ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Trámite legislativo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos
La
Corte Constitucional ha considerado de manera reiterada, que los referentes a
considerar para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos
legislativos por vicios de forma no se limitan a los contemplados en el
artículo 379 de la Constitución que señala “sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este
título”, es decir, a los previstos en el Título XIII de la Carta, sino que
también deben observarse otras disposiciones constitucionales “que sean
relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una
reforma a la Constitución” y algunas disposiciones de la ley orgánica del
procedimiento legislativo “que resulten aplicables” en cuanto su
desconocimiento conlleva la violación de la Constitución. Así mismo, la Corte
ha manifestado que constituye parámetro para ejercer el control de
constitucionalidad sobre los actos legislativos las disposiciones constitucionales
que regulan la competencia en materia de reforma constitucional. En este
contexto, recientemente la Corte en Sentencia C-1040 de 2005 acogió como
referentes para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos
legislativos las disposiciones constitucionales y orgánicas pertinentes
referidas al procedimiento de resolución de los impedimentos y al aviso previo
de la votación en sesión diferente a la anunciada.
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Solo cuando se ha aceptado la solicitud, cabe excusarlo del deber de votar
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Inexistencia de norma constitucional o legal que ordene su envío a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Competencia para decidir
En
materia del procedimiento de resolución de los impedimentos, ninguna norma de
la Carta Política como de la Ley 5 de 1992, expresamente prohíbe, y de manera
general, que el Congresista que se ha declarado impedido pueda participar en la
decisión de los impedimentos presentados por otros congresistas, pues lo que si
les está vedado es participar en la decisión de su propia solicitud de
impedimento, así como cuando se les acepta un impedimento, procede excusar del
deber de votar que tienen. Un entendimiento contrario de las disposiciones que
regulan el tema, puede traer como consecuencia la imposibilidad de definir los
impedimentos que se presenten por varios Congresistas a la vez, llegándose en
la práctica a lo que se denominó un “callejón sin salida”, pues podría en un
momento dado reducirse el quórum decisorio a un quantum inferior al necesario
para resolverlos. Y, en cuanto al órgano competente para resolver los
impedimentos, en la Sentencia C-1040 de 2005, también concluyó la Corte, que
son las comisiones o plenarias respectivas las que tienen competencia para resolver
los impedimentos presentados por cuanto ni la Constitución, ni tampoco la Ley 5
de 1992, disponen que dichos impedimentos sean enviados y resueltos por la
Comisión de Ética del Congreso.
COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Incompetente para resolver impedimento
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO
DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha anunciada debe ser determinable/ REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Utilización de las expresiones “el próximo martes” o “mañana”
Conforme
al recuento del trámite legislativo dado al proyecto de acto legislativo se
puede concluir que se cumplió con la exigencia prevista en el artículo 8 del
Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto en una sesión anterior y sucesivamente
se anuncia el proyecto de acto que será discutido y votado en una sesión
posterior señalando para el efecto una fecha cierta o determinable, que
permitió el conocimiento previo del proyecto que sería objeto de votación,
cumpliendo así con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, en la
medida que se observó en las distintas sesiones “el orden secuencial” del aviso
previo a la votación con fecha determinable. Así mismo, las expresiones
utilizadas en el trámite del proyecto de acto legislativo como “el próximo
martes” o “mañana”, han sido avaladas por la Corte como frases que se pueden
utilizar siempre que como en este caso resulte determinable la fecha de
realización. En consecuencia, el cargo formulado por violación de la exigencia
constitucional contenida en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
no está llamado a prosperar y, por consiguiente, se declarará exequible el
parágrafo acusado sólo en relación con el cargo examinado.
DEBATE PARLAMENTARIO-Cuando se entiende satisfecho
DEBATE PARLAMENTARIO-Observancia en trámite legislativo
El cargo formulado no está
llamado a prosperar por cuanto se dio la oportunidad de debatir el parágrafo
transitorio acusado, lo que permitió hacer efectivo el principio democrático en
el proceso de formación del acto legislativo. Así se tiene, por cuanto en la
sesión del 14 de diciembre de 2004, se dio la posibilidad de debatir con el
inicio de una discusión general sobre el articulado del proyecto de acto y el
parágrafo acusado, para posteriormente como punto de orden conceder el uso de
la palabra a quienes estaban inscritos. Debe indicarse que del contenido de la
gaceta No. 29 de 2005, que nos ocupa, no se observa como se expuso por el actor
que el modo de votación hubiera sido a “pupitrazo”. Al contrario, la forma de
votación utilizada en dicha sesión posibilitó la expresión de las mayorías y
las minorías políticas que encuentran espacio en el Estado democrático de
derecho. Igual situación ocurrió en la sesión del 16 de junio de 2005, en la
medida que se permitió por la presidencia intervenir a los congresistas que así
lo solicitaron procediendo a la votación una vez culminada la posibilidad de
debatir. Además, se estaba ante la culminación de los debates lo que llevó
incluso a manifestar que el punto había sido suficientemente tratado. En
consecuencia, en la medida que se dio la oportunidad a los congresistas para
debatir el proyecto de acto legislativo no se ha presentado una ausencia de
debate. Cuestión distinta habría sido la situación en que el presidente hubiere
pasado de una vez a la votación sin haber dado la oportunidad de intervenir a
los congresistas.
Referencia: expediente D-5951
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005
Actor: Francisco Ordoñez Jiménez
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., tres (3) de mayo
de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-1 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Francisco Ordoñez Jiménez solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005.
Mediante auto del 26 de agosto de 2005, la demanda fue admitida sólo respecto a los vicios de forma y en lo correspondiente a los vicios de competencia fue inadmitida. Así mismo, en dicho proveído se dispuso la práctica de las siguientes pruebas:
“Segundo. ORDENAR que por
Secretaría General de esta Corporación, se solicite a las secretarías generales
y de las comisiones respectivas del H. Senado de la República y la H. Cámara de
Representantes para que en el término de diez (10) días hábiles, contados a
partir de la comunicación de este proveído, envíen con destino al expediente de
la referencia toda la documentación relacionada (antecedentes legislativos) con
el procedimiento surtido en el Congreso de la República al proyecto que culminó
con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005. Entre los documentos a
enviar deberán reposar los siguientes:
a. Copias auténticas de las
gacetas del Congreso en donde se de cuenta de la totalidad del proceso
legislativo surtido (incluye comisiones de conciliación) para la aprobación del
Acto Legislativo referido.
b. Certificaciones de las
secretarías generales y de las comisiones respectivas del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes que den cuenta de las fechas de cada
una de las sesiones, el quórum deliberatorio y decisorio, así como los
resultados de las votaciones del proyecto en las distintas etapas que culminó
con la aprobación del Acto Legislativo.
c. Actas de cada una de las
sesiones llevadas a cabo dentro del trámite legislativo, las constancias que
incluyan las fechas de aprobación de cada una de ellas y las gacetas en las cuales
fueron publicadas.
d. Actas y gacetas del Congreso
que den cuenta de los impedimentos presentados y del trámite dado a los mismos.
De igual manera, se habrá de indicar la forma de votación, los congresistas que
intervinieron en la decisión y si la Comisión de Ética participó.
e. Certificaciones y copias de
las gacetas del Congreso que den cuenta del cumplimiento del artículo 8 del
Acto Legislativo 01 de 2003. En caso contrario, es decir, de no haberse
aplicado dicha disposición constitucional, se deberá informar sobre ello.”
Además, la providencia dispuso que una vez vencido el término probatorio y allegadas las pruebas requeridas se procediera a i) la fijación en lista de la norma acusada y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de la Protección Social, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministro del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, y finalmente iii) invitar a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, como también a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que expongan sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
En auto de 6 de septiembre de 2005, se dispuso rechazar la demanda sobre los vicios de competencia por cuanto el término para subsanarla venció en silencio.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto del parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, acusado:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
(julio 22)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por el cual se adiciona el artículo 48
de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Se
adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48
de la Constitución Política:
“ …
"Parágrafo
transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de
julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
"Los
requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este
régimen serán los exigidos por el artículo 36
de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen”.
…”.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, incurre en vicios de forma por desconocer los artículos 157 numerales 2 y 3, 161 y 182 de la Constitución, como también los artículos 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 y 227 de la Ley 5 de 1992. Además, considera que “se vulneró el principio de consecutividad, se omitió…la Comisión de Ética para los impedimentos”. Como fundamento de la demanda se exponen los siguientes argumentos:
1. En cuanto a los impedimentos señala que en el trámite legislativo de la primera vuelta del proyecto de acto en la Comisión Primera (13 de octubre de 2004) y Plenaria de la Cámara de Representantes (2 de noviembre de 2004), como en la Comisión Primera (30 de noviembre de 2004) y Plenaria del Senado de la República (14 de diciembre de 2004), algunos congresistas presentaron impedimentos por diferentes motivos al “estar cobijados por el régimen de transición, otros por estar pensionados o por tener familiares en las fuerzas armadas que gozan de un sistema especial o por tener parientes jubilados etc.”, que para el actor fueron mal tramitados ya que se rechazaron “y ellos mismos se absolvieron mutuamente es decir fueron juez y parte”, o se votaron los impedimentos de quienes estaban en la misma situación dando lugar al “carrusel de la felicidad” y, por ende, pasando por alto la competencia de la Comisión de Ética que es la que ha debido decidirlos. Agrega que en la segunda vuelta a excepción de la Plenaria del Senado, ninguno de los parlamentarios se declararon impedidos, incurriendo en los mismos vicios alegados. Concluye que la votación y aprobación fue irregular tanto en las comisiones primeras de Senado y Cámara y las respectivas plenarias.
2. Se desconoció el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto en las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara tanto en primera (13 de octubre de 2004) como en segunda vuelta (20 de abril de 2005), se citó para debatir el proyecto y se votó y aprobó en la misma sesión lo cual desconoce la Constitución que exige citar a votación al menos con un día de antelación.
3. Finalmente, alega la ausencia de debate o discusión de fondo sobre el parágrafo acusado aprobado en el octavo debate (segunda vuelta) en el Senado en la sesión del 16 de junio de 2005, y recuerda que en el cuarto debate (primera vuelta) del Senado en la sesión del 14 de diciembre de 2004, fue aprobado a pupitrazo donde tampoco hubo debate. Recalca también que no hubo debate ni discusión de fondo en las conciliaciones en primera y segunda vuelta por cuanto los congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del informe y se aprobaron sin conocerse los textos conciliados.
IV. PRUEBAS DECRETADAS EN EL PROCESO
Conforme a lo ordenado en el auto calendado 26 de agosto de 2005, se recibieron las siguientes pruebas:
1. Del Secretario General del Senado de la República se recibió oficio 253 de 22 de septiembre de 2005, acompañando la documentación solicitada que reposa en el cuaderno de pruebas No. 1.
2. Del Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la República se recibió oficio de 22 de septiembre de 2005, allegando la documentación requerida que se contiene en el cuaderno de pruebas No. 2.
3. Del Secretario General de la Cámara de Representantes se recibió oficio 2518 de 28 de septiembre de 2005[1], anexando la documentación solicitada que reposa en el cuaderno No. 3.
4. Del Secretario General de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se recibió oficio 0128 de 19 de septiembre de 2005, acompañando la documentación requerida que reposa en el cuaderno No. 4.
V. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior y
de Justicia
Fernando Gómez Mejía,
interviniente en este asunto y actuando en representación del Ministerio del
Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo
acusado.
Respecto a los impedimentos
señala que carece de razón el cargo formulado por el actor al pretender
configurarse a partir de interpretaciones que resultan distorsionadas. Indica
que la importancia que adquirió el tema de los impedimentos y recusaciones en
el trámite del acto legislativo no se debió a la existencia real de un
conflicto de intereses de los congresistas que por amplia mayoría aprobaron el
proyecto sino a la utilización artificiosa de dichas figuras para lograr un
obstruccionismo por parte de los opositores al proyecto tendiente a evitar la
aprobación.
Considera el interviniente que
fundado en móviles políticos los opositores al proyecto de acto encontraron la
figura de los impedimentos y recusaciones para poder dilatar el trámite del
proyecto que especialmente durante la primera vuelta corría el riesgo de no
alcanzar a terminar las cuatro vueltas. Observa que dicha estrategia
obstruccionista pretendía la presentación indiscriminada de recusaciones
respecto de los congresistas que conformaban la mayoría que apoyaban el
proyecto al demorar tres días hábiles su trámite para así terminar afectando el
quórum para la aprobación. Por ello, anota que para evitar tal situación las
mayorías se anticiparon a declararse impedidas aunque no existiera conflicto de
intereses ya que habiéndose presentado los impedimentos no era viable
interponer la recusación para así evitar dilatar el trámite legislativo del
proyecto.
En cuanto a la participación de
la Comisión de Ética aduce el interviniente que si bien el artículo 59 de la
Ley 5 de 1992, establece dentro de las funciones el conocer de los conflictos
de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e
inhabilidades de los congresistas, de conformidad con la naturaleza de la Comisión
y de las normas reguladoras de dicha materia, no puede concluirse que se le
esté atribuyendo competencia para decidir sobre los impedimentos presentados.
Recalca que a la Comisión de Ética le corresponde aceptar o rechazar las
recusaciones cuando un congresista no cumple con el deber de declararse
impedido ante la existencia de un interés particular directo, por lo que no le
corresponde pronunciarse sobre los impedimentos ya que el cumplimiento de tal
deber lejos de comprometer su ética refleja su compromiso con el interés
general y el bien común evitando así la materialización del conflicto de
interés.
En cuanto al presunto
incumplimiento del requisito previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01
de 2003, procede a realizar el siguiente recuento del trámite legislativo del
proyecto:
“Primer periodo.
La publicación de las ponencias para primer debate en la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se efectuó en
las Gacetas del Congreso números 593 y 596 de 2004.
En las sesiones de los días 7 y 12 de octubre de 2004, se observa que
expresamente fue anunciado el proyecto de Acto Legislativo 034 de 2004 Cámara
acumulado el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política, según las actas números 17 y 18 de 2005, publicadas en
la Gaceta del Congreso número 751 de 2004, páginas 6 y 7, respectivamente.
Según consta en el expediente, el proyecto de acto legislativo fue
aprobado en primer debate, en las sesiones de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara, llevadas a cabo los días 13 y 14 de
octubre de 2002; según actas 19 y 20 publicadas en las Gacetas del Congreso 837
y 838 de 2004, respectivamente. En donde se aprobó la materia de que tratan el
parágrafo transitorio acusado.
Segundo periodo.
En la Gaceta del Congreso número 184 de 2005, figura la ponencia para
primer debate en segunda vuelta al proyecto de acto legislativo número 34 de
2004 Cámara, acumulado al 127 de 2004 Cámara, 11 de 2004 Senado, en la Comisión
Primera Constitucional Permanente de Cámara, en la cual aparece el texto del
artículo demandado.
En la sesión del día 19 de abril de 2005, fue anunciado el proyecto de
Acto Legislativo 034 de 2004 Cámara acumulado al 127 de 2004 Cámara, por el
cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política, según el acta
número 42 de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso número 264 de 2005,
página 12.
Dicha ponencia fue debatida por la Comisión en la sesión del día 20 de
abril de 2005, según acta publicada en la Gaceta del Congreso 265 de 2005. El
texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso 218 de 2005.”
Concluye el interviniente que de
las gacetas números 751 de 2004 y 264 de 2005, se desvirtúa el cargo
consistente en que el proyecto de acto no fue anunciado de conformidad con lo
establecido por el artículo 160 Superior.
En cuanto al desconocimiento del
principio de consecutividad aduce que no se requiere que el proyecto de acto
legislativo tenga el mismo texto durante los respectivos debates ya que la
única limitación que se impone por la Constitución es que lo que no aparezca en
el texto aprobado en primera vuelta y publicado al culminar no tiene cabida en
el segundo periodo ordinario de sesiones, como tampoco pueden introducirse
temas nuevos. Agrega que la discusión y aprobación del texto acusado en la
segunda vuelta se hizo teniendo en cuenta las materias debatidas durante el
primer periodo y el texto aprobado en la primera vuelta. Recalca en que
considerar que las comisiones y plenarias no pueden modificar el texto del
proyecto de acto elimina la posibilidad de adicionar o suprimir textos a los
proyectos que vienen de la otra cámara.
Señala que no existe ningún
vicio de forma por cuanto el Congreso tramitó el proyecto de acto conforme a la
Constitución al haberse publicados antes de darle trámite en las comisiones;
aprobado en primero y segundo debate en cada una de las cámaras en primera
vuelta; en la segunda vuelta se debatieron en la Comisión Primera y en la
Plenaria del Senado, las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en
plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates correspondientes; y
entre el primero y segundo debate en cada Cámara medió el término a que refiere
el artículo 160 Superior y se aprobó con el quórum constitucional requerido en
las plenarias de cada cámara, como parte del texto conciliado por la Comisión
designada para tal fin por las mesas directivas del Senado y la Cámara.
De otra parte, el interviniente
refiere a los vicios de competencia a los cuales esta Corte no referirá en la
medida que la demanda fue rechazada respecto a dichos cargos.
2. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Carlos Andrés Ortíz Martínez,
ciudadano interviniente y apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del acto legislativo en lo
acusado.
En relación con el trámite de
los impedimentos señala que dicha decisión corresponde a la Comisión o
Corporación legislativa respectiva y no a la Comisión de Ética por cuanto no
existe una norma que disponga la obligación de remitir a dicha Comisión el
impedimento presentado. Por consiguiente, la competencia de la Comisión de
Ética se limita a pronunciarse sobre las recusaciones presentadas ante las
cámaras legislativas.
Respecto al cargo sobre el
presunto anuncio y votación del proyecto en la misma sesión considera el
interviniente que el proyecto de acto legislativo durante su primer y quinto
debate en la Comisión Primera de la Cámara fue previamente anunciado como a
continuación se expone:
“2.1. Primer debate
Una vez rendida la ponencia correspondiente para adelantar el primer
debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el proyecto de
acto legislativo fue anunciado por primera vez para votación en la sesión de
dicha comisión efectuada el día 5 de octubre de 2004, según consta en el acta
número 15 de ese mismo año, publicada en la Gaceta No. 749 del 25 de noviembre
de 2004, en cuya página 4 consta el anuncio del proyecto de acto legislativo 01
de 2005, en los siguientes términos:
“Secretario: sí Señor Presidente. Siendo las dos y veinte (2:20) de la
tarde se levanta la sesión, se ha convocado para mañana a las nueve de la
mañana con los proyectos de ley número 072, 047, 134, y los proyectos de acto
legislativo de oposición en discusión el día de hoy y el de pensiones”
En la siguiente sesión de la comisión, efectuada el día 6 de octubre
de 2004, se incluyó efectivamente este proyecto en el orden del día pero no fue
debatido en esta oportunidad, así que se anunció nuevamente para la sesión del
día siguiente (7 de octubre) tal y como consta en el acta No. 16 de 2004,
publicada en la Gaceta 750 del 25 de noviembre de 2004, en los siguientes
términos:
“Señor secretario, mañana en la sesión que estoy citando para las
11:00 de la mañana sírvase decir qué proyectos vamos a discutir y a votar.
Secretario: Sí señor Presidente está el proyecto de Acto Legislativo número 34
de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política
(…)
Una vez más, en la sesión del 7 de octubre de 2004, no se debatió el
proyecto de acto legislativo en cuestión, por lo cual se anunció nuevamente su
debate para la siguiente sesión, según consta en el Acta No. 17 de 2004,
publicada en la Gaceta 751 del 25 de noviembre de 2004, así:
“Señor secretario tenga la bondad de enlistar los proyectos para el
próximo martes. Secretario: Sí señor Presidente, aún cuando ya se había
anunciado, se vuelve a anunciar el
proyecto de acto legislativo número 34 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004
Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”
(Negrilla fuera de texto)
En la siguiente sesión, efectuada el 12 de octubre de 2004, se aplazó
nuevamente el debate del acto legislativo 01 de 2005 para la sesión del 13 de
octubre de 2004, a la cual hace alusión el actor en su escrito, para lo cual se
anunció nuevamente el debate del referido proyecto de acto legislativo de la
siguiente manera:
“(…)señor Secretario, como no tenemos quórum decisorio y como es
necesario evacuar la agenda legislativa, sírvase enlistar los proyectos que
para la sesión de mañana a las nueve de la mañana estoy citando a la comisión a
tratar. Secretario: sí señor presidente, proyectos para discusión y votación
para la sesión de mañana a las nueve de la mañana: proyecto de acto legislativo
número 34 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona
el artículo 48 de la Constitución Política (…)[2]
De esta forma, al haberse anunciado en sesión del día 12 de octubre de
2004 el debate y votación del proyecto de acto legislativo en comento,
realizados en sesión del día 13 de octubre de 2004, claramente se dio
cumplimiento al requisito establecido en el artículo 8 del acto legislativo No.
01 de 2003. En consecuencia, atentamente solicito a la H. Corte Constitucional
se desestime el cargo expuesto.
2.2 Quinto debate
Asegura el accionante en su escrito de demanda que en el quinto debate
del proyecto de acto legislativo que nos ocupa se omitió el requisito de
anunciar previamente en sesión diferente el debate y votación del mismo, tal y
como lo exige el artículo 8 del acto legislativo 01 de 2003.
En esta oportunidad tampoco asiste la razón al actor, toda vez que el
debate y votación surtidos ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representante en segunda vuelta, en sesión del día 20 de abril de 2005, sí fue
anunciado previamente, tal y como se evidencia en el Acta de Comisión 42 del 19
de abril de 2005, publicada en la Gaceta No. 264 del 17 de mayo de 2005, en la
cual se expresa:
“(…)Señor Secretario, entonces sírvase informarle a la Comisión qué
proyectos de ley y actos legislativos serán discutidos y votados en el día de
mañana. Secretario: Si, señor Presidente. Por instrucción suya se anuncian:
-(…)
-Proyecto de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara acumulado con
el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política.
(…)”.
En cuanto a la ausencia de
debate manifiesta el interviniente que en la demanda no se señala las normas
constitucionales consideradas violadas como lo exige el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991. Agrega que la ausencia de argumentos claros, precisos y
pertinentes para fundamentar el concepto de la violación impiden que la Corte
se pronuncie atendiendo la falta de cargos concretos que han de llevar a una
inhibición.
No obstante, señala que en el
evento en que la Corte entre a pronunciarse sobre los cargos solicita que se
declare la constitucionalidad. Aduce que las iniciativas legislativas sujetas a
consideración del Congreso deben debatirse por cada Comisión o Corporación
legislativa el cual se dio en extenso en cada una de las etapas del trámite del
acto como puede verificarse en las gacetas Nos. 29 del 7 de febrero de 2005
(cuarto debate plenaria del Senado), 433 del 15 de julio de 2005 (octavo debate
plenaria del Senado), 476 del 3 de agosto de 2005 (octavo debate plenaria del
Senado) y 497 del 8 de agosto de 2005 (octavo debate plenaria del Senado). De
igual manera, señala que la aprobación del informe de conciliación puede
verificarse en las gacetas 36 y 51 de 2005 en primera vuelta y en las gacetas 505
y 522 de 2005 en la segunda vuelta.
Respecto a las consideraciones
realizadas por el interviniente sobre los vicios de competencia esta Corte no
se referirá a ellas atendiendo que por dicho concepto fue rechazada la demanda.
3. Ministerio de la Protección
Social
María de los Angeles Pascual,
ciudadana intervinente y en calidad de apoderada del Ministerio de la
Protección Social solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo
acusado.
En lo concerniente al trámite de
los impedimento señala que se presenta ausencia de argumentación en la medida
que no se demuestra cuál sería la norma superior que se estaría violando y las
razones por las cuales se estima violada, ya que el único fundamento consiste
en indicar que los congresistas que habían declarado su impedimento votaron los
impedimentos de los demás, sin mencionar en qué podría este comportamiento
violar la Constitución, lo cual daría lugar a una ineptitud de la demanda.
Aduce, que no obstante, no le asiste razón al actor por cuanto no puede
predicarse un conflicto de interés respecto de asuntos ajenos a una persona en
particular en la medida que el impedimento surge de la convicción que tiene un
congresista de que un texto concreto le genera beneficio o perjuicio “de un conflicto de interés personal y
particular, que de ser aceptado, le permite a ese congresista abstenerse de
debatir y votar la norma que él estima lo afecta”. Expresa que la Ley 5 de
1992, no menciona que un impedimento aún aceptado libere al Congresista de
debatir y votar los asuntos distintos a aquel que genera el conflicto de
interés.
En cuanto a que los impedimentos
debieron remitirse a la Comisión de Ética señala que no se comprende el por qué
de tal afirmación por cuanto la acción de inconstitucionalidad exige una comparación
entre el texto acusado y la Constitución presuntamente violada y más tratándose
de un acto legislativo. Señala que no se encuentra norma alguna de carácter
constitucional en la que se mencione este punto, lo cual constituye un
argumento suficiente para despachar este cargo por ineptitud sustantiva de la
demanda. Concluye que resulta claro que ni la Constitución, ni la Ley 5 de
1992, establecen dicho requisito.
Respecto a la ausencia de
citación para la discusión y votación del proyecto indica que dicha afirmación
carece de asidero atendiendo lo contenido en la gaceta No. 750 de 2004
referente a la sesión del 6 de octubre de 2004, en la cual se cita para
discusión y debate del proyecto de acto y la gaceta No. 274 de 2005 correspondiente
a la sesión del 19 de abril de 2005, en la cual se cita para el día 20 de abril
para la discusión y votación del proyecto.
Y, en relación con la ausencia
de debates reglamentarios expone que ello resulta carente de veracidad por
cuanto el parágrafo acusado fue objeto de debate durante la plenaria del Senado
los días 15 y 16 de junio de 2005, gacetas 433 y 476 de 2005.
En lo correspondiente a los
vicios de competencia, esta Corte no se referirá atendiendo que la demanda fue
rechazada por dicho cargo.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 25 de noviembre de 2005, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo acusado sólo por los cargos presentados.
Al respecto, señala el Ministerio Público que para poder responder cómo fueron tramitados los impedimentos y recusaciones es necesario indicar el trámite que recibieron para lo cual señala:
“3.1.1. En la Gaceta 751, se
registra la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
realizada el 7 de octubre de 2004 en donde se presentan impedimentos y se
discute la forma de resolverlos, la sesión se levanta por falta de quórum.
3.1.2. En la Gaceta 818, se registra el acta de la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 26 de octubre de
2004, en donde se solicita que antes de tramitar y debatir los impedimentos
presentados se debe estudiar el tema de si existen impedimentos cuando se trata
de reformas constitucionales (pág. 16). Se debate y se vota el criterio para
determinar si existen impedimentos por parte de la Plenaria y éste es aprobado
(pág. 22 a 24).
3.1.3. En la Gaceta 645, en el
informe de ponencia para segundo debate se deja constancia sobre la
manifestación de algunos impedimentos y la negativa de la Comisión en
aceptarlos (pág. 10).
3.1.4. En la Gaceta 832, consta el acta de la
Plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 2 de noviembre de 2004, en
esa instancia se designa una comisión accidental para tramitar los
impedimentos, comisión que consideró que no existía conflicto de intereses
(pág. 15). La Comisión Accidental pone a disposición de la plenaria las
consideraciones y los impedimentos, los cuales son votados uno a uno (pág. 17 a
24).
3.2. El trámite del proyecto realizado en el
Senado (primera vuelta), en lo relacionado con los impedimentos se puede
apreciar las siguientes situaciones:
3.2.1. En la Gaceta 31, está publicada el acta de la
Comisión Primera del Senado, de la sesión realizada el 25 de noviembre de 2004,
en la que se tramitan unos impedimentos por parte de la Comisión (pág. 18).
3.2.2. En la Gaceta 32,
registra el acta de la Comisión Primera del Senado donde se presenta el informe
de la subcomisión establecida para darle trámite a los impedimentos
presentados, se fija el criterio que los parlamentarios no se encuentran
incursos en ellos (pág. 3).
3.2.3. En la Gaceta 28,
aparece el acta de la sesión plenaria del Senado en la cual se tramitan los
impedimentos y se resuelven por parte de ésta, advirtiendo que no existe
conflicto de intereses.
3.3. Durante la segunda vuelta en la Cámara de
Representantes en relación con este punto, se puede apreciar lo siguiente: En
la Gaceta 265, se publicó el acta de la Comisión Primera referida a la sesión
realizada el 20 de abril de 2005, en la que se presentaron nuevamente
impedimentos pero la Comisión, previa lectura del acta de la subcomisión que se
conformó en primera vuelta para resolver este problema, decidió acoger su
criterio y dar igual tratamiento a la situación (pág. 13). Igualmente, en la
Plenaria se debatió nuevamente el tema de los impedimentos tal como consta en
la Gaceta 336, en la que se registra la sesión del 3 de mayo de 2005, en la
cual se deja constancia el criterio adoptado en la primera vuelta para el
tratamiento de los impedimentos, los cuales como tienen la misma causa tienen
validez para la plenaria (pág. 12).
3.4. En el desarrollo de la
segunda vuelta en el Senado de la República se tramitaron unos impedimentos,
así:
3.4.1. En la Gaceta 535, en la
que se registra el acta de la Comisión Primera del Senado celebrada el 31 de
mayo de 2005, se constata la forma como en dicha instancia se presentaron y
resolvieron unos impedimentos.
3.4.2. En la Gaceta 476, se
consignó la sesión Plenaria del Senado realizada el 15 de junio de 2005, en la
que se presentaron y resolvieron algunos impedimentos.
3.4.3. En la Gaceta 433, se
registra la sesión de la Plenaria del Senado realizada el 16 de junio de 2005,
en donde de manera similar se votan unos impedimentos.”
Considera el Ministerio Público que atendiendo la Sentencia C-1040 de 2005, que resolvió la demanda presenta en contra del Acto Legislativo 02 de 2004, la Corte al revisar el procedimiento para el trámite de las inhabilidades y recusaciones afirmó que tratándose de reformas constitucionales no era posible predicar la existencia de impedimentos y recusaciones por su grado de generalidad, abstracción e intemporalidad. Agrega que aunque no comparte dicha consideración lo respeta procediendo a transcribir apartes de la decisión según el comunicado de prensa.
De igual manera, señala que en dicho fallo la Corte se refirió al trámite que se le debe dar a un impedimento y a la situación jurídica que se presenta cuando no se le da curso a través de la Comisión de Ética. Anota que sí existe un trámite para resolver los impedimentos que viene siendo desconocido por el Congreso, sin embargo, la Corte ya fijó su posición al respecto siguiendo lo que en esta materia ha sido la doctrina del Consejo de Estado.
En relación con el argumento del actor de que los congresistas fueron juez y parte y que se presentó el fenómeno denominado “carrusel de la felicidad”, trae a colación nuevamente apartes del comunicado de prensa sobre la Sentencia C-1040 de 2005. Agrega que la afirmación consistente en que en segunda vuelta a excepción de la plenaria del Senado ninguno de los congresistas se declararon impedidos, carece de todo fundamento documental ya que revisado el trámite del proyecto de acto se puede concluir que dicha aseveración resulta improcedente por cuanto la Cámara discutió los impedimentos y adoptó el criterio determinado en la primera vuelta del debate.
En cuanto al anuncio del proyecto de acto, expone el trámite realizado en primera vuelta:
“5.2.1. En la Gaceta 750, está
el acta de la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de
la reunión realizada el 6 de octubre de 2004, en donde se constata que el
Secretario de la Comisión citó para el día 7 de octubre de 2004, fecha en la
(que) se debatiría el proyecto de Acto Legislativo número 34 y 127 acumulados.
5.2.2. En la Gaceta 818,
aparece el acta de la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, referida
a la sesión del 26 de octubre de 2004, en donde consta que el proyecto de Acto
Legislativo fue aprobado en la Comisión Primera de la Cámara en las sesiones
del 13 y 14 de octubre.
5.2.3. Según la Gaceta 264 que
contiene el acta de la Comisión Primera de la Cámara en la sesión del 19 de
abril de 2005, se anuncia el proyecto de acto legislativo de la siguiente
manera:
“(Presidente). Vamos a hacer
lo siguiente: obedeciendo el reglamento que nos exige que en la sesión
siguiente debe agotarse integramente el Orden del Día y que no hemos evacuado;
es decir estos cinco o seis proyectos serán enlistados para discutir y votar
mañana, pero adicionalmente para discutir y votar mañana está el siguiente
proyecto de acto legislativo, que es el de pensiones (…)Señor Secretario,
entonces sírvase informarle a la Comisión que proyectos de ley y actos
legislativos serán discutidos y votados en el día de mañana (Secretario). Sí
señor Presidente. Por instrucción suya se anuncian: -proyecto de Acto
Legislativo número 034 de 2004 Cámara acumulado con el 127 de 2004 Cámara, por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”
Concluye así que no se presenta desconocimiento del requisito que exige citar a votación a la respectiva Cámara por lo menos con un día antes de que ocurra este hecho.
Y, respecto al cargo por violación del principio de consecutividad considera el Ministerio Público que la acusación no refiere a dicho principio sino a la ausencia de debate al proyecto en la Plenaria del Senado en segunda vuelta, por lo que encuentra necesario realizar un análisis total del trámite dado al proyecto, indicando:
“El proyecto de acto
legislativo durante la segunda vuelta en la Plenaria del Senado recibió el
siguiente trámite:
6.3.1. En la Gaceta 473 se registra el acta (de) la
plenaria Senado de la sesión del 9 de junio de 2005, en donde se anuncia el
debate y votación del Acto Legislativo (pág. 23).
6.3.2. En la Gaceta 497 que
contiene el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 14 de junio de
2005, se encuentra que el proyecto se comenzó a debatir y se anunció que el
proyecto continuará en su discusión y aprobación en la próxima sesión (pág.
37).
6.3.3. El debate al proyecto
se puede apreciar en la Gaceta 476 que contiene el acta de la sesión Plenaria
del Senado realizada el 15 de junio de 2005.
6.3.4. En la Gaceta 433, está
publicada el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 16 de junio de
2005, en donde se constata que después de realizada la lectura de ponencias al
proyecto de acto legislativo, se presentaron algunas intervenciones de
Senadores, en donde se debate el articulado del proyecto que no se había
considerado en la sesión anterior. El Senador Mario Uribe como coordinador de
Ponentes afirma:
“Presidente, la última norma,
es el artículo que nos falta, yo creo que ya hay acuerdo general en esa
materia, desde luego no faltarán quienes no nos acompañen (se realiza la
lectura del artículo por parte del ponente)…”
Posteriormente se realizan dos
intervenciones: la de los Senadores Luis Elmer Arenas Parra y Héctor Helí
Rojas, este último presenta una proposición sustitutiva la cual es votada y
negada por la Plenaria (pág. 55).”
Concluye, entonces, el Ministerio que la norma acusada gozó de suficiente debate y deliberación en la Plenaria del Senado, máxime cuando el actor parte del análisis de una sola gaceta ya que la última sesión no es más que el fin de un procedimiento anterior.
En cuanto a la afirmación del actor de que no hubo tampoco debate ni discusión de fondo en las conciliaciones en primera y segunda vuelta ya que los congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del informe y se aprobaron sin conocerse los textos conciliados, considera la Procuraduría que revisado el trámite del proyecto de acto se aprecia que la Gaceta 515 de 2005, contiene el acta 183 de la Plenaria de la Cámara que narra lo sucedido en la sesión del 17 de junio de 2005, en donde se anuncia el sometimiento a la Plenaria del acta de conciliación (pág. 37). Así mismo, en la Gaceta 505 de 2005, contiene el acta 184 de la sesión Plenaria de la Cámara realizada el 20 de junio de 2005. El acta de conciliación se somete a consideración de la Plenaria y es aprobada (pág. 28), y se deja constancia de su aprobación por las mayorías exigidas en la Constitución.
Agrega que de otro lado en la Gaceta 522 se registra que el informe de la Comisión de Conciliación es sometido a consideración de la Plenaria del Senado (pág. 51), el cual es debatido, votado y aprobado.
VII. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.
2. Oportunidad de la acción
El Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”, fue publicado en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005, mientras que la demanda fue presentada el 5 de agosto de 2005, es decir, dentro del año siguiente a la promulgación del acto conforme a lo previsto en el inciso 2 del artículos 379 de la Constitución.
3. Los cargos de inconstitucionalidad
contenidos en la demanda
Para el actor el parágrafo transitorio 4, del
artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, resulta inexequible por vicios de
forma al desconocer los artículos 157 numerales 2 y 3, 160
inciso final, 161 y 182 de la Constitución, y el artículo 227 de la Ley 5 de
1992. Los cargos expuestos son los siguientes:
1. En
la primera vuelta en las comisiones primeras (sesiones de 13 de octubre y 30 de
noviembre de 2004) y plenarias (sesiones de 2 de noviembre y 14 de diciembre de
2004) de Cámara y Senado algunos congresistas presentaron impedimentos que fueron
tramitados irregularmente en la medida que entre ellos mismos se rechazaron los
impedimentos dando lugar al “carrusel de
la felicidad” y pasando por alto a la Comisión de Ética que es la
competente para decidirlos. También se señala que en la segunda vuelta a
excepción de la Plenaria del Senado, ninguno de los parlamentarios se declaró
impedido, incurriendo en los mismos vicios anotados.
2. En
las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara tanto en primera como en
segunda vuelta (13 de octubre de 2004 y 20 de abril de 2005), se votó el
proyecto de acto legislativo sin que se hubiere cumplido con la exigencia
constitucional prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que
refiere al aviso previo a la votación en sesión diferente a la anunciada.
3. Se
presenta ausencia de debate o discusión de fondo del parágrafo acusado que fue
aprobado en el octavo debate (segunda vuelta) en el Senado en la sesión de 16
de junio de 2005. En el cuarto debate (primera vuelta) del Senado en la sesión
de 14 de diciembre de 2004, se aprobó a pupitrazo donde tampoco hubo debate,
como así ocurrió en las conciliaciones realizadas en la primera y segunda
vuelta ya que los congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del
informe y se aprobaron sin conocerse los textos conciliados. Además, alude al
desconocimiento del principio de consecutividad.
Respecto a este último punto, se solicita a la
Corte inhibirse de pronunciarse de fondo en la intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público por la ausencia de argumentos claros, precisos y
pertinentes. El Procurador General de la Nación considera que el actor no se
refiere realmente a la violación del principio de consecutividad sino a la
ausencia de debate en la Plenaria de Senado en segundo vuelta, y concluye que
la norma acusada gozó de suficiente debate y deliberación en la Plenaria del
Senado máxime cuando el actor parte del análisis de una sola gaceta ya que la
última sesión no es más que el fin de un procedimiento anterior. Considera que
en los otros debete tampoco se presente el vicio aludido.
Para la Corte, las consideraciones realizadas
sobre una presunta ausencia de debate o discusión de fondo en el trámite del
proyecto de acto legislativo como también en las conciliaciones, en cuando en
determinadas cesiones se voto a pupitrazo constituye un cargo apto para ser
resuelto de fondo.
Finalmente, el actor refiere al desconocimiento
del principio de consecutividad sin explicar el concepto de la violación. En
relación con este punto la Corte de abstendrá de pronunciarse por ausencia
total de cargo[3].
La Corte examinará, entonces, los problemas
jurídicos que a continuación se señalan.
4. Problemas jurídicos a examinar
1. ¿Vulnera
el artículo 182 de la Constitución, que tanto en la primera como en la segunda
vuelta en comisiones primeras y plenarias de la Cámara y el Senado, los
impedimentos hayan sido resueltos entre los mismos congresistas declarados
impedidos desconociendo con ello además, según opinión del actor, que la
Comisión de Ética es la competente para decidirlos?
2. ¿El
trámite dado al proyecto de acto legislativo en las sesiones de la Comisión
Primera de la Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta cumplió con
el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que exige el aviso previo a la
votación en sesión diferente a la anunciada?
3. ¿No
hubo debate en las sesiones del 16 de junio de 2005 14 de diciembre 2004 en el
Senado, lo cual vulneró el artículo 157 de la Constitución?
Para resolver estos interrogantes, la Corte se
referirá en primer lugar a la jurisprudencia constitucional sobre los
requisitos a considerar en el control de constitucionalidad de los actos
legislativos y el alcance dado a los requisitos que nos ocupan. Luego,
analizará de manera individual los cargos, para lo cual hará un recuento del
trámite del proyecto de acto legislativo en relación con el procedimiento de
resolución de los impedimentos, el cumplimiento del aviso previo a la votación
en sesión diferente a la anunciada, y sobre como se surtió el debate en las
sesiones del 14 de diciembre de 2004 y 16 de junio en el Senado.
5. Jurisprudencia constitucional sobre los
parámetros para ejercer el control de constitucionalidad de los Actos
Legislativos.
La Corte Constitucional ha considerado de
manera reiterada, que los referentes a considerar para ejercer el control de
constitucionalidad sobre los actos legislativos por vicios de forma no se
limitan a los contemplados en el artículo 379 de la Constitución que señala “sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”,
es decir, a los previstos en el Título XIII de la Carta, sino que también deben
observarse otras disposiciones constitucionales “que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de
aprobación de una reforma a la Constitución” y algunas disposiciones de la
ley orgánica del procedimiento legislativo “que
resulten aplicables” en cuanto su desconocimiento conlleva la violación de
la Constitución. Así mismo, la Corte ha manifestado que constituye parámetro
para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos las
disposiciones constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma
constitucional[4].
En este contexto, recientemente la Corte en
Sentencia C-1040 de 2005, al examinar la constitucionalidad del Acto
Legislativo No. 02 de 2004, en cuanto a los vicios de procedimiento en su
formación, acogió como referentes para ejercer el control de constitucionalidad
sobre los actos legislativos las disposiciones constitucionales y orgánicas
pertinentes referidas al procedimiento de resolución de los impedimentos
(artículo 182 de la Constitución) y al aviso previo de la votación en sesión
diferente a la anunciada (artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003)[5].
En consecuencia, la Corte tendrá en cuenta en el examen de constitucionalidad
del acto legislativo que nos ocupa, las disposiciones constitucionales y
orgánicas (Ley 5 de 1992) correspondientes, que refieren a dichos presupuestos.
De igual forma, en dicha Sentencia se determinó
el alcance de cada uno de estos requisitos para el control de
constitucionalidad de los actos legislativos que por la importancia que revisten
para la solución del presente asunto se hace necesario traerse a colación.
6. Análisis de los cargos planteados.
6. 1.
Recuento del trámite dado al proyecto de acto legislativo en materia del
procedimiento para la resolución de los impedimentos
En cuanto al trámite legislativo que recibieron
los impedimentos presentados en el proyecto de acto legislativo, se puede
apreciar lo siguiente:
PRIMERA
VUELTA
Trámite
del proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes
En la Gaceta 751[6],
consta el Acta No. 17 de la sesión del 7 de octubre de 2004, de la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes que registra
el proyecto de acto legislativo 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004
Cámara, “por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política (pensiones)”, se observa que se dio
lectura a algunos impedimentos presentados y se discute la forma de resolverlos
indicando el Presidente que se harán llegar dichos impedimentos a la Comisión
Accidental designada para que de un informe a la Plenaria (págs. 2 a 4).
En la Gaceta 837[7],
se contiene el Acta No. 19 que corresponde a la sesión del 13 de octubre de
2004 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, se aprecia que se da lectura a varios impedimentos e interviene
el Representante Germán Navas Talero quien ratifica su impedimento presentado y
señala que no participa de lo que denomina “la
rueda de la felicidad” que ha criticado y que consiste en que quienes se
están declarando impedidos no pueden tomar parte en el levantamiento del
impedimento de otros que es lo que se ha hecho en dicha Cámara, por lo que
manifestó que no votará el proyecto haciendo uso de la objeción de conciencia
(págs. 5 y 6) .
Al respecto, el Representante Roberto Camacho
Weverberg indica que no es la persona que invoque el impedimento, “que pueden definirlo así mismo, son
terceras personas en este caso el resto de la Comisión y eso ha quedado claro a
través de los distintos debates que hemos hecho sobre el particular, o sino
sería muy agradable para cualquier funcionario público que no quiere afronta
una responsabilidad declararse impedido y sustraerse del cumplimiento de la
función.”. Agrega el Representante que en el caso del doctor Navas Talero
se manifiesta es una objeción de conciencia que no tiene nada que ver con el
conflicto de intereses. A continuación, el Representante Navas Talero señala
que la objeción de conciencia no la está presentando como argumento principal
(págs. 5 y 6).
Acto seguido, se discute por algunos
Representantes la forma de votación de los impedimentos, señalando el
Presidente que se proceda a dar lectura al informe de la Comisión Accidental
respecto del impedimento presentado por el doctor Reginaldo Montes (págs. 7 y
8), que propone el rechazo del impedimento luego de realizar una serie de
consideraciones respecto al alcance de los artículos 182 y 183 de la
Constitución, el artículo 286 de la Ley 5 de 1992 y algunos conceptos y
decisiones del Consejo de Estado. Informe que es sujeto a consideración y
discusión de la Comisión donde algunos congresistas exponen sus inquietudes
como la del Representante Germán Navas Talero (página 8), donde reitera “Yo no podría votar sobre el impedimento del
doctor Reginaldo Montes, porque yo también me estoy declarando impedido y yo no
juego a la rueda de la felicidad, yo no puedo votar en este caso.” Al
respecto, el presidente le señaló que procediera a dejar su constancia.
El presidente señala que leído el informe se
procederá a votar impedimento por impedimento, sometiendo a consideración el
impedimento del Representante Reginaldo Montes que fue negado y dejan
constancia de su no votación algunos Representantes[8].
A continuación, el presidente de la Comisión recordó que existen 17
impedimentos más por resolver más 2 adicionales que se han presentado en el
curso del debate para lo cual conformó nuevamente una Comisión Accidental para
que rinda un informe después del receso decretado. Comisión que propuso negar los
impedimentos con argumentos similares a los indicados en el anterior informe de
la Comisión Accidental, que fueron sujetos a consideración por el presidente
uno por uno y resueltos por la Comisión donde se deja constancia por algunos
congresistas de abstenerse de votar (pag. 9 y siguientes). Algunos
Representantes[9]
también dejan constancia que no se está participando de ninguna rueda de la
felicidad bajo distintos argumentos.
El impedimento del Representante Germán Navas
Talero fue negado con varias abstenciones, dejando constancia que no resulta
ético que muchos de los que se habían declarado impedidos y a quienes se les
levantó el impedimento participaron en esta votación.
En la Gaceta 645 de 25 de octubre de 2004, se
observa el informe de ponencia para segundo debate con fecha 25 de octubre de
2004, donde aparece al final una constancia sobre los impedimentos presentados
por los ponentes y que fueron negados
por la Comisión Primera en el desarrollo del primer debate, pero que someten a
consideración nuevamente para el debate en la Plenaria, como también algunas
observaciones sobre impedimentos presentados (pág. 10).
En la Gaceta 818[10],
reposa el Acta No. 139 de la sesión del 26 de octubre de 2004 de la Plenaria de
la Cámara de Representantes en el cual se observa la lectura de los
impedimentos para someterlos a consideración de la Plenaria antes de los
informes de ponencia (pág. 16). Se acepta el impedimento manifestado por la
Representante María Teresa Uribe y ante la consideración del nuevo impedimento
presentado por el Representante José Antonio Mora R., se abre la discusión
sobre el criterio a tener en cuenta respecto a los impedimentos cuando se trata
de reformas constitucionales para lo cual se exponen diversas proposiciones por
los Representantes algunas coincidentes, procediendo el Presidente de la Cámara
a someter a consideración el impedimento presentado y sujetando a consideración
la reapertura del primer impedimento presentado (págs. 16 a 22). Finalmente, la
presidencia de la Corporación designó una Subcomisión para que acompañe a la
Mesa en el estudio de los 42 impedimentos presentados (pág. 24).
En la Gaceta 832[11],
se contiene el Acta No. 141 del 2 de noviembre de 2004 de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, donde se observa el informe rendido por los miembros
de la Comisión en relación con los impedimentos que concluye en la no existencia
del conflicto de interés por lo que solicita el rechazo de los impedimentos
presentados (págs. 12 a 15). Así mismo, se propone que los nuevos impedimentos
sean resueltos con base en dicho informe, el cual es sometido a consideración,
presentándose otros impedimentos y discusión sobre la forma de votación, donde
el Representante Carlos Germán Navas Talero hace algunas consideraciones
aludiendo nuevamente a la “rueda de la
felicidad” y que hará uso de la objeción de conciencia. La presidenta
señala que se procederá a votar uno a uno los impedimentos siendo efectivamente
resueltos y objeto de algunas constancias por algunos Representantes de que no
se votó el propio impedimento o que no se participó en la votación de los demás
impedimentos (págs. 16 a 24).
Trámite
del proyecto de acto legislativo en el Senado de la República
En la Gaceta 31[12],
se contiene el Acta No. 28 del 25 de noviembre de 2004 de la Comisión Primera
del Senado de la República, en el cual se consigna algunos impedimentos de
Senadores y se conforma una Subcomisión para que rinda un informe sobre éstos.
A continuación, se registran otros impedimentos (págs. 18 a 20).
En la Gaceta 32[13],
se contiene el Acta No. 29 del 29 de noviembre de 2004 de la Comisión Primera
del Senado de la República, donde se observa la presentación de otros
impedimentos y del informe de la Subcomisión conformada para el estudio de los
anteriores impedimentos que concluye en la inexistencia del conflicto de
intereses e igualmente se deja una constancia en relación con el régimen de
transición[14]
(págs. 2, 3, 5 y 6). Se presentan otros impedimentos y se precisa que quien
alega el impedimento no puede votar para decidirlo[15].
Se somete a consideración cada uno de los impedimentos como también otros sobre
el tema puntual de la transición y se excusa de votar al magistrado sobre el
cual se resuelve el impedimento. Así mismo, se entra en la discusión del
articulado.
En la Gaceta 28[16],
consta el Acta No. 27 del 13 de diciembre de 2004 de la Plenaria del Senado de
la República, en la cual se aprecia el concepto de la Comisión Designada por la
Presidencia sobre los impedimentos, que sometido a consideración fue aprobado y
se dejan algunas constancias (págs. 15 y 17). Acto seguido, se somete a
consideración los impedimentos presentados que son resueltos uno a uno (págs.
17 a 25). Se deja constancia por algunos congresistas que se abstuvieron de
votar sobre el régimen de transición o que votaron los demás impedimentos menos
el suyo (pág. 26).
En la Gaceta 29[17],
se contiene el Acta No. 28 del 14 de diciembre de 2004 de la Plenaria del
Senado, donde se observa la presentación de algunos impedimentos que son
resueltos (págs. 8 y 23).
En la Gaceta 51[18],
se contiene el Acta No. 55 del 15 de diciembre de 2004 de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, en el cual el Representante Wilson Alfonso Borja Díaz
manifiesta su impedimento para votar el acta de conciliación por estar incurso
en el régimen de transición. Así mismo, se da lectura al impedimento presentado
por Sebastián Silva Iragorri, el cual es negado.
SEGUNDA
VUELTA
Trámite
del proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes
En la Gaceta 265[19],
aparece el Acta No. 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes, donde se aprecia que se entra a considerar y resolver varios
impedimentos que se han presentado y se deja constancia de la no votación por
el impedido. Al igual se acoge el informe de la Subcomisión que se encargó de
los estudios de los impedimentos presentados en la primera vuelta que es
aprobado (págs. 12 a 14).
En la Gaceta 336[20],
se contiene el Acta No. 163 del 3 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara
de Representantes, en el cual se aprecia que se informa por la Secretaria
General que si los impedimentos presentados lo son por la misma causa analizada
anteriormente y fueron denegados, tienen validez en la Plenaria pero si son por
causas nuevas tendrán nuevamente que presentarse. Así mismo, se observa la discusión y votación
sobre algunos impedimentos presentados y la forma de votación (págs. 12 a 15 y
18 a 26), como también la publicación de impedimentos nuevos (págs. 45 a 48).
En la Gaceta 387[21],
consta el Acta No. 165 del 5 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara de
Representantes, donde se radica un impedimento sobre el cual el Secretario
señala que ya había sido considerado en la primera vuelta por lo que puede
debatir y votar el proyecto (pág. 13) y se publica la constancia del
impedimento (pág. 47).
En la Gaceta 354[22],
aparece el Acta No. 166 del 10 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara de
Representantes, en el cual se observa la presentación y votación de algunos
impedimentos (págs. 17, 18 y 35), la publicación de una constancia de no votar
el régimen de transición conforme al impedimento presentado (pág. 63) y la
publicación de unos impedimentos (pág. 64).
En la Gaceta 439[23],
se contiene el Acta No. 167 de 11 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara
de Representantes, en el cual se aprecia la presentación de un impedimento y
votación (pág. 11), una constancia de no votar el parágrafo transitorio (página
14), impedimentos para votar los parágrafos 3 y 4, y su votación (págs. 22 a
24) y la publicación de impedimentos (pág. 44).
Trámite
del proyecto de acto legislativo en el Senado de la República
En la Gaceta 535[24],
consta el Acta No. 45 del 31 de mayo de 2005 de la Comisión Primera del Senado
de la República, en el cual se registra la presentación y resolución de algunos
impedimentos, y algunas constancias de haberse abstenido de votar (págs. 5 a
11 y 17).
En la Gaceta 476[25],
se contiene el Acta No. 51 del 15 de junio de 2005 de la Plenaria del Senado de
la República, en el cual consta la presentación y resolución de algunos
impedimentos (pág. 38).
En la Gaceta 433[26],
se contiene el Acta No. 52 del 16 de junio de 2005 de la Plenaria del Senado de
la República, donde se presentan algunos impedimentos y se resuelven (págs. 33
a 41).
Finalmente, reposa en este asunto información
de la Secretaría General de la Cámara de Representantes en la cual se señala
que la Comisión de Ética no participó en el trámite del proyecto de acto
legislativo respecto a los impedimentos presentados (folio 5 del cuaderno de
pruebas No. 3). De igual forma, consta información del Secretario de la
Comisión Primera del Senado de la República indicativa que la Comisión de Ética
no participó en el trámite de los impedimentos (folio 3 del cuaderno de pruebas
No. 2).
6.2. El procedimiento para resolución de los
impedimentos no vulnera la Constitución.
Como se expuso inicialmente, el actor considera
que el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de
2005, desconoce el artículo 182 de la Constitución por cuanto tanto en la
primera como en la segunda vuelta quienes se declararon impedidos participaron
en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas lo cual
constituye, en su sentir, un trámite irregular máxime cuando dicha competencia
para decidirlos radica en la Comisión de Ética del Congreso.
Los intervinientes concuerdan en
solicitar la exequibilidad del parágrafo acusado por cuanto la forma como se
votaron los impedimentos no desconoce la Constitución y no es de competencia de
la Comisión de Ética resolver los impedimentos sino de las comisiones y
plenarias correspondientes.
De igual forma, la vista fiscal no comparte los
argumentos de la demanda atendiendo la Sentencia C-1040 de 2005, que concluyó
en que ninguna norma de la Constitución, ni de la Ley 5 de 1992, prohíbe que
quien se declare impedido participe en la decisión de los impedimentos
manifestados por otros congresistas. Así mismo, señaló que la competente para
resolver los impedimentos, atendiendo la Sentencia mencionada, es la misma
Comisión o Plenaria de la Cámara correspondiente.
Para la Corte el vicio de procedimiento alegado
por el actor no está llamado a prosperar por cuanto, no está prohibido a los
congresistas que han manifestado un impedimento pronunciarse sobre los
impedimentos de los demás. Tampoco contraría la Constitución que los
impedimento hubieren sido resueltos por las comisiones o plenarias respectivas
y no por la Comisión de Ética del Congreso[27].
En cuanto a la forma de discusión y resolución
de los impedimentos, y la competencia para decidirlos, del recuento del trámite
dado al proyecto de acto legislativo al cual se refirió en el punto 5.1. de
esta decisión, se puede evidenciar
claramente que tanto en la primera como en la segunda vuelta en comisiones y
plenarias de las cámaras, una vez presentados los impedimentos se discutió la
forma de resolverlos, se designaron comisiones accidentales o subcomisiones de
acompañamiento a la mesa para que rindieran un informe sobre los impedimentos y
se resolvieron uno a uno los impedimentos por la respectiva Comisión o
Plenaria, donde en efecto algunos congresistas dejaron constancias de su no
votación por considerar que quienes se habían declarado impedidos no podían
participar en la definición de otros impedimentos ya que ello constituiría una
irregularidad que denominaron “la rueda
de la felicidad”.
Así se aprecia del Acta No. 19[28],
correspondiente a la sesión del 13 de octubre de 2004, donde se registra que la
Comisión Accidental rindió su informe y propuso el rechazo del impedimento
presentado por el Representante Reginaldo Montes el cual una vez sujeto a consideración
fue objeto de discusión y de algunas inquietudes y constancias como las del
Representante Germán Navas Talero consistente en que no se podía votar los
impedimentos por quienes se habían también declarado impedido, por cuanto se
incurriría en lo que denominó “la rueda
de la felicidad”, proponiendo como argumento adicional de su no votación la
objeción de conciencia.
Al votarse el impedimento del Representante
Reginaldo Montes que fue negado se deja constancia de su no votación por
algunos Representantes[29].
Posteriormente, se somete a votación otros impedimentos donde también se
consignan unas constancias por algunos congresistas de su abstención de votar
como también se deja constancia por otros Representantes[30]
que no se está participando de ninguna rueda de la felicidad.
En los debates siguientes se discutió sobre la
forma de votación de los impedimentos y se solicitaron informes a las
comisiones creadas para el efecto los cuales centraron su estudio no en el
argumento expuesto por el actor consistente en que no podía participar en la
resolución de los impedimentos de los congresistas declarados impedidos, sino
en la legitimidad de la declaración de los impedimentos por conflictos de
intereses ante reformas constitucionales y la pérdida de investidura.
En el debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, según se tiene del acta No. 141, sesión del 2 de noviembre de
2004[31],
se expone nuevamente por el Representante Navas Talero la situación que
considera irregular indicando que hará uso de la objeción de conciencia. En el
trámite posterior del acto legislativo se tiene la presentación de otros
impedimentos, se designa subcomisiones para que rindan un informe, se deciden
uno a uno los impedimentos por las respectivas comisiones o plenarias, se
publican algunos impedimentos y se deja constancia sobre la votación o la
abstención de votar por distintos motivos.
En consecuencia, puede concluirse de dicho
trámite legislativo que quienes se declararon impedidos participaron en la
decisión de los impedimentos manifestados por los otros congresistas y que
dichos impedimentos fueron decididos por la respectiva Comisión o Plenaria de
la correspondiente Cámara y no por la Comisión de Ética del Congreso.
Cabe recordar, que en la Sentencia C-1040 de
2005[32],
la Corte abordó el estudio de los conflictos de intereses y los impedimentos de
los congresistas, y su excepcional procedencia en casos de reformas
constitucionales. En efecto, luego de realizar una serie de consideraciones
sobre los conflictos de intereses en las reformas constitucionales y el
procedimiento para la resolución de los impedimentos y recusaciones por
conflicto de intereses concluyó en la posibilidad que tienen los congresistas
que manifiesten un impedimento de poder participar en la decisión de otros
impedimentos sin que por ello se contraríe la Constitución. Así se expuso:
“ Es
así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que
quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos
manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista
que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio
impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos
manifestados por otros congresistas. En efecto, no hay prohibición expresa al
respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los
procesos judiciales. Mucho menos puede hacerse ese traslado cuando ello implica
separar al congresista del ejercicio de sus funciones de representación política,
lo cual sólo procede cuando se le ha ‘aceptado el impedimento’, como lo
establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Sólo
cuando se le ha aceptado el impedimento, cabe excusar a un congresista del
deber de votar. Además, como se mencionó, existen normas de alcance general,
como las relativas a las funciones y potestades de las Mesas Directivas de las
Cámaras Legislativas, que son relevantes para examinar, desde la perspectiva
del control constitucional, la forma como se desenvuelve la discusión y la
votación sobre los impedimentos presentados por los congresistas (Ley 5ª de
1992. art. 43-4).
(2)
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que cada manifestación individual de
impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias
eminentemente personales de los congresistas (artículo 291, Ley 5ª de 1992), lo
cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada
congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación
particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar
en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional.
(…) Por lo anterior, es indiscutible que cada impedimento es diferente, pues
obedece a la apreciación sujetiva de circunstancias personales de un
congresista que “cree” estar impedido, y por lo mismo, alejado de los
principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de
sus funciones[33].
En este sentido, si los impedimentos no corresponden tan sólo a la valoración
objetiva de un comportamiento, sino que, por el contrario, priman en ellos las
consideraciones personales que se tengan por el funcionario que lo formula; es
obvio que, bajo esa medida, cada cual está impedido para participar en la
votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los
demás, ya que siempre se encontraran motivaciones diferentes que deben ser
resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que
admite el comportamiento humano[34].
(…).
Así
las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un
supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal
de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo
respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad
material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este
caso, participar en la decisión de otros impedimentos. La razón para que ello
ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta
un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir
todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que
no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como
manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de
los procedimientos.
Si la
buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la
declaración del congresista como su actuación previa a la aceptación, se
realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no
sólo la comunicación dirigida al Presidente es transparente, sino también su
participación en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Máxime, cuando
cada impedimento corresponde a una situación personalísima del congresista
referente a situaciones morales o económicas que lo inhiben para participar en
su decisión; lo que implica que la intensidad de la afectación en la voluntad
del legislador es diferente. … De igual manera, el principio de celeridad de la
función pública es lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios
en quienes se presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la
decisión de los impedimentos de sus colegas. Esta razón se observa en el
procedimiento legislativo, aplicando lo previsto en el artículo 2.1 de la Ley
5ª de 1992, conforme al cual la interpretación y aplicación de las normas del
Reglamento “debe servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores
de todo orden del Congreso”.
…
Siendo
ello así, no puede aceptarse la tesis de la imposibilidad de definir los
impedimentos de otros, pues en la práctica se podría llegar a un “callejón sin
salida”. En efecto, si el número de miembros del parlamento se redujera hasta
un quantum inferior al número necesario para conformar el quórum decisorio, no
podrían definirse los impedimentos, sacrificando la función legislativa y, por
ende, desconociendo el principio democrático en la formación de las leyes, que
se manifiesta en que el pueblo pueda pronunciarse mediante la actividad
legítima de sus representantes. Hasta que un impedimento no es aceptado, no es
posible convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (mal llamados
suplentes), pues no existe falta alguna en términos constitucionales, ya que
sólo hay una manifestación que per se no resulta vinculante.
…
(5)
Finalmente, la Corte también valora que según la práctica parlamentaria, tal y
como se ilustra con los setenta (70) casos reseñados en el Anexo I, cuando
varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son
debatidos conjuntamente, cada congresista solo se abstiene de votar sobre su
propio impedimento. Fue con base en dicha práctica parlamentaria que los
Presidentes de las plenarias o de las Comisiones Constitucionales permanentes,
dejaron en libertad a los congresistas de decidir si participaban o no en la
decisión de los impedimentos expresados por sus colegas. Las decisiones de los
respectivos presidentes no fueron objeto de ninguna apelación ante las
plenarias o comisiones correspondientes (artículo 44 Ley 5ª de 1992). Era
razonable, pues, que dicha práctica parlamentaria se mantuviera en este caso.
Por
las anteriores razones, considera la Corte que no vulnera ni el Reglamento
del Congreso ni la Carta Política el que los congresistas que se han declarado
impedidos en relación con un determinado asunto participen en el trámite de
resolución de los demás impedimentos formulados en relación con el mismo
asunto, aun cuando la causal invocada es semejante.” (Subrayas fuera de texto).
Así mismo, en dicha Sentencia se señaló que la
Comisión de Ética del Congreso no es la competente para resolver los
impedimentos sino las respectivas comisiones o plenarias. Al efecto, se
sostuvo:
“En conclusión, una interpretación armónica de las disposiciones
pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus
disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con
este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son
las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre
los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la
Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión
de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las
solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era
razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de
Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas,
no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes
de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva
Plenaria o Comisión Constitucional Permanente.” (Subrayas fuera del texto).
En efecto, en materia del procedimiento de
resolución de los impedimentos, ninguna norma de la Carta Política como de la
Ley 5 de 1992, expresamente prohíbe, y de manera general, que el Congresista
que se ha declarado impedido pueda participar en la decisión de los impedimentos
presentados por otros congresistas, pues lo que si les está vedado es
participar en la decisión de su propia solicitud de impedimento, así como
cuando se les acepta un impedimento, procede excusar del deber de votar que
tienen. Un entendimiento contrario de las disposiciones que regulan el tema,
puede traer como consecuencia la imposibilidad de definir los impedimentos que
se presenten por varios Congresistas a la vez, llegándose en la práctica a lo
que se denominó un “callejón sin salida”,
pues podría en un momento dado reducirse el quórum decisorio a un quantum
inferior al necesario para resolverlos. Como también se determinó en la
Sentencia citada, debe valorarse la práctica parlamentaria que ha sido
consistente al respecto y armónica con cada uno de los casos que se han
presentado, sin que por ello se incurra en un vicio de procedimiento.
Y, en cuanto al órgano competente para resolver
los impedimentos, en la Sentencia C-1040 de 2005, también concluyó la Corte,
que son las comisiones o plenarias respectivas las que tienen competencia para
resolver los impedimentos presentados por cuanto ni la Constitución, ni tampoco
la Ley 5 de 1992, disponen que dichos impedimentos sean enviados y resueltos
por la Comisión de Ética del Congreso.
Es claro entonces, que en este caso no le
estaba vedado a los congresistas que se declararon impedidos participar en la
decisión de los impedimentos de los demás congresistas. Tampoco resulta
contrario a la Constitución el que los impedimentos hubieren sido resueltos por
las comisiones o plenarias respectivas ya que a éstas corresponde la
competencia para la decisión sobre los impedimentos y no a la Comisión de Ética
del Congreso.
Por lo anterior, se declarará exequible el
parágrafo acusado sólo en relación con el cargo examinado.
6.3. Recuento del trámite del proyecto en
relación con la exigencia del aviso previo a la votación en sesión diferente a
la anunciada.
En cuanto al cumplimiento del artículo 8 del
Acto Legislativo 01 de 2003, en las sesiones de la Comisión Primera de la
Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta, se puede apreciar lo
siguiente:
PRIMERA
VUELTA
En la Gaceta 750[35], reposa el acta No. 16 del 6 de octubre de 2004 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en el cual se observa que el proyecto de acto legislativo fue anunciado por el Secretario para el día siguiente (pág. 24), como se aprecia a continuación:
“Señor Secretario, mañana en
la sesión que estoy citando para las 11:00 de la mañana, sírvase decir qué
proyectos vamos a discutir y a votar.
Secretario:
Sí señor Presidente, está el
proyecto de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004
Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”
En la Gaceta 751[36], aparece el Acta No. 17 del 7 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara, donde se aprecia que el proyecto de acto fue anunciado por el Secretario para el próximo martes (página 6), como puede observarse:
“Señor Secretario, tanga la
bondad de enlistar los proyectos para el próximo martes.
Secretario:
Sí señor Presidente, aún
cuando ya se había anunciado, se vuelve a anunciar el proyecto de Acto Legislativo
número 034 de 2004 Cámara-acumulado 127 de 2004 Cámara “Por el cual se adiciona
el artículo 48 de la Constitución Política.”
En dicha gaceta también reposa el Acta No. 18
del 12 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara, en el cual puede
observarse que el proyecto de acto fue anunciado para discusión y votación del
día siguiente (pág. 7), como puede apreciarse:
“…sírvase
enlistar los proyectos que para la sesión de mañana a las nueve de la mañana
estoy citando a la comisión para tratar.
Secretario:
Sí
señor Presidente, proyectos para discusión y votación para la sesión de mañana
a las nueve de la mañana.
Proyecto
de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara,
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política
(pensiones).”
En la Gaceta 837[37],
se registra el Acta No. 19 del 13 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de
la Cámara, del cual se aprecia que se discute y aprueba el proyecto de acto
sobre varios de los incisos y se convoca para el día 14 de octubre (pág. 72),
como se observa a continuación:
“…convoco
para mañana catorce de octubre …con el orden del día que el secretario va a
enlistar.
Presidente.
Sí
señor Presidente. Para discusión y votación.
Proyecto
de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara,
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”
En la Gaceta 838[38],
aparece el Acta No. 20 del 14 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la
Cámara, donde se registra la continuación de la votación del proyecto de acto y
se pregunta a los miembros de la Comisión si quieren que este proyecto tenga
segundo debate a lo que contestaron afirmativamente (pág. 14).
SEGUNDA
VUELTA
En la Gaceta 264[39],
se contiene el Acta No. 42 del 19 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, en donde consta el anuncio para discusión y votación
del proyecto de acto legislativo para la próxima sesión (págs. 11 y 12):
“Señor
Secretario, entonces sírvase informarle a la Comisión qué proyectos de ley y
actos legislativos serán discutidos y votados en el día de mañana.
Secretario:
Sí,
señor Presidente. Por instrucción suya se anuncian:
…
Proyecto
de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara acumulado con el 127 de 2004
Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”
En la Gaceta 265[40],
aparece el Acta No. 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la
Cámara, en el cual aparece la discusión y votación del proyecto de acto
legislativo (pág. 7):
“Presidente.
¿Quiere
la comisión que este proyecto de acto legislativo tenga segundo debate en la
segunda vuelta?
Secretario.
Sí lo
quiere señor Presidente, con las mismas mayorías de conformidad con la 119 de
la ley 5 y 375 de la Constitución Nacional.”
Del anterior recuento legislativo puede
extraerse que en el trámite del proyecto de acto legislativo surtido en la
Comisión Primera de la Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta se
registra el aviso previo a la votación del proyecto de acto en sesión diferente
a la anunciada.
6.4. El requisito del artículo 8 del Acto
Legislativo No. 01 de 2003 se cumplió en el trámite del Acto legislativo 01 de
2005.
El actor señala el desconocimiento de la
exigencia prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, que
refiere al aviso previo de la votación en sesión diferente a la anunciada, en
el trámite dado al proyecto de acto legislativo en las comisiones primeras de
la Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta.
Al respecto, los intervinientes y el Procurador
General de la Nación concuerdan en señalar que, conforme al trámite del
proyecto de acto legislativo, se cumplió con dicha exigencia constitucional por
lo que solicitan que el parágrafo acusado se declare exequible por este cargo.
Para la Corte, del recuento dado al proyecto de
acto legislativo según se observa del punto 5.2 de esta decisión y de la
jurisprudencia de esta Corporación, puede señalarse que se cumplió con el
mandato constitucional del aviso previo de la votación en sesión diferente a la
anunciada, previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
Cabe recordar, que en la mencionada Sentencia
C-1040 de 2005, la Corte reiteró la importancia de dicha exigencia
constitucional para garantía del proceso democrático al permitir conocer con
antelación los proyectos de actos legislativos que serán sometidos a
votación. Al igual, se señaló las formas
legítimas de acreditar el requisito del aviso cuando en el debate legislativo
se han utilizado expresiones como “En la
próxima sesión” o “para el día
martes”. Se sostuvo:
“En
relación con la institución del aviso constitucional, esta Corporación ha
reconocido que su finalidad es permitir a los congresistas y a la comunidad en
general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley, de actos legislativos o
informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos
con votaciones intempestivas[41].
Para
lograr dicha finalidad, la Corte ha establecido que se cumple con la citada
exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y
se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una
sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha
futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[42].
(…)
A
manera de ejemplo, en sentencia C-533 de 2004[43],
esta Corporación determinó que resulta ajustado a la Constitución que en una
sesión inicial se haga lectura de los proyectos que serán discutidos y votados,
y se adopte como fecha de señalamiento para su aprobación definitiva la
siguiente sesión correspondiente al día “martes”. En este caso, aun cuando no
se determina con exactitud la fecha para adelantar la votación, se trata de un
término cierto y determinable.
En el
mismo sentido, en sentencia C-473 de 2005[44],
se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el
cumplimiento del requisito del aviso la frase: “En la próxima sesión”, pues se
trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las
disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué
días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley o de actos
reformatorios de la Constitución tanto en Comisión como en Plenaria[45].
Ahora bien,
lo que sí resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un
vicio en el trámite de formación de la ley o de un acto legislativo, es
incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones
de práctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos,
la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de
votación en todas y cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que
efectivamente se surta la aprobación del
proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar
la efectiva realización del fin que se pretende satisfacer mediante la
formalidad del aviso, el cual -según se ha visto- consiste en evitar que los
congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones
intempestivas o subrepticias.
…
Partiendo
de las anteriores consideraciones, surge el siguiente interrogante: ¿Si el
requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artículo 8 del Acto
Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trámite
legislativo, o por el contrario, tan sólo resulta exigible para anunciar la
votación del proyecto de ley o de acto legislativo, según sea el caso?
A juicio de
esta Corporación, siguiendo el método de interpretación conforme a la
Constitución[46],
el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto
constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
es aquel que limita la exigencia del aviso a la realización posterior de la
votación.
…
De donde
resulta que cuando el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, establece
que ningún “proyecto de ley” será sometido a “votación” en sesión diferente a
aquélla que previamente se haya anunciado, lo que quiere significar es que el
anuncio tan sólo resulta exigible para la decisión definitiva mediante la cual
se aprueba o no el texto de la ley, y por extensión de los actos legislativos,
una vez haya culminado el debate parlamentario y, por ende, se encuentren
debidamente resueltas todas aquellas materias que le resultan circunstanciales,
como lo son la tramitación de los impedimentos y las recusaciones[47].
En
conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del
artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de
la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva
de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar
aplicable y menos aun exigible, para la resolución de los impedimentos o de
cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del
proceso legislativo.”
En este caso observa la Corte, que en la
primera vuelta, según consta en el Acta No. 16[48],
correspondiente a la sesión del 6 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes, se observa que el proyecto de acto fue anunciado
para discusión y votación para la sesión de “mañana”.
En dicha fecha, según Acta No. 17[49]
del 7 de octubre de 2004, nuevamente el proyecto de acto se anuncia para el “próximo martes”. El martes 12 de
octubre, según el Acta No. 18[50]
de esa fecha, el proyecto de acto nuevamente es anunciado para discusión y
votación para el día de “mañana”.
Según el Acta No. 19[51]
de 13 de octubre de 2004, se discutió y aprobó el proyecto de acto legislativo
en los primeros incisos, siendo convocado nuevamente para discusión y votación
del día de “mañana catorce de octubre”,
que según el Acta No. 20[52]
de 14 de octubre, se culminó la discusión y votación del resto del articulado.
En la segunda vuelta, también se cumplió con la
exigencia constitucional del aviso previo a la votación ya que según consta en
el Acta No. 42[53]
del 19 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[54],
fue anunciado para discusión y votación el proyecto de acto legislativo para el
día de “mañana”, fecha en la cual
según consta en el Acta No. 43 del 20 de abril de 2005[55],
fue discutida y votada.
Conforme al recuento del trámite legislativo
dado al proyecto de acto legislativo se puede concluir que se cumplió con la
exigencia prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto
en una sesión anterior y sucesivamente se anuncia el proyecto de acto que será
discutido y votado en una sesión posterior señalando para el efecto una fecha
cierta o determinable, que permitió el conocimiento previo del proyecto que
sería objeto de votación, cumpliendo así con lo señalado por la jurisprudencia
de esta Corporación, en la medida que se observó en las distintas sesiones “el orden secuencial”[56]
del aviso previo a la votación con fecha determinable.
Así mismo, las expresiones utilizadas en el
trámite del proyecto de acto legislativo como “el próximo martes” o “mañana”,
han sido avaladas por la Corte como frases que se pueden utilizar siempre que
como en este caso resulte determinable la fecha de realización[57].
En consecuencia, el cargo formulado por
violación de la exigencia constitucional contenida en el artículo 8 del Acto
Legislativo No. 01 de 2003, no está llamado a prosperar y, por consiguiente, se
declarará exequible el parágrafo acusado sólo en relación con el cargo
examinado.
6.5.
Trámite del proyecto en relación con el debate
en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 y 16 de junio de 2005.
En cuanto al cargo consistente en la ausencia de debate i) en el cuarto debate de la primera vuelta del Senado, sesión del 14 de diciembre de 2004, por ser aprobado el parágrafo acusado a pupitrazo y ii) en el octavo debate de la segunda vuelta del Senado, sesión del 16 de junio de 2005; del trámite legislativo dado al proyecto de acto se puede observar lo siguiente.
1. Respecto al cuarto debate de la primera vuelta en el Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 29 de 2005, reposa el Acta No. 28 de 14 de diciembre de 2004, en la cual el presidente respecto al acto legislativo que nos ocupa concedió el uso de la palabra al ponente Senador Mario Uribe Escobar, al igual que a otros Senadores[58] que expresaron sus opiniones sobre el proyecto de acto (pág. 8). A continuación, el presidente como punto de orden menciona los congresistas que están inscritos para el debate general concediendo un término de intervención para el efecto (pág. 14), en el cual participaron más de siete Senadores. Seguidamente, el Senador Hector Helí Rojas indicó que le han preguntado como se votará esta proposición con que termina el informe y aclaró que, al igual que otro Senador, también proponen que se de segundo debate al proyecto, pero recuerda que han presentado dos proposiciones sustitutivas para dos temas que consideran deben votarse por separado. El presidente señala que conforme se ha solicitado se procederá a la votación nominal sobre la proposición positiva con que termina el informe de ponencia que una vez abierta y realizada resultó aprobada (pág. 21). El presidente manifiesta que dado que las dos proposiciones con que termina el informe fueron aprobadas, pregunta en qué puntos hay coincidencia y en cuáles no para entrar a votar en bloque en lo que no hay discusión y por separado en lo que hay contradicción (pág. 23).
Se abre el segundo debate sobre los primero incisos, en el cual intervienen algunos Senadores sobre la forma de votación del articulado donde el presidente interviene para un punto de orden señalando que van a votar sobre lo que hay consenso y luego sobre lo que no hay consenso. Respecto al parágrafo 4, acusado, la presidencia abrió la discusión y concedió el uso de la palabra a algunos Congresistas[59] que refirieron a la existencia de proposiciones sustitutivas o supresivas y qué debería votarse primero, que se sometieron a votación para lo cual solicitó el presidente ponerse de pie a quienes estuvieren por la votación afirmativa e indicó al secretario proceder a verificar el conteo siendo negada la proposición. Respecto a la segunda proposición, luego de intervenir dos Senadores sobre qué clase de proposición era la presentada, el presidente solicitó a la secretaría realizar el conteo para verificar la aprobación de la misma la cual fue negada. Finalmente, el presidente somete a consideración de la Plenaria del Senado la proposición sustitutiva presentada por los Ministros de la Protección Social y Hacienda, que se señala fue leída, y una vez cerrada la votación pregunta si la plenaria la adopta, respondiendo afirmativamente (pág. 36). La presidencia señala que somete a consideración el artículo y cerrada su votación pregunta si adopta la plenaria dicho artículo, respondiendo afirmativamente.
2. Y en cuanto al octavo debate de la segunda vuelta en el Senado de la República, en la Gaceta No. 433 de 2005, consta el Acta No. 52 de 16 de junio de 2005, en la cual el presidente respecto al acto legislativo otorgó el uso de la palabra al ponente Senador Mario Uribe Escobar, como también a otros Senadores[60], quienes expusieron sus opiniones sobre el proyecto como también sobre un impedimento (págs. 25 a 28). El presidente interviene para un punto de orden indicando que va a ordenar el debate tomando nota de quienes le han solicitado intervenir y dispone dar lectura de una proposición presentada por el Senador Luis Elmer Arenas. A continuación, la presidencia abre la discusión de uno de los incisos del artículo 1 del proyecto de acto y seguidamente respecto de los demás, posibilitando la intervención de los congresistas como también la interpelación, al igual se resuelven algunos impedimentos presentados. También señala el presidente que la votación será nominal (págs. 28 a 54).
Posteriormente, en uso de la palabra el Senador Mario Uribe Escobar alude al parágrafo transitorio 4 del proyecto de acto, del cual da lectura. El Senador Luis Elmer Arenas Parra interpela y expone su opinión al respecto. A continuación, interpela el Senador Hector Helí Rojas Jiménez señalando que el tema ha sido muy trajinado. La presidencia somete a consideración de la Plenaria el parágrafo transitorio 4, con la proposición sustitutiva presentada y cerrada su discusión pregunta si adopta la plenaria la modificación propuesta, la cual responde afirmativamente. Se somete a consideración el artículo 1 y cerrada su discusión se pregunta si adopta la plenaria el artículo propuesto, la cual responde afirmativamente.
Para la Corte, entonces, el cargo formulado no está llamado a prosperar por cuanto se dio la oportunidad de debatir el parágrafo transitorio acusado, lo que permitió hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación del acto legislativo.
Así se tiene, por cuanto en la sesión del 14 de diciembre de 2004, se dio la posibilidad de debatir con el inicio de una discusión general sobre el articulado del proyecto de acto y el parágrafo acusado, para posteriormente como punto de orden conceder el uso de la palabra a quienes estaban inscritos. Debe indicarse que del contenido de la gaceta No. 29 de 2005, que nos ocupa, no se observa como se expuso por el actor que el modo de votación hubiera sido a “pupitrazo”. Al contrario, la forma de votación utilizada en dicha sesión posibilitó la expresión de las mayorías y las minorías políticas que encuentran espacio en el Estado democrático de derecho.
Igual situación ocurrió en la sesión del 16 de junio de 2005, en la medida que se permitió por la presidencia intervenir a los congresistas que así lo solicitaron procediendo a la votación una vez culminada la posibilidad de debatir. Además, se estaba ante la culminación de los debates lo que llevó incluso a manifestar que el punto había sido suficientemente tratado.
No debe olvidarse, como lo ha sostenido esta Corte, que el debate no implica que “se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate”[61]. Tampoco implica dicho presupuesto que el debate formal deba ser extenso como lo ha señalado esta Corporación[62]. En consecuencia, en la medida que se dio la oportunidad a los congresistas para debatir el proyecto de acto legislativo no se ha presentado una ausencia de debate. Cuestión distinta habría sido la situación en que el presidente hubiere pasado de una vez a la votación sin haber dado la oportunidad de intervenir a los congresistas.
En conclusión, la Corte declarará EXEQUIBLE por
los cargos analizados, el parágrafo transitorio 4 del Acto legislativo 01 de
2005.
VIII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, solo por los cargos analizados, el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005, que dispone:
"Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en
la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá
extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que
estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su
equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año
2014".
"Los
requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este
régimen serán los exigidos por el artículo 36
de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-337 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política/RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política (Salvamento de voto)
Referencia: expediente: D-5951
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto de siempre por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, en el sentido de reiterar mi posición respecto de lo que considero debe ser el trámite de los impedimentos de los congresistas, de acuerdo con el artículo 182 de la Constitución Nacional.[63]
En mi concepto, la manera jurídica correcta de resolver los impedimentos y recusaciones en el Congreso es mandar estos asuntos a la Comisión de Ética de esa Corporación para que ésta los estudie y resuelva. No considero correcto, por tanto, que la Plenaria resuelva los impedimentos, y que los mismos impedidos tomen parte en el levantamiento del impedimento de otros congresistas, de manera que los que están en dicha situación no pueden tramitar, a mi juicio, los impedimentos de otros.
En este sentido, considero que los impedimentos y recusaciones que se resolvieron durante el trámite del presente Acto Legislativo 01 del 2005, así como aquellos que se resolvieron en su momento durante el trámite del Acto Legislativo 02 del 2004, se hicieron con violación de la Constitución Nacional y de la Ley Orgánica del Congreso. A mi juicio, la Constitución estableció que impedimento, recusación y conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la pérdida de investidura. Como quiera que en todos esos casos está de por medio el poder disciplinario de la propia Corporación Legislativa, todos los impedimentos y recusaciones debían ser tramitados por la Comisión de Ética del Congreso. Al no ser así, se violó, a mi juicio, la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso.
Por las anteriores razones, considero que el presente Acto Legislativo adolece de un vicio de procedimiento insubsanable, y por consiguiente la norma demandada debe ser declarada inexequible.
Con base en lo expuesto disiento de la presente decisión,
Fecha ut
supra.
Magistrado
[1] Según información de la Secretaría General de fecha 3 de octubre de 2005, se recibió dicha documentación de manera extemporánea.
[2] Acta No. 18 de 2004, página 7 de la Gaceta 751 del 25 de noviembre de 2004.
[3] Consúltense las sentencias C-992/01, C-724/04 y C-1124/04.
[4] Sentencia C-1040 de 2005. Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. Al respecto, pueden consultarse también las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-551 de 2003, C-372 de 2004, C-816 de 2004 y C-208 de 2005.
[5] En esta decisión la Corte concluyó: “De este modo es posible concluir que el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional.” Así mismo, procedió a ejercer el control de constitucionalidad de dicho acto legislativo atendiendo las disposiciones constitucionales y orgánicas pertinentes sobre el trámite y la resolución de impedimentos, como del aviso previo a la votación en sesión diferente a la anunciada.
[6] 25 de noviembre de 2004.
[7] 22 de diciembre de 2004.
[8] “…Con la constancia expresa que ni él, ni el doctor Navas, ni el doctor Piedrahita, ni el doctor Florez, ni la doctora Griselda Janeth Restrepo, ni el doctor Rodríguez, ni el doctor Homero votan para este impedimento”.
[9] Representantes Milton Arlex Rodríguez Sarmiento (pág. 12) y Oscar Arboleda Palacio (pág. 13).
[10] 14 de diciembre de 2004.
[11] 21 de diciembre de 2004.
[12] 7 de febrero de 2005.
[13] 7 de febrero de 2005.
[14] Senador Hector Helí Rojas Jiménez.
[15] Senador Hector Helí Rojas Jiménez. Pág. 5.
[16] 7 de febrero de 2005.
[17] 7 de febrero de 2005.
[18] 15 de febrero de 2005.
[19] 17 de mayo de 2005.
[20] 8 de junio de 2005.
[21] 20 de junio de 2005.
[22] 13 de junio de 2005.
[23] 22 de julio de 2005.
[24] 18 de agosto de 2005.
[25] 3 de agosto de 2005.
[26] 15 de julio de 2005.
[27] C-1040 de 2005.
[28] Gaceta 837 de 2004.
[29] “…Con la constancia expresa que ni él, ni el doctor Navas, ni el doctor Piedrahita, ni el doctor Florez, ni la doctora Griselda Janeth Restrepo, ni el doctor Rodríguez, ni el doctor Homero votan para este impedimento”.
[30] Representantes Milton Arlex Rodríguez Sarmiento (pág. 12) y Oscar Arboleda Palacio (pág. 13).
[31] Gaceta 832 de 2004.
[32] M.P. manuel José Cepada Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Alvaro tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. Salvamento de voto de los Magistrados Jaime Araújo Rentaría y Alfredo Beltrán Sierra. Salvamento parcial de voto Magistrado Jaime Córdoba Treviño. Salavamento parcial y aclaración del Magistrado Humberto Sierra Porto.
[33] Sobre la materia, se sostuvo en la Asamblea Nacional Constituyente, al vincular los conflictos de intereses con la declaración de impedimento: “En cuanto al conflicto de interés prácticamente se repite la norma que fue creada en el Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y es que; los congresistas estarán obligados a poner en conocimiento de la respectiva Cámara sus conflictos de interés de carácter moral o económico, que los inhiba para decidir sobre asuntos sometidos a su consideración, esta es una norma que no puede ser realmente más precisa, puesto que es muy difícil, definir en qué consiste una situación tan subjetiva que inhiba para decidir libremente sobre un asunto, entonces se deja a la consideración del mismo congresista, aunque obviamente si hay una razón objetiva que permita tipificarlo pueda recusarse (...)”.
[34] Tal y como ha sucedido, por ejemplo, en esta Corporación en los Autos 172 de 2003 y 080A de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[35] 25 de noviembre de 2004.
[36] 25 de noviembre de 2004.
[37] 22 de diciembre de 2004.
[38] 22 de diciembre de 2004.
[39] 17 de mayo de 2005.
[40] 17 de mayo de 2005.
[41] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y Sentencia C-644 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sobre la importancia del aviso en relación con la comunidad en general, la Corte ha sostenido que: “Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”.
[42] Sentencia C-644 de 2004. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[43] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[44] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2°, de la Ley 5ª de 1992.
[46] Véase, entre otras, la sentencia C-273 de 1999. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[47] Dispone el artículo 291 de la Ley 5ª de 1992: “Todo senador o representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés”. Por su parte, el artículo 294 de la citada ley, determina que: “ Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. // La decisión será de obligatorio cumplimiento”.
[48] Gaceta 750 de 2004.
[49] Gaceta 751 de 2004.
[50] Gaceta 751 de 2004.
[51] Gaceta 837 de 2004.
[52] Gaceta 838 de 2004.
[53] Gaceta 264 de 2005.
[54] Gaceta 264 de 2005.
[55] Gaceta 265 de 2005.
[56] C-1040 de 2005.
[57] C-1040 de 2005. Véase, al respecto, la sentencia C-473 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[58] Senadores Jorge Robledo Castillo, Hector Helí Rojas (quien termina su presentación proponiendo votar por separado el inciso 1 y el parágrafo 4), Nelson Figueroa Villamil, Jesús Enrique Piñacué, Germán Vargas Lleras).
[59] Sendores Mario Uribe Escobar, Germán Vargas Lleras, Hector Helí Rojas Jiménez, Carlos Holguín Sardi.
[60] Senadores Jorge Enrique Robledo, Alfonso Angarita Baracaldo, Luis Elmer Arenas, Andrés Gonzalez Díaz, Samuel Moreno Rojas, Hector Helí Rojas (llama la atención sobre la lectura de un impedimento),.
[61] C-668 de 2004.
[62] C-473 de 2004.
[63] Ver Salvamento de Voto a la Sentencia C-1040 de 2005 respecto del Acto Legislativo 02 del 2004 sobre Reelección Presidencial.