ACUERDO ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y LA
ORGANIZACION DEL TRATADO DEL ATLANTICO NORTE (OTAN) SOBRE COOPERACION Y
SEGURIDAD DE INFORMACION-Configuración de vicio de
procedimiento insubsanable en trámite legislativo/ACUERDO ENTRE LA REPUBLICA
DE COLOMBIA Y LA ORGANIZACION DEL TRATADO DEL ATLANTICO NORTE (OTAN) SOBRE
COOPERACION Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Imposibilidad de verificar número de
senadores que aprobó el proyecto de ley en segundo debate, configura un vicio
insubsanable
La Corte concluye que para el asunto bajo examen no resultan acreditados
todos los requisitos propios del trámite de las leyes que aprueban un tratado
internacional, y que el vicio de procedimiento que se configura es de carácter
insubsanable por cuanto en el momento preciso de llevarse a cabo la votación de
la iniciativa legislativa 086 de 2013 ante la Plenaria del Senado de la
República (segundo debate), ni del acta de sesión ni de la certificación
respectiva es posible acreditar las exigencias constitucionales de quórum decisorio
y de la aprobación por la mayoría simple, así como tampoco se logra establecer
el requisito legal que consagra el artículo 123-4 de
la Ley 5ªde 1992.
Como la irregularidad que se evidencia tuvo lugar en una etapa estructural del
proceso legislativo y afecta la conformación democrática de la voluntad
parlamentaria del Senado de la República, la Ley 1734 de 2014, resulta inexequible.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES APROBATORIAS
DE TRATADOS-Naturaleza
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE
TRATADO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parámetros para
establecer violación/VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Excepción
a la votación nominal y pública
La jurisprudencia constitucional ha entendido que en el caso de las
excepciones a la regla general de votación nominal y pública, las mismas no
pueden ser interpretadas como una vía para eludir el cumplimiento de los
requisitos que la Constitución impone para aprobar válidamente un proyecto de
ley. Por lo menos así lo ha identificado en las siguientes providencias: (i)
Auto 032 de 2012, en el cual la Corte declaró que la aprobación del informe de
objeciones gubernamentales a un proyecto de ley, aun cuando sea unánime, como
no se encuentra taxativamente relacionada dentro de las excepciones que
habilitan la votación ordinaria, deben entonces cumplirse acudiendo a la regla
general de votación nominal y pública; y, (ii) Auto 118 de 2013, en el cual
esta Corporación evidenció la ocurrencia de un vicio de procedimiento en el
trámite de un proyecto de ley estatutaria que fue aprobado en la plenaria del
Senado por votación ordinaria, sin que existiera ningún elemento que permitiera
inferir razonablemente el cumplimiento de la regla de mayorías absolutas para
ese tipo de iniciativas conforme al artículo 153 Superior, ni la existencia de
claridad ni de certeza sobre la voluntad unánime de impartirle aprobación.
Justamente en este último auto en mención (Auto 118 de 2013), la mayoría de la
Corte señaló que “la unanimidad como causal de excepción al mandato
constitucional de votación nominal y pública sólo puede ser de recibo cuando,
en virtud del principio de transparencia, haya claridad en torno a ella en la
aprobación de un proyecto, en lo posible procurando que se pueda identificar
qué congresistas se ausentaron, quienes se abstuvieron, quienes votaron, y cuál
fue el sentido de los que así lo hicieron”. Así mismo, como parte de la ratio
decidendi, precisó que cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre
la base de la unanimidad, pero ésta no es debidamente registrada por la
corporación legislativa, se configura un vicio de inconstitucionalidad. Lo
anterior se presenta cuando (i) se constata que hubo decisión aprobatoria pero
no es posible determinar si esta fue o no unánime a través de los medios
idóneos, o (ii) cuando no se conoce el resultado concreto de la votación.
Cualquiera de esas dos situaciones lleva al desconocimiento de un requisito
esencial de validez en el trámite legislativo. De allí que, como acertadamente
lo explicó la Corte en el Auto 118 de 2013, siempre que se acuda a la
unanimidad como forma de votación ordinaria para aprobar una iniciativa
legislativa, es imperativo que se pueda acreditar, de manera clara y
suficiente, que tal votación fue unánime y no simplemente aprobatoria, ello con
el fin de constatar si el proyecto de ley ha contado o no con el quórum
decisorio requerido y con las mayorías constitucionales exigidas para ser ley
de la República.
QUORUM DECISORIO-Jurisprudencia
constitucional/QUORUM DECISORIO Y MAYORIAS REQUERIDAS-Requisitos
constitucionales/REQUISITOS DE QUORUM Y MAYORIAS EN TRAMITE
LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento
Referencia: expediente LAT-436
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1734 del 8 de septiembre de
2014, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República
de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación
y Seguridad de Información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de
Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
Magistrada Ponente (E):
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Bogotá, DC., tres (03) de junio de dos mil quince
(2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 10 de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de
revisión del “ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA
ORGANIZACIÓN DEL TRATADO DEL ATLÁNTICO NORTE SOBRE COOPERACIÓN Y SEGURIDAD DE
INFORMACIÓN” , suscrito en la ciudad de Bruselas,
Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013, y la Ley 1734 del 8 de septiembre de 2014,
por medio del cual fue aprobado.
I. ANTECEDENTES
1. Con base en lo dispuesto en el artículo 241-10
de la Carta Política,
mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 10 de
septiembre de 2014 (Fl. 1 cuaderno principal), dentro del término
constitucional, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
remitió copia autenticada de la Ley 1734 de 2014, para efectos de su
revisión constitucional.
2. El Magistrado Sustanciador titular, mediante
auto del 3 de octubre de 2014 (Fl. 18 cuaderno principal), avocó el
conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Una vez recibidas
éstas, mediante auto de 10 de noviembre de 2014 (Fl. 314 del cuaderno
principal), se ordenó continuar el trámite del control de constitucionalidad y,
en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin
de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rinda el concepto correspondiente y
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, a los Ministros del Interior, de
Justicia y del Derecho, de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, al
igual que al Defensor del Pueblo, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura,
al Fiscal General de la Nación, al Director de la Policía Nacional y al
Director General de la Dirección Nacional de Inteligencia.
Fueron además invitados a participar los Decanos de
las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, de los
Andes, Libre, Javeriana, de Antioquia, del Rosario, de Ibagué y Externado de
Colombia, al igual que el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –
Dejusticia, el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y la Comisión
Colombiana de Juristas.
3. De manera que, luego de surtidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, esta Corporación
se pronuncia respecto de la constitucionalidad del instrumento internacional
bajo examen.
II. TEXTO DE LA NORMA.
La ley objeto de análisis,
cuya publicación se efectuó en el Diario Oficial 49.268 del 8 de septiembre de
2014, es la siguiente:
“LEY 1734 DE 2014
(septiembre 8)
Diario Oficial No. 49.268 de 8 de septiembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de
Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y
Seguridad de Información”, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica,
el 25 de junio de 2013.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto del “Acuerdo entre la República de Colombia y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de
Información”, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de
junio de 2013.
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia fiel y completa en castellano
del Acuerdo en siete (7) folios, certificado por el Coordinador Encargado del
Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa
en los archivos de ese Ministerio).
ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA ORGANIZACIÓN DEL TRATADO DEL
ATLÁNTICO NORTE SOBRE COOPERACIÓN Y SEGURIDAD DE INFORMACIÓN.
La República de Colombia, representada por
Su Excelencia Juan Carlos Pinzón Bueno,
Ministro de Defensa Nacional
y
la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN),
representada por
Su Excelencia Anders Fogh Rasmussen,
Secretario General de la OTAN.
Habiendo acordado hacer consultas sobre aspectos políticos y de
seguridad de interés común y ampliar e intensificar la cooperación;
Conscientes de que la efectiva cooperación en este aspecto conlleva el
intercambio de información sensible y/o privilegiada entre las Partes;
Han acordado lo siguiente:
ARTÍCULO 1.
Las Partes deberán:
(i) proteger y salvaguardar la información y el material de la otra
Parte;
(ii) hacer todo lo que esté a su alcance por garantizar que, si es
clasificada, dicha información y material mantendrán las clasificaciones de
seguridad establecida por cualquiera de las partes con respecto a información y
material del origen de esa Parte y protegerá dicha información y material de
acuerdo con los estándares comunes acordados,
(iii) no utilizarán la información y el material intercambiados para
propósitos diferentes de los establecidos en el marco de los respectivos
programas y de las decisiones y resoluciones inherentes a dichos programas;
(iv) no divulgarán dicha información y material a terceros sin el
consentimiento de la Parte que origina.
ARTÍCULO 2.
(i) El Gobierno de Colombia acepta el compromiso de hacer que todos sus
connacionales quienes, en desarrollo de sus funciones oficiales, requieran o
puedan tener acceso a información o material intercambiado de acuerdo con las
actividades de cooperación aprobadas por el Consejo del Atlántico Norte, hayan
sido investigados y aprobados en materia de seguridad antes de que obtengan
acceso a dicha información y material.
(ii) Los procedimientos de seguridad estarán diseñados para determinar
si una persona, teniendo en cuenta su lealtad y fiabilidad, puede tener acceso
a información clasificada sin poner en riesgo su seguridad.
ARTÍCULO 3.
La Oficina de Seguridad de la OTAN (NOS), bajo la dirección y en nombre
del Secretario General y el Presidente, el Comité Militar de la OTAN, actuando
en nombre del Consejo del Atlántico Norte y el Comité Militar de la OTAN, y
bajo su autoridad, es responsable por hacer los arreglos de seguridad para la
protección de información clasificada intercambiada dentro de las actividades
de cooperación aprobadas por el Consejo del Atlántico Norte.
ARTÍCULO 4.
El Gobierno de Colombia informará a NOS la autoridad de seguridad con la
responsabilidad nacional similar. Se redactarán Convenios Administrativos
separados entre OTAN y el Gobierno de Colombia, los cuales abarcarán, entre
otras cosas, las normas de la protección de seguridad recíproca para la
información que sea intercambiada y la coordinación entre NOS y la autoridad de
seguridad de la República de Colombia y NOS.
ARTÍCULO 5.
Antes de intercambiar cualquier información clasificada entre OTAN y el
Gobierno de Colombia, las autoridades de seguridad responsables deberán
establecer de manera recíproca a su satisfacción que la Parte receptora está
dispuesta a proteger la información que reciba, tal como lo requiere el
originador.
ARTÍCULO 6.
Este Acuerdo entrará en vigor en la fecha en que el Gobierno de Colombia
y OTAN se hayan notificado entre sí por escrito que se han cumplido sus
respectivos requerimientos internos legales para la entrada en vigor de este
Acuerdo.
El Gobierno de Colombia o la OTAN podrá denunciar este Acuerdo en
cualquier momento mediante notificación escrita entre sí. La información o el
material que sea intercambiado previo a la fecha de terminación de este Acuerdo
seguirá siendo protegida de acuerdo con sus disposiciones.
En testimonio de lo cual, los Representantes arriba nombrados firman el
presente Acuerdo.
Dado en duplicado en Bruselas, el día 25 de junio de 2013, en español,
inglés y francés teniendo los tres textos la misma autoridad.
Por la República de Colombia,
JUAN CARLOS PINZÓN BUENO.
Por la Organización del Tratado del Atlántico Norte,
ANDERS FOGH RASMUSSEN.
CÓDIGO DE CONDUCTA.
El Gobierno de la República de Colombia
representado por
Su Excelencia Juan Carlos Pinzón Bueno,
Ministro de Defensa Nacional,
Considerando que dentro del marco de las actividades de cooperación
aprobadas por el Consejo del Atlántico Norte, el Consejo del Atlántico Norte
podrá invitar a terceros Estados para participar en entidades políticas y
militares en OTAN;
Considerando que el Consejo del Atlántico Norte ha solicitado que dichos
terceros Estados se comprometan a no explotar la facilidades que ofrece OTAN
para ello para actividades que sean incompatibles con los principios de
cooperación y/o que sean en detrimento de los intereses nacionales de las
naciones miembro de la Alianza;
Por el presente se declara comprometido para ello.
En testimonio de lo cual, el suscrito plenipotenciario estampa su firma
en este “Código de Conducta”.
Dado en duplicado en Bruselas, el día 25 de junio de 2013 en español,
inglés y francés, teniendo los tres textos la misma autoridad.
Por el Gobierno de la República de Colombia
Juan Carlos Pinzón Bueno”
(…)
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébase el “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización
del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información”,
suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de
1944, el “Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado
del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información”, suscrito en
la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013, que por su
artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a
partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del
mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige
a partir de la fecha de su publicación.”
III. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Relaciones
Exteriores
La Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales
del Ministerio de Relaciones Exteriores, en escrito radicado ante esta
Corporación el 26 de noviembre de 2014, solicitó declarar la exequibilidad de
la Ley 1734 de 2014, por cuanto la misma cumplió con los requisitos formales
previstos en la Constitución Política para su suscripción y aprobación
legislativa, y porque su contenido atiende los principios y postulados que
gobiernan el Estado colombiano.
En primer lugar, señaló que la Organización del
Atlántico Norte – OTAN, es una organización internacional política y militar
que surgió como un esfuerzo de los países europeos para cumplir tres objetivos:
disuadir el expansionismo soviético, prohibir el resurgimiento del militarismo
nacionalista en Europa a través de una fuerte presencia norteamericana en el
continente, y el fomento de la integración política. Sin embargo, explicó que
en la actualidad el propósito esencial de la OTAN es salvaguardar la libertad y
la seguridad de sus miembros, mediante estrategias políticas y militares.
En el aspecto político, señaló que la OTAN promueve
valores democráticos y fomenta consultas y cooperación en asunto de defensa y
seguridad, con el objeto de construir confianza y prevenir conflictos; y en el
aspecto militar, está comprometida con la resolución pacífica de las
controversias, pero si fallan los esfuerzos diplomáticos, la OTAN tiene la
capacidad militar necesaria para desarrollar operaciones de manejo de crisis,
ya sea por sí sola o en cooperación con otros países.
En segundo lugar, adujo que la OTAN está conformada
por 28 países “miembros de las principales democracias de Norteamérica
y Europa”, y que para el logro de sus objetivos coopera con un conjunto de
países que si bien no hace parte de su estructura organizativa, son
llamados países de contacto que escogen los temas en los
cuales desean cooperar y el alcance de tal actividad. De allí que Colombia haya
decidido ampliar e intensificar la cooperación, mediante la regulación del
manejo de la información en el Acuerdo suscrito con la OTAN.
Al respecto precisó que “el sector Defensa
de la República de Colombia viene desarrollando una estrategia de cooperación
internacional, la cual se rige por la prudencia, el respeto, la cooperación, la
transparencia y el pragmatismo, siempre privilegiando la vía diplomática y el
derecho internacional”, por ello se pretende participar en diferentes
escenarios internacionales con el fin de mejorar la capacidad de la Fuerza
Pública. En esa medida, señaló que el Acuerdo suscrito con la OTAN se convierte
en un mecanismo idóneo para la ejecución de la estrategia internacional del
Sector Defensa, con miras a lograr una mayor efectividad en la lucha contra la
delincuencia trasnacional.
2. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
La apoderada especial de La Nación – Ministerio de
Defensa Nacional, mediante escrito recibido en esta Corporación el 27 de noviembre
de 2014 y complementado el 3 de marzo de 2015, pidió declarar exequible el
Acuerdo bajo examen y la Ley 1734 del 8 de septiembre de 2014, porque cumplió a
cabalidad con los requisitos formales previsto en la Constitución Política para
su suscripción y aprobación legislativa.
Para tal efecto, señaló que el Acuerdo “fue
suscrito en Bogotá” (sic), el 25 de junio de 2013, por el Ministro de
Defensa Nacional, Juan Carlos Pinzón Bueno, en nombre y representación de la
República de Colombia, y según plenos poderes que le fueron conferidos por el
Presidente de la República el 21 de junio de 2013, debidamente refrendados por
la Ministra de Relaciones Exteriores. Precisó que el acto de suscripción fue
confirmado por el Presidente de la República, con sujeción a lo dispuesto en el
artículo 189-2 de la Constitución Política, impartiendo aprobación ejecutiva el
2 de septiembre de 2013, autorizando y ordenando someter a consideración del
Congreso de la República el referido Acuerdo.
Explicó que en virtud de la aludida autorización,
el Gobierno Nacional, por intermedio de la Ministra de Relaciones Exteriores y
del Ministro de Defensa Nacional, de conformidad con los artículos 150-16,
189-2 y 224 Superiores, presentó ante la Secretaría General del Senado de la República
el proyecto de Ley aprobatoria del “Acuerdo entre la República de Colombia y
la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad
de Información”, suscrito en Bruselas, el 25 de junio de 2013.
Seguidamente hizo referencia al trámite legislativo
ordinario que surtió el proyecto de ley, el cual en su sentir se acató en la
totalidad cumpliendo con las publicaciones, los anuncios, los debates
respectivos y las aprobaciones con el quórum decisorio requerido.
Después, centró su intervención en las razones por
los cuales debe declararse exequible el Acuerdo desde el punto de vista
material. Así, comenzó indicando que la OTAN es una organización internacional
de carácter político y militar, formada a partir de una alianza de 28 países
que comparten valores democráticos y promocionan la cooperación en asuntos de
defensa y seguridad, buscando prevenir conflictos. Señaló que el principio
fundamental que mantiene esta alianza de países de Norteamérica y Europa, es el
compromiso común de mantener una cooperación entre sus miembros basado en la
indivisibilidad de la seguridad, por ello lucha por preservar su seguridad
mediante mutuas garantías y relaciones estables con otros países. Resaltó que
existen Estados no miembros que por diferentes razones han
entablado una relación de asociación y de cooperación con la OTAN para
desarrollar diversos temas de interés común.
Luego, la apoderada especial del Ministerio de
Defensa señaló que esa Cartera viene desarrollando una estrategia de
cooperación internacional en temas de defensa y seguridad, que se despliega en
los ámbitos bilateral y multilateral. Esa estrategia busca ampliar las
capacidades, modernizar y profesionalizar con los últimos avances, a las
mujeres y a los hombres que hacen parte de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, con miras a que Colombia se consolide como un actor relevante
en los escenarios regionales, hemisféricos y globales. Por consiguiente,
precisó que “es un objetivo estratégico de Colombia fortalecer la
cooperación con organismos multilaterales y otras nacionales, no solamente en
la perspectiva de buscar mayor efectividad en la lucha contra la delincuencia
trasnacional y otras amenazas, sino también para orientar la visión de futuro
de las Fuerzas Armadas de Colombia”.
En seguida enfocó su intervención en resaltar la
importancia de la relación de cooperación entre Colombia y la OTAN, arguyendo
que en el marco de la estrategia de cooperación antes descrita, la misma “resulta
ser de mayor importancia para los intereses nacionales”. Sostuvo que “la
experiencia de Colombia en la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y la
delincuencia trasnacional en general, es hoy reconocida a nivel internacional,
incluyendo la OTAN. Así, con el presente Acuerdo, Colombia tiene la intención
de compartir sus capacidades y su experiencia con la OTAN, así como tener
acceso a las mejores prácticas y a los altos estándares en áreas como
logística, transformación de Fuerzas Armadas, misiones humanitarias, misiones
de paz, derechos humanos y contratación pública en materia de defensa, entre
otros”.
Indicó que con la adopción de estos elevados
estándares, se está dando cumplimiento al desafío de “definir la hoja
de ruta” que determine el futuro de las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional, dentro de un modelo de planeación a mediano y largo plazo que busca
evolucionar de manera concordante con los retos operaciones.
Así, señaló que el beneficio de esta relación de
cooperación se traduce en dos aspectos principales: (i) contar
con un espacio idóneo para que el país puede ofrecer y mostrar la experiencia
de sus Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico, el terrorismo, el
secuestro, la extorsión, el lavado de activos y otras amenazas trasnacionales
que hoy afecta a muchos países en el mundo y que amenaza la seguridad y
estabilidad internacional, al igual que la formación en derecho humanos de los
uniformados y los procesos de fortalecimiento de las instituciones de
seguridad; y, (ii) en la marco de la cooperación, la OTAN
ofrecerá a Colombia la posibilidad de tener acceso a conocimiento, experiencia,
buenas prácticas en materia de misiones de paz, misiones humanitarias, derechos
humanos, justicia militar, procesos de transformación y mejoramiento del sector
de defensa y seguridad.
Culminó ese tema señalando que la relación de
cooperación que surge con la OTAN derivada de la suscripción del Acuerdo bajo
estudio, en ningún caso implica la presencia de tropas extranjeras en
territorio colombiano y tampoco la membresía de Colombia a la OTAN.
La apoderada especial del Ministerio de Defensa
Nacional adujo que el tipo de información a intercambiar se relaciona con los
programas e iniciativas de cooperación bilateral en aspectos logísticos,
técnicos y operativos, lo cual implica el intercambio de información sensible
y/o privilegiada de las Partes. De allí que “algunas de estas medidas
incluyen el compromiso de proteger y salvaguardar la información y el material
que se intercambia, lo cual implica asegurar el cumplimiento de procedimiento de
seguridad comunes, así como el compromiso de no divulgar información a terceros
sin el consentimiento de la parte que origina”.
En escrito complementario precisó que el Acuerdo
establece un mecanismo para los intercambios de información que se requieran en
el marco de la relación de cooperación estratégica que se busca establecer con
la OTAN, por lo cual, en caso de que la información que se pretenda
intercambiar tenga algún tipo de clasificación restringida y limitada, existe
un mecanismo que garantiza a las dos partes el cumplimiento de la normatividad
interna, sin que se pueda hablar de su indeterminación. Por consiguiente, “el
Acuerdo no crea derecho alguno que vincule al Gobierno Colombiano respecto del
tratamiento que deba dar a la información de carácter clasificado. Por el
contrario, el Acuerdo establece que el intercambio de información clasificada
se realizara a satisfacción de cada una de las Partes (artículo 5), lo que
significa que el mismo es respetuoso de los procedimientos y normas que vinculan
a cada una de las partes en el marco de la normatividad que les rige”.
Al respecto, señaló que hay materialidad
legislativa compuesta por las normas que se encuentran vigentes al interior del
ordenamiento jurídico colombiano sobre reserva y protección de la información
(Ley 57 de 1985, Ley 1437 de 2011, Ley Estatutaria 1621 de 2013, Ley
Estatutaria 1581 de 2012 y Ley 1712 de 2014, al igual que la Convención
Americana de Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional),
las cuales soportan la implementación que mediante convenios administrativos
(art. 4 del Acuerdo) desarrollarán las Partes, cuando a ello haya lugar; por
ende, consideró claro que el Gobierno Nacional al suscribir dichos convenios
debe sujetarse al marco jurídico mencionado para realizar intercambios de
información, logrando su protección y seguridad. En ese sentido, estimó que no
existe indeterminación en el Acuerdo por cuanto los límites legales para la
protección y seguridad de la información y el acceso a la misma, se encuentran
definidos en la legislación colombiana.
Finalizó su intervención manifestando que el
Acuerdo no vulnera derechos fundamentales porque desde el artículo 1º se
establece que el intercambio de información es “sobre aspectos
políticos y de seguridad”, cuya clasificación puede ser pública o
reservada, caso último en el cual se garantiza la seguridad y protección de la
información por la Parte emisora según las normas vigentes en el ordenamiento
interno, siendo aceptadas las condiciones por la Parte receptora.
Sostuvo que puntualmente el Acuerdo no vulnera el
artículo 74 de la Constitución, porque si bien el instrumento internacional
establece la prohibición de divulgar la información objeto del tratado, esto no
se traduce en la imposibilidad de que cualquier persona pueda solicitar
información pública y se le conceda el acceso a la misma, más aún si se trata
de pública permanente. Indicó que “lo que se restringe es la
posibilidad de que el receptor de la información, que para el caso de la información
originada es la OTAN, pueda divulgarla por decisión propia”.
Así mismo, fue enfática en afirmar que esa
obligación de no divulgar información objeto del Acuerdo a terceros no afecta
el derecho fundamental al hábeas data, porque el Gobierno Nacional al
intercambiar información que involucre datos personales sensibles, debe dar
prevalencia a la aplicación de la Ley 1581 de 2012, y porque las personas
interesadas en conocer la información acerca de datos personales que reposa en
bases de datos administradas por el Gobierno Colombiano, pueden hacer su
solicitud a la autoridad competente en virtud de la misma Ley 1581 de 2012 y no
en desarrollo del Acuerdo suscrito con la OTAN.
3. Intervención del Departamento Administrativo -
Dirección Nacional de Inteligencia
La Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento
Administrativo – Dirección Nacional de Inteligencia, en su intervención
solicitó la declaratoria de exequibilidad del Acuerdo bajo estudio y de su ley
aprobatoria, en tanto el primero no vulnera preceptos constitucionales y, de
otra parte, porque la segunda cumple con todos los requisitos de formación y
contenido para ser considerada ley de la República.
Concretamente, señaló que el Acuerdo bajo examen
busca crear mecanismos que sirven para alcanzar los fines esenciales del Estado
descritos en el artículo 2º de la Constitución, a la vez que corresponde al
ejercicio constitucional del Gobierno Nacional respecto al manejo de las
relaciones internacionales conforme al artículo 189 Superior, en tanto que la
política del Sector Defensa se orienta a la “aproximación del sector a
diferentes regiones del mundo con criterios estratégicos de prevención,
cooperación y modernización para el fortalecimiento de la seguridad y defensa
nacional”. Así, el Acuerdo hace parte del importante proceso de integración
que ha venido adelantando Colombia en el Sector de Defensa, con el fin de
mejorar su capacidad y obtener herramientas de información que le permita
conocer los fenómenos actuales que amenazan la seguridad e integridad del
Estado.
Indicó que el tener acceso a la información que
brinda el Acuerdo con la OTAN, contribuiría a defender la independencia
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia del orden justo. Así mismo, ayudaría a prevenir amenazas contra
intereses superiores como la seguridad y la defensa nacional.
De otro lado, afirmó que en la función de
inteligencia y contrainteligencia el activo más preciado es la información, ya
que ella después de haber sido recolectada y procesada, da como resultado un
informe que le sirve al Presidente de la República en la prevención y
neutralización de las amenazas a los intereses legítimos de la Nación.
Puntualizó que el artículo 11 de la Ley 1621 de 2013, señala que los organismos
de inteligencia y contrainteligencia pueden cooperar con homólogos de otros
países, para lo cual se deben establecer protocolos de seguridad para
garantizar la protección y reserva de la información intercambiada, debiendo
tales protocolos ceñirse a la Constitución, el derecho internacional de los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
Así mismo, sostuvo que respecto a la transferencia
internacional de datos personales, es necesario establecer reglas de seguridad
exigiendo al país receptor que cuente con un adecuado nivel de protección a la
luz de los estándares actuales sobre la materia, para brindar de esa forma
garantías a los derechos constitucionales, en especial al derecho a la
intimidad.
Por último, afirmó que el Acuerdo bajo examen es importante
porque permite tener acceso a las buenas prácticas que en materia de protección
de la información manejan los países miembros de la OTAN, fortalece el
conocimiento de datos relevantes para combatir el delito trasnacional y
contrarrestar las amenazas, y porque le permite al Estado complementarse con
otros canales de información a los que no tiene acceso de primera mano, lo que
le permite contar con los elementos de juicio necesarios para la toma de
decisiones en el tiempo prudente. Sin embargo, recalcó que se deben adoptar
medios seguros e idóneos para la transmisión de la información.
4. Intervención de la Universidad de Ibagué
La Decana de la Facultad de Derecho de esa
institución educativa, emitió concepto en el que solicitó la declaratoria de
exequibilidad del Acuerdo que suscribió la República de Colombia con OTAN en
Bruselas el 25 de junio de 2013, al igual que de la Ley 1734 de 2013 que aprobó
el instrumento internacional.
Para fundar su petición, indicó que desde el punto
de vista formal no existe objeción alguna, en tanto el Acuerdo como su ley
aprobatoria, cumplieron con todos los parámetros que establecen la Constitución
Política y la Convención de Viena de 1969.
Seguidamente, sostuvo que el contenido material del
Acuerdo suscrito con la OTAN sobre cooperación y seguridad de la
información, “se fundamenta en que dicho tipo de tratados, apoyan
activamente la lucha del Estado Colombiano en contra del terrorismo y la delincuencia
internacional, además de contribuir con el fortalecimiento de las fuerzas
militares colombianas a través de la cooperación internacional con organismos
de la importancia estratégica de la Organización del Tratado del Atlántico
Norte”.
5. Intervención de la Comisión Colombiana de
Juristas “CCJ”
El Coordinador de Incidencia Nacional de la CCJ, en
escrito recibido el 25 de noviembre de 2014 en la Secretaría de la Corte,
agradeció la invitación que se hizo a la Comisión para presentar concepto de constitucionalidad
en relación al proceso de la referencia, pero manifestó que por compromisos
previamente adquiridos no podían emitirlo.
I.
IV. CONCEPTO DE
LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E):
1. La Procuradora General de la Nación (E), doctora
Martha Isabel Castañeda Curvelo, en ejercicio de las competencias previstas en
los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro
del trámite de la referencia, en el que solicitó a la Corte como pretensión
principal, declarar la inexequibilidad de la Ley 1734 de 2013.
Posteriormente, en escrito complementario, pidió subsidiariamente declarar
la exequibilidad condicionada de dicha ley y planteó disponer que el Presidente
de la República realice una declaración interpretativa frente al artículo 4º
del Acuerdo.
2. En cuanto al procedimiento pre-legislativo, la
Vista Fiscal indicó que (i) el Gobierno Nacional confirió
plenos poderes al Ministro de Defensa Nacional el 21 de junio de 2013, para que
en su nombre suscribiera el “Acuerdo entre la República de Colombia y
la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad
de Información”, cumpliéndose de esa forma la competencia del
funcionario que firmó el instrumentos internacional en representación de
Colombia; y, (ii) el Presidente de la República mediante
aprobación ejecutiva del 2 de septiembre de 2013, dispuso someter el mencionado
Acuerdo al Congreso de la República para su discusión y aprobación.
3. En relación con el proceso legislativo, el
Ministerio Público señaló que (i) se dio cumplimiento al
requisito de presentación del proyecto por parte del Gobierno Nacional al
Senado de la República, y al requisito de su publicación antes de dársele trámite
inicial en la Comisión Segunda del Senado de la República, (ii) se
respectó el lapso mínimo entre debates dispuesto en el artículo 160 de la
Constitución; (iii) en todas las sesiones se respetó el quórum
exigido y la aprobación del proyecto se hizo según la mayoría requerida, previo
anuncio en sesión anterior; (iv) la aprobación del proyecto de
ley se dio dentro del término de dos legislaturas según lo previsto en el
artículo 162 de la Constitución; (v) el Congreso de la
República actuó dentro de sus competencias respecto de la aprobación de leyes
que incorporan tratados internacionales al ordenamiento jurídico, puesto que no
modificó el contenido del Acuerdo; y, (vi) luego de la
aprobación por parte del órgano legislativo, el 8 de septiembre de 2014 el Presidente
de la República sancionó la ley bajo examen y la remitió a la Corte
Constitucional el 10 de septiembre de 2014. Así las cosas, encontró satisfechos
todos los requisitos constitucionales.
4. Frente al análisis
material del instrumento internacional, la Procuradora General de la Nación
(E), manifestó que el mismo desde un punto de vista general, no desconoce los
mandatos constitucionales sobre relaciones y política internacional, por cuanto
la cooperación entre la OTAN y Colombia tiene como propósito fortalecer la
capacidad operativa de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional mediante
el intercambio de información entre las partes. Indicó que ese propósito en
nada contradice el artículo 2º de la Constitución, porque el establecimiento de
medidas que busquen mejorar el desempeño de la Fuerza Pública en aspectos
relacionados con la defensa y seguridad nacional, propende por el cumplimiento
de la misión constitucional de proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
Así mismo, contribuye a la realización del artículo 217 Superior, ya que con el
acceso efectivo a información de primera mano, la Fuerza Pública puede
desarrollar las finalidades de defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
Agregó que el Acuerdo no
implica una injerencia en la soberanía nacional porque Colombia no cumple con
el requisito geográfico para ser miembro de la OTAN, por ende, solo puede
establecer parámetros de cooperación en materias relativas a la seguridad y a la
lucha contra conductas delictivas trasnacionales. Además, no supone la
presencia de tropas extranjeras en el territorio colombiano. Por lo anterior,
estimó que el instrumento internacional “no parece ser contrario a la
conveniencia nacional ya que, como se indicó, el fortalecimiento de la Fuerza
Pública a partir del suministro de información en forma recíproca, tiene fines
constitucionales legítimos e importantes”.
Refiriéndose puntualmente a
la conformidad del contenido específico del tratado, indicó que el mismo afecta
el derecho fundamental al hábeas data (art. 15 inc. 2º de la
C.P.) y el derecho a acceder a los documentos públicos (art. 74 ibídem),
en la medida que establece una prohibición de divulgar la información objeto
del instrumento internacional.
Al respecto, la Vista
Fiscal afirmó que “el problema central del contenido del tratado radica
en su alto grado de indeterminación, pues de su texto no se deriva con claridad
el tipo de información que será objeto de intercambio. En efecto, en el tratado
no se puede distinguir con claridad qué tipo de información cabe dentro de la
denominación genérica de ‘información clasificada’, pues parece referirse a
distintas clases de información”. Así, señaló que la información objeto del
Acuerdo podría entenderse al menos de dos formas disimiles:
La primera hipótesis
interpretativa es que “la información clasificada podía entenderse como
información pública, lo que resulta problemático pues no resultan claros los
parámetros sobre los que opera la reserva y respecto de quiénes es
oponible”. Para explicar lo anterior, sostuvo que en artículo 1º del
Acuerdo, el numeral 1º refiere al deber de protección y salvaguardia de la
información en general, mientras que en el numeral 2º indica que las Partes
deberán hacer todo lo que esté a su alcance para garantizar que, si es
clasificada, dicha información mantenga las clasificaciones de seguridad de
conformidad con los estándares comunes acordados.
Luego indicó que según el
artículo 2º del Acuerdo, respecto del Estado colombiano el sujeto que puede
acceder a la información objeto del instrumento internacional es un servidor
público, porque éste en desarrollo de sus funciones oficiales puede requerir o
tener acceso al material intercambiado. De allí, según el Ministerio Público,
resulta que la información y material objeto de intercambio entre las partes
podría ser catalogada como información pública, siendo solo permitido su acceso
a servidores públicos, situación que tornan el Acuerdo en inconstitucional por
desconocer en ese punto el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, al igual que el artículo 74 de la Constitución que establece el
derecho fundamental de acceder a la información pública.
En el mismo sentido, adujo
que el Acuerdo no establece para el funcionario que maneja la información una
obligación de motivar la negativa de acceso a la información pública solicitada
por un residente colombiano, así como tampoco refiere al lapso durante el cual
la información materia del instrumento internacional tendrá la clasificación de
reservada, ni precisa el ámbito de aplicación de la reserva pues solo indica
que es reservada respecto de terceros en forma genérica. En esos términos,
señaló que la reserva sería incluso oponible a las autoridades judiciales y a
organismos de control, lo que supone un obstáculo a las funciones judiciales y
de control.
La segunda hipótesis
interpretativa que planteó la Procuradora General de la Nación (E), derivada de
la indeterminación del Acuerdo, es que la información a la que refiere el
mismo “podría tratarse de información personal y, en particular, datos
personales sensibles, con el consecuente problema que el tratado no prevé
formas para que esa información sea conocida por su titular, puesto que la
obligación de guardar la reserva frente a terceros, distintos a las partes, si
es bastante clara”, lo que termina afectando el derecho fundamental al
hábeas data.
En suma, el Ministerio
Público concluyó que las dos interpretaciones posibles, que indicó pueden no
ser las únicas, dan cuenta del alto grado de indeterminación del Acuerdo bajo
examen porque existe vaguedad respecto del contenido de la información objeto
de intercambio entre las Partes, razón por la cual solicitó, como pretensión
principal, la inexequibilidad del mismo y de su ley aprobatoria.
5. En escrito separado, la
Vista Fiscal solicitó subsidiariamente la exequibilidad
condicionada de la Ley 1734 de 2014, bajo el
entendido que antes de hacer intercambios de información clasificada, las
autoridades de la República de Colombia deben establecer con las autoridades de
la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que los términos en los cuales
esa Organización debe proteger la información que le suministre la República de
Colombia deben ajustarse a la Constitución Política y a nuestras leyes internas
que regulan, entre otros asuntos, el hábeas data, el derecho a la intimidad, el
manejo de la información sensible de las personas residentes en Colombia, el
tratamiento de la información pública, la información exceptuada por daño a los
intereses públicos, y los límites y fines de la función de inteligencia y
contrainteligencia.
Y declarar exequible el “Acuerdo entre la
República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre
Cooperación y Seguridad de Información”, suscrito en la ciudad de Bruselas,
Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013, disponiendo que el Presidente de la
República al manifestar su consentimiento en obligarse por este instrumentos
internacional, realice una declaración interpretativa respecto del
artículo 4º, según la cual, los convenios administrativos separados del
Acuerdo que se redacten y celebren entre la OTAN y el Gobierno de la República
de Colombia, no pueden implicar obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a
las suscritas por las Partes, so pena de ser considerados tratados
internacionales independientes que para entrar en vigor deben agotar los
trámites previos constitucionales de aprobación por el Congreso de la República
y la revisión previa por parte de la Corte Constitucional.
Para fundamentar la
pretensión subsidiaria, indicó que como el instrumento internacional en su
artículo 5º contempla que antes del intercambio de información clasificada
entre la OTAN y el Gobierno de Colombia, las autoridades de seguridad
responsables deberán establecer de manera recíproca la protección de la
información de acuerdo con los requerimientos del originador de la misma, “(…)
resulta viable que el Gobierno de Colombia antes de hacer intercambio de
información clasificada, establezca con la OTAN los términos en los cuales esa
Organización debe proteger la información que le suministre la República de
Colombia, los cuales deben ajustarse a la Constitución Política y las leyes” que
regulan el tema, más aún cuando en el preámbulo del instrumento se establece
claramente que las partes contratantes son conscientes que la efectiva
cooperación en este aspecto conlleva el intercambio de información sensible y/o
privilegiada entre las Partes.
En forma adicional, adujo
que como el artículo 4º del instrumento internacional establece la posibilidad
de redactar convenios interadministrativos entre las Partes Contratantes para
regular la protección de seguridad recíproca de la información intercambiada,
entonces, en tales convenios es obligatorio que las autoridades de la República
de Colombia atiendan los parámetros que sobre el manejo de la información
consagran la Carta Política y las leyes.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Naturaleza del control de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241-10
de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para revisar
este instrumento internacional y su ley aprobatoria. El control de
constitucionalidad que realiza esta Corporación es completo, automático, y
versa tanto sobre el contenido material del Acuerdo bajo estudio y de su ley
aprobatoria, como sobre la concordancia entre su trámite legislativo y las
normas constitucionales.
En relación con el aspecto formal corresponde a la
Corte examinar dos aspectos: de una parte, la validez de la representación del
Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción
del tratado, y de otra, la observancia de las reglas del trámite legislativo
que precedieron a la aprobación de la ley objeto de análisis.
Al respecto, esta Corporación tiene en cuenta que
la Constitución Política no dispone de un procedimiento legislativo especial
para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional. Por este
motivo, este tipo de instrumentos debe seguir, en términos generales, el mismo
trámite que una ley ordinaria. Desde esta perspectiva se requiere, en razón del
trámite ordinario: (i) la publicación oficial del proyecto de
ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la
comisión constitucional correspondiente del Senado de la República (Art. 154
C.P); (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las
comisiones y plenarias de cada una de las cámaras (Art. 157 C.P.); (iv) que
entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que
entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C.P.); (v) la
comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; (vi) la
votación nominal y pública en cada una de las células legislativas, salvo
cuando se trata de votación unánime, y (vii) la sanción
presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los
seis días siguientes (Art. 241-10 C.P).
Por último, frente a los aspectos de fondo, la
labor de la Corte consiste en confrontar las disposiciones del instrumento
internacional sujeto a análisis y las de su ley aprobatoria con los preceptos
constitucionales, a fin de determinar si se ajustan o no a la Carta Política.
De acuerdo con este marco de análisis, la Sala
asume a continuación el estudio del tratado.
2. La revisión del aspecto formal.
2.1. Representación del Estado, suscripción del
Acuerdo y aprobación presidencial
El Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante
comunicación del 15 de octubre de 2014[1],
firmada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la
Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales, informó a esta Corporación que
para la suscripción del “Acuerdo entre la República de Colombia y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de
Información”, el Gobierno Nacional otorgó plenos poderes al Ministro de
Defensa Nacional, Juan Carlos Pinzón Bueno.
Dentro del material probatorio aportado por la
Cancillería se encuentra copia del documento del 21 de junio de 2013, que
otorgó plenos poderes al Ministro de Defensa Nacional para que suscribiera en
nombre del Estado Colombiano, el Acuerdo con la OTAN sobre cooperación y
seguridad de información[2],
lo cual se materializó el 25 de junio de 2013 en Bruselas – Reino de Bélgica.
Adicionalmente, dicha agencia estatal remitió copia
del acto por medio del cual el Presidente de la República impartió la
respectiva aprobación ejecutiva el 2 de septiembre de 2013, y sometió a
consideración del Congreso de la República el mencionado Acuerdo[3].
En este orden de ideas, la Sala encuentra que el
Acuerdo en comento fue suscrito de conformidad con las disposiciones
constitucionales que regulan la celebración de tratados internacionales por
parte del Estado colombiano. Advierte igualmente que fueron cumplidas las
previsiones contenidas en el artículo 7, numeral 1º, literal a) de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el sentido que para la
adopción y autenticación de un tratado, al igual que para manifestar el
consentimiento del Estado en obligarse por un acuerdo internacional, se
considera que una persona representa a un Estado si presenta plenos
poderes, como sucede en el presente caso.
Finalmente, en lo que concierne a la aprobación
presidencial del Acuerdo, se tiene que el Presidente de la República cumplió
con este requisito y ordenó la remisión del texto correspondiente al Congreso,
con el fin que fuera discutido y aprobado, cumpliéndose con ello lo previsto en
los artículos 189-2 y 224 de la Constitución Política.
2.2. Examen del trámite de la Ley 1734 de 2014 ante
el Congreso de la República.
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en
las Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la
Corte Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de
Representantes, esta Corporación estableció que el proyecto de ley radicado
bajo los números 086 de 2013 Senado y 168 de 2013 Cámara,
que finalizó con la expedición de la Ley 1734 de 2014 “Por
medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de
Información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de
junio de 2013” surtió el siguiente trámite:
2.2.1. Trámite en el Senado de la República.
2.2.1.1. Publicación del proyecto y
reparto. El proyecto de ley correspondiente a la aprobación del “Acuerdo
entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico
Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información”, suscrito en la
ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013, fue presentado al
Senado de la República el 11 de septiembre de 2013, por la Ministra de
Relaciones Exteriores, Dra. Ángela Holguín Cuéllar, y el Ministro de Defensa
Nacional, Dr. Juan Carlos Pinzón Bueno. El texto del proyecto de ley y la
respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso N°
711 del 11 de septiembre de 2013[4].
Ese mismo día el Secretario General del Senado de
la República, remitió el proyecto de ley 086 de 2013 al Presidente de esa
célula legislativa para que procediera a su reparto, advirtiéndole que por la
materia la competencia correspondía a la Comisión Segunda Constitucional
Permanente. Por tal razón, el mismo 11 de septiembre de 2013, el entonces
Presidente del Senado de la República repartió el mencionado proyecto de ley a
la Comisión Segunda Constitucional Permanente.
Entonces, tanto el inicio del trámite legislativo
en el Senado de la República como la presentación del proyecto de ley por parte
del Gobierno Nacional, satisfacen los requisitos constitucionales para iniciar
el trámite de una ley aprobatoria de tratado.
Primer debate
2.2.1.2. Informe de ponencia. El
informe de ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la
República fue presentada por los senadores Carlos Emiro Barriga Peñaranda y
Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, siendo publicado en la Gaceta del Congreso No.
857 del 23 de octubre de 2013[5].
2.2.1.3. Anuncio. El proyecto de
ley 086 de 2013 fue anunciado por el Secretario de la Comisión Segunda del
Senado de la República el 23 de octubre de 2013, según consta en el Acta No. 06
de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1005 del 5 de
diciembre de 2013, en los siguientes términos:
“El Secretario, Diego Alejandro González González,
informa al Presidente, el 4º punto es el anuncio de discusión y votación de
proyectos de ley para la próxima sesión de Comisión. Por
instrucciones del señor Presidente, anuncio de discusión y votación
de proyectos de ley para la próxima sesión. (…)
6. Proyecto de ley número 86 de 2013
Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre la República
de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte-Sur, cooperación
y seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de
Bélgica, el 25 de junio de 2013.
Le informo señor Presidente que han sido anunciados
los proyectos de ley para la próxima sesión de Comisión.
Se levanta la sesión, se cita para el próximo
miércoles en la sede de la Central de Inteligencia de la Policía
Nacional” (negrillas fuera del texto original).
Si bien en la parte final de la sesión llevada a cabo el 23 de octubre
de 2013, se citó a los senadores integrantes de la Comisión Segunda
Constitucional Permanente para el “próximo miércoles en la sede de la
Central de Inteligencia de la Policía Nacional”, es decir, el 30 de octubre
de 2013, lo cierto es que revisando el consecutivo de actas, la “próxima
sesión de Comisión” -como se indicó en el anuncio- tuvo lugar en el salón
de sesiones de la Comisión Segunda del Senado el 6 de noviembre de 2013, fecha
en la cual se aprobó el proyecto de ley, por lo cual la Sala evidencia que el
anuncio para discusión y votación del proyecto de ley 086 de 20013, se cumplió
efectivamente en la sesión previa a aquella en la cual fue decidido.
Sobre el punto, importa precisar que si bien el artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Constitución
Política, exige que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán
discutidos y votados en una sesión posterior, y que se convoque para su
aprobación en una fecha futura, también es cierto que esa fecha puede ser
prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. Justamente
la Corte ha avalado como anuncios con fechas determinables, aquellos que
utilizan expresiones como “próxima sesión” o “siguiente
sesión”[6],
entre otras, sin que exista un vicio de forma que afecte aquella regla
constitucional.
Es más, en la medida en que el objeto del anuncio previo es el conocimiento
de los proyectos de ley que serán objeto de decisión, con el fin de no
sorprender a los congresistas y de que éstos preparen la discusión, sí por
razones diversas la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente
fijado, no se incurre en vulneración a la Carta Fundamental si del contexto
existen elementos que permitan determinar con claridad cuando se realizará la
votación.
Para el caso, como la sesión que fue citada para el 30 de octubre de
2013 no se realizó, y en el anuncio se indicó que la discusión y aprobación del
proyecto de ley se efectuaría en la “próxima sesión”, reafirmando
luego que tendría lugar en la “próxima sesión de Comisión”, no cabe
duda que al haberse llevado a la cabo la aprobación del proyecto de ley en la
primera ocasión siguiente en que volvió a sesionar la Comisión[7],
se cumplió plenamente con la exigencia constitucional del artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003, sin que se estructure vicio alguno.
2.2.1.4. Aprobación. De acuerdo con la certificación
suscrita el 15 de octubre de 2014 por el Secretario de la Comisión Segunda
Constitucional Permanente del Senado de la República[8],
el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 6 de noviembre de 2013,
según consta en el Acta N° 07 de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso N°
1006 del 5 de diciembre 2013, con un quórum deliberatorio y decisorio integrado
por 12 de los 13 senadores que conforman esa Comisión[9],
quienes votaron de forma ordinaria por unanimidad, con base en el
artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. En dicha Gaceta, sobre el tema se refiere
lo siguiente:
“(…) El
señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, informa:
Es la 1:00 no las 2:00, no se nos
adelante tanto Senador, señor Secretario sírvase leer el informe con el que
termina la ponencia, siendo las 12:55 minutos.
El señor Secretario, Diego Alejandro
González González, da lectura al informe final de ponencia:
Proposición Final: Por las anteriores
consideraciones de conveniencia y de conformidad propongo darle primer debate
ante la honorable Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República al
Proyecto de ley núme ro 86 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se aprueba el
acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del
Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información”, suscrito en la
ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013. Autores:
Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional. Ponentes:
honorables Senadores Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar y Carlos Emiro Barriga
Peñaranda.
El señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar, informa a la Comisión:
Está a consideración de los Senadores el informe
con que termina la ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba
la Comisión el informe leído?
El señor Secretario, Diego Alejando González
González, le informa al Presidente:
Los Senadores sí aprueban la proposición final del
informe de ponencia del proyecto de ley 86 de 2013 Senado.
El señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar:
Solicita al Secretario se sirva leer el articulado
del proyecto.
El señor Secretario, Diego Alejandro González
González, le informa al señor Presidente:
El señor ponente Carlos Emiro Barriga está
solicitando la omisión de lectura del articulado del Proyecto de ley 86 de 2013
Senado.
El señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar:
Someto a consideración de los Senadores el
articulado del Proyecto de ley 86 de 2013 Senado. Anuncio que va a cerrarse,
queda cerrado, ¿aprueba la Comisión el informe final?
El señor Secretario, Diego Alejandro
González González, le informa al Presidente:
La Comisión sí aprueba la proposición de omisión de
lectura y el articulado del Proyecto de ley 86 de 2013 Senado.
(…)
El señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar,
informa:
Les recuerdo a los Senadores que estamos en la
votación del título del proyecto, señor Secretario.
El señor Secretario, Diego Alejandro
González González:
Procedo con la lectura del título del
proyecto 86/2013 Senado: “por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre la
República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre
cooperación y seguridad de información”, suscrito en la ciudad de Bruselas,
Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013. Está leído el título del
proyecto señor Presidente.
El señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar, informa:
Está en consideración el título del proyecto,
anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la Comisión?
El señor Secretario, Diego Alejandro
González:
Le informo al Presidente, la Comisión sí aprueba el
título del proyecto de ley leído.
El señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar:
Quiere la Comisión que este proyecto de ley tenga
segundo debate.
El señor Secretario, Diego Alejandro
González González:
Así lo quieren los Senadores de la Comisión, que
este proyecto de ley pase a segundo debate señor Presidente.
El señor Presidente, Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar, informa:
Nómbrese a los mismos ponentes para el segundo
debate. Continúe con el siguiente punto del orden del día señor Secretario”.
De
lo anterior, la Corte observa que se cumplieron las condiciones previstas en el
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el numeral 16 artículo 1º de
la Ley 1431 de 2011, para otorgar validez a la votación ordinaria. Lo anterior
por cuanto existió la voluntad unánime de los integrantes asistentes de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de impartir aprobación al
proyecto de ley 086 de 2013, habida cuenta que: (i) la
aprobación del informe de ponencia se dio sin que ningún senador planteara
objeciones o proposiciones en otro sentido; (ii) por solicitud
de un senador ponente, se aprobó la omisión de lectura del articulado, el
contenido del mismo y el título del proyecto de ley, sin manifestaciones de
oposición; y, (iii) no se formularon solicitudes de votar el
proyecto de ley en forma nominal y pública, ni se presentaron otra clase de
manifestaciones de disenso a la iniciativa que permitan desvirtuar la
aprobación por unanimidad. Por el contrario, los senadores expresaron su
voluntad de que el proyecto de ley pasara a segundo debate en la Plenaria del
Senado de la República.
Así
mismo, gracias a que el proyecto de ley 086 de 2013 Senado fue considerado como
primer punto del orden del día referente a discusión y aprobación de proyectos,
y a las intervenciones que realizaron activamente varios senadores aprovechando
la asistencia del Ministro de Defensa Nacional, fue posible verificar la
existencia del quórum decisorio al momento de votar la
iniciativa legislativa[10],
conforme lo exige el artículo 145 de la Carta Política, ya que se contó con la
presencia de 12 senadores de los 13 que integran la Comisión. De contera que,
el proyecto se aprobó por las mayorías requeridas por el artículo 146 Superior.
Finalmente,
de acuerdo con la certificación remitida por el Secretario de la Comisión
Segunda Constitucional Permanente del Senado, se constató el cumplimiento de la
regla de votación prevista en el artículo 123 numeral 4 de la Ley 5ª de 1992,
por cuanto informó que “al momento de la votación no se registraron
votos en contra o abstenciones”[11],
es decir, el número de votos emitidos coincidió con el número de congresistas
presentes en la Comisión al momento de realizar la votación.
Segundo debate
2.2.1.5. Informe de ponencia. La
ponencia para segundo debate fue presentada por los senadores Carlos Emilio
Barriga Peñaranda y Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, y publicada en la Gaceta
del Congreso No. 948 del 22 de noviembre de 2013[12].
2.2.1.6. Anuncio. De acuerdo con
la Gaceta del Congreso No. 069 del 5 de marzo de 2014[13],
el proyecto de ley 086 de 2013 Senado fue anunciado por el Secretario de la
Plenaria del Senado de la República en sesión ordinaria del martes 3 de
diciembre de 2013, de lo cual da cuenta el Acta de Plenaria No. 35 de la misma
fecha.
En el texto de la referida acta el anuncio se
realizó de la siguiente forma:
“II
Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y, de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Siguiente punto: los anuncios para la siguiente
sesión del día de mañana son los siguientes:
(…)
CON FE DE ERRATAS
(…)
* Proyecto de ley número 86 de 2013 Senado, por
medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de
información”, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de
junio de 2013.
(…)
Están leídos los proyectos para la próxima sesión
plenaria, señor Presidente.
(…)
Siendo las 9:27 p. m., la Presidencia levanta la
sesión, y convoca a la sesión del día miércoles 4 de diciembre de 2013, a las
2:00 p. m.”[14]
2.2.1.7. Aprobación. Dando
cumplimiento al anuncio realizado con fecha determinada, el proyecto de ley fue
discutido y aprobado mediante votación ordinaria el miércoles
4 de diciembre de 2013, según consta en el Acta No. 36 de esa fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 070 del 5 de marzo de 2014, de la siguiente
forma:
“La Presidencia
indica a la Secretaría continuar con el siguiente proyecto del Orden del Día.
Proyecto de ley número 86 de 2013 Senado,
por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de
información”·, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de
junio de 2013.
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a
la proposición con que termina el Informe.
Por Secretaría se da lectura a la proposición
positiva con que termina el Informe de ponencia.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador José David Name Cardozo.
Palabras del honorable Senador José David Name
Cardozo.
Con la venia de la Presidencia hace uso de la
palabra el honorable Senador José David Name Cardozo:
Señor Presidente, porque no le pregunta otra vez a
la Plenaria, el Senador Robledo, no está si podemos seguir los proyectos que no
tengan discusión, votando como se ha hecho normalmente.
La Presidencia manifiesta:
El Senador Name ha propuesto a la Plenaria, que si
quiere que se levante la solicitud que hizo el Senador Robledo de votación
nominal.
Por solicitud del honorable Senador José David Name
Cardozo, la Presidencia pregunta a la Plenaria si acepta levantar la propuesta
de votación nominal y, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
La Presidencia somete a consideración de la
Plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su
aprobación.
Dejan constancia de su voto negativo a la
proposición positiva con que termina el Informe de ponencia al Proyecto de ley
número 86 de 2013 Senado, los honorables Senadores: Hemel Hurtado Angulo,
Rodrigo Romero Hernández, Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Jorge Eliécer
Guevara, Camilo Ernesto Romero Galeano y Alexander López Maya.
Se abre segundo debate
Por solicitud del honorable Senador Carlos Ramiro
Chavarro Cuéllar, la Presidencia somete a consideración de la Plenaria la
omisión de la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta
le imparte su aprobación.
La Presidencia somete a consideración de la
Plenaria el articulado en bloque del proyecto, y cerrada su discusión pregunta:
¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura
al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto
de ley número 86 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo
entre la República de Colombia y la organización del Tratado del Atlántico
Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información, suscrito en la ciudad de
Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los
miembros de la Corporación el título leído? Y estos responden afirmativamente.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de
Representantes? Y estos le imparten su aprobación.
La Presidencia indica a la Secretaría continuar con
el siguiente proyecto del Orden del Día.”
2.2.1.7.1.
Revisando la anterior información, la Sala observa que al momento de dar
lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia para
segundo debate[15] y
al ser sometida la misma a consideración de la Plenaria del Senado de la
República, fue aprobada mediante votación ordinaria pero con la constancia del
voto negativo de 6 senadores, situación que constituye una irregularidad porque
desvirtúa la existencia de unanimidad frente a esa votación
puntual, lo que imponía la necesidad de aprobar el informe de ponencia
acudiendo a la regla general de votación nominal y pública con
el fin de permitir que los disidentes manifestaran su desacuerdo respecto a que
el proyecto de ley fuese sometido a segundo debate en esa sesión Plenaria[16].
Sobre
el punto, la Sala advierte que el caso bajo estudio presenta una similitud
respecto del precedente fijado en la sentencia C-134 de 2014[17].
En esa oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad de una ley aprobatoria
de tratado[18],
al encontrar configurado un vicio de procedimiento insubsanable porque durante
el segundo debate adelantado en la Plenaria del Senado de la República, la
aprobación del proyecto de ley 175 de 2011 Senado, se hizo mediante votación
ordinaria pese a no existir unanimidad. A esa conclusión
llegó después de verificar que tres sendores manifestaron su voto negativo
frente al informe de ponencia y mantuvieron su posición disidente luego de
llevarse a cabo la votación estructural de la iniciativa legislativa, es decir,
cuando ya la Plenaria había adoptado el articulado propuesto, el título del
proyecto de ley y manifestado la voluntad de que surtiera el trámite siguiente
en la Cámara de Representantes. Ese registro de votación negativa fue el que
destacó y analizó la Sala, concluyendo la configuración de una irregularidad en
el procedimiento legislativo porque no se cumplieron los indicadores para
acreditar la unanimidad.
En
el presente caso, si bien es cierto que la unanimidad durante la votación del
informe de ponencia fue desvirtuada y ello obligaba a que la aprobación se
surtiera mediante votación pública y nominal, no lo es menos que en
la fase estructural de la votación del proyecto de ley en segundo debate[19],
cuando se conforma la voluntad legislativa respecto a la aprobación de la
iniciativa, se evidencia la existencia de unanimidad por cuanto: (i) se
aprobó la omisión de lectura del articulado, el contenido en bloque del mismo y
el título del proyecto de ley, sin manifestaciones de oposición; (ii) los
senadores presentes votaron favorablemente que el proyecto de ley 086 de 2013
Senado pasara a la Cámara de Representantes para cumplir el restante trámite
legislativo, y, (iii) no se formularon solicitudes de votar el
proyecto de ley en forma nominal y pública. Significa lo anterior que aquellos
senadores que inicialmente se opusieron, se adhirieron al voto positivo de
forma posterior, sin dejar constancias sobre votación negativa y sin solicitar
que la aprobación de los demás puntos neurálgicos del debate fuesen sometidos
a votación nominal y pública.
2.2.1.7.2.
Ahora bien, además lo anterior, la manera como se registró en el acta esta
forma de votación ordinaria impide establecer si con ella se dio cumplimiento
real y efectivo a los restantes requisitos que determinan la aprobación válida
de un proyecto de ley. Concretamente, como se explicará más adelante, ante las
constantes variaciones de asistencia con tendencia a la baja por parte de los
senadores en la sesión del miércoles 4 de diciembre de 2013, es imposible
establecer la existencia del quórum decisorio, la aprobación por
la mayoría requerida y la coincidencia entre el número de
votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento
de la votación del proyecto de ley 086 de 2013 Senado.
Con
el ánimo de acreditar el cumplimiento de esos requisitos, el Magistrado Sustanciador
mediante auto del 3 de octubre de 2014[20],
solicitó a los Secretarios Generales de las Comisiones y las Plenarias, enviar
certificación precisando el quórum deliberatorio y decisorio, así como las
mayorías y votaciones con las cuales se discutió y aprobó el proyecto de ley
086 de 2013 Senado – 168 de 2013 Cámara. En ese sentido, se recalcó el deber de
brindar constancia expresa sobre la modalidad de votación utilizada en cada
etapa del trámite legislativo, con el fin de acreditar los requisitos
constitucionales y legales exigidos.
En
vista de que el Secretario General del Senado de la República en dos
oportunidades se limitó a remitir las copias de las Actas de Plenaria,
publicadas en las Gacetas del Congreso, acompañadas por dos informes[21] relacionando
a grosso modo el trámite surtido sin precisar la información solicitada[22],
fue necesario requerirlo para que enviara la correspondiente certificación, la
cual finalmente fue recibida el 8 de mayo de 2015 con el siguiente texto:
“Que el Proyecto de Ley número 86 de 2013 Senado
“por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y
la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad
de la Información’, fue aprobado por votación ordinaria, como aparece en el
Acta número 36 de fecha 04 de diciembre de 2013, Gaceta del Congreso 70 de
2014; de acuerdo a la última votación nominal, la cual fue de 58 votos como se
encuentra en la página 36 de la misma Gaceta”[23].
El
análisis de este punto del trámite legislativo y de los requisitos cuyo
cumplimiento no se advierte con claridad, será objeto de pronunciamiento más
adelante. [Infra, f.j. 3.3.2.]
2.2.1.8. El texto definitivo del proyecto de ley
086 de 2013 Senado, aprobado en segundo debate en plenaria del Senado de la
República del 4 de diciembre de 2013, fue publicado en la Gaceta del Congreso
013 de 2014.
2.2.2 Trámite en la Cámara de Representantes.
Tercer debate
2.2.2.1. Informe de ponencia. Radicado el proyecto de
ley en la Cámara de Representantes con el número 168 de 2013 Cámara, se le
repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designado como
ponentes los Representantes a la Cámara, José Gonzalo Gutiérrez Triviño y
Telésforo Pedraza Ortega. El informe de ponencia fue inicialmente
publicado en la Gaceta del Congreso No. 171 del 29 de abril de 2014, pero como
el texto fue incluido de forma incompleta[24],
se repitió y complementó la publicación del informe de ponencia de manera
efectiva en la Gaceta del Congreso No. 205 de 2014[25].
2.2.2.2. Anuncio. De acuerdo con la certificación
allegada a esta Corporación el 21 de octubre de 2014, por el Secretario de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes[26],
el proyecto de ley 168 de 2013 fue anunciado en Sesión Conjunta de las
Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, según
reporta el Acta No. 02 del 28 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del
Congreso N° 327 del 2 de julio de 2014. De acuerdo con el texto de
la referida acta, el anuncio se realizó de la siguiente forma:
“El Presidente, Senador Édgar Espíndola Niño,
solicita al Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara, anunciar proyectos
de ley en Cámara para la próxima sesión.
La Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara,
doctora Pilar Rodríguez Arias, procede con el anuncio de proyectos de ley, de
acuerdo con lo ordenado por el Presidente de la Comisión Segunda y para dar
cumplimiento al Acto Legislativo número 1 de 2013 en su artículo 8º, se anuncia
el siguiente proyecto para la próxima sesión, donde se debatan y voten
proyectos de ley en la Comisión Segunda de la Cámara:
Proyecto de ley 168 de 2013 Cámara, 86 de 2013
Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre
la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte,
sobre cooperación y seguridad de información, suscrito en la ciudad de
Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
Ponencias primer debate en Cámara, Gacetas
del Congreso número 171 de 2014 y 205 de 2014.
Señor Presidente, ha sido efectuado el anuncio
ordenado por la Presidencia. Se convoca en la Comisión Segunda de la Cámara
para el próximo martes a las 10:00 de la mañana”.[27]
Observa la Corte que el anuncio para discusión y votación del proyecto
de ley 168 de 2013 Cámara, efectivamente se realizó en la sesión previa a
aquella en la cual fue decidido, por cuanto en el mismo se indicó como fecha
determinable “el próximo martes” y la aprobación se efectuó el
martes 3 de junio de 2014, dando cumplimiento al artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Constitución
Política.
2.2.2.3. Aprobación. Siguiendo lo informado en la misma
certificación a la que se hizo referencia en el numeral anterior, el proyecto
de ley 168 de 2013 Cámara fue aprobado en sesión ordinaria del 3 de junio de
2014, según reporta el Acta No. 034 de esa misma fecha, consignada en la Gaceta
del Congreso No. 338 del 8 de julio de 2014[28].
Del contenido del Acta y de la citada certificación, se observa que
leída la proposición con que termina el informe de ponencia y luego de ser
escuchadas las explicaciones de los ponentes, por solicitud del representante
Iván Cepeda se realizó votación nominal y pública, siendo aprobada
aquella proposición con 10 votos por el SI y 1 voto por el NO de la siguiente
forma:
“Hace uso de la palabra el señor Presidente de la
Comisión honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Bueno, finalizado señor Ministro de la Defensa
Nacional, someto a consideración de la Comisión la proposición con que termina
el informe de ponencia de los dos, tanto el Representante Gonzalo, como quien
les habla. En consideración de la Comisión la proposición con la que termina el
informe de ponencia, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, ¿la
aprueba la Comisión? honorable Representante Iván Cepeda ha pedido votación
nominal, señora Secretaria, sírvase llamar a lista.
Hace uso de la palabra el señor Presidente de la Comisión
honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Sí, señor Presidente.
Por el sí, se aprueba la proposición
con que termina el informe de ponencia, por el no, se niega.
Yahir Fernando Acuña
Cardales
-
Bayardo Gilberto Betancourt Pérez
-
Eduardo José Castañeda
Murillo
Sí
Iván Cepeda
Castro
No
José Gonzalo Gutiérrez Triviño
Sí
Carlos Eduardo León
Celis
Sí
Juan Carlos Martínez
Gutiérrez
Sí
José Ignacio Mesa
Betancur
-
Víctor Hugo Moreno
Bandeira -
Telésforo Pedraza
Ortega
Sí
Hernán Penagos
Giraldo
Sí
Pedro Pablo Pérez
Puerta
Sí
Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas Sí
Augusto Posada
Sánchez
-
Juan Carlos Sánchez Franco
Sí
Iván Darío Sandoval
Perilla
-
Albeiro Vanegas Osorio
Sí
Carlos Alberto Zuluaga
Díaz -
Señor Presidente, le informo el estado de la
votación. Diez (10) honorables Representantes han votado por el sí,
uno (1) por el no, en consecuencia ha sido aprobada la proposición
con que termina el informe de ponencia”.
Seguidamente, el Presidente de la Comisión sometió a consideración de
los asistentes el articulado en bloque del proyecto de ley 168 de 2013 Cámara,
el cual fue aprobado por votación nominal y pública, con 11 votos
por el SI y 1 voto por el NO. Así fue reportado en el Acta correspondiente:
“Hace uso de la palabra el señor Presidente de la
Comisión honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
En consideración de la Comisión se votará en
bloque, el articulado del proyecto, se abre la discusión, va a cerrarse, queda
cerrada, ¿lo aprueba la Comisión? El Representante Cepeda siempre pide votación
nominal para todo, para cumplir con las formalidades.
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la
Comisión, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Se aprueba el articulado en bloque, por el no se
niega.
Yahir Fernando Acuña
Cardales
-
Bayardo Gilberto Betancourt
Pérez -
Eduardo José Castañeda
Murillo
Sí
Iván Cepeda
Castro
No
José Gonzalo Gutiérrez Triviño
Sí
Carlos Eduardo León
Celis
Sí
Juan Carlos Martínez
Gutiérrez
Sí
José Ignacio Mesa
Betancur
-
Víctor Hugo Moreno
Bandeira
-
Telésforo Pedraza
Ortega
Sí
Hernán Penagos
Giraldo
Sí
Pedro Pablo Pérez
Puerta
Sí
Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas
Sí
Augusto Posada
Sánchez
-
Juan Carlos Sánchez Franco
Sí
Iván Darío Sandoval
Perilla
-
Albeiro Vanegas Osorio
Sí
Carlos Alberto Zuluaga Díaz
Sí
Le informo señor Presidente el resultado de la
votación. Once (11) honorables Representantes han votado que sí, un
(1) honorable Representante que no, en consecuencia se ha aprobado
el articulado del proyecto”.
Después, se sometió a consideración de la Comisión el título del
proyecto y se le preguntó si deseaba que el proyecto de ley pasara a segundo
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes para convertirse en ley de
la República, a lo cual se obtuvo aprobación por votación nominal y
pública con resultados de 11 votos por el SI y un voto por el NO, de
la siguiente manera:
“Hace uso de la palabra la Secretaria General,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
Sí señor Presidente, se les pregunta a los
honorables Representantes si votan el título del proyecto que enseguida se va a
leer, y que si ustedes quieren que este proyecto pase a segundo debate y se
convierta en ley de la república.
Título del proyecto, por medio de la cual se
aprueba el acuerdo entre la República de Colombia y la organización del tratado
del Atlántico Norte sobre cooperación y seguridad de información.
Leído el título del proyecto, señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente de la
Comisión honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
En consideración de la Comisión las preguntas de
ley. Se abre la discusión va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la Comisión
en votación nominal?
Hace uso de la palabra la Secretaria General,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
Por el sí, se aprueba el título y
¿quieren los honorables Representantes que sea ley de la república?, por
el no, se niega.
Yahir Fernando Acuña
Cardales
-
Bayardo Gilberto Betancourt
Pérez -
Eduardo José Castañeda
Murillo
Sí
Iván Cepeda
Castro
No
José Gonzalo Gutiérrez
Triviño
Sí
Carlos Eduardo León
Celis
Sí
Juan Carlos Martínez
Gutiérrez
Sí
José Ignacio Mesa
Betancur
-
Víctor Hugo Moreno
Bandeira
-
Telésforo Pedraza
Ortega
Sí
Hernán Penagos Giraldo
Sí
Pedro Pablo Pérez
Puerta
Sí
Carlos Arturo Piedrahíta
Cárdenas
Sí
Augusto Posada
Sánchez
-
Juan Carlos Sánchez
Franco
Sí
Iván Darío Sandoval
Perilla
-
Albeiro Vanegas
Osorio
Sí
Carlos Alberto Zuluaga
Díaz
Sí
Once (11) votos por el sí, un (1) voto
por el no, en consecuencia se ha aprobado el título del proyecto
leído y los honorables Representantes quieren que este proyecto tenga segundo
debate y se convierta en ley de la República”.
Del
anterior recuento, la Corte evidencia que al haberse cumplido la aprobación del
proyecto de ley 168 de 2013 Cámara, siguiendo la regla general de votación
nominal y pública que establece el artículo 133 de la Constitución
Política, modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2009, se
logra establecer con claridad la existencia del quórum decisorio que
exige el artículo 145 Superior, por cuanto de los 18 integrantes habilitados
que conforman la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara,
estuvieron presentes en el registro de votación 12 representantes[29],
es decir, más de la mayoría de los integrantes de la misma.
Igualmente,
dadas las bondades que representa esta clase de votación nominal y pública, fue
posible determinar el cumplimiento de la regla fijada en el artículo 146 de la
Carta Política, en la medida en que las decisiones sometidas a consideración
fueron tomadas por la mayoría de los votos de los asistentes, sumado a que se
pudo establecer la coincidencia entre el número de votos emitidos con el número
de congresistas presentes en la Comisión al momento de realizar la votación
(art. 123-4 Ley 5ª de 1992). Por ende, fueron satisfechos todos los requisitos
constitucionales y legales.
Cuarto debate
2.2.2.4. Informe de ponencia. Para este último debate
ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, la ponencia fue presentada por
los representantes José Gonzalo Gutiérrez Triviño y Telésforo Pedraza Ortega, y
fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 266 del 9 de junio de 2014[30].
2.2.2.5. Anuncio. El anuncio del proyecto de ley 168 de
2013 Cámara, se realizó en la sesión Plenaria del 5 de agosto de 2014, según
consta en el Acta No. 06 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No.
484 del 10 de septiembre de 2010, en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, doctora Sandra
Liliana Ortiz Nova:
Señor Secretario, sírvase anunciar proyectos para
el día de mañana.
Subsecretaria General, doctora Yolanda Duque
Naranjo:
Se anuncian proyectos para el día de mañana 6 de
agosto a las 2 de la tarde.
(…)
Proyecto de ley número 168 de 2013 Cámara, 086 de
2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el
“Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del
Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información”, suscrito en la
ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013.
(…)
Señora Presidenta, se han anunciado los proyectos
para el día de mañana 6 de agosto.
Dirección de la Presidencia, doctora Sandra Liliana
Ortiz Nova:
Se levanta la sesión siendo a las 7:27 p. m., y se
convoca para el día de mañana 6 de agosto a las 2 de la tarde. Tengan unas muy
buenas noches, muchas gracias”[31].
2.2.2.6. Aprobación. Según certificación expedida por
el Secretario General de la Cámara de Representantes[32] y
dando cumplimiento al anuncio, el proyecto de ley 168 de 2013 Cámara fue
considerado y aprobado por la Plenaria de esa célula legislativa así:
a) En sesión ordinaria realizada el 6 de agosto de 2014, que consta en
el Acta No. 07 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 485
del 10 de septiembre de 2014, fue aprobado a través de votación nominal
y pública el informe con que termina la ponencia, el cual según da
cuenta la certificación reportó una votación de 79 votos por el SI[33] y
7 por el NO.[34] Si
bien al inicio de la sesión se registró la asistencia de 160 representantes, lo
cierto es que al momento de abrir y realizar el registro de votación de este
proyecto de ley, se encontraban presentes en el recinto 86 representantes, los
cuales emitieron su voto.
b) Toda vez que ese día solo se discutió y aprobó el informe de
ponencia, el proyecto de ley 168 de 2013 Cámara fue anunciado para continuar su
estudio en sesión del martes 12 de agosto de 2014, a las 2 pm. De ello da
cuenta tanto la certificación remitida por el Secretario General de la Cámara
de Representantes, como la parte final del Acta 07 del 6 de agosto de 2014,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 485 del 10 de septiembre de la misma
anualidad.
c) Según el Acta de Plenaria No. 08 del 12 de agosto de 2014, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 498 del 17 de septiembre de 2014, y la
certificación referida en el ordinal anterior, el articulado en bloque del
proyecto de ley 168 de 2013 Cámara, fue aprobado mediante votación
pública y nominal por 81 votos por el SI y 9 votos por el NO. Así
quedó registrado en el Acta de Plenaria No. 08 de 2014:
“La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Proyectos para segundo debate.
Proyecto de ley número 168 del 2013 Cámara, 086 del
2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre la República de
Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, sobre cooperación y
seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica,
el 25 de junio 2013.
Señor Presidente, en la pasada sesión se había
aprobado el informe de ponencia donde se le pedía a la plenaria que se le diera
segundo debate, el articulado de este proyecto consta de tres artículos sin
ninguna proposición, y estábamos en la votación de dicho articulado.
(…)
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Fabio Raúl Amín Saleme:
Sometemos a votación en bloque el articulado, se
abre la discusión, se cierra la discusión ¿Cómo vota la Cámara de
Representantes?
La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Señor Presidente, la Secretaría le
certifica que ha sido probado este proyecto. El doctor está votando
negativamente, quiere dejar constancia de su voto.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Fabio Raúl Amín Saleme:
Señor Secretario, sírvase abrir el registro para
darle garantía a los miembros de la Cámara de Representantes y pueden hacer el
uso de su voto en forma negativa o positiva.
La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Por favor, abrir el registro para la votación del
articulado.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Efraín Antonio Torres Monsalvo:
Efraín Torres vota Sí.
La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Telésforo Pedraza vota Sí.
La doctora Clara Rojas vota Sí.
Se retira el voto manual de la doctora Clara Rojas,
porque votó manual y queda el electrónico.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Fabio Raúl Amín Saleme:
Señor Secretario, sírvase cerrar el registro e
informe la votación.
La Secretaría Gener al informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano
Se cierra el registro, y la votación es de la
siguiente manera.
Por el Sí: 80 votos electrónicos y uno manual para
un total 81 votos.
Por el No: 9 votos electrónicos.
Señor Presidente, ha sido aprobado el articulado de
este proyecto”.
Seguidamente
se consideró el título del proyecto de ley 168 de 2013 Cámara y se le preguntó
a la Plenaria de la Cámara de Representantes si querían que tal proyecto fuese
ley de la República, siendo aprobadas las dos cosas por votación
nominal y pública cuyo registro de votos arrojó: 81 votos por el SI y
9 votos por el NO, de los 162 representantes a la Cámara que se hicieron
presentes de acuerdo con el registro inicial de asistencia[35].
Así quedo consignado en el texto del Acta No. 08 de 2014:
“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Fabio Raúl Amín Saleme:
Señor Secretario, sírvase leer el título y hacer la
pregunta correspondiente.
La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Proyecto de Ley número 168 del 2013 Cámara, 086 del
2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre la República de
Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, sobre cooperación y
seguridad de información, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica,
el 25 junio 2013.
Y se le pregunta a la Plenaria por tratarse del
último debate, si quiere que este proyecto sea ley de la República.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Fabio Raúl Amín Saleme:
En consideración el título y la pregunta, abrimos
el registro por favor.
La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Se abre el registro para votar el título del
proyecto de ley. Señores Representantes pueden votar.
La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Efraín Torres deja constancia que vota sí.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Fabio Raúl Amín Saleme:
Señor Secretario, cierre el registro y sírvase
informar la votación.
La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro y la votación es de la
siguiente manera:
Por el Sí: 81 votos electrónicos, ninguno manual.
Por el No: 9 votos electrónicos, ninguno manual.
Señor Presidente, ha sido aprobado el proyecto en cuanto
su título y la pregunta”.
No
obstante, verificando el registro de votación del proyecto de ley bajo
análisis, según la información que reporta la Gaceta del Congreso 498 del 17 de
septiembre de 2014, solo estaban presentes en recinto 91 representantes, de los
cuales 90 emitieron su voto. El representante Rafael Eduardo Paláu Salazar del
Partido de la U, a pesar de estar presente en la Plenaria al momento de
llevarse a cabo la votación, figura en los registros electrónicos como “no
votado” –no se presentaron registros manuales-, lo que se
traduce en el incumplimiento de la regla establecida en el artículo 123 numeral
4º de la Ley 5ª de 1992, toda vez que el número de votos -en todas las
votaciones-, debe ser igual al número de congresistas presentes en la
respectivas corporación al momento de votar, con derecho a votar. De hecho, si
el resultado no coincide como se evidencia en el presente caso, la aprobación
debió ser anulada por el presidente y repetida en procura de cumplir esta
exigencia legal. Cabe señalar que el representante no estaba excusado de votar
de acuerdo con las situaciones que establece el art. 124 de la Ley 5ª de 1992.
En
este orden de ideas, la Corte considera que si bien se siguió la regla general
de votación nominal y pública que establece el artículo 133 de
la Constitución Política, modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 01
de 2009, y se logró establecer la existencia del quórum decisorio que
exige el artículo 145 de la Constitución Política, así como la aprobación por
la mayoría de los votos de los asistentes de acuerdo con el artículo 146
Superior, no lo es menos que tal aprobación en cuarto debate incumplió la regla
establecida en el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992. En ese evento, la
votación debió ser anulada por el Presidente de la Plenaria de la Cámara,
ordenando su repetición hasta tanto existiera coincidencia entre el número de
votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto.
Sin
embargo, en esta oportunidad no se ahondará en el análisis de esa
irregularidad, por cuanto la Sala advierte la configuración de un vicio
insubsanable en una fase previa del trámite legislativo, concretamente, en la
votación del proyecto de ley durante el segundo debate surtido en la Plenaria
del Senado de la República.
2.2.3.
De acuerdo a la certificación emitida el 16 de octubre de 2014 por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, “(…) en el trámite
del proyecto de Ley mencionado no surgieron discrepancias en las Cámaras
respecto del mismo, por lo tanto no dio lugar a etapa de conciliación y no
aplica el cumplimiento de la exigencia de publicidad dispuesta en el inciso
final del artículo 161 de la Constitución Política”[36].
De lo anterior se concluye que ante la ausencia de discrepancias en el texto
aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, no fue
necesario agotar la etapa legislativa de conciliación del proyecto de ley 086
de 2013 Senado – 168 de 2013 Cámara.
3.
Existencia de un vicio de procedimiento legislativo insubsanable en la votación
del proyecto de ley en segundo debate en la Plenaria del Senado de la
República.
Evaluado
el trámite legislativo que surtió en el Congreso de la República el proyecto de
ley 086 de 2013 Senado – 168 de 2013 Cámara, la Corte advierte la configuración
de un vicio de procedimiento legislativo que se presentó en una de las fases
estructurales del trámite, esto es, en la aprobación del proyecto mediante votación
ordinaria en la Plenaria del Senado de la República (segundo debate).
La manera como se registró en el acta esta forma de votación impide determinar
si con ella se dio cumplimiento real y efectivo a varios requisitos que
determinan la aprobación válida de un proyecto de ley. Puntualmente, la Sala
observa que el vicio radica en la imposibilidad de establecer (i) la
existencia de quórum decisorio de acuerdo con el artículo 145
de la Carta Política; (ii) la aprobación por la mayoría simple
requerida por el artículo 146 ibídem; y, (iii) la
coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios
presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de ley, en
procura de dar cumplimiento al artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992.
Para
fundamentar lo anterior, la Sala adoptará la siguiente metodología:
(i) se
referirá a la votación ordinaria como excepción al mandato constitucional de
votación pública y nominal, haciendo un especial énfasis en los indicadores que
la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para evidenciar de forma
razonable la existencia de unanimidad; seguidamente (ii) se
pronunciará sobre la necesidad de verificar el cumplimiento del quórum
decisorioy de las mayorías en los supuestos de votación
ordinaria; y para finalizar la premisa (iii) analizará la
imposibilidad que existe, en el caso concreto, de verificar con exactitud el
número de senadores que aprobó el proyecto de ley en segundo debate en la
Plenaria del Senado de la República, situación que por haberse presentado en
las fases iniciales del trámite legislativo, deriva en la configuración de un
vicio de carácter insubsanable.
3.1.
La votación ordinaria como excepción al mandato constitucional general de
votación pública y nominal. Indicadores que permiten evidenciar de forma
razonable la existencia de unanimidad para aplicar excepcionalmente la votación
ordinaria.
3.1.1. De acuerdo con el artículo 133 de la Constitución Política, modificado
por el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2009, por regla general el voto
de los congresistas debe ser nominal y público, excepto en los casos que
determine la ley. Esta regla general, como lo ha explicado la Corte, “se
justifica en el propósito del Constituyente derivado de 2009 de fortalecer el
sistema de partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia
al trabajo legislativo”[37], así
como en permitir un mayor control por parte de los electores sobre las
decisiones tomadas por sus elegidos[38],
lo que profundiza las bases democráticas del procedimiento de creación
legislativa en el ordenamiento colombiano.
3.1.2. Ahora bien, con la expedición de la Ley 1431 de 2011, el
Legislador procedió a regular las excepciones a la antedicha regla general. Es
así que el artículo 1° de esa Ley, que modifica el artículo 129 del Reglamento
del Congreso (Ley 5ª de 1992), en su numeral 16 contempla taxativamente que en
el trámite de un proyecto de ley no se requiere votación nominal y
pública cuando exista unanimidad por parte de la
respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado
de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de
sus miembros. Quiere ello decir que, en el trámite legislativo de un proyecto
de ley, si al momento de llevarse a cabo la votación del mismo en determinada
célula legislativa, existe acuerdo entre todos los parlamentarios presentes
para aprobar o hundir el proyecto sometido a su consideración, es viable optar
por el método de votación ordinaria por unanimidad[39] ya
que imprime celeridad en los procedimientos.
En este punto, cabe precisar que la jurisprudencia constitucional ha
sido muy cuidadosa en afirmar que, so pretexto de la celeridad en los
procedimientos, lo que el legislador ha contemplado como una excepción en
materia de votaciones de iniciativas legislativas, no puede convertirse en una
regla general que termine desnaturalizando la votación nominal y
pública que el constituyente diseñó como principal. Lo anterior porque
se desconocería el principio de supremacía de la Constitución y la
interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la Carta Política[40].
Dado que las reglas de excepción son de uso restrictivo y siempre deben
apuntar a la realización de los fines de transparencia y publicidad en el
proceso democrático, es que la jurisprudencia constitucional ha entendido que
en el caso de las excepciones a la regla general de votación nominal y
pública, las mismas no pueden ser interpretadas como una vía para eludir el
cumplimiento de los requisitos que la Constitución impone para aprobar
válidamente un proyecto de ley.
Por lo menos así lo ha identificado en las siguientes
providencias: (i) Auto 032 de 2012[41],
en el cual la Corte declaró que la aprobación del informe de objeciones
gubernamentales a un proyecto de ley, aun cuando sea unánime, como no se
encuentra taxativamente relacionada dentro de las excepciones que habilitan la
votación ordinaria, deben entonces cumplirse acudiendo a la regla general de
votación nominal y pública; y, (ii) Auto 118 de 2013[42],
en el cual esta Corporación evidenció la ocurrencia de un vicio de
procedimiento en el trámite de un proyecto de ley estatutaria que fue aprobado
en la plenaria del Senado por votación ordinaria, sin que existiera ningún
elemento que permitiera inferir razonablemente el cumplimiento de la regla de
mayorías absolutas para ese tipo de iniciativas conforme al artículo 153
Superior, ni la existencia de claridad ni de certeza sobre la voluntad unánime
de impartirle aprobación.
Justamente en este último auto en mención (Auto 118 de 2013), la mayoría
de la Corte señaló que “la unanimidad como causal de excepción al
mandato constitucional de votación nominal y pública sólo puede ser de recibo
cuando, en virtud del principio de transparencia, haya claridad en torno a ella
en la aprobación de un proyecto, en lo posible procurando que se pueda
identificar qué congresistas se ausentaron, quienes se abstuvieron, quienes
votaron, y cuál fue el sentido de los que así lo hicieron”. Así mismo, como
parte de la ratio decidendi, precisó que cuando se excepciona
la votación nominal y pública sobre la base de la unanimidad, pero ésta no es
debidamente registrada por la corporación legislativa, se configura un vicio de
inconstitucionalidad. Lo anterior se presenta cuando (i) se
constata que hubo decisión aprobatoria pero no es posible determinar si esta
fue o no unánime a través de los medios idóneos, o (ii) cuando
no se conoce el resultado concreto de la votación. Cualquiera de esas dos
situaciones lleva al desconocimiento de un requisito esencial de validez en el
trámite legislativo.
De allí que, como acertadamente lo explicó la Corte en el Auto 118 de
2013, siempre que se acuda a la unanimidadcomo forma de votación
ordinaria para aprobar una iniciativa legislativa, es imperativo que se pueda
acreditar, de manera clara y suficiente, que tal votación fue unánime y no
simplemente aprobatoria, ello con el fin de constatar si el proyecto de ley ha
contado o no con el quórum decisorio requerido y con las mayorías
constitucionales exigidas para ser ley de la República.
3.1.3. Es más, sobre el punto recientemente esta Corporación en el Auto
175 de 2015[43],
al percatarse de la existencia de un vicio de procedimiento subsanable en la
aprobación mediante votación ordinaria por unanimidaden cuarto
debate y en el trámite de conciliación de un proyecto de ley aprobatorio de un
Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial suscrito entre la República
de Colombia y Venezuela, formuló la siguiente pregunta que adquiere absoluta
relevancia para el presente caso: “¿Cuándo entender que existe
unanimidad a efectos de dar aplicación a la excepción que autoriza la votación
ordinaria?”.
Con el fin de dar respuesta al interrogante, en primer lugar precisó
que (i) la Corte Constitucional como órgano encargado de hacer
el control de constitucionalidad, no puede dar por sentada la existencia de
la unanimidad sin una “evidencia razonable” que
así lo indique; y que, (ii) el asumir una “suerte de
presunción de unanimidad” para ejercer tal control, conlleva en la
práctica a dejar sin efectos el mandato constitucional de votación nominal, el
cual opera como regla general.
En segundo lugar, recogió y sistematizó unos indicadores que
permiten inferir la existencia de unanimidad. Estos se evidencian (i) “cuando
al declarar el resultado de la votación se deja constancia expresa e inequívoca
de la aprobación unánime, ya sea en el acta de sesión o en alguno de los demás
medios probatorios que registra lo ocurrido durante la votación[44]”;
y, (ii) “cuando en el curso de los debates se dan manifestaciones
indicativas de unanimidad, lo que ocurre, por ejemplo, cuando los informes de
ponencia hayan sido favorables, se aprueba omitir la lectura del articulado[45], ninguno de los integrantes de la
plenaria o comisión solicita la votación nominal y pública[46] y, en general, cuando no se
registran posiciones contrarias a la aprobación del proyecto”. Y también señaló que tales indicadores se
desvirtúan cuando se presentan manifestaciones expresas de oposición al
proyecto, cuando alguno o varios de los congresistas solicitan que la votación
se realice acudiendo a la regla general de votación nominal y pública,
o cuando alguno o varios de los parlamentarios dejan constancia de voto
negativo frente al debate estructural de la iniciativa legislativa.
Sin embargo, enfatizó en que aún en los supuestos en los que existe una
evidencia razonable de unanimidad, siempre, en todos los casos,
resulta indispensable que de las actas de sesión y certificaciones se pueda
establecer de manera inequívoca el número de votos con el que fue aprobado un
proyecto de ley, por cuanto esa información es trascendental para acreditar el
cumplimiento a los requisitos constitucionales de quórum decisorio y mayorías,
es decir, en esos medios de prueba se debe precisar el número de parlamentarios
que estaban presentes al momento de abrir el registro de votación y el
resultado de la votación con el cual fue aprobado el proyecto de ley[47].
Además, la anterior información permite validar el acatamiento de la regla que
establece el artículo 123, numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, en el sentido de
constatar que el número de votos emitidos sea igual al número de congresistas
habilitados que estaban presentes en la respectiva Comisión o Plenaria al
momento preciso de efectuar la votación de la iniciativa legislativa.
3.1.4. En este orden de ideas, a título de conclusión, la Sala considera
que la validez de la votación ordinaria por unanimidad como
excepción a la regla general de votación nominal y pública, es predicable
siempre que de la misma se puedan inferir los indicadores señalados, y que del
acta de sesión y certificación respectiva se obtenga información clara y
fidedigna dando cuenta del número de congresistas que participaron en la
votación (registro de votación) y del total de votos que fueron emitidos como
expresión de la voluntad para aprobar un determinado proyecto de ley. Lo
anterior disciplina la práctica legislativa y permite a la Corte evidenciar el
cumplimiento de los requisitos constitucionales que se exigen para que un
proyecto se convierta en ley de la República.
3.2.
La existencia verificable del quórum decisorio y del cumplimiento de la regla
de mayorías en los supuestos de aprobación de proyectos de ley mediante
votación ordinaria por unanimidad.
3.2.1.
El artículo 157 de la Constitución Política prescribe que ningún proyecto será
ley sin haber sido aprobado en primer debate por la correspondiente comisión
permanente de cada Cámara, y en segundo debate por el Pleno de cada célula
legislativa. Dicha aprobación es considerada un acto solemne por medio de la
cual un funcionario, corporación u organismos adopta una decisión, en el
sentido de respaldar, aceptar, refrendar o asentir válidamente frente al texto
de una iniciativa legislativa o de una proposición, cuyo estudio corresponde
adelantar.
Para
que esa aprobación sea válida, la Carta Política diseñó algunos requisitos de
estricto cumplimiento durante el procedimiento de formación de las leyes ante
el Congreso de la República. Puntualmente, el artículo 145 Superior señala que
el Congreso en pleno, las Cámaras o comisiones no podrán abrir sesiones ni
deliberar con menos de la cuarta parte de sus miembros; es lo que se conoce
como quórum deliberatorio.
La
existencia del quórum deliberatorio mínimo no permite per se que
los parlamentarios asistentes adopten decisión alguna, por lo tanto, el mismo
artículo en comento establece que las decisiones sólo podrán tomarse con la
mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente; es decir, se establece como regla
general un quórum decisorio que corresponde a la mitad más uno
de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión, quienes deben
estar presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su voluntad
y resolver válidamente sobre cualquier asunto sometido a su estudio. Significa
lo anterior que, únicamente se pueden entrar a adoptar decisiones cuando se ha
establecido y certificado con claridad el quórum decisorio,
independientemente de la modalidad de votación que se emplee.
Al
estar configurado el quórum decisorio, partiendo de él, es posible
que contabilizada la votación que se realiza en relación con un proyecto de
ley, éste obtenga la debida aprobación por haber cumplido la regla de mayorías
de acuerdo con el artículo 146 Superior, esto es, que la decisión sea tomada
por la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple),
salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial (mayoría
calificada) como sucede, por ejemplo, con la aprobación de leyes
estatutarias. Sin embargo, la Corte ha dejado claro que en los casos de
proyectos de leyes aprobatorios de tratados internacionales, la mayoría que se
exige para que se surta su aprobación, corresponde a la mayoría simple[48].
3.2.2.
Ahora bien, en múltiples ocasiones la jurisprudencia constitucional ha llamado
la atención sobre la necesidad de que las actas y certificaciones que emiten
los secretarios de comisión o plenarias del Congreso de la República, consignen
la información necesaria y precisa que permita verificar el cumplimiento de los
requisitos constitucionales de quórum decisorio y de mayorías requeridas.
Ejemplo
de ello es la sentencia C-008 de 1995[49],
en la cual la Corte declaró inexequible un proyecto de ley estatutaria
referente al ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y
divulgación de información comercial, por cuanto en el segundo debate ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes no fue posible establecer el quórum
decisorio ni la mayoría calificada con los cuales se
aprobó por unanimidad la iniciativa legislativa. La información requerida no
fue posible extraerla de las Gaceta correspondientes, ni de la certificación
emitida por el Secretario de dicha Plenaria, situación que configuró un vicio
de procedimiento insubsanable. Adicionalmente, motivó un pronunciamiento
especial de esta Corporación señalando que frente a los temas de quórum y
de mayorías, la responsabilidad de los funcionarios que manejan esa
información no se limita a precisar el número de la Gaceta del Congreso en la
cual reposa el acta de sesión, sino que surge la carga probatoria de demostrar
mediante certificaciones exactas “[el] número de asistentes a las respectivas sesiones, el quórum decisorio con
el cual se votó, el número de votos depositados a favor y en contra del
proyecto y el número de miembros de la comisión o cámara, además de los datos
específicos que en cada proceso solicite el Magistrado Sustanciador”.
Así mismo, manteniendo esa línea, en el Auto 170 de 2003[50] se
devolvió al Congreso de la República un proyecto de ley estatutaria porque de
la información contenida en actas y certificaciones, no fue posible establecer
si la aprobación por unanimidad del proyecto en la Plenaria de la Cámara de
Representantes obtuvo la mayoría calificada que exige la Constitución, ya que
solo se informó que había sido aprobada “por la mayoría de los
presentes ciento cincuenta (154) Honorables Representantes a la Cámara” sin
realizar una discriminación de los votos y sin brindar detalles del resultado
de la votación, por lo cual se evidenció un vicio de procedimiento legislativo.
Más adelante, en la sentencia C-307 de 2004[51],
la Corte puntualmente exhortó sobre la labor que cumplen los Secretarios de las
comisiones y plenarias, a quienes les corresponde informar de manera fidedigna
el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que demuestren que
la aprobación cumplió con los requisitos constitucionales, especialmente los
atinentes al quórum decisorio y a la regla de mayorías.
3.2.3. De forma más reciente, en los Autos 118 de 2013[52] y
175 de 2015[53],
esta Corporación constató la existencia de vicios de trámite subsanables,
cuando de la información contenida en las actas y en las certificaciones no se
puede determinar con certeza el número de votos con el que aprobó un proyecto,
y consecuentemente, que el mismo haya sido válidamente aprobado por la mayoría
requerida cuando se ha optado por la votación ordinaria por unanimidad.
En el primer auto en mención, la Corte señaló que para acreditar el
cumplimiento del quórum decisorio y de la regla de
mayorías en un proyecto de ley estatutaria cuya aprobación se había
efectuado por votación ordinaria, no resultaba suficiente indicar el número de
congresistas presentes al momento de efectuarse el registro de asistencia al
comienzo de la sesión porque entonces sólo se verifica una votación positiva,
sino que resulta indispensable señalar con claridad y certeza la forma cómo se
surtió la aprobación por unanimidad del proyecto, así como la determinación de
las mayorías, ya que en el transcurso de la sesión la práctica legislativa
demuestra que el quórum tiende a variar. De manera que, al evidenciar la
configuración de un vicio de naturaleza subsanable, dispuso la devolución de la
iniciativa legislativa al Senado de la República, en donde se surtió el cuarto
debate que era necesario repetir.
Profundizando aún más esta línea, en el segundo auto en comento (Auto
175 de 2015), la Corte consideró estructurado un vicio de procedimiento
subsanable porque en el cuarto debate de una ley aprobatoria de tratado
internacional y en el trámite de aprobación de los informes de conciliación en
ambas plenarias, no fue posible inferir de manera razonable a partir de las
actas, las constancias secretariales y demás medios de prueba, el número de
congresistas presentes en el recinto al momento de efectuarse la votación
ordinaria del proyecto objeto de control, para efectos de establecer el
cumplimiento de las exigencias de quórum decisorio y mayorías[54].
En esa oportunidad, este Tribunal evidenció que el número de asistentes
certificados en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión,
lo que se traduce en un quórum variable como práctica legislativa, por ende,
señaló como indispensable contar con información fidedigna expedida por los
secretarios de las corporaciones respectivas o registrada en el acta de sesión,
en la cual se indique con precisión el número de congresistas y de votos con el
que se aprobó el proyecto de ley[55].
De allí, sostuvo que si tales certificaciones no son aportadas o no cuentan con
la información suficiente que permita constatar el cumplimiento de las
exigencias constitucionales, corresponde a la Corte valorar, según el
transcurrir del debate, si al momento de la votación se acreditaron los
requisitos de quórum decisorio y de mayorías. Puntualmente
señaló:
“En los supuestos en que un proyecto es votado de
manera ordinaria, para entender cumplidas las condiciones constitucionales de
validez en su aprobación, es preciso que, apreciados los medios de prueba
permitan inferir la existencia de voluntad unánime de aprobarlo por parte de
los integrantes de la respectiva comisión o plenaria o, en su caso, que se
presenta alguna de las demás excepciones que habilitan esta modalidad de
votación (art. 129 R.C). Pero además es necesario que exista constancia expresa
o, en su defecto, pueda inferirse de manera razonable a partir de las actas,
las constancias secretariales y demás medios de prueba, el número de
congresistas presentes en el recinto al momento de efectuarse la votación, para
efectos de establecer el cumplimiento de las exigencias de quórum y mayorías.
En relación con esto último, ante la evidencia de que el número de asistentes
certificado en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, es
necesario contar con certificaciones precisas, expedidas por los secretarios de
las corporaciones respectivas, del número de congresistas y de votos con el que
se aprobó el proyecto de ley objeto de examen. Cuando, como ocurre en el
presente caso, tales certificaciones no son aportadas o no contienen la
información precisa, la Corte deberá examinar, a partir de la manera en que
transcurrió el debate, si al momento de la votación se dio cumplimiento a lo
exigido en los artículos 145 y 146 superiores. Si, como ha señalado este
Tribunal, la votación no puede “presumirse ni suprimirse”, tampoco hay lugar a
presumir la existencia de quórum y mayorías, ni a suprimir la constatación de
su cumplimiento”[56]
Además, en esa ocasión la Corte al analizar el trámite que se llevó a
cabo para aprobar el informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes[57] del
proyecto de ley que terminó siendo la Ley 1722 de 2014[58],
al requerir el envío de la certificación del quórum, la constancia
que obtuvo reportaba el registro inicial de asistencia de 131 representantes, e
informaba que la consideración y aprobación del informe se hizo “a
través de votación ordinaria (…) siendo ochenta y ocho (88) votos el último
resultado de votación nominal registrada, realizada con anterioridad a la
votación de interés”. De esa certificación arribó a dos conclusiones: (i) confirmó
que el número de parlamentarios que asisten a una sesión no se mantiene
invariable en el curso de la misma, por lo cual el quórum decisorio no
se puede acreditar con el número de asistentes a la correspondiente sesión;
y, (ii)constató que por la manera en que se realizó la votación
ordinaria por unanimidad, ni la propia Secretaría de la Cámara de
Representantes logró establecer con precisión y emitir certificación, frente a
cuál fue el quórum decisorio y el número de votos con el que
se aprobó el informe de conciliación.
Es más, esa imposibilidad de acreditar el número de representantes
presentes al momento preciso de votar el proyecto de ley aprobatorio de un
tratado internacional, motivó el que la certificación informara como quórum
decisorio el número de votos emitidos en la última votación nominal
registrada, situación que una vez estudiada por la Corte, permitió constatar
que entre la votación nominal anterior más próxima a la votación del proyecto
de ley que se controlaba, y la votación nominal más próxima siguiente al mismo,
varió sensiblemente el quórum al punto que en ésta última, una vez se abrió el
registro de votación, se verificó la disolución del quórum decisorio[59].
Por esa razón, ante la falta de certificación precisa sobre el número de votos
con que se aprobó en esa oportunidad la conciliación en la Cámara de
Representantes, y la inexistencia de datos en el acta de sesión que permitiera
llegar a una conclusión fundada sobre la existencia del quórum
decisorio y el cumplimiento de la regla de mayorías, esta
Corporación tuvo por no acreditadas las exigencias establecidas en los
artículos 145 y 146 de la Carta Política, al igual que el requisito establecido
en el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992, resultando con ello la configuración
de un vicio de procedimiento legislativo.
3.2.4. De lo antes expuesto, la Sala concluye que en los casos en que un
proyecto de ley sea aprobado haciendo uso de la votación ordinaria por
unanimidad como excepción al mandato constitucional de votación
nominal y pública, resulta indispensable que tanto las actas de sesión,
como las certificaciones que emitan los secretarios de las comisiones y
plenarias, señalen con claridad, certeza y precisión el número de congresistas
presentes en el recinto al momento de realizarse la votación ordinaria y el número
de votos emitidos para tener por aprobada la iniciativa legislativa, toda vez
que ante la variación del quórum en el transcurso de una
sesión como práctica parlamentaria, esos datos permiten inferir razonablemente
el cumplimiento de las exigencias de quórum decisorio y
de mayoríasque la Carta Política impone para que un proyecto se
convierta en ley de la República. Si de las actas y certificaciones respectivas
no fluye evidente esa información, corresponde a la Sala evaluar el desarrollo
del debate con miras a establecer si, a partir de los registros de las
votaciones nominales anterior y posterior a la iniciativa legislativa objeto de
control, es viable acreditar los requisitos que consagran los artículos 145 y
146 de la Constitución, así como el artículo 123-4 de la Ley 5ª de 1992.
3.3.
La imposibilidad de verificar con exactitud el número de senadores que aprobó
el proyecto de ley en segundo debate, configura un vicio insubsanable en el
caso bajo estudio.
3.3.1.
Al analizar el trámite que surtió el proyecto de ley 086 de 2013 Senado ante la
Plenaria del Senado de la República, la Corte evidenció el cumplimiento de los
requisitos de publicación de la iniciativa antes de su discusión y aprobación,
y de anuncio previo llevado a cabo el 3 de diciembre de 2013, en el cual se
informó que el proyecto sería objeto de discusión y aprobación en sesión
plenaria del 4 de diciembre de 2013, como en efecto sucedió. [Supra,
2.2.1.5. y 2.2.1.6.]
De
igual forma, advirtió que la constancia de votos negativos respecto a la
aprobación de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia
desvirtúa la existencia de unanimidad y motivaba el que su
aprobación se hubiese realizado acudiendo a la regla general de votación
nominal y pública [Supra, 2.2.1.7.1], lo que constituye una
irregularidad en el proceso legislativo. Sin embargo, posteriormente, en la
fase estructural de votación del proyecto de ley, los senadores que
manifestaron su oposición decidieron unirse al voto positivo expresando su
voluntad democrática de aprobar el contenido del articulado, el título del
proyecto y el querer para que la iniciativa continuara su trámite ante la
Cámara de Representantes, sin solicitar que la votación se hiciera de
forma nominal y pública. Esas manifestaciones indicativas permiten
inferir la existencia de unanimidad en estas últimas
aprobaciones para aplicar de manera excepcional el mecanismo de
votación ordinaria.
3.3.2.
Sin embargo, de la información que reposa en el acta de sesión Plenaria No. 036
del 4 de diciembre de 2013 (GC 070/14) y de la certificación remitida por el
Secretario General del Senado de la República, la Corte advierte la
imposibilidad de establecer la existencia del quórum decisorio (art.
145 de la C.P.), la aprobación por la mayoría requerida (art.
146 ibídem) y la coincidencia entre el número de votos emitidos y
el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación
del proyecto de ley 086 de 2013 Senado (art. 123-4 de la Ley 5ª de 1992).
En
primer lugar, el Secretario General del Senado de la República se limitó a
remitir dos informes indicando las Gacetas del Congreso en las cuales fue
publicado el trámite legislativo que surtió en segundo debate el proyecto de
ley 086 de 2013 Senado, y sólo hasta el 8 de mayo de 2015 envió certificación
señalando que la iniciativa había sido “aprobada por votación
ordinaria, como aparece en el Acta número 36 de fecha 04 de diciembre de 2013,
Gaceta del Congreso 70 de 2014, de acuerdo a la última votación nominal, la
cual fue de 58 votos como se encuentra en la página 36 de la misma
Gaceta”. Es decir, la constancia no reporta información clara y
precisa que permita establecer de manera inequívoca el número de parlamentarios
que estuvieron presentes al momento de votarse de manera ordinaria el proyecto
de ley aprobatorio del Acuerdo bajo control, así como tampoco consigna el
número de votos de quienes manifestaron la unanimidad para
aprobar la iniciativa.
De
tal magnitud es la dificultad para establecer la forma en que se registró en el
acta de sesión la votación ordinaria, que la Secretaría del Senado de la
República no pudo constatar y certificar el quórum decisorio y,
a partir de éste, demostrar el cumplimiento de la regla de mayoría
simple necesaria para impartir aprobación válida a una ley que vincula
al ordenamiento interno un tratado o instrumento internacional. La única
aproximación en la cual se basó, fue el registro de la última votación nominal
previa al proyecto de ley 086 de 2013 Senado, que como se indicó fue de 58
votos, dando por sentado que ese fue el quórum decisorio con
el cual se aprobó la iniciativa legislativa objeto de control.
En
segundo lugar, ante la falta de claridad y precisión en la información que
reporta el Secretario del Senado de la República, corresponde a la Corte
analizar el transcurrir del debate que se adelantó el 4 de diciembre de 2013 en
la Plenaria del Senado de la República, con el fin de auscultar si los
requisitos constitucionales consagrados en los artículos 145 y 146 Superiores,
fueron satisfechos.
De
acuerdo con la Gaceta del Congreso 070 del 5 de marzo de 2014, que contiene el
texto del Acta No. 36 de la sesión ordinaria que se llevó a cabo el 4 de
diciembre de 2013 en la Plenaria del Senado de la República, la Sala observa lo
siguiente: (i) al inicio de la sesión el registro de
asistencia reportó la presencia en el recinto de 96 senadores, de
los 98 que se encontraban habilitados para ejercer plenamente sus funciones.
Los dos senadores restantes dejaron de asistir con excusa debidamente
certificada; (ii) una vez culminado el registro de asistencia,
la Secretaría informó la existencia de quórum deliberatorio; (iii) seguidamente
se procedió a la lectura del orden del día, a realizar el anuncio de los
proyectos de ley para discusión y aprobación en la siguiente sesión plenaria, y
a someter a consideración algunas actas anteriores de Plenaria que fueron
finalmente aprobadas; (iv) al abordar el punto IV del orden
del día relacionado con la votación de proyectos de ley o de Actos
Legislativos, el senador Jorge Enrique Robledo solicitó expresamente que “todos
los proyectos que siguen se voten con votación nominal”, a lo cual accedió
la Presidencia de la Plenaria. Por esa razón se cumplió la votación nominal y
pública de un informe de Fe de Erratas para subsanar el error mecanográfico que
se encontró en un proyecto de ley pro-estampilla, siendo el resultado de la
votación registrada un total de 54 votos por el SI; (v) continuando
con el punto IV del orden del día, previo aplazamiento de la votación de un
informe de conciliación, se sometió a discusión y aprobación la conciliación de
un proyecto de ley de Acto Legislativo[60],
momento en el cual la Secretaría de la Plenaria informó “que se ha
registrado quórum decisorio”, procediéndose a la votación nominal y pública
cuyo resultado total fue de 66 votos (SI: 48 y NO: 18).
Al
desarrollar el punto V del orden del día correspondiente a la lectura de
ponencias y consideración de proyectos de ley en segundo debate, (vi) la
primera iniciativa que trabajó la Plenaria fue un proyecto de ley que
modificada normas del estatuto tributario, que ante la complejidad técnica que
implicaba por tratarse de la tarifa del gravamen a los movimientos financieros,
contó con un amplio y largo debate frente al contenido del artículo 1º. Por esa
razón, primero se efectuó la votación nominal y pública de ese artículo como
estaba en la ponencia inicial, arrojando como resultado un total de 65 votos
(SI: 63 y NO: 02), y seguidamente se votó una proposición aditiva al mismo
artículo que formuló el senador Jorge Enrique Robledo, cuyo resultado de
votación nominal y pública fue de un total de 58 votos (SI: 20
y No: 38). Justamente este es el último registro de votación nominal que
acreditó en su certificación para el presente caso, el Secretario General del
Senado de la República; (vii) posteriormente el Ministro de
Hacienda y Crédito Público intervino ante la Plenaria para explicar unas
proposiciones sustitutivas al proyecto de ley que estaba en consideración
(modificación a normas del estatuto tributario), las cuales generaron una falta
de concertación con los ponentes y motivaron la conformación de una subcomisión
de concertación, además de una moción de orden por las inconformidades
expresadas frente a quiénes habían quedado integrando tal comisión; (viii) lo
anterior generó una serie de interpelaciones y, luego, fueron finalmente
designados los senadores integrante de la subcomisión de conciliación.
Solo
después de haberse adelantado ese largo debate, se abordó el estudio del
proyecto de ley 086 de 2013 Senado que es objeto del presente control por parte
de la Corte: (ix) una vez leída la proposición positiva con
que terminaba el informe de ponencia, un senador solicitó seguir votando los
demás proyectos de ley “como se ha hecho normalmente” y por
ello el Presidente preguntó a la Plenaria “si aceptaba levantar la
propuesta de votación nominal y, cerrada la discusión, esta responde
afirmativamente”. Para ese momento de la sesión, en el acta se reportó que
el senador Robledo no estaba en el recinto, quien había solicitado desde el
principio la votación nominal y pública de todas las iniciativas en debate ese
día.
(x) A
partir de allí la omisión de lectura del articulado y su aprobación en bloque,
así como el título del proyecto de ley 086 de 2013 Senado y la voluntad de la
Plenaria del Senado respecto a que el mismo avanzara a trámite en la Cámara de
Representantes, fueron con celeridad aprobadas a través de la votación
ordinaria por unanimidad, sin que el Acta de sesión reporte verificación
alguna del quórum decisorio.
(xi) Seguidamente
fueron aprobados ágilmente dos proyectos de ley más acudiendo a la modalidad
excepcional de votación ordinaria por unanimidad; sin embargo, en
el tercer proyecto de ley posterior al que es objeto de control actual, la
Secretaría de la Plenaria dio lectura al impedimento que manifestó un senador
y, una vez abierto el registro de votación nominal, el resultado total
fue de 26 votos (Si: 25 y NO: 01). Ante la evidencia clara de la
desintegración del quórum decisorio, el impedimento no fue decidido
y se procedió de una vez a levantar la sesión, relacionando la constancia que
fue entregada por un senador indicando su retiro del recinto “por
razones insuperables”.
Pues
bien, una vez analizado el trascurrir del debate, la Sala confirma que el
número de parlamentarios que asiste a una sesión no se mantiene invariable en
el curso de la misma, con lo cual la verificación del quórum se
torna difícil de acreditar. Justamente, en el presente caso, el registro
inicial de asistencia da cuenta de la presencia en el recinto de 96 senadores,
pero el registro de votación previo más cercano al proyecto de ley bajo control
da cuenta de la votación efectiva de 58 senadores, y el posterior registró 26
votos, lo que representa una variación sensible.
Así
mismo, evidencia que en el caso bajo estudio la forma como se llevó a cabo la
votación y como fue registrada en el acta de sesión correspondiente, impiden
establecer con precisión el quórum decisorio y el número de
votos con el que se aprobó por unanimidad el proyecto de ley 086 de 2013
Senado, al punto que ni siquiera la Secretaría del Senado de la República pudo
acreditar de manera fidedigna la información exigida. Es más, el desarrollo del
debate da cuenta de la variación del quórum decisorio con
tendencia a la baja desde que se surtió la aprobación del informe de
conciliación de un proyecto de Acto Legislativo. Igualmente, los registros de
votaciones previo (58 votos) y siguiente (26 votos) al proyecto 086 de 2013
Senado, no otorgan a la Sala elementos de los cuales pueda inferir que al
momento de votarse la iniciativa que se controla, se dio cumplimiento a las
exigencias que consagran los artículos 145 y 146 Superiores. Por el contrario,
dada la agilidad con que se dio la votación ordinaria posterior de dos
proyectos de ley y la siguiente constatación de la desintegración del quórum
decisorio con 26 votos registrados, ponen en duda justamente que
durante la votación del proyecto de ley 086 de 2013 Senada el quórum
decisorio estuviera conformado[61] y,
por ende, el que la aprobación por unanimidad hubiese cumplido con la regla de
mayoría simple.
Por
consiguiente, ante la inexistencia de datos en el acta de sesión Plenaria del 4
diciembre de 2013 y la imprecisión en la certificación que fue remitida por el
Secretario del Senado de la República, la Corte no cuenta con elementos que le
permitan establecer la existencia del quórum decisorio (art.
145 de la C.P.), la aprobación por la mayoría requerida (art.
146 ibídem) y la coincidencia entre el número de votos emitidos y
el número de parlamentarios presentes en el recinto al momento de la votación
del proyecto de ley 086 de 2013 Senado (art. 123-4 de la Ley 5ª de 1992).
3.3.3. Decisión
a adoptar. Carácter insubsanable del vicio: Con el fin de lograr una
concreción del principio de conservación del derecho y una manifestación del
principio democrático, de forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la posibilidad de subsanar vicios de procedimiento que le permitan
al Congreso corregir los yerros constitucionales en los cuales haya incurrido.
No obstante lo anterior, ha identificado que esa idea de corregir el
procedimiento legislativo resulta viable cuando ya se ha formado válidamente la
voluntad política de una de las cámaras, porque de lo contrario nos ubicaríamos
en la existencia de un vicio insubsanable.
Así,
desde la sentencia C-737 de 2001[62],
la Corte estableció como criterio básico para proceder al saneamiento de un
vicio de trámite legislativo, el que no implique de suyo rehacer una etapa
estructural del procedimiento, ya que ello difiere del concepto de subsanar o corregir la
irregularidad y supone la repetición integral del trámite. Desde esa óptica,
indicó que no es la gravedad del vicio la que determina su carácter de
subsanable o insubsanable, sino la posibilidad real de corregirlo realizando un
análisis sobre la razonabilidad de la corrección.
En
procura de desarrollar ese criterio de razonabilidad, esta Corporación en
sentencia C-576 de 2006[63] fijó
y sistematizó unos parámetros de evaluación judicial, para determinar en qué
eventos resulta subsanable un vicio de procedimiento legislativo y cuándo exige
la declaratoria de inexequibilidad porque el vicio tiene la connotación de ser
insubsanable. Son los siguientes: “(i) el
cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo,
establecidas en el artículo 157 de la Carta; (ii) el contexto dentro del cual
se presentó el vicio; (iii) la garantía de los derechos de las minorías a lo
largo del debate parlamentario y del principio democrático en la votación del
proyecto de ley; (iv) el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo
del debate parlamentario.”
Justamente,
frente al último parámetro en mención, esa misma sentencia señaló que cuando se
refiere al trámite de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales,
se debe recordar que éstas surten el mismo procedimiento de las leyes
ordinarias pero el trámite del proyecto de ley debe iniciar en el Senado de la
República, por lo cual, “la condición
esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal forma
que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de
los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera
completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr.,
la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno”. Quiere ello decir que en los eventos en que el vicio se presente antes
de que el Senado de la República haya formado adecuadamente su voluntad
política, el yerro tendrá el carácter de insubsanable y tendrá por consecuencia
la declaratoria de inexequibilidad de la ley.
De forma más reciente, la Corte en sentencia C-399 de 2011[64] al
efectuar el control de constitucionalidad de la una ley que aprobaba el “Protocolo
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la
pena de muerte”[65],
constató la existencia de un vicio de procedimiento legislativo en la cadena de
anuncios porque el proyecto fue anunciado y votado en la misma sesión, cuando
se estaba adelantando el segundo debate ante la Plenaria del Senado de la
República; lo anterior motivó la declaratoria de inexequibilidad de la ley
aprobatoria del tratado reiterando que si el yerro se presentó “hasta
la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite
legislativo insubsanable (…). Así las cosas, en estos supuestos corresponde a
la Corte declarar la inexequibilidad de la ley aprobatoria y, por su parte, al
Congreso de la República reiniciar, desde el primer momento, el trámite de la
totalidad del proceso de aprobación legislativa”.
Siguiendo esa misma línea argumentativa, en la sentencia C-134 de 2014[66] esta
Corporación verificó que durante el segundo debate de un proyecto de ley
aprobatorio de tratado en el Senado de la República, se incurrió en un vicio de
procedimiento legislativo insubsanable porque la votación ordinaria de la
iniciativa no fue unánime y se omitió realizar la votación nominal que funge
como regla constitucional. En esa oportunidad precisó que “existe una
regla consolidada en relación con el carácter insubsanable de los vicios de
trámite de las leyes aprobatorias de tratado, cuando estos se presentan antes
de haberse cumplido el segundo debate, pues solo en ese momento puede
considerarse que se ha formado la voluntad de una de las cámaras legislativas”.
Por ende, declaró inexequible la ley aprobatoria de tratado.
En ese orden de ideas, aplicando el precedente constitucional expuesto
al caso concreto, la Sala considera que el vicio de procedimiento legislativo
relacionado con la imposibilidad de verificar el cumplimiento del quórum
decisorio y de la regla de mayorías en el momento
preciso de llevarse a cabo la votación en segundo debate ante la Plenaria del
Senado de la República, tiene el carácter de insubsanable porque
se dio en una etapa estructural del trámite legislativo cuando aún no se había
formado la voluntad democrática y política de la cámara a la cual le
corresponde por mandato constitucional expresar su inicial beneplácito por
tratarse de una ley aprobatoria de tratado.
Siendo ello así, la Corte declarará la inexequibilidad de la Ley 1734 de
2014, para que el Congreso de la República, si lo considera pertinente,
reinicie la totalidad del procedimiento de aprobación legislativa tendiente a
incorporar al ordenamiento jurídico interno el ‘Acuerdo entre la
República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre
Cooperación y Seguridad de Información’, dando cumplimiento a los
requisitos constitucionales y legales pertinentes.
4. Conclusiones.
De conformidad con lo analizado, la Corte concluye que para el asunto
bajo examen no resultan acreditados todos los requisitos propios del trámite de
las leyes que aprueban un tratado internacional, y que el vicio de
procedimiento que se configura es de carácter insubsanable por cuanto en el
momento preciso de llevarse a cabo la votación de la iniciativa legislativa 086
de 2013 ante la Plenaria del Senado de la República (segundo debate), ni del
acta de sesión ni de la certificación respectiva es posible acreditar las
exigencias constitucionales de quórum decisorio y de la
aprobación por la mayoría simple, así como tampoco se logra
establecer el requisito legal que consagra el artículo 123-4 de la Ley 5ª de
1992. Como la irregularidad que se evidencia tuvo lugar en una etapa
estructural del proceso legislativo y afecta la conformación democrática de la
voluntad parlamentaria del Senado de la República, la Ley 1734 de 2014, “por
medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de
Información’, suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de
junio de 2013”, resulta inexequible como a continuación se reflejará
en la parte resolutiva de esta sentencia.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1734 del 8
de septiembre de 2014, “por medio de la cual se
aprueba el ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del
Tratado del Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información’,
suscrito en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
Con salvamento
de voto
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente en
comisión
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento
de voto
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
Con aclaración
de voto
MYRIAM ÁVILA
ROLDÁN
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-337/15
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION
Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Discrepancia al concluir
que vicio en trámite legislativo es insubsanable (Aclaración de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LEYES APROBATORIAS DE
TRATADOS INTERNACIONALES-Debate frente al carácter
subsanable o insubsanable de los vicios de forma (Aclaración de voto)
VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto desarrollado en la jurisprudencia constitucional no permite
llegar a la regla aplicada en la decisión (Aclaración de voto)
FORMACION DE LA LEY-Posibilidad de subsanar vicios de procedimiento (Aclaración de voto)
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LEYES APROBATORIAS DE
TRATADOS INTERNACIONALES-Posibilidad de subsanar
vicios de forma presenta una tensión entre los principios de validez, eficacia
y economía procesal (Aclaración de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Implica cuatro debates y no sólo dos estructurales (Aclaración de voto)
La Constitución expresa de forma irrefutable que el proceso de
aprobación de una Ley ordinaria, que es el mismo que corresponde seguir en el
caso de Leyes Aprobatorias, requiere del consentimiento de los cuatro sujetos
que de forma independiente aunque con una lógica dependencia instrumental,
intervienen en él: la Comisión Segunda Permanente Constitucional del Senado, el
Senado en pleno, la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y la Cámara
de Representantes en pleno. La aprobación libre de vicios adelantada como
consecuencia de los debates válidamente desarrollados al interior de cada una de
ellas, deber ser considerado parte estructural del debate y en ese sentido,
respetado si el vicio se presenta con posterioridad.
Referencia: Expediente LAT-436
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1734 del 8
de septiembre de 2014, “por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la
República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre
Cooperación y Seguridad de Información’, suscrito en la ciudad de Bruselas,
Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
Magistrada (e) Ponente:
Myriam Ávila Roldán
Con el acostumbrado respeto por las providencias emitidas por esta
Corporación, el suscrito Magistrado aclara su voto en relación con los
argumentos que llevaron a la Sala a tomar la decisión contenida en la Sentencia
C-337 de 2015. Mi discrepancia respecto de la posición mayoritaria no tiene
fundamento en el sentido de la decisión adoptada, sino en las consideraciones
que llevaron a concluir en esta providencia, que el vicio presente en el
trámite legislativo es de naturaleza insubsanable, generando como consecuencia
la inexequiblidad de la Ley aprobatoria y la necesidad de repetir el mencionado
procedimiento de aprobación de la norma desde sus inicios, desconociendo el
consentimiento emitido antes de surgir el desconocimiento a los requisitos
procesales, por una de las células legislativas.
La Sala Plena de la Corte Constitucional llegó a la conclusión en la
Sentencia C-337 de 2015 que:
“(…) el vicio de procedimiento legislativo
relacionado con la imposibilidad de verificar el cumplimiento del quórum
decisorio y de la regla de las mayorías en el momento preciso de llevarse a
cabo la votación en segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República,
tiene el carácter de insubsanable porque se dio en una etapa estructural del
trámite legislativo cuando aún no se había formado la voluntad democrática y
política de la cámara a la cual le corresponde por mandato constitucional
expresar su inicial beneplácito por tratarse de una ley aprobatoria de tratado.
Siendo ello así, la Corte declarará la
inexequibilidad de la Ley 1734 de 2014, para que el Congreso de la República,
si lo considera pertinente, reinicie la totalidad del procedimiento de
aprobación legislativa (…)”.
La decisión de la Sala de declarar la
inexequibilidad de la Ley aprobatoria por encontrar un vicio, a su juicio
insubsanable, en su formación, tuvo fundamento en la regla consolidada en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual, la posibilidad
de subsanar por parte del Congreso los vicios de procedimiento
legislativo sólo será viable cuando dicho vicio se presente con posterioridad a
que se haya formado válidamente la voluntad política de una de la cámaras, contrario
sensu esto significa, que los yerros constitucionales de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales serán insubsanables cuando
se presentan antes de haberse cumplido el segundo debate en la plenaria del
Senado, pues sólo en ese momento puede afirmarse que se ha formado la voluntad
de una de las cámaras.
Si bien reconozco que la jurisprudencia de la Corte
en ese sentido ha sido estable y reiterada, no comparto la conclusión a la que
llega, toda vez que considero que esta carece de suficiente fundamento jurídico
que reconozca las garantías constitucionales que irradian la finalidad del
procedimiento legislativo, siempre subordinado a la materialización a través de
las funciones del Congreso, de valores democráticos sustanciales.
Aunque la jurisprudencia reciente de esta
Corporación sea pacífica frente al tema en discusión, considero que el debate
frente al carácter subsanable o insubsanable de los vicios de forma en el
procedimiento legislativo de leyes aprobatorias de tratados internacionales, se
debe llevar a cabo, incluso proponiendo un cambio en la línea jurisprudencial
con fundamento en las consideraciones que a continuación procederé a exponer.
1. El concepto de vicio subsanable desarrollado en
la Jurisprudencia constitucional, no permite llegar a la regla aplicada en sus
decisiones recientes y reiteradas en la Sentencia C-337 de 2015.
En este primer argumento, plantearé las razones por
las cuales considero que la decisión a la que arriba la Corte en esta
oportunidad, de declarar la inexequibilidad de la Ley 1734 de 2014 por haber
incurrido el Congreso en un yerro procedimental insubsanable, bajo el único
argumento que éste se presentó antes de que el Senado se hubiese pronunciado a
plenitud sin vicio alguno; no encuentra fundamento en la Sentencia C-737 de
2001, referenciada en la decisión, y que por el contrario se trata de un salto
argumentativo realizado en la Sentencia C-576 de 2006 y reiterado hasta hoy en
la Jurisprudencia sin mucho análisis, desconociendo la tensión que existe entre
los principios de validez y eficacia que sustenta la teoría de la
subsanabilidad de los vicios en nuestro ordenamiento.
La posibilidad de subsanar los vicios de
procedimiento que se presenten en la formación de la Ley, encuentra sustento en
el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, en el que se dispone: “Cuando
la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para
que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio,
procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.
Esa posibilidad de subsanar los vicios de forma
presenta una tensión entre los principios de validez y eficacia / economía
procesal, en el que la Norma citada de la Carta Política, claramente expone una
preferencia del Constituyente por el segundo de ellos. Al respecto se ha
pronunciado la Doctrina constitucional afirmando que: “Esta elección del
constituyente, reitera la apuesta por la primacía de los principios de eficacia
y economía procedimental sobre el de validez, pues la posibilidad de subsanar
un vicio significa que las vulneraciones a los preceptos que sirven como
parámetro ni implican automáticamente su expulsión del ordenamiento, sino que
se presenta una segunda oportunidad para que se realicen en la forma debida,
pues, en la medida que lo permita el ordenamiento jurídico, deben limitarse las
consecuencias de los vicios para evitar un perjuicio al Estado y a la
sociedad”.[67]
Es el reconocimiento de esa prevalencia del
principio de eficacia sobre el de validez, lo que llevó a la Sentencia C-737 de
2001 a concluir que, a la luz del principio de instrumentalidad de las formas,
y teniendo como criterio de aplicación el de razonabilidad, la identificación
en el examen que realiza la Corte de un vicio formal en el procedimiento de
aprobación de una ley, no justifica automáticamente la inexequibilidad de la
misma. Sostuvo esta Corporación en esa oportunidad:
“(…) la posibilidad de saneamiento
que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma
razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance
tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del
procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio
saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando
menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento,
puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates
ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un
procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la
omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no
habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino
una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por
lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad,
equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de
lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el
principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.
33. Conforme a lo anterior,
el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el
artículo 228 de la Carta, implica que la constatación de que ocurrió
una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el
juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario
que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad
como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii)
en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si
existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de
la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si
es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el
defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores
hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”. (Negrilla fuera del texto).
De las consideraciones realizadas en la citada
decisión, no se puede llegar a la conclusión de que un vicio es subsanable o
no, dependiendo la parte del proceso en el que éste aconteció. Ahora bien, la
sentencia si establece un límite al saneamiento de los vicios formales, el que
no se haya cumplido con alguna de las etapas estructurales del procedimiento
legislativo, la pregunta es ¿Cuáles son esas etapas estructurales del trámite
legislativo cuya omisión genera la imposibilidad de sanear ese vicio? la
respuesta correcta considero que es: aquellos requisitos esenciales sin los
cuales no se puede expedir una ley, dispuestos en el artículo 157 de la Carta y
no el que una de las Cámaras haya expresado su voluntad.
El salto argumentativo se realiza con respecto a
las Leyes Aprobatorias de tratados Internacionales en la Sentencia C-576 de
2006, reiterada en numerosas ocasiones, incluso en la Providencia que motiva
esta aclaración. En esa decisión consideró el Tribunal Constitucional
colombiano:
“En lo que se refiere al
trámite de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales se debe
recordar que estas leyes surten el mismo procedimiento que las leyes ordinarias[68] con
la particularidad de que el proyecto de ley debe iniciar su trámite en el
Senado y la competencia del Congreso de la República se limita a aprobar o
improbar el tratado o convenio[69].
La Corte ha determinado como criterios relevantes para establecer la
subsanibilidad de este vicio los siguientes: “(i) el cumplimiento de las etapas
básicas y estructurales del proceso legislativo, establecidas en el artículo
157 de la Carta; (ii) el contexto dentro del cual se presentó el vicio; (iii)
la garantía de los derechos de las minorías a lo largo del debate parlamentario
y del principio democrático en la votación del proyecto de ley; (iv) el tipo de
ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario.”[70] En
armonía con los criterios y particularidades mencionadas se debe
entender que en materia de leyes que aprueban tratados o convenios
internacionales, la condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se
haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato
constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes
aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así,
una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el
Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno”.
Analizados cuidadosamente los dos precedentes, se
puede observar que lo que aparentemente es un desarrollo posterior de lo
establecido en la Sentencia C-737 de 2001, en realidad es una contradicción de
la misma, ya que desconoce que la irregularidad en trámite de la ley no genera
automáticamente su inexequibilidad, lo cual se desvirtúa al afirmar que
simplemente porque el vicio se presenta en los dos primeros debates, este debe
ser considerado insubsanable y todo el trámite legislativo se debe repetir como
si no hubiese existido, sin ni siquiera analizar si se cumplen los demás
requisitos de subsanabilidad.
Igualmente, la posición adoptada en la Sentencia
C-576 de 2006 y reiterada en la sentencia sobre la cual aclaro mi voto,
desconoce la prevalencia reconocida en la Constitución, del principio de
eficacia sobre el de validez que enmarca el proceso de creación de las leyes.
Así, no encuentro que exista ningún fundamento para concluir que si un vicio
surge en el marco del primer debate o en el segundo ante la plenaria del
Senado, como es el caso de la Ley 1734 de 2014, este no pueda ser subsanado y
continuar desde ese punto el trámite.
2. El trámite legislativo implica cuatro
debates y no sólo dos estructurales.
El artículo 157 de la Carta Política es claro al
diferenciar el primer debate que se surte en las Comisiones Permanentes de las
Cámaras y el segundo debate adelantado ante las plenarias. Estable la citada
norma:
“Ningún proyecto será ley
sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en
cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la
sanción del Gobierno”. (Negrilla fuera del
Texto constitucional).
Ello demuestra que existe una separación entre la
manifestación de la voluntad que en el trámite legislativo desarrolla una de
las Comisiones y la realizada por la Cámara de Representantes o el Senado.
Considerar lo contrario, permitiría llegar a dos conclusiones absurdas a la luz
de las garantías constitucionales que surgen del principio democrático, propio
de nuestro Estado Social de Derecho, que irradia el proceso de aprobación de
las leyes:
(i) por un lado, una de las conclusiones a las que
se puede arribar es que bastaría con la aprobación de un proyecto de ley en dos
debates adelantados en cada una de las sesiones plenarias de las Cámaras, para
que el mismo cumpla con los requisitos para su sanción y posterior
promulgación, contradiciendo con ello lo dispuesto en el Capítulo 3 “De las
Leyes”, del Título VI “De la Rama Legislativa”, de la Constitución,
especialmente el antes citado artículo 157.
(ii) en segundo lugar, si determinar que un vicio
es subsanable o insubsanable depende de que haya sido aprobado por la plenaria
del Senado, en el caso específico de la leyes aprobatorias de tratados;
entonces se podría concluir que el debate adelantado en esa instancia libre de
vicios, generaría el saneamiento de aquellos que se hayan presentado en la
Comisión Segunda, pues en últimas lo relevante es que las Cámaras emitan su
voluntad de aprobar el tratado, entendiendo que al ser los miembros de la
Comisión miembros de la plenaria, la re-validación de su consentimiento, antes
viciado, subsanaría el yerro automáticamente.
Esa interpretación, así como la primera, también
contradice las reglas y principios propios del trámite legislativo, dispuestos
en la Carta Política.
En conclusión, la Constitución expresa de forma
irrefutable que el proceso de aprobación de una Ley ordinaria, que es el mismo
que corresponde seguir en el caso de Leyes Aprobatorias, requiere del consentimiento
de los cuatro sujetos que de forma independiente aunque con una lógica
dependencia instrumental, intervienen en él: la Comisión Segunda Permanente
Constitucional del Senado, el Senado en pleno, la Comisión Segunda de la Cámara
de Representantes y la Cámara de Representantes en pleno. La aprobación libre
de vicios adelantada como consecuencia de los debates válidamente desarrollados
al interior de cada una de ellas, deber ser considerado parte estructural del
debate y en ese sentido, respetado si el vicio se presenta con posterioridad.
Así, en mi opinión, en el caso de la Ley 1734 de
2014, el vicio debe ser corregido del punto del proceso en el que surge,
Segundo Debate en la plenaria del Senado, en adelante, no teniendo que repetir
el Primer Debate adelantado en la Comisión Segunda, toda vez que dicha célula
legislativa expresó su consentimiento válidamente y el yerro en el trámite
legislativo no tiene efectos retroactivos.
Dejo, pues, expuestas las
razones que me llevaron a aclarar el voto con respecto a la línea argumentativa
que llevó a esta Corporación a adoptar la decisión en el asunto de la
referencia.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-337/15
Revisión
de constitucionalidad de la Ley 1734 de septiembre 8 de 2014, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo entre la
República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico Norte sobre
cooperación y seguridad de información’, suscrito en Bruselas, Reino de
Bélgica, el 25 de junio de 2013”
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA ORGANIZACION DEL
TRATADO DEL ATLANTICO NORTE (OTAN) SOBRE COOPERACION Y SEGURIDAD DE
INFORMACION-Acreditación del quorum decisorio (Aclaración de
voto)/ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA ORGANIZACION DEL TRATADO DEL ATLANTICO
NORTE (OTAN) SOBRE COOPERACION Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Regla excepcional
de votación ordinaria (Aclaración de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO DE ACUERDO ENTRE
COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Congreso de la República no surte totalidad de requisitos para la aprobación (Aclaración de voto)/LEY
APROBATORIA DE TRATADO DE ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION Y
SEGURIDAD DE INFORMACION-Acreditación de quórum decisorio y aprobación por
mayoría simple no es manifiesta (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-Votación previa
verificación del quórum (Aclaración de voto)
SECRETARIA GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Competencia para certificar quórum decisorio (Aclaración de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO DE ACUERDO ENTRE
COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Vicio insubsanable en segundo debate (Aclaración de voto)/LEY
APROBATORIA DE TRATADO DE ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION Y
SEGURIDAD DE INFORMACION-Votación nominal y pública por vicio insubsanable
(Aclaración de voto)
VOTACION DE PROYECTO DE LEY-Diferencia entre unanimidad y consenso (Aclaración de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO DE ACUERDO ENTRE
COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Ausencia de unanimidad respecto de la oposición a la propuesta de
aprobación del informe de Ponencia (Aclaración de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO DE ACUERDO ENTRE
COLOMBIA Y LA OTAN SOBRE COOPERACION Y SEGURIDAD DE INFORMACION-Desacuerdo con ratio decidendi de sentencia C-337 de 2015 sin perjuicio
de coincidir en declaración de inexequibilidad de Ley 1734 de 2014 (Aclaración
de voto)
Aclaro mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-337 de
2015, aprobada por la Sala Plena en sesión de fecha tres (3) de junio de dos
mil quince (2015). Si bien comparto la decisión adoptada, considero pertinente
formular las siguientes observaciones en relación con dos aspectos formales del
escrutinio jurídico adelantado, a saber: (i) la acreditación del quorum
decisorio y (ii) la procedencia de la utilización de la regla excepcional de
votación ordinaria.
En efecto, respecto de la ley aprobatoria sub examine no
se surte la totalidad de los requisitos exigidos por la Constitución Política
para la aprobación, por parte del Congreso de la República, de tratados
celebrados por el Estado colombiano. No obstante, considero que la afirmación
consignada en el texto de la providencia judicial en ciernes conforme a la cual
“ni del acta de sesión ni de la certificación respectiva es posible
acreditar las exigencias constitucionales de quórum decisorio y de la
aprobación por la mayoría simple” no es manifiesta.
En primer término, es de señalar que el inicio de la votación de
cualquier proyecto de ley, demanda, por antonomasia, la previa verificación del
quórum por parte de la Secretaría de la respectiva Cámara o Comisión. En ese
sentido, la presunción que opera es la concerniente a la correcta configuración
del quórum, desvirtuable –por supuesto– en atención a lo contrario
sensu consignado en el Acta de la correspondiente sesión y/o en la
respectiva Gaceta del Congreso de la República.
La Corte Constitucional ha reconocido, de manera expresa y en múltiples
decisiones, la competencia de la Secretaría de la respectiva Cámara o Comisión
para certificar el quórum decisorio, en lo atinente a su acreditación. En
relación con la Ley 1734 de
septiembre 8 de 2014, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo
entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico
Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en Bruselas,
Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”, el texto de la certificación cursada por la Secretaría General del
Senado de la República –y recibida en la Corte Constitucional el día 8 de mayo
de 2015–, dispone, de manera expresa, lo sucesivo: “Que el Proyecto de Ley
número 86 de 2013 Senado <<por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo
entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico
Norte sobre Cooperación y Seguridad de la Información’, fue aprobado por
votación ordinaria, como aparece en el Acta número 36 de fecha 04 de diciembre
de 2013, Gaceta del Congreso 70 de 2014; de acuerdo a la última votación
nominal, la cual fue de 58 votos como se encuentra en la página 36 de la misma
Gaceta”.
Una vez surtida la verificación de la página 36 de la Gaceta del
Congreso de la República número 70 de 2014, en consonancia con lo advertido en
la aludida certificación, no subsiste duda en relación con la correcta
acreditación del quórum decisorio.
Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente advertir que, en el curso
del segundo debate –surtido en la Sesión Plenaria del Senado de la República de
fecha 4 de diciembre de 2013– se configuró un vicio de carácter insubsanable.
La “aprobación”, mediante votación ordinaria “pero con la constancia
del voto negativo de 6 Senadores”, de la proposición sustitutiva con que
concluye el Informe de Ponencia para Segundo Debate, constituye, per se,
una irregularidad que desvirtúa la configuración de unanimidad al interior del
Senado de la República. Por consiguiente y de manera inexorable, debió
activarse la regla general de votación nominal y pública.
No es de recibo la afirmación conforme a la cual “en la fase
estructural de la votación del proyecto de ley en segundo debate, cuando se
conforma la voluntad legislativa respecto a la aprobación de la iniciativa no
hubo votos negativos”, en la medida en que la “unanimidad”, a
diferencia del “consenso”, no sólo precisa de la ausencia de oposición,
sino que exige la manifestación inequívoca de expresa favorabilidad.
Considero que la expresa aseveración de oposición a la propuesta de
aprobación del Informe de Ponencia –que solicitare, a su vez, la aprobación del
entonces proyecto de ley aprobatoria– es fehaciente evidencia de la ausencia de
unanimidad, indistintamente del posterior silencio en la mal denominada “fase
estructural de la votación del proyecto de ley en segundo debate” de
quienes, instantes previos, consignaron su oposición a que el proyecto de ley
aprobatoria sub examine continuara su trámite en el Congreso
de la República.
En adición a lo anterior, conviene anotar que el Senador de la República
Jorge Enrique Robledo Castillo solicitó que se efectuara votación nominal y
pública. Ello debió, a su turno, activar la regla general de votación
–inhabilitando al Senado de la República a proceder a efectuar una votación
ordinaria–, sin perjuicio de que no se encontrara presente, al momento de la votación,
ese Congresista.
Como corolario de lo anterior, me permito manifestar mi desacuerdo con
la ratio decidendi de la Sentencia C-337 de 2015, sin
perjuicio de coincidir en la declaración de inexequibilidad de la Ley 1734 de septiembre 8 de 2014, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo
entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del Atlántico
Norte sobre cooperación y seguridad de información’, suscrito en Bruselas,
Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013”.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Cfr. Folio 310 del cuaderno principal.
[2] Cfr. Folio 311 del cuaderno 1.
[3] Cfr. Folio 312 del cuaderno principal.
[4] Cfr. Folios 29 a 31 del cuaderno 1. En la GC 711 del 11
de septiembre de 2011, se pueden consultar las páginas 4 a 7.
[5] Cfr. Folios 132 y 133 del cuaderno 1. En la GC 857 del
23 de octubre de 2013, la ponencia para primer debate se encuentra consignada
en las páginas 1 a 3.
[6] Al respecto se pueden consultar la sentencias C-621 de 2012 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva) C-982 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa),
C-639 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y C-533 de 2008 (MP Clara Inés
Vargas Hernández).
[7] Sobre el punto, se pueden consultar las sentencias C-309 de 2007
(MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-502 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), y C-639 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[8] Cfr. Folios 120 y 121 del cuaderno principal.
[9] En la Gaceta del Congreso No. 1006 del 5 de diciembre de 2013
(págs. 1 y 2), se observa que al inicio de la sesión respondieron al llamado a
lista 5 senadores integrantes de la Comisión, con lo cual el señor Secretaría
informó que existía quórum deliberatorio. Mientras se leía el orden del día, se
hicieron presentes 7 senadores más, para un total de 12 senadores con los
cuales se integró debidamente el quórum decisorio, el cual fue reportado por el
Secretario de la Comisión. Una vez aprobado el orden del día (pág. 7), de forma
inmediata se abordó el primer punto correspondiente a la discusión y aprobación
del proyecto de ley 086 de 2013 Senado. Como en la sesión estuvo presente el
Ministro de Defensa, se realizaron varias intervenciones de los congresistas de
la Comisión (por lo menos 10 de ellos intervinieron activamente), pudiéndose
verificar de esta forma su permanencia en el recinto al momento de votar el
proyecto de ley contentivo del Acuerdo bajo estudio.
[10] En la página 8 de la GC No. 1006 del 5 de diciembre de 2013, se
registra que el senador Guillermo García Realpe había solicitado el uso de la
palabra y que no le fue otorgada porque no estaba en el recinto; sin embargo,
en la página 15 previo a abrir el registro de votación del informe final de
ponencia, dicho senador intervino, con lo cual se advierte su regreso al
recinto y presencia durante la aprobación del proyecto de ley.
[11] Cfr. Folio 121 del cuaderno 1.
[12] Cfr. Folios 46 a 61 del cuaderno de pruebas 1.
Puntualmente en la Gaceta se puede consultar el informe de ponencia para
segundo debate en las páginas 14 y 15.
[13] Cfr. 62 a 97 del cuaderno 1.
[14] Gaceta del Congreso No. 069 del 5 de marzo de 2014, páginas 11 y
12, y la parte final corresponde a la página 72.
[15] De acuerdo con la Gaceta del Congreso No. 948 del 22 de noviembre
de 2013 (pág. 15), la proposición final con que termina el informe de ponencia
señala lo siguiente: “Por las anteriores consideraciones de
conveniencia y de conformidad, propongo darle segundo debate ante la honorable
Plenaria del Senado de la República al proyecto de ley número 86 de 2013
Senado, ‘Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización del Tratado del
Atlántico Norte sobre Cooperación y Seguridad de Información, suscrito en la
ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica, el 25 de junio de 2013’ // Cordialmente,
// Carlos Emiro Barriga Peñaranda, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, Senadores de
la República.”
[16] Esta Corporación en sentencia C-816 de 2004 (MP Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), se refirió a la importancia de la aprobación
expresa por parte de las Plenarias, de la votación con que termina el informe
de ponencia, por cuanto ella constituye un primer momento de la deliberación en
el que los parlamentarios expresan su conformidad con las orientaciones
generales del proyecto, antes de proceder al segundo momento del debate, en el
que se aborda la discusión y posterior votación del articulado. En esa ocasión,
como ratio decidendi estableció que el respectivo informe de
ponencia no había sido aprobado por la mayoría absoluta que exige la Constitución,
lo que devino en la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo No. 01
de 2003.
[17] (MP María Victoria Calle Correa, AV Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[18] Ley 1634 de 2013, “por medio de la cual se aprueban el
‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional
para Reforzar la Representación y la Participación en el Fondo Monetario
Internacional’, adoptado el 28 de marzo de 2008 y aprobado por la Junta de
Gobernadores mediante Resolución 63-2, adoptada el 28 de abril de 2008, y el
‘Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario
Internacional para Ampliar las Facultades de Inversión del Fondo Monetario
Internacional’, adoptado el 7 de abril de 2008 y aprobado por la Junta de
Gobernadores mediante la Resolución 63-3, adoptada el 5 de mayo de 2008.”
[19] En la sentencia C-044 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa, con
SPV de la ponente y Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte explicó las diferentes
etapas del debate de un proyecto de ley en una célula legislativa. Sobre el
punto en el f.j. 42 sostuvo que “(…) el debate se inicia con la
apertura formal a cargo del presidente de la respectiva célula legislativa.
Durante el curso del mismo, hay lugar a distinguir tres momentos, cada uno de
los cuales debe surtirse como paso previo al siguiente: (i) la presentación y
aprobación del informe de ponencia, en el que la mayoría expresa su conformidad
con las orientaciones generales del proyecto contenidas en el informe de
ponencia y manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente; (ii) la
deliberación en torno al articulado del proyecto, que constituye un espacio
para la discusión en torno a los contenidos específicos de la iniciativa; (iii)
la votación del articulado, el título y la manifestación de voluntad de que el
proyecto discutido se convierta en ley”. Y más adelante, en el f.j. 43
precisó que se presenta el debate estructural cuando formalmente se abra el
espacio para la discusión del contenido del proyecto de ley, es decir, en las
etapas (ii) y (iii) antes identificadas.
[20] Cfr. Folio 18 del cuaderno 1.
[21] Cfr. Folios 27 del cuaderno 1 y 1 a 3 del cuaderno
2. Estos informes se encuentran fechados del 9 de octubre de 2014 y
del 27 de octubre de la misma anualidad, radicados en la Secretaría General de
esta Corporación el 15 de octubre de 2014 y el 28 de octubre de 2014,
respectivamente. En el último de ello, el Secretario General del Senado de la
República indica que para atender la información que estaba solicitando la
Corte con datos específicos sobre la aprobación del proyecto de ley 086 de 2013
Senado, “de manera atenta me permito informarle que para su
contestación, la petición fue trasladada a la Sección de Relatoría para lo de
su competencia”. No obstante, la información precisa nunca fue
remitida.
[22] A folio 46 del cuaderno 2, dentro de los copias enviadas por el
Secretario General del Senado de la República, se observa una constancia
emitida dentro del trámite legislativo, del 6 de diciembre de 2013 y suscrita
por dicho Secretario, la cual tiene por título “Sustanciación
Segunda Ponencia y Texto definitivo”, en la cual se indica que en
sesión Plenaria del 4 de diciembre de 2013, fue considerado y aprobado en
segundo debate el proyecto de ley No. 086 de 2013 Senado. En la misma
manifiesta que “[e]l resultado de las votaciones presentadas
para la aprobación de este proyecto son las registradas en el Acta No. 036 de
fecha 4 de diciembre de 2013, atendiendo lo dispuesto en el artículo 5º del
Acto Legislativo 01 de 2009, que establece ‘(…) El voto de sus miembros será
nominal y público, excepto en los casos que determine la Ley (…)’,
desarrollados por la ley 1431 de 2011. // La presente sustanciación se hace con
base en el registro hecho por la Secretaría General de esta Corporación, en
ésta misma sesión Plenaria y con el quórum constitucional requerido -sin precisarlo-. // La constancia de
consideración y aprobación de este proyecto, se encuentra señalado en el Acta
36 de diciembre 4 de 2013, previo anuncio en sesión Plenaria del día 3 de
diciembre de 2013, Acta 35”.
[23] Cfr. Folio 423 del cuaderno 1.
[24] En las páginas 33 y 34 de esa Gaceta fue solo incluido el informe
de ponencia con los antecedentes del trámite que el proyecto de ley surtió en
el Senado de la República, el objetivo del Acuerdo internacional suscrito con
la OTAN para cooperación y seguridad de la información, y una parte de la
exposición de motivos, no siendo incluido el texto del Acuerdo ni la parte
final de la exposición de motivos del proyecto de ley. Lo anterior fue
reportado por el Secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de
la Cámara, en la certificación que allegó a la Corte el 21 de octubre de 2014 (folios
260 y 261 cdno 1).
[25] Cfr. Folios 111 vto. a 113 del
cuaderno 2. Específicamente se pueden consultar las páginas 6 a 10 de la Gaceta
del Congreso 205 de 2014.
[26] Cfr. Folios 260 y 261 del cuaderno 1.
[27] Cfr. Folios 276 a 286 del cuaderno 1. En la Gaceta
del Congreso No. 327 del 2 de julio de 2014, se puede consultar la página 47.
[28] Cfr. Folios 288 a 309 del cuaderno 1. En la Gaceta del Congreso
No. 338 del 8 de julio de 2014, ver la página
[29] Si bien al votar la proposición con que termina el informe de
ponencia, en el recinto de la Comisión se encontraban presentes 11
representantes, dicho número también permite afirmar la existencia de quórum
decisorio.
[30] Cfr. Folios 148 a 153 del
cuaderno 2. En esa gaceta se pueden consultar las páginas 5 a 10 que contienen
la totalidad del informe de ponencia.
[31] Cfr. Folio 220 vuelto del cuaderno 1. En la Gaceta del Congreso
No. 484 de 2014, se puede consultar la página 46.
[32] Cfr. Folio 192 a 195 cuaderno 1.
[33] Confrontando esa información con la consignada en el Acta 07
publicada en la Gaceta del Congreso 485 del 10 de septiembre de 2014, se
observa que los 79 votos por el SI corresponden a 77 votos registrados
electrónicamente (pág. 33), y a 2 votos cuyo registro fue manual: uno del
representante Telésforo Pedraza Ortega (final pág. 34) y el otro de la
representante Esperanza María de los Ángeles Pinzón de Jiménez, según nota
aclaratoria realizada por la Subsecretaria General de la Cámara de
Representantes (pág. 35).
[34] Cfr. Folios 194 y 195 del cuaderno 1.
[35] Así lo refiere expresamente la certificación que remitió el
Secretario General de la Cámara de Representantes. Cfr folios
194 y 195 del cuaderno 1.
[36] Cfr. Folios 194 y 195 del
cuaderno 1.
[37] Auto 032 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). En esa
oportunidad la Corte encontró un vicio de procedimiento subsanable en el
trámite legislativo aplicado a la aprobación del informe de objeciones
gubernamentales por razones de inconstitucionalidad presentadas contra el
proyecto de ley No. 90/09 Senado – 259/09 Cámara “por el cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del
intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se
decretan disposiciones y efectos en su honor”. Concretamente,
este Tribunal señaló que la Plenaria de la Cámara de Representantes al aprobar
el informe de objeciones gubernamentales por unanimidad, desconoció la regla
general de raigambre constitucional, que establece la obligación para los
congresistas de votar nominal y públicamente. Precisó que si bien a través del
artículo 1° numeral 16 de la Ley 1431 de 2011, se estableció taxativamente una
excepción a dicha regla general, permitiendo la votación por unanimidad durante
el trámite de un proyecto de ley, la excepción no es aplicable al trámite de
las objeciones gubernamentales por cuanto la norma no lo contempla. Quiero ello
decir que aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen descritas en el
listado taxativo, se entienden subsumidas por la regla general. // En ese mismo
sentido se ha pronunciado esta Corporación en los Autos 031/12 (MP María
Victoria Calle Correa), 086/12 (MP Juan Carlos Henao Pérez) y 089/12 (MP Nilson
Pinilla Pinilla).
[38] En el reciente Auto 175 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa,
con AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, y SV de
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo Guerrero Pérez), en el cual se
evidenció la configuración de un vicio de procedimiento subsanable en el
trámite legislativo de una ley aprobatoria de tratado, la Corte indicó que la
incorporación del voto público y nominal expresa los resultados de una
ponderación que adelantó el mismo Congreso al modificar el artículo 133
Superior, “a través de la cual acordó dar prevalencia al imperativo
constitucional de fortalecer la transparencia de las decisiones y las
herramientas de control ciudadano sobre la gestión de sus representantes en los
cuerpos colegiados, ratificando la regla de votación nominal, sobre el
propósito, sin duda plausible pero puramente instrumental, de agilizar las
sesiones parlamentarias, que esgrimían los partidarios de eliminar dicha
exigencia” (ver f.j. 3.1.1. pág 35).
[39] Este método ha sido avalado por la Corte en las sentencias C-355
de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, con SV de María Victoria Calle
Correa y AV del ponente y de Luis Ernesto Vargas Silva, f.j. 2.4.4.1.2.), C-169
de 2012 (MP María Victoria Calle Correa, f.j. 3.3.3.4) y C-295 de 2012 (MP Juan
Carlos Henao Pérez, fundamento jurídico 6.4 literal
c).
[40] Sobre el tema se puede consultar el Auto 032 de 2012 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva, SV Humberto Antonio Sierra Porto. Ver f.j. 3.3.3).
[41] (MP Luis Ernesto Vargas Silva, SV Humberto Antonio Sierra Porto).
[42] (MP Jorge Iván Palacio Palacio. AV de María Victoria Calle Correa
y Nilson Pinilla Pinilla. SV de Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[43] (MP María Victoria Calle Correa, con AV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, y SV de Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[44] Así ocurrió en la sentencia C-295 de 2012 (MP Juan Carlos Henao
Pérez), donde se verificó que en el acta de una de las sesiones en las que el
proyecto se aprobó por votación ordinaria quedó registrada de manera expresa la
unanimidad. Asimismo, en la
aprobación del proyecto de ley estatutaria de acceso a la información pública
nacional, cuyo trámite fue revisado por la Corte en la sentencia C-274 de 2013
(MP. María Victoria Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, SPV. María Victoria
Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas, SPV. Nilson
Pinilla Pinilla, SPV. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
AV. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván
Palacio Palacio). La Corte concluyó que se cabía inferir la existencia de
unanimidad, pues en el video de la sesión correspondiente “el Secretario del Senado señaló expresamente que
dicha aprobación se hacía por unanimidad, y manifestó oralmente la totalidad de
votos emitidos.”
[45] Sentencia C-750 de 2013 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. Alberto Rojas
Ríos, SPV. y AV. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva). En
esa ocasión la Corte consideró que se había acreditado la exigencia de
unanimidad necesaria para que procediera la votación ordinaria, entre otros
factores, debido a que en todos los debates del proyecto se aprobó la omisión
de lectura del articulado.
[46] Sentencia C-221 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En ese
caso, la aprobación del proyecto en uno de los debates se surtió mediante
votación ordinaria. La Corte valoró entonces la certificación secretarial en
conjunto con otros elementos, y dentro de ellos el hecho de que no hubiese
existido solicitud de votación nominal: “el artículo 1º
de la Ley 1431 de 2011, que modificó el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 en lo
relativo a la votación nominal y pública, dispuso en su numeral 16 que una de
las excepciones a esta clase de votación se presenta, justamente, cuando existe
unanimidad en la votación, como en efecto ocurrió. De esta manera, como
ninguno de los Senadores solicitó votación nominal ni verificación de quórum,
ni se registraron votos negativos o impedimentos, este requisito se encuentra
debidamente satisfecho”.
[47] Esa conclusión resulta similar a la que planteó en su momento la
Corte en el Auto 118 de 2013 y que ya fue reseñada en la parte final del f.j.
3.1.2.
[48] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-089 de 2014 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio, f.j. 3.7.3). Allí se reiteran los precedentes
establecidos en las sentencias C-008 de 1995 (MP José Gregorio Hernández
Galindo) y C-322 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), en el sentido que
afirmar que las mayorías calificadas son de aplicación restringida. Por ende,
precisó que al no existir norma expresa que imponga esa exigencia cuando se
trata de leyes aprobatorias de tratados, lo que procede es aplicar la regla
general de mayoría simple. A esa misma conclusión arribó la sentencia C-750 de
2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[49] (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[50] (MP Álvaro Tafur Galvis).
[51] (MMPP Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo
Beltrán Sierra).
[52] (MP Jorge Iván Palacio Palacio. AV de María Victoria Calle Correa
y Nilson Pinilla Pinilla. SV de Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[53] (MP María Victoria Calle Correa, con AV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y de Jorge Iván Palacio Palacio, y SV de Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
y Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[54] Auto 175 de 2015, f.j. 3.3.3. (pág. 45 y ss).
[55] En ese caso específico, la Corte encontró satisfechos los
requisitos constitucionales para aprobar en proyecto de ley en los tres
primeros debates, no sucediendo lo mismo con el cuarto debate y con la
aprobación del informe de conciliación en Senado y Cámara. Así,
[56] Auto 175 de 2015, f.j. 3.2.5. (págs. 43 y 44).
[57] Ver f.j. 3.3.3.3. (pág. 49 y ss).
[58] “Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de
naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana
de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28
de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices,
suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así:
Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”.
Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”.
Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas
de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de
solución de controversias””
[59] Allí verificó que (i) el registro de asistencia
inicial fue de 131 representantes; (ii) la votación nominal y
pública anterior más próxima al proyecto de ley objeto de análisis en esa
oportunidad, arrojó un resultado de 88 votos, y (iii) la
votación nominal y pública siguiente -luego de votarse ordinariamente dos
informes de conciliación y cinco proyectos de ley- dio cuenta de un
registro de votación fallida por la desintegración del quórum decisorio, ya que
el resultado obtenido permitió establecer que sólo votaron 51 representantes.
[60] Proyecto de ley 139 de 2012 Senado, 326 de 2013 Cámara, por
medio del cual se desarrolla el artículo 334 de
la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones.
[61] Si los integrantes habilitados en el Senado de la República para
diciembre de 2013 eran 98 senadores, el quórum decisorio se
conformaba mínimo con la presencia y votación de 50 senadores.
[62] (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. Con SPV de Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas
Hernández, Álvaro Tafur Galvis. SV de Jaime Araujo Rentería y Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[63] (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Con SPV de Jaime Araujo
Rentería). En esa oportunidad, la Corte encontró configurado un vicio de
procedimiento legislativo relacionado con el anuncio previo del proyecto de ley
en segundo debate de una ley aprobatoria de tratado, y como se cumplió en una
etapa estructural antes de que se formara la voluntad democrática en el Senado
de la República, indicó que el vicio era insubsanable, lo que derivó en la
inexequibilidad de la ley objeto de control.
[64] (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[65] Adoptado en Asunción (Paraguay), el 8 de junio de 1990 durante el
vigésimo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la
Organización de Estados Americanos OEA.
[66] (MP María Victoria Calle Correa, AV Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[67] Alfonso Palacios Torres, Concepto y control del
procedimiento legislativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2005.
P. 320.
[68] Ley 5 de 1992.
Artículo 204. Los proyectos de ley orgánica, ley estatutaria, ley de
presupuesto, ley sobre derechos humanos y ley sobre tratados internacionales se
tramitarán por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las
especialidades establecidas en la Constitución y en el presente Reglamento.
[69] Constitución Política Artículo
150. ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 16. Aprobar o improbar los
tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho
internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente
determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto
promover o consolidar la integración económica con otros Estados.
[70] Criterios aplicados en Auto 089 de 2005 MP: Manuel José Cepeda
Espinosa; Auto 207 de 2005 MP: Rodrigo Escobar Gil.