulta también del tenor del
artículo 3º constitucional según el cual “[l]a soberanía reside en el pueblo,
del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por
medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”
(negrillas añadidas), de este enunciado se desprende que a pesar de ser el
depositario de la soberanía el pueblo cuando ejerce el poder de reforma
constitucional también debe actuar dentro del marco procedimental y de
competencia fijado por la propia Constitución.
Parafraseando a Elster[23] el pueblo también esta (sic) atado a la
Constitución de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos
definitorios cuando actúa en el ejercicio del poder de reforma.
(…)
La misma mediación del Congreso y la
participación final del pueblo que se reduce a aprobar a improbar el texto
normativo sometido a su votación, deja serias dudas sobre su actuación en este
caso como constituyente originario, pues las estrictas regulaciones
procedimentales a las que está sujeta la participación popular riñen con la
esencia misma de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido
caracterizado como ilimitado y no sometido a cauces procesales.
Adicionalmente existen precedentes
constitucionales en la materia, pues esta Corporación ha señalado que de los
distintos mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional el único
que no está sujeto a límites de competencia es (sic) una Asamblea Nacional Constituyente
convocada expresamente para proferir una nueva Carta. En efecto en la sentencia
C-1040 de 2005 se sostuvo expresamente que el “pueblo puede investir a una
Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución,
posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Sólo por
medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una
opuesta o integralmente diferente”. Por lo tanto la vía de referendo
constitucional no es idónea para transformar los principios estructurantes
plasmados originalmente en el texto constitucional (…) (Negrilla fuera del texto)
En conclusión, considera la Corte que el referendo para la reforma de la Constitución por iniciativa popular previsto en el artículo 378 de la C.P., se establece como un mecanismo que refuerza el principio de democracia participativa del artículo primero de la Constitución y no puede considerarse que da lugar a una manifestación del poder constituyente primario. El pueblo sí actúa activamente en la etapa de la elaboración de la propuesta, la recolección de firmas y en la etapa de aprobación o desaprobación de la propuesta de modificación de la Constitución, pero lo hace como parte de un proceso complejo, en donde se regula y limita su actuación teniendo en cuenta unas reglas específicas establecidas en la Constitución y la ley. Por esta razón, será una manifestación del poder de revisión, del poder de reforma o del poder constituyente constituido (pouvoir constituant institué) y no de una expresión del poder constituyente, primario u originario[24].
Teniendo en cuenta este presupuesto la Corte analizará en los siguientes numerales lo concerniente a las características generales y especiales que deben tenerse en cuenta en la tramitación de un referendo para la reforma de la Constitución por iniciativa ciudadana.
En este apartado la Corte estudiará los requisitos generales que deben
tenerse en cuenta en la etapa previa a la tramitación del referendo
constitucional en el Congreso. En primer lugar, (3.1) estudiará los requisitos generales que deben
tenerse en cuenta en la conformación de la iniciativa ciudadana con base en lo
dispuesto en el artículo 378 de la C.P; en segundo lugar (3.2), analizará los requisitos especiales para la
conformación de la iniciativa ciudadana teniendo en cuenta la Ley 134 de 1994,
sobre mecanismos de participación ciudadana y la Ley 130 de 1994 sobre partidos
y movimientos políticos, así como lo que ha establecido el
precedente jurisprudencial sobre la materia; en tercer lugar (3.3) analizará si en el caso concreto para la conformación de la iniciativa ciudadana se cumplieron con todos los requisitos constitucionales y legales
analizados, y finalmente se harán las conclusiones sobre
este punto (3.4).
3.1.
Requisitos generales en la conformación de la iniciativa ciudadana
El artículo 378 de la Constitución establece
las siguientes exigencias sobre la ley de referendo de iniciativa ciudadana:
(i) la reserva de iniciativa en favor un número de ciudadanos equivalente a por
lo menos el 5% del censo electoral existente a la fecha respectiva, (ii) la
aprobación por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras, (iii) la
presentación del texto sometido a votación popular para garantizar la libertad
del elector, y (iv) que los proyectos de reforma constitucional que dicha ley contenga
no reforme per se las disposiciones de la Carta, ya que no han sido
aprobados aún por la ciudadanía. (v) Por esta vía, tal como lo ha reconocido
esta Corporación, no puede tampoco sustituirse la Constitución, dado que el
grupo de ciudadanos que promueve el referendo, no actúa como constituyente
primario, sino como órgano constituido y por ende, como poder de reforma
limitado.
La ley de referendo es entonces una ley
convocante, que incorpora un proyecto de reforma constitucional, que debe ser
sometido a consideración de la
ciudadanía, cuyo proceso de formación comienza con la presentación del proyecto
y su exposición de motivos ante la organización electoral al momento de
inscribir la iniciativa ciudadana. En ese sentido, tanto la formación de la
iniciativa ciudadana como la expedición de la ley son algunos de los pasos de
la reforma constitucional, que deben ser controlados por la Corte
Constitucional a la luz de lo que establece el artículo 241.2 de la Carta,
según el cual esta Corporación debe “decidir con anterioridad al
pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria de un
referendo (…) para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento
en su formación.”
Debido a lo anterior, el examen constitucional
de la iniciativa ciudadana y de la ley de referendo debe estar orientado a
proteger la supremacía de la Constitución (CP art. 4) y la libertad del elector
(CP art. 378), pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático
y la soberanía popular (CP arts 1 y 3), que se expresan por este mecanismo de
democracia participativa. Esto significa que la Corte no puede permitir que la
iniciativa ciudadana se realice sin el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales fijados para el ejercicio de este mecanismo de
participación ciudadana, ni que la ley de referendo sea irregularmente aprobada
o contenga preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la
libertad del elector.
Por ello, si la Corte constata que en la
formación de la iniciativa o en la aprobación de la ley que convoca al
referendo hubo un vicio en el procedimiento de formación, o que se
desconocieron los límites competenciales que tienen tanto los ciudadanos como
el Congreso para reformar la Constitución, o comprueba que la formulación de la
pregunta no asegura la libertad del elector, no puede permitir que ésta sea
sometida al pueblo. Pero también debe el juez constitucional favorecer la
expresión de la ciudadanía, pues Colombia es una democracia participativa,
fundada en la soberanía popular (CP arts 1º y 3º).
En el siguiente acápite la Corte analizará los
requisitos particulares dispuestos en la Ley 134 de 1994 y en la Ley 130 de
1994 respecto a la tramitación de la iniciativa ciudadana de la reforma
constitucional por referendo.
Para determinar cuál es el procedimiento que
debe revisar la Corte en la conformación de la iniciativa ciudadana se debe
analizar en primer lugar (i) la inscripción de la
iniciativa ciudadana, en segundo término (ii) el trámite que se da con
posterioridad a la inscripción de la iniciativa ciudadana, en tercer término
(iii) los aspectos relacionados con la
certificación del cumplimiento de requisitos constitucionales y estatutarios
por parte de la organización electoral, y en cuarto lugar (iv) lo relacionado con
la financiación de las campañas de los mecanismos de participación ciudadana.
3.2.1.
Trámite previo a la
inscripción de la iniciativa ciudadana:
Según el artículo 13 de la Ley 134 de 1994, “toda iniciativa popular
(…) debe estar redactada en la forma de proyecto de acto legislativo (…).”
El art.12. lit b) exige que la solicitud de referendo tenga una exposición
de motivos y el resumen del
contenido, y en el literal c), se exige además que “tenga título que
describa la esencia de su contenido y el proyecto de articulado.” Es
decir que el proyecto de ley de referendo que incorpora el texto del acto
legislativo que será sometido a votación popular aparece desde la inscripción
de la iniciativa ante la Registraduría, y ese es el que sirve de base para la
recolección de apoyos.
Los Títulos II y IV de la Ley 134 de 1994,
regulan lo relativo al trámite de los referendos. Para efectos del referendo
constitucional el legislador estatutario reguló de manera extensa los
requisitos en materia de respaldos (Arts. 33 y 34), contenido (Arts. 35 a 37),
campaña (Arts. 38 a 40), votación del referendo y adopción de la decisión
(Arts. 41 a 49). Además, estableció requisitos para la conformación de
promotores y voceros (Art. 10), para la elaboración de formularios (Art. 11),
para la inscripción de la solicitud (Art.12). Estableció un término para que el
Registrador suministre los formularios y un plazo para recolectar los apoyos
(Art. 16), así como la posibilidad de su prórroga (Art. 17), los requisitos que
deben cumplir las firmas, las causales de anulación y la autoridad competente
para adoptar la decisión anulatoria (Art. 18), la posibilidad de recibir apoyos
por correo (Art. 19), el trámite de un desistimiento (Art. 20), la entrega de
los formularios firmados a la Registraduría (Art. 21), su verificación (Art.
23), la certificación (Arts. 24 y 27) del cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales, y la destrucción de formularios (Art. 25). Por su
parte, los artículos 96 a 98 de la Ley 134 de 1994, regulan la publicidad
pagada sobre referendos a través de los medios de comunicación, el control de
las contribuciones y la fijación del monto máximo de dinero privado para las
campañas de los distintos mecanismos de participación.
Es por ello que el procedimiento de formación que debe examinar la Corte
Constitucional, para asegurarse que se trata de una iniciativa ciudadana
válida, comprende todos los pasos seguidos en la formación de esa
iniciativa popular, a saber: (i) la conformación del comité de promotores[25].;
(ii) la inscripción del Comité ante la organización electoral, previo respaldo
del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral;
(iii) la verificación de los requisitos para la inscripción del Comité Promotor
por parte del Registrador Nacional del Estado Civil; (iv) la entrega del
formulario de suscripción de apoyos por parte de la Registraduría Nacional del
Estado Civil; (v) la recolección de apoyos exigidos (5% del censo electoral
vigente); (vi) la verificación del cumplimiento de los requisitos en relación
con los apoyos suscritos, incluido el respeto de las normas electorales que
fijan los topes para las campañas de los mecanismos de participación; y (vii)
la expedición de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la
Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación.
En conclusión, al revisar el procedimiento previo a la inscripción de la
iniciativa popular la Corte comprobará, entre otras cosas, que el comité de
promotores se haya inscrito válidamente, que se haya presentado ante la
organización electoral un texto de articulado redactado como proyecto de ley,
con título y exposición de motivos, que haya rendido cuentas sobre las
contribuciones recibidas y que tales contribuciones hayan respetado el monto
máximo de dinero privado permitido por la ley.
Así mismo se tendrá en cuenta en el estudio de constitucionalidad, que
se haya expedido la certificación de las firmas que respalden la iniciativa
ciudadana y el certificado en donde se establece que se cumplieron con todos
los requisitos constitucionales y legales por parte de la Registraduría
Nacional del Estado Civil para poder dar inicio al trámite del proyecto en el
Congreso.
Trámite que se da
con posterioridad a la inscripción de la iniciativa ciudadana
De la lectura sistemática de la regulación de
la iniciativa ciudadana en la Ley 134 de 1994 se desprende que una vez inscrita
la solicitud de convocatoria a referendo, según lo ha señalado esta
Corporación, “el proceso deja de ser plebiscitario, en la medida en que se
somete a consideración de la población un texto cuyo contenido debe ser visible
y cuyos motivos para proponerse deben ser explícitos (art. 16). El que se
someta a consideración un texto, torna el proceso independiente de sus
promotores, como quiera que en caso de desistimiento –el cual debe ser
motivado- se establece un término para que “cualquier ciudadano, concejal o
diputado que lo desee integre un nuevo comité de promotores” (art. 20) y
prosiga, en lo que resta para que culmine el plazo, con la solicitud de apoyos”.[26]
La existencia de una solicitud inscrita también
obliga a la organización electoral a disponer una serie de instrumentos y
elementos que apoyen el proceso. Así mismo, se le hace custodio de la voluntad
popular, pues ante dicha organización se justifica el desistimiento y es ella
misma la que, por mandato legal, procede a contar las firmas y a informar de
tales hechos a la ciudadanía para que ésta pueda seguir en el proceso. Es por
ello que debe expedir los formularios, certificar el censo electoral, inscribir
las iniciativas, verificar que se está ante una iniciativa válida conforme a
los requisitos constitucionales y legales, e incluso, en caso de desistimiento,
garantizar la posibilidad de que se integre un nuevo comité de promotores, a
través de un procedimiento público que está bajo su supervisión.
Dado que en 19 años de vigencia de la
Constitución de 1991, éste es el segundo referendo constitucional de origen
popular que es objeto de control por parte de la Corte Constitucional cuyo
trámite pone de presente problemáticas no consideradas hasta ahora por la
Corte, hay dos temas que resultan de interés a la hora de examinar el
procedimiento de formación de esta iniciativa: (i) la certificación del
cumplimiento de requisitos constitucionales y estatutarios por parte de la
organización electoral, y (ii) la financiación de las campañas de los
mecanismos de participación ciudadana.
La
certificación del cumplimiento de requisitos constitucionales y estatutarios
por parte de la organización electoral
De conformidad con lo que establece la Ley 134
de 1994, el Registrador del Estado Civil debe certificar, en el término de un
mes, contado a partir de la fecha de entrega de los formularios de los promotores
y realizadas las verificaciones de ley, el número total de respaldos
consignados, el número de respaldos válidos y nulos y finalmente si ha cumplido
o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la
iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo.
De lo anterior surge que el cumplimiento
material de los requisitos constitucionales y legales y su certificación por el
Registrador y por la Organización Electoral, se constituye en paso necesario
para la iniciación del trámite legislativo de la ley que convoca a un
referendo.
Sobre el tema de la certificación de los requisitos constitucionales y estatutarios que deben cumplir las iniciativas ciudadanas para convocar a un referendo constitucional, en la sentencia C-141 de 2010,[27] la Corte dijo que interpretando los artículos 24[28] y 27[29] de la LEMP se tienen que certificar por parte del Registrador Nacional del Estado Civil varios aspectos. En primer término (i) se tiene que certificar el número y la autenticidad de los apoyos ciudadanos necesarios para conformar el Comité de Promotores (cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral), en segundo lugar (ii) se tiene que certificar la autenticidad y número de firmas que apoyan la iniciativa popular, que corresponden al 5% del Censo Electoral vigente, en tercer término (iii), se tiene que certificar por parte de la _ense_tadotes que se cumplieron con los topes máximos de financiación en la campaña para la recolección de firmas. Estas comprobaciones dan lugar a que el Registrador Nacional del Estado Civil emita un certificado final en donde indique que se han cumplido con todos los requisitos constitucionales y legales para poder así llevar a cabo el trámite en el Congreso. Sobre este punto dijo la Corte Constitucional en la referida sentencia:
“(…) como se puede advertir, mientras que la
certificación a que refiere el artículo 24 de la LEMP alude al cumplimiento del
número de respaldos válidos para presentar la iniciativa de referendo
constitucional, consistente en por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos
inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella del artículo 27 de la
misma normatividad presenta un contenido mucho más amplio, por cuanto alude al
“cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los
mecanismos de participación ciudadana”.
En tal sentido, el artículo 24 de la LEMP
apunta a constatar que la iniciativa legislativa popular, mediante la cual se
pretende convocar al pueblo a un referendo constitucional, sea presentada por
el número de ciudadanos exigidos por la Constitución, lo cual implica adelantar
una labor de técnica de verificación acerca del número y autenticidad
de los apoyos ciudadanos necesarios para conformar el Comité de Promotores
(cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral), y
luego para presentar ante el Congreso la respectiva iniciativa legislativa (al
menos el 5% del censo electoral vigente).
De manera complementaria, la certificación de
que trata el artículo 27 de la LEMP alude a los requisitos exigidos para la
realización del mecanismo de participación ciudadana, entre ellos los
atinentes a la financiación de la campaña a favor de la iniciativa legislativa.”
(Negrillas fuera del texto).
La
financiación de las campañas de los mecanismos de participación ciudadana.
En cuanto a la financiación de las campañas por
el referendo, se tiene que verificar el cumplimiento de los requisitos
estatutarios establecidos en los artículos 95 a 98 y en el Capítulo 3 del
Título II (arts. 38 a 40) de la Ley 134 de 1994, para determinar si se está
ante una verdadera iniciativa ciudadana, o si por el contrario, ante la
superación de los límites fijados anualmente por el Consejo Nacional Electoral,
se deformó la voluntad ciudadana.
Al examinar la constitucionalidad de las normas que establecían límites
a la financiación de los mecanismos de participación en el año 1994, el
referente normativo vigente en ese momento, compuesto entre otras normas por el
Preámbulo y por los artículos 2, 3, 13, 40, 103, 107 y 109 de la Carta, establecía
de manera conjunta los parámetros constitucionales que garantizan el principio
de igualdad en materia electoral y de mecanismos de participación. Esas normas
constitucionales también desarrollan los principios de transparencia y
pluralismo que son fundamentales para el debate democrático. Teniendo en cuenta
ese referente constitucional, la Corte declaró la exequibilidad de los
artículos 97 y 98 de Ley 134 de 1994, y reiteró que el establecimiento de topes
a la financiación privada de las campañas que se adelanten en relación con los
distintos mecanismos de participación, resulta esencial, entre otras cosas,
para garantizar el principio de igualdad.
Si bien este referente constitucional fue
modificado parcialmente por el Acto Legislativo 01 de 2003, al hacer énfasis en
el fortalecimiento de los partidos políticos, en lo que tiene que ver con los
límites a la financiación de los mecanismos de participación, no ha cambiado.
De hecho, los cambios introducidos por el Acto Legislativo 01 de 2003 se
reducen a modificaciones a los artículos 107 y 109, pero no tocan los demás
referentes constitucionales. Tales modificaciones se concentran en el tema de
elección de candidatos, pero en todo caso mantienen casi de manera idéntica los
textos originales de la Constitución de 1991 en lo que se refiere a la
posibilidad de establecer topes a la financiación privada de los mecanismos de
participación. Por ello es posible afirmar que el constituyente derivado de
2003 no eliminó la posibilidad de establecer límites a la financiación privada
para la utilización de los mecanismos de participación, y que las normas
estatutarias que regulan tales materias mantienen su relevancia constitucional.
En cuanto a los montos máximos para las campañas por el referendo, el
art. 98 dice que el Consejo Nacional Electoral fijará en el mes de enero de
cada año, “el monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en
cada una de las campañas relacionadas con los derechos e instituciones
reguladas en la Ley 134 de 1994”. Este artículo no precisa qué se
entiende por campañas, sin embargo, al hablar de “en cada una de las
campañas”, introduce la idea de que para la utilización de los
mecanismos de participación regulados en la Ley 134 de 1994 puede haber varias
campañas. Por su parte el Capítulo 3 del Título IV de la Ley 134 de 1994, cuyo
título es “la campaña del referendo”, incluye durante esta etapa el
período de recolección de firmas y las campañas por el Sí y por el No[30].
Una lectura conjunta de esta normas admite al menos tres
interpretaciones: (i) que la expresión “cada una de las campañas”
empleada en el artículo 98 de la Ley 134 de 1994 se refiere a la campaña que se
adelanta frente a cada mecanismo de participación y que frente a cada mecanismo
sólo es posible una campaña única que se inicia con el proceso de recolección
de firmas y culmina la noche anterior a la votación, por lo que el límite de
financiación es uno solo para todo este proceso; (ii) que la “campaña”
mencionada en el artículo 98 se refiere únicamente a la que se adelanta por el
Sí y por el No, y por lo tanto, sólo esta etapa está sometida a los límites de
financiación, o (iii) que un mecanismo
de participación puede ser objeto de varias campañas, bien sea para la
recolección de firmas o para promover el voto por el Sí o por el No, y que cada
una de esas etapas está sometida a los límites de financiación privada que
anualmente fije el Consejo Nacional Electoral.
De las tres interpretaciones mencionadas, la primera conduce a un
absurdo que afectaría el derecho a la participación, pues si un grupo de promotores
invierte el monto máximo de contribuciones permitido durante el proceso de
recolección de apoyos, no tendría la posibilidad de recibir los apoyos para la
campaña por el Sí y sólo tendrían dinero los que apoyan la campaña por el No.
Si se acoge la segunda interpretación, se traicionaría la intención del
constituyente y del legislador estatutario de prevenir que el empleo ilimitado
de dineros privados en el uso de los mecanismos de participación desfigure la
voluntad ciudadana, y le dé falsamente a un interés particular la apariencia de
iniciativa ciudadana. Todos los
riesgos advertidos por la doctrina y por la práctica sobre manipulación
ciudadana cuando se está ante mecanismos de participación democrática se
materializarían si la conclusión es que no hay límites a los dineros que pueden
promover una iniciativa ciudadana.
Finalmente si se acoge la tercera, y se entiende que tanto en la etapa
de recolección de apoyos como en la promoción del Sí y del No puede haber
campañas, y que cada una de las campañas por el referendo está sometida al
límite máximo de contribuciones privadas que señala la ley estatutaria, tal
interpretación resulta acorde con los fines constitucionales de la
participación ciudadana y con las restricciones constitucionales, estatutarias
y orgánicas que imponen límites cuantitativos a la financiación privada de
campañas.
La exigencia de topes a la financiación privada
para el caso de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo
constitucional cumple una función fundamental: garantizar que no se distorsione
el interés ciudadano frente a un tema específico, solo porque se es capaz de
mover un número ilimitado de recursos. Cuando se han sobrepasado los topes, no
se está en realidad ante un asunto de verdadero interés ciudadano, sino ante un
asunto de interés particular respaldado por un grupo económicamente fuerte,
capaz de movilizar el procedimiento de participación ciudadana para promover
tal interés y presentarlo como interés ciudadano.
Esta última tesis se refuerza con la interpretación que dio la Corte en la Sentencia C -180 de 1994, que hizo el Control de Constitucionalidad de la Ley 134 de 1994 (LEMP), en donde se dijo que:
“10.7 El artículo 98 fija el monto máximo de dinero
proveniente de particulares para las campañas de los distintos mecanismos de
participación, el cual será fijado por el Consejo Nacional Electoral.
“En relación a los gastos del proceso de recolección de firmas y a las
contribuciones particulares para sufragarlos, la ley sólo puede limitar,
como así lo hace en el inciso cuarto del artículo sub-examine, el monto máximo
de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas
iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y
contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de éstos deberán
presentar ante la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un
contador público. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos
procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los
mecanismos de participación democrática”[31] (Negrilla fuera del texto)
Por otra parte, hay que tener en cuenta el precedente de la Sentencia C- 141 de 2010 que estableció que,
“(…) la postura según la
cual no existen límites ni individuales ni globales a las contribuciones
económicas durante la etapa de la iniciativa ciudadana resulta insostenible por
razones adicionales. En primer lugar porque la inexistencia de límites a los
aportes de cualquier naturaleza puede conducir a la afluencia de dineros
ilícitos en este tipo de procesos participativos, con las nefastas
consecuencias que de ello derivarían para la legitimidad del mecanismo de
participación popular. Eventualidad que no es de remota ocurrencia en Colombia,
pues con frecuencia dineros provenientes de actividades delictivas se han
destinado a la financiación de campañas políticas. Esto llevaría a que en el
peor de los escenarios, si se acogiera la tesis de inexistencia de límites a la
financiación de este tipo de iniciativas, se promovieran iniciativas normativas
con fines espurios, que dispondrían de abundantes medios económicos para
pervertir la voluntad popular”.
Del mismo modo, aun si deja de lado las reservas sobre el ingreso de dineros ilícitos en la implementación del mecanismo de participación popular, la permisión de la afluencia indiscriminada de recursos convierte la iniciativa ciudadana en un procedimiento plutocrático, financiado por sectores económicos poderosos para la defensa de sus intereses particulares. Lo que conduce igualmente al resultado nefasto al que se hizo alusión: la perversión de la voluntad popular y la desnaturalización de la iniciativa normativa, que dejaría de ser ciudadana para ser instrumentalizada por grupos de presión para la defensa de sus intereses particulares.
En esa medida es claro que la existencia de límites a los aportes además de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara finalidad acorde con el principio democrático: preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado por intereses particulares de distinta índole y sea utilizado en procura de intereses particulares o sectoriales.
Igualmente, hay que tener en cuenta que el
establecimiento de topes a la financiación de los mecanismos de participación,
también garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación
ciudadana, pues tanto el poder económico como la coacción a través del uso de
la fuerza les impiden a los ciudadanos decidir u opinar libremente.
Por último se debe tener en cuenta que los topes máximos de financiación
se refieren a dos tipos de campañas claramente diferenciadas, por un lado la
campaña para la recolección de firmas que como se explica en la Sentencia C
-141 de 2010 empieza una vez aquél se constituye e inicia
sus labores de recolección de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse
ante la Registraduría, es decir, para lograr el cinco (5) por ciento de los
ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y que culmina con la
presentación de la misma ante el Congreso (art. 30 de la LEMP)[32]; y por otra parte, la campaña del referendo constitucional
propiamente dicha que como lo sostiene el Consejo Nacional Electoral en su
Resolución núm. 0067 30 de enero de 2008 comienza a contarse a partir de la
ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional que declare exequible la
ley que convoca el referendo[33].
Sobre este punto, en la sentencia
C-141 de 2010 la Corte señaló lo siguiente:
“(…)
una interpretación sistemática de la Constitución y de las leyes estatutarias
pertinentes, y que será acogida por la Corte, apunta a señalar que (i) existen
dos campañas diferentes: una primera, para la iniciativa legislativa popular;
una segunda, para la realización del referendo constitucional propiamente
dicho; (ii) cada una de ellas está sometida a regulaciones distintas en materia
de financiación, acceso a medios de comunicación y publicidad (…). La
existencia de dos campañas electorales diferentes responde a que, como bien lo
señala el CNE, se está en presencia de dos mecanismos de participación
ciudadana distintos: la iniciativa legislativa popular y el referendo
constitucional propiamente dicho”
En conclusión, el certificado sobre el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales que debe ser expedido e incorporado por el Comité Promotor en el momento de la presentación de la iniciativa ciudadana para la tramitación de la ley que convoca a la reforma por referendo, debe incluir la certificación de que no se sobrepasaron los topes máximos de financiación de la campaña de la recolección de firmas, que cada año fija el Consejo Nacional Electoral. Este es un requisito sustancial para dar trámite a la iniciativa ciudadana que convoca al referendo, que salvaguarda el principio de democracia participativa y que tiene como finalidad preservar la voluntad popular y la libertad en el proceso de formación de la iniciativa popular para evitar que este mecanismo sea instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos o los ilegales.
Como se ha venido analizando, la ley que
convoca al referendo para la reforma a la Constitución se trata de un acto
complejo en donde se combinan elementos de la democracia participativa y
de la democracia representativa. Por
esta razón la Corte tiene potestad para estudiar la constitucionalidad del
trámite previo a la tramitación del proyecto de referendo por iniciativa
ciudadana, teniendo como parámetro de constitucionalidad, además de las normas
constitucionales, la Ley 134 de 1994 y la Ley 130 de 1994.
En este acápite se analizará el cumplimiento de los requisitos en el trámite previo a la tramitación de la iniciativa popular teniendo en cuenta la inscripción del Comité de Promotores (i), la inscripción de la solicitud del referendo constitucional (ii), la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil respecto a la verificación del número de firmas o respaldos ciudadanos requeridos (iii), y el certificado del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en la financiación de la campaña para la recolección de firmas (iv).
De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, el día 25 de junio de 2008, la ciudadana Gilma
Jiménez Gómez presentó ante la Registraduría Nacional
del Estado Civil, la solicitud de inscripción del Comité de Promotores para
adelantar un referendo constitucional para modificar el artículo 34 de la
Constitución, que permita incorporar la pena de prisión perpetua para castigar
los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, secuestro y
maltrato severo cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad.
El 14 de agosto de 2008, la ciudadana Gilma Jiménez Gómez radicó ante la
Registraduría del Estado Civil, las firmas exigidas para la constitución del
Comité Promotor. Mediante Resolución 4892 de 1 de septiembre de 2008,[34] la
Registraduría Nacional del Estado Civil, reconoció como vocera del Comité a la
señora Gilma Jiménez Gómez y realizó la inscripción del Comité Promotor. En esa
misma resolución la Registraduría certificó que el censo electoral para el 16
de enero de 2008 era de 27.908.400 cédulas de
ciudadanía aptas para votar, con lo cual para la inscripción del Comité
Promotor se requerían 139.542 apoyos válidos y certificó que para dicha
iniciativa se habían presentado inicialmente 228.461
respaldos, de los cuales 221.347
eran apoyos válidos. Por la relevancia del tema para el asunto bajo revisión, a
continuación se trascribe la Resolución 4892 de 2008:
“RESOLUCION NUMERO 4892 DE
2008
(septiembre 1°)
“por la cual se inscribe el Comité de Promotores y el Vocero
de una solicitud de Referendo Constitucional.
“El Registrador Nacional del Estado Civil, en uso de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las que le confiere la Ley
134 de 1994, y
CONSIDERANDO:
“Que la señora Gilma Jiménez Gómez, identificada con la
cédula de ciudadanía número 41659447 expedida en la ciudad de Bogotá, actuando
como vocera designada por el Comité de Promotores de conformidad con lo
establecido en el artículo 10 de la Ley 134 de 1994, el día 25 de junio de 2008
presentó ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, la solicitud de
inscripción del Comité de Promotores para adelantar un Referendo Constitucional
que busca la “reforma al artículo 34 de la Constitución Política”.
“Que en la solicitud de Referendo se consigna como
integrantes del Comité de Promotores a los siguientes ciudadanos:
|
NOMBRES Y APELLIDOS |
CEDULA DE
CIUDADANIA |
|
GILMA JIMENEZ GOMEZ |
41659447 |
|
MARIO GERMAN IGUARAN ARANA |
14881699 |
|
EDGARDO MAYA VILLAZON |
19134860 |
|
ELVIRA FORERO HERNANDEZ |
66822138 |
|
RAFAEL SANTOS CALDERON |
19329970 |
|
RODRIGO PARDO GARCIA-PEÑA |
19329970 |
|
GUILLERMO PRIETO LA ROTTA |
716036 |
|
DAVID ANDRES LUNA SANCHEZ |
79777591 |
|
SIMON GAVIRIA MUÑOZ |
80717850 |
“Que el Censo Electoral vigente al 16 de enero de 2008,
fecha de la solicitud del respectivo formulario de inscripción del Comité en
mención, ascendía a 27.908.400 cédulas de ciudadanía aptas para votar y, en
consecuencia de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley 134 de
1994, se requieren 139.542 apoyos válidos para la inscripción del respectivo
Comité Promotor.
“Que conforme a los requisitos
señalados en la norma citada en precedencia, mediante comunicación del 14 de
agosto de 2008, los interesados manifestaron presentar ante la Registraduría
Nacional del Estado Civil doscientos veintinueve mil doscientos sesenta y seis
(229.266) respaldos, y que una vez revisados por la Dirección Nacional de Censo
Electoral, se estableció que realmente ascendían a doscientos veintiocho mil
cuatrocientos sesenta y un (228.461) apoyos.
“Que con arreglo a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley
134 de 1994, la Registraduría Nacional del Estado Civil procedió a verificar
los respaldos presentados de acuerdo al procedimiento previsto en el artículo
7° de la Resolución 5641 de 1996 y en el artículo 5° de la Resolución 1056 del
25 de marzo de 2004, toda vez que en el presente caso se radicó un número
superior a 8.000 apoyos.
“Que aplicada la técnica de muestreo
descrita en el artículo 7° de la Resolución 5641 de 1996, y de acuerdo a los
soportes que reposan en la Dirección de Censo Electoral, se concluye que el
número de apoyos válidos obtenidos asciende a doscientos veintiún mil
trescientos cuarenta y siete (221.347), cifra que es superior al cinco por mil
del Censo Electoral exigido por la ley, siendo entonces procedente aprobar la
inscripción del Comité de Promotores de la solicitud de Referendo
Constitucional que busca la “reforma al artículo 34 de la Constitución
Política”.
“En mérito de lo expuesto,
“RESUELVE:
“Artículo 1°. Inscribir el
Comité de Promotores de la solicitud de Referendo Constitucional que busca la
“Reforma al artículo 34 de la Constitución Política”, el cual estará integrado
por los siguientes ciudadanos:
|
NOMBRES Y APELLIDOS |
CEDULA DE
CIUDADANIA |
|
GILMA JIMENEZ GOMEZ |
41659447 |
|
MARIO GERMAN IGUARAN ARANA |
14881699 |
|
EDGARDO MAYA VILLAZON |
19134860 |
|
ELVIRA FORERO HERNANDEZ |
66822138 |
|
RAFAEL SANTOS CALDERON |
19329970 |
|
RODRIGO PARDO GARCIA-PEÑA |
19329970 |
|
GUILLERMO PRIETO LA ROTTA |
716036 |
|
DAVID ANDRES LUNA SANCHEZ |
79777591 |
|
SIMON GAVIRIA MUÑOZ |
80717850 |
“Artículo 2°. Inscribir como vocera del Comité
Promotor a la señora Gilma Jiménez Gómez, identificada con la cédula de
ciudadanía 41659447 expedida en la ciudad de Bogotá.
“Artículo 3°. La presente resolución rige a partir de la
fecha de su publicación.
“Comuníquese y cúmplase.
“Dada en Bogotá, D. C., a 1° de septiembre de 2008”.
Mediante Resolución 4925 del 2 de septiembre de 2008, el Registrador
Nacional del Estado Civil, procedió a inscribir la solicitud de la iniciativa
ciudadana de referendo constitucional conforme a lo dispuesto en el artículo 12
de la Ley 134 de 1994. La resolución en cuestión dice textualmente lo
siguiente:
“RESOLUCION NUMERO 4925 DE
2008
“(septiembre 2)
“por la cual se inscribe una solicitud de Referendo
Constitucional.
“El Registrador Nacional del Estado Civil, en uso de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las que le confiere la Ley
134 de 1994, y
“CONSIDERANDO:
“Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley
134 de 1994, el 16 de enero de 2008, la ciudadana Gilma Jiménez Gómez,
identificada con la cédula de ciudadanía 41659447, actuando como vocera del
Comité Promotor reconocido mediante Resolución 4892 del 1° de septiembre de
2008, suscrita por el Registrador Nacional del Estado Civil, presentó ante esta
entidad la petición de inscripción de una solicitud de Referendo
Constitucional.
“Que adjunto al formulario de solicitud de inscripción se
allegó el correspondiente articulado en el cual se describe la esencia del
contenido de la proposición así: “Establecer la pena de prisión perpetua para
castigar delitos atroces contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física, mental, reforma al artículo 34 de la Constitución Política
de Colombia”.
“Que en la respectiva exposición de
motivos se encuentra consignado el resumen de la propuesta de la siguiente manera:
(…) “los ciudadanos que promovemos y firmamos esta iniciativa de Referendo que
busca reformar el artículo 34 de la Constitución Política, le proponemos a los
colombianos incorporar a nuestro ordenamiento jurídico una excepción, que
permita la pena de hasta prisión perpetua para castigar los delitos señalados,
que son de lesa humanidad, porque son cometidos contra los ciudadanos más
importantes de cualquier sociedad civilizada y para los cuales nuestra
Constitución ordenó prevalencia en sus derechos…”.
“Que junto con la solicitud de
inscripción se allegó el escrito que contiene el proyecto de Referendo
Constitucional y la correspondiente exposición de motivos.
“Que una vez analizada la totalidad de la documentación
aportada y las diligencias adelantadas por parte de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, se determinó que la solicitud presentada por la vocera del
comité promotor cumple con los requisitos establecidos por el artículo 12 de la
Ley 134 de 1994.
“Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley
134 de 1994, para radicar una solicitud de Referendo Constitucional ante el
Congreso de la República, se debe contar con un respaldo no menor al cinco por
ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el Censo Electoral correspondiente.
“Que el Censo Electoral vigente al 16
de enero de 2008, fecha en la cual se presentó la respectiva solicitud de
inscripción, ascendía a 27.908.400 ciudadanos aptos para sufragar, cifra que
permite establecer que el cinco por ciento (5%) necesario para el presente
proceso equivale a 1.395.420 respaldos válidos.
“Que el artículo 18 de la Ley 134 de
1994, establece que una vez inscrita la solicitud de referendo, la
Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá de quince (15) días para la
elaboración y entrega de los formularios a los promotores, quienes a partir de
ese momento contarán con seis (6) meses para la recolección de firmas de
quienes apoyen el proceso de participación.
“En mérito de lo expuesto,
“RESUELVE:
“Artículo 1°. Inscribir la solicitud de Referendo
Constitucional, por medio del cual se pretende promover una “Reforma al
artículo 34 de la Constitución Política de Colombia”.
“Artículo 2°. Asignar a la solicitud de
Referendo Constitucional, por medio del cual se pretende promover una “Reforma
al artículo 34 de la Constitución Política de Colombia”, el Radicado 003 de
2008.
“Artículo 3°.
Disponer, por intermedio de la Dirección de Censo Electoral, la entrega dentro
del término legal, de los formularios para la suscripción de apoyos de la
solicitud de Referendo Constitucional, por medio del cual se pretende promover
una “Reforma al artículo 34 de la Constitución Política de Colombia”.
“Artículo 4°. La presente resolución rige a partir de la
fecha de su publicación.
“Comuníquese y cúmplase”.
El 6 de enero de
2009, el Registrador Nacional del Estado Civil, expidió una certificación
mediante la cual señaló que la iniciativa ciudadana que busca “Establecer la
pena de prisión perpetua para castigar delitos atroces contra menores de 14
años y menores de edad con discapacidad física mental, reforma al artículo 34
de la Constitución Política de Colombia”, había sido respaldada por un
número de ciudadanos mayor al 5%
del censo electoral.
Según dicha
certificación, el día 18 de diciembre de 2008, el Comité Promotor había
afirmado haber presentado ante la organización electoral un total de 2.508.000
respaldos. Estas firmas fueron revisadas por la Registraduría, que encontró que
el número real de respaldos presentados era de 1.762.635. Sobre esta cifra la
Registraduría aplicó el procedimiento de revisión por muestreo previsto en el
artículo 23 de la Ley 134 de 1994[35]
y en la Resolución número 1056 del 25 de marzo de 2004. De conformidad con el censo electoral vigente a 16 de enero de
2008, el número de apoyos necesarios para certificar la existencia de una
iniciativa ciudadana ajustada a los requisitos constitucionales y legales,
debía ser igual o superior a 1.395.420 respaldos válidos. La revisión de
respaldos por parte de la Registraduría se realizó sobre una muestra de 16.951 respaldos, de los cuales fueron
rechazadas 1.409 firmas, es decir que el 91.69%, esto es, 1.616.160 firmas,
correspondían a respaldos válidos. Por lo anterior, la Registraduría
certificó que los parámetros establecidos en el artículo 24 de la Ley 134 de
1994 habían sido superados para esta iniciativa. La certificación en cuestión
dice textualmente lo siguiente:
“REGISTRADURIA NACIONAL DEL
ESTADO CIVIL
“El Registrador Nacional del Estado Civil, de acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 24 de la Ley 134 de 1994,
“CERTIFICA:
“Que la doctora Gilma Jiménez Gómez, identificada con cédula
de ciudadanía número 41659447 expedida en la ciudad de Bogotá, el día 25 de
junio de 2008 manifestó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la
intención de adelantar un Referendo Constitucional para buscar “Establecer la
pena de prisión perpetua para castigar delitos atroces contra menores de 14
años y menores de edad con discapacidad física mental, reforma al artículo 34
de la Constitución Política de Colombia”.
“Que el censo electoral vigente a la fecha de la
presentación de la solicitud en mención, ascendía a veintisiete millones
novecientos ocho mil cuatrocientos (27.908.400) cédulas de ciudadanía aptas
para votar, y en consecuencia de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 10 de
la Ley 134 de 1994, para el éxito de esta etapa del proceso se requería la presentación
de un número de respaldos no inferior al 5 por mil del Censo Electoral, es
decir, la acreditación de ciento treinta y nueve mil quinientos cuarenta y dos
(139.542) apoyos válidos para la inscripción del respectivo Comité Promotor.
“Que efectuada la revisión de apoyos para la acreditación
del Comité de Promotores, se validaron doscientos veintiocho mil cuatrocientos
sesenta y un (228.461) apoyos, número superior al mínimo requerido para esta
fase; por lo anterior este Despacho expidió la Resolución 4892 del 1° de
septiembre de 2008, por medio de la cual se realizó la inscripción del Comité
de Promotores y la acreditación del Vocero del mismo.
“Que en razón a que el respectivo Comité Promotor allegó la
documentación exigida en el artículo 12 de la Ley 134 de 1994, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, por medio de la Resolución 4925 del 2 de septiembre
de 2008, procedió a inscribir la solicitud de iniciativa ciudadana de Referendo
Constitucional asignándole el número de radicación 003.
“Que el día 2 de septiembre de 2008, compareció en el
Despacho de la Dirección de Censo Electoral, la doctora Gilma Jiménez Gómez, en
su calidad de Vocera del Comité Promotor del Referendo Constitucional, con el
fin de recibir a satisfacción el formulario de suscripción de apoyos aprobado
por la Registraduría Nacional del Estado Civil para la recolección de respaldos
equivalentes al 5% del Censo Electoral, de conformidad con lo previsto en el
artículo 18 de la Ley 134 de 1994.
“Que de conformidad con el respectivo Censo Electoral, el
número de apoyos necesarios para certificar el presente proceso, debe ser igual
o superior a un millón trescientos noventa y cinco mil cuatrocientos veinte
(1.395.420) respaldos válidos.
“Que el día 18 de diciembre de 2008, se recibió de parte de
los miembros del Comité Promotor, la cantidad de doscientos sesenta y un mil
trescientos dieciocho (261.318) folios, manifestando que los mismos contenían
dos millones quinientos ocho mil (2.508.000) firmas, correspondientes a los
ciudadanos que apoyan la solicitud promovida.
“Que una vez numerada y foliada la documentación allegada
por el Comité Promotor por parte de la Dirección de Censo Electoral, se
estableció que el número real de apoyos presentados ascendió a la suma de un
millón setecientos sesenta y dos mil seiscientos treinta y cinco (1.762.635)
respaldos, allegados en cuatrocientas sesenta y cinco (465) carpetas AZ, cada
una de cuatrocientos (400) folios.
“Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de
la Ley 134 de 1994 y la Resolución número 1056 del 25 de marzo de 2004
proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Dirección de Censo
Electoral, procedió a verificar los apoyos presentados aplicando la técnica de
muestreo prevista en el artículo 7° de la Resolución 5641 del 30 de octubre de
1996 expedida igualmente por parte de esta Entidad y en el artículo 5° de la
Resolución 1056 aludida en precedencia; lo anterior, en la medida que el número
de apoyos a verificar era superior a 8.000.
“Que para establecer la posible uniprocedencia de los
respaldos allegados a la Registraduría Nacional del Estado Civil, se dispuso
que algunos de los apoyos presentados fueran objeto de análisis por parte de
expertos grafólogos, con el fin de que estos emitieran concepto sobre la
validez de los mismos, el cual reposa en los archivos de la Dirección de Censo
Electoral.
“Que aplicada la revisión a cada uno de los apoyos de
acuerdo a lo establecido en el artículo 4° de la referida Resolución número
5641, se obtuvo el siguiente resultado:
|
Número de apoyos revisados |
2.508.000 |
|
Número de apoyos efectivamente presentados: |
1.762.635 |
|
Número de apoyos nulos |
28.440 |
“Que una vez se determinó el número de
respaldos sobre los cuales se aplicaría el procedimiento establecido por el
artículo 7° de la Resolución 5641 del 30 de octubre de 1996, se procedió a
revisar los apoyos correspondientes, a la muestra (16.951 respaldos), se
procedió a confrontar la información contenida en el Archivo Nacional de
Identificación (ANI) y en la base de datos del Censo Electoral, con el
propósito de establecer la correspondencia entre el número de cédula de
ciudadanía, los nombres y apellidos y su inscripción en el censo electoral,
siendo rechazadas 1.409 firmas después de esta revisión.
“Que adelantada la anterior actividad y aplicada la
mencionada fórmula estadística, de acuerdo a los soportes que reposan en la
Dirección de Censo Electoral, se concluye que el número de apoyos válidos
obtenidos es de quince mil quinientos cuarenta y dos (15.542) apoyos válidos.
“Como consecuencia del anterior proceso y de acuerdo con la
metodología dispuesta mediante la Resolución número 5641 de 1996, y superados
los parámetros establecidos en la norma, es pertinente conforme lo establece el
artículo 24 de la Ley 134 de 1994, emitir la presente certificación de
cumplimiento del requisito constitucional y legal de la presentación de
respaldos de un número de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral que
apoyan la solicitud de referendo, por medio de la cual se pretende “Establecer
la pena de prisión perpetua para castigar delitos atroces contra menores de 14
años y menores de edad con discapacidad física mental, reforma al artículo 34
de la Constitución Política de Colombia”.
“Esta certificación se emite en la
ciudad de Bogotá, D. C., de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 en su
artículo 24, con destino a la doctora Gilma Jiménez Gómez, en su calidad de
Vocera y representante de esta solicitud de referendo, a los seis (6) días del
mes enero de dos mil nueve (2009).
“Contra la presente certificación no
procede recurso alguno vía gubernativa de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 25 de la Ley 134 de 1994.
“Carlos Ariel Sánchez Torres.”
El certificado del
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en la financiación de
la campaña para la recolección de firmas
Según certificación
del 15 de enero de 2009, expedida por el Director del Censo Electoral de
la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Comité Promotor de la iniciativa
ciudadana para “Establecer la pena de prisión perpetua para castigar delitos
atroces contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física
mental, reforma al artículo 34 de la Constitución Política de Colombia”,
presentó el balance de ingresos y egresos de que trata el artículo 97 de la Ley
134 de 1994 dentro del término legal para hacerlo. A continuación se trascribe
la certificación mencionada:
“REGISTRADURIA NACIONAL DEL
ESTADO CIVIL
EL SUSCRITO DIRECTOR DEL CENSO ELECTORAL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL
DEL ESTADO CIVIL
CERTIFICA:
“Que efectuada la correspondiente confrontación contra los
archivos de la Dirección, se constató que la doctora Gilma Jiménez Gómez,
identificada con cédula de ciudadanía número 41659447, expedida en la ciudad de
Bogotá, en su calidad de vocero del Comité Promotor de la solicitud de
Referendo Constitucional que busca “Establecer la pena de prisión perpetua para
castigar delitos atroces contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física mental reforma al artículo 34 de la Constitución Política
de Colombia”, presentó el balance de ingresos y egresos correspondiente, de que
trata el artículo 97 de la Ley 134 de 1994, suscrito por un contador público
juramentado dentro del término legal para hacerlo.
“Asimismo, se indica que el precitado balance fue puesto a
disposición del Consejo Nacional Electoral, mediante comunicación fechada 6 de
enero del presente año suscrita por el doctor Carlos Ariel Sánchez Torres,
Registrador Nacional del Estado Civil.
“La presente, se expide a los quince (15) días del mes de
enero de 2009”.
De conformidad con la información que aparece en la página web de la
Registraduría General de la Nación, el Comité de Promotores había presentado el
balance de ingresos y gastos el día 13 de enero de 2009, y reportado
como ingresos totales 15 donaciones en especie por un valor total de
$30.415.200 y no reportó ni ingresos ni gastos directos. El 18 de junio de
2009, una vez revisados los documentos, la Registraduría expidió a favor de la iniciativa ciudadana para “establecer la pena de
prisión perpetua para castigar delitos atroces contra menores de 14 años y
menores de edad con discapacidad física mental, reforma al artículo 34 de la
Constitución Política de Colombia”, la certificación según la
cual se había cumplido con “los montos máximos de las contribuciones
particulares para la recolección de las firmas”. Esta resolución fue leída en la sesión Plenaria
de la Cámara de Representantes el mismo día de su expedición, es decir el 18 de
junio de 2009, según lo que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 861
de 8 de septiembre 2009. En
lo pertinente dice la Gaceta:
“ACTAS DE PLENARIA
“Número 189 de la sesión
ordinaria del día jueves 18 de junio de 2009
“En Bogotá, D. C., Sede
Constitucional del Congreso de la República, el día 18 de junio de 2009,
abriendo el registro a la 1:44 p. m. e iniciando a las 2:17 p. m., se reunieron
en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional, los honorables “Congresistas que
adelante se indican, con el fin de sesionar de conformidad con el mandato
legal.
(…)
“Presidente, para contestarle
al doctor Piedrahita, necesito de su autorización para dar lectura de la
certificación que el señor Registrador Nacional del Estado Civil, el doctor
Carlos Ariel Sánchez Torres, nos ha remitido. Y de la cual, la doctora Gilma
Jiménez, como coordinadora del comité promotor, ha debidamente hecho
notificación personal ¿Puedo proceder Presidente?
“Dirección de la sesión por
la Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme:
Adelante, Representante Luna.
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Gracias Presidente. Dice así:
“El suscrito Registrador
Nacional del Estado Civil, en uso de sus facultades legales, y en especial con
lo dispuesto en el literal c) del artículo 2°, del decreto 8-95 de 2000, por el
cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 2000, considera:
“Que el día 13 de enero de
2009, el Registrador Nacional del Estado Civil, en atención a lo
dispuesto por el artículo 24 de la Ley 134 de 1994, certificó el cumplimiento
del registro constitucional y legal de la presentación de respaldos, de un
número de ciudadanos, no menor al 5% del censo electoral, que apoyan la
solicitud de referendo, por medio de la cual se pretende, establecer la pena de
prisión perpetua para castigar delitos atroces contra menores de 14 años y
menores de edad con discapacidad física y mental. Reforma el artículo 34 de la
Constitución Política de Colombia, la cual fue notificada, la vocera del comité
promotor, doctora Gilma Jiménez, el día 15 de enero del mismo año.
“Que mediante oficio calendado
el día 6 de enero de 2009, el Registrador Nacional, remitió por competencia al
Consejo Nacional Electoral, copia del balance presentado, en término por el
comité promotor de la solicitud del referendo constitucional, por medio del
cual se pretende modificar el artículo 34 de la Constitución Política.
“Que la Resolución 0457
de 2009 de junio, emanada del honorable Consejo Nacional Electoral, por medio
de la cual se abstiene de iniciar investigación administrativa, y se ordena el
archivo del trámite adelantado, para verificar el balance contable de ingresos
y egresos presentados por el comité promotor solicitud referendo, Firmemos por
Nuestros Niños, para la modificación del artículo 34 de la Constitución
Política, dando fin a la actuación administrativa, al considerar, que una
interpretación armónica del contenido de los artículos 97 y 98, lleva a la
conclusión que los montos máximos previstos, en el primero, para cada
contribución particular, tienen lugar en el proceso de recolección de firmas,
culminando el cual dentro de los 15 días siguientes, debe presentarse un
balance ante el Registrador Nacional del Estado Civil, quien deberá expedir la
certificación en los términos previstos, en los artículos 24 y 27 de la ley 134
de 1994.
“Determinando lo anterior, se
reitera en la presente actuación, correspondió verificar el cumplimiento de los
montos máximos de las contribuciones particulares para la recolección de las
firmas. Siguen algunas comillas Presidente, y señala:
“En atención a lo anterior y
en cumplimiento del artículo 24 de la Ley 134 de 1994, concordante con el
artículo 27, el Registrador Nacional del Estado Civil. Certifica, en
cumplimiento de los requisitos legales exigidos para la realización de
referendos, adelantado por el comité promotor, Firmemos por Nuestros Niños.
“Como quiera, que en virtud de
la Resolución 0457 de 2009, del Consejo Nacional Electoral, se cumplió con las
normas legales en punto de financiación y en los montos máximos de
contribuciones privadas, que pueden ser invertidas en los mecanismos de
participación.
“Esta certificación, se emite
en la ciudad de Bogotá, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994, en
concordancia con el artículo 27, con destino a la doctora Gilma Jiménez Gómez
en su calidad de vocera y representante de esta solicitud, a los 18 días del
mes de julio (sic)[36] de 2009. Firma el señor
Registrador Nacional del Estado Civil”.
Conclusión.
Como se ha podido verificar, en la etapa de la conformación de la iniciativa ciudadana se cumplió con el requisito del artículo 10 de la Ley 134 de 1994 para la integración del Comité de Promotores con un mínimo de respaldos del 5 por mil del censo electoral vigente. El Registrador Nacional del Estado Civil, mediante Resolución 4892 de 1º de septiembre de 2008 certificó que dicho requisito se había cumplido ya que se había respaldado al Comité Promotor con un total de 221.347 respaldos válidos. Igualmente se certificó como integrantes del Comité de Promotores a los ciudadanos Gilma Jiménez Gómez, Mario Germán Iguarán Arana, Edgardo Maya Villazón, Elvira Forero Hernández, Rafael Santos Calderón, Rodrigo Pardo García – Peña, Guillermo Prieto la Rotta, David Andrés Luna Sánchez y Simón Gaviria Múñoz. Por último se certificó que la vocera del Comité de Promotores sería la ciudadana Gilma Jiménez Gómez.
En segundo término se constata, que el 2 de septiembre de 2008 el Registrador Nacional del Estado Civil en la Resolución Número 4925 de 2008 inscribió la solicitud de la iniciativa ciudadana de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 134 de 1994. En dicha resolución se asignó a la solicitud de Referendo Constitucional, por medio de la cual se pretende promover una “Reforma del artículo 34 de la Constitución Política de Colombia”, el Radicado 003 de 2008. Del mismo modo se dispuso por intermedio de la Dirección del Censo Electoral, la entrega de los formularios para la suscripción de apoyos.
En tercer lugar comprueba la Corte, que el 6 de enero de 2009 el Registrador Nacional del Estado Civil, expidió una certificación mediante la cual señaló que la iniciativa ciudadana para la reforma del artículo 34 de la Constitución, había superado el número de respaldos correspondientes al cinco 5 % del censo electoral, ya que se estableció que el número real de apoyos presentados ascendió a la suma de un millón setecientos sesenta y dos mil seiscientos treinta y cinco (1.762.635) respaldos.
Por último constata la Corte, que el certificado del cumplimiento de
todos los requisitos constitucionales y legales que establecen los artículos 24
y 27 de la Ley 134 de 1994 se expidió el día 18 de junio de 2009, cuatro
meses después de haberse comenzado el trámite de la iniciativa en el Congreso[37].
El certificado fue leído en la plenaria de la Cámara de Representantes en la
aprobación de la Comisión de Conciliación, por el Representante David Luna. El
Registrador expidió dicho certificado una vez que el Consejo
Nacional Electoral emitiera la Resolución
0457 de junio de 2009, en donde determinó que se cumplieron, “con las normas legales en
punto de financiación y en los montos máximos de contribuciones privadas, que
pueden ser invertidas en los mecanismos de participación”.
En primer lugar se debe tener en
cuenta que a la ley de referendo
por iniciativa ciudadana, una vez presentada con las formalidades legales y
constitucionales, le son aplicables todas las normas y principios que rigen la
formación de las leyes[38]. Sin
embargo, la naturaleza compleja de la ley de referendo[39],
deriva de que se trata de dar trámite a un mecanismo de participación
ciudadana, así como de la finalidad de dicha ley, que consiste en convocar al
pueblo para que apruebe o no una reforma a la Constitución[40], le
imprimen ciertas exigencias particulares al trámite que debe adelantar la ley
en el Congreso.
En los siguientes numerales la Corte analizará los requisitos generales y particulares del trámite de la ley de referendo por iniciativa ciudadana en el Congreso, para luego estudiar el caso concreto de la tramitación de la Ley 1327 de 2009 que convoca a la reforma del artículo 34 de la C.P. En primer lugar (4.1) se explicará lo relacionado con el tipo de control de constitucionalidad de este tipo de leyes, que según la Sentencia C- 141 de 2010, debe ser de carácter estricto o riguroso. En este mismo acápite se estudiará la doctrina de los vicios subsanables e insubsanables. En segundo término se analizará lo relacionado con la iniciación del trámite en el Congreso de un proyecto de ley de iniciativa ciudadana con el cumplimiento de los requisitos constitucionales y estatutarios (4.2); en tercer lugar (4.3), se explicará lo relacionado con la participación durante el trámite legislativo del vocero y del Comité de Promotores; en cuarto término (4.4) la exigencia de una mayoría absoluta para la aprobación de la ley que convoca a un referendo constitucional; en quinto lugar (4.5) la posibilidad de que el Congreso introduzca modificaciones al texto del proyecto de ley, en especial lo que tiene que ver con los principios de identidad relativa y de consecutividad; en sexto lugar (4.6) la posibilidad de conciliación de las discrepancias entre las Cámaras mediante las comisiones accidentales; en séptimo término (4.7) el anuncio previo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003; en octavo lugar (4.8) el principio de unidad de materia y la ley de referendo; en noveno término (4.9) la publicidad del trámite legislativo en un proyecto de iniciativa ciudadana, en décimo lugar (4.10) la protección constitucional de la libertad del elector y la prohibición de la casilla del voto en blanco, en décimo primer lugar (4.11) el enunciado normativo que convoque de manera expresa al pueblo a un referendo; en décimo segundo lugar (4.12), los términos que deben mediar entre debates, en décimo tercer (4.13) la omisión de la fecha de realización del referendo, y por último (4.14) los llamados vicios competenciales o la imposibilidad de sustituir la Carta so pretexto de la reforma, inconstitucionalidad por sustitución.
4.1 Observancia de los requisitos
procedimentales de manera estricta o rigurosa. Vicios subsanables e
insubsanables.
En la Sentencia C-141 de 2010 se estableció que
los procedimientos del referendo del artículo 378 de la C.P, tanto en la etapa
previa a la presentación de la iniciativa popular, como en la etapa de
tramitación de la ley de referendo en el Congreso, se deben respetar de manera
estricta. En dicha jurisprudencia se estableció que, “la
observancia estricta de las reglas que ordenan este tipo de
procedimientos es una condición necesaria para su validez de toda la actuación
adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propósito final que esta
persigue: modificar la Constitución Política”. (Negrilla fuera del texto)
Igualmente, se estableció en dicha jurisprudencia, que en este tipo de
reformas se debe verificar el cumplimiento de los requisitos procedimentales
previstos en las normas sobre democracia participativa, en especial las reglas
procedimentales previstas para su implementación, “las cuales a su vez le
otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el
apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuación final que pone
término del proceso de reforma, en la cual están llamados los ciudadanos a
participar mediante la votación del texto sometido a su consideración”. Por
último, se estableció que la Corte debe tener especial cuidado en verificar el
cumplimento de los requisitos procedimentales en “la actuación adelantada al
interior del Congreso para garantizar la plena vigencia del principio
democrático”.
Por otro lado, hay que observar que ante las posibles
irregularidades que se pueden presentar en el trámite ante el Congreso la Corte
ha diferenciado dos tipos vicios que pueden dar lugar a la declaratoria de
inconstitucionalidad de la ley por violación de los procedimientos en el trámite legislativo. Por una parte, los
llamados vicios insubsanables que se refieren a aquellas irregularidades
que por su gravedad no se pueden remediar[41], y
en segundo lugar los llamados vicios subsanables, en donde la
irregularidad no es lo suficientemente gravosa para declarar la
inconstitucionalidad de la ley o del acto legislativo[42].
Sobre este tema último
tema, la Corte ha identificado cuatro eventos distintos en materia de
subsanabilidad de los vicios en trámite legislativo: (i) que se trate de una
irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio o
valor constitucional, ni afecta el proceso de formación de la voluntad
democrática del Congreso;[43]
(ii) que se trate de un vicio que
haya sido convalidado en el mismo proceso de formación de la ley, en la medida
en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía
proteger o que la irregularidad haya sido subsanada expresamente por una
autoridad con competencia para hacerlo;[44]
(iii) que se trate de un vicio de procedimiento que pueda ser subsanado durante
el tiempo de revisión que haga la Corte, devolviéndolo al Congreso (parágrafo
art. 241, CP);[45] y (iv) que se trate de
vicios que pueda subsanar la misma Corte Constitucional.[46]
Los arts. 155 y 378 de la Carta, reconocen iniciativa
para presentar proyectos de reforma constitucional que se sometan a referendo
al gobierno y a los ciudadanos (por lo menos el 5% del censo electoral). En esa
medida, el Congreso no puede dar trámite a un proyecto de ley de
referendo constitucional, sin la iniciativa del gobierno o de un grupo de
ciudadanos equivalente por lo menos al 5% del censo electoral respectivo. Aquí
es necesario precisar que es el cumplimiento material de los requisitos
constitucionales y legales que deben respetar las iniciativas ciudadanas, lo
que permite determinar que la voluntad ciudadana en torno a una iniciativa se
conformó de manera legítima, y por lo tanto se está ante una iniciativa válida.
En este mismo sentido la Sentencia C- 141 de 2010 estableció que “el trámite de la iniciativa legislativa popular, encaminada a convocar a un referendo mediante el cual se reformará la Constitución, culmina, en lo que atañe a la Organización Electoral, con la expedición de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la LEMP, tal y como lo ha entendido el Consejo de Estado”[47].
De lo anterior surge que la iniciación del
trámite legislativo por parte del Congreso de un proyecto de ley de iniciativa
ciudadana para la convocatoria a un referendo constitucional sin el
cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales exigidos por
la Constitución, por la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación y por el
Estatuto Orgánico de los Partidos y Movimientos Políticos, constituye entonces
un vicio en el procedimiento de formación de la ley que convoca a un referendo
constitucional. No se trata pues de exigencias meramente formales, sino de
requerimientos constitucionales y legales cuya constatación surge de lo que
muestran los hechos, que luego es corroborada por la certificación final
respectiva.
Teniendo en cuenta este presupuesto la Corte
deberá analizar en el Control concreto de la tramitación de la Ley 1327 de
2009, si se cumplieron con los requisitos constitucionales y legales para dar
inicio al trámite legislativo de la iniciativa ciudadana para la reforma
constitucional por referendo del artículo 378 de la C.P. En este análisis deberá tener en cuenta si al
inicio del trámite legislativo se habían cumplido con todos los requisitos y
las certificaciones que se disponen en la Ley 134 de 1994, que fueron
analizadas en el punto tercero de esta providencia.
Por expreso mandato
constitucional (art. 155 CP) solamente el Gobierno o un número de ciudadanos
igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral tienen la
facultad de presentar proyectos de ley mediante los cuales se convoque un
referendo reformatorio de la Constitución (CP. Art. 378). En esa medida, la
competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está
sujeta a una voluntad externa, por lo que sólo cuando se verifica que se está
ante una iniciativa legítima que cumple con los requisitos constitucionales y
estatutarios para su presentación, puede darse inicio al trámite legislativo
correspondiente.
Esta reserva de iniciativa plantea al menos dos
interrogantes: (i) en qué momento se entiende agotada la facultad de iniciativa
y, (ii) cuál es la potestad del Congreso para introducir cambios a los
proyectos de iniciativa ciudadana presentados. En la presente oportunidad, la
Corte examinará cuáles son las implicaciones del hecho de que se trate de un
proyecto de origen ciudadano.
Como se analizaba en el numeral anterior la
iniciativa legislativa constituye el primer acto en el proceso de formación de
una ley y de su observancia dependerá su futura validez. No obstante, en el
caso de las iniciativas de origen ciudadano, la reserva de iniciativa de los
ciudadanos se agota con la facultad de presentar el proyecto para activar el
debate democrático, como quiera que ni el vocero ni el Comité Promotor están
autorizados para introducir modificaciones al proyecto de ley inscrito ante la
organización electoral y avalado por el 5% o más de apoyos ciudadanos. Ni
durante la etapa de formación de la iniciativa, ni durante el trámite
legislativo, pueden el vocero o el comité introducir modificaciones o asuntos
nuevos al proyecto de ley.
El artículo 16 de la Ley Estatutaria de
Mecanismos de Participación, señala la obligación de presentar un texto
completo para que quien decida apoyar una iniciativa, pueda conocerlo y es ese
proyecto el que se entiende avalado. Si bien el número de ciudadanos que apoya
una iniciativa no actúa como pueblo soberano en esa etapa, su voluntad,
expresada en las firmas de apoyo que brindan, sí vincula a los voceros y
promotores de la iniciativa, de tal forma que éstos no pueden modificar el
texto que inscribieron ante la organización electoral.
Esto significa que en la ley de referendo, la
iniciativa ciudadana para introducir temas nuevos se agota con la presentación
del proyecto, pues en ese momento quedan fijados los límites y el marco
temático del referendo. Fijado ese marco
temático, no se pueden introducir nuevos temas ni por el Vocero o el Comité de
Promotores ni por el Congreso.
Lo anterior no implica que el vocero no pueda
participar a lo largo del debate parlamentario, porque tal como lo autoriza el
artículo 155 de la Carta el vocero debe ser oído por las cámara en todas las
etapas del trámite e incluso apelar la decisión de no aprobar el proyecto de
ley sometido a consideración del Congreso. Sin embargo, tal participación no
implica la introducción de modificaciones al texto que será incorporado en la
ley de referendo, ni que el vocero o los promotores tengan un poder para avalar
las posibles modificaciones que sufra el texto a lo largo del trámite
legislativo.
Según el artículo 378 de la Constitución en el
trámite de las proyectos de ley que convocan a un referendo para la reforma a
la Constitución, se requiere “(…) la mayoría de
los miembros de ambas cámaras”. Del mismo modo se debe subrayar que el numeral
sexto del artículo 119 de la Ley 5ª de 1992 establece que se tramitarán por
mayoría absoluta las “leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma
constitucional que el mismo Congreso incorpore a las leyes (artículo 378, inciso 1º. constitucional)”.
La mayoría absoluta se define en el numeral segundo
del artículo 117 de la Ley 5ª de 1992
como la decisión que es adoptada por la mayoría de
los votos de los integrantes de cada Cámara, es decir la mitad más uno de los
miembros de Cámara y Senado. Teniendo en cuenta este requerimiento la Corte
debe revisar si durante el trámite de la ley que convoca a un referendo por
iniciativa ciudadana, además de
respetar las reglas sobre quórum para deliberar y decidir, se aprobó el
proyecto presentado por los ciudadanos, por la mayoría absoluta de los miembros
de ambas cámaras. El análisis es puramente probatorio y matemático, en donde la
Corte verificará si los distintos textos del proyecto de reforma incorporados
en la ley fueron aprobados por la mitad más uno de los integrantes de cada
Cámara. En la actualidad el Senado tiene un total de 102
miembros y la Cámara de Representantes 166 miembros. La mitad más uno de los
miembros del Senado será 52 senadores, y
la mitad más uno de los miembros de la Cámara de Representantes será de
84 representantes.
Frente a la posibilidad de que el Congreso
modifique el proyecto de iniciativa ciudadana, es necesario que la Corte
examine si la reserva de iniciativa ciudadana implica o no la intangibilidad
del proyecto de referendo puesto a consideración de las cámaras. Para desarrollar este punto la Corte estudiará los
principios de identidad relativa (4.5.1) y el principio de consecutividad de
los proyectos de ley (4.5.2).
4.5.1 Principio de identidad relativa o
flexible
Si bien el artículo 154 de la Carta, que regula
lo relativo a la iniciativa legislativa, establece expresamente que en el caso
de los proyectos de iniciativa gubernamental las cámaras pueden introducir
modificaciones, no existe una autorización similar frente a los proyectos de
iniciativa ciudadana. No obstante lo anterior, y dado que el diseño
constitucional de la figura del referendo supone la participación de todas las
ramas del poder público y de la ciudadanía, no resulta acorde con tal diseño
que se restrinja la participación del Congreso a la de un convidado de piedra
que se limite a votar el proyecto de ley de referendo. Y es que es natural que
toda iniciativa de reforma constitucional o legislativa presentada ante el
Congreso, incluso si proviene de una iniciativa ciudadana, tenga que ser
sometida a discusión, a controversia o, como lo expresan literalmente varias
disposiciones constitucionales, a “debate” (CP Arts. 157, 159 y 160), el
cual supone la posibilidad de modificar lo planteado por los ciudadanos.
Por consiguiente, el hecho de que la Carta haya
otorgado a los ciudadanos un poder de iniciativa legislativa para que el
proyecto presentado pueda ser debatido por el Congreso, ello no implica que las
cámaras no puedan modificar el proyecto presentado, tal como se desprende de la
cláusula general de competencia radicada en
el Congreso (CP Art. 150), puesto que ella implica que las Cámaras tienen la
libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida
abordar esa materia específica. Por ende, como la Carta no prohíbe al Congreso
modificar el proyecto de referendo presentado por los ciudadanos, debe
entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios.
A partir de lo anterior, la pregunta que surge
es ¿cuál es el alcance de la competencia que tiene el Congreso para introducir
modificaciones al proyecto de iniciativa ciudadana? A la luz de lo que
establece el artículo 378 de la Carta, puede considerarse que la introducción
de un texto sustancialmente distinto o contrario al contenido en el proyecto de
reforma constitucional presentado por iniciativa ciudadana, genera la violación
del mencionado precepto constitucional, pues en este evento se estaría
desconociendo el querer de quienes impulsan el proceso, considerados por la
misma Carta como titulares legítimos de la atribución de reformar la
Constitución a través de un referendo, y para activar la competencia del
Congreso para debatir su propuesta. La modificación sustancial del proyecto
inicial por parte del Congreso de la República, transforma dicha iniciativa
ciudadana en una iniciativa congresorial no autorizada por la Carta. En este
orden de ideas, toda propuesta presentada y aprobada durante el trámite del
proyecto en el Congreso de la República, no puede ser objeto de cambios
sustanciales que la transformen en una totalmente distinta u opuesta a la
propuesta en la iniciativa ciudadana.
Las limitaciones de modificación al texto de iniciativa ciudadana también surgen del hecho de que el artículo 378 señala literalmente que al Congreso compete “incorporar” el proyecto de reforma constitucional a la ley, lo cual si bien no restringe la posibilidad de introducir cambios, sí conlleva la prohibición de transformarla en una sustancialmente distinta u opuesta a la iniciativa cuyo texto recibió el apoyo de un número significativo de ciudadanos. Por ello, la Corte concluye sobre este punto que, dentro de ciertos límites, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto de referendo ciudadano, pero sin que dichos cambios transformen la iniciativa ciudadana en una iniciativa congresional que sea sustancialmente distinta o que sea contraria al contenido del proyecto de reforma constitucional que se inició por voluntad popular.
Esta misma posición, sobre la inmodificabilidad sustancial del contenido de la propuesta por iniciativa popular por parte del Congreso, fue la que acogió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 6 de agosto de 1998[48], al ser consultada por el entonces Ministro del Interior Alfonso López Caballero[49]. En dicha ocasión dijo la Sala que,
“2.2 Al tramitar el proyecto de ley de convocatoria de
un referendo, en los términos del artículos 378 de la Constitución, el Congreso
tiene la facultad de analizar la conveniencia del proyecto de reforma
constitucional que va a ser sometida a referendo, y de revisar formalmente el
temario o articulado para que quede redactado de manera que los electores
puedan escoger libremente qué temas o artículos votan positivamente y cuáles
votan negativamente. Pero el Congreso no puede modificar sustancialmente el
temario o articulado del proyecto de reforma constitucional, porque esto
conduciría a desconocer la iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos, que es
exclusiva en esta modalidad de referendo”.
Teniendo en cuenta esta posición, la siguiente
pregunta que surge es ¿cómo se determina cuándo los cambios introducidos
transforman sustancialmente la iniciativa ciudadana? De conformidad con los
criterios jurisprudenciales de la Corte desarrollados para examinar problemas
relativos al respeto de los principios de unidad de materia, identidad relativa
y consecutividad, un cambio sustancial puede identificarse de varias maneras:
(i) porque introduce un tema nuevo, no relacionado con la propuesta original y
sin relación teleológica con el tema original; (ii) porque los efectos
generados por el cambio introducido son totalmente diferentes o incluso
opuestos a los que surgen del texto original; (iii) porque el sentido de la
norma propuesta después de la modificación sustancial es totalmente distinto u
opuesto a la original; y (iv) porque los cambios introducidos transforman la
propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que no es posible
identificarla materialmente con la original. Cuando esto sucede, puede decirse
que el cambio sustancial traiciona la intención que acompaña el proceso de iniciativa
ciudadana y la transforma en iniciativa del Congreso.
En el caso de los proyectos de ley de
iniciativa ciudadana, un cambio sustancial es aquel que transforme el proyecto
en uno distinto al apoyado por la ciudadanía, ya sea porque da un tratamiento
opuesto al planteado en el texto de la iniciativa, o porque introduce un tema
nuevo no relacionado con el sentido y finalidad de la propuesta ciudadana, o
porque genera efectos distintos u opuestos a los que surgen del texto de la
iniciativa.
Sobre este punto la sentencia C-141 de 2010
señaló que en los proyectos de referendo constitucional por iniciativa
ciudadana no se puede sostener la tesis de la inmodificabilidad absoluta del
proyecto de ley, pero establece que se debe mantener la identidad relativa o
flexible. Es decir que se pueden modificar ciertos elementos del proyecto de
ley de referendo, siempre y cuando no sean los elementos esenciales o
sustanciales del contenido del proyecto.
En este sentido se explicó en la Sentencia
referida que, “el artículo 160[50] prevé de manera
expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún
en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las
Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC[51], de ahí que la
jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad
flexible o relativa”. Del mismo modo se dijo que, “flexibilizar
el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio
democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las
diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las
cámaras de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada
reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada
si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que
viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o
recortarlo”[52].
De tal manera que, como se afirma en la misma Sentencia, en la
actualidad se debe conservar el principio de identidad relativa que
consiste en que, “(…) en los cuatro debates se mantenga sustancialmente
el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los
principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no
sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente
distinto”. (Negrillas fuera del texto)
En la Sentencia C – 141 de 2010 se dijo además que el principio de identidad relativa debe analizarse en cada caso concreto para realizar un juicio de ponderación. También se estableció que si el proyecto es de carácter general, el juicio tiene que hacerse de manera mucho más rigurosa ya que, “(…) durante el trámite legislativo cobra un mayor rigor respecto de la generalidad de proyectos, pues la libertad de configuración del Congreso se contrapone a, los tantas veces mencionados, principios fundamentales de soberanía popular y participación democrática y al derecho fundamental de participación en política por medio de los mecanismos de participación”.
De otra parte la Corte debe tener en cuenta que el respaldo ciudadano a determinada propuesta referendaria se condiciona muchas veces teniendo en cuenta situaciones y hechos concretos que determinan la elaboración y respaldo de la iniciativa ciudadana mediante la firma. Por tanto, la propuesta referendaria por iniciativa popular es de carácter autónoma, individual y única, ya que su contenido se relaciona con el contexto específico en que se desarrolló y llevó a cabo.
Teniendo en cuenta esta reflexión la Corte considera que el contenido material de la propuesta referendaria debe ser mantenido durante el trámite legislativo y por ende no se puede modificar de manera sustancial, aún en los casos en que el contexto de elaboración y respaldo de la propuesta varíe durante el trámite legislativo. En consecuencia la Corte considera que la propuesta referendaria por iniciativa popular, debe ser evaluada teniendo en cuenta las circunstancias especificas en que se desarrolló, es decir su contexto espacial, temporal, las necesidades, preocupaciones y fines que se tuvieron en cuenta por parte de la ciudadanía en el momento en que se respaldó.
En conclusión, la Corte ha establecido la regla de que se pueden realizar cambios en los proyectos de referendo constitucional por iniciativa ciudadana, pero dichos cambios no pueden ser de carácter sustancial, es decir aquellos que hagan que el proyecto sea diametralmente diferente o contrario al expresado por la voluntad ciudadana mediante la recolección de firmas. Por otra parte se debe tener en cuenta que aunque las circunstancias que dieron lugar a la iniciativa popular varíen, la propuesta original se debe mantener sustancialmente en su contenido en el Congreso ya que cada propuesta referendaria refleja la voluntad de los que la propusieron en su momento y por ende es autónoma, individual, única e irrepetible y se relaciona íntimamente con el contexto y las circunstancias en que se originó y aprobó. Finalmente estima la Corte que el principio de identidad relativa o flexible de los proyectos de referendo por iniciativa ciudadana, pretende conciliar el principio de democracia participativa con el principio de democracia representativa, de tal manera que el Congreso puede llegar a modificar los contenidos de la pregunta referendaria, siempre y cuando no se trate de cambios sustanciales que lo hagan distinto o contrario al que se había dispuesto en la iniciativa popular.
4.5.2 Principio de consecutividad.
Con relación al principio de consecutividad
la Corte ha establecido que éste “exige que los proyectos de ley se tramiten
en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de
las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”.[53] Sobre este punto,
en la Sentencia C-908 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte
dijo:
“Tradicionalmente la jurisprudencia constitucional ha
examinado los principios de consecutividad e identidad relativa dentro de una
misma categoría al examinar el procedimiento de aprobación de la ley y los
actos legislativos[54]. No obstante, si bien
existe un reconocible nexo funcional que enseña que estos dos postulados, en
conjunto, se dirigen a garantizar la existencia de una determinada idea de
continuidad en dicho trámite, existen puntos precisos que justifican un examen
separado de cada uno de estos postulados
(…)
“Según fue señalado en sentencia C-208 de 2005, el
principio de consecutividad prescribe que el trámite de aprobación de los
proyectos de ley debe consistir en la realización de cuatro debates que por
expresa disposición constitucional han de ser celebrados “de manera sucesiva”,
tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la
Constitución y la ley[55]. Por su parte, en
cuanto al procedimiento que deben surtir los actos legislativos, la máxima de
consecutividad impone que tales proyectos sean aprobados mediante la
realización de ocho debates llevados a cabo en dos períodos ordinarios y
consecutivos. En este punto es necesario precisar que el texto constitucional
establece una clara limitación en cuanto a la oportunidad en que tales debates
deben ser realizados, pues los primeros cuatro han de celebrarse en la primera legislatura
y los restantes en el siguiente período de sesiones.
“Como fue precisado en sentencia C-208 de 2005, en
desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones
como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y debatir la
totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual no les es
permitido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a
otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un
determinado asunto[56]. (Negrilla fuera del
texto).
Igualmente en la Sentencia C – 1040 de 2005[57] se dijo con relación al principio de consecutividad que de lo que se trata es que la totalidad del texto propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o improbado por las respectivas comisiones constitucionales y por las plenarias, en forma sucesiva y sin excepción, según el caso. La Corte estableció en dicha sentencia que,
“(…) el
articulado de un proyecto y los temas en él contenidos tienen que ser debatidos
y votados –afirmativa o negativamente- en todas y cada una de las instancias
legislativas reglamentarias, sin que éstas puedan renunciar al cumplimiento de
tal exigencia ni tampoco trasladar la responsabilidad a otra célula
congresional para que el debate sea considerado en una etapa posterior. Dicho
en otras palabras, a través del principio de consecutividad se busca que la
totalidad del texto propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o
improbado por las respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las
plenarias, en forma sucesiva y sin excepción, según sea el caso.”. (Negrillas fuera del texto).
Del mismo modo, se dijo en dicha jurisprudencia que la finalidad del principio de consecutividad,
“(…) busca, por una parte, garantizar el
examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas sometidas a
consideración, dando oportunidad de que incidan en la posición individual que
van a asumir, y por la otra, permitir también la valoración colectiva, en torno
a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la decisión por adoptar
(…) Es pues expresión de la representación de los ciudadanos, en cuanto a ellos
les asiste el interés de que sus voceros en el Congreso tengan la oportunidad
de debatir, de fijar sus puntos de vista frente al contenido de las distintas
iniciativas, en el entendido que, en todo caso, éstas van dirigidas a producir
sus efectos frente al conglomerado social.”[58]
Igualmente en la Sentencia C – 040 de 2010[59] se dijo que la finalidad del principio de consecutividad es “garantizar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras, de manera tal que cada uno de los asuntos que luego ingresan a ser parte del ordenamiento jurídico positivo, estén precedidos de una deliberación suficiente”. Sin embargo, se dijo en dicha jurisprudencia que,
“debe tenerse en cuenta que el principio de
consecutividad no significa, en modo alguno, que cada uno de los textos
–entendidos como enunciados normativos – deba ser aprobado de forma idéntica en
cada uno de los debates.[60] Ello debido a que el
principio de consecutividad debe analizarse conjuntamente con el principio de
identidad relativa o flexible, de acuerdo con el cual el articulado estudiado
puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición que esas
alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas
anteriores del trámite legislativo.
En otros términos, el objetivo último del principio de identidad
flexible es dotar a las plenarias – en el caso particular de los proyectos de
ley - de la posibilidad de incorporar
cambios en el articulado, conservándose en cualquier caso la unidad temática de
la iniciativa, vista en su conjunto” (Negrilla fuera del texto).
Por otra parte en la
Sentencia C-141 de 2010 se dijo que,
“el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que
tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los
temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii)
que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto
planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado
propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al
interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración”.
En conclusión, el principio de consecutividad se relaciona con el
principio democrático y el principio de publicidad, ya que lo que se pretende
es que las modificaciones que se hagan durante el trámite legislativo sean
discutidas y conocidas por todos los miembros del Congreso en cada una de las
etapas. Este presupuesto tiene que ser analizado respecto a los cambios que se
pueden introducir en las discusiones en el Congreso en consonancia con el
principio de identidad flexible, es decir que se tiene que conservar la unidad
temática del proyecto discutido en cada una de las etapas de aprobación de la
ley.
Sobre este punto ha establecido la Corte que como consecuencia del
trámite legislativo, los textos de los proyectos aprobados por las Cámaras
pueden variar, siempre que se respete el principio de identidad flexible y de
consecutividad propio de los proyectos de iniciativa ciudadana. Cuando como
resultado de ello se presentan discrepancias, es decir, “diferencias entre
uno o varios de los artículos”[61] de
los textos aprobados por las dos Cámaras, la jurisprudencia ha señalado que “estas
discrepancias deben producirse necesariamente durante el segundo debate, que se
hizo precisamente para zanjar las diferencias que pudieran surgir entre
comisiones.” Cuando ello sucede, la Carta autoriza la conformación de
comisiones accidentales.
Una interpretación sistemática del artículo 161 de la Carta indica que
las diferencias que pueden surgir en la aprobación de una ley se producen no
sólo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma
total o parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la otra, sino
también cuando una de las Cámaras aprueba una disposición y la otra no lo hace.
Sin embargo, como este artículo no puede ser considerado de manera aislada, la
posibilidad de introducir modificaciones debe también ser examinada a la luz de
los principios de identidad flexible, consecutividad y unidad de materia.
En esa medida, si bien puede suceder que un artículo sea aprobado en una
Cámara y no en la otra, se estaría ante una discrepancia susceptible de
conciliación, sí y solo sí, el asunto o materia a que se refiere el texto del
artículo, fue objeto de debate y aprobación en las dos Cámaras.[62] En
el caso de los proyectos de iniciativa ciudadana, esa regla general debe ser
precisada, porque sólo es posible conciliar cambios que además respeten la
orientación y sentido de la iniciativa ciudadana. Aquí no se trata de conciliar
fórmulas distintas frente al mismo asunto, sino de conciliar textos que
habiendo sido aprobados por ambas cámaras, respeten la orientación del proyecto
original y la fórmula de solución original.
La Ley 5ª de 1992 reconoce explícitamente que
la divergencia que da lugar a la conformación de comisiones de conciliación
puede provenir de la inclusión por una de las cámaras de “disposiciones
nuevas”. En este sentido el artículo 186 de esa Ley prescribe lo siguiente:
“ARTICULO 186. Comisiones
accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional,
corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones
accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que
surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el
texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les
fijen sus Presidentes.
Serán consideradas como
discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra
Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.” (Subraya la Corte).
Esta regla también debe ser precisada en el caso de los proyectos de ley
de iniciativa ciudadana para la convocatoria de un referendo constitucional. Es
claro que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se
tramita nuevos textos no considerados en la otra Cámara, siempre y cuando tales
artículos no constituyan un asunto nuevo o una fórmula que sea contraria a la
iniciativa ciudadana. Si el texto nuevo corresponde también a un asunto nuevo,
a un asunto no aprobado en las Cámaras, o para el caso de los proyectos de
iniciativa ciudadana, a una fórmula distinta u opuesta a la prevista en la
iniciativa, las comisiones de conciliación carecen de competencia para
introducir tales textos. Incluso la introducción de disposiciones nuevas está
limitada cuando se trata de proyectos de iniciativa ciudadana, pues aunque
tengan una relación teleológica con la propuesta inicial, no pueden
corresponder a un asunto no considerado en la iniciativa popular[63].
4.7 Anuncio previo previsto en el artículo 8
del Acto Legislativo 1 de 2003
Acerca del cumplimiento del requisito del
anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que
adicionó el artículo 160 de la Carta,[64] la Corte Constitucional ha señalado en varias
oportunidades que esta disposición ordena (1) que la fecha de votación de los
proyectos de ley sea previamente anunciada; (2) que el anuncio de tal votación
se realice en sesión distinta a la de la sesión en que es sometido a su
aprobación; y, (3) que la votación deba surtirse el día en que se anuncie.[65] Así en la sentencia C-576 de 2006, esta
Corporación señaló:
“De conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, la finalidad del Acto Legislativo, es “permitir a
los Congresistas saber con anterioridad cuáles proyectos de ley o informes de
objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos
con votaciones intempestivas”.[66]
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere
para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que
serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se
convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por
lo menos, determinable.[67] La exigencia
constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que
serán objeto de decisión, por lo que, si
por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto
no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una
vulneración a la Carta Fundamental, si se hace clara y nuevamente el anuncio o
si del contexto existen elementos que permitan determinar con claridad cuando
se realizará la votación[68]”[69] (Negrillas fuera del texto).
La Corte ha señalado además como requisitos mínimos
que debe cumplir ese anuncio previo, el que sea realizado por el Presidente de
la respectiva célula legislativa, o cuando menos, por el Secretario por
instrucciones del Presidente de la Comisión o de la Plenaria.[70] No
se exige una forma sacramental específica que emplee los términos votación o
aprobación, sino que se ha aceptado que se empleen expresiones análogas, de las
cuales sea posible inferir para qué están siendo convocados los congresistas y
que se está dando cumplimiento a lo ordenado en el Acto Legislativo 01 de 2003.
Finalmente, el anuncio para la votación de un proyecto de ley debe hacerse para
una sesión posterior a aquella en la que se hace el anuncio, “siempre y
cuando se convoque para (…) una fecha futura prefijada y determinada, o por lo
menos, determinable”.[71] En la
sentencia C-533 de 2008 la Corte precisó cómo han de cumplirse estas
condiciones:[72]
“(…) en virtud de las
sentencias de constitucionalidad que ha proferido esta Corte sobre la materia,
se han ido estableciendo unos criterios de interpretación que deben orientar la
labor del juez constitucional al examinar los presupuestos de existencia y
validez de este requisito constitucional. (…)
“a) No atiende a una
determinada fórmula sacramental: No es necesario emplear determinadas
expresiones lingüísticas para realizar el aviso por cuanto lo relevante es que
transmitan inequívocamente la intención de someter a votación un determinado
proyecto. La Corte ha convalidado por ejemplo términos como: “anunciar”,
“discutirán” y “aprobarán”.
“b) Determinación de la sesión
futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, pues, de lo contrario hace
de aquél un anuncio no determinado ni determinable contrario a la exigencia
constitucional: si bien la exigencia constitucional parte de que en una sesión
anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión
posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse
la votación siempre que sea determinable, por ejemplo, la Corte ha avalado
expresiones como “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima
semana”,“siguiente sesión” y “día de mañana”.
“c) Continuación de la cadena de anuncios por
aplazamiento de la votación salvo que en sesión anterior a la aprobación
hubiere sido anunciado: frente al aplazamiento indefinido de la votación debe
continuarse la sucesión de anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia
temporal del aviso, sin embargo, no se desconoce la exigencia constitucional
cuando a pesar de presentarse dicha ruptura fue anunciado en la sesión
inmediatamente anterior a la votación del proyecto.
“d) Cumplimiento de la exigencia constitucional cuando
a pesar de no cumplirse la votación por su no realización en la fecha prevista
finalmente ocurre la misma en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse, es
decir, en la próxima sesión, lo cual puede corroborarse atendiendo el orden
sucesivo de las actas.[73]
En el caso de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, el anuncio
previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, constituye
una condición de naturaleza constitucional dirigida a promover la debida
formación de la voluntad democrática al interior de las Cámaras legislativas,
que le permite al promotor, a los ciudadanos que apoyaron la iniciativa y a la
ciudadanía en general, saber cuándo será discutido y votado un proyecto de
interés ciudadano. Es por ello que este requisito es además un mecanismo
fundamental para garantizar la efectividad de la participación ciudadana en
este tipo de iniciativas.[74]
La Constitución regula el principio de unidad
de materia en los artículos 158 y 169 de la Carta, conforme a los cuales “el
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” (Art.158 CP),
y el título de la misma “deberá corresponder precisamente a su contenido”
(Art. 169 CP).
Como lo ha señalado la Corte, el principio de
unidad de materia constituye un instrumento de racionalización y tecnificación
del proceso legislativo que se explica por diversos motivos.[75] De
un lado, garantiza una deliberación transparente y una formación racional de la
voluntad de las cámaras al ordenar que exista una conexión unitaria entre las
materias que se someten al proceso legislativo. Este principio evita la
introducción de los llamados “micos” o aspectos que no se relacionan
materialmente con el contenido general del proyecto de ley[76]. El
principio de unidad de materia garantiza que las leyes sean verdaderamente “resultado
de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han
sido objeto de conocimiento y discernimiento”[77]. De
otro lado, la exigencia de la unidad de materia es un mecanismo para lograr la
organización sistemática y la coherencia interna de la legislación vigente, que
garantiza la seguridad jurídica, la libertad de las personas y facilita el
cumplimento de las normas[78].
En tratándose de leyes que convocan un
referendo constitucional, tal como lo ha reconocido esta Corporación, el principio
de unidad de materia adquiere un sentido particular. En la sentencia C-551 de
2003, la Corte fijó la posibilidad de establecer referendos multitemáticos y
estableció que:
“(…) el hecho de que la ley de
referendo deba respetar la regla de unidad de materia no significa que el
proyecto de reforma constitucional que ella incorpora sólo pueda estar referido
a un único tema constitucional pues, como se verá, la Constitución autoriza que
un referendo pueda versar sobre distintas materias. Así, en primer término, el
artículo 378 de la Carta admite la inclusión de diversas materias en este tipo
de leyes, cuando señala que “el referendo será presentado de manera que los
electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente” (subrayado no original). Esto
significa que la propia Constitución permite que en una ley de referendo pueda
haber un temario, lo que sugiere la existencia de diversas materias.
“92- A ello es necesario agregar,
en segundo término, que la Carta reconoce expresamente la posibilidad de que
exista un referendo sobre distintas materias, cuando regula, en el artículo
377, el referendo derogatorio facultativo. En efecto, esa disposición prevé la
posibilidad de un referendo derogatorio de las reformas constitucionales
aprobadas por acto legislativo, que se refieran “a los derechos reconocidos en
el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de
participación popular, o al Congreso”. Esto significa que, conforme a esa
norma, podría existir un referendo derogatorio sobre derechos constitucionales,
mecanismos de participación y estructura del Congreso, que son tres temas
diversos. Si eso es así, ¿por qué la reforma constitucional aprobada por un referendo
sólo podría tratar un asunto constitucional?
“93- Fuera de lo anterior, en
tercer término, las finalidades sustantivas que pretende proteger la regla de
unidad de materia en las leyes no parecen implicar que el referendo deba
obligatoriamente tener una unidad de materia, en el sentido de que sólo pueda
reformar un tema de la Constitución. Así, como ya se explicó, la unidad de
materia de las leyes busca asegurar (i) la transparencia del proceso
legislativo, y (ii) la organización sistemática y la coherencia interna de las
leyes. Ahora bien, en el caso de una reforma constitucional, sea ésta aprobada
por referendo o por acto legislativo, ninguna de esas dos finalidades parece
central, por la sencilla razón de que toda la discusión en el Congreso gira en
torno a una posible reforma a la Constitución, y eso confiere una suficiente
unidad temática al debate. Y es que las materias sobre los cuales trata una
reforma a la Constitución son relativamente fáciles de establecer, pues
generalmente hacen parte del título principal con el cual se nomina el
respectivo texto, a lo cual se añade que su contenido y alcance normalmente se
encuentran explicados en la correspondiente exposición de motivos. La transparencia y unidad del debate en las
cámaras queda asegurada, aunque se reformen títulos de la Constitución que
regulen asuntos diversos. De otro lado, todas
las eventuales reformas a la Carta quedan incorporadas en un texto
único, que es la Constitución, con lo cual se protege la seguridad jurídica,
pues los ciudadanos no encontrarán cláusulas constitucionales ocultas en leyes
ordinarias que tratan de asuntos distintos.
“94- Finalmente, existen
argumentos prácticos y de economía de recursos, que no son despreciables, que
también indican que un referendo constitucional puede versar sobre más de un
tema constitucional. Para ello basta suponer que exista un amplio acuerdo entre
el Gobierno y las fuerzas políticas representadas en el Congreso sobre la
necesidad de someter a la decisión popular la reforma de dos temas precisos,
pero distintos de la Carta, como pueden ser el alcance de un derecho
constitucional y la supresión de una competencia de un organismo de control.
¿No sería razonable, con el fin de evitar gastos estatales y una cierta fatiga
electoral, permitir que ambos temas hagan parte de un mismo referendo, que sea
votado el mismo día por la ciudadanía?
“95- Por todo lo anterior, la
Corte concluye que el artículo 158 de la Carta procura proteger el texto de una
ley ante eventuales atentados contra la unidad de la materia que con ella se
regula. Sin embargo, las razones para impedir que esto ocurra respecto de una
normatividad de rango legal, no resultan aplicables cuando se trata de reformar
la Constitución, ya que ésta, debido a su naturaleza y carácter diferente y
supremo, puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente
razonable aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del
artículo 158 superior, a un acto encaminado a modificar la Carta. Resultan
entonces plenamente aplicables a la ley de referendo las consideraciones de la
sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, que concluyó que
la regla de unidad de materia no excluía que un acto legislativo pudiera tratar
distintas materias constitucionales. Dijo entonces esa sentencia que “en cuanto
a las reglas contempladas en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y 148
de la Ley 5ª de 1992, sobre unidad de materia, ésta, en el caso de los actos
legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se
ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o
artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no
están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en
su preceptiva”” (subrayas no originales).[79]
En síntesis, como toda ley, la ley de referendo
debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley que
convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del
referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada
por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a
reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados
a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no
puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la
ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de
materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda
versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución
contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la
Constitución.
Por expreso mandato del artículo
157 Superior, uno de los 4 requisitos esenciales para que un proyecto pueda
convertirse en ley de la República, es que el mismo haya sido publicado
oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva.
Por su parte, el artículo 161 de la Carta, tal como fue modificado por el
artículo 9 del Acto Legislativo 01 de 2003, señala la obligación de publicar,
al menos con un día de anticipación el texto conciliado que se someterá a
debate y aprobación por las respectivas plenarias.
En desarrollo de las normas constitucionales que
regulan el trámite legislativo, la Ley 5ª de 1992, estableció en numerosas
disposiciones el principio de publicidad, para garantizar a los congresistas el
conocimiento de los proyectos, de las ponencias, y del orden del día, así como
las observaciones, las citaciones o las proposiciones que surjan a lo largo de
dicho proceso, y para asegurar que la ciudadanía en general, las minorías y los
voceros y promotores de iniciativas legislativas en particular, puedan
participar y hacer seguimiento a la labor del Congreso.[80]
Tal como lo ha reiterado esta Corporación[81]:
“un Estado constitucional
interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar, en ese sentido,
con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del
trámite legislativo. Al respecto, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido que el principio de publicidad cumple
importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, ´pues el
Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión
pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la
publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más
receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las
deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados
argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son
admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta (…) De otro lado, la publicidad
articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición
necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia
nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y
elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP
art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión
parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus
funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los
distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la
actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional.”[82]
De las disposiciones constitucionales y orgánicas en
la materia, surge que el requisito de publicidad de los proyectos de ley se
cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada célula
legislativa, con su publicación en el órgano oficial de comunicación del
Congreso, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva (CP. Artículo 157). Igualmente, las ponencias, con las
modificaciones al texto que ellas propongan, deben publicarse de la misma
manera, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso. En cuanto a
las proposiciones de enmienda o a las proposiciones aditivas que se presenten
por los congresistas ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso exigen su
publicación previa en la referida Gaceta, pero sí su lectura íntegra
previamente a la votación (artículos 125 y 133 del Reglamento del Congreso).
Atendiendo la flexibilidad que la nueva Carta quiso
introducir al debate parlamentario, esta Corporación ha aceptado que dichas
proposiciones pueden llegar a conocerse por cualquiera de los siguientes
medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso, aunque este requisito no
es exigido; por su lectura oral antes de ser debatidas y antes de ser votadas,
o por la distribución previa de la reproducción del documento que las contiene,
entre los miembros de la célula legislativa que las va a debatir y a votar, a
fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas por éstos; y que no basta que se informe que existen unas
proposiciones, sino que el conocimiento de las mismas debe recaer sobre su contenido expreso y completo[83].
En ese evento ha considerado la Corte que la finalidad de la publicación de la ponencia, que es la de permitir un
debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que
garantice una racionalidad mínima en las decisiones, se encuentra debidamente
garantizada si los miembros de la comisión tuvieron la ocasión de conocerla con
anterioridad a la discusión en la correspondiente célula legislativa, por medio
de la oportuna distribución de una copia del correspondiente documento.[84]
En concordancia con lo anterior la jurisprudencia ha
señalado la importancia del principio de publicidad como garantía de los
principios democrático y de transparencia que deben orientar la labor del
Congreso.[85] Esta
Corporación ha hecho particular énfasis en la importancia de los debates
reglamentarios en el proceso de formación de las leyes, y en la necesidad de
que en ellos tanto minorías como mayorías
tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su
consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación,
dado que: “[a] través del debate se hace efectivo el principio democrático
en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de
las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso
para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes
corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”[86].
En cuanto se refiere concretamente
al principio de publicidad, la Corte en la Sentencia C-760 de 2001 hizo un
completo análisis de su alcance en el trámite legislativo, al tiempo que hizo
particular énfasis en el necesario conocimiento previo a la votación de los
textos sometidos a consideración de los congresistas como requisito mínimo de “racionalidad
deliberativa y decisoria”. En dicha sentencia la Corte destacó que la
publicidad del proyecto de ley o de las proposiciones sometidas a aprobación de
las células legislativas, es una garantía para que los congresistas tengan
oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda
surtir válidamente el debate parlamentario.[87]
También ha señalado esta Corporación que el principio de publicidad no puede
considerarse un derecho subjetivo del cual puedan disponer libremente los
congresistas, sino una garantía institucional de representación efectiva para
los asociados por lo que esta garantía prevalece aún cuando las mayorías y las
minorías parlamentarias decidan aprobar un texto desconocido.[88]
Las reglas contenidas en las normas constitucionales y orgánicas antes
expuestas han permitido a la jurisprudencia de la Corte identificar la omisión
del requisito de publicación del informe de ponencia como un vicio de
procedimiento en el trámite legislativo. En efecto, el conocimiento del informe
es un presupuesto ineludible de la deliberación congresional, en tanto escapa a
toda lógica que los miembros del Congreso puedan válidamente aprobar una norma
si no les han sido garantizados los mecanismos para estudiar el proyecto
sometido a su consideración y las observaciones que respecto del mismo han
realizado los ponentes asignados para el efecto. Como lo ha señalado esta Corporación, el
incumplimiento del requisito en comento afecta de manera importante el trámite
legislativo, en tanto dicha condición cumple “importantes funciones
constitucionales, pues no sólo evita que los congresistas sean sorprendidos con
proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente, sino que además
puede ser considerado un desarrollo del principio de publicidad, que rige las
actividades del Congreso, y cuya importancia ha sido destacada por esta Corte,
quien ha resaltado que la democracia presupone la existencia de una opinión
pública libre e informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación
de los debates y actividades del Congreso”.[89]
Finalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido reglas
precisas sobre la interrelación entre el principio de publicidad, concretado en
la publicación de las proyectos de ley y el requisito del anuncio previo de la
discusión y aprobación previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. según el cual “ningún proyecto de ley será sometido a
votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado.”
Sobre esta materia resultan útiles las consideraciones expuestas en la
sentencia C-665 de 2007 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra). En esa oportunidad,
ante un cuestionamiento sobre la violación de la exigencia del anuncio previo y
la publicación del informe de ponencia con posterioridad a la fecha de citación
para votación, la Corte resaltó:
“(…) la interpretación
teleológica y sistémica de las normas constitucionales y orgánicas que regulan
la publicación de los proyectos de ley, llevaban a concluir que el objetivo de
dicha disposición es garantizar el conocimiento, por parte de las congresistas,
de los proyectos de ley que se someterán a su discusión y aprobación, en tanto
presupuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria. De otro lado, las previsiones del artículo 8º
del Acto Legislativo 1º de 2003, que adicionó el artículo 160 CP., respondían a
una lógica diferente, relacionada con la necesidad de garantizar que la
aprobación y votación del proyecto de ley se lleve a cabo en una fecha
previamente conocida por los congresistas, de manera tal que (i) tuvieran
oportunidad de estudiar el contenido de la iniciativa antes de someterla a
discusión y aprobación; y correlativamente (ii) no fueran sorprendidos por la
votación de un proyecto de ley que no hubieran previamente analizado, en razón
de la falta de certeza sobre el momento en que se efectuaría su debate y
aprobación. (…) Así, la
publicación del informe de ponencia es un presupuesto epistemológico de la
formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas,
en cuanto apunta a asegurar el conocimiento del proyecto por parte de los
congresistas. En contrario, el anuncio
previo a la votación es un requisito propio del procedimiento legislativo,
destinado a informar a los parlamentarios de los proyectos de ley que se
discutirán y aprobarán en la siguiente sesión. Es decir, es un requisito previo
al debate, no a la publicación del informe de ponencia”.[90]
En el caso de los proyectos de iniciativa ciudadana, el principio de
publicidad adquiere aún mayor relevancia, como quiera que garantiza la
efectividad del derecho de los ciudadanos a participar activamente en el
proceso legislativo. La Constitución y el Reglamento del Congreso prevén
expresamente que el vocero de una iniciativa ciudadana pueda ser oído por las
cámaras en todas las etapas del trámite (Art. 155 CP y 158 de la Ley 5ª de
1992), y la efectividad de esa participación está estrechamente relacionada con
la posibilidad de que el vocero, los ciudadanos que apoyaron la iniciativa, y
la ciudadanía en general conozcan la ponencia, y sepan cuándo tendrán lugar las
sesiones de las células legislativas y cuáles temas serán tratados en cada
sesión[91].
De conformidad con lo que establece el artículo
378 de la Constitución, la validez de la convocatoria a un referendo para
modificar la Constitución depende de que éste sea “presentado de manera que
los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente”. En esa medida, tal como lo ha
reconocido esta Corporación en otras ocasiones, existe un mandato
constitucional expreso e ineludible de garantizar la libertad de los “electores”
en los referendos, y que obviamente corresponde a esta Corte verificar si la
presente ley cumple o no con ese requisito. Entra pues esta Corporación a
determinar cuáles son las implicaciones que tiene esta protección
constitucional de la libertad del elector sobre el control de la ley de
referendo.
La Corte, en diversos pronunciamientos,[92] ha
resaltado la importancia de la libertad del elector y ha explicado que ella
constituye un elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental
al voto. El carácter esencial de la protección de la libertad de los
sufragantes explica, por ejemplo que la Corte haya reconocido que “ el voto
es secreto en la medida en que se garantiza al ciudadano que el sentido de su
elección no será conocido por las demás personas, situación que le permite
ejercer su derecho de sufragio sin temer represalias o consecuencias adversas,
con lo cual podrá ejercer su derecho de sufragio de manera completamente libre”.[93] En la sentencia
C-142 de 2001 la Corte dijo lo siguiente en relación con la importancia del
derecho al voto en un estado democrático:
“El voto constituye, sin lugar
a dudas, uno de los elementos centrales de la democracia. No podría
comprenderse la democracia sin la existencia de elecciones, en las cuales se
eligen los gobernantes a través del voto de los ciudadanos.
(….)
“En el Estado de Derecho, el
ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, está sujeto a condiciones
normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto
individual, como de la actividad electoral en sí considerada. La democracia precisa de tales condiciones, a
fin de garantizar que la decisión contenida en el voto sea una genuina
expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes
sobre la persona. Se busca rodear de
garantías, pues, el ejercicio libre del voto, apunta a alcanzar condiciones de
transparencia máxima en el proceso electoral”.[94]
Más allá de la protección del derecho al voto,
el artículo 378 Superior prevé una protección específica a esa libertad en los
referendos constitucionales al ordenar que el referendo sea “presentado de
manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado
qué votan positivamente y qué votan negativamente.” A la luz de esta
protección se garantiza la correcta y libre formación de la voluntad política
de la ciudadanía y por ende la legitimidad de la decisión popular frente al
referendo.
En la sentencia C-551 de 2003, la Corte
encontró que los encabezados de contenido plebiscitario, la exigencia de
votación en bloque cuando se trata de referendos multitemáticos y la incorporación
de la posibilidad de votar en blanco un referendo, atentaban contra la
libertad del elector. Sobre la posibilidad de incorporar una casilla por el
voto en blanco en los referendos constitucionales, dijo lo siguiente:
“(…) el tenor literal del artículo
378 de la Carta, (…) ordena que el temario o articulado de un referendo
constitucional sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger
libremente “qué votan positivamente y qué votan negativamente”. Nótese en
efecto que la norma constitucional habla exclusivamente de voto positivo y
negativo, lo cual significa que las posibilidades previstas constitucionalmente
en un referendo constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún caso el
“voto en blanco”. Ahora bien, como las normas legales deben ser
interpretadas de manera tal que desarrollen, y no que contradigan, los
principios y valores constitucionales, entonces es obvio que una antinomia
normativa en una ley estatutaria debe resolverse privilegiando los mandatos
constitucionales: nuevamente es entonces claro que, conforme a la LEMP, el voto
en blanco no opera en los referendos constitucionales, pues la Constitución ha
querido que el ciudadano que participa en dichos referendos manifieste
claramente si apoya o rechaza la reforma propuesta.
“209- Fuera de lo anterior,
existe otro motivo de inconstitucionalidad para la casilla de voto en blanco,
el cual fue planteada por varios intervinientes, y es el siguiente: la admisión
del voto en blanco pretendería atraer ciudadanos para que participen en el
referendo, con el fin de que el umbral de participación mínima exigido por el
artículo 378 superior sea sobrepasado. En efecto, como ya se señaló, para que
una reforma sea aprobada, es necesario que haya votado la cuarta parte del
total de ciudadanos que integran el censo electoral. En tales condiciones, si
se admitiera la casilla de voto en blanco, los estímulos a los votantes,
previstos por la Ley 403 de 1997, se tornarían en un mecanismo para estimular
que se sobrepase el umbral mínimo de participación requerido para la aprobación
de las reformas constitucionales propuestas por el referendo, lo cual
introduciría una discriminación frente a aquellos ciudadanos que han optado por
la abstención, como un mecanismo para combatir la aprobación de esas reformas,
precisamente buscando que ese umbral de participación no sea satisfecho.
“Y es que la regulación del
artículo 378 de la Carta confiere una eficacia específica a la abstención en
los referendos constitucionales, puesto que es posible que una reforma obtenga
una mayoría de votos afirmativos, pero no sea aprobada, por cuanto el total de
los votos no sobrepasó el umbral de participación requerido.
“Ahora bien, el Constituyente
hubiera podido adoptar una fórmula que garantizara una participación mínima en
el referendo, para legitimar democráticamente el pronunciamiento ciudadano,
pero sin conferir eficacia jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido
establecer, como lo hacen otros ordenamientos, que los votos favorables al
referendo no sólo deben ser la mayoría de los votos depositados sino que esos
votos positivos deben representar un determinado porcentaje del censo
electoral, pues de esa manera se asegura una participación mínima, pero sin
conferir efectos jurídicos a la abstención, ya que únicamente los votos
favorables son tenidos en cuenta para determinar si el umbral de participación
fue o no sobrepasado.[95]
“En tales circunstancias, al
establecer como requisito de aprobación de un referendo un umbral mínimo de
participación global, en vez de un porcentaje mínimo de votos favorables, la
Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la
convirtió en una estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la
aprobación de una determinada reforma constitucional por medio de referendo. No
sería entonces razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos
a la abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa
política no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones La Corte concluye entonces que en los
referendos constitucionales, la abstención es una opción política legítima, que
se encuentra reconocida por el Estado, y por ello no puede ser discriminada.
“210- Por todo lo anterior, la
Corte concluye que la previsión de la casilla para el voto en blanco es
inconstitucional, ya que desconoce la regulación específica del artículo 378 de
la Carta, que sólo prevé el voto afirmativo y negativo, pues establece que los
ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente”. (Negrilla fuera del texto)
En el mismo sentido la Sentencia C- 141 de 2010 que analizó la constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo para la reelección por segunda vez del Presidente de la República, la Corte estableció la inconstitucionalidad del voto en blanco, teniendo en cuenta la siguiente argumentación:
“En la sentencia C-551 de 2003 la Corte
Constitucional sostuvo que una manifestación de la especial protección al
elector prevista en el artículo 378 constitucional era la doble exigencia de lealtad
y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del
pueblo. Esta exigencia impone límites ciertos a la libertad de configuración
legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a un referendo,
especialmente en lo que se refiere a la redacción de las preguntas que deben
ser sometidas a votación popular. Así por ejemplo son contrarias a la lealtad y
claridad debida a los electores la incorporación en el texto de la ley de notas
o preguntas introductorias[96]; las preguntas
ambiguas, confusas o que inducen a equívocos; cierto tipo de preguntas
compuestas[97];
el voto en bloque de un referendo multitemático[98] y la introducción de
casillas para el voto en blanco.
(…)
Específicamente sobre introducción de la
casilla de voto en blanco se pronunció in extenso esta Corporación y concluyó
que una previsión de esta naturaleza era inconstitucional por las siguientes
razones:
(i)
Porque
esta posibilidad no está prevista en la LEMP pues el artículo 42, al regular
los requisitos específicos del referendo constitucional, no prevé expresamente
la posibilidad del voto en blanco, y por el contrario excluye dicha casilla, pues habla
exclusivamente de casillas “para emitir el voto a favor o en contra de cada uno
de los artículos”,
(ii)
Porque
el artículo 378 de la Carta ordena que el temario o articulado de un referendo
constitucional sea presentado de tal manera que los electores puedan escoger
libremente “qué votan positivamente y qué votan negativamente”, de manera tal
“que las posibilidades previstas constitucionalmente en un referendo
constitucional son el “sí” y el “no”, pero en ningún caso el “voto en blanco”,
(iii)
Porque
la admisión del voto en blanco atraería a los ciudadanos para que participen en
el referendo, con el fin de que el umbral de participación mínima exigido por
el artículo 378 superior sea sobrepasado, “en tales condiciones, si se
admitiera la casilla de voto en blanco, los estímulos a los votantes, previstos
por la Ley 403 de 1997, se tornarían en un mecanismo para estimular que se
sobrepase el umbral mínimo de participación requerido para la aprobación de las
reformas constitucionales propuestas por el referendo, lo cual introduciría una
discriminación frente a aquellos ciudadanos que han optado por la abstención,
como un mecanismo para combatir la aprobación de esas reformas, precisamente
buscando que ese umbral de participación no sea satisfecho”[99].
Ahora bien el texto de la Ley 1354 de 2009
introduce la casilla de voto en blanco, previsión que debería ser declarada
inconstitucional por las razones antes anotadas, no obstante debido a que todo
el estatuto será declarado inexequible la parte resolutiva de esta decisión no
contendrá declaratoria específica de inexequibilidad de este enunciado”.
4.11 El enunciado
normativo que convoque de manera expresa al pueblo a un referendo
Teniendo en cuenta la Sentencia C-551 de 2003 y la Sentencia C-141 de 2010, en los referendos constitucionales para la reforma a la Constitución debe establecerse un enunciado normativo que convoque de manera expresa al pueblo a un referendo. La Corte consideró en la Sentencia C-141 de 2010 que dicho enunciado es un elemento esencial de la ley que encierra un mandato dirigido al Gobierno Nacional y a la organización electoral para que adelante las actuaciones para la votación del referendo.
Dijo la Corte que, “(…) el
llamado al pueblo a que participe en un referendo constitucional es un elemento
esencial de la ley, pues por un lado es la justificación misma del mecanismo de
participación popular, es decir, no hay referendo constitucional sin la
intervención del pueblo y éste no puede participar sino es convocado por la
ley. Por otra parte la convocatoria encierra a su vez un mandato dirigido al
Gobierno Nacional y a la organización electoral para que adelanten el conjunto
de actuaciones materiales posteriores al examen de constitucionalidad de la
ley, que conducirán precisamente a la votación del texto normativo sometido a
consideración de los ciudadanos”.
Igualmente se dijo en la misma providencia que la ausencia de un enunciado que convoque al pueblo al referendo no puede ser suplida ni mediante interpretación del titulo de la misma[100], ni mediante el decreto previsto en el artículo 34 de la Ley 134 de 1994[101].
4.12 Los términos
que deben mediar entre debates
Según el artículo 160 de la Carta, “Entre el primero y el Segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniaciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”. Estos términos deben tenerse en cuenta en la tramitación de los proyectos de Ley que convocan al referendo para la reforma a la Constitución por iniciativa ciudadana que se establece en el artículo 378 de la C.P.
Según lo que establece el artículo 34 de la Ley
Estatutaria de Mecanismos de Participación una vez “(e)xpedidas las
certificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el
número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el
Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente,
convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará
las demás disposiciones necesarias para su ejecución”[102].
La Constitución no exige que la ley, además de
convocar al referendo y de establecer sobre qué textos versa la convocatoria,
indique anticipadamente la fecha en que habrá de realizarse el referendo. Y
ello resulta razonable dado el proceso complejo que debe seguirse en la
adopción de la ley de convocatoria que supone tanto el trámite en el Congreso
como la revisión previa al pronunciamiento popular por parte de la Corte
Constitucional, que hace imposible determinar de antemano la fecha de votación.
Dada esta contingencia, la ley puede fijar una fecha específica o trazar
parámetros para determinarla. Si no lo hace, en todo caso, el gobierno tiene la
obligación, dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la presente
sentencia, de dictar el decreto que fije la fecha para la realización del
referendo.
Tal como se señaló en el acápite primero de la
parte considerativa de esta sentencia, esta Corporación tiene la competencia
para revisar la constitucionalidad de la ley que convoca a un referendo
constitucional “solo por vicios de procedimiento en su formación,” según
lo previsto en el artículo 241, numeral 2.
Sobre el alcance de la competencia de la Corte
Constitucional para examinar la constitucionalidad de actos reformatorios de la
Carta, a la luz de la expresión “vicios de procedimiento en su formación”,
y teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 379 de la Carta, esta
Corporación ha precisado que dicho control “recae entonces sobre el
procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto
reformatorio.”[103].
De conformidad con lo señalado en la sentencia
C-551 de 2003, la Corte precisó que el examen de la Corte sobre los vicios de
procedimiento en la formación de la presente ley no excluye el estudio de los eventuales
vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma:
“39. Conforme a lo anterior,
la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente
ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma
no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene
límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la
posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para
saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un
vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no
sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y
valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material. Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de
reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma
republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una
monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por
otra diferente, aunque formalmente se
haya recurrido al poder de reforma. (8…).[104]
(…)
“Esta objeción remite a uno de
los problemas más complejos de la teoría y práctica constitucionales, y es el
siguiente: ¿cuál es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y
depositario de la soberanía (CP art. 3º), una vez que éste ha dictado la
Constitución?
“La tensión entre el pueblo soberano y la supremacía constitucional se
proyecta al campo de los mecanismos de reforma constitucional. Así, el poder
de revisión constitucional, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo,
no es obra del poder constituyente
originario ni del pueblo soberano, sino que es expresión de una competencia
jurídicamente organizada por la propia Constitución, y por ello se encuentra
necesariamente limitado, por la imposibilidad de sustituir la Carta, ya que
ello implicaría que el poder de reforma se erige en poder constituyente
originario. El problema surge entonces cuando la ciudadanía manifiesta
claramente su voluntad de sustituir la Carta. En tales eventos, si la propia Constitución no prevé alguna
forma de expresión jurídica del poder constituyente originario, entonces se
llega al siguiente dilema indeseable: o la dinámica del poder constituyente se
ve obstruida y asfixiada por los límites al poder de reforma; o por el
contrario, una ruptura constitucional ocurre a fin de permitir la expresión del
poder constituyente”.[105] (Negrilla fuera del
texto).
Teniendo en cuenta este precedente jurisprudencial y lo que se analizó
en el punto 2 de esta providencia en el sentido de que el referendo
constitucional por iniciativa ciudadana del artículo 378 de la C.P., es una
manifestación del poder de revisión y no expresión del poder constituyente, se
debe examinar si una reforma constitucional tramitada por un órgano constituido
puede dar lugar a una sustitución de la Carta de 1991. Para determinar si so
pretexto de la reforma se quiere sustituir, derogar o subvertir la
Constitución, existe un método de análisis denominado juicio o test de
sustitución, cuyos criterios fueron precisados en la Sentencia C-1040 de 2005,
al reiterar los elementos del ámbito de control de la Corte Constitucional
establecidos por la sentencia C-551 de 2003. Estos elementos son:[106]
“a.
Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está
sujeto a límites competenciales.
“b. Que
por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la
constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u
opuesta.
“c. Que
para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad,
una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y
valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.
“d. Que la Constitución no contiene cláusulas
pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos
son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.
“e. Que
el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su
integridad la Constitución.
“f. Que
sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal
sustitución.”
En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte
reiteró su jurisprudencia sobre la competencia para sustituir la Constitución,
en el sentido de que la competencia de los órganos constituidos es limitado y
sólo pueden reformar la Constitución, pero no derogarla, subvertirla ni
sustituirla por otra, y que sólo el pueblo, actuando como constituyente
primario, a través de una Asamblea Constituyente ilimitada, podría sustituir la
Constitución de 1991 por una integralmente distinta. Dijo entonces la Corte:
“el reformador de la
Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas
adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad
con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el
Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la
Carta permite distinguir entre la
derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una
Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las
normas constitucionales no sustituyen la Constitución por otra Carta opuesta o integralmente
diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En
el artículo 379 de la Carta se establece
que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos”
establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es
precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el
primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que
dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el
trámite para modificar validamente la Constitución. (…) La Corte enfatiza
que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano,
en virtud del artículo 3º de la Carta.
En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma
de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la
República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y,
por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta
Constitución establece”, no de manera ilimitada. (…) Adicionalmente, la Corte
constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la
competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida
en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser
sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.
Advierte la Corte que el poder
de reforma es muy amplio y comprende la adopción de modificaciones importantes
e, inclusive, trascendentales. No es la importancia, ni son las
implicaciones profundas de una reforma, lo que determina si ésta supone una
sustitución de la Constitución. El
fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un
elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser
modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así,
después de la sustitución de la Carta,
como es imposible reconocerla en su identidad básica, no cabe afirmar que la Constitución reformada
sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado
sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria.
Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una
completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial
de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria,
reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su
identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas
importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a
las expectativas de los ciudadanos.[107] (Negrilla fuera del texto).
Aun cuando las anteriores reglas fueron fijadas
en un contexto en el cual se examinaba la constitucionalidad de un referendo de
iniciativa gubernamental – C – 551 de 2003 -
y de un acto legislativo – C 1040 de 2005 -, y podría alegarse que no
constituye un precedente exactamente aplicable al caso bajo revisión, considera
la Corte que tales reglas son directamente aplicables a los referendos
convocados por una ley de iniciativa ciudadana, por dos razones. En primer
lugar, en la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional examinó tres
problemas básicos:
1. La competencia de la Corte Constitucional para
examinar actos reformatorios de la Carta, problema de carácter general que no
estuvo restringido a los referendos constitucionales de origen gubernamental.
2. El alcance del control que ejerce la Corte
Constitucional sobre actos reformatorios de la Carta a la luz de la expresión “sólo
por vicios de procedimiento en su formación”, en donde se desarrolla la
tesis de vicios de competencia y la prohibición de sustitución de la
Constitución que cobija a todos los mecanismos de reforma constitucional,
incluido el referendo constitucional de origen ciudadano.
3. Las especificidades del trámite legislativo en
el caso de los referendos de iniciativa gubernamental, este problema sí
restringido a este mecanismo específico de reforma constitucional.
La ratio que surge del análisis de los
dos primeros problemas es precedente directamente aplicable al caso del
referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte a pesar del contexto fáctico
en que se produjo la sentencia C-551 de 2003, examinó su competencia a la luz
de lo que establece el art. 241.2 CP respecto de la convocatoria a un referendo
constitucional y no consideró relevante distinguir si se trataba de una
iniciativa ciudadana o de una gubernamental. De hecho, al señalar el alcance de
su análisis la Corte lo circunscribió a los referendos constitucionales,
y excluyó expresamente otros mecanismos de reforma constitucional: los actos
legislativos y la asamblea constituyente, pero no hizo lo propio con los
referendos constitucionales de origen ciudadano.
En segundo lugar, y como se analizó en el punto dos de esta providencia, porque durante la etapa de la formación de la iniciativa, el grupo de ciudadanos que promueven la reforma y los que apoyan la presentación de la misma ante el Congreso de la República, no actúan como constituyente primario, sino como órgano constituido y limitado en ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana previstos en la Constitución.
Esta tesis fue recogida recientemente en la Sentencia C – 141 de 2010[108] que realizó el estudio de constitucionalidad del primer referendo constitucional por iniciativa ciudadana que se promovió en Colombia y que dio lugar a la expedición de la Ley 1354 de 2009, que pretendía reformar el artículo 197 de la C.P., para posibilitar la reelección del Presidente de la República por una segunda vez. En dicha Sentencia dijo la Corte que el referendo constitucional de iniciativa ciudadana da lugar a la teoría de los vicios competenciales del poder de reforma, o la idea de la inconstitucionalidad por sustitución por vicios de competencia porque,
“La misma mediación del Congreso y la
participación final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto
normativo sometido a su votación, deja serias dudas sobre su actuación en este
caso como constituyente originario, pues las estrictas regulaciones
procedimentales a las que está sujeta la participación popular riñen con la
esencia misma de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido
caracterizado como ilimitado y no sometido a cauces procesales.
Adicionalmente existen precedentes
constitucionales en la materia, pues esta Corporación ha señalado que de los
distintos mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional el único
que no está sujeto a límites de competencia es una Asamblea Nacional
Constituyente convocada expresamente para proferir una nueva Carta. En efecto
en la sentencia C-1040 de 2005 se sostuvo expresamente que el “pueblo puede
investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva
Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la
Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución
vigente por una opuesta o integralmente diferente”. Por lo tanto la vía de
referendo constitucional no es idónea para transformar los principios estructurantes
plasmados originalmente en el texto constitucional.
(…)
Por las razones antes expuestas esta
Corporación es competente para examinar si el enunciado normativo contenido en
la Ley 1354 de 2009 configura un vicio de competencia (…)”. (Negrilla fuera del texto).
Teniendo en cuenta esta doctrina en dicha ocasión se declaró inconstitucional la Ley 1354 de 2009, no solo por los vicios formales en sentido estricto, sino también por lo vicios competenciales o de sustitución, al verificar que dicha reforma subvertía los principios básicos de poderes, el principio democrático[109] y el principio de igualdad[110].
Desde las sentencias
C-153 de 2007[111],
C-551 de 2003[112], C-970 de 2004[113],
C-971 de 2004[114], y especialmente en la
C-1040 de 2005[115], se
ha venido precisando un método para establecer cuándo se trata de una reforma a
la Constitución, o cuando so pretexto de la reforma se termina sustituyendo,
derogando o subvirtiendo la Constitución vigente. Dicho método de análisis se
denomina juicio o test de sustitución, y consiste en
diferenciar la revisión o reforma de la Constitución, labor propia del poder de
reforma o poder de revisión, con la sustitución, cambio o derogación a la
Carta, que solo puede ser competencia del poder constituyente[116].
En reiteradas ocasiones al adelantar el juicio de sustitución, la Corte
Constitucional ha sido enfática en señalar la diferencia entre la reforma y la
sustitución constitucional, con el fin de precisar tanto el ámbito de control
de la Corte frente a actos reformatorios de la Constitución, como la carga
argumentativa que tiene que cumplir quien alega que una reforma ha sustituido a
la Constitución.
En cuanto a la diferencia entre reforma y sustitución, en la sentencia
C-153 de 2004, esta Corporación señaló que,
“la
reforma proviene de una decisión del Congreso que puede contradecir normas
constitucionales preexistentes. Incluso, puede llegar a tratarse de una
contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios
constitucionales fundamentales y que suponga la trasformación dramática de
algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradición
constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional. En
efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constitución,
supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones
jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se encuentran en la
Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificación suponga la
sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la
opción política fundamental consagrada en la formula política de la
Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que resulte,
puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer límite
competencial alguno. (…) En virtud de lo anterior resulta claro que al hacer el
juicio de competencia la Corte no hace ni un control material ni un juicio de “intangibilidad”.
En efecto, no se parte en este análisis de la existencia de normas
constitucionales inviolables, inmodificables o intangibles ni de una
confrontación entre las normas constitucionales preexistentes y aquellas
consagradas en la reforma. De lo que se trata es de proteger los valores y
principios medulares del Estado Constitucional de Derecho. Aquellos sin los
cuales el Estado constitucional deja de ser lo que es y se transforma en un
modelo jurídico-político distinto.”[117]
(Negrilla fuera del texto).
En cuanto al concepto de sustitución de la Constitución la sentencia
C-1040 de 2005 señaló:
“De esta manera, resulta
posible introducir reformas sustanciales a la Constitución; que alteren su
estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que
puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una
sustitución, total o parcial de la Constitución, las nuevas instituciones
resultan de tal modo incompatibles con la
Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio.
“Esto conduce a la segunda
manera de distinguir el juicio de sustitución.
El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido
remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas
constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque
de constitucionalidad es especialmente relevante.”
Con el fin de examinar si en el asunto bajo
revisión se produjo una sustitución de la Constitución de 1991, es pertinente
recordar en qué consiste el juicio o test de sustitución, que se precisó en la
sentencia C-1040 de 2005, en los siguientes términos:
“El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que
un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue
reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa
mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad
cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes
normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar
por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución
integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del
juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo
judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial
definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la
Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte
en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez
cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior”.
En conclusión sobre este punto, se puede decir
que teniendo en cuenta la diferenciación entre poder constituyente y poder de
revisión, la Corte Constitucional es competente en el caso de los referendos
constitucionales de iniciativa ciudadana, de revisar no solo los vicios de
forma en sentido estricto, sino también los vicios competenciales para
verificar si so pretexto de la reforma a la Constitución lo que se hace es
sustituirla, subvertirla o derogarla. Para realizar dicho control debe seguir
los criterios del llamado juicio o test de sustitución que se previeron en la
Sentencia C -1040 de 2005.
Una vez analizados los principales requisitos
procedimentales que se deben tener en cuenta en la tramitación en el Congreso de una iniciativa ciudadana para la reforma a la
Constitución por referendo, pasa la Corte a analizar si en la tramitación de la
Ley 1327 se cumplieron puntualmente con dichos requisitos.
Una vez explicados los requisitos procedimentales que deben tenerse en cuenta en la tramitación de una ley de referendo para la reforma constitucional por iniciativa ciudadana, entra la Corte a examinar específicamente el trámite que tuvo la Ley 1327 de 2009. Para tal efecto, esta Corporación comenzará por describir el trámite general del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1327 de 2009, para luego estudiar en el punto sexto el cumplimiento de los requisitos constitucionales, estatutarios y orgánicos exigidos para este tipo de leyes.
El esquema que se seguirá en este apartado consistirá en explicar cada una de las etapas del trámite legislativo desde la presentación del proyecto hasta la sanción presidencial de la misma. El acápite se dividirá en el trámite que se surtió en la Cámara de Representantes (5.1), radicación del proyecto (5.1.1), ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara (5.1.2), y el trámite en segundo debate ante la plenaria de la Cámara (5.1.3). Posteriormente la Corte describirá el trámite que se siguió en el Senado (5.2): debates en Comisión (5.2.1) y en Plenaria (5.2.2). Igualmente se explicará el trámite que se surtió en la conformación de la Comisión Accidental de Conciliación y en la aprobación del informe por parte de las Plenarias (5.3). Finalmente se analizará el trámite final en la aprobación del proyecto, con la sanción presidencial (5.4).
5.1 Trámite seguido en la Cámara de Representantes
5.1.1
Radicación del Proyecto de ley ante la Secretaria de la Cámara de Representantes,
Publicación, designación de ponentes y convocatoria a audiencia pública
El día 17 de febrero del año 2009 el Comité
Promotor de la iniciativa ciudadana para “Establecer
la pena de prisión perpetua para castigar delitos atroces contra menores de 14
años y menores de edad con discapacidad física mental, reforma al artículo 34
de la Constitución Política de Colombia”, presentó ante la
Secretaría de la Cámara de Representantes, el Proyecto de ley y
su correspondiente exposición de motivos, el cual quedó radicado como Proyecto
de Ley No. 260 de 2009 Cámara, “por medio del cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.”
Según consta en la Gaceta del Congreso No. 80
de 25 de febrero de 2009, la ciudadana Gilma Jiménez Gómez en su calidad de
Vocera del Comité Promotor del Referendo, radicó el día 17 de febrero de 2009,
en la Secretaría de la Cámara de Representantes, el Proyecto de ley “por
medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional” para
establecer la pena de prisión perpetua para castigar ciertos delitos atroces
cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física o
mental y la correspondiente exposición de motivos.
Conforme a lo ordenado por los artículos 157 de
la Carta y 144 de la Ley 5 de 1992, el Proyecto de Ley 260 de 2009 Cámara “por
medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional,” fue publicado junto con su
correspondiente exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 80 de 25
de febrero de 2009.[118]
Por la naturaleza del asunto, el Proyecto de
Ley No. 260 de 2009 Cámara fue repartido a la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes y fueron designados como ponentes
los Representantes Germán Varón Cotrino (Coordinador), David Luna Sánchez
(Coordinador), Karime Mota y Morad, Guillermo Rivera Flórez, Juan de Jesús
Córdoba Suárez, Franklin Legro Segura, Fernando de la Peña Márquez, Carlos
Enrique Ávila Durán, y Edgar Alfonso Gómez Román.[119]
Por la trascendencia del tema y a solicitud de
varios Representantes, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes citó a una Audiencia Pública los días 24 y 25
de marzo de 2009 en la que los miembros del Comité Promotor del Referendo,
académicos, juristas, profesionales especializados en la atención de menores de
edad, representantes de las víctimas, representantes de entidades estatales y
ciudadanos en general expresaron sus consideraciones frente a la iniciativa
ciudadana. Las intervenciones y desarrollo de la Audiencia Pública celebrada
los días 24 y 25 de marzo de 2009, aparecen publicados en las Gacetas
del Congreso No. 344 y 345 de 19 de mayo de 2009.
5.1.2 Ponencia para primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara del Proyecto de Ley No. 260 de 2009
La ponencia para primer debate del Proyecto de
Ley No. 260 de 2009 se presentó en la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, por los representantes Germán Varón
Cotrino, David Luna Sánchez, Karime Mota y Morad, Guillermo Rivera Flórez, Juan
de Jesús Córdoba Suárez, Fernando de la Peña Márquez, Carlos Enrique Ávila
Durán, y Edgar Alfonso Gómez Román, en sentido favorable, y publicada en la Gaceta
del Congreso No. 182 de 2 de abril de 2009.[120] Para dar cumplimiento a lo ordenado en el
artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, el Proyecto de Ley No. 260 de 2009
Cámara fue anunciado en la Comisión Primera Constitucional Permanente de
la Cámara de Representantes el día 14 de abril de 2009, tal como consta
en el Acta No. 33 de la sesión de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta
del Congreso No. 343 de 2009.[121] El
anuncio se hizo en los siguientes términos:
COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE
ACTA NÚMERO 33 DE 2009
(abril 14)
“En Bogotá, D.
C., el día martes 14 de abril de 2009, siendo las 11:15 de la mañana se
reunieron los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes, en el Salón de Sesiones de la misma “Roberto Camacho
Weverberg”, previa citación. Presidida la sesión por su Presidenta la honorable
Representante Karime Mota y Morad.
(…)
“Presidenta:
Secretaria,
por favor anuncie los proyectos para mañana; continúe señor Rafael Colmenares,
por favor.
(…)
“Presidenta:
Señora
Secretaria anuncie los proyectos, por favor, para mañana.
“Secretaria,
doctora Amparo Yaneth Calderón Perdomo: Sí Presidenta. Por
instrucciones suyas se anuncian para discusión y votación de la Comisión, los
siguientes proyectos de ley.
(…)
Proyecto de Ley
No. 260 de 2009 Cámara
(…)
“Señora
Presidenta, esos son los proyectos para discusión y votación de la próxima
sesión de la Comisión.
“Presidenta:
Siendo
las 2:45 de la tarde, se levanta la sesión y se cita para mañana a las 10:00 de
la mañana.
Secretaria: Mañana esta citada para una
audiencia pública, el Proyecto de ley número 046 de 2008 Cámara”.
En la sesión del día 15 de abril de 2009, se llevó a cabo la audiencia
pública del proyecto 046 de 2008, por lo cual no fue considerado el Proyecto de
Ley No. 260 de 2009 Cámara en esa sesión. El anuncio para discusión y
votación del Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara fue reiterado el
día 22 de abril de 2009, tal como consta en el Acta No. 34 de la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 705 de 2009. El anuncio fue
reiterado en los siguientes términos:
“COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE
ACTA NÚMERO 34 DE 2009
(abril 22)
(…)
“En Bogotá, D.
C., el día miércoles, 22 de abril de 2009, siendo las 9:30 de la mañana, se
reunieron los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes, en el recinto de sesiones de la misma, previa
citación, con el fin de dar inicio formal a la sesión. Presidida la sesión por
su Presidenta la honorable Representante Karime Mota y Morad.
(…)
“Presidente:
Señor
Secretario, le pido el favor que anunciemos los proyectos para la sesión del
día de mañana y luego le concedo la palabra al promotor del referendo.
“Por favor
señor Secretario, anunciemos los proyectos para la sesión de comisión del día
de mañana a las 9:00 de la mañana.
“Proyecto de
Ley No. 260 de 2009 Cámara (…)
“Secretaria
doctora Amparo Y. Calderón Perdomo: Sí Presidente. Por instrucciones suyas se
anuncian para discusión y votación de la próxima sesión de la comisión, los
siguientes proyectos de ley.
·
Proyecto de ley número 260 de 2009 Cámara
(…)
Han sido
anunciados para discusión por instrucciones suyas señor Presidente, los
proyectos para discusión y votación de la próxima sesión de la comisión señor
Presidente.
“Presidente:
Convocamos
entonces para el día de mañana a las 9:00 de la mañana. Le concedo entonces
como habíamos previsto doctor Navas, tranquilo, el uso de la palabra al
promotor del referendo y luego al doctor Navas.
(…)
“Presidente:
Siendo
las 5:55 de la tarde, se levanta la sesión y se cita para el día jueves 23 a
las nueve de la mañana”.
El proyecto de ley fue aprobado el día 23
de abril de 2009, según consta en el Acta 35 de la misma fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 547 de 2009. Según certificación del
Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes,[122] el
proyecto fue aprobado por unanimidad de los miembros presentes de la
Comisión Primera de la Cámara, con las mayorías constitucionales requeridas.
En la Gaceta del Congreso No. 547 de 2009, la verificación del quórum
decisorio y de la votación se hizo de la siguiente manera:
“COMISION PRIMERA
CONSTITUCIONAL PERMANENTE
ACTA NÚMERO 35 DE 2009
(abril 23)
Legislatura 2008- 2009
(Segundo Período)
“En Bogotá, D. C., el día jueves 23 de abril de 2009,
siendo las 9:10 de la mañana en el Salón Boyacá, el honorable Representante
Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas, solicita a la señora Subsecretaria de la
Comisión Primera Constitucional Permanente, doctora Amparo Yaneth Calderón
Perdomo, proceder con el llamado a lista y verificación del quórum (como primer
punto del Orden del Día).
“Subsecretaria, doctora Amparo Yaneth Calderón
Perdomo: Se inicia el llamado a lista siendo las 9:10 de la
mañana.
(…)
“Señor Presidente, la secretaría le informa que aún no
se ha registrado quórum deliberatorio.
(…)
“Señora Presidenta, la secretaría le informa que se ha
registrado quórum decisorio.
“Presidenta: La Mesa Directiva de la Comisión
Primera de la Cámara, deja constancia que conforme al artículo 93 se está
llamando a lista a las nueve y cincuenta de la mañana (9:50 a. m.), después de
haber citado a la comisión a las nueve de la mañana (9:00); el procedimiento
adoptado en horas de la mañana por los Representantes Carlos Arturo Piedrahita,
es completamente nulo ya que no había transcurrido la hora reglamentaria para
llamar a lista y del apremio de los Representantes a la Cámara. Por lo tanto
iniciamos sesión.
(…)
“Presidenta: Señora Secretaria, por favor léase el Orden del
Día.
(…)
“Segundo, proyectos para primer debate para discusión
y votación.
“1. Proyecto de ley número 260 de 2009 Cámara, por
medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional.
Autora: Vocera del Comité de Promotores sobre
Referendo Prisión Perpetua para Violadores y Asesinos de Niños, doctora Gilma
Jiménez Gómez.
“Ponentes honorables Representante: Germán
Varón _ense_t –C-, David Luna Sánchez –C, Karime Mota y Morad, Guillermo Rivera
Flórez, Gustavo Puentes Díaz, Franklin Legro Segura, Fernando de la Peña
Márquez. Carlos Enrique Ávila Durán, Edgar Gómez Román.
“Proyecto publicado: Gaceta del Congreso 80 de
2009.
“Ponencia publicada: Gaceta del Congreso 182 de
2009.
“Al respecto Presidenta, la proposición con que
termina el informe de ponencia, dice de la siguiente manera:
Proposición:
“Por las razones expuestas, presentamos ponencia
positiva al Proyecto de ley número 260 de 2009 Cámara, por medio de la
cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de Reforma Constitucional
“De los honorables Representantes, Germán Varón _ense_t
(Coordinador de Ponentes), David Luna Sánchez (Coordinador), Karime Mota y
Morad, Guillermo Rivera Flórez, Fernando de la Peña, Edgar Alfonso Gómez,
Carlos Enrique Ávila, Gustavo Puentes Díaz.
“Presidenta,
ha sido leída la proposición con que termina el informe de ponencia.
“Presidenta: En consideración el informe con
que termina la ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la
comisión?
“Secretario: Sí lo aprueba Presidenta, con la
constancia que fue aprobado por la mayoría exigida en la Constitución y la ley
para los proyectos de ley de referendo.
(…)
“Presidenta: Señor Secretario, vamos a leer el
articulado.
“Secretario: Sí Presidenta.
“Artículo 1º. Convocatoria. Convócase al pueblo
colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
la Constitución Política mediante Referendo Constitucional, decida si aprueba
el siguiente proyecto de acto legislativo.
EL PUEBLO DE COLOMBIA
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“Inciso 3º. Con relación a los delitos de
homicidio doloso, violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro
cometidos contra menores de catorce (14) años y en menores de edad con
discapacidad física y/o mental, procederá la pena de prisión perpetua de
acuerdo con la ley.
“Aprueba usted el anterior inciso sí ( ), no ( ), voto
en blanco ( ).
“Ha sido leído el artículo 1º, Presidenta.
(…)
La presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante David Luna Sánchez:
Presidenta muchas gracias. Yo creo que después de la
maravillosa exposición de la Concejal Gilma Jiménez, todos y cada uno de los
argumentos que han sido contemplados en la ponencia positiva, presentados por
diferentes Representantes de distintas regiones y de distintos Partidos
Políticos sobre y por eso nosotros queremos como su señoría lo ha solicitado,
entrar a votar el artículo que está sobre la Secretaría.
Sin embargo yo quiero señalarle a usted, a los
miembros de esta comisión y al país en general que se logró un muy importante
consenso, no solamente con miembros de las distintas Bancadas que tienen
asiento en el Congreso de la República sino con miembros del Gobierno Nacional,
que representan hay el señor Ministro del Interior y de Justicia.
Un consenso
que está plasmado en una proposición que en unos minutos leerá y radicará mi
colega, el doctor Gustavo y que de alguna manera lo único que traduce es que
los Jueces de la República en nuestro país después de analizar todo el factor
probatorio, por supuesto de respetar todo lo que hace referencia al debido
proceso, va a tener en Colombia la posibilidad de condenar a estos delincuentes, a estos antisociales
hasta por prisión perpetua; no significa nada distinto a que habrá un
mínimo en la pena y el máximo de la conducta juzgada y por supuesto a imponer,
podrá ser la prisión perpetua.
Por eso
doctor Gustavo Puentes, yo le solicito que a través de una interpelación le
concedo por supuesto si la Presidencia me autoriza, le demos lectura a esa
proposición que vuelvo y repito, es la demostración que hay temas que generan
unidad (…) (Negrilla fuera del texto)
La Presidencia concede el uso de la palabra para una
interpelación al honorable Representante Gustavo Hernán Puentes Díaz
Gracias señora Presidenta, gracias doctor David.
Quiero antes
de leer la proposición a la que llegamos en consenso no solamente los ponentes
de este importante proyecto de ley, sino también las diversas fuerzas políticas
que estamos comprometidas en el desarrollo social de nuestro país a través de
nuestra permanencia y participación en el Congreso de la República, felicitar a
la doctora Gilma Jiménez y a su equipo de colaboradores que estuvieron al
frente de llevar a cabo esta importante iniciativa (…)
Yo quiero hacerle saber a esa comisión, que desde
cuando hace aproximadamente dos años el doctor David Luna, a nombre del
movimiento político que representa presentó una iniciativa similar en el
Congreso de la República y tuvimos la oportunidad de estudiarlo en la Comisión
Primera, acompañamos esa iniciativa en ese entonces que desafortunadamente no
logró los votos necesarios para que se hubiera convertido desde ese entonces en
ley de la República; pero lo hicimos conscientes de la necesidad imperiosa que
esta solicitud debía modificar la imposición de penas en la justicia
colombiana.
Nuestro
Partido, el Partido que yo represento el Partido Conservador, ha estado siempre
acompañando esta iniciativa, la Junta Parlamentaria que celebramos el día de
ayer ofreció su respaldo completo tanto en las Bancadas de Cámara como de
Senado y comprometió su acción no solamente para acompañar la iniciativa
legislativa, sino para que como fuerza política representativa en la sociedad
colombiana salgamos desde ahora mismo a invitar a todos los colombianos, a que
acompañemos con su voto positivo la modificación de la Constitución a través
del referendo.
Reitero, la posición sería, responsable, congruente,
en nuestra conducta para hacer que los niños, los pequeños infantes puedan
tener la protección de la justicia y aquellos bárbaros insociables tengan el
castigo merecido y justo, previa la gradualidad de la pena, que fue lo que
logramos en consenso hacer con los ponentes del proyecto y quienes presentaron
la iniciativa y representan a quienes firmaron el proyecto de referendo que fue
sometido a consideración y que hoy tiene su primer trámite en la Comisión
Primera de la Cámara. (Negrilla fuera del texto).
Señora Presidenta, antes de radicar en la Secretaría
General de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, esta
proposición, voy a permitirme leerla.
Proposición:
Proyecto de ley número 260 de 2009 Cámara, por medio de la
cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional.
Quedará así:
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
“Artículo 1º. Convocatoria. Convócase al pueblo
colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
la Constitución Política mediante Referendo Constitucional, decida si aprueba
el siguiente proyecto de acto legislativo.
El pueblo de Colombia
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“Inciso 3º. Con relación a los delitos de
homicidio doloso, violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro
cometidos contra menores de catorce (14) años y en menores de edad con
discapacidad física y/o mental, procederá hasta la pena de prisión perpetua
de acuerdo con la ley.
“Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( )
No ( )
Voto en blanco ( ).
(Negrilla fuera del texto)
Quiero después de ser leída la proposición informarle
a la comisión, que no solamente los ponentes representantes de las distintas
vertientes políticas que componen el Congreso, firmamos la anterior proposición
leías, sino que casi un centenar de miembros de la honorable Cámara de
Representantes acompañaron esta propuesta que vale la pena resaltarla, fue
también acordada y coordinada con el señor Ministro del interior el señor
doctor Fabio Valencia, en representación del Gobierno Nacional.
(…)
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Representante Carlos Fernando Motoa Solarte:
(…) Y segundo Presidenta, para dejar una constancia en
el sentido de que acompaño este referendo porque entiendo que la modificación
que se hizo no es tal, es una adecuación a los principios constitucionales, a
las normas existentes, a los principios constitucionales, a las normas
existentes, a los principios universales del derecho; cualquier sanción,
cualquier pena debe establecer y partir de un mínimo y eso, lo que ha establecido
la comisión de la proposición que fue avalada por la totalidad de los miembros
de la comisión, considero y sigo en esa teoría, en esa concepción que los
referendos pueden ser modificados sustancialmente que no hay ninguna norma que
así lo establezca en la Carta Política, ni en la Ley Estatutaria 134, y que
esta comisión en el día de ayer y con todo respeto lo digo, se le dio un
tratamiento de acto legislativo al artículo 375, y no a un verdadero referendo
constitucional de iniciativa popular, como es el artículo 378,
Simplemente para dejar esa constancia que acompaño
este referendo, que no entiendo esa proposición con (sic) una modificación sino
como una adecuación a los principios constitucionales y a los convenios que ha
suscrito Colombia, y que sigo en la convicción de que los referendos
constitucionales de iniciativa popular, no pueden ser modificados
sustancialmente. Muchas gracias, Presidenta.
(…)
“Presidenta: En consideración el artículo
leído, anuncio que va a cerrarse.
(…)
“Presidenta: En consideración el artículo
leído, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la comisión?
“Secretario: Ha sido aprobado señora
Presidenta, por unanimidad y con la mayoría exigida en la Constitución y la ley
para los proyectos de referendo.
Igualmente Presidenta, dejo constancia que el señor
Ministro del Interior y de Justicia, suscribió la proposición que fue aprobada.
“Artículo 2º. La presente ley regirá a partir
de la fecha de su promulgación. Ha sido leído el artículo 2º, Presidenta.
“Presidenta: En consideración el artículo
leído, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la comisión?
“Secretario:
Ha sido aprobado el artículo 2º, por unanimidad y con la mayoría exigida en la
Constitución y la ley para los proyectos de referendo tramitados. Título
Presidenta, por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional. Ha
sido leído el título.
“Presidenta: En consideración el título leído,
anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la comisión?
“Secretario: Ha sido aprobado el título
Presidenta, con la mayoría exigida en la Constitución y la ley para los
proyectos de referendo y por unanimidad.
“Presidenta: ¿Quiere la comisión que pase a
segundo debate, este proyecto de ley? Anuncio que va a cerrarse, queda cerrado,
¿aprueba la comisión?
“Secretario: Sí lo quiere Presidenta.
“Presidenta: Se designan los mismos ponentes y
se adiciona la Representante Rosmery Martínez, para segundo debate”.
Como
se puede apreciar con la lectura del Acta No 35 de 2009, el texto originario
presentado en la iniciativa ciudadana de que “procederá” la pena de prisión
perpetua, se varió por una expresión mucho menos gravosa y facultativa de “procederá hasta”,
que le daría margen de maniobra al legislador en la reglamentación de dichas
penas y al juez en
aplicarlas. La proposición de modificación que fue leída por el Representante
Gustavo Hernán Puentes Díaz, fue acordada por varias bancadas y el Ministerio
del Interior y de Justicia. Para la proposición de modificación de la propuesta
original se tuvo en cuenta el principio de gradualidad de la pena ya que la
pena de prisión perpetua solo podría ser el máximo que se podría imponer en
caso de la comisión de los delitos atroces contra los menores de 14 años.
La
proposición modificatoria de la propuesta originaria fue la que finalmente fue
aprobada según consta en el texto publicado en la Gaceta del Congreso No 243 de
27 de abril de 2009, en donde se dice que el texto aprobado en Comisión Primera de la Honorable Cámara de Representantes
al Proyecto de Ley Número 260 de 2009 quedó de la siguiente manera:
“TEXTO APROBADO EN COMISIÓN PRIMERA DE LA
HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY NUMERO 260 DE 2009 CAMARA
por medido de la cual se convoca a un referendo constitucional y
se somete a consideración del pueblo un proyecto e reforma constitucional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1º. Convocatoria. Convócase al pueblo
colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
la Constitución Política mediante Referendo Constitucional, decida si aprueba
el siguiente proyecto de acto legislativo.
El pueblo de Colombia
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“Inciso 3º. Con relación a los delitos de
homicidio doloso, violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro
cometidos contra menores de catorce (14) años y en menores de edad con
discapacidad física y/o mental, procederá hasta la pena de prisión
perpetua de acuerdo con la ley.
“Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( )
No ( )
Voto en blanco ( ).
En
conclusión se puede decir que en el debate y aprobación ante la Comisión
Primera de la Cámara se produjo una modificación de la propuesta inicial ya que
se varió la proposición imperativa “proceder¨, por la facultativa, “procederá hasta”. Por otra parte, se comprueba que dicho proyecto fue aprobado con el
quórum establecido y por la mayoría absoluta requerida en el artículo 378 de la
C.P., y que se cumplió con el anuncio previo previsto en el artículo 8 del Acto
Legislativo 1 de 2003 y la publicación
de los debates y de los anuncios en la Gaceta del Congreso. Sin embargo,
constata la Corte que se conservó la casilla de voto en blanco que venía del
proyecto original presentado en la iniciativa ciudadana.
La ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley No. 260 de 2009
Cámara, fue presentada, en sentido favorable, por los Representantes Germán Varón _ense_t y David Luna Sánchez
(Coordinadores de Ponentes), Representantes a la Cámara por Bogotá; Karime
Mota y Morad, Representante a la Cámara por Atlántico; Guillermo Rivera
Flórez, Representante a la Cámara por Putumayo; Fernando de la
Peña Márquez, Representante a la Cámara por Cesar; Edgar Alfonso Gómez, Representante
a la Cámara por Santander; Carlos Enrique Ávila, Representante a la
Cámara por Magdalena; Gustavo Puentes Díaz, Representante a la Cámara
por Boyacá; y River Franklin Legro, Representante a la Cámara por Valle y
publicada en la Gaceta del Congreso No. 243 de 27 de abril de 2009.[123]
El Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara fue anunciado
para la sesión Plenaria del día 28 de abril de 2009, Acta número 171 de
esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 541 de 2009. El
anuncio previo a que hace referencia el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de
2003, se hizo en los siguientes términos:
“ACTAS DE PLENARIA
Legislatura del 20 de julio de
2008-20 de junio de 2009
Número 171 de la sesión
ordinaria del día martes 28 de abril de 2009
“En Bogotá, D. C. Sede
Constitucional del Congreso de la República, el día martes 28 de abril de 2009,
abriendo el registro a las 4:01 p.m. e iniciando a las 4:57 p.m. se reunieron
en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional, los honorables Representantes, que
adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal.
(…)
“Secretario General doctor Jesús Alfonso
Rodríguez C. Informa: Señor Presidente, la Secretaría le certifica que
existe quórum decisorio y vamos a proceder a dar lectura al Orden del Día.
(…)
“Dirección de la Presidencia
doctor Germán Varón _ense_t: Señor Secretario lea anunciemos los proyectos para la
siguiente Sesión.
“Secretario General doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C. Informa: Se van a anunciar los proyectos señor
Presidente.
“Subsecretaria doctora Flor
Marina Daza, informa:
(…)
“Proyecto de ley número 260 del
2009 Cámara, por medio de la cual se convoca un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.
“Señor Presidente estos
proyectos se anuncian para la Sesión Plenaria del cinco de mayo o para la
siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos de acuerdo al Acto Legislativo número 1 de julio 3 del 2003.
“Dirección de la Presidencia,
doctor Germán Varón _ense_t: Habiéndose disuelto el quórum. Se levanta la Sesión,
se cita para el día de mañana a las tres de la tarde”.
En la sesión del día 29 de abril de 2009, la Plenaria de la
Cámara de Representantes decidió hacer un debate de control político promovido
por la Representante de Cambio Radical, Rosmery Martínez, con los Ministros de
Minas, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de Hacienda, de la
Protección Social, el Director de Ingeominas, el Procurador General de la
Nación, el Contralor General de la República y la Directora de Cortolima sobre
la exploración y la explotación de la mina de oro en zona de La Colosa, en el
municipio de Cajamarca, departamento del Tolima y por ello no se realizó la
discusión y votación del Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara, ni tampoco se
reiteró el anuncio de proyectos.[124]
Al final de dicha sesión se convocó “para el próximo martes tres de la tarde,” es decir para el 5 de mayo de
2009, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 613 de 2009, en
donde se publicó el Acta No. 172 de esa fecha.
El anuncio para la discusión y votación del
proyecto se reiteró el día 5 de mayo de 2009, tal como consta en el
Acta No. 173 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 614 de
2009. En dicha sesión, aun cuando se inició el debate del proyecto y la
votación del mismo, el proyecto no fue aprobado por falta de quórum decisorio y
por lo tanto, al final de la sesión, por instrucciones del Presidente de la
Cámara de Representantes, el Secretario reitera el anuncio de proyectos. El
anuncio se hizo en los siguientes términos:
“Acta número 173 de la Sesión Ordinaria del día martes
5 de mayo de 2009
(…)
“En
Bogotá, D. C., Sede Constitucional del Congreso de la República, el día 5 de
mayo de 2009, abriendo el registro a las 3:05 p. m., e iniciando a las 4:15 p.
m., se reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional, los honorables
Congresistas que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con
el mandato legal.
(…)
“Total
Representantes que se registraron manualmente: Dieciocho (18).
“Representantes
que no asistieron con excusa: quince (15)
(…)
“Los
miembros presentes: 133
(…)
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Bueno,
siguiente punto del orden del día, tiene la palabra el doctor Obando.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Sí, señor Presidente, siguiente
punto, Proyecto de ley 260 de 2009 Cámara, por medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional.
(…)
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Proyecto de ley 260 de 2009 Cámara,
“por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.
(…)
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Señor
Secretario ¿ya leyó el siguiente punto del Orden del Día?
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Sí, señor Presidente, vamos a
leer el informe con que termina la ponencia.
“Proposición:
Por las anteriores razones, acogemos el texto aprobado por la Comisión
Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, y presentamos ponencia
positiva al proyecto de ley, por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional, y se somete a consideración del pueblo, un proyecto de Reforma
Constitucional. Firman, Germán Varón, David Luna, Karime Mota, Fernando de la
Peña, Edgar Alfonso Gómez, Gustavo Puentes Díaz, Carlos Enrique Dávila.
“Puede
someterlo a discusión y aprobación, el informe con que termina la ponencia,
señor Presidente.
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Se somete a
consideración de la Plenaria, el informe con que termina la ponencia, se abre
su discusión. Tiene la palabra, doctor Germán Navas.
(…)
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Se somete a
consideración de la Plenaria el informe que determina la ponencia, se abre su
discusión anuncio que va a cerrarse, queda cerrado ¿aprueba la Plenaria?
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Aprobado, señor Presidente.
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Tiene la
palabra. Vamos a empezar entonces con el articulado. Es que la discusión es la
misma; es sobre el articulado, sigue en el mismo orden en el que están aquí
escritos, no cambia para nada. Moción de orden, doctor Germán Navas, luego el
doctor Venus Albeiro Silva.
(…)
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Señor
Secretario, proceda a leer los artículos.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Este proyecto, se compone de
dos artículos. El artículo 1° dice, “convócase al pueblo colombiano, para que
en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución
Política, mediante referendo constitucional, decídase a toda, el siguiente
proyecto de acto legislativo”. El pueblo de Colombia decreta, artículo 34 de la
Constitución Política, tendrá un inciso que quedará así. Con relación a los
delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, maltrato severo y
secuestro cometidos contra menores de 14 años y en menores de edad con
discapacidad física y/o mental, se podrá imponer hasta la pena de
prisión perpetua. De acuerdo a la ley ¿aprueba usted el anterior inciso? ¿Sí?
¿No? ¿Voto en blanco?,
“Ha
sido leído el artículo, señor Presidente. (Negrilla fuera del texto)
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Se somete a
consideración de la Plenaria el artículo, se abre su discusión, anuncio que va
a cerrarse. Abra el registro, señor Secretario.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Se abre el registro.
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Necesariamente,
a la apertura del registro, vamos a anunciar, si no hay el quórum suficiente
para esta aprobación, en el día de mañana ya cerrada la discusión, se procede a
la votación de los artículos, y a las aditivas que presentó el doctor Salamanca
y el doctor Julián Silva.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Se abre el registro.
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Pero anunciar
primero la reforma política. Mañana está convocada la Plenaria a las 12 del
día.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Se anuncia para la Sesión de
mañana 6 de mayo el proyecto.
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: A ver señor
Secretario, usted tiene razón. Primero votemos, porque si hay el quórum, pues
queda aprobado de una vez el articulado.
Abra
el registro señor Secretario y procedemos.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Sí señor Presidente, se abre el
registro, para saber la suerte de este proyecto, y si no, es el caso,
anunciarlo también.
“Votando
Sí, se aprueba el artículo 1°, votando No se niega.
(…)
“Señor
Secretario, cierre registro, anuncie los proyectos para el día de mañana.
(…)
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Vamos a anunciar los proyectos.
“Señor
Presidente, la Secretaría le entrega el siguiente resultado: 64 por el Sí, 2
por el No.
(…)
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Anuncie los
proyectos.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Por lo tanto, se ha disuelto el
quórum decisorio. Hay quórum deliberatorio, si usted lo autoriza Presidente,
vamos anunciar los proyectos. Proceda doctor Dairo y ya los anunciamos.
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Anuncie los
proyectos.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Por lo tanto, se ha disuelto el
quórum decisorio. Hay quórum deliberatorio, si usted lo autoriza Presidente,
vamos anunciar los proyectos. Proceda doctor Dairo y ya los anunciamos.
(…)
“Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón _ense_t: Proceda a
anunciar, señor Secretario.
“Secretario
General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.: Sí, señor Presidente, de
acuerdo en lo establecido en el Acto Legislativo 1 de julio 3 de 2003, se
anuncian los siguientes proyectos para discusión y votación en la Sesión del
día de mañana, miércoles 6 de mayo, o en la próxima Sesión en la que se debatan
proyectos de ley o de acto legislativo.
“Proyecto
de ley 260 de 2009 Cámara, por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional, y se somete a consideración del pueblo un proyecto doctor
Reforma Constitucional, ponencia para segundo debate publicado en la Gaceta
del Congreso número 243, y en las que se enuncian en el Orden del Día.
(…)
“Mañana
se cita a las 12:00 del día, para estudiar los dos proyectos, terminar la
votación del referendo. Ya está cerrada la discusión, ya intervinieron, y el
doctor Dairo tiene razón. Uno no puede estar haciendo una discusión conceptual,
y después no participar en la votación. Me manifiesta que lo va a poner de
presente ante la Plenaria, para que se tomen unas medidas que impidan que eso
vuelva a suceder. Y segundo, procedemos entonces a la discusión y votación de
la reforma política.
“Se
cita para mañana a las 12:00 del día, se levanta la Sesión”.
El proyecto fue aprobado por la Plenaria
de la Cámara el día 6 de mayo de 2009 por 95 de los 166 Representantes
que componen dicha Corporación, según consta en el Acta 174 de 6 de mayo de
2009, publicada en la Gaceta del Congreso 542 de 2009.[125] La
verificación del quórum y la votación se realizó en los siguientes términos:
“ACTA
DE PLENARIA
Número 174 de la sesión ordinaria
del día miércoles 6 de mayo de 2009
En Bogotá, D. C., Sede Constitucional del Congreso de
la República, a los 6 días del mes de mayo de 2009, abriendo el registro a las
12:34 p.m. e iniciando a la 1:35 p.m., se reunieron en el Salón Elíptico del
Capitolio Nacional los honorables Representantes que adelante se indican con el
fin de sesionar de conformidad con el mandato Constitucional y legal.
(…)
La Secretaría General informa que se ha constituido el
quórum decisorio.
La Presidencia ordena dar lectura al Orden del Día.
(…)
“Señor Presidente, está leído
el Orden del Día.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se somete a consideración el
orden del día, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado
¿Lo aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa
(doctora Flor Marina Daza): Aprobado señor Presidente.
(…)
Primer punto del Orden del
Día.
Proyecto de ley 260 del 2009
Cámara, por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.
“Sobre este proyecto la
Secretaría informa que fue aprobado el informe de ponencia en el día de ayer,
de acuerdo al registro de la última votación realizada, por las mayorías
exigidas en la Constitución Política y en la Ley, y que fue cerrada la
discusión sobre el articulado, por lo tanto señor Presidente hay que proceder a
realizar la votación.
“Hay unas proposiciones que
tienen el carácter de aditivas, una del doctor Pablo Salamanca, otra del doctor
Julián Silva, y una proposición del doctor William Vélez que habíamos tenido
ayer la información de que quedaba como constancia, pero el Representante
William Vélez nos dice que va a pedir que se discuta la proposición.
Como esta proposición no es
aditiva, es una proposición que sustituye uno de los incisos del artículo 1º.
“Intervención del honorable
Representante William Vélez Mesa: Señor Presidente, muchas gracias. Le ruego a la
Plenaria que escuchemos con mucha atención el contenido de esta proposición,
toda vez que es un tema muy sensible para el país, al igual que el tema de los
niños y niñas, pero se excluye en el proyecto de referendo que estamos
estudiando a los adolescentes. Le ruego que por Secretaría se lea la
proposición para ilustrar a los miembros de esta Corporación y después
sustentaré la misma.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Luís Enrique Dussán): Proceda a leer señor
Secretario la proposición.
(…)
“Intervención del honorable
Representante Oscar Mauricio Lizcano Arango: Señor Presidente, simplemente
para solicitarle que por favor haya silencio en el Recinto, creo que el tema
que estamos tratando es de la mayor importancia y queremos escuchar al doctor
William Vélez.
No pudimos escuchar la
proposición porque el ruido no nos deja, entonces para solicitarle que ponga
orden.
Muchas gracias.
“Intervención del honorable
Representante Carlos Fernando Motoa Solarte: Gracias señor Presidente. Una
pregunta al autor de la proposición, porque no entendí bien el contenido de la
misma ¿Lo que se pretende es modificar el proyecto de referendo de cadena
perpetua, incluyendo nuevas conductas o nuevos destinatarios? No entendí la
proposición doctor William, y usted bien conoce cuál ha sido la posición del
suscrito en relación a las modificaciones a referendos de iniciativa popular.
Gracias.
“Intervención del honorable
Representante William Vélez Mesa: Es correcto. Lastima que no se haya podido
escuchar bien el contenido de la proposición. (…)
La proposición pretende ser
coherente con la norma Constitucional en su artículo 44, ser coherentes con lo
que aprobó el Congreso de la República en el Código del Menor. El proyecto de
referendo que propone convocar al pueblo colombiano para llegar hasta la cadena
perpetua, excluye a los adolescentes. (…) Ese es el único sentido de la
proposición, y las palabras de los promotores es que encuentran razonable la
misma para que el mensaje le quede claro al país, que este Congreso protege no
solamente a los niños y las niñas, sino a los menores que en esa edad son
vulnerables. Creemos que es nuestra responsabilidad de legislar también para
ellos en esta iniciativa, que estoy seguro una vez sea aprobada por el
Congreso, revisada por la Corte, va a llevar a millones de colombianos a las
urnas para pronunciarse sobre este tema y proteger a los niños, niñas y a los
adolescentes de nuestro país. Muchas gracias.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Vamos a proceder de la
siguiente manera. Primero los autores, luego los voceros, luego los parlamentarios.
Doctora Gilma Jiménez, en calidad de vocera del Comité del Referendo.
“Intervención del honorable
Representante Fernando Tamayo Tamayo: Gracias señor Presidente.
“Un cordial saludo de
bienvenida a la doctora Gilma, y quisiera solicitarle que se declare la sesión
informal, porque de otra manera no puede ella intervenir, porque el Congreso
tiene un reglamento que no lo permite.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Doctor Tamayo, para no poner eso en discusión ¿Quiere la Plenaria
de la Cámara declararse en sesión informal?
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Sí lo quiere.
“Palabras de la doctora Gilma
Jiménez, promotora del referendo: (…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se somete a consideración la
proposición del doctor William Vélez, se abre su discusión, anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada ¿Aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa
(doctora Flor Marina Daza): Aprobada.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Señora Secretaria, le pregunto
la Plenaria cómo se pronuncia acerca de la proposición del doctor William
Vélez.
“La Secretaría General informa
(doctora Flor Marina Daza): Disculpe señor Presidente. La proposición del doctor
William Vélez, que era la que estaba en consideración, fue negada.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Tenemos que volver a sesión
formal antes de proceder, le pido excusas a la Plenaria. Someto a consideración
de la Plenaria volver a sesión formal, se abre su discusión, anuncio que va a
cerrarse ¿Aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa
(doctora Flor Marina Daza): Aprobado señor Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Vamos a someter a votación la
proposición del doctor William Vélez, se abre su discusión.
Había manifestado que sin
volver a la sesión formal no se podía hacer la votación. Volví a abrir la
votación, no se dijo que se iba a votar, sino que se abre su discusión. Pidió
la palabra el doctor David Luna, el doctor Santos.
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Señor Presidente, muchas gracias. (…) Le
solicito a la Plenaria votar el texto con el que viene la ponencia en primer
lugar. En segundo lugar me refiero a la proposición hecha por el doctor
Salamanca, que solicita incluir dentro de esta ponencia el delito de genocidio.
Es importante recordarles que el Tratado de Roma, por medio del cual se creó la
Corte Penal Internacional, que fue acompañado por el país y aprobado por el
Congreso, contempla esa sanción para ese tipo de delitos, y solamente es la
Corte Penal Internacional la encargada de imponerlos. Por ese motivo considero
que esa propuesta no debe ser tenida en cuenta como ponente. Por último, la
propuesta hecha por el doctor Julián Silva, muy importante, donde señala según
lo entendemos, porque la letra está un poco confusa, es importante retirar el
delito de maltrato severo. Queremos insistir sobre eso, en el entendido que el
Congreso necesariamente tendrá que reglamentar esa materia. Me parece que en
ese sentido podemos poner a consideración, claro después de que opinen e
intervengan los honorables congresistas, la propuesta que está sobre la Mesa y
que trae la ponencia mayoritaria. Gracias.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Alberto Arboleda): El doctor Germán Varón deja
una lista de inscritos, y vamos a concederles la palabra hasta por cinco
minutos.
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se somete a consideración la
proposición del doctor William Vélez, se abre su discusión. Anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada ¿Aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso
Rodríguez): Negada, señor Presidente.
Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Que se verifique pide el doctor
William Vélez. Abra el registro, señor Secretario.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Se abre el registro. (…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Cierre la votación, señor
Secretario. La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Se
cierra el registro. 90 por el No, 12 por el Sí. Ha sido negada la proposición.
Señor Presidente puede usted someter a votación el artículo como viene en la
ponencia. (Negrilla fuera del texto).
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Las dos proposiciones que
quedan son aditivas señor Secretario. Lea el artículo como viene en la ponencia
y lo sometemos a votación.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez):
“Artículo 1º. Convocatoria.
Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los
artículos 374, 378 de la Constitución Política, mediante Referendo
Constitucional, decida si aprueba el siguiente proyecto de acto legislativo:
“El pueblo de Colombia decreta.
“El artículo 34 de la
Constitución política tendrá un tercer inciso que quedará así: Con relación a
los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, maltrato
severo y secuestro cometidos contra menores de 14 años y en menores de edad con
discapacidad física y/o mental, se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua de acuerdo a la ley.
“Aprueba usted el anterior
inciso:
Sí ( )
No ( )
Voto en blanco (
)
Puede someter el artículo
señor Presidente.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se somete a consideración de
la Plenaria el artículo, se abre su discusión. (Negrilla fuera del texto).
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor José María Conde): Muchas gracias. Señor
Secretario se somete a consideración el artículo 1º, y le autorizo a que abra
el registro.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Se abre el registro para votar el artículo 1º
como viene en la ponencia. Votando sí, se aprueba el artículo, votando No, se
niega.
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Cierre la votación e
informe la misma, señor Secretario.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Por el Si, 95. Por el No, 4. Ha sido aprobado
el artículo 1º como viene en la ponencia por las mayorías exigidas en la
Constitución Política y en la ley, señor Presidente.
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se lee el artículo y vamos
luego con las dos proposiciones; la del doctor Julián Silva y la del doctor
Salamanca.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): La presente ley regirá a partir de la fecha de su promulgación.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se abre su discusión, anuncio
que va a cerrarse, queda cerrada ¿Aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Aprobado señor Presidente, por las mayorías
exigidas en la Constitución y en la ley de acuerdo al último registro de
votación con que cuenta la Secretaría.
Señor Presidente, hay dos proposiciones.
“Proposición aditiva. Se
adiciona un párrafo del siguiente tenor al inciso segundo del artículo 1º del
texto del referendo. La misma pena se impondrá a quienes incurran en los
delitos de genocidio, desaparición forzada agravada y secuestro extorsivo
agravado.
“Firma: Pablo Enrique
Salamanca.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se abre la discusión de esa
proposición.
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Señor Presidente, nosotros sugerimos negar esa
proposición por las razones expuestas.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se abre la discusión, anuncio
que va a cerrarse, queda cerrada ¿Aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido negada, señor Presidente. La siguiente
proposición es del doctor Julián Silva y dice: Proposición. El artículo 34 de
la Constitución tendrá un tercer inciso del siguiente tenor. Con relación a los
homicidios dolosos, violación y explotación sexual y secuestro extorsivo
cometidos contra menores de 14 años y en menores de edad con discapacidad
física y/o mental procederá la pena de prisión perpetua. Julián Silva.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varó n _ense_t): Se somete a consideración de
la Plenaria, se abre su discusión.
(…)
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Como ponente y como miembro
del comité promotor, sugerimos rechazar y negar esta proposición.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Se somete a consideración de
la Plenaria la propuesta, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse,
queda cerrada ¿La aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido negada.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Verifique y abra el registro,
señor Secretario.
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Señor Secretario, cierre el
registro e informe la votación.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Por el No, 86. Por el Sí, 8. Ha sido negada la
proposición señor Presidente.
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Qué otras proposiciones
existen, señor Secretario.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Señor Presidente, hay dos proposiciones del doctor
Julián Silva.
Proposición: El presente
referendo se someterá a votación popular en día diferente a cualquier otra
elección, incluyendo convocatorias de esta naturaleza. Firma: Julián Silva.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Esa proposición es
improcedente. Lea la siguiente: señor Secretario.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Hay otra del doctor Julián Silva, que dice: El
Gobierno Nacional priorizará dentro de sus inversiones la adecuación o
construcción de centros de reclusión especiales para esta clase de internos,
sin excluir las colonias agrícolas productivas.
Firma: Julián Silva.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): Sobre la segunda proposición
doctor Julián Silva.
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Alberto Arboleda): Señor Secretario, le ruego
orientar a la Plenaria sobre la procedencia de esas proposiciones dentro del
debate en que se encuera la Plenaria.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Señor Presidente, la primera proposición como
lo indicó el señor Presidente de la Cámara no guarda relación con el texto del
referendo y no hace relación a cuál artículo se debería incorporar, igualmente
la segunda proposición tampoco dice a qué artículo debe incorporarse.
“Intervención del honorable
Representante Jorge Julián Silva Meché: Señor Presidente, cuando una
proposición no tiene enunciado específico dentro de un proyecto de ley, se toma
como artículo nuevo, por lo tanto estas dos proposiciones son artículos nuevos
que en ningún momento riñen con el espíritu y el sentir de la propuesta
originaria, todo lo contrario, son concordantes y válidas dentro de esta
iniciativa.
Gracias.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Alberto Arboleda): En consideración la segunda
proposición del doctor Julián Silva.
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Como ponente sugerimos votar negativamente la
presente proposición.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Alberto Arboleda): ¿Aprueba la Plenaria la
proposición presentada por el doctor Julián Silva?
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido negada, señor Presidente.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Alberto Arboleda): Título, señor secretario.
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Por medio del cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
Ha sido leído el título, señor
Presidente.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Germán Varón _ense_t): En consideración el título
leído ¿Lo aprueba la Plenaria?
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido aprobado el título.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Oscar Alberto Arboleda): ¿Quiere que este proyecto
reforme la Constitución y sea Ley de la República?
“La Secretaría General informa
(doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Así lo quiere la Plenaria”.
Teniendo
en cuenta las referencias que se hacen en las Gacetas del Congreso referidas se
puede apreciar que durante el trámite en segundo debate del Proyecto de Ley 260
de 2009 en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se presentó de nuevo la
variación del contenido del articulo original en donde se cambió la proposición
imperativa de la iniciativa ciudadana “procederá
hasta la pena de prisión perpetua”, por la proposición “se podrá imponer
hasta la pena de prisión perpetua”. Esta proposición modificativa fue la
aprobada definitivamente en la plenaria de la Cámara, según consta en el Acta
No 174 de 6 de mayo de 2009, con 95 votos por el Si y 4 por el No. Por otra
parte, se comprueba que se
dieron otras proposiciones aditivas o _ense_tado del contenido original de la iniciativa ciudadana, pero estas
propuestas no fueron acogidas por la plenaria de la Cámara[126].
Por otra parte se
constata que dicho
proyecto fue aprobado con los quórum establecidos y por la mayoría absoluta
requerida en el artículo 378 de la C.P.[127],
y que se cumplió con los anuncios previos previstos en el artículo 8 del Acto
Legislativo 1 de 2003 y la publicación de los debates y de los anuncios en la
Gaceta del Congreso. En esta etapa del procedimiento, constata la Corte
que se conservó la casilla de voto en
blanco que venía del proyecto original presentado en la iniciativa ciudadana.
El 13 de mayo de 2009, se recibió en la Secretaría de la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado, el Proyecto de Ley No. 260 de
2009 Cámara y fue radicado con el No. 311 de 2009 Senado.[128] En
esa fecha se designó como ponente al Senador Juan Fernando Cristo Bustos, quien
presentó renuncia como ponente el día 15 de mayo de 2009. La renuncia fue
aceptada por la Mesa Directiva y mediante Acta MD-139 de 15 de mayo de 2009 fue
designado como nuevo ponente el Senador Marco Alirio Cortés Torres.
El informe de ponencia presentado por el Senador Marco Alirio Cortés
Torres fue radicado en la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado el 29 de mayo de 2009. La ponencia para primer debate
en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, en sentido
favorable, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 406 de 1 de
junio de 2009.[129]
El Proyecto de Ley No. 311 de 2009 Senado, 260
de 2009 Cámara, fue anunciado el día 2 de junio de 2009, para ser
discutido y aprobado en primer debate en la sesión del 3 de junio de 2009. El
anuncio a que hace referencia el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se
realizó en los siguientes términos, tal como consta en el Acta No. 43 de 2 de
junio de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso No. 659 de 2009:[130]
“ACTA NUMERO 43 DE 2009
(junio 2)
(…)
En la ciudad de Bogotá, D. C.,
el día dos (2) de junio de dos mil nueve (2009), se reunieron en el Salón Guillermo
León Valencia del Capitolio Nacional, previa citación, los miembros de la
Comisión Primera del honorable Senado, con el fin de sesionar.
I
Llamado a lista y verificación
del quórum
“La Presidencia indica a la
Secretaría llamar a lista y contestaron los honorables Senadores:
(…)
“La Secretaría informa que se
ha registrado quórum decisorio.
“Siendo las 10:50 a. m., la
Presidencia declara abierta la sesión.
“La Presidencia indica a la
Secretaría dar lectura al Orden del Día para la presente reunión.
(…)
“Por Secretaría, se da lectura
a los Proyectos que por disposición de la Presidencia se someterán a discusión
y votación en la próxima sesión ordinaria:
“Proyecto de Ley No. 311 de
2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, por medio de la cual se convoca a un
Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un Proyecto de
Reforma Constitucional (Cadena Perpetua Violadores).
(…)
“Siendo las 4:10 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 3 de junio de 2009, a
partir de las 10:00 a. m. en el Salón Guillermo León Valencia- Capitolio
Nacional”.
El Proyecto de Ley No. 311 de 2009 Senado, 260
de 2009 Cámara fue discutido y aprobado el 3 de junio de 2009,
con un quórum deliberatorio y decisorio de 15 de los 16 Senadores que conforman
la Comisión, y una votación de 10 votos por el Sí y 5 por el No, según consta
en el Acta No. 44 de 2009 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 660 de
2009.[131] La verificación del
quórum y de la discusión y votación del proyecto se realizó de la siguiente
manera:
“COMISION PRIMERA
CONSTITUCIONAL PERMANENTE
ACTA No. 44 DE 2009
En la ciudad de Bogotá, D. C., el
día tres (3) de junio de dos mil nueve (2009), se reunieron en el Salón
Guillermo León Valencia del Capitolio Nacional, previa citación, los miembros
de la Comisión Primera del honorable Senado, con el fin de sesionar.
I
Llamado
a lista y verificación del quórum
La Presidencia indica a la
Secretaría llamar a lista y contestaron los honorables Senadores:
(…)
La Secretaría informa que se ha
registrado Quórum Deliberatorio.
Siendo las 10:50 a. m., la
Presidencia declara abierta la sesión.
La Presidencia indica a la
Secretaría dar lectura al Orden del Día para la presente reunión.
(…)
Por Secretaria se informa que se ha
constituido Quórum Deliberatorio.
La Presidencia abre la discusión de
la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de
ley número 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara.
“La Presidencia concede el uso
de la palabra al honorable Senador Marco Alirio Torres Cortés:
(…)
“Por Secretaría se informa que se ha constituido Quórum Decisorio: La
Presidencia dispone entrar a decidir sobre los asuntos pendientes:
(…)
“La Presidencia interviene para
un punto de orden: Señor Secretario sírvase leer la proposición con que
termina la ponencia.
“Secretario: La ponencia
concluye con la siguiente,
Proposición
“Por las razones expuestas, me
permito solicitar a la Comisión, dar primer debate al Proyecto de ley número
311 de 2009 Senado, por medio de la cual se convoca a un Referendo
Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional
con el pliego de modificaciones adjunto. Firmado, Marco Alirio Cortés Torres.
La Presidencia ejercida por el
honorable Senador Javier Cáceres Leal cierra la discusión de la proposición
positiva con que termina el informe de ponencia y sometida a votación es
aprobada.
“Por solicitud de verificación
de la votación, la Presidencia abre la votación nuevamente e indica a la
Secretaria llamar a lista: (…) Total Votos: 15
“La Presidencia cierra la
votación y por Secretaria se informa el siguiente resultado: Por el Sí=10,
Por el No= 5, Total de votos =15. En
consecuencia ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia del Proyecto de ley número 311 de 2009 Senado, 260 de 2009
Cámara.
(…)
“La Presidencia a solicitud de la honorable Senadora,
Carlina Rodríguez Rodríguez pregunta a los miembros de la Comisión si aceptan
prescindir de la lectura del articulado y estos responden afirmativamente por
unanimidad.
“Por Secretaría se da lectura a la siguiente,
Proposición número 95
“Guardando congruencia con el querer de más de dos
millones de colombianos, que firmaron la iniciativa del referendo que adiciona
un inciso al artículo 34 de la Constitución Política de Colombia y con el
propósito de defender nuestro más preciado bien los niños y niñas colombianos,
propongo mantener el texto que se aprobó en Cámara de Representantes así:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“En relación con los delitos de homicidio doloso,
violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro cometidos contra
menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley.
“Aprueba usted el anterior inciso:
“Sí ( )
No ( )
Voto en Blanco ( ).
“Artículo 2°. La presente ley regirá a partir de la
fecha de su promulgación
Cordialmente,
“Samuel Arrieta Buelvas,
“Senador. (Negrilla fuera del texto).
“La Presidencia cierra la discusión del artículo 1°
contenido en el pliego de modificaciones con la modificación formulada en la
Proposición número 95 y sometido a votación es aprobado con constancia de
la Secretaría de 10 votos afirmativos y los votos negativos de los honorables
Senadores, Jesús Ignacio García Valencia, Juan Fernando Cristo Bustos, Héctor
Helí Rojas Jiménez, Armando Benedetti _ense_tad, Alfonso Valdivieso Sarmiento.
“Por Secretaría se da lectura al artículo 2º
contenido en el pliego de modificaciones y cerrada su discusión es sometido a
votación es aprobado con constancia de la Secretaría de 10 votos
afirmativos y los votos negativos de los honorables Senadores, Jesús Ignacio
García Valencia, Juan Fernando Cristo Bustos, Héctor Helí Rojas Jiménez,
Armando Benedetti _ense_tad, Alfonso Valdivieso Sarmiento.
“Por Secretaría se da lectura al título contenido
en el pliego de modificaciones: Por medio de la cual se convoca a un
Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional. La Presidencia abre la discusión del título y cerrada esta
pregunta ¿adoptan los miembros de la Comisión el titulo leído? Respondiendo
afirmativamente 10 honorables Senadores y negativamente 5 honorables Senadores.
“Cumplidos los trámites constitucionales y legales
la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto
de ley aprobado sea ley de la República? Y estos responden afirmativamente. La
Presidencia designa como ponente para segundo debate al honorable Senador Marco
Alirio Cortés Torres, con cinco (5) días de término para rendir el
correspondiente informe”.
El texto definitivo aprobado por la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado el día 3 de junio de 2009, según consta en la Gaceta
No. 467 de 9 de junio de 2009 fue el siguiente:
“TEXTO APROBADO POR LA COMISIÓN PRIMERA
DEL SENADO AL PROYECTO DE LEY NUMERO 311 DE 2009 SENADO, 260 DE 2009 CAMARA
por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto e reforma constitucional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1º. Convocatoria. Convócase al pueblo
colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
la Constitución Política mediante Referendo Constitucional, decida si aprueba
el siguiente:
Proyecto de Acto Legislativo
El pueblo de Colombia
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“En relación con los delitos de homicidio doloso,
violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro cometidos contra
menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua de acuerdo con la ley.
Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( )
No ( )
Voto en blanco ( ).
Teniendo
en cuenta las referencias que se hacen en las Gacetas del Congreso referidas se
puede apreciar que durante el trámite en primer debate en la Comisión Primera del Senado del Proyecto de ley No 311 del 2009
Senado, y 260 del 2009 de la Cámara se
votó y aprobó el texto con la modificación del texto original que venía de la
Plenaria de la Cámara modificándose la expresión “Con relación con” por “En
relación con”. Igualmente se
verifica que dicho
proyecto fue aprobado con los quórum establecidos y por la mayoría absoluta
requerida en el artículo 378 de la C.P.[132],
y que se cumplió con los anuncios previos previstos en el artículo 8 del Acto
Legislativo de 2003 y la publicación de los debates y de los anuncios en la
Gaceta del Congreso. Del mismo modo constata la Corte, que en esta etapa del
procedimiento, se conservó la casilla de voto en blanco que venía del proyecto
original presentado en la iniciativa ciudadana.
La ponencia para segundo debate en el Senado fue presentada por el mismo
Senador Marco Alirio Cortés Torres ante la
Presidencia del Senado de la República el día 8 de junio de 2009 y publicada
en la Gaceta del Congreso No. 467 de 9 de junio de 2009. La ponencia en
sentido favorable propuso a la Plenaria del Senado de la República, dar segundo debate al Proyecto de ley número 311 de 2009 Senado,
260 de 2009 Cámara, por medio de la cual se convoca a un
Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un Proyecto de
Reforma Constitucional, con base en el texto aprobado en la plenaria de la Cámara
de Representantes, y aprobado por la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado al cual no le introdujo ninguna modificación.[133]
El proyecto de ley fue anunciado para su
discusión y aprobación en segundo debate en la Plenaria del Senado, en la
sesión del día 11 de junio de 2009, tal como aparece en el Acta No. 60
de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 736 de 2009. El
anuncio se hizo en los siguientes términos:
“ACTA DE PLENARIA 60 DEL 11 DE
JUNIO DE 2009 SENADO.
En Bogotá, D. C., a los once
(11) días del mes de junio de dos mil nueve (2009) previa citación, se
reunieron en el Recinto del honorable Senado de la República, los miembros del
mismo, con el fin de sesionar en pleno.
I
Llamado a lista
(…)
“Por Secretaría se informa que
se ha constituido quórum deliberatorio. Siendo las 12:05 p. m., la Presidencia
manifiesta: Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del
día, para la presente reunión. Por Secretaría se da lectura al orden del día de
la presente sesión.
(…)
“Por instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la
Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima
sesión.
“Sí señor Presidente.
(…)
“Proyectos en Segundo Debate
(…)
“- Proyecto de ley número 311
de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, por medio de la cual se convoca a un
referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional.
(…)
“Están leídos los proyectos
señor Presidente.
(…)
“Siendo las 6:05 p. m., la
Presidencia levanta la sesión, y convoca para el día martes 16 de junio de
2009, a las 12:00 m”.
El proyecto fue aprobado el 16 de
junio de 2009 en la Plenaria del Senado de la República con un quórum
deliberatorio de 74 Senadores presentes de los 102 que hacen parte de esa
Corporación y una votación de 60 votos por el Sí y 14 votos por el No, según
consta en el Acta No. 61 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 737 de 2009.[134] La
verificación del quórum y de la votación se dio en los siguientes términos:
“ACTA DE PLENARIA No. 61 del
16 de junio de 2009
(…)
“En Bogotá, D. C., a los dieciséis (16) días del mes de
junio de dos mil nueve (2009) previa citación, se
reunieron en el recinto del honorable Senado de la República los miembros del
mismo, con el fin de sesionar en pleno.
(…)
“Por Secretaría se informa que se ha constituido
quórum deliberatorio. Siendo la 1:20 p. m., la Presidencia manifiesta: Abrase
la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al Orden del Día, para la
presente reunión.
“Por Secretaría se da lectura al Orden del Día de la
presente sesión.
(…)
IV
“Lectura de
ponencias y consideración de proyectos en segundo debate
“Proyecto de ley número 311 de 2009 Senado, 260 de
2009 Cámara, por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional.
“La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador ponente, Marco Alirio Cortés Torres. (…) Por esta razón
señor Presidente, considero de manera oportuna y le solicito al Congreso darle
tránsito a este Acto de Reforma Constitucional por vía de Referendo, le
agradezco y quiero felicitarle, a nombre de los amigos que han apoyado esta
iniciativa, a Gilma Jiménez y a todas las personas que han colaborado como
voceros y recolectores de firma de este Acto que trascenderá históricamente a
la sociedad colombiana, a todos ellos mi felicitación y mi agradecimiento
sincero, muchas gracias señor Presidente. Por Secretaría se informa que se ha
registrado quórum decisorio. La Presidencia somete a consideración de la
plenaria el Orden del Día de la presente sesión y, cerrada su discusión, esta
le imparte su aprobación. La Presidencia indica a la Secretaría continuar con
el siguiente punto del Orden del Día.
(…)
“La Presidencia somete a consideración de la plenaria
la alteración del Orden del Día y, cerrada su discusión, esta le imparte su
aprobación. La Presidencia pregunta a la plenaria si se declara en sesión
permanente y, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar
con el siguiente proyecto de ley del Orden del Día.
(…)
“La Presidencia indica a la Secretaría retomar la
discusión del primer punto del Orden del Día.
Proyecto de ley número 311 de 2009 Senado, 260 de 2009
Cámara, por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional.
“La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador ponente, Marco Alirio Cortés Torres.
“Palabras del honorable Senador
Marco Alirio Cortés Torres. (…) Qué se me hizo el doctor García, a ver
señor Presidente, quedamos, se propuso cambiar el, la palabra que dice, en la
pregunta que hablaba de maltrato severo se cambió de la siguiente manera y dice;
en relación con los delitos de homicidios, dice, el artículo 34 de la
Constitución Política. Tendrá un inciso que quedará así; en relación con los
delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones
personales agravadas, lesiones personales agravadas ahí se cambió ese texto que
decía maltrato severo, dirá entonces ahora lesiones personales agravadas y
secuestros cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física o mental. Se podrá imponer hasta la pena de prisión
perpetua de acuerdo con la ley, cierra la pregunta y en seguida de la pregunta
se aprobó hacer el siguiente inciso, aprobada la presente Reforma
Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, formulará y aplicará una política de
prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad,
aprueba usted el anterior texto, sí o no, voto en blanco, esa es la
concretamente señor Presidente.
“La Presidencia manifiesta: Colegas se
soluciona el tema de maltrato severo y se reemplaza por la palabra, de lesiones
agravadas y se adiciona, se modifica toda una tarea preventiva que va a
ejecutar el Instituto de Bienestar Familiar.
“La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura
a la proposición con que termina el informe de ponencia. Por Secretaría se
da lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia.
“La Presidencia concede el uso
de la palabra al honorable Senador Camilo Armando Sánchez Ortega. (…)
“Por solicitud del honorable
Senador Armando Sánchez Ortega, la Presidencia abre la votación de la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley
número 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara; e indica a la Secretaría llamar a
lista para verificar la votación, en forma nominal. Una vez realizado el
llamado a lista, la Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa
el siguiente resultado: Por el sí: 60, Por el no: 14, TOTAL: 74 Votos
(…)
“En Consecuencia, ha sido aprobada la proposición
positiva con que termina el informe de ponencia. Se abre segundo debate
“La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta
omitir la lectura del articulado y, cerrada su discusión, esta responde
afirmativamente.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
“La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura
al título del proyecto. Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto
de ley número 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, por medio de la cual se
convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de Reforma Constitucional.
“Leído este, la Presidencia lo somete a consideración
de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la
Corporación el título? Y estos le imparten su aprobación.
“Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Y estos responden
afirmativamente.
“La Presidencia designa al honorable Senador Marco
Alirio Cortés Torres, para que con la Comisión Accidental designada por la
Presidencia de la honorable Cámara de Representantes, concilien las
discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 311 de 2009
Senado, 260 de 2009 Cámara”.
El texto aprobado
por la Plenaria del Senado en la sesión del 16 de junio de 2009, publicado en
la Gaceta del Congreso No.560 del 8 de julio de 2009 fue el siguiente:
“TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA AL PROYECTO DE
LEY 311 DE 2009 SENADO, 260 DE 2009 CÁMARA
“por medio de la cual se
convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional”
“El Congreso de Colombia
Decreta:
“Artículo 1°. Convocatoria. Convócase al pueblo colombiano
para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la
Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el
siguiente
“Proyecto de Acto Legislativo
“El pueblo de Colombia
Decreta:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer
inciso que quedará así:
“En
relación con los delitos de homicidio doloso, violación y explotación
sexual, lesiones personales agravadas y secuestro, cometidos contra
menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental,
se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la
ley.”
“Aprobada la presente Reforma Constitucional, dentro del año
siguiente, el Estado a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-
formulará y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la comisión
de delitos contra menores de edad.
“Aprueba usted el anterior texto:
Si ( ) No (
) Voto en blanco ( )
“Artículo 2°. La presente ley regirá a partir de la fecha de
su promulgación”.
(Negrilla fuera del texto).
En
conclusión y teniendo en cuenta las Gacetas del Congreso referidas se puede
apreciar que durante el trámite en segundo debate en la Plenaria del Senado del Proyecto de ley No 311 del 2009 Senado, y 260 del
2009 de la Cámara, se votó y aprobó el texto con la modificación del texto
original que venía de la Plenaria de la Cámara y que se conservó en la Comisión
Primera del Senado[135].
También se verifica que en esta instancia se incluyeron nuevas modificaciones
que no estaban previstas en la iniciativa ciudadana. En primer lugar se varió
la expresión “maltrato severo” por
“lesiones personales agravadas” y se incluyó un inciso que establece que “Aprobada
la presente Reforma Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, formulará y aplicará una
política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores
de edad (…)”.
Igualmente se
verifica que dicho
proyecto fue aprobado con los quórum establecidos y por la
mayoría absoluta requerida en el artículo 378 de la C.P.[136],
y que se cumplió con los anuncios previos previstos en el artículo 8 del Acto
Legislativo de 2003 y la publicación de los debates y de los anuncios en la
Gaceta del Congreso. Del mismo modo constata la Corte, que en esta etapa del
procedimiento, se conservó la casilla de voto en blanco que venía del proyecto
original presentado en la iniciativa ciudadana. Por último, la Presidencia del
Senado ordenó conformar una Comisión Accidental con la Honorable Cámara de
Representantes para que se conciliaran las discrepancias surgidas en la
aprobación del proyecto de ley que convoca a un referendo para la reforma del
artículo 34 de la C.P, trámite que se analizará a continuación.
Ante las diferencias presentadas entre los textos del Proyecto de ley No. 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara
aprobados por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, se conformó una Comisión de Conciliación conformada por el Senador
Marco Alirio Cortés y el Representante a la Cámara David Luna Sánchez.
El informe de conciliación fue publicado el 17 de junio de
2009, en las Gacetas del Congreso No. 514 y 515 de 2009 de esa misma
fecha. En dicho informe, se propuso adoptar el texto del Proyecto de ley No. 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara,
tal como había sido aprobado en el Senado de la República.
En relación con el cumplimiento del requisito del anuncio
previo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, en la Plenaria
del Senado de la República el anuncio previo de la votación del
Informe de Conciliación al Proyecto de ley No. 311 de 2009 Senado, 260 de 2009
Cámara se hizo en la sesión del día 17 de junio de 2009, tal como
consta en el Acta No. 62 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 773 de 2009. El anuncio previo se realizó en los siguientes términos:
“ACTA DE PLENARIA 62 DEL 17 DE
JUNIO DE 2009 SENADO.
En Bogotá, D. C., a los
diecisiete (17) días del mes de junio de dos mil nueve (2009) previa citación,
se reunieron en el recinto del honorable Senado de la República los miembros
del mismo, con el fin de sesionar en pleno.
I
Llamado a lista
(…)
“Por Secretaría se informa que
se ha constituido quórum deliberatorio.
Siendo las 12:30 p. m., la
Presidencia manifiesta: Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura
al Orden del Día, para la presente reunión.
“Por Secretaría se da lectura
al Orden del Día de la presente sesión:
(…)
“Por instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría
se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
“Señor Presidente, mire los
proyectos para discutir y votar en la próxima Sesión Plenaria del Senado de la
República son los siguientes:
(…)
“Proyecto de ley número 311 de
2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, “por medio del cual se convoca a un Referendo
Constitucional y se somete a consideración del pueblo un Proyecto de Reforma Constitucional”.
(…)
“Siendo las 11:57 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día jueves 18 de junio de 2009,
a las 10 a. m”.
El informe de conciliación del Proyecto de ley
No. 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, fue debatido y aprobado en
la Plenaria del Senado en la sesión del día 18 de junio de 2009. En
dicha Acta, el Secretario afirma que el Informe fue aprobado con el quórum
constitucional requerido. No hubo votación nominal, tal como consta en el Acta
No. 63 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 835 de 2009.
La verificación del quórum y de la votación se hizo en los siguientes términos:
“ACTA 63 DEL 18 DE JUNIO DE
2009 SENADO.
En Bogotá, D. C., a los
dieciocho (18) días del mes de junio de dos mil nueve (2009) previa citación,
se reunieron en el recinto del honorable Senado de la República los miembros
del mismo, con el fin de sesionar en pleno.
I
Llamado a lista
(…)
“Por Secretaría se informa que
se ha constituido quórum deliberatorio.
Siendo las 12:05 m., la
Presidencia manifiesta: Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura
al Orden del Día, para la presente reunión.
Por Secretaría se da lectura
al Orden del Día de la presente sesión.
(…)
“Por Secretaría se informa que
se ha constituido quórum decisorio.
(…)
La Presidencia indica a la
Secretaría continuar con el siguiente Informe de Conciliación. Proyecto de ley número 311 de
2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
“Por Secretaría se da lectura
al Informe de Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los
Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas
en la aprobación del Proyecto de ley número 311 de 2009 Senado, 260 de 2009
Cámara, por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.
“La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el Informe leído y, cerrada su discusión esta le
imparte su aprobación.
“Bogotá, D. C., junio 17 de 2009
“Doctores
“HERNAN ANDRADE SERRANO
“Presidente del Senado de la República
“GERMAN VARON COTRINO
“Presidente de la Cámara de Representantes
“Ciudad
“Referencia: Informe de
Conciliación al Proyecto de ley número 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara,
por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a
consideración del pueblo un Proyecto de Reforma Constitucional.
“Respetados señores Presidentes:
“De acuerdo con el encargo
impartido por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, nos
permitimos rendir el informe de conciliación del proyecto de ley de la
referencia.
“INFORME DE CONCILIACION
“De acuerdo con el mandato del
artículo 161 de la Constitución Política y el artículo 186 de la Ley 5ª de
1992, la Comisión de Conciliación presenta el siguiente texto conciliado y lo
somete a consideración de las Plenarias del honorable Senado de la República y
de la honorable Cámara de Representantes, par a su aprobación.
“TEXTO CONCILIADO AL
PROYECTO DE LEY NUMERO 311 DE 2009
SENADO, 260 DE 2009 CAMARA
“por medio de la cual se
convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un Proyecto de Reforma
Constitucional.
“Artículo 1°. Convocatoria.
Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los
artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante Referendo
Constitucional decida si aprueba el siguiente,
“PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
El pueblo de Colombia
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política
tendrá un tercer inciso que quedará así:
“En relación con los delitos de
homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales
agravadas y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de edad
con discapacidad física y/o mental, se podrá imponer hasta la pena de
prisión perpetua, de acuerdo con la ley.
Parágrafo. El Estado, a través
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, formulará y aplicará una
política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores
de edad.
“Aprueba usted el anterior inciso:
“Sí ( )
No ( )
Voto en blanco ( )
“Artículo 2°. La presente ley regirá a partir de
la fecha de su promulgación”.
En la Plenaria de la Cámara de Representantes el anuncio
de la discusión y votación del Informe de conciliación del Proyecto de ley No. 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara,
se hizo el día 17 de junio de 2009, en los siguientes términos tal como
consta en el Acta de Plenaria No. 188 de esa fecha, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 840 de 2009:
“A C T A S D E P L E N A R I A
“Número 188 de la Sesión
Ordinaria del día miércoles 17 de junio de 2009
(…)
“En Bogotá, D. C., Sede
Constitucional del Congreso de la República, el día miércoles 17 de junio de
2009, abriendo el registro a las 11:29 a.m., e iniciando a las 4:24 p.m., se
reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional los honorables
Representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad
con el mandato legal. El señor Presidente de la Corporación dispuso que los
honorables Representantes se registraran por el sistema electrónico y manual,
con el fin de establecer el quórum reglamentario, petición que fue cumplida con
el siguiente resultado: (…) Presentes: 147 – No presentes: 19 (…) Siguiente
punto del Orden del Día.
“El Secretario General de la
Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa: Señor Presidente con su venia
y con el debido respecto ya tenemos que proceder al anuncio.
“Dirige la Sesión el Presidente
de la Cámara de Representantes, doctor Germán Varón _ense_t: Procedamos entonces al anuncio
de lo que son las conciliaciones y los proyectos de ley anunciados para mañana
a partir de la una de la tarde.
“La Subsecretaria General de la
Cámara de Representantes, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa: Se anuncian los siguientes
proyectos para sesión plenaria del día 18 de junio en la cual se debatan
proyectos de ley o acto legislativo según el Acto Legislativo 01 de julio 3 de
2003. Informes de conciliación:
(…)
“Proyecto de ley número 260 de
2009 Cámara, 311 de 2009 Senado, por medio de la cual se convoca un Referendo
Constitucional, se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional.
(…)
“Señor Presidente han sido
anunciados los proyectos de ley.
“Dirige la sesión el Presidente
de la Cámara de Representantes, doctor Germán Varón _ense_t: Se levanta la sesión y se
cita para mañana a la una de la tarde”.
El informe de conciliación del Proyecto de Ley
No. 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, fue sometido a discusión y
aprobación en la sesión del 18 de junio de 2009, con el quórum
constitucional requerido, según constancia del Secretario General de la Cámara,
como se observa en el Acta No. 189 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 861 de 2009. La verificación del quórum y de la votación
se hizo en los siguientes términos:
“A C T A S D E P L E N A R I A
“Número 189 de la sesión
ordinaria del día jueves 18 de junio de 2009
“En Bogotá, D. C., Sede
Constitucional del Congreso de la República, el día 18 de junio de 2009,
abriendo el registro a la 1:44 p.m. e iniciando a las 2:17 p.m., se reunieron
en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional, los honorables Congresistas que
adelante se indican, con el fin de sesionar de conformidad con el mandato
legal.
(…)
Total Representantes que se
registraron manualmente: Veintitrés (23).
(…)
Representantes que no
asistieron, sin excusa: Uno (1).
(…)
Los Miembros Presentes: 130
(…)
II
Informes de Conciliación
“Proyecto de ley número 260 de 2009 Cámara, 311 de 2009
Senado, por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se
somete a consideración del pueblo un Proyecto de Reforma Constitucional.
Publicado en la Gaceta del
Congreso número 515 de 2009.
Anuncio: Junio 17 de 2009.
(…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Gracias Representante
Artunduaga. Señora Secretaria, siguiente punto del Orden del Día por favor.
“Subsecretaria General doctora
Flor Marina Daza Ramírez: Segundo, informes de conciliación. Proyecto de ley 260
de 2009 Cámara, 311 de 2009 Senado, por la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: En consideración, el informe
de conciliación, que acaba de ser leído, apenas se le dé lectura, doctor
Piedrahita, continúa usted en uso de la palabra.
“Subsecretaria General doctora
Flor Marina Daza Ramírez: Informe de conciliación. De acuerdo con el mandato del
artículo 161 de la Constitución Política, y el artículo 186 de la Ley 5ª de
1992, la Comisión de conciliación presenta el siguiente texto conciliado, y lo
somete a consideración de la Plenaria del Honorable Senado de la República y de
la Honorable Cámara de Representantes, para su aprobación. Señor Presidente, y
se anexa el texto de la conciliación. Puede usted ponerlo en consideración,
señor Presidente.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: En consideración el informe que
acaba de ser leído. Representante Carlos Arturo Piedrahita.
“Intervención del honorable
Representante Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas: Gracias señor Presidente.
¿Vamos a aprobar nosotros acá, o se pone en consideración la conciliación del
proyecto de ley de referendo de cadena perpetua? Quiero, señor Presidente, que
alguno de los ponentes o los promotores que están acá, nos den información
sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, que exige
la ley 134 de 1994, artículo 27. Cuando la ley expresamente dice, señor
Presidente, si usted me lo permite leer, lo siguiente: La Registraduría
Nacional del Estado Civil, certificará el número total de respaldos
consignados, el número de respaldos válidos y nulos y finalmente, si se ha cumplido
o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos, para el apoyo de
la iniciativa legislativa y normativa de la solicitud de referendo. Lo
anterior, señor Presidente, nos indica que todo referendo, en este caso, el que
estamos estudiando, tiene que cumplir dos requisitos. El requisito de la
certificación, dada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, sobre el
número de apoyos válidos. Y el requisito que señala la misma ley, con relación
a los demás elementos de carácter constitucional y legal, señalados en esta
norma. Aquí se hace referencia, expresamente, al artículo 97 de la Ley 134 de
1994, con los topes de la campaña, de conformidad con lo señalado por el
Consejo Nacional Electoral, en la Resolución 0067 del 31 de enero del año 2008,
que fijó los topes para el año 2008, en 330 millones. Señor Presidente,
quisiera que alguno de los ponentes, nos explicara aquí, si se cumplieron esos
requisitos constitucionales y legales. Gracias señor Presidente.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Estamos para a tender sus
solicitudes doctor Piedrahita. Representante David Luna:
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Presidente muchas gracias. Presidente, le pido
atención a los miembros de esta Corporación, porque creo que el tema que ha
preguntado el doctor Piedrahita, no solo tiene importancia para la votación que
vamos a someter en contados instantes, sino para futuros procesos. Soy miembro
del comité promotor del referendo que busca la prisión perpetua para
violadores, para asesinos, para _ense_tadotes y secuestradores de niños menores
de 14 años. Fui ponente de la ley y soy miembro de la Comisión de conciliación.
Conciliación que esta mañana fue aprobada en el Senado de la República.
Presidente, para contestarle al doctor Piedrahita, necesito de su autorización
para dar lectura de la certificación que el señor Registrador Nacional del
Estado Civil, el doctor Carlos Ariel Sánchez Torres, nos ha remitido. Y de la
cual, la doctora Gilma Jiménez, como coordinadora del comité promotor, ha
debidamente hecho notificación personal ¿Puedo proceder Presidente?
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Adelante, Representante
Luna.
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: Gracias Presidente. Dice así (…)
“El suscrito Registrador
Nacional del Estado Civil, en uso de sus facultades legales, y en especial con
lo dispuesto en el literal c) del artículo 2°, del decreto 8-95 de 2000, por el
cual se reglamenta la parte operativa de la Ley 134 de 2000, considera:
“Que el día 13 de enero de
2009, el Registrador Nacional del Estado Civil, en atención a lo
dispuesto por el artículo 24 de la Ley 134 de 1994, certificó el cumplimiento
del registro constitucional y legal de la presentación de respaldos, de un
número de ciudadanos, no menor al 5% del censo electoral, que apoyan la
solicitud de referendo, por medio de la cual se pretende, establecer la pena de
prisión perpetua para castigar delitos atroces contra menores de 14 años y
menores de edad con discapacidad física y mental. Reforma el artículo 34 de la
Constitución Política de Colombia, la cual fue notificada, la vocera del comité
promotor, doctora Gilma Jiménez, el día 15 de enero del mismo año.
“Que mediante oficio calendado
el día 6 de enero de 2009, el Registrador Nacional, remitió por competencia al
Consejo Nacional Electoral, copia del balance presentado, en término por el
comité promotor de la solicitud del referendo constitucional, por medio del
cual se pretende modificar el artículo 34 de la Constitución Política.
“Que la Resolución 0457 de
2009 de junio, emanada del honorable Consejo Nacional Electoral,
por medio de la cual se abstiene de iniciar investigación administrativa, y se
ordena el archivo del trámite adelantado, para verificar el balance contable de
ingresos y egresos presentados por el comité promotor solicitud referendo, Firmemos
por Nuestros Niños, para la modificación del artículo 34 de la Constitución
Política, dando fin a la actuación administrativa, al considerar, que una
interpretación armónica del contenido de los artículos 97 y 98, lleva a la
conclusión que los montos máximos previstos, en el primero, para cada
contribución particular, tienen lugar en el proceso de recolección de firmas,
culminando el cual dentro de los 15 días siguientes, debe presentarse un
balance ante el Registrador Nacional del Estado Civil, quien deberá expedir la
certificación en los términos previstos, en los artículos 24 y 27 de la ley 134
de 1994.
“Determinando lo anterior, se
reitera en la presente actuación, correspondió verificar el cumplimiento de los
montos máximos de las contribuciones particulares para la recolección de las
firmas. Siguen algunas comillas Presidente, y señala:
“En atención a lo anterior y
en cumplimiento del artículo 24 de la Ley 134 de 1994, concordante con el
artículo 27, el Registrador Nacional del Estado Civil. Certifica, en
cumplimiento de los requisitos legales exigidos para la realización de
referendos, adelantado por el comité promotor, Firmemos por Nuestros Niños.
“Como quiera, que en virtud de
la Resolución 0457 de 2009, del Consejo Nacional Electoral, se cumplió con las
normas legales en punto de financiación y en los montos máximos de
contribuciones privadas, que pueden ser invertidas en los mecanismos de
participación.“Esta certificación, se emite en la ciudad de Bogotá, de acuerdo
a lo dispuesto en la Ley 134 de 1994, en concordancia con el artículo 27, con
destino a la doctora Gilma Jiménez Gómez en su calidad de vocera y
representante de esta solicitud, a los 18 días del mes de julio (sic)[137] de 2009. Firma el
señor Registrador Nacional del Estado Civil”.[138]
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Se han inscrito, en razón a
la discusión del informe de conciliación, los Representantes María Isabel
Urrutia, el Representante Soto, el Representante Jorge Carmelo Pérez, el
Representante Bérner Zambrano, el Representante Javier Ramiro Devia y el
Representante Germán Olano. Representante Gálvez. Pero en el orden que se le
acabó de dar lectura. Honorable Representante María Isabel Urrutia, le
corresponde el uso de la palabra.
“Intervención de la honorable
Representante María Isabel Urrutia Ocoró: No, Presidente, pensé que
estábamos hablando de otro referendo, y se la cedo al doctor Carmelo.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Gracias, Representante
Urrutia. Representante Jorge Carmelo Pérez.
“Intervención del honorable
Representante Jorge Carmelo Pérez Alvarado:
Gracias Presidente. Sobre la petición hecha por el doctor
Piedrahita, y que ha contestado de manera clara y diligente el doctor Luna.
Quiero hacer la siguiente afirmación señor Presidente. Que esta certificación,
doctor Piedrahita, no había sido expedida el día en que la Plenaria de la
Cámara votó el referéndum sobre la cadena perpetua para los violadores de los
menores de 14 años. Por tal razón, podríamos, señor Presidente, todos los que
votamos ese referendo, estar incursos en una investigación penal ante la Corte
Suprema de Justicia, tal y como lo hizo nuestro colega Germán Navas, con
relación al referendo que permite la reelección presidencial. Señor Presidente,
creo que hay que dejar perfectamente claro, que de acuerdo a la lectura hecha
por el doctor Luna, esa certificación que se nos ha leído, es del día de hoy.
Por tal razón, con los mismos argumentos en que se nos instauró esa denuncia
penal, podría instaurarse otra denuncia penal a la totalidad de los
Congresistas que votamos el referendo, señor Presidente. Muchas gracias, quería
dejar esa constancia.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: El Representante Carlos Arturo
Piedrahita, para una réplica.
“Intervención del honorable
Representante Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas: Gracias señor Presidente. Es
que yo no le pregunté al doctor David Luna la fecha en que se había dado la
certificación correspondiente, sino que yo le pregunté simplemente, que si la
Registraduría ya había certificado el cumplimiento de los requisitos señalados
en la ley 134 del 94. Y para precisión del doctor Jorge Carmelo Pérez, en el
caso concreto del Partido Liberal, el Partido Liberal no votó ese referendo de
cadena perpetua. Gracias, señor Presidente.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Representante Bérner Zambrano.
“Intervención del honorable
Representante Bérner León Zambrano Erazo: Presidente, era la misma
constancia que hizo el Representante Jorge Carmelo. La constancia de la
Registraduría es con fecha de hoy. No más Presidente.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Representante Soto.
“Intervención del honorable Representante
Carlos Enrique Soto Jaramillo: (…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Antes que la Secretaria dé
respuesta a la solicitud del doctor Soto, la intervención del Representante
Javier Ramiro Devia.
Señora Secretaria, sírvase
entonces certificarle al Representante Soto, la información que ha requerido.
“Subsecretaria General doctora
Flor Marina Daza Ramírez: Señor Presidente, en este momento, el expediente se
encuentra en Senado. Ya se mandó traer. Inmediatamente esté acá en la
Secretaría, le damos la información.
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Representante Pedrito Pereira.
“Intervención del honorable
Representante Pedrito Tomás Pereira Caballero: (…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Continúa la discusión del
informe de conciliación. Honorable Representante David Luna.
“Intervención del honorable
Representante David Luna Sánchez: (…)
“Intervención del honorable
Representante Germán Alonso Olano Becerra: (…)
“Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Están inscritos. La doctora
Nancy _ense Castillo, el doctor Zamir Silva, el Representante Juan Carlos
Valencia, el Representante Soto, el Representante Roy Barreras y Representante
Javela. En su orden, Representante Nancy _ense Castillo.
“Intervención del honorable
Representante Nancy _ense Castillo García: (…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Representante Silva Zamir.
Intervención del honorable
Representante Zamir Eduardo Silva Amín: (…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: (…)
Intervención del honorable
Representante Zamir Eduardo Silva Amín: (…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Representante Juan Carlos
Valencia.
Intervención del honorable
Representante Juan Carlos Valencia Montoya: (…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Había solicitado el uso de la
palabra, el Representante Roy Barreras.
Intervención del honorable
Representante Roy Leonardo Barreras Montealegre: (…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Representante Javela
Intervención del honorable
Representante Ignacio Antonio Javela Murcia:
(…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Solo falta la intervención del
Representante Tarquino Pacheco.
Intervención del honorable
Representante Tarquino Pacheco Camargo: (…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Anuncio que continúa abierta
la discusión. Representante Pablo Salamanca.
Intervención del honorable
Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés: (…)
Dirección de la sesión por la
Presidencia doctor Fabio Raúl Amín Saleme: Continúa abierta la discusión,
anuncio que se va a cerrar la discusión, señor Secretario, pregunto a la
Corporación si aprueba el informe de conciliación.
Secretario General doctor
Jesús Alfonso Rodríguez C.: Aprobado señor Presidente, por las mayorías exigidas
en la Constitución Política y en la ley, de acuerdo al registro de asistentes
en la Plenaria”.
Teniendo
en cuenta las Gacetas del Congreso referidas se puede apreciar que durante el
trámite del Comité de Conciliación y la presentación de los informes de
mediación ante las Plenarias de Senado y Cámara se publicó el informe el 17 de
junio de 2009, en las Gacetas del Congreso No 514 y 515 de 2009, y se propuso
adoptar el texto del proyecto tal como había sido aprobado en el Senado de
la República, es decir, con el cambio del “procederá la prisión perpetua”, por el “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua”
que había sido cambiado en la Comisión Primera de la Cámara en primer debate y
nuevamente en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en segundo debate.
Igualmente se aprobó la variación de la expresión “maltrato
severo” por “lesiones personales agravadas” y la inclusión de un
inciso que establece que, “Aprobada
la presente Reforma Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, formulará y aplicará una política de
prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad (…)”.
Por otro lado se
constata que el 18 de junio de 2009 en la votación para la aprobación del
Informe de Conciliación en la Cámara de Representantes, el Representante David
Luna Sánchez leyó el certificado de cumplimiento de todos los requisitos
constitucionales y legales ordenado por el artículo 24 de la Ley 134 de 1994,
en consonancia con el artículo 27 de dicha ley, enviado por el Registrador
Nacional del Estado Civil, Carlos Ariel Sánchez. En dicho certificado se indica
que se cumplieron con todos los requisitos legales exigidos para la
realización del referendo.
Según
consta en las Gacetas se verifica que el certificado se expidió el mismo día de
la lectura en la plenaria, es decir el 18 de junio de 2009. Los representantes
Jorge Carmelo Alvarado y Berner Zambrano Erazo advirtieron a la Plenaria de la
Cámara que por la extemporaneidad de la entrega de la certificación, votar la
ley que convoca a referendo podría implicar la responsabilidad penal de los
congresistas como ocurrió con la votación del referendo de reelección presidencial.
La lectura de dicha certificación se dio únicamente ante la Plenaria de la
Cámara, ya que en la votación del Informe de Conciliación que se había dado en
la Plenaria del Senado el mismo día, no se produjo.
Por
otra parte constata la Corte que el Informe de Conciliación del Proyecto de ley
No 311 del 2009 Senado, y 260 del 2009
de la Cámara, fue aprobado con los quórum establecidos y por las mayorías
absolutas requeridas en el artículo 378 de la C.P., en cada una de las Cámaras.
Igualmente observa que se cumplieron con los anuncios previos previstos en el
artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003 y la publicación de los debates y de
los anuncios en la Gaceta del Congreso. Del mismo modo se verifica, que en esta
etapa del procedimiento, se conservó la casilla de voto en blanco que venía del
proyecto original presentado en la iniciativa ciudadana. El proyecto aprobado
pasó a Sanción Presidencial, como se estudiará en el siguiente numeral.
Aprobado el Proyecto de ley No. 311 de 2009
Senado, 260 de 2009 Cámara en el Congreso, el Secretario General de la
Cámara de Representantes, por instrucciones del Presidente de esa célula
legislativa, remitió al Presidente de la República el texto del proyecto con
todos sus antecedentes legislativos mediante escrito del 2 de julio de 2009,
para que procediera a su sanción. La documentación remitida fue recibida el 7
de julio de 2009.
La Ley 1327 de 2009 fue sancionada el 15 de julio de 2009 y fue
publicada en el Diario Oficial No. 47.411 de 15 de julio de 2009:
Ley No 1327 de 15 de julio de 2009
“POR MEDIO DEL CUAL SE CONVOCA A UN REFERENDO
CONSTITUCIONAL Y SE SOMETE A CONSIDERACIÓN DEL PUEBLO UN PROYECTO DE REFORMA
CONSTTUCIONAL”
“El Congreso de Colombia
Decreta:
“ARTICULO 1 –
CONVOCATORIA Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo
previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante
Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente
“Proyecto de Acto Legislativo
“El pueblo de Colombia
Decreta:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer
inciso que quedará así:
“En
relación con los delitos de homicidio doloso, violación y explotación
sexual, lesiones personales agravadas y secuestro, cometidos contra
menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental,
se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la
ley.”
PARÁGRAFO “Aprobada
la presente Reforma Constitucional, dentro del año siguiente, el Estado a
través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- formulará y
aplicará una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos
contra menores de edad.
“Aprueba usted el anterior texto:
Si ( ) No (
) Voto en blanco ( )
“Artículo 2°. La presente ley regirá a partir de la fecha de
su promulgación”.
(Negrilla fuera del texto).
La Ley 1327 de 2009, con todos sus antecedentes legislativos, fue
remitida a la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 2 de la Constitución Política, el día 23 de julio de 2009
y recibida en la Secretaría de la Corte Constitucional el día 24 de julio de
2009, es decir que fue remitida dentro del término de 6 días de conformidad con
lo que establece el artículo 166 constitucional.
Una vez descrito el procedimiento que se llevó a cabo en el Congreso para la aprobación de la Ley 1327 de 2009, pasa la Corte a analizar si se cumplieron cada uno de los trece requisitos estudiados en el numeral cuarto de esta providencia.
La metodología que
se utilizará será la siguiente: en primer lugar se estudiarán los trámites que
estima la Corte se cumplieron rigurosamente (6.1) y luego se explicarán los
procedimientos que tienen alguna duda de vicio (6.2) para determinar finalmente
si dichas irregularidades pueden ser subsanadas o no. De acuerdo con el esquema
anterior, en primer lugar la Corte revisará la exigencia de los quórum y la aprobación con mayoría absoluta de
la ley de referendo constitucional (6.1.1), los anuncios previos previstos en el artículo 8 del Acto
Legislativo 1 de 2003 (6.1.2), el principio de unidad de materia (6.1.3), la
publicidad de los proyectos (6.1.4), los términos que deben mediar
entre debates (6.1.5), el enunciado normativo que de manera expresa convoca al
pueblo al referendo (6.1.6) y la omisión
de la fecha de realización del referendo (6.1.7).
En segundo término, en el punto 6.2, la Corte estudiará los posibles vicios insubsanables. En este numeral se revisará lo que se refiere a la falta de cumplimiento de los requisitos para iniciar el trámite legislativo, especialmente en lo que se refiere al certificado que debe expedir el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y legales (6.2.1); luego estudiará la posibilidad de que el Congreso introduzca modificaciones al texto del proyecto de ley teniendo en cuenta los principios de identidad relativa y consecutividad (6.2.2,), y por último analizará la prohibición de la casilla del voto en blanco para garantizar la libertad del elector (6.2.3). En el punto 6.3 la Corte concluirá si dichos vicios se consideran como subsanables o si son vicios graves o sustanciales que no admiten subsanabilidad, y que darían lugar a la inconstitucionalidad de la ley.
En cuanto al quórum decisorio del artículo 146
de la Constitución, según sendas certificaciones de los Secretarios del Senado
y de la Cámara, las votaciones se dieron por mayoría, estando reunido el quórum
constitucional requerido, conforme a la exigencia constitucional.
En la Gaceta del Congreso No. 547 de 2009 donde
fue publicada el Acta de la sesión del
23 de abril de 2009 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes, consta que la votación del Proyecto de Ley No. 311 de
2009 Senado, 260 de 2009 Cámara, se hizo mediante votación ordinaria, previa
verificación de la constitución del quórum decisorio exigido en el artículo 378
Superior, y sin que ninguno de los congresistas de esa célula legislativa
solicitara la votación nominal del proyecto. Según certificación del Secretario
General de la Comisión Segunda del Senado de la República, el proyecto fue
aprobado con un quórum deliberatorio y decisorio de 18 Representantes a la
Cámara de los 19 que conforman la Comisión Primera de la Cámara.[139]
En cuanto al segundo debate ante la Plenaria de
la Cámara de Representantes, en el acta de la sesión plenaria realizada el día
6 de mayo de 2009 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 542 de 2009, consta
que el proyecto fue aprobado por 95 de los 166 Representantes que componen
dicha Corporación, previa verificación del quórum decisorio que determinó que
había 154 Representantes presentes, y que su aprobación se hizo mediante el
sistema de votación nominal. Según certificación del Secretario General de la
Cámara de Representantes, la proposición final con que termina la ponencia y su
articulado fueron aprobados nominalmente por 95 votos por el sí y 4 votos por
el no.[140]
En la Gaceta del Congreso No. 660 de 2009 donde
fue publicada el Acta de la sesión del 3 de junio de 2009 de la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República consta que la
votación del Proyecto de Ley No. 311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara se hizo
mediante votación nominal con 10 votos por el Sí, y 5 por el No, estando
presentes 15 Senadores. Según certificación del Secretario General de la
Comisión Segunda del Senado de la República, el proyecto fue aprobado con las mayorías
constitucionales exigidas.[141]
En cuanto al segundo debate ante la Plenaria
del Senado de la República, en el acta de la sesión plenaria realizada el día
16 de junio de 2009 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 737 de 2009,
consta que el proyecto fue aprobado mediante votación nominal con 60 votos por
el Sí y 14 votos por el No, estando presentes 74 Senadores y que su aprobación
se hizo mediante el sistema de votación nominal.[142]
En relación con la aprobación del informe de
conciliación éste fue aprobado por votación ordinaria en la Plenaria del
Senado, previa verificación del quórum constitucional exigido para este tipo de
proyectos, en la sesión del 18 de junio de 2009, según consta en el Acta de esa
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 835 de 2009.
En la Plenaria de la Cámara de Representantes,
el informe de conciliación fue aprobado el día 18 de junio de 2009, previa
verificación del quórum decisorio exigido en el artículo 378 Superior, tal como
consta en la Gaceta del Congreso No. 861 de 2009. El Informe fue aprobado
mediante votación ordinaria y con las mayorías constitucionales exigidas, sin
que ninguno de los 130 congresistas presentes en esa célula legislativa
solicitara la votación nominal del informe.
6.1.2 Los anuncios previos
del artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003
En el asunto bajo revisión, encuentra la Corte
que el requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8 del Acto Legislativo
01 de 2003 también se cumplió. Los anuncios previos se realizaron de la
siguiente manera:
(i)
Anuncio para primer debate en la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes: El Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara,
311 de 2009 Senado fue anunciado por primera vez el 14 de abril de 2009, para
ser discutido y votado en la próxima sesión, y al final de la sesión se precisó
que se citaba “para mañana a las 10:00 de la mañana.”[143] El día 15 de abril de 2009 se llevó a cabo una
audiencia pública. En la siguiente sesión de la Comisión, realizada el día 22
de abril de 2009 se reiteró el anuncio para “discusión y votación de la
próxima sesión de la comisión” y al final de esa sesión se dijo que “se
cita para el día jueves 23 a las nueve de la mañana.”[144] El proyecto fue votado y aprobado
efectivamente el 23 de abril de 2009. Por lo anterior, en la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el requisito del
anuncio previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se
cumplió a cabalidad por las siguientes razones:
(a) el anuncio lo hizo el Secretario de la
Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, por
instrucciones del Presidente de dicha Comisión;
(b) se empleó la expresión “anuncio de
discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión de la comisión”
para señalar expresamente para qué estaban siendo convocados los congresistas.
(c) el anuncio previo para la votación del
proyecto de ley se hizo para una fecha determinada, que tendría lugar con
posterioridad a la fecha en que se hacía el anuncio. En el caso bajo examen,
los congresistas fueron citados para la “próxima sesión”, y al final de
la misma, fueron convocados “para el día jueves 23 a las nueve de la mañana,”
por lo que los congresistas sabían con certeza cuándo sesionarían y cuál era el
objeto de esa sesión, “para votar el proyecto de ley”.
(d) La votación se hizo efectivamente en la
sesión del 23 de abril de 2009, tal como había sido anunciado en la sesión
anterior. Por lo tanto el anuncio previo se hizo de manera clara de acuerdo a
la exigencia constitucional.
(e) Se respetó la cadena de anuncios exigida
por la Carta.
(ii) Anuncio para segundo debate en la Plenaria de
la Cámara de Representantes: El
proyecto fue anunciado por primera vez el 28 de abril de 2009, el
Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara, 311 de 2009 Senado “para la
siguiente sesión” y al finalizar la sesión se precisó que se citaba
“para el día de mañana a las tres de la tarde.”[145] El día 29 de abril de 2009 se realizó un
debate de control político y en dicha sesión no se realizó el anuncio de
proyectos, pero se convocó “para el próximo martes a las tres de la tarde,”
es decir para el 5 de mayo de 2009.[146] En la sesión del 5 de mayo, se inició la
discusión del proyecto, pero no se realizó la votación por falta de quórum.[147] En dicha sesión el anuncio se hizo en los
siguientes términos: “de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo
01 de 2003, se anuncian los proyectos para discusión y votación en la sesión
del día de mañana, miércoles 6 de mayo, o en la próxima sesión en la que se
debatan proyectos de ley o de acto legislativo.” Dentro de los proyectos
anunciados se encontraba el Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara, 311 de
2009. Al final de la sesión se reitera que se citaba a la Plenaria para el día
siguiente a las 12 del día. El proyecto fue efectivamente votado en la sesión
del 6 de mayo de 2009.[148] Por lo tanto, el requisito del anuncio previo
que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de
acuerdo a las exigencias constitucionales:
(a) El anuncio lo hizo el Secretario de la
Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación.
(b) En cuanto a los términos empleados para
hacer el anuncio, el Secretario de la Cámara dice “para discusión y votación”
por lo que los congresistas tenían claro para qué los estaba convocando la
Plenaria de la Cámara.
(c) El anuncio se hizo de manera clara, para el
“miércoles 6 de mayo,” una fecha determinada que daba certeza a los
congresistas sobre cuándo exactamente tendría lugar la votación y para qué
estaban siendo convocados.
(d) La votación se hizo en sesión posterior a
aquella en que se realizó el anuncio previo y en la fecha prevista para ello,
tal como había sido informado. En este caso, el anuncio previo se hizo el día 5
de mayo de 2009 y la votación del proyecto se realizó el día 6 de mayo de 2009,
tal como había sido informado a los congresistas, cumpliendo con las exigencias
constitucionales.
(e) Se respetó la cadena de anuncios exigida
por la Carta.
(iii) Anuncio para primer debate en la Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República: El Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara,
311 de 2009 Senado, fue anunciado el 2 de junio de 2009, para ser “discutido
y votado” en la “próxima sesión ordinaria,” y al final de la sesión
se precisó que se citaba para el “miércoles 3 de junio de 2009, a partir de
las 10:00 a.m.,”[149] y el proyecto fue votado y aprobado
efectivamente el 3 de junio de 2009. Por lo anterior, en la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República el requisito del anuncio
previo que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió a
cabalidad por las siguientes razones:
(a) el anuncio lo hizo el Secretario de la
Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, por
instrucciones del Presidente de dicha Comisión;
(b) se empleó la expresión “se da lectura a
los proyectos que por disposición de la presidencia se someterán a discusión y
votación en la próxima sesión ordinaria,” y aunque no se hace mención al
Acto Legislativo 01 de 2003, del contexto en que se hace el anuncio es posible
inferir para qué estaban siendo convocados los congresistas.
(c) el anuncio del proyecto de ley se hizo para
que fuera votado en una sesión posterior a aquella en la que se hacía el
anuncio, señalando una fecha precisa. En el caso bajo examen, los
congresistas fueron citados para el “miércoles 3 de junio de 2009”, por
lo que los congresistas sabían con certeza cuándo sesionarían y cuál era el
objeto de esa sesión, “para votar el proyecto de ley”.
(d) La votación se hizo efectivamente en la
siguiente sesión, esto es, en la sesión del 3 de junio de 2009, tal como había
sido anunciado previamente. Por lo tanto el anuncio previo se hizo de manera
clara de acuerdo a la exigencia constitucional.
(iv) Anuncio para segundo debate en la Plenaria del
Senado de la República. El
Proyecto de Ley No. 260 de 2009 Cámara, 311 de 2009 Senado, fue anunciado
el 11 de junio de 2009, para ser “debatido y aprobado en la próxima sesión”
y al final de la sesión se citó para el día martes 16 de junio de 2009 a las
12:00 m.[150] El proyecto fue efectivamente debatido y
aprobado en esa sesión. Por lo tanto, el requisito del anuncio previo que
establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a
las exigencias constitucionales:
(a) El anuncio lo hizo el Secretario del
Senado, por instrucciones del Presidente de esa Corporación.
(b) En cuanto a los términos empleados para
hacer el anuncio, el Secretario de la Cámara emplea el término “aprobación”,
expresión que tiene el mismo significado del vocablo “votación” de los
proyectos de ley mencionados.
(c) el anuncio del proyecto de ley se hizo para
que fuera votado en una sesión posterior a aquella en la que se hacía el
anuncio, señalando una fecha precisa. En el caso bajo examen, los
congresistas fueron citados para el “martes 16 de junio de 2009”, por lo
que los congresistas sabían con certeza cuándo sesionarían y cuál era el objeto
de esa sesión, “para aprobar el proyecto de ley”.
(d) La votación se hizo efectivamente en la
sesión del 16 de junio de 2009, es decir en la sesión inmediatamente posterior
a aquella en que se reiteró el anuncio.
Resalta la Corte que en ninguna de las etapas
de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios,
citaciones y votaciones. El Secretario, autorizado por el Presidente de cada
célula legislativa, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la
próxima sesión o en una fecha determinada; (ii) especificó el número o el
nombre del proyecto de ley correspondiente al “Proyecto de Ley No. 260 de
2009 Cámara, 311 de 2009 Senado,” y (iii) la votación del proyecto se llevó
a cabo en las sesiones señaladas en el anuncio previo.
Por consiguiente, tanto para los congresistas
de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían
interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la
votación del proyecto era claramente determinable y futura, lo cual asegura que
los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.
6.1.3 El principio de unidad de materia
El principio de unidad de materia que se establece en los artículos 158 y 169 de la Carta se cumplió porque a pesar de que en la propuesta aprobada finalmente se establecen dos aspectos diferenciados: (i) la posibilidad de que proceda la pena de prisión perpetua para delitos atroces cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental, (ii) y la obligación del Estado de aplicar una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la temática general de la propuesta está dirigida a convocar al pueblo (artículo primero de la ley)[151] para aprobar la reforma constitucional del artículo 34.
6.1.4 La publicidad oficial de los proyectos y
su tramitación
El artículo 157, numeral 1 de la Constitución
señala la obligación de realizar la publicación oficial por el Congreso del
proyecto y de la ponencia antes de darle curso en la comisión respectiva.[152] Estas publicaciones se cumplieron así:
a)
Publicación
del texto original del proyecto, junto con la respectiva exposición de motivos
en la Gaceta del Congreso de la República No.80 de 25 de febrero de 2009.
b)
Las
ponencias para el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes se hizo en las Gaceta del Congreso No. 182 de 12 de abril de
2009 y el proyecto fue debatido y aprobado el
23 de abril de 2009.
c)
Para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, la ponencia se
publicó el 27 de abril de 2009 en la Gaceta del Congreso No. 243 de 2009, y fue
debatido y aprobado el 6 de mayo de 2009.
d)
La
ponencia para el primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado
de la República se hizo en la Gaceta del Congreso No. 406 de 1 de junio de
2009 y el proyecto fue debatido y
aprobado en la sesión del 3 de junio de 2009.
e) En la Plenaria del Senado de la República, la
ponencia para segundo debate se publicó el 9 de junio de 2009 en la Gaceta del
Congreso No. 467 de 2009 y se debatió y aprobó el 16 de junio de 2009.
f) En cuanto al Informe de conciliación, éste fue
publicado el 17 de junio de 2009 en las Gacetas del Congreso No. 514 y 515 de
2009 de esa misma fecha, y fue votado por las Plenarias de Senado y Cámara el
día 18 de junio, dando cumplimiento a lo ordenado por el inciso 2º del art.
161, tal como fue modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Por lo anterior, concluye la Corte
Constitucional que se cumplió la exigencia de publicación del artículo 157,
numeral 1, de la Carta.
Según el artículo 160 de la Carta, los términos
que deben mediar para las respectivas aprobaciones de un proyecto de ley en la
comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente es de 8 días,
y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en
la otra, es de15 días.
En el asunto bajo estudio, el proyecto de ley
fue (i) aprobado en primer debate por la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes el día 23 de abril de 2009. Posteriormente fue aprobado en
segundo debate (ii) por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 6 de
mayo de 2009. En la Comisión Primera del Senado de la República el proyecto fue
aprobado el día 3 de junio de 2009 y (iii) por la Plenaria del Senado el día 16
de junio de 2009.
Es decir, se respetaron los términos constitucionales de 8 y 15 días
establecidos en el artículo 160 en mención.
Debido a las discrepancias existentes entre los textos aprobados en la
Plenaria de la Cámara y en la Plenaria del Senado, se creó una comisión de
conciliación cuyo informe, previo el cumplimiento de los requisitos de
publicación y anuncio previo, fueron aprobados por la Plenaria del Senado de la
República y por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 18 de junio
de 2009.
6.1.6 Enunciado normativo que convoca de manera
expresa al referendo
El artículo primero de la Ley 1327 de 2009 estableció lo siguiente: “Convocáse al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba lo siguiente”. Observa la Corte que con este enunciado se cumplió con lo establecido en la Sentencia C – 141 de 2010, de que dentro del contenido de la ley se convoque al pueblo a participar. Como se explicó en dicha sentencia la convocatoria expresa al pueblo a participar es un requisito sustancial que no solo está dirigido a los ciudadanos para que hagan parte del proceso, sino también al Gobierno Nacional y a la Organización Electoral para que, “(…) adelanten el conjunto de actuaciones materiales posteriores al examen de constitucionalidad de la ley, que conducirán precisamente a la votación del texto normativo sometido a consideración de los ciudadanos”.
6.1.7 Omisión de la fecha de realización del
referendo
Observa la Corte que en el texto de convocatoria al referendo de la Ley 1327 del 2009, se omitió establecer la fecha de la realización del referendo. Como se analizó en el punto 4.13 de esta providencia, la Constitución no exige que la ley, además de convocar al referendo y de establecer sobre qué textos versa la convocatoria, indique anticipadamente la fecha que habrá de realizarse el referendo. En este caso, si la ley es declarada exequible por la Corte Constitucional, el gobierno tendría la obligación dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la presente sentencia, de dictar el decreto que fije la fecha para la realización del referendo.
En este acápite la Corte analizará tres puntos en donde se ha verificado la existencia de un vicio o irregularidad en el trámite de la ley de referendo constitucional 1327 de 2009. En primer lugar, lo que tiene que ver con la presentación extemporánea del certificado que expide el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la iniciación del trámite legislativo (6.2.1); en segundo lugar, (6.2.2) las modificaciones del contenido original de la propuesta de iniciativa ciudadana, y en tercer término (6.2.3) lo referente a la introducción en el contenido de la ley de una casilla para el voto en blanco.
En las siguientes líneas analizará la Corte la ocurrencia de estos tres vicios y determinará si son irregularidades que admiten subsanabilidad, o por el contrario, dada su gravedad, son vicios que no admiten ser enmendados. En este control específico la Corte tendrá en cuenta lo dispuesto en la Sentencia C – 141 de 2010 que determinó que por tratarse de referendo constitucional de iniciativa ciudadana de un trámite complejo, en donde se conjugan elementos de la democracia participativa con la representativa, el control de estos vicios formales se realiza de manera rigurosa o estricta.
Como se analizó en el numeral quinto de esta
providencia, el inicio del trámite legislativo a la reforma constitucional por
iniciativa ciudadana se dio el 25 de febrero de 2009 en la Cámara de
Representantes[153]. En
esta fecha faltaba aún el certificado del Consejo Nacional Electoral (CNE)
sobre el estudio de los ingresos y gastos que solo se otorgó el 2 de junio de
2009, mediante la Resolución 457. Por esta razón el Registrador Nacional del
Estado Civil, Carlos Ariel Sánchez, había omitido la expedición de la
certificación del cumplimiento de todos los requisitos constitucionales y
legales que se establece en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994.
Esta certificación, como se comprobó en los
numerales tercero y quinto de esta sentencia, solo se presentó ante la Plenaria
de la Cámara de Representantes el 18 de junio de 2009, cuando fue leída
en el trámite de aprobación de la conciliación del proyecto de referendo
constitucional, por parte del Representante David Luna al ser interpelado por
el Representante Carlos Arturo Piedrahita Álvarez. La constancia de la
presentación de dicha certificación fue reseñada en
el Acta No. 189 de la sesión del 18 de junio de 2009 publicada en la Gaceta del
Congreso No. 861 de 9 de septiembre de 2009.
Por otra parte, hay que resaltar que la
certificación del Registrador sobre el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales se presentó solo ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes antes de votar el informe de conciliación, omitiéndose su
presentación ante la Plenaria del Senado.
Teniendo en cuenta estos hechos le corresponde
a la Corte establecer si la presentación extemporánea, de manera informal y
ante una sola de las Cámaras del Congreso de la certificación sobre
cumplimiento de todos los requisitos legales del artículo 24 y 27 de la Ley 134
de 1994, se configura como un vicio de carácter subsanable o si son de aquellos
que por su gravedad no admiten subsanabilidad.
En primer lugar, y como se analizó en los
numerales 3.2.3 y 3.2.4 de esta providencia, se debe tener en cuenta que la
Constitución y la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación asignaron a la
organización electoral[154], un papel fundamental en la verificación del
cumplimiento de los requisitos que aseguran la conformación legítima de la
voluntad ciudadana. En esta medida la certificación de los artículo 24 y 27 de
la Ley 134 de 1994, sobre el cumplimiento de todos los requisitos
constitucionales y legales en la etapa previa al trámite legislativo del
referendo del artículo 378 de la C.P, es un requisito sustancial y necesario,
ya que lo que salvaguarda es que el proceso de la conformación de la iniciativa
ciudadana se haya realizado respetando los aspectos constitucionales y legales
previstos para que el mecanismo de participación ciudadana no se
instrumentalice y se subvierta la voluntad del elector.
Por esta razón se hace necesario que
previamente a la tramitación de la iniciativa en el Congreso se haya cumplido
con la certificación por parte del Registrador del Estado Civil, en donde se
establezca el cumplimiento de los porcentajes necesarios para la conformación
del Comité de Promotores (5 por mil del Censo Electoral), los respaldos mínimos necesarios para llevar
a cabo el referendo constitucional por iniciativa ciudadana (5% del censo
electoral) y que no se hayan sobrepasado los topes de financiación de la
campaña de recolección de firmas previstas por el Consejo Nacional Electoral
cada año, para así constatar que se reunieron los requisitos constitucionales y
legales respectivos.
Los primeros dos requisitos se certifican a
través de la verificación del número y la autenticidad de las firmas y el
segundo a través del análisis de los balances por parte de la Consejo Nacional
Electoral. Dicha certificación salvaguarda los principios de democracia
participativa, de libertad del elector y de transparencia del proceso, ya que
de lo que se trata es de evitar que el mecanismo de participación ciudadana sea
instrumentalizado por intereses particulares de distinta índole como los plutocráticos
o los ilegales.
De otra parte, la Corte Constitucional estableció en la Sentencia C–141 de 2010 que no se puede reemplazar la falta del cumplimiento de los requisitos sustanciales que deben cumplirse en cada una de las etapas por parte de la Corte Constitucional, ya que la competencia que la Constitución y las Leyes Estatutarias le otorgan a las autoridades electorales en materia de trámite de referendo, salvaguardan el principio de división de poderes y competencia de los órganos de control. En dicha ocasión dijo que,
“En todo caso valga aclarar que la Corte
Constitucional no desplaza aquélla que la Carta Política y las leyes
estatutarias le han asignado a la Organización Electoral (…) En efecto, el
control de constitucionalidad que se ejerce sobre la fase de la iniciativa se
encamina a garantizar el respeto de los principios constitucionales, lo que
significa que, el juez constitucional no es el llamado a (i) verificar la
validez de los procedimientos técnicos adelantados por la Registraduría Nacional
del Estado Civil, encaminados a determinar la autenticidad de los apoyos
ciudadanos; (ii) no desplaza al órgano electoral de investigación
administrativa en sus labores, como tampoco al juez penal. Por el contrario, su
competencia se limita a examinar la
constitucionalidad de (i) los actos administrativos preparatorios de la reforma
constitucional; (ii) los actos particulares desplegados por los ciudadanos que
se destaquen por ser promotores de la iniciativa de reforma constitucional,
sólo en la medida en que éstos ofrezcan relevancia constitucional, por cuanto
afectan principios fundamentales; y (iii) el cumplimiento de los requisitos
estatutarios indispensables para la presentación de la iniciativa popular de
reforma constitucional al Congreso de la República”.
Teniendo en cuenta estos presupuestos, la Corte considera que el no haberse adjuntado al inicio del trámite legislativo la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales emitida por el Registrador Nacional del Estado Civil, prevista en los artículos 24 y 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana, da lugar a que se configure un vicio de trámite insubsanable.
Para la Corte, la ausencia de esta certificación inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República, ya que dicho requisito se constituye en un elemento fundamental en la legitimación del proyecto de iniciativa ciudadana que salvaguarda la democracia participativa y la transparencia del proceso.
En este mismo sentido en la Sentencia C -141 de 2010 la Corte estableció que la ausencia de
dicho certificado era un vicio sustancial de carácter insubsanable, “(…) pues, esta última certificación
resulta un elemento fundamental en la legitimación del proyecto de iniciativa
porque cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia, evitando que
mecanismos de participación como la iniciativa legislativa se conviertan en
instrumento de grupos que, con el suficiente dinero y sin un límite en los
recursos que les es posible utilizar, terminen
por apropiarse de la voluntad popular ciudadana en lo que a los
mecanismos de participación se refiere, desdibujando completamente su esencia
como expresión espontánea de los
distintos pareceres de la sociedad”.
Finalmente resalta la Corte que la presentación
extemporánea, de manera informal y ante una sola de las Cámaras de dicho
certificado, no puede ser subsanado por la Corte Constitucional en el proceso
de revisión constitucional. La imposibilidad de la subsanación de dicho
requisito se da por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque si la
Corte avala la presentación extemporánea de la certificación en las etapas
procedimentales no previstas, haría nugatorio la labor de las entidades
electorales en su labor de control. En segundo término, porque de acuerdo con
el principio de razonabilidad expuesto en la Sentencia C
–760 de 2001 no es constitucionalmente
válido presentar como “subsanación de un vicio en el procedimiento
legislativo” lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del
proceso de formación de la ley – o de los actos legislativos – que no se
surtieron.[155]
En suma, estima la Corte que la presentación
extemporánea, informal y ante una sola de las Cámaras del Certificado expedido
por el Registrador Nacional del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los
requisitos constitucionales y legales dispuesto
en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, hace que todo el trámite
de la ley 1327 de 2009 se encuentre viciado y por ende su aprobación definitiva
tiene que ser declarada como inconstitucional. Para la Corte el certificado
debió ser allegado al comenzar el trámite legislativo y no al final del proceso
de aprobación de la ley. Teniendo en cuenta el principio de razonabilidad en la
subsanación de los vicios la Corte encuentra que no puede enmendar dicha
irregularidad ya que se trata de un trámite sustancial y necesario que tiene
como finalidad la salvaguarda de los principios de democracia participativa,
libertad del elector, independencia de los órganos de control y transparencia
del proceso.
Durante su tránsito por el Congreso, el
proyecto de ley de iniciativa ciudadana sufrió varias modificaciones. En los
siguientes literales se dará cuenta de dichos cambios teniendo en cuenta el
texto original de la iniciativa ciudadana presentado para dar inicio al trámite
legislativo por el Comité Promotor, y compararlo con los cambios introducidos
por la Comisión Primera de la Cámara, por la Plenaria de la Cámara, por la
Comisión Primera del Senado, por la Plenaria del Senado, y por la Comisión Accidental
en el trámite de Conciliación y teniendo en cuenta el texto finalmente aprobado
en las Plenarias de cada Cámara y sancionado por el presidente como Ley 1327 de
2009.
Para dicho análisis la Corte verificará si se
cumplió con el principio de identidad relativa o flexible que se analizó en el
punto 4.5 de esta providencia, y que consiste en la posibilidad que tiene el
Congreso de la República de realizar cambios en los proyectos de iniciativa
popular sin que estas modificaciones deriven en que el contenido de la
propuesta sea distinto o contrario al contenido del proyecto de reforma
constitucional que se inició por voluntad popular.
En este punto se tendrá en cuenta lo que se
estableció en el punto 4.5.1 de esta sentencia para determinar cuándo los cambios
introducidos transforman la iniciativa ciudadana en otra totalmente opuesta o
diferente. En primer lugar (i) que no se introduzcan temas nuevos que no se
encuentren relacionados con la propuesta original; en segundo término (ii) que
los efectos generados por el cambio introducido sean totalmente diferentes u
opuestos a los que surgen del texto original; en tercer lugar (iii), que el
sentido de la norma propuesta después de la modificación sustancial sea
totalmente distinto u opuesto a la original, y por último (iv) que los cambios
introducidos transformen la propuesta en otra totalmente diferente, de tal
manera que no es posible identificarla materialmente con la original.
Del mismo modo, la Corte verificará si se cumplió durante el proceso de tramitación de la Ley 1327 de 2009 con el principio de consecutividad, que como se analizó en el punto 4.5.2 de esta providencia consiste en que las modificaciones que se hagan durante el trámite legislativo sean discutidas y conocidas por todos los miembros del Congreso en cada una de las etapas de su aprobación. Dicho presupuesto se relaciona con el principio de identidad flexible, ya que durante el trámite consecutivo se tiene que conservar la unidad temática del proyecto.
VI.
Texto
original presentado para dar inicio al
trámite legislativo
El texto original del Proyecto de Ley 260 de
2009 Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 80 de 25 de febrero
de 2009,[156] y dice lo siguiente:
“PROYECTO DE LEY 260 DE 2009
CÁMARA.
“por medio de la cual se
convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de Reforma Constitucional
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 1°. Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de
lo previsto por los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante
Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente
“PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
“El Pueblo de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 1°. El artículo 34 de la Constitución Nacional quedará así:
“Artículo 34. Se prohíben las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación. No obstante, por sentencia judicial, se declarará
extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral
social.
“Con relación a los delitos de homicidio doloso, violación y explotación
sexual, maltrato severo y secuestro cometidos contra menores de 14 años y
menores de edad con discapacidad física o mental, procederá la pena de prisión
perpetua, de acuerdo con la ley.
“Aprueba Usted el anterior inciso:
“Si ( ) No ( ) Voto
en blanco ( )
“Artículo 2º. La presente ley regirá a partir de la fecha de su
promulgación”.
(Negrilla fuera del texto).
b) Primer debate del proyecto en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes
Como se analizó en el punto 5.1.2 de esta
providencia, después de una proposición leída por el Representante Gustavo Hernán Puentes, en donde
recomendaba variar el texto del proyecto inicial para garantizar la gradualidad
de la pena, el texto originario presentado en la iniciativa ciudadana que decía
de manera imperativa que “procederá la pena de prisión perpetua”, se
varió por una expresión mucho menos gravosa y gradual que consagra que “procederá
hasta”. La proposición fue aprobada por la Comisión Primera teniendo en
cuenta que la prisión perpetua solo podría ser el máximo que se podría imponer
en caso de la comisión de los delitos atroces contra los menores de 14 años
contemplados en la propuesta de modificación constitucional por referendo.
Por otra parte se verifica que ya no se cita la primera parte del artículo 34 de la C.P., y solo se dice que el artículo 34 tendrá un tercer inciso que es el que dispone la prisión perpetua en caso de la comisión de delitos atroces a menores de 14 años, y que se varió la conjunción “con discapacidad física o mental”, por la conjunción “con discapacidad física y/o mental”.
La
proposición modificatoria de la propuesta originaria fue la que finalmente fue
aprobada por la Comisión Primera de la Cámara, según consta en el texto
publicado en la Gaceta del Congreso No 243 de 27 de abril de 2009, en donde se dice que el
texto aprobado en Comisión
Primera de la Honorable Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Número 260
de 2009 quedó de la siguiente manera:
“TEXTO APROBADO EN COMISIÓN PRIMERA DE LA
HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY NUMERO 260 DE 2009 CAMARA
por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto e reforma constitucional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1º. Convocatoria. Convócase al pueblo
colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
la Constitución Política mediante Referendo Constitucional, decida si aprueba
el siguiente proyecto de acto legislativo.
El pueblo de Colombia
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“Inciso 3º. Con relación a los delitos de
homicidio doloso, violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro
cometidos contra menores de catorce (14) años y en menores de edad con
discapacidad física y/o mental, procederá hasta la pena de
prisión perpetua de acuerdo con la ley.
“Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( )
No ( )
Voto en blanco ( ).
“Artículo 2º. La presente ley regirá a partir de la fecha de su
promulgación”.
“En los anteriores términos fue aprobado el presente proyecto de ley, el
día 23 de abril de 2009, según consta en el Acta número 35 de esa misma fecha.
Así mismo, fue anunciado para discusión y votación, entre otras fechas, el día
22 de abril de 2009, según consta en el Acta número 34 de esta fecha”
(Negrilla fuera del texto).
c) Texto aprobado en la Plenaria de la Cámara
de Representantes en Segundo
En la ponencia para segundo debate ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes, el texto del proyecto mantuvo con una
modificación el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara. La
modificación que se dio en dicho trámite fue que se cambió la expresión “procederá
hasta la pena de prisión perpetua” por el enunciado “se podrá imponer
hasta la pena de prisión perpetua”. Del mismo modo se constata que se
conserva la eliminación de la primera parte del artículo 34 y se deja solo que “se tendrá un tercer inciso”, y la conjunción “con discapacidad
física y/o mental”.
El texto aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 313 de 14 de
mayo 2009[157] que dice que:
“TEXTO DEFINITIVO PLENARIA DEL PROYECTO DE
LEY NUMERO 260 DE 2009 CAMARA
por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto e reforma constitucional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1º. Convocatoria. Convócase al pueblo
colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
la Constitución Política mediante Referendo Constitucional, decida si aprueba
el siguiente:
Proyecto de Acto Legislativo
El pueblo de Colombia
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“Con relación a los delitos de homicidio doloso,
violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro cometidos contra
menores de catorce (14) años y en menores de edad con discapacidad física y/o
mental, se podrá imponer hasta la
pena de prisión perpetua de acuerdo con la ley.
Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( )
No ( )
Voto en blanco ( ).
“Artículo 2º. La presente ley regirá a partir de la fecha de su
promulgación”.
Coordinadores de
Ponentes,
Germán Varón Cotrino, David Luna Sánchez
Ponentes
Karime Mota y Morad, Guillermo Rivera Flórez, Fernando de la Peña
Marquez, Edgar Alfonso Gómez, Carlos Enrique Avila, Gustavo Puentes Díaz, River
Franklin Legro.
(Negrilla fuera del texto).
d) Texto aprobado en la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República
En la ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado de la República, publicada en Gaceta del Congreso No.
406 de 1 de junio de 2009,[158] el
texto del proyecto se mantuvo tal como había sido aprobado en la Cámara de
Representantes con un único cambio.
El único cambio que se dio en esta etapa fue la
modificación de la expresión “Con relación a” por “En relación
con”. El resto de la propuesta se mantuvo como venía de la plenaria de la
Cámara de Representantes, es decir que se mantuvo la modificación “se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua”. Se omitió
nuevamente la primera parte del artículo 34 de la C.P y se dejo la conjunción “con
discapacidad física y/o mental”.
El texto aprobado por la Comisión Primera Constitucional Permanente del
Senado el día 3 de junio de 2009, según consta en la Gaceta No. 467
de 9 de junio de 2009 fue el siguiente:
“TEXTO APROBADO POR LA COMISIÓN PRIMERA
DEL SENADO AL PROYECTO DE LEY NUMERO 311 DE 2009 SENADO, 260 DE 2009 CAMARA
por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto e reforma constitucional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1º. Convocatoria. Convócase al pueblo
colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
la Constitución Política mediante Referendo Constitucional, decida si aprueba
el siguiente:
Proyecto de Acto Legislativo
El pueblo de Colombia
DECRETA:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un
tercer inciso que quedará así:
“En relación con los delitos de homicidio
doloso, violación y explotación sexual, maltrato severo y secuestro cometidos
contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o
mental, se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua acuerdo con
la ley.
Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( )
No ( )
Voto en blanco ( ).
e) Texto aprobado en la Plenaria del Senado en
Segundo Debate
El texto anterior fue incluido en la ponencia para segundo debate en la
Plenaria del Senado de la República, tal como consta en la Gaceta del
Congreso No. 467 de 9 de junio de 2009.
Durante el debate en la Plenaria del Senado se propusieron y aprobaron
dos modificaciones al texto del Proyecto de Ley No.
311 de 2009 Senado, 260 de 2009 Cámara:
1. Se cambió la expresión “maltrato
severo” por la expresión de “lesiones personales agravadas.”
2. Se agregó un nuevo inciso que dice:
“Aprobada la presente Reforma Constitucional, dentro del año siguiente, el
Estado a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- formulará
y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos
contra menores de edad.”
Por otro lado, se constata que se mantuvo la
modificación que venía de la Plenaria de la Cámara de Representantes “se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua” en lugar de la que venía
del proyecto original de forma imperativa “procederá la pena de prisión
perpetua”. Igualmente se conservó la modificación de la Comisión Primera de
“En relación con”, la
eliminación de la primera parte del artículo 34 de la C.P y la conjunción “con discapacidad física y/o mental”.
El texto aprobado
por la Plenaria del Senado en la sesión del 16 de junio de 2009, publicado en
la Gaceta del Congreso No.560 del 8 de julio de 2009:
“TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA AL PROYECTO DE
LEY 311 DE 2009 SENADO, 260 DE 2009 CÁMARA
“por medio de la cual se
convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional”
“El Congreso de Colombia
Decreta:
“Artículo 1°. Convocatoria. Convócase al pueblo colombiano
para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la
Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el
siguiente
“Proyecto de Acto Legislativo
“El pueblo de Colombia
Decreta:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer
inciso que quedará así:
“En
relación con los delitos de homicidio doloso, violación y explotación
sexual, lesiones personales agravadas y secuestro, cometidos contra
menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o mental,
se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la
ley.”
“Aprobada la presente Reforma Constitucional, dentro del año
siguiente, el Estado a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-
formulará y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la comisión
de delitos contra menores de edad.
“Aprueba usted el anterior texto:
Si ( ) No (
) Voto en blanco ( )
“Artículo 2°. La presente ley regirá a partir de la fecha de
su promulgación”.
(Negrilla fuera del texto).
VI.
Texto
aprobado por la Comisión Accidental de Conciliación,
votado por las plenarias de Senado y Cámara y sancionado por el presidente como
la Ley 1327 de 2009
Como
se referencia en las Gacetas del Congreso No 514 y 515 de 2009, en la Comisión
Accidental se propuso adoptar el texto del Proyecto tal como había sido
aprobado en el Senado de la República, es decir mantener los cambios de “procederá la prisión perpetua”, por el de “se podrá imponer hasta la pena de
prisión perpetua” que había sido aprobada por la plenaria de la Cámara de
Representantes en segundo debate.
Igualmente se aprobó la modificación de la locución “Con relación a”, por su homónima “En relación con”, la variación de la expresión “maltrato severo” por “lesiones personales agravadas” y la inclusión de un nuevo parágrafo que establece que, “Aprobada la presente Reforma Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, formulará y aplicará una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad (…)”. Por último se constata que se eliminó definitivamente del texto referendario la primera parte del artículo 34 y se dejó solo que se incluirá un tercer inciso a dicho artículo y que se conservó la conjunción “con discapacidad física y/o mental”, que había sido modificada desde el debate en la Comisión primera de la Cámara.
El
texto definitivo sancionado por el Presidente de la República el 15 de julio de
2007 fue el siguiente:
Ley No 1327 de 15 de julio de 2009
“POR
MEDIO DEL CUAL SE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL Y SE SOMETE A
CONSIDERACIÓN DEL PUEBLO UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL”
“El Congreso de Colombia
Decreta:
“ARTICULO 1 – CONVOCATORIA Convócase al pueblo colombiano
para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la
Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba el
siguiente
“Proyecto de Acto Legislativo
“El pueblo de Colombia
Decreta:
“El
artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer inciso que quedará
así:
“En relación
con los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones
personales agravadas y secuestro, cometidos contra menores de 14 años y
menores de edad con discapacidad física y/o mental, se podrá imponer
hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley.”
PARÁGRAFO “Aprobada
la presente Reforma Constitucional, dentro del año siguiente, el Estado a
través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- formulará y
aplicará una política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos
contra menores de edad.
“Aprueba
usted el anterior texto:
Si ( ) No (
) Voto en blanco ( )
“Artículo 2°. La presente ley regirá a partir de la fecha de
su promulgación”.
(Negrilla fuera del texto).
Teniendo
en cuenta las modificaciones del texto original, en el siguiente numeral la
Corte analizará si se violaron los presupuestos de identidad relativa y
consecutividad analizados anteriormente.
6.3
Análisis concreto de la violación de los presupuestos de identidad flexible y
consecutividad en la aprobación de la Ley 1327 de 2009
Así mismo se ha de tener en cuenta que se debe
respetar el principio de consecutividad, que consiste en analizar si las
modificaciones que se hicieron en el trámite legislativo fueron discutidas y
conocidas por todos los miembros del Congreso, principio que se relaciona
íntimamente con el de identidad relativa, en el sentido de que se debe
conservar la unidad de materia si se realizaron modificaciones al proyecto
inicial.
Teniendo en cuenta estos dos principios, la
Corte estudiará si las modificaciones que se hicieron al proyecto original de
iniciativa ciudadana que dio lugar a la promulgación de la Ley 1327 de 2009,
vulneró o no los principios de identidad relativa y consecutividad.
6.3.1 Análisis de la violación del principio de
identidad flexible en la aprobación de la Ley 1327 de 2009.
Teniendo en cuenta los elementos que se han explicado en el punto 4.5.1 de esta providencia, pasa la Corte a analizar si los cambios o modificaciones introducidas por el Congreso en la tramitación de la Ley 1327 de 2009, dio lugar a que se presentaran cambios sustanciales, partiéndose de que la propuesta originaria publicada el 25 de febrero de 2009 en la Gaceta del Congreso No 80 fue la siguiente:
“PROYECTO DE LEY 260 DE 2009 CÁMARA.
“por medio de la cual se
convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de Reforma Constitucional
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 1°. Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de
lo previsto por los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante
Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente
“PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
“El Pueblo de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 1°. El artículo 34 de la Constitución Nacional quedará así:
“Artículo 34. Se prohíben las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación. No obstante, por sentencia judicial, se declarará
extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral
social.
“Con relación a los delitos de homicidio doloso, violación y explotación
sexual, maltrato severo y secuestro cometidos contra menores de 14 años y
menores de edad con discapacidad física o mental, procederá la pena de
prisión perpetua, de acuerdo con la ley.
“Aprueba Usted el anterior inciso:
“Si ( ) No
( ) Voto
en blanco ( )
“Artículo 2º. La presente ley regirá a partir de la fecha de su
promulgación”.
(Negrilla fuera del texto).
La propuesta finalmente
aprobada en el Congreso y sancionada por el Presidente y que pasó a control de
constitucionalidad de acuerdo a los artículos 241.2 y 378 de la C.P., fue la
siguiente:
“POR
MEDIO DEL CUAL SE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL Y SE SOMETE A
CONSIDERACIÓN DEL PUEBLO UN PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL”
“El Congreso de Colombia
Decreta:
“ARTICULO 1 –
CONVOCATORIA Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo
previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante
Referendo Constitucional decida si aprueba el siguiente
“Proyecto de Acto Legislativo
“El pueblo de Colombia
Decreta:
“El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer
inciso que quedará así:
“En relación con los delitos de homicidio doloso, violación y
explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro, cometidos
contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física y/o
mental, se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de
acuerdo con la ley.”
PARÁGRAFO “Aprobada
la presente Reforma Constitucional, dentro del año siguiente, el Estado a través
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- formulará y aplicará una
política de prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores
de edad.
“Aprueba usted el anterior texto:
Si ( ) No (
) Voto en blanco ( )
Los cambios en el Congreso a la
propuesta por iniciativa ciudadana fueron los siguientes:
1. Se eliminó de la propuesta la primera parte del
artículo 34 y se dejó solo que el artículo 34 de la C.P. incluirá un tercer inciso que excepciona
la prohibición de la prisión perpetua a los delitos atroces cometidos contra
menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física y/o mental,
2. Se
modifica la locución “Con relación a”, por su homónima “En relación
con”,
3. Se modifica la conjunción “con discapacidad física o mental”, por la conjunción “con discapacidad física y/o mental”
4. Se cambia la expresión “maltrato severo” por la expresión “lesiones
personales agravadas.”
5.
Se modifica la locución “procederá
la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley” por la frase “se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley.”, y
6. Se incluye un nuevo
parágrafo que establece que, “Aprobada
la presente Reforma Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar –ICBF- formulará y aplicará una política de prevención
tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad”.
Teniendo en cuenta estas modificaciones del
contenido definitivo del proyecto de reforma constitucional por referendo, pasa
la Corte a analizar si se trataron de cambios sustanciales o de
modificaciones que no hacen que la
propuesta sea opuesta, contraria o diversa a la respaldada en la iniciativa
ciudadana.
VI.
Eliminación
en la propuesta de la primera parte del artículo 34
Esta modificación se realizó desde el
primer debate de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y consistió
en la supresión de la primera parte del artículo 34, para dejar solo que se incluirá un tercer
inciso a dicho artículo. Aunque la supresión en el contenido de la propuesta de referendo de los dos
primeros incisos del artículo 34, en donde se dispone que en Colombia se “prohíbe
las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación”(inciso primero del art. 34), y que “No obstante, por sentencia
judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social” (inciso segundo del art. 34), puede dar lugar
a que se limite la libertad del elector ya que éste no conocería la integridad
del artículo constitucional que se somete a referendo para la reforma, la
propuesta referendaria que se aprueba definitivamente deja claro que de lo que
se trata con la reforma es de establecer una excepción a la regla general de la
prohibición de la prisión perpetua en Colombia.
Por
otra parte el referendo que se establece en la Ley 1327 de 2009 desde la etapa
preliminar de la recolección de firmas hasta la aprobación final en el
Congreso, fue conocido como el referendo de prisión perpetua, y fue de público
conocimiento que lo que se quería era establecer esta pena en Colombia en caso
de los delitos de violación, asesinato y demás conductas delictivas contra
menores de 14 años y menores discapacitados.
Por este motivo, considera la Corte
que dicha modificación no implica un cambio sustancial o contrario a la
propuesta respaldada en la iniciativa ciudadana, ya que los efectos generados
por el cambio y el sentido de la norma propuesta después de la modificación son
los mismos que los de la propuesta originaria. Así mismo, la modificación no
sería de aquellas de carácter sustancial ya que no introduce temas nuevos, y el
cambio no hace que se transforme la propuesta en una totalmente diferente que
haga que no sea posible identificarla con la materialmente original.
b) Modificación
de la locución “Con relación a”, por su homónima “En relación con”
Como
se analizó anteriormente esta modificación
se realizó en el debate ante la Comisión Primera del Senado, ya que se estimó
que gramaticalmente era mucho mejor establecer la locución “En relación con”,
que la redacción original de la propuesta “Con relación a”. La Corte
considera que esta modificación no es relevante, ya que no implica un cambio sustancial o
contrario a la propuesta respaldada en la iniciativa ciudadana, y se trata de
un cambio de estilo.
Así
mismo, considera la Corte que con la modificación de la locución los efectos
generados y el sentido de la norma propuesta después de la modificación son los
mismos que los de la propuesta originaria. Finalmente, al igual de lo que se
predicó en el literal anterior, la modificación descrita no sería de aquellas
de carácter sustancial ya que no introduce temas nuevos, y no hace que se
transforme la propuesta en una totalmente diferente que haga que no sea posible
identificarla con la materialmente original.
c)
Modificación de la conjunción “con discapacidad física o mental”, por la
conjunción “con discapacidad física y/o mental”
El cambio de esta expresión se dio desde el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en donde se estableció que la redacción original de la propuesta que establecía como sujeto pasivo de los delitos descritos “a los menores de 14 años y a los menores de edad con discapacidad física o mental”, quedaba mejor redactado contra “los menores de edad con discapacidad física y/o mental”. El cambio del “o” al “y/o” significa que la víctima puede tener una de las condiciones o las dos condiciones descritas. Por ejemplo, un menor con retraso mental que del mismo modo lo incapacite físicamente para caminar, tendrá las dos condiciones previstas y será de los casos de discapacidad física y mental. Un menor que sea parapléjico tendrá solo dificultades físicas pero no mentales y un menor con retraso mental que no de lugar a discapacidad física, tendrá solo discapacidad mental. Con el cambio del “o” al “y/o” lo que se quiere es incluir las tres posibilidades, la del menor discapacitado físicamente, la del menor discapacitado mentalmente y la del menor discapacitado física y mentalmente.
La Corte considera que esta modificación no es sustancial ya que aunque la conjunción
“y/o” puede dar lugar a un mayor cubrimiento de la norma en el caso de que el
menor tenga las dos formas de incapacidad (física y mental), el cambio no es sustancial o contrario a la
propuesta respaldada en la iniciativa ciudadana, ya que la anterior conjunción
establecía como sujeto pasivo de la conducta a los menores que tuvieran una de
las dos formas de incapacidad y por ende no excluía al que tuviera las dos.
Igualmente con la modificación de la conjunciónón “o” por la más explicita “y/o”, los efectos generados por la norma
y el sentido de ésta es la misma. Del
mismo modo la
modificación descrita no sería de aquellas de carácter sustancial ya que no
hace que se transforme la propuesta en una totalmente diferente que haga que no
sea posible identificarla con la materialmente original. Por último, el cambio
propuesto sería constitucional y no violaría el principio de identidad flexible
o relativa ya que no introduce temas nuevos.
d) Modificación de la expresión “maltrato severo” por
la expresión “lesiones personales agravadas”
Esta modificación se dio al final del trámite
legislativo, en la Sesión Plenaria del Senado. En dicha sesión se propuso
cambiar una de las conductas delictivas que podría dar lugar a la pena de
prisión perpetua, “el maltrato severo” por la de “lesiones personales
agravadas”, expresión que consideró el Senado mucho más explicita ya que guardaría relación con
el código penal.
Con relación a este cambio considera la Corte que se trata de una modificación sustancial, ya que aunque desde el lenguaje común las expresiones pueden guardar semejanza, desde el lenguaje jurídico los efectos que se presentan con la modificación hacen que el sentido de la norma varíe de manera ostensible.
El Código penal colombiano (Ley 599 de 2000) consagra en el capítulo II del Libro II, parte especial, las lesiones personales, que son definidas en el artículo 111 como el daño causado a otro en el cuerpo o en la salud[159]. Dicho daño puede producir incapacidad para trabajar (art. 112), deformidad (art. 113), perturbación funcional (art. 114), perturbación psíquica (art. 115), pérdida anatómica o funcional de algún órgano o miembro (art. 116) y parto o aborto preterintencional (art. 118). Del mismo modo en el artículo 119 se consagran las circunstancias de agravación punitiva[160], en donde se remite al artículo 104 del código penal[161], y en donde se establece que en caso de que las lesiones se cometan contra menores de 14 años, la pena se aumentará al doble.
De tal manera que el entendimiento desde el derecho penal de “lesiones personales agravadas”, serían aquellas lesiones físicas que dañan el cuerpo o la salud de otra persona, cuya agravación punitiva se daría en las circunstancias contempladas en el artículo 104 del código penal y en todos los casos de daño físico contra los niños menores de 14 años.
Teniendo en cuenta esta interpretación, la Corte encuentra que la expresión que se estableció en la iniciativa ciudadana de “maltrato severo” es una alocución mucho más acorde con el lenguaje usado en los tratados internacionales como la Convención Internacional de los Derechos del Niño[162] y las conceptualizaciones que ha tenido en cuenta la UNICEF que en 1989 definió maltrato infantil como: “niños que sufren ocasional o habitualmente actos de violencia física, sexual o emocional, sea en el grupo familiar o en el entorno social. El maltrato puede ser ejecutado por omisión, supresión o transgresión de los derechos individuales y colectivos e incluye el abandono completo y parcial”.
Este tipo de lenguaje se refleja también en la redacción del Código de la infancia y la adolescencia que en el artículo 18 define maltrato infantil como, “toda forma de perjuicio, castigo, humillación o abuso físico o psicológico, descuido, omisión o trato negligente, malos tratos o explotación sexual, incluidos los actos sexuales abusivos y la violación y en general toda forma de violencia o agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por parte de sus padres, representantes legales o cualquier otra persona” (Negrilla fuera del texto).
Esta definición de maltrato fue avalada por la Corte Constitucional en la Sentencia C – 442 de 2009[163] en donde se define el maltrato infantil “(…) como toda conducta que tenga por resultado la afectación en cualquier sentido de la integridad física, psicológica o moral de los(as) menores de dieciocho (18) años por parte de cualquier persona…”.
De otra parte hay que tener en cuenta que dentro de los estudios relacionados con el maltrato infantil se han establecido tres tipos. En primer lugar el maltrato físico que estaría relacionado con las lesiones personales o el daño en el cuerpo del niño; en segundo término, el maltrato psicológico o emocional, relacionado con conductas como las amenazas constantes, las burlas y ofensas que afecten al niño mental y moralmente, y, por último, el maltrato omisivo que se daría cuando al niño se le deja en situación de abandono o descuido que puede afectar su vida o su salud[164].
Para la Corte la expresión “lesiones personales agravadas”, limitaría el supuesto de hecho a las conductas que impliquen solo violencia física contra el cuerpo o la salud del menor quedando excluidas dentro del supuesto de hecho las conductas que no impliquen violencia física como las relacionadas con el maltrato psicológico o emocional y el maltrato omisivo.
Por esta razón considera la Corte que
el cambio de “maltrato severo” por “lesiones personales agravadas” es una
modificación de carácter sustancial, ya que los efectos generados y el sentido de la
norma propuesta después del cambio son diversos a los de la propuesta
originaria. En este caso se presenta una violación del principio de identidad
flexible o relativa, ya que el contenido de la norma propuesta en la iniciativa
ciudadana fue alterada de manera sustancial durante el trámite en el Congreso,
y de esta manera se constituye en un vicio de trámite insubsanable.
e) Modificación de la locución “procederá la pena de prisión perpetua, de
acuerdo con la ley” por la frase “se podrá imponer
hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley”
Este cambio se empezó a dar desde el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en donde se incluyó la expresión“procederá hasta la pena de prisión perpetua de acuerdo con la ley”, que como se analizó en el punto 5.1.2 de esta providencia, fue incluido por la proposición del Representante Gustavo Hernán Puentes, quien argumentó que se debía dar la posibilidad de graduar la pena de prisión perpetua por parte del legislador y que ésta solo fuera el máximo de la pena posible.
Durante el trámite de aprobación ante la Plenaria de la Cámara se
modificó nuevamente el contenido de la propuesta y se dispuso lo siguiente: “En relación con los delitos de
homicidio doloso, violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas
y secuestro, cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con
discapacidad física y/o se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley”. Esta última modificación se mantuvo hasta la aprobación final de la
propuesta de referendo.
En este sentido, la expresión de la voluntad
popular era que la prisión perpetua se impusiera de manera directa y sin
condicionamientos a los sujetos que incurrieran en la comisión de dichos delitos. Noticias como el asesinato
del bebé Luis Santiago Lozano de tan solo 11 meses, asfixiado por su padre[165],
y la de Luis Alfredo Garavito, quien
asesinó y violó a más de 150 niños y que era beneficiario de rebajas de pena
por colaboración[166],
habían causado gran indignación dentro de la población a quienes se les dirigía
la propuesta referendaria. En este sentido los proponentes del referendo
buscaban que se establecieran penas estrictas y severas y que no se aplicaran
beneficios y subrogados penales a los que cometieran dichos delitos[167].
Por esta razón encuentra la Corte que con la modificación de la propuesta original, se presentó un cambio sustancial que vulnera el principio de identidad flexible, ya que mientras el contenido de la propuesta de la iniciativa ciudadana preveía en forma imperativa la imposición de la prisión perpetua en todos los casos, la modificación que se hace en el Congreso, da lugar a que el sentido y los efectos de la norma varíen, ya que la imposición de la cadena perpetua sería facultativa y gradual dependiendo de lo que prevea el legislador.
Las expresiones “procederá hasta” o “se podrá imponer hasta”, son locuciones que dejan un marco de discrecionalidad al legislador para establecer la pena de prisión perpetua, que no se había previsto cuando los ciudadanos respaldaron la propuesta referendaria en donde se establecía de forma imperativa, directa y sin condicionamientos, que en el caso de cometerse los delitos atroces descritos se procedería a aplicar la pena de prisión perpetua sin ningún condicionamiento. En este sentido estima la Corte que el respaldo a determinada propuesta representa la voluntad ciudadana y se convierte en un mandato imperativo que debe ser acogido sin transformaciones ni cambios sustanciales o esenciales por parte del Congreso.
La Corte debe tener en cuenta, como se dijo en el punto 4.5.1 de esta providencia que el respaldo ciudadano a determinada propuesta referendaria se condiciona muchas veces teniendo en cuenta situaciones y hechos concretos que determinan la elaboración y respaldo de la iniciativa ciudadana mediante la firma. Por tanto, la propuesta referendaria por iniciativa popular es de carácter autónoma, individual y única, ya que su contenido se relaciona con el contexto específico en que se desarrolló y llevó a cabo. Teniendo en cuenta esta reflexión la Corte considera que el contenido material de la propuesta referendaria debe ser mantenido durante el trámite legislativo y por ende no se puede modificar de manera sustancial, aún en los casos en que el contexto de elaboración y respaldo de la propuesta varíe durante el trámite legislativo.
En suma la Corte considera que la propuesta referendaria por iniciativa popular, debe ser evaluada teniendo en cuenta las circunstancias especificas en que se desarrolló, es decir su contexto espacial, temporal, las necesidades, preocupaciones y fines que dieron lugar al respaldo de una parte de la ciudadanía. Aunque las circunstancias que dieron lugar a la iniciativa varíen, la propuesta de referendo por iniciativa ciudadana se debe mantener sustancialmente en el Congreso, debido al carácter autónomo, individual, único e irrepetible, y por la conexión íntima entre la formulación de la propuesta y el contexto de aprobación de la misma.
En el caso concreto la voluntad de la
ciudadanía que respaldó el referendo fue vulnerada, ya que los firmantes
apoyaron una propuesta con un contenido mucho más severo y riguroso, que el que
finalmente fue aprobado en el trámite en el Congreso. Encuentra
la Corte que la
modificación “procederá la pena de prisión perpetua de acuerdo con la ley” por “se
podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley”, es
de carácter sustancial ya que los efectos generados y el sentido de la norma
propuesta después de la modificación
son diversos a la propuesta que se estableció en la iniciativa ciudadana. Por ende considera la Corte que
dicho cambio se convierte en un vicio de
forma de carácter insubsanable.
VI.
Inclusión
de un nuevo parágrafo que establece que, “Aprobada la presente Reforma Constitucional dentro
del año siguiente el Estado a través del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar –ICBF- formulará y aplicará una política de prevención
tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad”
Esta
modificación se dio al final del trámite legislativo, en la Sesión Plenaria del
Senado. En dicha sesión se propuso introducir un nuevo parágrafo
en donde se dice que, “Aprobada
la presente Reforma Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF- formulará y aplicará una política de prevención tendiente a
evitar la comisión de delitos contra menores de edad”.
Aunque
dicha inclusión guarda una relación temática con la propuesta del referendo de
prisión perpetua, encuentra la Corte que dicha proposición es novedosa y
responde a una nueva finalidad que consiste en establecer una política pública
en cabeza de una entidad del estado, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF), para prevenir la comisión
de delitos contra menores de edad.
En
este sentido el contenido del referendo constitucional daría lugar a dos
propuestas claramente diferenciadas. Por una lado, (i) la que da lugar a la
inclusión de la pena de prisión perpetua, para los delitos atroces contra
menores de edad, y por otro lado (ii) el establecimiento de una política de
prevención para evitar la comisión de delitos contra menores de edad, que se
establecería dentro del año siguiente a la aprobación por referendo de la
modificación constitucional.
Para
la Corte la inclusión del parágrafo que crea la política pública de prevención
de los delitos contra menores de edad en cabeza del ICBF es un cambio de
carácter sustancial, y no admite subsanabilidad, por tres razones. En primer
lugar, porque introduce temas nuevos a la propuesta original que no fueron
dispuestos por la iniciativa ciudadana; en segundo término, porque la inclusión
de este parágrafo convierte la propuesta referendaria en una propuesta
congresional; y en tercer lugar porque la inclusión de este parágrafo puede
condicionar la libertad del elector ya que induce al votante a aprobar la
propuesta referendaria de la prisión perpetua, pensando que a su vez está
aprobando una política de prevención para evitar la comisión de delitos contra
menores de edad, circunstancia que no fue consultada a la ciudadanía que
respaldó la propuesta. Por ende,
considera la Corte que esta inclusión configura un tercer vicio de forma de
carácter insubsanable por la vulneración del principio de identidad flexible.
6.3.2 Análisis de la violación del principio de
consecutividad
Como se había explicado en el punto 4.5.2 de esta providencia el principio de consecutividad se relaciona íntimamente con el principio de identidad flexible, en el entendido que las alteraciones que se produzcan deben guardar conexidad temática con los asuntos analizados en las etapas anteriores del trámite legislativo. Es decir que la totalidad del texto propuesto en la ponencia haya sido discutido y aprobado o improbado por las respectivas comisiones constitucionales y por las plenarias, en forma sucesiva y sin excepción.
Teniendo en cuenta las reglas que
se han establecido en las Sentencias C – 208 de 2005, C – 1040 de 2005, C-908 de 2007, C – 040 de 2010 y
C-141 de 2010 entre otras, el
principio de consecutividad prescribe que en el trámite de aprobación de los
proyectos de ley se debe examinar y debatir la totalidad de los temas
que han sido propuestos en la iniciativa popular, y no se puede renunciar al
deber de deliberación o diferirlo a otra célula legislativa.
De lo que se trata con este principio y como se dijo en la Sentencia C-040 de 2010[168] es que se garantice la debida formación de la voluntad democrática, de manera que cada uno de los asuntos que luego ingresan al ordenamiento jurídico positivo, en este caso una reforma a la Constitución, sean sujetos de deliberación y conocidos plenamente por los los miembros de cada una de las Cámaras[169].
Teniendo en cuenta lo anterior, y como se analizó en el punto 5 de esta providencia, en el trámite legislativo de la Ley 1327 se constata que al menos tres de las modificaciones fueron discutidas y conocidas únicamente en la Comisión Primera o en la Plenaria del Senado y no fueron discutidas y conocidas en las instancias previas ante la Cámara de Representantes.
Estas modificaciones que no fueron
discutidas ni conocidas en el primer y segundo debate del proyecto ante la
Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara, son las siguientes: el cambio de la locución “Con relación a”, por su
homónima “En relación con”, la modificación de
la expresión “maltrato severo” por la expresión “lesiones personales
agravadas” y la inclusión de un nuevo parágrafo que establece que,
“Aprobada la presente Reforma
Constitucional dentro del año siguiente el Estado a través del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar –ICBF- formulará y aplicará una política de prevención
tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad”.
Aunque dichos cambios fueron posteriormente aprobados en la Comisión Accidental de Conciliación y en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la aprobación final del Informe de Conciliación, considera la Corte que dicha aprobación no subsana el requisito de la consecutividad, ya que como se indicó en la Sentencia C – 040 de 2010 las competencias de las comisiones accidentales de conciliación se restringe “a asuntos debatidos en las instancias anteriores del trámite legislativo”, y que las comisiones de conciliación desbordan sus potestades “cuando incluyen en el articulado conciliado materias distintas a las discutidas en los debates en comisión o plenarias”.
Del mismo modo, en la Sentencia C – 141 de 2010 se dijo que la modificación que se dio en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado para permitir una segunda reelección del Presidente de la República, en donde se cambió la expresión “Quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales…”, por “Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales…”, vulneró el principio de consecutividad, porque “…tuvo lugar una vez transcurridos los debates ante la Cámara de Representantes de manera tal que el proyecto aprobado únicamente fue objeto de dos debates –los realizados en comisión primera y en la plenaria del Senado-. Por esta razón, además, no era posible someter el desacuerdo a la comisión de conciliación, órgano interno que no tiene competencia para reemplazar a ninguna de las instancias previstas para la realización de los cuatro debates”.
Por consiguiente, considera la Corte que en el trámite de la Ley 1327
de 2009 se configuró un vicio formal de carácter insubsanable por violación del
principio de consecutividad al no ser discutidos los cambios sustanciales de la
propuesta referendaria, concretamente lo relacionado con la introducción de un
nuevo parágrafo que da lugar a la formulación de una política pública de
prevención tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad en
cabeza del ICBF, y la modificación de la expresión “maltrato severo” por “lesiones personales agravadas”, ya que no fueron discutidas
en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara. El cambio de la expresión
“Con relación a” por “En relación con”, al no ser de carácter
sustancial, no violaría el principio de consecutividad en el trámite de la ley
examinada.
6.4
La protección constitucional de la libertad del elector en los referendo y la prohibición
de la casilla del voto en blanco
Como se analizó en el punto 4.10 de esta
providencia, en los referendos constitucionales que se regulan en el artículo
378 de la C.P, existe prohibición expresa de que se disponga de una casilla
para el voto en blanco. En dicho artículo se prevé que los referendos
constitucionales deben ser presentados de manera que los electores puedan
escoger libremente en el temario o articulado “qué votan positivamente y qué
votan negativamente”, de tal manera que no puede incluirse una tercera
posibilidad, el voto en blanco, que no ha sido prevista por el constituyente.
De otra parte, desde la Sentencia C-551 de 2003
se dijo que la prohibición de la casilla del voto en blanco en los referendos
constitucionales tiene como finalidad garantizar la libertad de los electores de los referendos, ya que la
inclusión de esta casilla podría estimular a los votantes a que participen del
proceso electoral para lograr que se sobrepase el umbral mínimo necesario de
participación.
En el caso concreto, y como se estudió en el
punto 5 de esta providencia, en la propuesta de iniciativa ciudadana se incluyó
la casilla del voto en blanco. La inclusión de esta casilla se mantuvo y no fue
modificada en ninguno de los debates que dieron lugar a la aprobación de la Ley
1327 de 2009.
Como quedó expresado, en el
trámite en el Congreso de la Ley 1327 de 2009, “Por
medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se somete a
consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”, se
cometieron dos vicios formales de carácter insubsanable, que se relacionan con
principios sustanciales consagrados en la Constitución de 1991, como son el
principio de democracia participativa, de división de poderes y potestades de
los órganos de control, de deliberación y publicidad de los proyectos, de
probidad y transparencia en los mecanismos de participación ciudadana y del
principio de identidad flexible y consecutividad de los proyectos de referendo
por iniciativa ciudadana.
En primer
lugar, como se comprobó en el
numeral 6.2.1 de esta providencia, con la presentación extemporánea, informal y
ante una sola de las Cámaras del Certificado expedido por el Registrador
Nacional del Estado Civil, sobre el cumplimiento de todos los requisitos
constitucionales y legales dispuestos en los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de
1994, se violó un requisito sustancial del procedimiento de formación de la
ley.
Estima la Corte que el certificado debió ser allegado al comenzar el
trámite legislativo y no al final del proceso de aprobación de la Ley. En este
caso concreto el vicio no puede ser subsanado ya que se trata de un trámite
sustancial y necesario que tiene como finalidad la salvaguarda de los
principios de democracia participativa, libertad del elector, independencia de
los órganos de control y transparencia en los mecanismos de participación
popular. Para la Corte la ausencia de esta certificación inhibe la iniciación
del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento
adelantado ante el Congreso de la República.
En segundo término, encuentra la Corte que durante el proceso del
trámite en el Congreso y en la aprobación final de la Ley 1327 de 2009, se
presentaron cambios sustanciales del contenido de la propuesta original, que
viola el principio de identidad flexible y de consecutividad de las propuestas
de referendo constitucional por iniciativa ciudadana.
En primer lugar, la modificación de la expresión imperativa “procederá la pena de prisión perpetua”
por la facultativa para el legislador “se podrá imponer hasta la pena de
prisión perpetua, de acuerdo con la ley”; en segundo término, la
modificación de la expresión “maltrato severo” por la locución “lesiones
personales agravadas”; y en tercer término, la inclusión de un nuevo
parágrafo que establece que, “Aprobada la presente Reforma Constitucional dentro del año
siguiente el Estado a través del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar –ICBF- formulará y aplicará una política de prevención
tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad”.
Encuentra la Corte que estos tres cambios son de carácter sustancial ya
que determinan que el contenido de la propuesta aprobada por el Congreso fue
diversa en sus efectos y en su sentido respecto de la propuesta que se
estableció en la iniciativa ciudadana, lo cual genera que se configure un vicio
de trámite de carácter insubsanable por violación al principio de identidad
flexible y de consecutividad.
Estos dos
vicios de trámite son insubsanables y hacen que la Ley 1327 de 2009“Por medio de la cual se convoca a un Referendo
Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional, sea
declarada INEXEQUIBLE.
Teniendo
en cuenta la producción de estos dos vicios de trámite de carácter insubsanable
la Corte no entrará a examinar los vicios de competencia o de sustitución en el
caso concreto, ya que con la ocurrencia de estas graves irregularidades en el
proceso de formación de la ley que convoca al referendo, hace suficiente y
clara la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la Ley
1327 de 2009, “Por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional
y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Salvamento de voto
|
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ Magistrado |
MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada Salvamento de voto |
|
|
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado Aclaración de voto |
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado Aclaración de voto |
|
|
NILSON PINILLA
PINILLA Magistrado Ausente en comisión |
JORGE IGNACIO PRETTELT CHALJUB Magistrado Salvamento de voto |
|
|
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado |
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado Aclaración de voto |
|
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Impedimento
aceptado |
||
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario (Ad hoc)
Salvamento de voto
Sentencia C-397/2010
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Competencia de
CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Constituye un requisito prelegislativo subsanable (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA EN TRAMITE DE
LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-No se vulnera por modificaciones efectuadas en ejercicio de potestades
propias del Congreso (Salvamento de voto)
INICIATIVA PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA-No constituye un vicio de competencia (Salvamento de voto)
TEORIA DE
Referencia: Expediente CRF-002
Revisión
de constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un Referendo
Constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional”.
Magistrado
Ponente: Juan Carlos Henao
Pérez
1.- La Inexistencia de vicio de procedimiento por la
falta de “la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil,
prevista en los artículos 24 y 27 de
En mi opinión, no todos los procedimientos, requisitos, exigencias y regulaciones que se predican del trámite de un referendo, desde la iniciativa ciudadana, hasta el pronunciamiento en las urnas, son susceptibles del control de la Corte Constitucional[170]. Frente a esto es necesario recordar que según el mandato contenido en el artículo 241 de la Carta, el papel de la Corte se debe limitar[171] a “[d]ecidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación”[172], lo cual debe interpretarse en el sentido de que el control de la Corte deberá referirse a la ley de convocatoria, sólo por vicios de procedimiento en su formación, estos últimos que deben comprenderse como aquellas exigencias, formalidades y requisitos que se relacionen de manera directa con lo dispuesto en el Título XIII de la Constitución[173]. De acuerdo con lo anterior, los requisitos de carácter prelegislativo[174] que no tengan una incidencia directa frente a las exigencias contenidas en el Título XIII constitucional, no pueden conducir a la declaratoria de inexequibilidad de la norma.
Frente al caso concreto, faltaba en un principio la
certificación emitida por el Registrador Nacional del Estado Civil para
verificar el número de apoyos a la iniciativa ciudadana, que inició su trámite
al interior del Congreso para eventualmente convertirse en Ley convocatoria. Lo
anterior implicaba que se estaba omitiendo un requisito esencial -contenido en
el Título XIII, artículo 378[175], que remite al
artículo 155[176] de la Carta-, pues
era imposible verificar que efectivamente la iniciativa legislativa fuera
respaldada por el 5% o más del censo electoral vigente. Sin embargo, como se
puede apreciar del análisis del caso, este elemento faltante fue aportado por
el Registrador antes de la votación del texto
definitivo y conciliado por las plenarias de ambas cámaras, de manera que tal
defecto se saneó de manera satisfactoria[177],
culminando la ley su proceso legislativo sin tacha alguna que pudiera hacerla
inconstitucional.
Finalmente, se debe destacar que no sería justo
para los ciudadanos que recurrieron al mecanismo de la iniciativa legislativa,
la imposición de la declaratoria de inexequibilidad de la norma por el retraso en la presentación de la mencionada certificación, pues esta no fue
atribuible al Comité Promotor de dicha iniciativa ciudadana.
2.- Inexistencia de vicio de procedimiento por “la
modificación sustancial del texto original del proyecto de ley respaldado por
la iniciativa ciudadana”:
En
el presente caso, al interior del trámite legislativo se modificó la expresión
“procederá la pena de prisión
perpetua de acuerdo con la ley” por la frase “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de
acuerdo con la ley”, lo cual en opinión de la posición mayoritaria implica
un desconocimiento del principio de identidad flexible. Disiento de lo
anterior, pues el texto propuesto por la iniciativa ciudadana que indicaba que
“procederá la pena de prisión
perpetua […]”, no implicaba la obligación para el legislador o el juez de
imponer esa sanción en absolutamente todos los casos contemplados por la norma,
sino la facultad de hacerlo en algunos casos. Así, la modificación introducida
por el legislador al darle trámite al proyecto, indicando que la pena de
prisión perpetua “se podrá imponer […]”, en modo alguno introdujo una modificación
sustancial al texto de la iniciativa, pues lo único que hizo fue explicitar lo
que de otro modo hubiera sido una consecuencia natural de la norma.
Así
pues, no hubo la alteración sustancial alegada, y por ello, tampoco se
desconoció el principio de identidad flexible, constituyendo la modificación
comentada, una expresión válida del ejercicio de las potestades propias del
Congreso de la República, como es la de introducir modificaciones al texto de
cualquier proyecto de ley.
3.- La
falta de pronunciamiento de la Sala frente a la existencia o no de un vicio de
competencia:
Considero que en la discusión del presente caso
hizo falta el esclarecimiento de la duda en torno a si con el trámite de la
norma analizada, los ciudadanos que apoyaron la iniciativa o el propio Congreso
incurrieron en vicio de competencia por sustitución de la Constitución.
En mi opinión, tal cuestión debería haberse
definido en la sentencia, indicando que en el presente caso no se incurrió en
el alegado vicio, pues el hecho de que se contemple una pena prolongada no
afectaría la identidad propia de nuestra constitución, desconocería los valores
o principios fundantes de la misma o la transformaría en una sustancialmente
diferente. Valga decir que por la adopción de una norma de esta naturaleza,
tampoco se estarían desconociendo los tratados que hacen parte del bloque de
constitucionalidad –pues en ninguno se prohíben las penas prolongadas y algunos
incluso contemplan la prisión perpetua, como el Estatuto de Roma de la Corte
Penal Internacional[178]-.
Igualmente debo
destacar que mediante la teoría de la “sustitución de la Constitución”, se
viene gradualmente ejerciendo un control material de las reformas
constitucionales, excediendo con ello la competencia que le atribuye la
Constitución a la Corte, estableciendo límites al ejercicio del poder de
reforma no fijados en
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A
CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Constituye un instrumento de corroboración de un hecho y no la materialización de un requisito (Salvamento de voto)
CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES-Asunto formal que puede imposibilitar participación ciudadana (Salvamento de voto)
LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA MENORES-Congreso debió haberse abstenido de dar trámite al proyecto hasta verificarse el cumplimiento de los requisitos (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Aplicación
(Salvamento de voto)
De
conformidad con el principio de razonabilidad sólo es posible subsanar vicios
de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo.
En el asunto resuelto en la sentencia, el trámite legislativo se inició sin
existir la certificación, pero habiéndose cumplido materialmente con los
requisitos constitucionales y estatutarios, no siendo relevante para la
subsanabilidad del vicio su gravedad como bien lo ha reconocido la Corte, y en
este caso la certificación de la organización electoral fue emitida y mediante
ella se constató que existía una iniciativa legítima que cumplió cabalmente con
las obligaciones constitucionales y legales, aunque tal exigencia se hubiese
acreditado durante el debate parlamentario y no al inicio, lo que no invalidaba
la iniciativa ciudadana
LEY DE REFERENDO DE
INICIATIVA POPULAR PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA POR DELITOS CONTRA
MENORES-Ausencia de certificación sobre topes de
financiación fue subsanada en el curso del trámite legislativo (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Concepto/PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE DE INICIATIVA CIUDADANA-Inaplicación
(Salvamento de voto)
El
principio de instrumentalizad de las formas, según el cual, no toda vulneración
de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-No se vulnera por modificaciones efectuadas en
ejercicio de potestades propias del Congreso (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Modificaciones correspondían a expresiones que
resultaban asimilables y no resultaban sustanciales (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Modificaciones no alteraban contenido ni
sentido de la iniciativa (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
RELATIVA EN TRAMITE DE REFERENDO DE INICIATIVA CIUDADANA-Restricciones a las modificaciones que pueda introducir el Congreso constituye un
límite inaceptable (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Dignidad humana como
límite no es absoluta (Salvamento de voto)
INICIATIVA PARA IMPONER PENA
DE PRISION PERPETUA-Reforma constitucional no
conllevaba una sustitución de
Referencia: expediente CRF-002
Revisión de constitucionalidad de
Magistrado Ponente:
Juan Carlos Henao Pérez
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a salvar el voto en la presente sentencia.
1. Para la mayoría,
en el trámite de
Iniciación del trámite legislativo sin la certificación
sobre respeto de los topes de financiación
1.1. En relación
con el primero de los vicios señalados en la sentencia, en mi opinión es la
falta de cumplimiento material de los requisitos para la existencia de una
verdadera iniciativa ciudadana lo que genera la inconstitucionalidad de la ley
que convoca a un referendo y no la presentación tardía del certificado sobre
respeto de los topes de financiación al inicio del trámite legislativo. Según
la posición mayoritaria, “la presentación extemporánea, informal y ante
una sola de las Cámaras del Certificado expedido por el Registrador Nacional
del Estado Civil sobre el cumplimiento de todos los requisitos constitucionales
y legales dispuesto en los artículos 24
y 27 de
1.2. En efecto, de los arts. 155 y 378 de
1.3. Es por ello que siempre que exista duda
sobre el cumplimiento de los requisitos, como sucedió por ejemplo con el
referendo examinado en la sentencia C-141 de 2010, el Congreso debe abstenerse
de dar trámite al proyecto de ley que convoca a un referendo, hasta tanto los
órganos competentes acrediten su observancia. De conformidad con lo anterior,
en principio no es posible que el Congreso inicie el trámite legislativo de un
referendo constitucional de iniciativa sin que se haya dado materialmente el cumplimiento
de los requisitos constitucionales y legales. Cuando exista duda sobre el
cumplimiento material de tales requisitos, su certificación asegura que se está
ante una iniciativa ciudadana válida para la convocatoria de un referendo
constitucional que puede ser tramitada por el Congreso.
1.4. Esta regla surgida al analizar el
referendo constitucional declarado inexequible en la sentencia C-141 de 2010,
se dio en un contexto en el que el trámite legislativo se adelantó sin que la
organización electoral hubiera certificado en algún momento del trámite
legislativo o con posterioridad a él, el respeto de todos los requisitos
constitucionales y legales, de tal manera que pudiera afirmarse que se estaba
ante una iniciativa ciudadana legítima. De hecho durante el trámite del
proyecto, el Registrador Nacional del Estado Civil manifestó ante el Congreso
de
1.5. Hasta antes de la sentencia C-141 de 2010,
ninguno de los referendos constitucionales de origen popular culminó su trámite
de tal manera que
|
|
Reelección
Presidencial |
Agua
Potable |
Cadena
perpetua para abusadores de niñ@s |
|
Propuesta general |
Referendo Constitucional para modificar el inciso 1
del artículo 197, para permitir que quien haya ejercido |
Referendo Constitucional para consagrar el derecho humano fundamental
al agua potable, un mínimo vital gratuito, la gestión pública indelegable y
directa del agua y protección especial para los ecosistemas esenciales para
el ciclo hídrico, lo cual incluye la protección de las fuentes de agua,
lagos, ríos, playas y humedales, entre otros. Para ello se propone la
inclusión de dos artículos nuevos en |
Referendo Constitucional para modificar el
artículo 34 de |
|
Fecha de radicación de firmas para constitución de
comité promotor |
12 de marzo de 2008 |
11 de enero de 2008 |
14 de agosto de 2008 |
|
Fecha de certificación según la cual las firmas
válidas superaron el 5 x 1000 del censo electoral |
8 de abril de 2008 |
22 de febrero de 2008 |
1 de septiembre de 2008 |
|
Total firmas válidas para constitución de comité promotor |
238.224 |
231.081 |
221.347 |
|
Vocero |
Luis Guillermo Giraldo Hurtado |
Rafael Colmenares Faccini |
Gilma Jiménez Gómez |
|
Miembros del comité promotor |
Luis Guillermo Giraldo Hurtado Cecilia Paz de Mosquera Doris Ángel Villegas Myriam Donato de Montoya Gustavo Dajer Chadid Juan David Ángel Botero Álvaro Velásquez Cock Hediel Saavedra Salcedo David Salazar Ochoa |
Rafael Colmenares Faccini Lilia Tatiana Roa Martha Esperanza Cañón Parra Javier Roberto Márquez Valderrama Rodrigo Hernán Acosta Barrios Humberto Polo Cabrera Héctor Fabio Gañán Bueno Cristo Humberto Miranda Carvajalino Oscar Eduardo Gutiérrez Reyes |
Gilma Jiménez Gómez Mario Germán Iguarán Arana Edgardo José Maya Villazón Elvira Forero Hernández Simón Gaviria
Muñoz David Andrés Luna
Sánchez Rafael Santos Calderón, Rodrigo Pardo García-Peña Guillermo Prieto |
|
Fecha de radicación de firmas para solicitud del
referendo |
11 de agosto de 2008 |
15 de septiembre de 2008 |
18 de diciembre de 2008 |
|
Fecha de entrega a |
2 de septiembre de 2008 |
3 de octubre de 2009 |
6 de enero de 2009 |
|
Total ingresos y gastos reportados en el balance |
$ 2.046.328.135,81 |
$ 211.833.069 |
No registra ingresos ni gastos directos.
Reporta 15 donaciones en especie por valor total de $30.415.220 |
|
Fecha de remisión del balance de ingresos y gastos
por parte de |
3 de septiembre de 2008. En la remisión el Registrador Nacional advierte que
“se pueden vislumbrar algunas infracciones al artículo 2º en concordancia con
el artículo 1º de |
6 de octubre de 2009 |
13 de enero de 2009 |
|
Fecha de certificación según la cual las firmas
válidas superaron el 5% del censo electoral |
10 de septiembre de 2008 |
29 de septiembre de 2008 |
15 de enero de 2009 |
|
Total de firmas válidas |
3.909.825 |
2.039.812 |
1.734.195 |
|
Resolución del CNE sobre el estudio del balance de
ingresos y gastos |
Pendiente |
Pendiente |
Resolución 457 del 2 de Junio de 2009 |
|
Fecha de la certificación según la cual se
cumplieron los requisitos constitucionales y legales en el proceso de
recolección de firmas |
Pendiente |
Pendiente |
18 de junio de 2009 |
1.6. En cuanto al tema de financiación de cada
una de las tres iniciativas la información públicamente conocida a través de
esta página indicaba, prima facie,
que en el caso del
referendo sobre la reelección los topes fijados por el Consejo Nacional
Electoral habían sido superados con creces teniendo en cuenta el total ingresos
y gastos reportados en el balance y que tanto en el referendo del agua como el
de la cadena perpetua, tales límites se habían respetado. De estos tres proyectos, sólo el referendo
constitucional relativo a la cadena perpetua presentó dos certificaciones al
iniciar el trámite legislativo: la de cumplimiento del requisito de 5% del
censo electoral de apoyos válidos y una certificación de presentación de libros
y balances expedida por el Consejo Nacional Electoral. Esta última no
corresponde a la certificación de cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales sobre respeto de los topes de financiación, dado que
dicha certificación fue expedida durante el trámite del proyecto de ley en
1.7. No obstante la falta de certificación, de
la información publicada por
1.8. De lo anterior surge, sin contradecir la
regla fijada en la sentencia C-141 de 2010, que era posible iniciar el trámite
legislativo, ya que existían suficientes elementos de juicio que mostraban el
cumplimiento material de los requisitos constitucionales y legales por la
iniciativa ciudadana para establecer la cadena perpetua por delitos atroces
cometidos contra menores de 14 años o menores de edad con discapacidad. La
información conocida públicamente mostraba que se había cumplido con el número
de firmas exigidas, que el monto de gastos no superaba los topes y, además, que
no existía ninguna objeción por parte de las autoridades electorales que
pusiera en duda ese cumplimiento material, por lo que sólo faltaba la
certificación formal del cumplimiento total de requisitos. En esas
circunstancias, el Congreso podría iniciar el trámite de un proyecto de ley que
convoca a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana, para esperar que
en algún momento del trámite legislativo y antes de su culminación, dicha
certificación fuera presentada.
1.9. En mi opinión, la ausencia de la
certificación sobre respeto de los topes de financiación constituía una
irregularidad que fue subsanada en el curso del trámite legislativo.
1.10.
1.11. De conformidad con el principio de
razonabilidad señalado en la sentencia C-760 de 2001,[181] “el
sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las
actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos
que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de
trámite sobre la base de un tramite que efectivamente se ha llevado a cabo”.
En el asunto resuelto en la sentencia de la cual me aparto, el trámite se había
llevado efectivamente a cabo, y al inicio del trámite legislativo, si bien no
existía la certificación, se había cumplido materialmente con los requisitos
constitucionales y estatutarios. Tampoco era relevante para la subsanabilidad
de este vicio, su gravedad, como quiera que, tal como lo ha reconocido esta
Corte, la gravedad del vicio detectado no incide sobre la posibilidad de
subsanar un vicio, si están dados los requisitos señalados anteriormente.[182] En este caso, la certificación de la organización electoral fue emitida
y mediante ella se constató que existía una iniciativa legítima que cumplió
cabalmente con las obligaciones constitucionales y legales. Aunque tal
exigencia se hubiese acreditado durante el debate parlamentario y no desde un
principio, ello no invalidaba la iniciativa ciudadana, más aún cuando los
requisitos se habían cumplido, e incluso la entrega de balance de ingresos y
gastos se llevó a cabo, según se certificó, antes de iniciarse el trámite ante
el Congreso.
1.12. Un ejemplo similar al sucedido en este
caso se presenta cuando el Congreso inicia el trámite legislativo de proyectos
relativos a materias en las que el gobierno tiene exclusiva iniciativa
legislativa, y que en principio generan su falta de competencia del Congreso
para tramitar el proyecto. No obstante, se ha admitido jurisprudencialmente que
la falta de iniciativa gubernamental puede ser subsanada en el curso del
trámite legislativo, si el gobierno da su aval posterior al proyecto de ley. En
el caso presente, no se trataba de un aval sobre la iniciativa que puedan dar
el vocero, el comité de promotores, o los ciudadanos que firmaron su apoyo al
proyecto, sino de la constatación formal y posterior del cumplimiento material
de un requisito constitucional y estatutario por parte de la organización
electoral.
1.13. Podría objetarse que por el hecho de que se está ante un proyecto
de ley que convoca a un referendo constitucional el cual incorpora un texto que
puede modificar
1.14. Sobre este punto es importante recordar lo señalado en la
sentencia C-387 de 1997 (MP. Fabio Morón Díaz), en la cual se detectó
que en principio existía un vicio no subsanable en el trámite de un acto
legislativo por haberle dado debate en comisiones conjuntas, en virtud de una
norma posteriormente declarada inexequible por
1.15. En esta oportunidad,
1.16. Si bien se presentó un vicio al comenzar
el trámite legislativo porque se dio inicio al proceso legislativo sin la
certificación plena del cumplimiento de los requisitos constitucionales y
legales para la aprobación de una ley de iniciativa ciudadana para la
convocatoria a un referendo constitucional, tal circunstancia fue subsanada con
la presentación de las certificaciones requeridas en el segundo debate en
1.17. En mi opinión, esta circunstancia
permitía concluir que se estaba ante una iniciativa ciudadana válidamente
tramitada en el Congreso y no era necesario que tal certificación se presentara
formalmente ante ambas cámaras, como lo señala la posición mayoritaria, como
quiera que tal exigencia no está prevista ni en
Modificaciones al texto de la iniciativa
ciudadana
1.18. En
relación con el segundo de los vicios de trámite que condujeron a la
inexequibilidad de
1.19. Si bien el artículo 154 de
1.20. El hecho de que
1.21. Según la ponencia, en
relación con el cambio de la expresión “el maltrato severo”
por la de “lesiones personales agravadas”, la mayoría consideró que “aunque desde el lenguaje común
las expresiones pueden guardar semejanza, desde el lenguaje jurídico los
efectos que se presentan con la modificación hacen que el sentido de la norma
varíe de manera ostensible,” y por lo tanto
circunscribía el tema a “aquellas
lesiones físicas que dañan el cuerpo o la salud de otra persona”, dejando
por fuera otras formas de maltrato como el “abuso físico o psicológico, descuido, omisión o trato negligente.” Para la mayoría, “la expresión “lesiones personales
agravadas”, limitaría el supuesto de hecho a las conductas que impliquen solo violencia física contra el cuerpo o la
salud del menor quedando excluidas dentro del supuesto de hecho las conductas
que no impliquen violencia física como las relacionadas
con el maltrato psicológico o emocional
y el maltrato omisivo.”
1.22. En mi opinión tal consideración desconoce tres aspectos
esenciales que hacían que las expresiones “maltrato
grave” y “lesiones personales
agravadas” pudieran ser consideradas como asimilables, tanto desde el punto
de vista del lenguaje común, como en el ámbito penal. En primer lugar, es claro
que el ámbito de la iniciativa ciudadana era el derecho penal, y por lo mismo,
desde un principio no quedaban cobijadas por la finalidad de la norma,
situaciones de maltrato o violencia física o moral ejercida contra los niños
que, aunque reprochables, no hubieran sido sancionadas por el derecho penal. En
segundo lugar, dentro de dicho ámbito, no toda conducta punible cometida contra
los niños, niñas y adolescentes, era, según el texto original de la iniciativa,
merecedora de la cadena perpetua, pues sólo las más graves se consideraron en
la iniciativa ciudadana como dignas de esa pena. En tercer lugar, el verbo
rector del tipo principal (Art. 111, Ley 599 de 2000), habla de de causar daño
a otro tanto “en el cuerpo” como en “la
salud,” expresión esta última que cobija tanto los daños corporales como
sicológicos, que pueden ser causados tanto por acción o por omisión. Por lo
tanto, aquellos comportamientos u omisiones dirigidas a minar gravemente la
integridad psicológica de los niños, estaba cobijada por la expresión lesiones
personales agravadas. Dado además el concepto de salud que ha reconocido
1.23. En esa medida, la modificación introducida por el Congreso al
cambiar la expresión “maltrato grave”
por “lesiones personales agravadas”,
correspondía a la introducción de
un concepto técnico que clarificaba el contenido de la propuesta, pero que no
alteraba ni su contenido ni su sentido. En efecto, esta modificación no desconocía los límites de la potestad del legislador frente al
texto de una iniciativa ciudadana de referendo porque (i) no introducía un tema nuevo, más amplio o
más restrictivo que no se encontrara relacionado con la propuesta original;
(ii) los efectos generados por el cambio introducido eran similares a los que
surgían del texto original; (iii) el sentido del texto propuesto por el
Congreso seguía siendo el mismo del original, y (iv) el cambio introducido no
transformaba la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que era
posible identificarla materialmente con la original.
1.24. El segundo de los cambios sustanciales señalados en la sentencia es la modificación de la frase “procederá la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley,” contenida en el texto original de la iniciativa, por la expresión “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con la ley, representa, según la mayoría una vulneración del “principio de identidad flexible, ya que mientras el contenido de la propuesta de la iniciativa ciudadana preveía en forma imperativa la imposición de la prisión perpetua en todos los casos, la modificación que se hace en el Congreso, da lugar a que el sentido y los efectos de la norma varíen, ya que la imposición de la cadena perpetua sería facultativa y gradual dependiendo de lo que prevea el legislador.”
1.25. En mi opinión, no es cierto que el texto
original ordenara de forma imperativa la imposición de la prisión perpetua en
todos los casos. Esto se observa, no solo por la forma en que fue conjugado el
verbo proceder – futuro simple, que no supone una orden de carácter imperativo
– sino también por el hecho de que la frase “de acuerdo con la ley”, concede un margen de configuración para el
legislador, quien en últimas sería quien definiría en qué casos procedía la
prisión perpetua y cuándo no. En esa medida, esta modificación tampoco desconocía los límites de
la potestad del legislador porque (i)
no introducía un tema nuevo que no se encontrara relacionado con la propuesta
original; (ii) los efectos generados por el cambio introducido eran similares a
los que surgían del texto original; (iii) el sentido del texto propuesto por el
Congreso seguía siendo el mismo del original, y (iv) el cambio introducido no
transformaba la propuesta en otra totalmente diferente, de tal manera que era posible
identificarla materialmente con la original.
1.26. La tercera modificación corresponde a la
introducción del parágrafo según el cual se ordenaba al ICBF formular y aplicar
una política de prevención
tendiente a evitar la comisión de delitos contra menores de edad. En mi
opinión, a pesar de que tal parágrafo no estaba previsto en la iniciativa
ciudadana, su inclusión resultaba inocua, como quiera que le corresponde al
ICBF, dentro de su misión, promover la prevención de delitos contra niños. Se
aceptó, en aras de discusión, que el tema central de la iniciativa no era
recordarle al ICBF su misión, ni establecer un tema prioritario en la agenda de
dicha entidad sobre el tema. No obstante, admitido que tal parágrafo no hacía
parte de la iniciativa ciudadana, la inconstitucionalidad de este cambio no
afectaba sino al parágrafo introducido, quedando a salvo el resto del artículo,
con los cambios introducidos válidamente por el Congreso.
1.27. La discusión sobre los límites del poder
de reforma del Congreso frente a iniciativas ciudadanas para la convocatoria de
un referendo constitucional, se ubica entre dos extremos no deseables. Por un
lado, la imposibilidad de que el Congreso introduzca cambios al texto de la
iniciativa, distintos a meras correcciones ortográficas o gramaticales, caso en
el cual, contrario a lo que establecen los artículos 150 y 378 de
1.28. A la luz de lo que establece el artículo
378 de
1.29. En mi concepto, de conformidad con las reglas fijadas en la
sentencia C-141 de 2010 y en esta misma sentencia en relación con los límites
que tiene el Congreso para introducir modificaciones a los proyectos de
iniciativa ciudadana, éstos fueron respetados por el Congreso y podían
enmarcarse en una de las siguientes categorías: (i) correcciones de redacción;
(ii) introducción de conceptos técnicos que clarifican el contenido de la
propuesta, pero que no alteran ni su contenido ni su sentido. Tales cambios no
constituían transformaciones sustanciales de la propuesta inicial de tal forma
que no fuera posible identificarla materialmente con la original. En cuanto al
(iii) aspecto, como se ha dicho, la inconstitucionalidad de este texto, no
afectaba sino el parágrafo introducido, quedando a salvo el resto del artículo,
con los cambios insertados válidamente por el Congreso.
2. Un segundo punto al cual quisiera referirme en este salvamento es a
la discusión sobre el juicio de sustitución. La mayoría decidió no pronunciarse
sobre el tema, dado los vicios de procedimiento que afectaban la
constitucionalidad de
2.1. Independientemente de la posición personal que pueda tener cada
magistrado frente a figuras sancionadoras del derecho penal como la cadena
perpetua o la pena de muerte, su utilidad o conveniencia como instrumentos de
protección de ciertos valores sociales o su compatibilidad con la dignidad
humana y con los valores y principios plasmados en distintos instrumentos
internacionales, esa discusión es distinta y ajena a la que se plantea cuando
se argumenta que se ha producido una sustitución de
2.2. La reforma constitucional
planteada no generaba una sustitución del principio de dignidad humana
consagrado en los artículos 1, 34, 93 y 94 de
2.3. En mi opinión, dadas las
características del texto de la reforma constitucional propuesta, no había una
transformación absoluta de la regla sobre el máximo tiempo de duración que
deben tener las penas, ni una sustitución por una regla totalmente distinta e
incompatible con las demás disposiciones de
1. La posibilidad de imponer la pena de prisión
perpetua estaba redactada como una excepción a la regla general y estaba
restringida a un grupo específico de conductas delictivas, frente a un tipo
particular de víctimas.
2. La regla general sobre la prohibición de
imponer pena de prisión perpetua para otras conductas delictivas o para los
mismos hechos punibles pero frente a víctimas que no cumplan las condiciones
descritas se mantenía.
3. La posibilidad de imponer la pena de prisión
perpetua solo estaba autorizada para los delitos de homicidio doloso, violación
y explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro.
4. La pena de prisión perpetua sólo hubiera sido
imponible cuando la víctima fuera una persona menor de 14 años o una persona
menor de edad con discapacidad física y/o mental.
5. La pena de prisión perpetua prevista en el
inciso no operaba de manera automática, por imperio de
2.4. Esta regla excepcional, hubiera estado en la misma línea de la
prevista en los incisos 2 y 3 del art. 93 Superior, adicionados por el Acto
Legislativo 02 de 2001 para efectos de fijar la competencia de
2.5. Su carácter excepcional permitía afirmar que la disposición que se
integraría a
2.6. De conformidad con lo que ha señalado esta Corporación, el
principio de la dignidad humana limita el ejercicio de la libertad de
configuración normativa del legislador en materia de tipificación de delitos y
del establecimiento de las penas correspondientes y exige dotar al derecho
penal de un contenido respetuoso “de una
imagen del ciudadano como dotado de un conjunto de derechos derivados de su
naturaleza humana, de la igualdad real de los hombres y de su facultad de
participación en la vida social. Así mismo, prohíbe el recurso a penas crueles,
inhumanas o degradantes.”[188] En
concordancia con ese principio de dignidad, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que las personas privadas de la libertad se encuentran en una
situación de especial vulnerabilidad que impone especiales deberes al Estado, y se ha indicado que este deber
surge tanto de
2.7. No obstante lo
anterior, ese principio de dignidad no implica una prohibición absoluta frente
a la pena de prisión perpetua. Tal prohibición tampoco surge del derecho
internacional, incorporado a nuestro ordenamiento por el artículo 93 Superior.
2.8.
Si bien es cierto que
2.9. Tanto el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos como
2.10. Adicionalmente, existen diversas
disposiciones en las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos de 1977,
en relación con los reclusos condenados a cadena perpetua o a penas de larga
duración, que sin cuestionar la duración de la pena de prisión, promueven
condiciones de reclusión dignas, a través de las cuales se potencie la
posibilidad de resocialización.
2.11. Por su parte, el Comité de Ministros del Consejo de Europa, en su 952 reunión
celebrada el 11 de Enero de 2006 adoptó
2.12. En realidad,
el único instrumento internacional que establece una prohibición sobre la
imposición de la cadena perpetua es
2.13. No obstante lo anterior, existe un
movimiento internacional que rechaza la imposición de penas excesivamente
largas por considerarlas incompatibles con la protección de la dignidad humana,
y para ese movimiento también se considera como cadena perpetua la imposición
de penas de prisión de 20 años o más.[193] En
realidad, las manifestaciones para calificar como inhumana o degradante una
pena, no dependen tanto de su duración como de las condiciones de tal
privación, y es por ello que se han desarrollado recomendaciones y principios
internacionales sobre estándares mínimos que deben ser respetados durante la
internación de los reclusos, independientemente de la duración de la pena.
2.14. Por lo anterior en mi opinión, el texto
de la reforma constitucional propuesta no sustituía el principio de dignidad
humana como límite al ejercicio del poder punitivo del Estado, consagrado en
Fecha
ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-397/10
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Alcance del control que compete a
INICIATIVA LEGISLATIVA PARA IMPONER PENA DE PRISION PERPETUA-Debió incluir análisis sobre vicios de competencia (Aclaración de voto)
PENA DE PRISION PERPETUA-Autorización configura un vicio de competencia/PENA DE PRISION PERPETUA-Excede límites al poder de reforma constitucional/PENA DE PRISION PERPETUA-Anula toda forma de resocialización del condenado y sustituye principio de dignidad humana (Aclaración de voto)
Una reforma constitucional para autorizar la pena de
prisión perpetua configura un vicio de competencia del constituyente derivado,
en tanto excede los límites al poder de reforma constitucional, toda vez que la
prisión perpetua anula toda forma de resocialización del condenado y con ello
sustituye el principio de dignidad humana y el carácter inalienable de los
derechos de la persona, ejes fundamentales de un Estado Social y Democrático de
Derecho como el que pregona
DIGNIDAD HUMANA-Pilar fundamental de una Constitución humanista/DIGNIDAD HUMANA-Elemento definitorio de una democracia
constitucional (Aclaración de voto)
DIGNIDAD HUMANA-Principio, valor y derecho fundamental (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA
DEL INTERNO-Protección (Aclaración de voto)
Para una persona privada de la libertad, sea de forma
preventiva o como condenada por la comisión de un delito, algunos de sus
derechos fundamentales le serán suspendidos, otros podrán ser objeto de
restricciones o limitaciones severas; pero existen ciertos derechos que bajo
ninguna circunstancia se le pueden anular, entre ellos el de la dignidad
humana, que es el único que tiene valor absoluto y no puede ser relativizado.
DERECHO A
PENA-Fines esenciales/PENA-Resocialización del condenado (Aclaración de voto)
La imposición de una condena penal persigue tres fines
esenciales: (i) la prevención frente a la comisión de nuevos delitos; (ii) la
retribución punitiva; y (iii) la resocialización del condenado con miras a su
reinserción en la comunidad, siendo las penas orientadas hacia la
resocialización del condenado, las únicas compatibles con los derechos humanos,
pues de otra manera se desvanecería el componente de dignidad inherente al
Estado Social de Derecho
PENA DE PRISION PERPETUA-Excepcionalidad en el Estatuto de Roma (Aclaración de voto)
Si bien no puede desconocerse que el Estatuto de Roma
incluyó la pena de prisión perpetua cuando así los justifique la extrema gravedad
del crimen, pero a condición de que después de 25 años se revise la sentencia
por
Ref.: Expediente CFR-002.
Referendo prisión perpetua
Con el acostumbrado
respeto por la posición adoptada por
·
Necesidad de un examen sobre los eventuales vicios de competencia
1.- De manera
previa aclaro que comparto integralmente la parte motiva y resolutiva del
fallo, por cuanto los dos (2) vicios identificados en el procedimiento de
formación de
(i) En primer lugar,
porque el control que ejerce
“Conforme
a lo anterior, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la ley
mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser
previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a
cargo de
(ii) En segundo
lugar, el estudio pleno de
(iii)
Adicionalmente, creo que un análisis integral de la ley se justificaba por
razones de seguridad jurídica, por cuanto los colombianos teníamos el derecho a
que este Tribunal definiera, de una vez por todas, si la prisión perpetua
sustituye o no alguno de los pilares esenciales de
·
Configuración de un vicio de competencia: la pena de prisión perpetua
sustituye pilares esenciales de
2.- Hecha la
precisión sobre el alcance del control que correspondía ejercer
En síntesis,
considero que la prisión perpetua anula toda forma de resocialización del
condenado y con ello sustituye el principio de dignidad humana y el carácter
inalienable de los derechos de la persona, ejes fundamentales de un Estado
Social y Democrático de Derecho como el que pregona
3.- Como punto de
partida debo insistir en la profunda censura a toda conducta que de alguna
manera atente contra la vida, la integridad física o la salud mental de los
menores de edad. Recuérdese la importancia de la protección de la niñez que
consagra el artículo 44 de
Con esta premisa fundamental, comparto la preocupación que motivó a dirigentes políticos y a la ciudadanía en general en la búsqueda de severos mecanismos de represión punitiva cuando se cometen delitos contra menores de edad. Sin embargo, entiendo que ese noble propósito sólo puede alcanzarse respetando los cauces y postulados mínimos del constitucionalismo moderno en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, uno de cuyos ejes fundamentales es el respeto por el principio de dignidad humana y los derechos inalienables de la persona, que comprende la función resocializadora de la pena y la consecuente prohibición de penas a perpetuidad. Veamos por qué.
·
La dignidad humana y el carácter inalienable de los derechos de la
persona como pilares básicos de
4.- El Constituyente de 1991 adoptó una Carta esencialmente humanista. Esto significa que el presupuesto sobre el cual se fundó el nuevo pacto político fue el respeto por la dignidad humana; así lo ha reconocido de manera insistente la jurisprudencia constitucional[196].
- Desde sus
primeras decisiones
“La
dignidad humana, cuya vulneración ponen de presente los reclusos que en esta
ocasión han ejercido la acción de tutela, es en verdad principio fundante
del Estado (CP art.1). Más que derecho en sí mismo, la dignidad es el
presupuesto esencial de la consagración y efectividad del entero sistema de
derechos y garantías contemplado en
La dignidad, como principio fundante del Estado, tiene valor absoluto no susceptible de ser limitado ni relativizado bajo ninguna circunstancia, lo que a menudo sí acaece con los derechos que deben necesariamente coexistir con otros y admiten variadas restricciones”. (Resaltado original)
- Concordante con
ello,
- Igualmente,
“Es que el concepto de dignidad humana no constituye hoy, en el sistema colombiano, un recurso literario u oratorio, ni un adorno para la exposición jurídica, sino un principio constitucional, elevado al nivel de fundamento del Estado y base del ordenamiento y de la actividad de las autoridades públicas.
En virtud de la dignidad humana se justifica la consagración de los
derechos humanos como elemento esencial de
La
dignidad de la persona se funda en el hecho incontrovertible de que el ser
humano es, en cuanto tal, único en relación con los otros seres vivos, dotado
de la racionalidad como elemento propio, diferencial y específico, por lo cual
excluye que se lo convierta en medio para lograr finalidades estatales o
privadas, pues, como lo ha repetido la jurisprudencia, la persona es "un
fin en sí misma". Pero, además, tal concepto, acogido por
Ese
concepto se traduce en la idea, prohijada por
- Una decisión que
recoge los numerosos pronunciamientos de este Tribunal sobre el reconocimiento
de la dignidad humana como pilar esencial de
“Para
En conclusión, para
En la misma providencia
Posteriores fallos reafirman que la dignidad humana es la “base de una democracia constitucional” y “piedra angular de los modernos sistemas sociales”[206]. Incluso la califican de “valor absoluto”, que sirve de sustento a todo el ordenamiento jurídico y cuyo reconocimiento obliga al Estado a “garantizar la supremacía que ostenta la persona como atributo inherente a su ser racional, esto es, como un fin superior que subyace a sí mismo”[207].
·
Los reclusos son titulares del derecho a la dignidad humana
5.- La
jurisprudencia se ha ocupado del principio de dignidad humana y del carácter
inalienable de los derechos, precisamente al examinar situaciones en las cuales
están involucradas personas privadas de su libertad. Ello de ninguna manera
resulta azaroso o fruto de la casualidad. Se explica porque quien está recluido
en un centro penitenciario afronta una situación difícil, cuando no precaria; como
bien lo destaca Ferrajoli, “la intervención punitiva es la técnica de control social más
gravosamente lesiva de la libertad y de la dignidad de los ciudadanos”[208].
Una persona privada de su libertad, ya sea de forma preventiva o como condenada por la comisión de un delito, naturalmente verá suspendidos algunos de sus derechos fundamentales (libertad física, libertad de locomoción, derechos políticos); otros derechos podrán ser objeto de restricciones o limitaciones severas (libertad de asociación, libertad de expresión); pero existen ciertos derechos que bajo ninguna circunstancia pueden anularse a pesar de la legítima y merecida privación de la libertad. Entre estos últimos se encuentra precisamente la dignidad humana, que como ya se dijo representa un valor, principio y derecho fundamental:
“Ha
sido reiterada la jurisprudencia de
Precisamente, este Tribunal ha señalado que como consecuencia de la pena de prisión, los derechos a la libertad física y a la libre locomoción se encuentran suspendidos, al igual que ocurre con los derechos políticos, que tienen todos los ciudadanos para participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (T-153/98). Por su parte, otros derechos como la intimidad personal y familiar, reunión, asociación, libre desarrollo de la personalidad y libertad de expresión se hallan restringidos en aras de asegurar unas condiciones de orden interno en los centros de reclusión. Finalmente, un grupo de derechos tales como la vida, la integridad personal, la dignidad humana, la igualdad, la libertad religiosa, el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, la salud, el debido proceso y el derecho de petición, se conservan incólumes a pesar de la privación de la libertad a que son sometidos sus titulares, siendo deber del Estado respetarlos, garantizarlos y hacerlos efectivos.
Como
consecuencia de lo anterior,
Los reclusos, como toda persona, son titulares del derecho a la dignidad
humana, el único que tiene valor absoluto y no puede ser relativizado[210]. Por
ello la jurisprudencia no ha vacilado en advertir que “está absolutamente
prohibido cualquier ejercicio de los derechos constitucionales que tenga como
objeto o consecuencia deshumanizar al ser humano”, es decir, “considerar que un
determinado ser humano no merece dicho calificativo o no es tratado como tal”[211]. Lo
contrario implicaría desconocer el sustrato humanista que inspira
transversalmente el ordenamiento constitucional.
6.- En la misma dirección, diversos instrumentos de derecho
internacional reconocen el derecho a la dignidad humana de las personas
privadas de su libertad y así lo ha ratificado de manera insistente esta
Corporación[212], que incluso los ha
considerado parte integrante del bloque de constitucionalidad. Por ejemplo, el
artículo 5.2 de
·
La pena y su función resocializadora como
componente esencial de la dignidad humana en un Estado Constitucional, que
además se precia de ser Social y Democrático de Derecho
7.- Al examinar la
situación de las personas privadas de su libertad y el alcance de la noción de
“dignidad humana”,
“En conclusión, los ámbitos de protección de la dignidad humana, deberán apreciarse no como contenidos abstractos de un referente natural, sino como contenidos concretos, en relación con las circunstancias en las cuales el ser humano se desarrolla ordinariamente.
De tal forma que integra la noción jurídica de dignidad humana (en el ámbito de la autonomía individual), la libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle. Libertad que implica que cada persona deberá contar con el máximo de libertad y con el mínimo de restricciones posibles, de tal forma que tanto las autoridades del Estado, como los particulares deberán abstenerse de prohibir e incluso de desestimular por cualquier medio, la posibilidad de una verdadera autodeterminación vital de las personas, bajo las condiciones sociales indispensables que permitan su cabal desarrollo.
Así mismo integra la noción jurídica de dignidad humana (en el ámbito de las condiciones materiales de existencia), la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad real de desarrollar un papel activo en la sociedad. De tal forma que no se trata sólo de un concepto de dignidad mediado por un cierto bienestar determinado de manera abstracta, sino de un concepto de dignidad que además incluya el reconocimiento de la dimensión social específica y concreta del individuo, y que por lo tanto incorpore la promoción de las condiciones que faciliten su real incardinación en la sociedad.
El tercer ámbito también aparece teñido por esta nueva interpretación, es así como integra la noción jurídica de dignidad humana (en el ámbito de la intangibilidad de los bienes inmateriales de la persona concretamente su integridad física y su integridad moral), la posibilidad de que toda persona pueda mantenerse socialmente activa. De tal forma que conductas dirigidas a la exclusión social mediadas por un atentado o un desconocimiento a la dimensión física y espiritual de las personas se encuentran constitucionalmente prohibidas al estar cobijadas por los predicados normativos de la dignidad humana; igualmente tanto las autoridades del Estado como los particulares están en la obligación de adelantar lo necesario para conservar la intangibilidad de estos bienes y sobre todo en la de promover políticas de inclusión social a partir de la obligación de corregir los efectos de situaciones ya consolidadas en las cuales esté comprometida la afectación a los mismos”. (Resaltado fuera de texto)
Ahora bien, en el marco de un Estado humanista como el que pregona
“La pena tiene en nuestro sistema jurídico
un fin preventivo, que se cumple básicamente en el momento del establecimiento
legislativo de la sanción, la cual se presenta como la amenaza de un mal ante
la violación de las prohibiciones; un fin retributivo, que se manifiesta en el
momento de la imposición judicial de la pena, y un fin resocializador que
orienta la ejecución de la misma, de conformidad con los principios humanistas
y las normas de derecho internacional adoptadas”[215].
Esto último también se conoce como la función de “prevención especial
positiva” y representa uno de los ejes central del sistema penal moderno, donde
no sólo no se abandona la idea de resocialización del condenado, sino que se
hace de ella su centro de gravedad.
En
“7- En la actualidad se considera que las teorías tradicionales que buscaban justificar de manera absoluta las penas y el sistema penal están en crisis. Así, ni la teoría kantiana de la retribución, ni las doctrinas utilitarias de la prevención frente a conductas consideradas socialmente dañosas permiten explicar, comprender y justificar plenamente la función que puede cumplir el sistema penal en una sociedad democrática fundada en los derechos humanos. Por ello la doctrina penal más avanzada considera que tal función sólo puede encontrar explicación en principios diferentes, que actúan en momentos diversos del ejercicio de la acción punitiva por el Estado[216]. Así, en el primer momento, se considera que el Legislador define los delitos orientado esencialmente por consideraciones de prevención general, y secundariamente por principios retributivos. Conforme a tal criterio, la tipificación legal de hechos punibles pretende desestimular conductas lesivas de bienes jurídicos dignos de ser tutelados por el derecho penal (prevención general) pero de manera tal que exista una cierta proporcionalidad entre el daño ocasionado por el delito y la pena que le es atribuida (componente retributivo en esta fase). De otro lado, en la fase de imposición judicial de la pena a un determinado sujeto, en general se considera que el sistema penal debe operar con un criterio esencialmente retributivo, a fin de que, por razones de justicia, exista una proporcionalidad entre la dañosidad de la conducta, el grado de culpabilidad del agente y la intensidad de la pena. Finalmente, se considera como propio del Estado social de derecho que la ejecución de la sanción penal esté orientada por finalidades de prevención especial positiva, esto es, en esta fase se debe buscar ante todo la resocialización del condenado, obviamente dentro del respeto de su autonomía y dignidad puesto que, como se verá más adelante, es necesario armonizar estos valores.
Como es natural, no siempre es fácil hacer compatibles estos distintos principios de fundamentación del sistema penal, pues en ocasiones los fines de prevención general aconsejan penas muy severas, mientras que las políticas de resocialización sugieren penas bajas. Así, dice al respecto Herbert Hart, que "las penas que estimamos necesarias como amenaza para maximizar la obediencia al Derecho, pueden convertir al transgresor a quien se imponen, en un enemigo inflexible de la sociedad; mientras que el recurso a medidas rehabilitadoras puede disiminuir la eficacia y ejemplaridad del castigo en los demás"[217]. Sin embargo, a pesar de esas inevitables tensiones y discusiones, lo cierto es que durante la ejecución de las penas debe predominar la búsqueda de resocialización del delincuente, ya que esto es una consecuencia natural de la definición de Colombia como un Estado social de derecho fundado en la dignidad humana (CP art. 1º), puesto que el objeto del derecho penal en un Estado de este tipo no es excluir al delincuente del pacto social sino buscar su reinserción en el mismo.
(…)
13-
A partir de la noción de dignidad, y con ella de la autonomía de la persona- que no se pierde por supuesto por el hecho de estar ella cumpliendo una condena judicial - se ha producido una variación en la forma cómo es concebida la función resocializadora del sistema penal. Hoy se concibe como superada la concepción de la resocialización como fundamento básico o absoluto de la intervención penal: su sentido e importancia se retoma en el horizonte de las garantías materiales. Es decir, la resocialización se entiende más como una garantía material en cabeza del condenado, consustancial a la función del sistema penal en el Estado social de derecho.
La dignidad y la autonomía se colocan así en el centro de la tensión dialéctica que soporta el derecho penal y que constituye su propia dinámica, que es la función de eliminar la violencia social extrapenal, al mismo tiempo que se busca disminuir los efectos potencialmente violentos que puede tener el propio derecho penal. Es un dilema del cual los autores clásicos fueron siempre conscientes: "el derecho penal es una espada de doble filo -señalaba Lizt-; supone la protección de bienes jurídicos mediante la violación de bienes jurídicos".
La resocialización, concebida como garantía y centrada en la órbita de la autonomía del individuo, no consiste en la imposición estatal de un esquema prefijado de valores, sino en la creación de las bases de un autodesarrollo libre y, en todo caso, como disposición de los medios y de las condiciones que impidan que la persona vea empeorado, a consecuencia de la intervención penal, su estado general y sus opciones reales de socialización.
Como se ha dicho, el sistema penal moderno no abandona la idea de resocialización, al contrario, para operar como sistema legítimo debe, dentro de su complejo universo de fines, promoverla y, más allá aún, buscar la no desocialización de la persona. De esta manera, como garantía material del individuo, la función resocializadora promovida por el Estado, encuentra su límite en la autonomía de la persona. Esta función no puede operar a costa de ella. El aspecto negativo de la misma, se convierte entonces en el aspecto decisivo: la idea de resocialización se opone, ante todo, a penas y condiciones de cumplimiento que sean en esencia, por su duración o por sus consecuencias, desocializadoras. El Estado debe brindar los medios y las condiciones para no acentuar la desocialización del penado y posibilitar sus opciones de socialización. El aspecto positivo encuentra así un límite concreto en la autonomía de la persona: el fin de la socialización, el sentido que a ella se le dé, debe conservarse dentro de la órbita de la autonomía individual, no le corresponde al Estado hacerlo; la socialización no posee contenidos prefijados, fijarlos, hace parte del libre desarrollo de la personalidad humana (CP art. 16).
En razón a lo anterior, la función resocializadora del sistema penal adquiere relevancia constitucional, no sólo desde el punto de vista fundamental de la dignidad (CP art. 1º), sino también como expresión del libre desarrollo de la personalidad humana (CP art. 16). La función de reeducación y reinserción social del condenado, debe entenderse como obligación institucional de ofrecerle todos los medios razonables para el desarrollo de su personalidad, y como prohibición de entorpecer este desarrollo. Adquiere así pleno sentido la imbricación existente entre la dignidad, la humanidad en el cumplimiento de la pena y la autonomía de la persona, en relación todas con la función resocializadora como fin del sistema penal.
La dignidad humana, la autonomía y el libre desarrollo de la
personalidad humana son entonces los marcos para la interpretación de todas las
medidas con vocación resocializadora. Es el caso
concreto que nos ocupa en esta ocasión (…)”. (Resaltado fuera de texto)
En
“Además, y más grave aún, se olvida que el delincuente también tiene derecho a la vida, por lo cual, en un Estado social de derecho fundado en la dignidad humana (CP art. 1º), la ejecución de las penas debe tener una función de prevención especial positiva, esto es, en esta fase se debe buscar ante todo la resocialización del condenado, obviamente dentro del respeto de su autonomía y dignidad.
El
objeto del derecho penal en un Estado de este tipo no es excluir al delincuente
del pacto social sino buscar su reinserción en el mismo. Por ello, es lógico
que los instrumentos internacionales de derechos humanos establezcan esa función
resocializadora del tratamiento penitenciario.
Así, de manera expresa, el artículo 10 numeral 3º del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, aprobado por Colombia por
El mismo razonamiento fue seguido en
“En un Estado social y democrático de derecho,
debe necesariamente atenderse la prevención del delito para asegurar la
protección efectiva de todos los miembros de la sociedad. Por lo tanto, el
derecho penal debe orientarse a desempeñar, bajo ciertos límites de garantía
para el ciudadano, una función de prevención general y otra de carácter
especial:
En cuanto a la prevención general, no puede
entenderla solo desde el punto de vista intimidatorio, es decir, la amenaza de
la pena para los delincuentes (prevención general negativa), sino que debe
mirar también un aspecto estabilizador en cuanto la pena se presente como
socialmente necesaria para mantener las estructuras fundamentales de una
sociedad (prevención general positiva). Pero igualmente, no solo debe
orientarse a defender a la comunidad de quien infrinja la norma, sino que ha
de respetar la dignidad de éstos, no imponiendo penas como la tortura o la muerte, e intentar
ofrecerles alternativas a su comportamiento desviado, ofreciéndoles
posibilidades para su reinserción social”. (Resaltado fuera de texto)
Finalmente,
conviene mencionar
“Es importante recordar que en el Derecho Penal moderno la política criminal incluyendo la relativa a la ejecución de la pena, como precisa Roxin[218], no busca la lucha contra la criminalidad sin importar el costo que ello implique para el Estado de Derecho y menos aún cuando se interpreta en formas contrarias a la dignidad del recluso. Añade el tratadista alemán que si el poder estatal ha sido establecido para asegurar a los ciudadanos una convivencia libre y pacífica, el fin de la pena debe referirse al provecho del individuo y la sociedad, respetando la personalidad del penado e integrándolo socialmente tanto como sea posible, prefiriendo aquellas medidas que conducen a la resocialización y no a la intimidación[219]”. (Resaltado fuera de texto)
Como se observa,
lejos de ser una postura jurisprudencial aislada, la tesis descrita representa
la línea general, pacífica y uniforme que ha venido decantando
8.- Tampoco puede
perderse de vista que numerosos instrumentos de derecho internacional dan
cuenta de la función resocializadora de la pena. Sólo a manera ilustrativa se
destacan el artículo 5.6 de
9.- Ahora bien, no
puede desconocerse que el Estatuto de Roma incluyó la pena de prisión perpetua
cuando así lo justifique la extrema gravedad del crimen, pero a condición de
que después de 25 años se revise la sentencia por
Además, la admisión
de un tratamiento diferente por parte del Estatuto de Roma respecto a las
garantías contenidas en
9.- Lo que se
requiere es, en un acto de menos populismo y más sensatez, evaluar a fondo la
actual política criminal del Estado, especialmente en relación con la garantía
de los derechos de los menores de edad. Protección que indiscutiblemente debe
comprender hasta los dieciocho (18) años de edad (niñas, niños y adolescentes),
como lo exige
10.- Tan evidente
es la indisoluble relación entre el principio de dignidad humana y la función
resocializadora de las penas, que incluso en vigencia del Constitución de 1886
se analizó esta problemática. Fue así como la única vez que se adoptó la pena
de prisión perpetua en el ordenamiento jurídico colombiano,
“En
este sentido no sólo el texto constitucional sino reiterados fallos de
En aquel entonces
hice parte de la mayoría de
“Es
entonces violatoria del artículo 14 de
2.-
Así mismo, la pena de prisión perpetua viola también el artículo 16 de
La citada norma consagra la protección, tanto a la víctima como al victimario, ya que éste debe en últimas contar con opción de rehabilitación, de resocialización, la que quedaría eliminada con al privación perpetua de la libertad. Además, dicha penalidad de carácter permanente atenta contra otras garantías que se encuentran en la misma Constitución, las que han sido materia de aprovechamiento a través de convenciones y pactos internacionales, tales como la racionalidad, proporcionalidad y la dignidad humana”.
Mis convicciones no
sólo no han cambiado sino que se reafirman, más aún en el marco de un Estado
Social y Democrático de Derecho como el que pregona
·
Conclusión
11.-
En efecto, una medida de esta naturaleza nunca permitirá el cabal desarrollo del individuo, no es coherente con una política de inclusión social, ni mucho menos permite la posibilidad real de que la persona cumpla un papel activo en la sociedad. La finalidad de la pena sería entonces retributiva y preventiva, pero se abandonaría uno de sus componentes centrales: la función resocializadora como forma de retorno y reintegración del individuo a su comunidad.
La posibilidad de
que al menos una persona pueda ser condenada en Colombia a prisión perpetua
anula los pilares básicos de
Guardo la esperanza de que en su sabiduría el Legislador se abstenga de proponer de nuevo la prisión perpetua como estrategia punitiva, de manera que no sea necesario abordar este debate al interior del Tribunal Constitucional.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-397/10
Referencia:
expediente CRF-002
Revisión de la
constitucionalidad de la Ley 1327 de 2009, "por la
cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de Reforma Constitucional"
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Brevemente formulo algunas precisiones a
la argumentación que sustentó el fallo proferido en este asunto que enteramente
comparto, así:
La decisión adoptada por la mayoría de
declarar la inexequibilidad de la Ley 1327 de 2009 bien podría haberse
cimentado en las mismas razones por las cuales se tomó similar decisión en la
sentencia C-141 de 2010, respecto a que, en esa oportunidad, tampoco se allegó,
antes del inicio del trámite legislativo, la certificación de que tratan los
artículos 24, 27 y 30 de la Ley 134 de 1994, vicio que, por sí solo, bastaba
para que la ley hoy examinada, corriera la misma suerte que la Ley 1354 de 2009
relativa al referendo sobre la reelección presidencial.
Igualmente, estimo que
el cambio de pregunta surgida dentro del trámite legislativo, específicamente,
la adición de un párrafo y la inclusión de las lesiones personales como
causante de la cadena perpetua, también configuró un vicio que daba lugar a la
declaratoria de inconstitucionalidad. Sin embargo, lo que atañe al restante
ajuste introductorio a la pregunta, a saber, el cambio de la palabra "procederá"
por "se podrá
imponer hasta... “no
se erige como un vicio procedimental relevante pues estos solo validaron, con
arreglo a lo que verdaderamente correspondía, desde el punto de vista
constitucional y legal, el tema objeto de consulta.
Fecha ut supra
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-397/10
CON
PONENCIA DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, POR MEDIO DE LA CUAL SE DECLARARÓ INEXEQUIBLE LA LEY 1327 DE 2009, “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONVOCA A
UN REFERENDO CONSTITUCIONAL Y SE SOMETE A CONSIDERACIÓN DEL PUEBLO UN PROYECTO
DE REFORMA CONSTITUCIONAL”.
Referencia:
Expediente CRF-002
Problema jurídico planteado en la sentencia: ¿establecer si la Ley 1327 de 2009 “Por la cual se convoca un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”, tiene vicios formales o competenciales que puedan dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad?
Motivo del Salvamento: (i) Hubo un desconocimiento del principio de soberanía popular, sin que existieran razones constitucionales o legales para ello. (ii) En lo referente a los vicios formales, ha debido adoptarse un criterio de interpretación normativa en pro de la democracia.
Salvo el voto en la Sentencia C-397 de 2010,
por las razones jurídicas que a continuación presento y que en su momento fueron
expuestas en
1.
ANTECEDENTES
Revisión Constitucional de la Ley 1327 de 2009 “Por la cual se convoca un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. La Corte encontró dos vicios de procedimiento en el trámite del proyecto de ley ante el Congreso: la ausencia de certificación del Registrador Nacional del Estado Civil previo al trámite legislativo en el Congreso, y el segundo derivado de la modificación sustancial del texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana, por lo tanto se decide declarar la ley estudiada inexequible.
2.
FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO
Mi inconformidad fundamental con la sentencia
radica en la irrazonabilidad de los límites impuestos la democracia
participativa y deliberativa en la que se fundamenta nuestra Constitución, lo
que implicó el desconocimiento del principio de soberanía
popular, sin que existieran razones constitucionales o legales para ello.
En lo que concierne a los vicios fórmales, el fallo del que discrepo truncó la actividad del Congreso de
Respecto
de los vicios de competencia, considero que si bien en el presente caso
La visión
procedimentalista y normativa de la democracia acogida en el fallo. A juicio del suscrito,
Ciertamente, el constitucionalismo contemporáneo postula varias formas de clasificar las teorías sobre la democracia: una de ellas es la visión procedimental, conforme a la cual la legitimidad de las decisiones políticas radica en que ellas se adopten conforme a los procedimientos democráticos. En esta línea encontramos, por ejemplo, las definiciones de democracia de Schumpeter[222], Bobbio[223] y Dahl[224]. Según esta visión, a la que algunos clasifican como minimalista[225], la bondad de un sistema democrático depende de la existencia y observancia de procedimientos que aseguren la adopción de políticas mayoritariamente aceptadas. En estos términos, la calidad procedimental es la más básica, por cuanto se traduce en la aceptación y estricto cumplimiento de unos códigos normativos tanto formales como informales y demás compromisos institucionales reglados. Por ello, a pesar que los contenidos y resultados de la democracia, tales como la libertad, la igualdad, la participación, el Estado de Derecho, entre otros, son deseables, si faltaran, no por eso la democracia dejaría de ser lo que es, pues lo único exigible es el cumplimiento de las reglas de juego.[226]
Pero
esta visión minimalista ha sido cuestionada y otra parte de la doctrina ha
defendido una noción sustantiva de la
democracia. En virtud de ella, se ha dicho que la existencia de un régimen
democrático no se agota con el procedimiento, pues es claro que, por la vía de
los mecanismos, se pueden adoptar decisiones antidemocráticas. De conformidad
con esta concepción, la mejor forma de gobierno democrático es aquella en que
es más probable que se produzcan decisiones justas. El procedimiento, pese a
tener un valor sustantivo, tiene una naturaleza instrumental y se justifica en
la medida en que conduzca a resultados acordes con los valores sociales y
democráticos. Así por ejemplo, Maritain no mencionan directamente el tema de
los procedimientos y en cambio se orienta hacía los fines ulteriores a los que,
según este autor, debería apuntar la democracia.[227]
En la misma línea se encuentra el profesor Guillermo O´Donell[228].
Algunos de estos autores han concluido que
“a pesar de que los estudiosos de
la nueva ola de democratizaciones empezaron abrazando definiciones mínimas y
procedimentales, los trabajos recientes reflejan un crecimiento hacia
conceptualizaciones y definiciones más elaboradas”[229].
Estas definiciones más elaboradas pasan por incluir, además de temas de
derechos y libertades fundamentales, la capacidad de respuesta de los gobiernos
y los derechos socioeconómicos de los ciudadanos, entre otros.
Por último, una visión mixta de la democracia propone que tanto los aspectos sustantivos como procedimentales de la democracia tienen el mismo valor. Esta concepción mixta de la democracia coincide en parte con la noción doctrinaria de “democracia deliberativa”[230], en donde las normas rituales de los procesos democráticos son vistas como “condiciones” para la adopción de decisiones políticas, sea mediante mecanismos directos o representativos, condiciones que buscan dejar a salvo tanto los derechos fundamentales de los individuos como los mismos principios democráticos, en primer lugar el pluralismo, de manera que “la institucionalización legal de las condiciones formales permite que se expresen los procesos discursivos de formación de la opinión y de la voluntad popular”[231].
“...
existe relativo consenso en la doctrina sobre el contenido del concepto
jurídico de democracia y sobre las reglas generales que la identifican y
estructuran, las cuales, para efectos prácticos, pueden denominarse principios
democráticos. De este modo, resulta
indudable que, dentro de los elementos de la democracia sustantiva o
también denominados principios materiales de la democracia, se encuentran la
dignidad humana, libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los
elementos propios de la democracia procedimental o principios estructurales
encontramos, por ejemplo, la participación, la representación, la adopción de
decisiones por mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la
arbitrariedad y el principio de imparcialidad”.[232]
Y en el mismo sentido:
“Las transformaciones
introducidas en este campo por el Constituyente de 1991 denotan su fuerte
compromiso con la profundización de la democracia en el país. En efecto,
La sentencia de la que me aparto pareciera tratar de continuar esta línea jurisprudencial que privilegia una concepción mixta de la democracia. No obstante, las conclusiones a que llega indican lo contrario. Ciertamente, la providencia desarrolla el tema del respeto a las reglas de procedimiento, señalando que ellas son un componente sustancial de la democracia participativa. En este sentido, por ejemplo, afirma que “las reglas procedimentales...adquieren un valor sustantivo[234]”; y citando doctrina que refuerza esta misma idea, afirma que “los procedimientos construyen buena parte de la sustancia de la democracia[235]”.[236] En el mismo orden de ideas, destaca la importancia sustantiva de las reglas de trámite, al sostener que debe atribuirse el mismo peso al procedimiento que a la finalidad a la que se dirigen las normas rituales, con lo cual nuevamente parece ubicarse en la mencionada concepción mixta. Sobre este particular afirma que “la regla de la mayoría y la voluntad popular no tienen un valor superior a los procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten”.[237] Lo anterior –dice la providencia - por cuanto la democracia tiene un fin (participación popular y decisión mayoritaria) y un medio para lograrlo (procedimientos) y éstos no pueden ser obviados o desconocidos porque “desconocer la importancia de los procedimientos establecidos para la adopción de las decisiones representa una desviación común, defendida por quienes no defienden un entendimiento normativo de la democracia. Esta desviación supone la aplicación sobredimensionada de uno solo de los elementos del sistema, cual es la decisión mayoritaria. Para esta posición el fin justifica los medios”.[238] Adicionalmente, sugiere el fallo que el procedimiento y la finalidad perseguida por el mismo deben recibir el mismo peso en el análisis de la constitucionalidad de una ley que convoca a un referendo de iniciativa popular, pues “la regla de la mayoría y la voluntad popular no tienen un mayor valor que los procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten.”[239]
Así
pues, aparentemente
De otro lado, el fallo acogido por la mayoría sostiene que el principio democrático tiene, entre otras funciones, servir de guía o criterio interpretativo. En este sentido la providencia dice: “En cuanto valor y principio constitucional la democracia irradia todo el ordenamiento jurídico, de manera tal que condiciona la conformación de los órganos, las funciones y los procedimientos dentro del Estado, para que éstos se articulen de forma coherente con los contenidos propios del principio democrático; pero igualmente, la democracia ha de servir como elemento hermenéutico en la comprensión del ordenamiento constitucional e infraconstitucional...”.[240]
No
obstante los anteriores planteamientos teóricos, que son aceptados por el
suscrito dado que comparte la visión mixta de la democracia que aparentemente
inspira
Ciertamente,
tras presentar la anterior línea argumentativa, la providencia entra a
describir todas las normas de
Más
adelante la providencia se detiene a analizar tres posibles vicios de
procedimiento ocurridos durante el trámite congresual, concluyendo al respecto:
(i) que durante el tercer debate en
Para
hacer los anteriores ejercicios de control constitucional y arribar a las
conclusiones expuestas,
La necesaria ponderación entre los principios normativo y participativo de la democracia. No obstante, el postulado según el cual los valores y principios de la democracia no pueden realizarse o lograrse sino a través de la estricta observancia de los procedimientos exige cierto margen de ponderación. De lo contrario, un excesivo rigorismo en la interpretación y en la aplicación de los procedimientos, irremediablemente conduce a ahogar la posibilidad presente y futura de acudir a los mecanismos de la democracia participativa, previstos para que todos los ciudadanos sean llamados a deliberar y a decidir sobre el sentido y valor de los principios constitucionales. Por este camino, además, el juez constitucional se erige en la última palabra que bendice o descalifica las instancias representativas y participativas, propiciando una suerte de democracia vertical o aristocracia judicial, donde al amparo de tan extremo rigorismo procedimental, se concede a la jurisdicción un poder de veto y un monopolio social sobre el debate constitucional.[244] Así mismo, en aplicación de criterios tan rígidos, se hace prevalecer la concepción normativa de la democracia, por encima de la concepción mixta de la misma.
En
contra de los estrictos criterios hermenéuticos acogidos por la mayoría para la
interpretación de las normas procedimentales que rigen el trámite de la
iniciativa popular de referendo para reforma constitucional y el trámite
congresual de las leyes de iniciativa popular, rígidos criterios que en la
presente oportunidad han imposibilitado la expresión de la soberanía popular,
me oriento por parámetros de control menos intensos, convencido como estoy de
que con ello, lejos de debilitar la democracia, ella se fortalece al permitir el sano ejercicio de la deliberación. En
este sentido, comparto la doctrina conforme a la cual dentro de las funciones
que competen al juez constitucional está aquella de "contribuir a mejorar
la calidad del proceso de discusión democrática y toma de decisiones,
estimulando el debate público y promoviendo decisiones más reflexivas".[245]
Por lo anterior, estimo que en esta oportunidad el recto criterio de exégesis, en aquellos casos en que las normas procedimentales presentaban dudas en su interpretación, ha debido ser el de entender tales normas en aquel sentido que mejor contribuía al logro de los objetivos que a través de ese procedimiento se buscaba alcanzar. Se trata pues de una especie de principio de favorabilidad en pro de la participación y la democracia, que a mi juicio, en el presente caso, debió presidir la interpretación de las leyes de procedimiento que regulan los mecanismos de participación y el trámite congresual de las leyes de iniciativa popular.
En
este sentido, en primer lugar el suscrito no comparte la labor de control que
se lleva a cabo en
Tampoco
comparte el rigorismo extremo con el cual se interpretan las normas de
En
materia de procedimiento legislativo, la democracia deliberativa exige dar
primacía a las interpretaciones de las reglas de trámite que favorezcan la
deliberación pública, teniendo en cuenta las bondades de tal deliberación.
Contrario a lo anterior,
En
conclusión,
El
desconocimiento de la línea jurisprudencial precedente. Finalmente, resalta el suscrito que con la posición adoptada en
“... si los votos de cada individuo tienen el mismo valor, entonces el procedimiento democrático debe conferir
idéntico peso a los intereses, valores y preferencias de cada individuo, lo
cual potencia la posibilidad de que por medio de una deliberación democrática vigorosa pueda alcanzarse
verdaderamente una solución justa e imparcial...”.[246] (Negrillas y
subrayas fuera del original)
En igual sentido, en
“El principio de participación democrática expresa no solo un sistema
de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político,
fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia. El concepto de
democracia participativa no comprende simplemente la consagración de mecanismos
para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas populares,
revocación del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica
adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los
procesos decisorios que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se
busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover
un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.[247]
De
otro lado, en varios casos
“...a la luz de
Nótese
cómo con toda claridad
“La conclusión indicada atrás
se explica porque la ley que reglamenta los mecanismos de participación no
excluye el mencionado proyecto de ley de la posibilidad del referendo
aprobatorio; por el contrario, lo incluye en la definición prevista en el
artículo 5º. Además, porque como
sostiene
Igualmente, el Consejo de Estado había llegado a concluir que el principio de interpretación en pro de la soberanía popular y de democracia participativa podía conducir incluso a restarle eficacia a ciertas nulidades legales detectadas; véase lo dicho por esa Corporación en tal sentido:
“se ha
advertido de la transgresión de normas legales ... por parte de las autoridades
electorales, y ello configura, en principio, causal suficiente de anulación de
los actos administrativos. No obstante, dado que en el caso presente se
trata de juzgar la legalidad de un acto administrativo electoral, culminación
de una actuación administrativa y política que incluye la participación de los
electores conjuntamente con las autoridades, por el cual se decidió el titular
del ejercicio legítimo del poder del Estado, será preciso extender el análisis
del cargo a definir si la realización de principios y valores constitucionales
tales como la participación (artículo
(...)
“
Y en similar sentido, el mismo Consejo de Estado había acuñado la doctrina de la eficacia del voto, que permite establecer que ciertas nulidades en los procesos electorales no tengan trascendencia jurídica, por no tener la capacidad de afectar el resultado electoral. Lo anterior, en virtud de la proyección de los principios de soberanía popular y democracia participativa:
“De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección el principio de la
eficacia del voto no sólo es un importante instrumento de protección
democrática, que de alguna manera blinda los procesos electorales para que su
estabilidad no tambalee ante cualquier imputación, sino que a su vez desarrolla
trascendentales principios de la función administrativa (C.P. Art. 209) y de la
función pública jurisdiccional (C.P. Art. 228). En efecto, en lo atinente a la
función administrativa el mismo permite la realización de los principios de
economía, celeridad y por que no, la prevalencia del derecho sustancial, porque
anteladamente
podrá el operador jurídico establecer si los casos denunciados, de llegar a ser
ciertos, tendrían la fuerza requerida para modificar el resultado electoral
acusado y por tanto anular las elecciones demandadas, sin que, reitera
En conclusión, a juicio del suscrito, en esta oportunidad la Corte abandonó una jurisprudencia reiterada, tanto suya como del Consejo de Estado, conforme a la cual el criterio que debe orientar la interpretación y aplicación de las normas relativas a procesos democráticos es el principio en pro de la democracia participativa y de la deliberación.
Paso enseguida a analizar cada uno de los vicios de procedimiento detectados por la mayoría, para explicar por qué, en cada uno de ellos, lo que se hizo fue adoptar criterios hermenéuticos en contra de la deliberación y de la democracia.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] La ponencia original de la Magistrada María Victoria Calle no fue acogida por la mayoría de la Corte, y en rotación alfabética le correspondió al actual Magistrado Ponente Juan Carlos Henao Pérez, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2067 de 1991.
[2] Naranjo Mesa, Vladimiro, Teoría Constitucional e Instituciones Políticas, Bogotá, Temis, 2003, p. 132
[3] Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razón, Teoría y garantismo penal, Madrid, Trotta, p. 398, cita 6
[4] Ibíd.
[5] Sobre esta etapa dice el concepto del Procurador lo siguiente: “Al respecto, se deja constancia que se validaron: i) 228.461 apoyos para la acreditación del Comité de promotores, número superior al requerido para tal efecto, que es de 139.54 (sic) equivalente al cinco por mil del censo electoral, según consta en la resolución 4892 del 1° de septiembre de 2008 a través de la cual se realizó la inscripción del Comité y se acreditó como su vocera a la Dra. Gilma Jiménez Gómez; y ii) 1´762.635 apoyos para la acreditación del presente proceso, número superior al requerido para tal efecto, que es de 1´395.420 equivalente al cinco por ciento del censo electoral.”
[6] Sentencia C-551 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[7] El texto finalmente aprobado y promulgado
como Ley 1327 de 2009 dice lo siguiente: “El artículo 34 de la Constitución Política tendrá un tercer
inciso que quedará así: (…) “En relación con los delitos de homicidio doloso,
violación y explotación sexual, lesiones personales agravadas y secuestro
cometidos contra menores de 14 años y menores de edad con discapacidad física
y/o mental, se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua, de acuerdo con
la ley.
PARÁGRAFO. El Estado, a través del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar - ICBF, formulará y aplicará una política de prevención tendiente a
evitar la Comisión de Delitos contra Menores de Edad.
Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( ) No ( ) Voto en blanco ( )”.
[8] Ver Gaceta del Congreso No. 80 de 25 de
Febrero de 2009. El texto de la ponencia inicialmente radicada en la Cámara de
Representantes era el siguiente: “El artículo 34 de la Constitución Nacional quedará así:(…) Con
relación a los delitos de homicidio doloso, violación y explotación sexual,
maltratos severos y secuestro cometidos contra menores de 14 años y menores de
edad con discapacidad física o mental, procederá la pena de prisión perpetua,
de acuerdo con la ley.
Aprueba usted el anterior inciso:
Sí ( ) No ( ) Voto en blanco ( )”.
[9] Ver entre otras, las sentencias C-551 de 2003, (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-1200 de 2003, (MM.PP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández); C-1040 de 2005, (MM.PP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández; SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra; SPV: Jaime Córdoba Triviño, SPV y AV: Humberto Antonio Sierra Porto); C-816 de 2004. (MMPP: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes).
[10] C-551 de 2003, (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SPV: Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández).
[11] C-551 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), Fundamentos Jurídicos 9 a 11.
[12] Sentencia C-1121 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[13] Sentencia C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, SV: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, APV: María Victoria Calle Correa).
[14] Ver la Gaceta Constitucional No. 52, Pág. 10: “Informe Ponencia “Mecanismos de Participación Democrática”: (…) “Sobre el particular hubo un claro consenso en el seno de la Subcomisión, en el sentido de considerar que es necesario complementar el mecanismo previsto en el actual artículo 218 de la Constitución, con otras disposiciones que permitan mayor participación democrática en el procedimiento de reformas a la Carta. ║ Se quiso buscar un equilibrio entre la necesaria permanencia que deben tener las normas constitucionales, y la importancia de permitir los ajustes que respondan a las condiciones cambiantes de los tiempos. ║ Sobre la base de este acuerdo fundamental se decidió acoger en sus lineamientos técnicos el proyecto presentado por el Gobierno. ║ (…) ║ Finalmente, no hubo acuerdo sobre la modalidad, contemplada en la iniciativa del Gobierno, del referéndum constitucional. Se consideró, por un lado, que ella planteaba un nocivo conflicto entre democracia directa y democracia representativa, otorgando un inconveniente poder al Presidente de la República. El presidente quedaría facultado para sustraer de la competencia del Congreso temas sobre los cuales, valiéndose de los recursos a su disposición, podría conseguir una decisión más de su agrado mediante consulta popular. Por el otro lado, se presentaron dos argumentos: Primero, la celeridad que se podría dar al proceso de reforma al suprimirse en estos casos la necesidad de una segunda legislatura. Segundo, se destacó la importancia que, para un presidente que enfrente a un Congreso hostil, tendría la posibilidad de someter a referéndum una reforma que amenace con frustrar una acción de gobierno. ║ Por último, estimó la subcomisión que debe fijarse un período de intangibilidad para la nueva Constitución, con el propósito de permitir que se aclimaten las instituciones por ella consagradas. Se pensó en un término de 8 años, porque ello permitiría un margen de cinco años desde el momento en que, vencidos los períodos de los actuales entes públicos, entrase a operar los nuevos que aquí se consagren.” Gaceta Constitucional No. 81, p. 6: Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria. “Democracia Participativa, Reforma y Pedagogía de la Constitución”. “Propuestas como las del Plebiscito y Referéndum se discutieron y aprobaron. Sin embargo, estos son medios que, por sí solos, no necesariamente garantizan democracia, como lo entendieron en el S.XVIII; pueden ser utilizados al estilo de Napoleón o como los ejerció Pinochet, que en cada momento acudían a esos mecanismos para legitimar la dictadura. La pregunta no es únicamente instrumental, sino de fondo. ║ Hay que mirar quién, cómo, en qué momento, para qué se utilizan. No hemos podido entender cómo se supera la representación en el Referéndum. La propuesta “la soberanía nacional radica en el pueblo” es un galimatías mayor de lo que actualmente existe. Creemos que es más conveniente dejarle al pueblo esa característica del poder al menos para facilitar la determinación de responsabilidades (…)”
[15] Fundamento Jurídico 44
[16] C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[17] Ver entre otras, las sentencia C-551 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-153 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[18] En igual sentido C-1110 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[19] Sentencia C-180 de 1994, (MP. Hernando Herrera Vergara).
[20] La otra información no aplica para el caso de las solicitudes de referendo.
[21] SU-1122 de 2001, (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[22] Sentencia C-141 de 2010, (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, SV: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[23] Jon Elster, Ulises desatado: estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Gedisa, 2002.
[24] Sobre la diferenciación entre poder de reforma y poder constituyente se puede consultar la obra de Pedro de Vega García, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985. Igualmente la obra de Marie – Francoise Rigaux, La Théorie des limites matérielles á l´ exercice de la fonction constituante, Bruxelles, Larcier, 1985. Sobre la diferenciación en la doctrina alemana la obra de Carl Schmitt, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1996 y el texto de Horst Ehmke, Beiträge zur Verfassungstheorie und Verfassungspolitik, Bonn, Athenäum, 1981. La diferenciación también se ha tenido en cuenta en Italia especialmente con el texto de Stefano Maria Ciconnetti, La Revisione della constituzione, Padova, Cedam, 1972. Dentro de la doctrina colombiana explica la diferenciación Gonzalo Ramírez en sus textos, “Los límites a la reforma constitucional y las garantías límites del poder constituyente: los derechos fundamentales como paradigma”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, y “Límites de la reforma constitucional en Colombia: el concepto de Constitución como fundamento de la restricción”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005. También se puede estudiar la diferenciación a través del tratamiento jurisprudencial que se ha dado en países como la India, Alemania, Suráfrica, Italia, Bosnia – Herzegovina, Turquía y Francia en el texto publicado por el Consejo Constitucional francés titulado “Le controle de constitutionnalité des lois constitutionnelles”, en: Les Cahiers du Conseil Constitutionnel, No 27, Paris, Dalloz, 2009. En California el Juez Federal del Circuito de California Vaugh Walker en el caso Perry v. Schwarzenegger consideró que la Proposición Número 8 aprobada por referéndum en el Estado de California en el 2008, que prohibía el matrimonio entre parejas del mismo sexo, era inconstitucional por violar los principios de igualdad y debido proceso insertos en la Constitución Federal. El juez consideró que los procesos referendarios no son un llamado al poder constituyente y deben estar conforme a la Constitución Federal. Ver la Sentencia en: http://metroweekly.com/poliglot/2010/08/04/Perry%20Trial%20Decision.pdf
[25] Sobre el Comité de Promotores en la sentencia C-141 de 2010, la Corte dijo lo siguiente: “Los ciudadanos que deseen ejercer su derecho político de elaborar una propuesta de reforma constitucional deberán conformar un Comité, conformado por nueve (9) miembros, siendo necesario elegir entre ellos un vocero, quien lo presidirá y representará. De igual manera, el artículo 10 de la LEMP prevé la posibilidad de ser promotores, bajo las mismas condiciones, a una organización cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local, o un partido o movimiento político, “debiendo cumplir con el requisito de la personería jurídica en todos los casos”. Aunado a lo anterior, para el caso de las organizaciones, partidos o movimientos políticos, la solicitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso o convención, “por la mayoría de los asistentes con derecho a voto y será la misma asamblea la que los elija”. A renglón seguido, la LEMP precisa que, si el promotor es la misma organización, partido o movimiento, el Comité podrá estar integrado por sus directivas o por las personas que éstas designen. En este orden de ideas, la ley prevé la existencia de un grupo activo de ciudadanos, verdaderos protagonistas del mecanismo de participación, quienes (i) lideran un determinado proceso político, manifestado en un articulado concreto de reforma constitucional; (ii) buscan respaldos ciudadanos a su proyecto, mediante firmas de apoyo, así como los necesarios aportes económicos a la campaña; (iii) adelantan las gestiones pertinentes ante la Organización Electoral; y correlativamente, (iv) deben responder por sus actuaciones. La LEMP no prevé, por el contrario que otras asociaciones particulares intervengan a lo largo del proceso de iniciativa legislativa popular de reforma constitucional”.
[26] SU-1122 de 2001, (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[27] Sentencia C-141 de 2010, (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, SV: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, APV. María Victoria Calle Correa).
[28] ARTÍCULO 24. CERTIFICACIÓN DE LA REGISTRADURÍA. En el término de un mes, contado a partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo” (Negrillas fuera del texto).
[29] “ARTÍCULO 27. CERTIFICACIÓN. La organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana” (Negrillas fueras del texto)
[30] El artículo 40 de la LEMP dice que las campañas de todos los procesos de participación que culminen con una votación, finalizarán a las 12 de la noche del día anterior a la fecha de la votación
[31] C-180 de 1994 (MP. Hernando Herrera Vergara)
[32] Se dijo en dicha jurisprudencia que el momento a partir del cual inicia una campaña a favor de la iniciativa una campaña a favor de una campaña a favor de una iniciativa legislativa popular se inicia cuando comienza sus labores y no como afirmó el CNE, según la cual aquella comienza a partir de la inscripción del Comité de Promotores. Dijo la Corte que, “(…) en lo que concierne al momento a partir del cual inicia una campaña a favor de una iniciativa legislativa popular, la Corte también disiente de la interpretación acordada por el CNE a la LEMP, según la cual aquélla comienza a partir de la inscripción del Comité de Promotores. En efecto, la campaña empieza una vez aquél se constituye e inicia sus labores de recolección de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la Registraduría, es decir, para lograr el cinco (5) por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; en el caso concreto, según el Registrador: 140.326 apoyos ciudadanos. En efecto, para la Corte no escapa el hecho de que la recolección de un número tan elevado de apoyos ciudadanos, a efectos de lograr la inscripción de un Comité de Promotores, demanda la existencia de una infraestructura administrativa y logística importante, la cual, como es evidente, debe ser financiada de alguna manera. De allí que, tampoco se entendería que en estos casos no existiera límite alguno para la recepción de contribuciones individuales, y por ende, del monto global. Correlativamente, la campaña a favor de la iniciativa legislativa popular culmina con la presentación de la misma ante el Congreso (art. 30 de la LEMP), sin perjuicio de los derechos que la LEMP le acuerda al vocero del mismo durante el trámite legislativo.[32]En suma, a juicio de la Corte, las campañas a favor de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitución (i) inician luego de la conformación del Comité de Promotores y terminan con la presentación del proyecto respectivo ante el Congreso de la República; y (ii) se encuentran sometidas a topes individuales y globales” (Negrilla fuera del texto)”.
[33] Sentencia C-141 de 2010, página 223
[34] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 de 2009.
[35] Ley 134 de 1994, Artículo 23. “Verificación de la Registraduría. El Registrador Nacional del Estado Civil señalará el procedimiento que deba seguirse para la verificación de la autenticidad de los respaldos y podrá adoptar técnicas de muestreo científicamente sustentadas, previa aprobación de las mismas por el Consejo Nacional Electoral. Resolución 1056 de 2004, Artículo 5º. “En caso de que el Registrador Nacional del Estado Civil, decida adoptar una técnica de muestreo científico de acuerdo con la facultad que le otorga el artículo 23 de la Ley 134 de 1994, aplicará la aprobada por el Consejo Nacional Electoral el 25 de junio de 1996 o las que la sustituyan modifiquen o adicionen”.
[36] En realidad se trataba del día 18 de junio de 2009, ya que el Acta es la número 189 de la sesión ordinaria del día jueves 18 de junio de 2009. Gaceta del Congreso No 861 de 8 de septiembre de 2009, p. 33
[37] Se inició el trámite para la aprobación en el Congreso el 18 de febrero de 2009.
[38] La Corte Constitucional aclaró en Sentencia C-542 de 1993 (MP. Jorge Arango Mejía) que “las leyes de iniciativa popular no tienen una jerarquía superior a la de aquellas que ordinariamente aprueba el Congreso. Y no la tienen, porque no la consagra la Constitución”. Del mismo modo, la Corte Constitucional en la sentencia C- 551 de 2003 aclara expresamente que la naturaleza jurídica del acto que convoca a referendo tiene vocación de ley, es decir que se asemeja en el procedimiento a una ley ordinaria, pero sin embargo subraya que, tiene unas características especiales o exigencias particulares que son las establecidas en el art. 378 de la C.P.
[39] Analizada en el punto segundo de esta providencia.
[40] Alguna parte de la doctrina considera que este tipo de leyes, al igual que los actos legislativos del art. 375, son leyes especiales y conforman una categoría propia ya que tienen como finalidad modificar la Constitución. Por ende, tendrían la naturaleza jurídica de “leyes de reforma a la Constitución”. Por ejemplo Gonzalo Ramírez dice que, “La naturaleza jurídica de la ley de la reforma constitucional es discutida por parte de la doctrina. En algunos países como Italia, Francia y Alemania para diferenciarla de la ley ordinaria se le da el nombre de ley constitucional. En España tras la jurisprudencia en torno a la aprobación del Tratado de Maastricht (1º de julio de 1992) se afirma que no son “leyes de reforma” sino que tienen la denominación de “reforma de la Constitución” (RAMÍREZ CLEVES, Gonzalo, Op. cit. pp. 446 a 447). Igualmente el profesor Carlos del Cabo explica que estas leyes se diferencian de las leyes ordinarias por sus repercusiones, ya que una vez aprobadas se convierten en Constitución. (DE CABO, Carlos, la reforma constitucional: en la perspectiva de las fuentes del derecho, Madrid, Trotta, 2003, p. 63).
[41] En cuanto a los actos legislativos se ha declarado la inconstitucionalidad de reformas constitucionales por Acto Legislativo en las Sentencias C-543 de 1998 que revisó el Acto Legislativo 01 de 1997. Del mismo modo en la Sentencia C-1092 de 2003 al revisar el Acto Legislativo No 3 de 2002 (reforma de la Fiscalía) que declara la inconstitucionalidad de la última parte del numeral del artículo 250 reformado, ya que se incluyeron temas en el segundo período que no se discutieron en el primero dando lugar a la violación del principio de consecutividad e identidad relativa de los proyectos. Del mismo modo en la Sentencia C – 313 de 2004, que declara inconstitucional el artículo 17 del Acto Legislativo No 1 de 2003 (reforma política) que regulaba la posibilidad de crear un Distrito Administrativo y de Planificación de Bogotá con los municipios aledaños, ya que sólo se surtieron seis de los ocho debates requeridos para aprobar una revisión a la Constitución por intermedio de acto legislativo. Del mismo modo la Sentencia C-372 de 2004 declaró inconstitucional el artículo 7º de la reforma política (Acto Legislativo No 1 de 2003), que daba la posibilidad a las cámaras de elegir el secretario general por cuatro años, por haberse eludido el debate de la reforma, y no haberse tenido en cuenta el principio de consecutividad y de identidad relativa de los proyectos. Este mismo presupuesto se utilizó en la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 10 del Acto Legislativo No 1 2003 que prohibía la elección a cargos públicos o corporaciones cuando coincidieran los períodos. De otra parte en la Sentencia C-668 de 2004 se declara inexequible el artículo 16 de la reforma política que regulaba el número de miembros en las asambleas departamentales, por falta de discusión, y por violación del principio democrático al no permitir el debate ni la participación de las minorías.
[42] Por ejemplo, las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998 y C-1053 de 2005 que estipulan que en las reformas por acto legislativo son improcedentes el mensaje de urgencia, las sesiones conjuntas de las comisiones permanentes y las objeciones gubernamentales. Igualmente, que no es necesaria la aplicación de la sanción presidencial para que el acto legislativo sea válido. Del mismo modo, en la sentencia C-178 de 2007 se estableció que no eran inconstitucionales los decretos expedidos por el presidente de la República para corregir los yerros tipográficos en el caso del estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo No 1 de 2005 sobre Reforma al Sistema de Pensiones.
[43] Ver por ejemplo la sentencia C-055 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) en la que se consideró que a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, la falta de firma del informe de conciliación por parte de uno de los miembros de la comisión accidental, debido a la divergencia de criterios entre ellos, no constituye realmente un vicio de procedimiento subsanable sino una mera irregularidad
[44] Ver por ejemplo la sentencia C-1707 de 2000, (MP. (E): Cristina Pardo Schlesinger), en la que se señaló que en el trámite de aprobación de tratados la falta de representación de quien suscribe puede ser subsanada por la confirmación presidencial; en ciertos casos de iniciativa gubernamental puede ser convalidado por el Gobierno durante el proceso legislativo mediante el aval del texto presentado. Ver también C-809 de 2007, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), en donde se reconoció que frente a proyectos de iniciativa gubernamental exclusiva, “la jurisprudencia reiterada de la Corte ha señalado que se da cumplimiento a lo previsto en el artículo 154 superior no sólo mediante la presentación por parte del gobierno del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo, sino además con la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto. En este sentido la Corte Constitucional ha establecido el principio de razonabilidad en donde establece por ejemplo que el sistema jurídico solo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. Se explica por ejemplo en la sentencia C-760 de 2001, que “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo”. Es decir, no es constitucionalmente válido presentar como “subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo” lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley –o de los actos legislativos- que no se surtieron.
[45] Ver entre otros los Autos A-005 de 1995, (Mp. Jorge Arango Mejía) y 006 de 1995, (MP. José Gregorio Hernández Galindo), A-070 de 2000, (MP. Álvaro Tafur Galvis), A-038 de 2004, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[46] Ver la sentencia C-025 de 1993, (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), en el cual a una que a una ley ordinaria se le dio el trámite de una ley orgánica.
[47] Pie de página 115 de la Sentencia C – 141 de 2010 que cita la Sección Primera del Consejo de Estado del 21 de junio de 2001 y 14 de febrero de 2002
[48] Magistrado Ponente César Hoyos Salazar.
[49] La consulta del Ministro fue la siguiente: “El señor Ministro del interior, doctor Alfonso López Caballero, formula a la Sala la siguiente consulta; “2. ¿Presentado al Congreso el Proyecto de Ley que convoca a un referendo y al cual se incorpora el texto modificatorio de la Constitución, debe el Congreso pronunciarse exclusivamente sobre la aprobación o negación de la convocatoria a referendo; o por el contrario debe además decidir sobre el contenido del texto reformatorio de la Constitución incorporado al proyecto de ley?”
[50] El inciso segundo dispone: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[51] El cual señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
[52] Cita la Sentencia C-305 de 2004. También cita la sentencia C-539 de 2008 que aclaró aspectos fundamentales de dicho principio: “En cuanto al contenido específico del mandato de identidad relativa, la Corte ha sostenido: ‘[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia…” (negrillas añadidas).
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[54] Sentencias C-208 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-238 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), C-1040 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández), C-724 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-856 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[55] Ver sentencias C-044 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-1056 de 2003.
[56] Sentencia C-208 de 2005 “resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 CP.”
[57] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2005. (MPP Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández).
[58] Ibídem.
[59] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[60] Cita de la Sentencia C- 040 de 2010 Al respecto, en la sentencia C-305/04 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), se estableció lo siguiente: “Por lo anterior, resulta claro que las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de los cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus artículos. || Lo anterior ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos. Si en la Constitución anterior se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo durante todo ese trámite, por lo cual cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el proceso (principio de identidad rígida), el constituyente de 1991 permitió a las comisiones y las plenarias de las cámaras introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160), disponiendo que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obligaran a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales de conciliación prepararan un texto unificado que superara las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.”
[61] C-167 de 1993 (MP. Carlos Gaviria Díaz). Se demanda la Ley 4 de 1992, Art. 13, porque supuestamente había sido aprobado por una comisión accidental que no se requería, puesto que no habían existido discrepancias entre los textos aprobados por las dos Cámaras.
[62] Sobre la posibilidad de conciliación de textos debatidos y aprobados, así como sobre la imposibilidad de conciliar asuntos suprimidos en alguno de los debates, ver la sentencia C-040 de 2010. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[63] En el control de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo para la reelección por segunda vez del Presidente de la República, la Corte no encontró que se produjera dicho vicio ya que no se dio el rompimiento de la cadena de avisos. En dicha oportunidad dijo la Corte que, “ como se indicó al inicio de este aparte, en el trámite de la Ley 1354 de 2009 se dejó de anunciar la votación del Proyecto 242 del Senado y 138 de la Cámara de Representantes para la sesión plenaria del Senado que tuvo lugar el 12 de mayo de 2009. Posteriormente, en dicha sesión se anunció la votación del proyecto para la siguiente sesión, continuando con los anuncios de votación del proyecto hasta la sesión plenaria del Senado del 13 de mayo de 2009, como consta en el acta 51 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 536 del treinta (30) de junio de 2009, en que se anunció la votación del proyecto en la siguiente sesión, que tendría lugar el 19 de mayo de 2009. En la sesión celebrada el diecinueve (19) de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso número 537 del treinta (30) de junio de 2009, se incluyó el proyecto de ley en el orden del día para ser debatido y aprobado. El mismo fue aprobado en segundo debate por parte de la Plenaria del Senado en la sesión del 19 de mayo de 2009, siendo publicado en la Gaceta del Congreso número 372 del 26 de mayo de 2009. Como puede observarse la votación del proyecto 242 de 2008 de Senado y 138 de 2008 de la Cámara de Representantes fue anunciado en la sesión anterior a aquella en la que se realizó su votación por parte de la plenaria del Senado, cumpliéndose la exigencia del anuncio previo consagrada en el artículo 8º del acto legislativo 01 de 2003, razón por la cual la Corte no encuentra la ocurrencia de vicio procedimental alguno por el supuesto rompimiento de la cadena de anuncios” (Negrilla fuera del texto). (Sentencia C – 141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)
[64] El artículo 160 de la Constitución fue adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de fecha 3 de julio de 2003 así: “Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: ║ Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[65] Véase entre muchas otras las sentencias C-644 de 2004, (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes); C-549 de 2006, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-172 de 2006, (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-241 de 2006, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y los Autos 038 de 2004 y 089 de 2005, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[66] Véase Auto 038 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[67] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes).
[68] Corte Constitucional, Sentencia C-533 de 2004, (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[69] Corte Constitucional, C-576 de 2006, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, con salvamento parcial de voto de Jaime Araújo Rentería).
[70] Ver por ejemplo las sentencias C-533 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-661 de 2004, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-780 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-333 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-400 de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto), C-930 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-676 de 2006, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-387 de 2008, (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-799 de 2008, (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-031 de 2009, (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-150 de 2009, (MP. Mauricio González Cuervo); C-195 de 2009, (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-248 de 2009, (MP. Luís Ernesto Vargas Silva); C-376 de 2009, (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-379 de 2009, (MP. María Victoria Calle Correa).
[71] Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2004, (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes). Ver también la Sentencia C-930 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño SV: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Álvaro Tafur Galvis).
[72] Sentencias C-927 de 2007, (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-718 de 2007, (MP. Nilson Pinilla Pinilla); C-502 de 2007, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería); C-309 de 2007, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-933 de 2006, (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-864 de 2006, (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería); C-863 de 2006, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería); C-649 de 2006, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Jaime Araujo Rentería); C-576 de 2006, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araujo Rentería); C-337 de 2006, (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería); C-322 de 2006, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería y SV. Alfredo Beltrán Sierra); C-276 de 2006, (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra y SV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-241 de 2006, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-1040 de 2005, (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Jaime Córdoba Triviño, SPV y AV. Humberto Antonio Sierra Porto); y C-780 de 2004, (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra y SPV. Rodrigo Uprimny Yepes). También ver autos de Sala Plena Nos. 232 de 2007, (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería); 145 de 2007, (MP. Nilson Pinilla Pinilla); 119 de 2007, (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería); 053 de 2007, (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería); y 311 de 2006, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Humberto Antonio Sierra Porto, SV. Clara Inés Vargas Hernández).
[73] C-533 de 2008; (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[74] C-400 de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto. SV: Manuel José Cepeda Espinosa; Marco Gerardo Monroy Cabra; Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis).
[75] Ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-531 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-501 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-540 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-737 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SPV Alfredo Beltrán Sierra; SV: Marco Gerardo Monroy Cabra, Clara Inés Vargas Hernández); C-778 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería); C-807 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-920 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-950 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño; SV: Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett); C-992 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-1190 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería AV: Jaime Araujo Rentería); C-065 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda); C-177 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-198 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; SV: Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis); C-309 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-618 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV parcial de Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería); C-886 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-230 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-214 de 2007 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-211 de 2007 (MP. Álvaro Tafur Galvis); Sentencia C-042 de 2006 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[76] En España reciben la denominación de Leyes ómnibus o leyes escoba, es decir aquellas que recogen temas inconexos y que no tienen unidad temática.
[77] Sentencia C-501 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[78] Desde sus primeras sentencias, la Corte resaltó esa importante doble finalidad de la regla de unidad de materia, en los siguientes términos: "La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República” (Sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Fundamento jurídico No 41. En el mismo sentido, ver Sentencia C-531 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero), Fundamento 5.
[79] C-551 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Fundamentos 92 a 95.
[80] Entre otros, ver los artículos 35 (Actas), 36 (Gaceta del Congreso), 88 (Publicidad y transmisión por televisión de las sesiones del Congreso), 144 (Publicación y reparto del proyecto de ley), 156 (Presentación y publicación de la ponencia), 157 (iniciación del debate previa publicación del informe de ponencia), 195 (publicación en un solo texto de las leyes que hayan sido reformadas parcialmente), 231 (Publicidad de las observaciones) y 289 (publicidad del registro) de la Ley 5 de 1992.
[81] Ver entre otras las sentencias C-386 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-161 de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-951 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), C-1040 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández), y C-840 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño). Ver también el Auto 232 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[82] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-386 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Este precedente es reiterado en la sentencia C-951 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[83] Al respecto dijo particularmente la Corte lo siguiente en la sentencia C-760 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra): “Ahora bien, el conocimiento individual obtenido a partir del reparto anticipado y oportuno del documento que contiene el proyecto o las proposiciones a debatir, que puede aceptarse con fundamento en lo dispuesto por el artículo 156 del Reglamento del Congreso, y que resulta acorde con el espíritu del constituyente que buscó agilizar y flexibilizar el trámite legislativo, no puede confundirse con la posibilidad vedada por las normas superiores de aprobar textos implícitos, es decir que no han sido hechos expresos por cualquier medio, que no son determinados y precisos y que por lo tanto son desconocidos por los parlamentarios. (...) Según lo que hasta aquí se ha dicho, el conocimiento que se tenga de un texto sometido a consideración y decisión de los legisladores se obtiene a partir de su lectura, individual o pública y colectivamente, la cual es exigida por las normas comentadas. No de otra forma, pues este conocimiento implica cierto grado de aproximación al objeto conocido, suficientemente cercano como para poder apreciar las particularidades de la opción regulativa propuesta, el cual no se da con otro tipo de información, referencia o comentario. Efectivamente el conocimiento admite grados en cuanto las cosas pueden ser conocidas con mayor o menor profundidad. En lo que respecta a las fórmulas de regulación legal, teniéndose en cuenta que ellas admiten diversos matices, debe concluirse que el conocimiento requerido para poder optar debe ser lo más completo posible, aun dentro del esquema de flexibilidad e informalidad que toleran las disposiciones que regulan el trámite legislativo. Por lo menos la diferencia específica dentro del género de las distintas variantes reguladoras, debe estar precisada. En este orden de ideas, no basta que se informe que existen unas propuestas de enmienda, sino que el conocimiento sobre las mismas debe además recaer sobre las particularidades que ellas presentan, es decir sobre su diferencia específica, la cual está dada por las variaciones del texto que se contemplan, y por la explicación del alcance de tales variaciones.”
[84] Ver la sentencia C-1250 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[85] Ver, entre otras la C-760 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra).
[86] Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[87] Esta Corporación, desde sus inicios, ha establecido que una condición necesaria para el debate es la de permitir que los congresistas intervengan en la discusión. Así, la Sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). “Ciertamente la discusión y el debate, aparte de su deseables intrínsecamente [sic], son connaturales al proceso democrático, el cual puede tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque una determinada idea o proposición. En el plano de la garantía del principio democrático, en el caso presente, este se debe entender respetado como quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de la ley se les brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto.”
[88] C-1039 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[89] Auto 232 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[90] C-951 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynnet).
[91] En el trámite de la Ley 1354 de 2009 que convocaba a un referendo para la reelección por segunda vez del Presidente de la República la Corte estableció que se violó el principio de publicidad ya que el Decreto 4742 de 2008 que convocaba a sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial el momento en que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió. Dicho trámite se cumplió solo a las 18 horas y 20 minutos del día siguiente. Dijo la Corte en dicha oportunidad que, “Para la Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el día 17 de diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre, pues este formalismo no sanea la afectación al principio de publicidad fundamental en el accionar del órgano legislativo” (Sentencia C – 141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)
[92] Cfr. Sentencias T-324 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-446 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-337 de 1997 (MP. Carlos Gaviria Díaz) y C-142 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), entre otras.
[93] Cfr. Sentencia T-261 de 1998 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En esta oportunidad, la Corte se pronunció sobre el alcance de la garantía constitucional del voto secreto, en relación con los formularios E-10 (lista de sufragantes) y E-11 (registro de votantes) y el hecho de la numeración consecutiva de las tarjetas electorales, ante la eventual posibilidad de conocer, mediante el cruce de la información contenida en estos documentos, el sentido del voto de los sufragantes.
[94] Cfr. Sentencia C-142 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[95] Sobre esas diversas fórmulas, ver Francis Hamon. Le referéndum... Loc-cit, p 41.
[96] En la sentencia C-551 de 2003 la Corte concluyó que en definitiva todas las notas introductorias a las preguntas sometidas a votación popular plantean serios problemas constitucionales relacionados con (i) la imposibilidad de una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalización del mecanismo de participación mediante la incorporación de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que suscitaría la aceptación de esos encabezados en un referendo; razón por la cual declaró inexequibles todas las notas introductorias de todos los numerales del texto de la ley aprobada por el Congreso.
[97] En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraños al tema o institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidad lógica o sistemática con la reforma propuesta (F. J. 178).
[98] Al respecto se sostuvo: “La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemático, en vez de promover una decisión reflexiva de la ciudadanía sobre cada tema y artículo, que es el propósito de un referendo, tiende entonces a favorecer la expresión de manifestaciones globales de apoyo o rechazo de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas circunstancias es entonces inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisión libre y autónoma de los ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades políticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del voto en bloque, según la cual el ciudadano no está obligado a usar ese mecanismo y puede en todo caso votar individualmente cada pregunta, no es de recibo, pues la inconstitucionalidad de esa figura en los referendos multitemáticos deriva de la manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del articulado sometido a su consideración, según la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta en un referendo multitemático en el fondo está guiada por la siguiente lógica: si usted tiene confianza en el proponente del referendo, entonces apoye todas estas reformas disímiles, lo cual desnaturaliza el referendo, que es, como dice la LEMP, la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma constitucional (art. 3º de la Ley 134 de 1994), y no la consulta al pueblo sobre su confianza en determinado gobernante. Y por esas razones, el voto en bloque de un referendo multitemático de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta” sentencia C-551 de 2003 F. J. 197.
[99] Sentencia C-551 de 2003.
[100] Se citó en dicha Sentencia lo que se había previsto en la Sentencia C- 821 de 2006 en donde se dijo que el título de la Ley no tenía eficacia normativa. En el fundamento jurídico 10 dicha jurisprudencia se dijo que, “Esta Corte ha considerado, asimismo, que antes que eficacia jurídica directa, el título de una ley constituye un criterio de interpretación de las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a determinar cuál es el alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de aplicación. De este modo, ha señalado que a diferencia de los enunciados normativos de una ley, que contienen proposiciones jurídicas o reglas de conducta en sentido positivo, el título de una ley no configura una norma jurídica con eficacia jurídica directa, sin que lo anterior signifique que el título de una ley no pueda ser objeto de control constitucional, pues a pesar de carecer de fuerza normativa, éste sirve como criterio de interpretación de los preceptos contenidos en el cuerpo normativo, de manera que “un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o de toda una ley no conforme con el estatuto superior”
[101] El artículo 34 de dicha Ley dispone que en la Convocatoria del referendo “Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución”. La Corte determinó en la Sentencia C – 141 de 2010 que “(…) el decreto expedido por el Gobierno nacional es un acto de trámite o de ejecución de la ley, dirigido precisamente a impulsar el procedimiento de convocatoria y cuya finalidad no es llenar las eventuales lagunas normativas existentes en el cuerpo de aquella. En segundo lugar, esta posibilidad resulta extraña a la estricta sujeción al principio de legalidad en sentido positivo que tienen los reglamentos a la ley en el ordenamiento jurídico colombiano, lo que supone que a los decretos reglamentarios les está vedado complementar o completar la ley, como además ha manifestado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Corporación. Menos aún cuando lo que se pretende introducir mediante la regulación reglamentaria es un contenido que debía estar incluido inicialmente en el texto de ésta. Incluso desde una perspectiva lógica sería cuestionable que el Presidente esté autorizado a expedir el decreto de convocatoria si la ley no contiene un enunciado normativo en este sentido”.
[102] Esta disposición fue declarada exequible por la sentencia C-180 de 1994, que dijo al respecto lo siguiente: “La referencia que en ella se hace al "fallo de la Corte Constitucional" se declara exequible, en el entendido que se refiere a la decisión que a esta Corporación le compete proferir con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, sólo por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 241 de la Carta Política (…) Una interpretación distinta del fragmento que se glosa no se acompasaría con el artículo 241 de la Carta. En efecto, esta norma únicamente sujeta a control previo de constitucionalidad la convocatoria a referendo de un acto reformatorio de la Constitución (artículo 241-2 CP). Así, pues, la Constitución Política no le asigna a la Corte Constitucional competencia de control en relación con los actos de convocatoria a referendos sobre normas de carácter departamental, distrital, municipal o local. Además, en relación con los referendos sobre leyes, instituye un control posterior y no previo, según se desprende del numeral 3o. del artículo 241 de la Carta. En lo demás, estima la Corte que la norma se conforma con la Constitución, ya que se contrae a disponer lo necesario, una vez cumplidos los requisitos que la misma exige, para llevar a cabo el referendo por parte del respectivo gobierno.”
[103] Sentencia C-543 de 1998. (MP. Carlos Gaviria Díaz), Fundamento 3.1. Ver también la sentencia C-551 de 2003, (MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-487 de 2002, (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[104] C-551 de 2003, (MP. Eduardo Montealegre Lynett), y ver también las sentencias: C-1200 de 2003 (M.Ps: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández), C-970 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-971 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1040 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández), y C-588 de 2009.
[105] C-551 de 2003, (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[106] Estas reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia C-551 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C-1200 de 2003 (MM.PP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández); C-970 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y C-971 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[107] C-1040 de 2005, (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández; SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra; SPV: Jaime Córdoba Triviño, SPV y AV: Humberto Antonio Sierra Porto).
[108] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[109] Específicamente lo relacionado con la alternancia del poder.
[110] Dijo la Corte en dicha ocasión que “De la anterior presentación se concluye que los elementos estructurales de la Constitución de 1991 que resultan comprometidos con la reforma constitucional propuesta mediante la Ley 1354 de 2009 son (i) el principio de separación de poderes, (ii) el principio democrático, (iii) el principio de igualdad. Una vez identificados los elementos estructurales de la Constitución de 1991 en juego, se hará una breve descripción del alcance de cada uno de ellos tal como ha sido establecido en la Carta Política y desarrollado por la jurisprudencia constitucional, con el propósito de determinar si resultan sustancialmente alterados por el contenido normativo de la Ley 1354 de 2009”.
[111] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[112] MP: Eduardo Montealegre Lynett
[113] MP: Rodrigo Escobar Gil
[114]MP: Manuel José Cepeda Espinosa
[115] MP: Manuel José Cepeda Espinosa
[116] Para bibliografía sobre la diferenciación entre poder de reforma y poder constituyente ver el pie de página 24 de esta providencia.
[117] C-153 de 2004, (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[118] Gaceta del Congreso No. 80 de 25 de febrero de 2009, páginas 15-40, Cfr. Folios 391 a 430, Cuaderno Principal.
[119] Cfr. Folio 390, Cuaderno Principal.
[120] Gaceta del Congreso No. 182 de 2009, pp. 10-22, Cfr. Folios 286 a 307 Cuaderno Principal. La ponencia no fue firmada por el Representante Franklin Legro Segura.
[121] Gaceta del Congreso No. 343 de 2009, pp. 27-28.
[122] Cfr. Folio 282 Cuaderno Principal.
[123] Gaceta del Congreso No. 243 de 2009, p. 1-9.
[124] Cfr. Gaceta del Congreso No. 613 de 2009.
[125] Gaceta del Congreso 542 de 2009, páginas 17-33.
[126] Según consta en el Acta de la Plenaria de la Cámara, No 174 de 6 de mayo de 2009, la proposición aditiva del Representante William Vélez Mesa de incluir también a los adolescentes fue negada. La proposición del Representante Pablo Enrique Salamanca de incluir los delitos de genocidio, desaparición forzada agravada y secuestro extorsivo agravado, fue negada. También fue negada la proposición del Representante Julián Silva de incluir un nuevo artículo que dijera que el Gobierno Nacional priorizará dentro de sus inversiones “la adecuación o construcción de centros de reclusión especiales para esta clase de internos, sin excluir las colonias agrícolas productivas”. Igualmente fue negada la proposición del mismo representante Silva de incluir un apartado que especificara que “el presente referendo se someterá a votación popular en día diferente a cualquier otra elección, incluyendo convocatorias de esta naturaleza”. Por último, no se acogió la proposición del Representante Julián Silva de eliminar “maltrato severo”, dentro de la propuesta de referendo.
[127] Con 95 votos por el Si y 4 por el No de los 166 miembros de la Cámara de Representantes.
[128] Cfr. Folio 208 Cuaderno Principal.
[129] Gaceta del Congreso No. 467 de 2009, pp. 1-16.
[130] Gaceta del Congreso No. 659 de 2009, p. 44.
[131] Gaceta del Congreso No. 660 de 2009, pp.1-30.
[132] Con 10 votos por el Si y 5 por el No.
[133] Gaceta del Congreso No.467 de 2009, p. 16.
[134] Gaceta del Congreso No. 737 de 2009, pp. 14-58.
[135] El cambio del “procederá la prisión perpetua”, por el “se podrá imponer hasta la pena de prisión perpetua”.
[136] Con 60 votos por el Si y 14 por el No de 74 Senadores presentes de los 102 que conforman el Senado de la República.
[137] Debió decir mes de junio.
[138] Este texto ya había citado citado en el numeral 3.3.4 de esta sentencia, pero se estima que por su importancia se tiene que volver a reseñar.
[139] Cfr. Folio 3, Cuaderno 4 de pruebas.
[140] Cfr. Folio 3 Cuaderno 3 de pruebas.
[141] Cfr. Folio 3, Cuaderno 1 de pruebas.
[142] Cfr. Folio 3 Cuaderno 3 de pruebas.
[143] Gaceta del Congreso No. 343 de 2009.
[144] Gaceta del Congreso No. 705 de 2009.
[145] Gaceta del Congreso No. 541 de 2009.
[146] Gaceta del Congreso No. 613 de 2009.
[147] Gaceta del Congreso No. 614 de 2009.
[148] Gaceta del Congreso No. 542 de 2009.
[149] Gaceta del Congreso No. 659 de 2009.
[150] Gaceta del Congreso No. 737 de 2009.
[151] El artículo primero de la Ley 1327 de 2009 estableció “Convocáse al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante Referendo Constitucional decida si aprueba lo siguiente”.
[152] Constitución Política, Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: ║ 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (…)”.
[153] Proyecto de Ley No 260 de 2009, Cámara, Gaceta del Congreso Número 80, miércoles de de febrero de 2009, pp. 15 – 40. El proyecto fue presentado a la Secretaría General de la Cámara con la exposición de motivos el 17 de febrero de 2009.
[154] Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado civil.
[155] De conformidad con el principio de razonabilidad señalado en la sentencia C-760 de 2001, “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo”. (C-760 de 2001, (MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra).
[156] Gaceta del Congreso No. 80 de 2009.
[157] Gaceta del Congreso No. 313 de 2009, p. 7
[158] Gaceta del Congreso No. 467 de 2009, pp. 1-16.
[159] ARTICULO 111. LESIONES. El que cause a otro daño en el cuerpo o en la salud, incurrirá en las sanciones establecidas en los artículos siguientes.
[160] ARTICULO
119. CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION PUNITIVA. <Artículo modificado por el
artículo 200 de la Ley 1098 de 2006. Rige a partir del 8 de
mayo de 2007. Ver Legislación anterior para texto vigente antes de esta fecha.
El nuevo texto es el siguiente:> Cuando con las conductas descritas en los artículos
anteriores, concurra alguna de las circunstancias señaladas en el artículo 104 las respectivas penas se aumentarán de una tercera
parte a la mitad.
Cuando las conductas señaladas en los artículos anteriores se cometan en niños y niñas menores de catorce (14) años las respectivas penas se aumentaran <sic> en el doble.
[161] ARTICULO 104.
CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION. <Penas aumentadas por el artículo 14 de la Ley 890
de 2004, a partir del 1o. de enero de 2005. El texto con las penas aumentadas
es el siguiente:> La pena será de cuatrocientos (400) a seiscientos (600)
meses de prisión, si la conducta descrita en el artículo anterior se cometiere:
1. <Numeral CONDICIONALMENTE
exequible> <Numeral modificado por el artículo 26 de la Ley 1257
de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> En los cónyuges o compañeros
permanentes; en el padre y la madre de familia, aunque no convivan en un mismo
hogar, en los ascendientes o descendientes de los anteriores y los hijos
adoptivos; y en todas las demás personas que de manera permanente se hallaren
integradas a la unidad doméstica...
2. Para preparar, facilitar o consumar otra
conducta punible; para ocultarla, asegurar su producto o la impunidad, para sí
o para los copartícipes.
3. Por medio de cualquiera de las conductas
previstas en el Capítulo II del Título XII y en el Capítulo I del Título XIII,
del libro segundo de este código.
4. Por precio, promesa remuneratoria, ánimo de
lucro o por otro motivo abyecto o fútil.
5. Valiéndose de la actividad de inimputable.
6. Con sevicia.
7. Colocando a la víctima en situación de
indefensión o inferioridad o aprovechándose de esta situación.
8. Con fines terroristas o en desarrollo de
actividades terroristas.
9. En persona internacionalmente protegida
diferente a las contempladas en el Título II de éste Libro y agentes
diplomáticos, de conformidad con los Tratados y Convenios Internacionales
ratificados por Colombia.
10. <Numeral modificado por el artículo 2 de la Ley 1309 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> Si se comete en persona que sea o haya sido servidor público, periodista, juez de paz, miembro de una organización sindical legalmente reconocida, político o religioso en razón de ello.
[162] Por ejemplo ejemplo en el artículo 9 de la Convención sobre los derechos del niño de 1989, se dice “Los Estados Partes velaran por que el niño no sea separado de sus padres contra la voluntad de estos excepto cuando, a reserva de revisión judicial, las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es necesaria en el interés superior del niño. Tal determinación puede ser necesaria en casos particulares, por ejemplo, en los casos que el niño sea objeto de maltrato o descuido por parte de los padres…”.
[163] M.P. Humberto Sierra Porto.
[164] Sobre las distintas formas de definir “maltrato”
y especialmente sobre el maltrato infantil (MI)
se puede consultar a Martínez, A. y de Paúl, J, Maltrato y abandono en
la Infancia, Madrid, Martínez Roca, 1993, y Wolfe D., Programa de conducción de
niños maltratados, México, Trillas, 1991. Igualmente el artículo del Comité de
Maltrato infantil de la Sociedad Chilena
de Pediatría, “El maltrato infantil desde la bioética: el sistema de salud y su
labor asistencial ante el maltrato infantil, ¿qué hacer?”, en: Revista
Chilena de Pediatría, 2007, Vol. 28, (Suplemento 1), pp. 85-95. Enlace: http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0370-41062007000600007
[165] El cadáver del niño fue encontrado a finales de septiembre de 2008
[166] En marzo de 2006 se supo que el Tribunal Superior de Bogotá rebajó la pena a Luis Alfredo Garavito de 30 a 22 años por colaboración en las investigaciones, al haber revelado en donde se encontraban el cuerpo de uno de los menores. En el programa de televisión “El mundo según Pirry”, emitido el 11 de junio de 2006, se denunciaba que por los subrogados penales y las rebajas de penas, Garavito podría salir de la cárcel cumpliendo solo 11 años de prisión.
[167] Se dice en los “Objetivos y antecedentes del Proyecto de ley del Informe de Ponencia para Primer Debate del Proyecto de Ley 260 de 2008, Cámara que, “En el años 2006 congresistas de varios partidos políticos y de varias regiones del país, en uso de los derechos consagrados en los artículos 375 de la Constitución y 221 de la Ley 5ª de 1992, presentaron a consideración del Congreso de la República el Proyecto de Acto Legislativo número 034 de 2006 ¿por medio del cual se modifica el artículo 34 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones?. La reforma constitucional propuesta en ese momento, al igual que esta, tuvo como finalidades la protección de los derechos fundamentales de los niños y las niñas y fue producto de una extensa y juiciosa investigación, que llevó a determinar con precisión el alto grado de vulnerabilidad de los derechos a la integridad física y moral de nuestros menores y la impunidad para castigar los delitos atroces que se cometen contra ellos. Además, la necesidad de crear un ordenamiento jurídico lo suficientemente fuerte, en la imposición de las sanciones y acorde con la gravedad que significa la violación de los derechos de nuestros niños y niños. En julio de 2007, en un nuevo período legislativo, los mismos congresistas seguros del terreno abonado en cuanto a la creación de conciencia y sensibilización en todos los sectores de la sociedad colombiana, respecto de la necesidad de establecer sanciones acordes con la gravedad de los delitos que se buscan castigar, insistieron en esa reforma constitucional, sometiéndola nuevamente a consideración del Congreso de la República (…) En aquella oportunidad, se radicó la ponencia para primer debate, pero, desafortunadamente no se le alcanzó a dar discusión a la propuesta (…) El Proyecto de reforma constitucional que se somete a consideración del país, tiene como fundamento y antecedentes los innumerables casos de violaciones a los derechos de los niños (as) y la forma errática como estos no son prevenidos y castigados severamente, como corresponde cuando las víctimas son quienes tienen derechos prevalentes. En Colombia tenemos esa vergüenza social que no se puede desconocer bajo ningún punto de vista, y corresponde a todas las instancias de orden social, representativo y gubernamental crear las normas jurídicas tendientes a castigar severamente a quienes cometen delitos atroces en contra de nuestros niños (as)”. (Negrilla fuera del texto).
[168] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[169] Como se apuntó anteriormente, en la Sentencia C-141 de 2010 se dijo que, “el principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración”.
[170] Considero que el trámite que culmina en la expedición de una ley convocatoria a un referendo de iniciativa ciudadana, comprende no solo uno, sino dos momentos en los cuales los ciudadanos hacen uso de mecanismos de participación democrática distintos, ambos consagrados en el artículo 103 constitucional. Así, los procedimientos iniciales, en los cuales los ciudadanos se reúnen para solicitar al Congreso de la República la expedición de una ley convocatoria a referendo, comprende el ejercicio del mecanismo de participación ciudadana de iniciativa legislativa, no así el de referendo, pues este mecanismo sólo inicia con la convocatoria, que es la Ley de la República por medio de la cual el Congreso emplaza a los ciudadanos a pronunciarse mediante el sufragio, y se concreta con el pronunciamiento en las urnas sobre el texto aprobado por el Congreso, esta última susceptible del control de Constitucionalidad por parte de esta Corporación.
[171] Recuérdese que el Art. 241 Constitucional dispone que: “A
[172] Constitución Política, Art. 241, num. 2. (Subrayas fuera del texto original).
[173] Cfr. Sentencia C-551
de 2003. En ella la Corte consideró que “es
razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la
posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la
Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad
suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación,
entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por
[174] Como por ejemplo de los propios del ejercicio del derecho de participación ciudadana a través del mecanismo de iniciativa legislativa,
[175] “Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las
condiciones del artículo 155, el Congreso,
mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas
Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el
mismo Congreso incorpore a
La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral”
[176] Constitución Política, Art. 155: “Podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un
número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral
existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales
o diputados del país. La iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de
conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los
proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas del trámite” (subrayas fuera del texto original).
[177] Sin duda alguna, este requisito hace parte de aquellos que pueden ser saneados, más aún si se consulta la tesis de la instrumentalidad de las formas, ya que en este caso el propósito de la formalidad, que es la verificación del número de apoyos válidos para la iniciativa se cumplió a cabalidad.
[178] Cfr. Estatuto de
“1. La Corte podrá, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 110, imponer a la persona declarada culpable de uno de los crímenes a que se hace referencia en el artículo 5 del presente Estatuto una de las penas siguientes:
[…]
b) La reclusión a perpetuidad cuando lo justifiquen la extrema gravedad del crimen y las circunstancias personales del condenado.[…]” (subrayas fuera del texto original).
[179] Existen, no obstante, antecedentes de iniciativas ciudadanas presentadas ante el Congreso, cuyo trámite se inició únicamente con base en la certificación expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, y sin que el Congreso valorara el cumplimiento material de los requisitos para dar inicio al trámite legislativo. Este es el caso del Acto Legislativo 09 de 2006, proyecto de iniciativa ciudadana sobre reforma al sistema de seguridad social, que finalmente fue archivado.
[180] El monto máximo autorizado por
[181] C-760 de 2001, (MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra).
[182] C-737 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett), en donde se dijo: “
[183] Así se sostuvo en la
sentencia C-500 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis, SPV. Jaime Araujo Rentería)
en donde se afirmó que: “
[184] C-737 de 2001, (MP. Eduardo Montealegre Lynett, Salvamentos parciales de voto de Alfredo Beltrán Sierra, Marco Gerardo Monroy Cabra, y Clara Inés Vargas Hernández).
[185] Ver por ejemplo la sentencia C-1707 de 2000,
(MP. (E): Cristina Pardo Schlesinger), en la que se señaló que en el trámite de
aprobación de tratados la falta de representación de quien suscribe puede ser
subsanada por la confirmación presidencial; en ciertos casos de iniciativa
gubernamental puede ser convalidado por el Gobierno durante el proceso
legislativo mediante el aval del texto presentado. Ver también C-809 de 2007,
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa), en
donde se reconoció que frente a proyectos de iniciativa gubernamental
exclusiva, “la jurisprudencia reiterada de
[186] Código Penal, Artículo 115. “Perturbación psíquica. Si el daño consistiere en perturbación psíquica transitoria, la pena será de prisión de dos (2) a siete (7) años y multa de veintiséis (26) a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes. ║ Si fuere permanente, la pena será de tres (3) a nueve (9) años de prisión y multa de veintisiete (27) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
[187] Sentencia C-578 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa; aclaración de voto del Magistrado Rodrigo Escobar Gil).
[188] C-205 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández). Ver también la sentencia C-034 de 2005, (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[189] Sobre el punto del estado de sujeción especial de los reclusos frente al Estado ver, entre otras, las sentencias T-596 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón); C-318 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero); T-705 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-706 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-714 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-966 de 2000 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[190] Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Artículo 10. 1. Toda persona privada de libertad será tratada
humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. ║
[191] Convención Internacional de los Derechos del Niño. Artículo 37. Los Estados Partes velarán por que: ║ a) Ningún niño sea sometido a torturas ni a otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. No se impondrá la pena capital ni la de prisión perpetua sin posibilidad de excarcelación por delitos cometidos por menores de 18 años de edad.
[192] Estatuto
de Roma, Artículo 110. Examen de una reducción de la pena. ║ 1. El
Estado de ejecución no pondrá en libertad al recluso antes de que haya cumplido
la pena impuesta por
[193] Ver entre otros textos: BOHLANDER, Michael. The Remains of the Day – Whole life sentences alter
Bieber. En The Journal of Criminal Law (2009), pp. 30-47. Rotman, Edgardo. Do criminal offenders have a constitutional right to rehabilitation?
En The Journal of Criminal Law and
Criminology, Vol 77, No. 4, pp. 1023-1067. Kaiser,
Günther. Comment: Human Rights in the
Enforcement of Sanctions involving the Deprivation of
[194] Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
[195] En cuanto a los límites al poder de reforma
constitucional pueden consultarse las Sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003,
C-572 de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005 y, por todas,
[196] Corte Constitucional, Sentencias T-401 de 1992, T-499 de 1992, T-011 de 1993, T-338 de 1993, T-123 de 1994, C-176 de 1994, T-472 de 1996, C-045 de 1998, C-521 de 1998, T-556 de 1998, T-1430 de 2000, T-881 de 2002, T-299 de 2003 y T-1145 de 2005, entre muchas otras.
[197] “La dignidad
humana...es en verdad principio fundante del Estado (CP art.1). Más que derecho
en sí mismo, la dignidad es el presupuesto esencial de la consagración y
efectividad del entero sistema de derechos y garantías contemplado en
[198] “En la base
axiológica de
[199] “La dignidad como
principio fundante de
[200] “A juicio de
[201] “Se ordenó
entonces retirar del ordenamiento esa expresión por considerar que ella es
incompatible con el concepto de dignidad humana, cuyo respeto constituye
el fundamento de todo nuestro ordenamiento jurídico (artículo 1º de
[202] “De lo expuesto fluye que cuando el Estado,
independientemente de cualquier consideración histórica, cultural, política o
social, establece normas sustanciales o procedimentales dirigidas a regular las
libertades, derechos o deberes del individuo, sin tener presente el valor
superior de la dignidad humana, serán regulaciones lógica y sociológicamente
inadecuadas a la índole de la condición personal del ser humano y, por contera,
contrarias a
[203] “Es que el
concepto de dignidad humana no constituye hoy, en el sistema colombiano,
un recurso literario u oratorio, ni un adorno para la exposición jurídica, sino
un principio constitucional, elevado al nivel de fundamento del Estado y base
del ordenamiento y de la actividad de las autoridades públicas. En virtud de la
dignidad humana se justifica la consagración de los derechos humanos como
elemento esencial de
[204] “En primer
término, debe anotarse que el concepto de Estado Social de Derecho (artículo
[205] Corte Constitucional, Sentencia T-881 de 2002.
[206] Corte constitucional, Sentencia T-299 de 2003
[207] Corte Constitucional, Sentencia T-1145 de 2005.
[208] Ferrajoli, L., Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Valladolid, 1997, p. 465.
[209] Corte Constitucional, Sentencia T-1145 de 2005. En sentido similar pueden consultarse, entre muchas otras, las Sentencias T-422 de 1992, T-596 de 1992, T-065 de 1995, C-318 de 1995, T-705 de 1996, T-714 de 1006, T-153 de 1998, T-881 de 2002, T-687 de 2003, T-490 de 2004, T-792 de 2005,
[210] Corte Constitucional, Sentencias T-401 de 1992, T-881 de 2002, T-1145 de 2005, entre muchas otras.
[211] Corte Constitucional, Sentencia T-1083 de 2002.
[212] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-153 de 1998 y T-851 de 2004, entre otras.
[213] Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 21 – “Trato humano de las personas privadas de su libertad (artículo 10)”. Expresa el Comité: “2. El párrafo 1 del artículo 10 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos es aplicable a todas las personas privadas de libertad en virtud de las leyes y autoridad del Estado e internadas en prisiones, hospitales..., campos de detención, instituciones correccionales o en otras partes. Los Estados Partes deben asegurarse que el principio en él estipulado se observe en todas las instituciones y establecimientos bajo su jurisdicción en donde las personas están internadas.”
[214] En la misma Observación el Comité sostuvo: “4. Tratar a toda persona privada de libertad con humanidad y respeto de su dignidad es una norma fundamental de aplicación universal. Por ello, tal norma, como mínimo, no puede depender de los recursos materiales disponibles en el Estado Parte. Esta norma debe aplicarse sin distinción de ningún género...” (Resaltado fuera de texto)
[215] Corte Constitucional, Sentencia C-430 de 1996.
[216] Sobre la crisis de los fundamentos absolutos y únicos de las penas y su fundamentación en principios diversos según los diversos momentos de desarrollo del proceso de adjudicación penal, ver H.L.A Hart- "Introducción a los principios de la pena" en Jerónimo Bertegón, Juan Ramón de Páramo. Derecho y moral. Ensayoa analíticos. Barcelona: Ariel, 1990, pp 163 y ss. Igualmente, Juan Fernández Carrasquilla. Derecho Penal Fundamental. Bogotá: Temis, 1989, pp 84 y ss.
[217] H.L. Hart. Op-cit, p 180.
[218] Roxin Claus “
[219] Roxin Claus “Iniciación al Derecho Penal de Hoy”
Publicaciones de
[220] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-591 de 2003, C-430 de 1996, C-144 de 1997, C-806 de 2002, C-1404 de 2000, C-647 de 2001, T-881 de 2002, C-205 de 2003, C-271 de 2003, C-062 de 2005, T-635 de 2008, entre muchas otras.
[221] Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 27 de marzo de 1989, exp. 1892 (288-E).
[222] Schumpeter la define como “… un conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas, en las cuales está prevista y facilitada la participación más amplia posible de los interesados.”. Schumpeter, Joseph. “Capitalismo, Socialismo y Democracia”. 1984 pg. 343
[223] Bobbio asegura
que la democracia es "aquel sistema institucional, para llegar a
decisiones políticas, en el que los individuos adquieren la facultad de decidir
por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo". Agrega
que ésta se encuentra “caracterizada por
un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está
autorizado a tomar las decisiones colectivas y con qué procedimientos”, los
derechos y libertades no son atributos exclusivos de la democracia aunque si
son importantes para su existencia: “estos derechos no son propiamente reglas
del juego: son reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego”. Bobbio,
Norberto. 1994, “El futuro de
[224] Robert Dahl define la democracia como un sistema de poliarquía que “se caracteriza fundamentalmente por su aptitud para responder a las preferencias de los ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre ellos”. En relación, con la palabra “Poliarquía”, Dahl considera que en la actualidad no puede hablarse propiamente de democracias sino de poliarquía que se serán más o menos democráticos dependiente del movimiento de dos variables: (i) el número de personas facultadas para tener voz en un sistema de debate público y (ii) derecho a participar en las elecciones y en el gobierno.
[225] Giuseppe Di Palma,
“La consolidación democrática: una visión minimalista”. Revista Española de
Investigaciones Sociológicas (REIS), núm
[226] Cfr. Gil Calvo, Enrique “Un Hexágono de Calidad Democrática”. Revista Claves de Razón Práctica. Marzo de 2010- No. 200
[227] Para Maritain la democracia se define como el “Bien común volcado
sobre las personas; autoridad política que dirija a hombres libres hacia ese
bien común y la vida política. Inspiración personalista, comunitaria y
pluralista de la organización social, vinculación orgánica de la sociedad civil
con la religión, sin compulsión religiosa ni clericalismo, dicho de otro modo,
sociedad real, no decorativamente cristiana”. Maritain,
Jacques ‘Los
Derechos del Hombre y
[228] O´Donell, Guillermo “Otra institucionalización”,
[229]Collier D. y Levitsky S. August 1996, “Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research”, Working Paper #230 - pág 6
[230] El concepto de democracia deliberativa ha cobrado auge en el pensamiento político y jurídico. Habermas es considerado como representativo de la doctrina de la democracia deliberativa, al postular que en las democracias contemporáneas el pluralismo hace necesario abrir espacios de comunicación y construcción de consensos, en donde las condiciones formales o procedimentales garanticen una deliberación pública y una argumentación que haga posibles tales acuerdos. (Cfr. Habermas, Jürgen “Facticidad y Validez (sobre el Derecho y el Estado Democrático de Derecho en términos de Teoría del Discurso) Editorial Trotta, Madrid, 1998). A la noción de democracia deliberativa se refiere también Carlos Santiago Nino en “La constitución de la democracia deliberativa”, Barcelona. Gedisa, 1997.
[231] Pineda García, Rodrigo. “La democracia deliberativa”. En Ius et Praxis. V.8 n.2. Talca 2002.
[232] Sentencia C-674 de
[233] Sentencia SU-747 de
[234] Ver página 105.
[235] ANDREA GREPPI, Concepciones de la democracia en el ordenamiento jurídico contemporáneo. Madrid, Ed. Trotta, 2006, p. 31.
[236] Ver página 110.
[237] Ver página 109.
[238] Ver página 112.
[239] Ver página 109.
[240] Ver página 104.
[241] Ver página 133.
[242] Este examen ocupa las páginas 149 y siguientes.
[243] Pág. 261
[244] Sobre el debate del llamado gobierno de los jueces, ver “Estudios de Derecho Constitucional" de Manuel Aragón Reyes. Segunda Edición, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, 2009. En la página 255, el Profesor Manuel Aragón Reyes señala: “El Estado constitucional ya no podría ser calificado como una forma pura, una democracia, sino como una forma mixta, en el que la democracia de la ley estaría templado (corregida) por la aristocracia de los jueces. Estos compondrían, pues una especie de nueva noblesse de robe”
[245] Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1997p 293
[246] En esta sentencia se declaró inexequible la
norma que establecía que las decisiones de los órganos de dirección de los
organismos deportivos serían aprobadas mediante voto ponderado de sus
afiliados (el voto de cada organismo tendría un mayor o menor valor dependiendo
de su participación en competencias oficiales).
[247] En este fallo
[248] Sentencia C-089 de
[249] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 1131
de agosto 6 de 1998. En este caso, al interpretar el artículo 32 de
[250] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de Nulidad N° 2345 de febrero 3 de 2000.
[251] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de catorce (14) de agosto de dos mil nueve (2009).