Sentencia No.
C-319/94
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza/PERDIDA DE INVESTIDURA DEL
CONGRESISTA-Existencia de sentencia penal condenatoria/PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM-Vulneración
Esta
Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia de previa
sentencia penal condenatoria, en los casos de indebida destinación de dineros
públicos o de tráfico de influencias debidamente comprobados. Por razón de su
naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura
constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la
imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que
castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas
deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la
investidura que ostentan. Para la Corte,
el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al
Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el
Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente
diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un
delito, independientemente de la acción penal. Lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el
hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra
Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído
que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de
juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que
acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del
principio universal NON BIS IN IDEM.
CONSEJO
DE ESTADO-Competencia para conocer procesos de pérdida de
Investidura
Tal
visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano
al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar
la pérdida de la investidura. Se observa
además, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de
jurisdicción en materia sancionatoria, como son las competencias judiciales de
instrucción, de acusación y de juzgamiento, no podría constitucionalmente
habérsele asignado al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo la
competencia de imponer esta sanción, sometiéndola a la existencia de un
requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la "previa
sentencia penal condenatoria" a que alude la norma acusada.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Procedimiento
Análoga
declaración de inexequibilidad pronunciará la Corte en relación con lo
preceptuado en los artículos 298, 302 y
303 de la Ley 5a. de 1992, en cuanto que, respecto de las otras causales
previstas en el artículo 296 ibídem, pretenden condicionar el proceso de
pérdida de investidura, a adelantarse por el Consejo de Estado, a los
resultados con que culminare el procedimiento tramitado internamente por el
Congreso que, a ese fín, instituyen, con el carácter de "presupuesto
previo de procedibilidad" ante el
máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Lo allí preceptuado no sólo
recorta la competencia incondicionada y exclusiva que tiene el Consejo de Estado,
tratándose de una cualquiera de las causales que constitucionalmente originan
la pérdida de investidura, sino que además, comporta flagrante desconocimiento
de la competencia que la Constitución Política ha radicado, únicamente, en la
Mesa Directiva de la Cámara correspondiente y no en la Plenaria de las Cámaras,
ni en las Comisiones a que aluden las normas demandadas.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA
La pérdida de la
investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la anulación de
una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral cuya
competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del Consejo
de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa sobre el
Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de unidad
de materia.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Competencia de la Sala Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado
Estima la Corte
que la pérdida de la investidura entraña una funcion jurisdiccional en forma
inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el término "Consejo de
Estado" alude al Pleno de su Sala Contencioso Administrativa, para estos
efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de Consulta y Servicio Civil,
pues, por disposición del mismo Constituyente, la división del Consejo en Salas
y Secciones persigue dar efectividad al mandato constitucional que obliga al
legislador a "separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le
asignen la Constitución y la Ley." En esas condiciones, no podía el
legislador al expedir una Ley que trata sobre el "Reglamento del
Congreso" como lo hizo en el numeral 3o. del artículo 298, asignarle una
función judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues ello, además desconoce
los principios de autonomía e independencia que rigen la administración de
justicia y los que informan la organización y división de trabajo al interior
de esa Corporación judicial.
REGLAMENTO DEL
CONGRESO-Contenido/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA
El Congreso no es
libre de escoger el tipo de Ley por cuyo conducto ejerce sus competencias
constitucionales. Aun cuando esta Corte no objeta la constitucionalidad
material de los contenidos normativos
que se han examinado, -los cuales, dicho sea de paso, por este aspecto
resultarían ajustados a la Carta, por constituir cabal expresión del postulado
constitucional que confiere a los ciudadanos el derecho de participar en el
control al ejercicio del poder político, formulando, entre otras, solicitudes
de pérdida de investidura, desde luego, con previa y plena demostración de la
ocurrencia de la causal, y de las que confieren al Consejo de Estado en forma
exclusiva e incondicionada la competencia de decretarla, la Corporación sí
halla mérito suficiente para cuestionarlos desde el punto de vista formal, ante
la aludida falta de unidad de materia. No sobra agregar que los ya examinados
artículos 298, numeral 3o., 301 y 304 de la Ley 5a. de 1992 son contrarios al
mismo principio, pues si bien el tantas veces citado artículo 184 de la
Constitución establece que la pérdida de la investidura será decretada por el
Consejo de Estado " de acuerdo con la ley" , por razones obvias, la
ley que regule lo concerniente a dicho proceso judicial, no puede ser la que conforma el Reglamento
del Congreso.
PROCESO D- 470
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992
"por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara
de Representantes."
TEMAS:
Unidad de materia en todo proyecto de ley.
Atribución de
funciones judiciales a la Sala Plena del Consejo de Estado.
Acción pública
ciudadana para pedir la pérdida de investidura de un Congresista.
Causas,
procedimiento y requisitos para la pérdida de
investidura.
ACTOR:
CARLOS NAVIA
PALACIOS
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., Julio catorce (14) de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional, a resolver la demanda que ante esta
Corporación presentó el ciudadano CARLOS NAVIA PALACIOS contra los
artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992, "por la cual se expide el Reglamento
del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes".
Al proveer sobre
su admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se oficiara a las presidencias
del Senado y Cámara de Representantes, para que enviaran copia auténtica de los
antecedentes legislativos de la Ley 5a. de 1992, incluyendo los ejemplares de
los Anales del Congreso donde se publicaron el proyecto (i), las ponencias y
los informes de ponencia para los respectivos debates constitucionales (ii) y
las actas de las sesiones de comisión y de plenarias donde conste la votación
de los artículos mencionados (iii); del mismo modo, ordenó oficiar al Director
del Diario Oficial para que enviara copia certificada del ejemplar en el cual
se efectuó la publicación de la Ley 5a. de 1992.
Igualmente,
dispuso que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte
Constitucional por el término de diez (10) días, para efectos de asegurar la
intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la
iniciación del proceso al señor Presidente del Congreso de la República y a los
señores Ministros de Gobierno y de Justicia, a fin de que si lo estimaren
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos, como se
encuentran, los requisitos constitucionales y legales, entra la Corporación a
decidir.
II. LAS NORMAS DEMANDADAS Y LOS CARGOS.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, de
acuerdo con la publicación de la Ley 5a. de 1992 en el Diario Oficial No.
40.483 del jueves dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y dos
(1992). En seguida se presenta la síntesis de las acusaciones que contra ellas
recaen.
"LEY 05 de
1992
(junio 17)
"por la cual
se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes".
SECCION 5a.
Pérdida de la
investidura
ARTICULO
296.- Causales. La pérdida de la investidura se produce:
1.
Por violación del régimen de inhabilidades.
2.
Por violación del régimen de incompatibilidades.
3.
Por violación al régimen de conflictos de intereses.
4.
Por indebida destinación de dineros públicos.
5.
Por tráfico de influencias debidamente comprobadas.
6.
Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis (6) reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo y de ley o mociones
de censura.
7.
Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la
fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse.
PARAGRAFO
1o. Las dos últimas causales no tendrán aplicación cuando
medie fuerza mayor.
PARAGRAFO
2o. Para proceder en los ordinales 4 y 5 de este artículo
se requerirá previa sentencia penal condenatoria.
ARTICULO
297.- Causales de previo pronunciamiento judicial. Cuando
las causales invocadas para pérdida de la investidura correspondan por indebida
destinación de dineros públicos, o tráfico de influencias debidamente
comprobadas, la autoridad respectiva dará traslado de la sentencia ejecutoriada
o en firme al Consejo de Estado en pleno, para que en los términos y
condiciones legales sea declarada judicialmente.
Si el
informe llegare a las Cámaras legislativas, o por cualquier medio se tuviere
conocimiento del proceso adelantado en tal sentido, los Secretarios Generales
solicitarán confirmación de la decisión emanada de la autoridad correspondiente
y allegarán la documentación pertinente para la Comisión de Etica y Estatuto
del Congresista.
Si
ello finalmente fuere comprobado, la Mesa Directiva de la respectiva Cámara
solicitará de inmediato al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la
investidura de Congresista".
El demandante considera que los artículos 296
y 297 de la Ley 5a. de 1992 vulneran el artículo 183 de la Constitución
Nacional, ya que las causales para que opere la pérdida de la investidura están señaladas taxativamente por la
Constitución. Por tal razón, asevera, no pueden ser ampliadas ni restringidas
por el legislador. En su criterio, estas normas establecieron exigencias no
previstas en la Carta Política para que pueda promoverse el proceso de pérdida
de investidura por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de
influencias, como el previo pronunciamiento judicial.
Así
mismo, vulneran el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo
158 de la Constitución Nacional, pues crean una prejudicialidad de orden penal
para que proceda la pérdida de la investidura de un Congresista, lo cual en su
criterio constituye una materia extraña a la ley orgánica del Congreso, ya que
esta sólo debe referirse a la organización, estructura y procedimientos
internos de las Corporaciones legislativas.
Estima,
igualmente, que los aspectos de prejudicialidad son materias que deben ser
reguladas por normas de procedimiento judicial, de carácter civil, laboral,
penal, administrativo, etc, o por la ley estatutaria de la administración de
justicia.
Para
concluir, el actor fundamentándose en un pronunciamiento del Consejo de Estado,
indica que el legislador no puede reglamentar la Constitución donde ella no lo
ha autorizado. Así, si la Carta al establecer las causales de desinvestidura de
un Congresista, no señala requisitos para su aplicación, el legislador bajo ningún
pretexto podrá hacerlo.
"ARTICULO
298.- Causales de pronunciamiento congresional. Si
las causales de pérdida de la investidura fueren diferentes a las expresadas en
el artículo anterior, cada una de las Cámaras hará las correspondientes
declaraciones, previa la evaluación que demande el informe final rendido por la
Comisión autorizada.
Para
ello se tendrán especiales consideraciones con:
1.
Las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de
intereses, las cuales serán calificadas por el pleno de cada corporación
legislativa en los términos dispuestos por la Constitución Política y la ley,
dando amplías garantías de defensa a quien se acuse de la infracción y previo
informe que presente la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista.
2. La
inasistencia a seis (6) reuniones plenarias, en un mismo período de sesiones,
en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de
censura, y el no tomarse posesión del cargo dentro de los ocho (8) días
siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fuere
el Congresista llamado a posesionarse, deberán de igual manera calificarse,
previo informe de la Comisión de acreditación documental por las corporaciones
legislativas al aplicar estrictamente las prescripciones constitucionales y
reglamentarias.
Por
"mismo período de sesiones" se entiende el definido por la Carta
Fundamental y reglamentado en esta ley en el artículo 85 y concordantes, al
disponer clases de sesiones cuya consideración, por razón de los efectos que
conlleva, debe hacerse separadamente y "fecha de instalación" será la
de inauguración del período cuatrienal de sesiones.
3.De
estas causales conocerá el Consejo de Estado en pleno.
ARTICULO
299. Solicitud obligatoria de la mesa directiva. En
los eventos indicados si la decisión fuere desfavorable al Congresista, la
respectiva Mesa Directiva tendrá la obligación de enviar al dia siguiente, la
solicitud motivada para que sea decretada por el Consejo de Estado la pérdida
de la investidura. A la solicitud se anexarán las actas y documentos del caso.
ARTICULO
300. Informe secretarial. Los Secretarios de
las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de acreditación documental,
después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieren a
las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto
legislativo o en las mociones de censura.
ARTICULO
302. Procedimiento interno. Las causales de
pérdida de la investidura calificadas previamente por la Cámara respectiva y
que afecten a alguno de sus miembros, exigirán de esta el cumplimiento de un
debido proceso de definiciones al interior que den amplias y plenas garantías
de defensa y con predominio de la verdad real sobre la formal.
Todas
las razones, explicaciones y testimonios que se expongan, así como la
documentación que se acredite, serán consignados en los Anales del Congreso.
Cualquier
persona podrá impugnar o controvertir tales exposiciones o documentos.
ARTICULO
303. Resoluciones de las Mesas Directivas. Las Comisiones
encargadas de conocer y dictaminar sobre el proceder de los Congresistas, darán
cumplimiento a las Resoluciones que expidan las Mesas Directivas de las
Cámaras, reunidas en sesión conjunta.
Estas
resoluciones establecerán con claridad las diversas etapas que en el proceso de
calificaciones deberá llevarse a cabo hasta su decisión final por las
respectivas plenarias".
A
juicio del actor, estas normas vulneran el artículo 183 de la Carta Política,
ya que al fijar procedimientos y requisitos para que operen las causales de
pérdida de la investidura, tornan ineficaz la norma constitucional que se
encargó de consagrarlas.
En
relación con el artículo 298 acusado, estima que dicha disposición clasificó
las causales de desinvestidura en causales de previo pronunciamiento
congresional, a pesar de que la Constitución no alude a tal clasificación.
"ARTICULO
301.- Solicitud Ciudadana. Cualquier
ciudadano podrá solicitar al Consejo de Estado sea decretada la pérdida de la
investidura congresal por haber incurrido, algún miembro de las Cámaras, en una
de las causales que la originan, en los términos del artículo 183
constitucional.
Esta
solicitud deberá estar acompañada de las pruebas que así lo ameriten, en las
condiciones legales. Si ello no fuere posible, pero existieren demostraciones
sumarias sobre alguna de las causales invocadas, deberá el Consejo de Estado,
antes de la iniciación del proceso judicial correspondiente, adelantar las
indagaciones ante la respectiva Cámara. Esta, en el término de quince (15)
días, dará los informes completos que se demanden".
En
opinión del demandante, esta norma vulnera los artículos 40, 184 y 242 de la
Constitución Nacional, ya que le impone cargas al ciudadano que pretende
solicitar la pérdida de la investidura de un Congresista, como la de anexar
pruebas, cuando ellas en la mayoría de las ocasiones son difíciles de reunir,
lo que a su juicio hace nugatorio el derecho político del ciudadano que nace
directamente de la Constitución, la cual no les impuso tales limitaciones.
"ARTICULO
304.- Declaración Judicial. La pérdida de la
investidura será decretada por el Consejo de Estado en un término no mayor de
veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud
formulada por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier
ciudadano.
Se
entiende esta solicitud presentada en los términos indicados en el presente
reglamento y en las leyes que lo adicionen o reformen.
La
ley fijará el procedimiento judicial especial correspondiente a la acción
pública de pérdida de la investidura, en lo que al Consejo de Estado se
refiere".
Sostiene
el demandante que esta norma vulnera los artículos 236 y 237 de la Constitución
Nacional, al atribuir al Consejo de Estado en pleno, una función judicial.
A su
juicio, la ley orgánica del Congreso no puede señalarle funciones judiciales a
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ya que por ser la
pérdida de la investidura una materia contenciosa en la que necesariamente se
practican y controvierten pruebas, de conformidad con el ordinal 1° del
artículo 237 de la Carta Fundamental, es de conocimiento de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo.
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro
del término de fijación en lista, no se presentó intervención alguna, según
consta en informe de la Secretaria General de esta Corporación, de fecha siete
(7) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
En oficio No. 389
de Marzo cuatro (4) de 1994, el Procurador General de la Nación envió el
concepto de rigor, en relación con la demanda materia de examen. En él
solicita a esta Corporación declarar exequibles
los artículos 296 y su parágrafo 1°; 300; 301 inciso 1° y 304 de la Ley 5a.
de 1992; e inexequibles el parágrafo 2° del artículo 296 y los artículos
297, 298, 299, 301 inciso 2°, 302 y 303
de la misma ley.
El Procurador
General de la Nación analiza el origen y la naturaleza de la pérdida de la
investidura. En su opinión dicha institución tiene un marcado acento
disciplinario que la hace no supeditable a otro pronunciamiento; a su juicio,
constituye una verdadera sanción, equiparable por sus efectos a la destitución,
que es la máxima medida para los servidores pertenecientes a la rama ejecutiva
del poder público.
Posteriormente y
en torno a las disposiciones acusadas, considera el Jefe del Ministerio Público
que algunas de ellas contravienen los preceptos constitucionales que regulan la
pérdida de la investidura.
Al respecto, afirma:
"...
No obstante en
cuanto reproducen el texto del artículo 183 del Estatuto Superior, en el cual
se relacionan expresamente las causales de desinvestidura, el artículo 296 y su
primer parágrafo deben ser declarados exequibles por la Corte Constitucional.
No sucede lo mismo en relación con el segundo parágrafo de dicha disposición y
el artículo 297, por cuanto exigen para proceder en los casos de indebida
destinación de dineros públicos y tráfico de influencias, la previa sentencia
penal condenatoria."
Señala igualmente,
que ante la existencia de dos procesos diferentes, como el disciplinario
especial ante el Consejo de Estado y el penal ante la Corte Suprema de Justicia,
resulta contrario a la Carta establecer un condicionamiento del uno sobre el
otro.
A propósito de la
acusación contra el artículo 298
acusado, observa que:
"... viola el artículo 228 de la Constitución,
que consigna el principio de la independencia e imparcialidad de la función
judicial, porque los requisitos allí previstos en la medida en que son
concebidos como condiciones necesarias o "sine qua non" para la
procedencia del juicio de pérdida de la investidura, conllevan por parte del
Congreso una suerte de subrogación en favor de la plenaria de la corporación,
de la función radicada constitucionalmente en cabeza del Consejo de Estado.
Esto implica que en la práctica el Congreso se convierte en el único juez de su
propia causa, contrariando con ello la voluntad constitucional de crear un
control externo de naturaleza especial-disciplinaria, en cabeza del Consejo de
Estado".
El Jefe del
Ministerio Público considera que los artículos 299, 301 inc. 2°, 302 y 303 de
la Ley 5a. de 1992 también "deben ser declarados inexequibles en la
medida en que constituyen desarrollo de los artículos 297 y 298 de la
misma preceptiva". Finalmente
considera que "los artículos 301 inciso 1° y 304 de la Ley 5a. de 1992
son constitucionales, en cuanto son reproducción del canon 184 de la Carta
Política".
Por otro aspecto,
el Jefe del Ministerio Público estima que no existe violación al principio de
unidad de materia ya que el reglamento del Congreso podía ocuparse de regular
todo lo relacionado con la investidura de los congresistas.
Sin embargo,
afirma, al legislador le está vedado
introducir unos requisitos no
contemplados en la Carta Política para convertir al Congreso en juez de su
propia causa.
En su opinión el
órgano legislativo tampoco podía
"...
subordinar un procedimiento especial-disciplinario autónomo, como es el
previsto por la Carta para la pérdida de la investidura, a los resultados del
proceso penal, que se siga, eventualmente, por los mismos hechos -en la medida
en que además constituyan delitos- ante la Corte Suprema de Justicia."
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992.
Segunda.- La Asamblea Nacional Constituyente y la institución de la pérdida de la investidura.
Es indiscutible
que una de las reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991
relacionadas con el Congreso de la República, fue la de la creación de la
institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de
la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición de Congresista,
enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente
a la inobservancia del régimen de
incompatibilidades, inhabilidades
o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como
de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a
quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición
con la pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo
pronunciamiento judicial.
En efecto, en la
Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a ser debatido en la Comisión
Tercera, con ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa.
Luego se discutió sobre la base del proyecto presentado por la Comisión
nombrada como ponente colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso
Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Alvaro Echeverry Uruburu, Antonio Galán
y otros, según consta en el medio oficial de publicación de la Asamblea1 .
El planteamiento
general de los proponentes de la
iniciativa se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de
Congresista. De ahí que las consecuencias de la violación de los deberes,
funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con
una sanción igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la
propuesta, al considerar la regulación de la institución pretendió, pues,
recuperar el prestigio del Congreso.
El criterio de la
comisión2 fué unánime en cuanto a que el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés quedaría incompleto y sería inane si no se
estableciera la pérdida de la investidura como condigna sanción. Fué también el
parecer unánime de la comisión que, dada la alta posición del Congresista, la
violación de este régimen no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida
de la investidura. Así fué propuesto por esta, con la obligación de que la ley
estableciera un procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de
Justicia decidiera en un plazo no superior a veinte días.
En el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente la controversia central giró en torno a la
Corporación a la cual adscribir la competencia
para conocer del proceso de pérdida de investidura.
Al respecto se
plantearon tres tesis:
La primera3 sostenía que la Corte Suprema de Justicia debía ser
la Corporación encargada de conocer de la pérdida de la investidura, pues,
afirmaban sus proponentes, en estricto sentido se trataba de un litigio si no
penal, por lo menos equivalente a un enjuiciamiento.
Los defensores4 de la segunda concepción eran partidarios de que el
conocimiento de la pérdida de la investidura se asignara a la Corte
Constitucional, tal como lo propusieron en su momento el Gobierno Nacional y el
Constituyente Echeverry Uruburu.
Una última corriente5
propendía porque la competencia correspondiese al Consejo de Estado ya que, en
opinión de sus adherentes, la pérdida de la investidura tiene naturaleza
administrativa. Para los partidarios de esta alternativa, no resultaba
conveniente que la Corte Constitucional conociera de la pérdida de la
investidura, por cuanto la conformación de esa alta corporación estaba dada por
la elección que efectuara el Senado de la República. Por ello, sostenían, se
aseguraba una mayor independencia e imparcialidad en el juzgamiento si este se
encargaba al Consejo de Estado, Corporación que no dependía en su integración
del Congreso de la República.
Los Constituyentes
que avalaban esta tesis sostenían, además, que la pérdida de la investidura, en
cuanto sanciona al Congresista que incumple
sus deberes o que incurre en unas determinadas faltas, es en esencia un proceso
disciplinario del cual debe conocer el Consejo de Estado, comoquiera que esta
Corporación conoce de las demandas electorales. Esta fue la propuesta
finalmente acogida y así quedó consignada en los artículos 183 y 184 de la
Constitución Nacional.
Debe anotarse al
respecto, asimismo, que la figura constitucional de la pérdida de la
investidura de los Congresistas, encuentra como antecedente el Acto Legislativo
Número 1 de 1979. Ciertamente, fue la
reforma constitucional de 1979 la que instituyó, por primera vez en el país la
pérdida de la investidura, y contempló que de ésta sería competente para
decretarla el Consejo de Estado.
De manera
semejante a la regulación normativa que se consagraba en el artículo 13 del
Acto Legislativo Número 1 de 1979, el artículo 183 de la Constitución de 1991
contempla como causales que acarrean la pérdida de la investidura, la violación
del régimen de incompatibilidades e inhabilidades y el surgimiento de conflicto
de interés; igualmente, prevé que la
inasistencia injustificada da lugar a esta sanción, auncuando disminuye a seis el número de sesiones
plenarias de las que el Congresista debe haber ausentado; finalmente, agrega
las causales configuradas por la indebida destinación de dineros públicos y el
tráfico de influencias debidamente
comprobado.
Al tenor del
artículo 184 de la Constitución Nacional, hay dos mecanismos para que el
Consejo de Estado, como organismo judicial competente, inicie un proceso de
pérdida de la investidura de un
Congresista: bien, por solicitud que en tal sentido formule la Mesa
Directiva de la Cámara correspondiente, o que ante dicha Corporación presente
cualquier ciudadano.
Tercera.- El
examen de los cargos.
En
cuanto concierne a las normas demandadas, cabe observar lo siguiente:
Las causales de pérdida de la investidura
(artículo 296)
El
artículo 296 de la ley 5a. de 1992 enumera las causales que dan lugar a la
pérdida de la investidura. De conformidad con dicho precepto, ésta se produce,
por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del
régimen de conflicto de intereses; por
la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en
las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de
censura; por no tomar posesión del cargo
dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o
a la fecha en que fueren llamados a posesionarse; y, por indebida destinación
de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado.
La Corte encuentra
que este aspecto de la regulación contenida en la Ley 5a. de 1992 se ciñe a la
Constitución, toda vez que la norma que se estudia se limita a reiterar, en los
mismos términos, la previsión consignada en el artículo 183 C.P. Por ello, la
Corporación declarará exequible el señalamiento de las causales que hace la
parte primera del artículo 296, como también la exoneración por fuerza mayor,
en los casos de inasistencia a las sesiones o de posesión, que prevé el
parágrafo primero ibídem.
Consideración
aparte merece lo normado en el parágrafo segundo del mismo artículo 296, al
cual en seguida se referirá la Corte.
El requisito del previo pronunciamiento
judicial en los casos de indebida destinación de dineros públicos o de tráfico
de influencias debidamente comprobado (artículos 296 parágrafo 2o. y 297)
El
parágrafo segundo del artículo 296 mencionado, concordante con el artículo 297
de la Ley 5a. de 1992, de una parte, y el artículo 298 de la misma ley, de la
otra, regulan el procedimiento a
seguirse según la causal aducida como motivo determinante de la solicitud de
pérdida de investidura.
En
ese sentido, el parágrafo segundo del artículo 296 en comento, dispone que en
los casos en que se solicite la pérdida de la investidura por haber incurrido
el Congresista en "indebida destinación de dineros públicos" o en
"tráfico de influencias debidamente comprobado" se requerirá, para
efectos de que el Consejo de Estado decrete la pérdida de la investidura,
"previa sentencia penal condenatoria".
Esta
Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia de previa
sentencia penal condenatoria, en los dos casos a que se ha hecho referencia. En
ello, comparte el criterio del señor Procurador General de la Nación, que
prohija el del H. Consejo de Estado.
En efecto,
en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la
inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de
responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al
código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del
inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.
Para
la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario
exigible al Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas
que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es
perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un
delito, independientemente de la acción penal.
La
jurisprudencia6 constitucional, en su largo
recorrido, ha tenido oportunidad de examinar esta cuestión, y de decantar las
razones que hacen constitucionalmente válida la coexistencia de los regímenes
disciplinario y penal para los servidores del Estado y para los agentes
transitorios de ejercicio de funciones públicas, por proteger cada uno de ellos
intereses diferenciados, que la sociedad tiene en alta estima.
Particularmente
relevante es la sentencia No. 61 de agosto 12 de 1982 de la Sala Plena de la
Corte Suprema de Justicia7
, que para entonces ejercía la guarda de la integridad de la Constitución.
A
dicho pronunciamiento pertenecen los siguientes apartes que explican la razón
de ser de un régimen disciplinario o correccional, distinto del penal, para el
funcionario o empleado público, que esta
Corte hace suyos:
"La
función pública supone el ceñimiento de quienes a ella se vinculan, a las
reglas señaladas por el orden jurídico como el estatuto del funcionario, que
exige condiciones y requisitos de aptitud, capacidad e idoneidad para
desempeñarla a cabalidad, siempre y cuando esas regulaciones normativas se
deriven de un mandato constitucional, hayan sido proferidas por el organismo o
funcionario competente para expedirlas y no atenten contra alguno de los derechos
o libertades reconocidos por la Carta.
Estos
dos mandatos (el 20 -en la Constitución de 1886, hoy artículo 6o.- que
establece que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades
por infracción de la Constitución y las leyes y por extralimitación o por
omisión en el ejercicio de sus funciones y el 51 -hoy artículos 123 y 124 de la
Carta-, que preceptúa que las leyes determinarán la responsabilidad a que
quedan sometidos los funcionarios públicos de todas clases), permiten al
legislador la potestad de señalar la responsabilidad por infracción
disciplinaria del funcionario, derivada no solo del incumplimiento de las
funciones asignadas, sino de su comportamiento en cuanto perjudique la
dignidad de su investidura, o la cabal prestación del servicio atinente a
su tarea pública.
....
"Todos
estos preceptos suponen en común que quien decida asumir función pública, se
acoge al régimen estatutario constitucional y legal del funcionario y se somete
a sus mandatos, siendo libre de hacerlo o de abstenerse, pero no de sustraerse
de ellos una vez adquiera el status de funcionario público. Pues la función
pública supone no solo la tutela implícita de libertad de trabajo y de
escogencia de actividad, de oficio o de
profesión, sino también la fundamental y explícita garantía de
imparcialidad, decoro, dignidad, probidad, aptitud, capacidad e idoneidad
que el Estado le debe a sus gobernados. No le basta al funcionario no violar la
Constitución y la ley como los demás ciudadanos, sino que a él se le exige
además cumplir con los deberes asignados y tener que ceñirse a los mandamientos
legales autorizados por la Carta, relativos a su comportamiento en relación con
su función, de manera que si no lo hace compromete la investidura que ejerce y
queda sometido a la jurisdiccional correccional o disciplinaria
respectiva."[1]
Igualmente,
en sentencia de marzo 7 de 1985 esa misma Corporación[2] sistematizó los
principios esenciales de su jurisprudencia en lo relativo al régimen
disciplinario de la función pública enunciados, entre otras, en la sentencia 61
de agosto 12 de 1982, citada en precedencia, y 129 de noviembre 15 de 1984, al
tiempo que avaló la constitucionalidad de la coexistencia de ambos regímenes
para los funcionarios públicos, en los siguientes términos:
"1.
La razón fundamental del régimen estatutario de la función pública, según la
Constitución, es la de garantizarle al gobernado que la tarea pública debe ser
desempeñada en beneficio de la comunidad y ante todo, como un deber, en forma
objetiva, idónea, proba, eficiente e imparcial y para proteger a los gobernados
en su vida, honra, bienes y libertad.
....
4. Frente
a nuestro régimen constitucional una misma persona puede ser coetáneamente
sindicada, procesada y sancionada por haber incurrido tanto en la comisión de
un delito, en su condición de agente del hecho punible, como de una falta
disciplinaria, en su calidad de empleado oficial, con motivo de una misma
actuación u omisión"(sentencia de junio 5 de 1975, Gaceta Judicial No.
2393 y 2394, años 1975 y 1976, pp. 86-87).
De
ahí que en relación con el artículo 296, parágrafo segundo y 297 de la Ley 5a.
de 1992, que pretenden supeditar la exigencia de la responsabilidad
disciplinaria a las resultas del proceso penal, esta Corte coincida con el
señor Procurador General de la Nación en
su concepto, al considerarla contraria a la Carta.
Es
frecuente observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la
acción penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente,
sin perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o
infracción, más aún cuando la Carta Política no exige en parte alguna que
previamente a la declaratoria de pérdida de investidura de los Congresistas, de
que tratan las causales 4a. y 5a. del artículo
183, se requiera "previa sentencia penal condenatoria."
Además,
por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia
constitucional, no es el mismo organismo
a quien se le ha adscrito la potestad de la sanción penal.
Ello
es obvio, pues, lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el
hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra
Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído
que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de
juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que
acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del
principio universal NON BIS IN IDEM.
Tal
visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano
al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar
la pérdida de la investidura. Se observa
además, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de
jurisdicción en materia sancionatoria, como son las competencias judiciales de
instrucción, de acusación y de juzgamiento, no podría constitucionalmente
habérsele asignado al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo la
competencia de imponer esta sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito
previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la "previa sentencia
penal condenatoria" a que alude la norma acusada.
Agrégase
a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad
separables y autonómos es, por lo demás, lo congruente con las razones que
inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se
mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los
ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad
de la investidura de Congresista, alejada de cualquier proceso previo de
carácter penal.
En
razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo
segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la
iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en
el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias
debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia
esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política.
El requisito del previo
procedimiento congresional cuando una
de las Cámaras, a través de su Mesa Directiva, solicita la pérdida de investidura, con base en una de las restantes causales (artículos 298, 302 y 303)
Análoga
declaración de inexequibilidad pronunciará la Corte en relación con lo
preceptuado en los artículos 298, 302 y
303 de la Ley 5a. de 1992, en cuanto que, respecto de las otras causales
previstas en el artículo 296 ibídem, pretenden condicionar el proceso de
pérdida de investidura, a adelantarse por el Consejo de Estado, a los
resultados con que culminare el procedimiento tramitado internamente por el
Congreso que, a ese fín, instituyen, con el carácter de "presupuesto previo
de procedibilidad" ante el máximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En el
contexto del procedimiento previo a seguirse en el Congreso, que dichas normas
instituyen, las mismas confieren a las Cámaras respectivas la atribución de
calificar la ocurrencia de las causales y de hacer las correspondientes declaraciones". (artículos
298 y 302). Igualmente, conceden al
"pleno de cada corporación legislativa", la atribución de
calificar "las violaciones del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflicto de intereses"... previo informe de la
Comisión de Etica y Estatuto del Congresista (artículo 298, numeral
1o.) Para lo cual además, instituyen
"Las Comisiones encargadas de conocer y dictaminar sobre el proceder de
los Congresistas" (artículo 303).
Lo
allí preceptuado no sólo recorta la competencia incondicionada y exclusiva que
tiene el Consejo de Estado, tratándose de una cualquiera de las causales que
constitucionalmente originan la pérdida de investidura, sino que además,
comporta flagrante desconocimiento de la competencia que la Constitución
Política ha radicado, únicamente, en la Mesa Directiva de la Cámara
correspondiente y no en la Plenaria de las Cámaras, ni en las Comisiones a que
aluden las normas demandadas.
Por
tal razón la Corte los declarará inexequibles.
La solicitud
de pérdida de la investidura y el debido proceso (artículos 299 y 300)
En este punto la
Corte juzga pertinente destacar que, tratándose de un proceso jurisdiccional,
de carácter disciplinario, con el que se hace efectiva la exigencia de
responsabilidad política a través de la imposición de una sanción, equiparable
por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios
públicos, el proceso de pérdida de investidura, cuando medie solicitud
de la Mesa Directiva de la respectiva Cámara y que afectare a un miembro del
Congreso, debe estar rodeado de todas
las instituciones que consolidan la garantía constitucional del debido proceso,
así como de las que aseguren a quien se acusa de la infracción, amplias y
plenas oportunidades de ejercitar su defensa.
En esa línea se
enmarca el artículo 299 de la Ley 5a., el cual
desarrolla el mandato supremo que se ha mencionado, al disponer que si
la investigación adelantada por la Mesa Directiva es desfavorable al
Congresista, ésta tendrá la obligación de enviar al Consejo de Estado la
solicitud motivada, acompañada de las actas y documentos del caso, para que sea
decretada la pérdida de la investidura.
Esta norma se ajusta plenamente a la Carta, pues toma medidas tendientes a
asegurar la observancia plena de las garantías constitucionales que informan el
debido proceso, a que tienen derecho los Congresistas.
Por lo demás, la
disposición respeta la asignación de competencia que, en esta materia, se
radica en cabeza de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, según el artículo 184 Constitucional, para que eleve ante el Consejo de Estado la solicitud
de pérdida de la investidura, previa la observancia en éste caso del debido
proceso y del derecho de defensa en favor del Congresista, en los términos
mencionados.
Análoga
consideración cabe hacer respecto de lo
normado en el artículo 300 de la Ley 5a.
de 1992, que con ese mismo propósito, impone a los Secretarios de las Cámaras,
la obligación de comunicar por escrito a la Comisión de Acreditación
Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no
concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de
ley y de acto legislativo o en las mociones de censura. Dicho informe es
absolutamente imprescindible para que las Mesas Directivas de las Cámaras
puedan determinar si se configura o no la causal 6a. de pérdida de la
investidura, prevista por el artículo 297 de la Ley 5a. de 1992, y formular la
solicitud respectiva ante el Consejo de Estado.
Se trata, pues, de
una disposición que establece un mecanismo de verificación por parte del
Congreso de la República (Mesas Directivas), en relación con la presencia y
participación de sus miembros, en cumplimiento del objetivo pretendido por el
Constituyente de 1991, que preserva adecuadamente el derecho de defensa, al
preconstituir la prueba documental necesaria para que las Mesas Directivas de
las Cámaras puedan documentar la ocurrencia de los hechos contemplados en la
causal 6a. de pérdida de la investidura, y formular la solicitud pertinente
ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en el art´ciulo 184 de la
Carta Política, anteriormente citado.
Estas
normas se declararán, pues, exequibles.
La naturaleza jurisdiccional-disciplinaria de
la sanción de pérdida de investidura y las competencias del Consejo de Estado
Desde
otra perspectiva complementaria, esta Corte ha señalado que la pérdida de investidura encarna el
ejercicio de una función típicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en
cuanto concierne a su declaratoria (artículo 184 C.P.)
La
Constitución no hizo claridad acerca de si, para estos efectos, habría de entenderse
por "Consejo de Estado" el Pleno de esa Corporación, o el de los
integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las funciones
jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su artículo 237,
numeral 1o. señaló que "Son atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, conforme a las reglas que señale la ley."
Debe,
pues, la Corte interpretar la
connotación con que constitucionalmente se emplea dicho término en el artículo
184 de la Constitución Política cuando
preceptúa que "La pérdida de investidura será decretada por el
Consejo de Estado", y en el artículo 237, numeral 5o. de la misma,
que corrobora esa función, conforme al
cual "Son atribuciones del Consejo de Estado... conocer de los
casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con
la Constitución y la ley."
Empero, para esta
Corporación resulta claro que una cosa son las funciones jurisdiccionales del
Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y
otra distinta las que corresponden al mismo Consejo de Estado (Sala de Consulta
y de Servicio Civil) como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de
administración, de exclusiva competencia de esta.
Es así como el
artículo 236 de la Carta Política señala que:
"...
"El Consejo de Estado se dividirá en
salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que
le asignen la Constitución y la ley.
..."
Y no hay duda que
la atribución de la pérdida de la investidura de los Congresistas de que trata
el numeral 5o. del artículo 237 de la Constitución Nacional es de naturaleza
jurisdiccional y no propia de la función consultiva. Y de que además, dentro de
las que atañen al Consejo de Estado en Pleno, nunca ha estado la referente a
las materias que tengan que ver con la
función jurisdiccional.
En efecto, la
pérdida de la investidura está revestida de un proceso especial que surge, bien
por solicitud de la Mesa Directiva, o por iniciativa ciudadana.
En cambio, la
función consultiva se deriva de la iniciativa exclusivamente gubernamental, y
sin que, desde luego, tenga en este caso injerencia alguna la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es evidente que las dos Salas
integran la Sala Plena del Consejo de Estado pero en ningún caso para conocer
de asuntos jurisdiccionales.
La pérdida de la
investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la anulación de
una credencial de Congresista, derivada de un proceso electoral cuya
competencia se encuentra adscrita a una de las Salas Contenciosas del Consejo
de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca la que versa sobre el
Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de unidad
de materia.
De esta manera, si
la decisión que adopta el Consejo de Estado, como atribución
constitucional, sobre pérdida de la
investidura, es producto de una actuación jurisdiccional, no hay duda que dicha
función encaja dentro de la competencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y no de la Plenaria de la misma
Corporación, ya que como función jurisdiccional, la pérdida de investidura
termina con una sentencia de la Corporación.
Así, pues, estima
la Corte que la pérdida de la investidura entraña una funcion jurisdiccional en
forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el término
"Consejo de Estado" alude al Pleno de su Sala Contencioso
Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la Sala de
Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo Constituyente, la
división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato
constitucional que obliga al legislador a "separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la Ley."
En esas
condiciones, no podía el legislador al expedir una Ley que trata sobre el
"Reglamento del Congreso" como lo hizo en el numeral 3o. del artículo
298, asignarle una función judicicial al Pleno del Consejo de Estado, pues
ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la
administración de justicia y los que informan la organización y división de
trabajo al interior de esa Corporación judicial.
Es esta una razón
adicional para declarar la inconstitucionalidad del (artículo 298, numeral 3o.) conforme al cual "De estas causales
conocerá el Consejo de Estado en pleno."
La transgresión del principio de unidad de
materia.
Sobre este
principio, la jurisprudencia de la Corte[3] ha señalado que:
"La exigencia
constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el
proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su
producto final. El principio de unidad de materia que se instaura,
contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa
suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la
norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su
cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión
de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de
una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que
sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.
42. La ausencia de
control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que
un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como
consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual
por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es
subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del
indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la
ley.
43. La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anótase que el
término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente".
Es bien sabido que
la Ley 5a. de 1992 concreta la atribución
constitucionalmente conferida al Congreso de la República, de dictarse
su propio reglamento (artículo 151 C.P., concordante con el artículo
transitorio 14 de la misma).
Es esta una Ley orgánica que tiene por
objeto regular el ejercicio de la actividad legislativa. En tal virtud, ella
necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple
el Congreso de la República, para sujetar su ejercicio periódico, a unas reglas
y procedimientos uniformes, cuya determinación constituye, precisamente, su
objeto.
Pero, además, es parte esencial de su
regulación, lo relativo al Estatuto de quienes transitoriamente ostentan la
investidura. Este, desde luego, debe comprender la determinación de las
condiciones y situaciones que dan lugar a su pérdida, y del procedemiento a seguirse para su sustanciación, con observancia plena de las garantías que
integran el debido proceso y, por ende, de las que aseguren el derecho de
defensa del Congresista investigado. Ello, solamente para los casos en que se
trate del mecanismo de la pérdida de la investidura previa solicitud de la Mesa
Directiva de la Cámara correspondiente, no así del que puede solicitar
directamente el ciudadano frente a las causales del artículo 183 de la
Constitución Nacional.
Este aspecto en modo alguno puede ser
ajeno a la materia propia del Reglamento del Congreso, toda vez que lo atinente
a las condiciones de permanencia o de remoción en el ejercicio de la función
pública inherente a la investidura de Congresista, es aspecto esencialísimo del
órgano, en cuanto se refiere a su
composición e integración y, tiene, sin lugar a dudas, incidencia en su
funcionamiento.
De
ahí que para esta Corte, y por las mismas razones que se han consignado,
resulte extraña a la naturaleza del Reglamento del Congreso y, concretamente, a
la índole propia del Estatuto Personal que rige la conducta y funciones de sus
miembros, que en él se regulen aspectos típicamente adjetivos del proceso de
pérdida de la investidura, como los relativos a los requisitos que deben
observar los ciudadanos al formular la solicitud, o los que el Consejo de
Estado debe cumplir en materia de recaudación de elementos probatorios, antes
de iniciar el proceso judicial correspondiente, cuando esta careciere de
pruebas plenas de los hechos que le sirven de causa, de todo lo cual se ocupa
el artículo 301 de la Ley 5a. de 1992, sobre el Reglamento del Congreso, cuyas
materias corresponden a una Ley diferente a esta.
De
manera análoga, resulta también inconstitucional, por ser a todas luces ajeno a
la materia propia del Estatuto Personal del Congresista, la inclusión del
contenido normativo consignado en el artículo 304 de la Ley 5a. de 1992 el cual,
luego de reiterar la competencia del Consejo de Estado de decretar la
pérdida de la investidura, señala las condiciones de procedibilidad de la
solicitud que, con ese propósito, formule un ciudadano o la Mesa Directiva de
una de las Cámaras.
No
desconoce la Corte que, por el aspecto de contenido, el inciso primero del
artículo 304 sub-examine resultaría ajustado a la Carta, en cuanto reproduce lo
preceptuado en el artículo 184 de la misma, al indicar que la pérdida de
investidura será decretada por el Consejo de
Estado, de acuerdo con la ley y
en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de
la solicitud formulada por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o por
cualquier ciudadano.
Sin
embargo, como ya esta Corte lo puso de presente en relación con el artículo 301
de la misma Ley 5a. de 1992, aún cuando
es cierto que el Constituyente defirió en el legislador la determinación del
procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para la
pérdida de investidura, con lo cual la materia se sometió a reserva legal
(artículo 184 C.P., concordante con el artículo 237, numeral 5o. ibídem), no lo
es menos que el Congreso no es libre de
escoger el tipo de Ley por cuyo conducto ejerce sus competencias
constitucionales.
No se
olvide que el artículo 158 de la Carta Política
ordena observar en la función legislativa la unidad de materia, pues sin
ella las leyes carecerían de la coherencia y articulación temática, axiológica
u ontológica que amerita la trascendental misión que, en beneficio de la
sociedad, realiza el Congreso de la República.
De
ahí que, aun cuando esta Corte no objeta la constitucionalidad material de los contenidos normativos que se han
examinado, -los cuales, dicho sea de paso, por este aspecto resultarían
ajustados a la Carta, por constituir cabal expresión del postulado
constitucional que confiere a los ciudadanos el derecho de participar en el
control al ejercicio del poder político, formulando, entre otras, solicitudes
de pérdida de investidura, desde luego, con previa y plena demostración de la
ocurrencia de la causal, y de las que confieren al Consejo de Estado en forma
exclusiva e incondicionada la competencia de decretarla, (artículos 184 y 237
C.P.)-, la Corporación sí halla mérito suficiente para cuestionarlos desde el
punto de vista formal, ante la aludida falta de unidad de materia.
No
cabe duda que los artículos 301, 302, 303 y 304 tratan aspectos de la
institución que son por completo ajenos al Estatuto Personal del Congresista.
Su naturaleza procesal los hace más propios de la Ley especial por la cual el
Congreso de la República, en desarrollo de la Carta, debe fijar el procedimiento judicial especial a seguirse
ante el Consejo de Estado para adelantar el respectivo proceso, la cual además,
debe determinar las condiciones y requisitos de la solicitud que a ese fín
formule bien un ciudadano o la Mesa
Directiva de la Cámara correspondiente, entre ellos los concernientes a los
elementos probatorios que los ciudadanos deben aportar con su solicitud, o que,
en su ausencia, el Consejo de Estado
debe recabar de la Cámara respectiva.
No sobra agregar
que los ya examinados artículos 298, numeral 3o., 301 y 304 de la Ley 5a. de
1992 son contrarios al mismo principio, pues si bien el tantas veces citado
artículo 184 de la Constitución establece que la pérdida de la investidura será
decretada por el Consejo de Estado " de acuerdo con la ley" ,
por razones obvias, la ley que regule lo concerniente a dicho proceso
judicial, no puede ser la que conforma
el Reglamento del Congreso.
Por
lo demás, el artículo 303 es igualmente inconstitucional en tanto establece
unas comisiones que no prevé la Constitución y a las cuales el Reglamento del
Congreso encarga de "conocer y dictaminar sobre el proceder de los
Congresistas."
Así
las cosas, la Corporación declarará
inexequibles los artículos 301, 302, 303 y 304
de la Ley 5a. de 1992, por transgredir la requerida unidad de materia
que la Carta vigente exige respecto de todo precepto legal. Como se ha dicho,
la inclusión estos contenidos normativos
en la Ley 5a. de 1992, sobre
"Reglamento del Congreso", riñe abiertamente con el artículo 158
Constitucional.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 296 de la Ley 5a. de 1992, salvo el parágrafo
2o. de dicho artículo el cual se declara
INEXEQUIBLE.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 297
y 298 de la Ley 5a. de 1992.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 299, salvo las
frases "En los eventos indicados" y "al día
siguiente", que se declaran INEXEQUIBLES.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 300 de la Ley 5a. de 1992.
QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLES los
artículos 301, 302, 303 y 304 de la Ley 5a. de 1992.
COPIESE,
COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V.
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento Parcial
de voto a la Sentencia No. C-319/94
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Indebida destinación de dineros públicos/PERDIDA
DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Tráfico de influencias/CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA-Competencia Privativa/JUEZ NATURAL (Salvamento de voto)
La "indebida
destinación de dineros públicos" y el "tráfico de influencias
debidamente comprobado", corresponden respectivamente a los hechos
punibles del peculado y del tráfico de influencias, tipificados en el Código
penal. Si un Congresista incurre en dichas conductas, comete una infracción de
carácter penal, de la cual conocerá en forma privativa la Corte Suprema
de Justicia. El Consejo de Estado, a mi juicio, no puede en estos dos casos,
decretar la pérdida de la investidura del Congresista incurso en esas
conductas, si antes no se ha dictado y se encuentra ejecutoriada la sentencia
proferida por la Corte Suprema de Justicia, que ha debido conocer de los hechos
y establecer la responsabilidad consiguiente. De lo contrario se desconoce el
fuero especial de los Congresistas - que en modo alguno equivale a inmunidad -,
reconocido por la Constitución para evitar que se interfiera de manera
arbitraria e inconveniente el correcto funcionamiento del Congreso y el
ejercicio de los deberes y derechos de sus miembros; igualmente, se ignora la
competencia privativa de la Corte
Suprema de Justicia en esta materia. Los responsables deben ser severamente
sancionados, pero han de serlo por la Corte Suprema de Justicia - que es su
Juez natural - si sus conductas corresponden a las tipificadas en el Código
Penal.
JULIO 28 DE 1994
Ref: Expediente
D-470
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5ª de 1992
"por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara
de Representantes".
Actor: CARLOS
NAVIA PALACIOS
Magistrado
ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Sucintamente
deseo expresar las razones de mi cordial disentimiento, respecto de la decisión
de inexequibilidad de los artículos 296, parágrafo 2o y 297 de la Ley 5ª de
1992.
1. La
"indebida destinación de dineros públicos" y el "tráfico de
influencias debidamente comprobado", corresponden respectivamente a los
hechos punibles del peculado y del tráfico de influencias, tipificados en el
Código penal. Si un Congresista incurre en dichas conductas, comete una
infracción de carácter penal, de la cual conocerá en forma privativa la
Corte Suprema de Justicia (CP art. 186).
2. El
Consejo de Estado, a mi juicio, no puede en estos dos casos, decretar la
pérdida de la investidura del Congresista incurso en esas conductas, si antes
no se ha dictado y se encuentra ejecutoriada la sentencia proferida por la
Corte Suprema de Justicia, que ha debido conocer de los hechos y establecer la
responsabilidad consiguiente. De lo contrario se desconoce el fuero especial de
los Congresistas - que en modo alguno equivale a inmunidad -, reconocido por la
Constitución para evitar que se interfiera de manera arbitraria e inconveniente
el correcto funcionamiento del Congreso y el ejercicio de los deberes y
derechos de sus miembros (Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993); igualmente,
se ignora la competencia privativa de la Corte Suprema de Justicia en esta
materia (CP art. 186).
3. Si
bien la Constitución suprimió el antiguo sistema de la inmunidad parlamentaria,
no fue tan lejos como infundadamente se señala en la sentencia, que asume para
el Congresista la pérdida no sólo de esa prerrogativa, sino de su misma
consideración de persona. El derecho al debido proceso, consagrado en el
artículo 29 de la CP, se predica de toda persona humana. No se ve porqué deban
ser excluídos de este derecho los Congresistas. Las empresas moralizantes - que
por lo demás considero dignas de estímulo -, en el Estado de Derecho, no son de
recibo si su precio consiste en extinguir los derechos fundamentales y colocar
prejuicios de signo absolutista en el lugar de los principios de justicia y
legalidad que lo caracterizan. Según la Constitución, sólo con base en una
sentencia de la Corte Suprema de Justicia, se puede declarar judicialmente
culpable de los delitos de peculado y tráfico de influencias a un Congresista.
Negar esta proposición es negar la garantía del debido proceso para la persona
del Congresista, en todas sus manifestaciones: derecho al juez natural;
tipicidad legal; presunción de inocencia; derecho de defensa; derecho a no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho. De ahí que considere condición previa a
la pérdida de la investidura que decreta el Consejo de Estado, la sentencia de
la Corte Suprema de Justicia, sin la cual ninguna autoridad pública puede
asumir ni presumir que un Congresista ha incurrido en las conductas penales a
que se refieren los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la CP.
4. El
procedimiento que se surte para decretar la pérdida de investidura, no tiene el
carácter ni la naturaleza de un proceso penal. Lo anterior en razón de su
materia y de la jurisdicción que se hace cargo del mismo. De otro lado, no es
posible que en un término de veinte días hábiles, tratándose de las conductas
referidas, se pueda adelantar la investigación de los hechos, la formulación de
los cargos, la práctica de las pruebas solicitadas y la definición de la
responsabilidad. Si no se quisiera aceptar la obligada interpretación armónica
y sistemática de los diferentes textos constitucionales (CP arts. 29, 183, 184
y 186) - que postula la necesidad de la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia como requisito previo de la pérdida de la investidura -, la sola
consideración del brevísimo término judicial con que cuenta el Consejo de
Estado para dictar su fallo, debería abonar la solución legal que la Corte
encontró inexequible.
5.
Las conductas descritas en los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la CP, no
son "faltas disciplinarias", como supone la sentencia. El Legislador,
en ejercicio de las atribuciones que la Constitución le confiere, ha establecido
que esos comportamientos tienen la naturaleza de delitos. En verdad, es difícil
imaginar una modalidad de "indebida destinación de dineros públicos"
o de "tráfico de influencias debidamente comprobado", que no quede
comprendida en el correspondiente tipo penal. De otro lado, no se advierte cómo
pueda configurarse la aludida naturaleza disciplinaria si el Consejo de Estado
no tiene una relación de supremacía especial respecto del Congreso.
Por
esta razón, si se rechaza que el presupuesto de la competencia del Consejo de
Estado sea la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, la identidad del
sujeto, del hecho y de los fundamentos, puede conducir a fallos contradictorios
y a consecuencias indeseables en términos de justicia y de seguridad jurídica.
A este resultado absurdo puede fácilmente llegarse, si se desconoce el sistema
diseñado por el Constituyente, según el cual la pérdida de investidura, por las
causales examinadas, no es independiente de los respectivos proceso penales,
sino una consecuencia necesaria de los mismos.
No
creo que si se acepta la tesis que prohíjo, carezca de sentido la competencia
del Consejo de Estado. Si se repasan las causales que conducen a la pérdida de
la investidura, se observa que los hechos que las constituyen tienen una conformación
predominantemente objetiva; de lo contrario, no sería posible que en veinte
días hábiles se pudiese decretar. En realidad, lo que sí desfigura la
competencia del Consejo de Estado, es la pretensión de que en ése término pueda
llevarse a cabo y resolverse la investigación y la sanción de unos hechos que,
sin duda alguna, tienen la naturaleza de delitos.
6.
Desde el punto de vista de la estructura del Estado, la posición que adopta la
Corte, introduce un peligroso factor de desequilibrio entre las ramas del poder
público. El divorcio de la decisión que adopte el Consejo de Estado respecto
del Código Penal - que para estos efectos deja de ser fuente pues se entiende
que la función de este organismo judicial es disciplinaria y se desarrolla
autónomamente frente a lo penal, pese a ocuparse de los mismos hechos -,
contribuye a otorgarle a las causales de pérdida de investidura una portada
amplia e indeterminada, que contrasta con la delimitación clara y precisa que
pregona el principio de tipicidad. Si a lo anterior se agregan las notas de
celeridad y el carácter definitivo de la decisión del Consejo de Estado, puede
concluirse que la pérdida de certeza y justicia - fruto de la total autonomía
del Consejo de Estado en relación con la materia penal y la jurisdicción
ordinaria -, se produce en detrimento de la rama legislativa y puede afectar su
normal funcionamiento.
7. La
tesis que defiendo en modo alguno pretende favorecer la impunidad ni auspiciar
prácticas que socavan el prestigio del Congreso. Por el contrario, sostengo que
los responsables deben ser severamente sancionados, pero han de serlo por la
Corte Suprema de Justicia - que es su Juez natural - si sus conductas corresponden
a las tipificadas en el Código Penal, lo que justamente ocurre en las hipótesis
contempladas en los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la CP. En estas dos
situaciones, la pérdida de la investidura, es una consecuencia de las condenas
que imponga la Corte Suprema de Justicia, cuyas decisiones, por ende,
constituyen un presupuesto para el ejercicio de la competencia que en esta
materia le atribuye la Constitución al Consejo de Estado.
8.
Históricamente se justifica plenamente la abolición de prerrogativas y
privilegios arbitrarios e inequitativos establecidos en favor de los
Congresistas. De eso precisamente se ocupó el Constituyente. Pero que con base
en una acción breve y sumaria que puede interponer cualquier ciudadano y debe
fallarse en veinte días, una Jurisdicción no especializada en materia penal,
defina asuntos de esta índole, así sea con otros propósitos, sin tomar en
consideración lo que pueda decidir sobre los mismos hechos el órgano judicial
que tiene competencia exclusiva para calificarlos, no significa otra cosa que
desvirtuar el margen legítimo de autonomía, independencia y estabilidad que en
un Estado de derecho democrático debe tener el Congreso.
En
fin, la sentencia animada de las mejores intenciones - que yo soy el primero en
compartir -, ha producido el efecto seguramente no querido de exhumar el otrora
temido fumus persecutionis contra el Congreso y sus miembros que, a raíz
de la doctrina que sienta la Corte, se convierte en el hemisferio occidental
entre los organismos de su clase en el más vulnerable, no tanto porque se haya
deseado castigar implacablemente sus faltas, sino porque ello puede hacerse sin
necesidad de respetar el debido proceso.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
1 Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991.
2 Gaceta Constitucional No.79 del 22 de mayo de 1991
3 Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Plenaria Comisión Tercera, de
mayo 28 de 1991.
4 Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Plenaria Comisión Cuarta, de
junio 15 de 1991.
5 Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Plenaria Comisión Tercera, de
mayo 28 de 1991.
6 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencias
de junio 5 de 1975, noviembre 15 de 1984, y marzo 7 de 1985, entre otras.
7 M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz.
[1]Corte Suprema de Justicia. Gaceta Judicial No. 2409. Tomo 171 de 1982.
Magistrado Ponente Dr. Manuel Gaona Cruz. Sentencia No. 61 de agosto 12 de
1982.
[2] M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz.
[3]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-025 de 1993. Magistrado
Ponente. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.