PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y REGULACION DE
PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS MEDIDAS DE
PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-Resulta ajustado a la Constitución
FACULTAD PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS DE
RESERVA MINERA-Resulta inconstitucional/FACULTAD
DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA DELIMITAR “INDEFINIDAMENTE”
AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO-Expresión
“indefinidamente” quebranta el principio de proporcionalidad, en
perjuicio del derecho de acceso, conservación y planificación del
ambiente sano y libre, y del uso, goce y disposición de dichas áreas no
seleccionadas para explotación frente a futuras generaciones
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No se incurrió en vicios de forma alegados en relación con los
principios de publicidad, votación pública y nominal, simultaneidad de sesiones
y motivación del informe de conciliación
SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
APARENTE-Configuración/DOCTRINA DE
LA CONSTITUCION VIVIENTE-Concepto/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO ESTRICTO-Configuración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
INFORME DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido/INFORME DE CONCILIACION-Publicación
PROHIBICION DE SIMULTANEIDAD DE SESIONES ENTRE
COMISION DE CONCILIACION Y PLENARIA DE SENADO-Contenido
INFORME DE CONCILIACION-Votación nominal y pública
DEBATE
PARLAMENTARIO-Concepto y alcance/DEBATE
PARLAMENTARIO-Importancia constitucional/DEBATE PARLAMENTARIO-Elementos
fundamentales señalados en la Constitución/DEBATE PARLAMENTARIO-Requisitos
constitucionales/DEBATE PARLAMENTARIO-Reglamento del Congreso/DEBATE
PARLAMENTARIO-Jurisprudencia constitucional sobre las condiciones que debe
reunir para que sea acorde con la Constitución
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento fundamental del debate
parlamentario
COMISION DE
CONCILIACION-Naturaleza jurídica
PRESUNCION DE
CONSTITUCIONALIDAD O INDUBIO PRO LEGISLATORIS-Aplicación
PROHIBICION DE
SESIONES SIMULTANEAS-Jurisprudencia
constitucional
DEBATE
PARLAMENTARIO-Vicios de forma y el
principio de instrumentalidad de las formas
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE PROCESO DE FORMACION DE LAS LEYES Y ACTOS LEGISLATIVOS-Pasos
Para agotar el examen de las posibles infracciones en el proceso de
formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia ha señalado que
al estudiar su dimensión la Corte debe agotar los siguientes pasos: (i) Debe
indagar si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio
susceptible de afectar la validez de la ley o acto reformatorio de la
Constitución. (ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la
Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante
el trámite mismo de la ley o acto legislativo. (iii) Si el vicio no fue
convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley o acto legislativo
al Congreso y al Presidente de la Cámara de Representantes para que subsanen el
defecto observado. (iv) Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis,
la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su
pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba
trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATE
PARLAMENTARIO-Análisis de la
trascendencia de un vicio de forma
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No toda irregularidad lo constituye/VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios
para determinar cuando es subsanable
No toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio de
procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres (3)
criterios para establecer la diferencia: (i) La mayor o menor entidad de la
irregularidad. Hay irregularidades de carácter menor, que, en estricto sentido,
implican una infracción de la ley que gobierna el procedimiento, pero que
carecen de la entidad para constituir un vicio. (ii) Es claro que en la
concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar
a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la
Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación
de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución,
interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de
las normas orgánicas pertinentes, las que constituyen vicios de procedimiento
en la formación del respectivo acto. (iii) Es posible que habiéndose presentado
una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por
consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. (iv) Finalmente se tiene
que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse
si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitución existen vicios
de procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las
meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento. La relevancia
constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su materialización
constituye un verdadero desconocimiento del texto superior, pues es este el que
señala los requisitos que deben cumplirse en los debates suscitados en el
Congreso. Por ello, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es
preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el
conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación
ha señalado que “lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad
dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento
de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate
parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su
pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que
tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los
textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a
su aprobación”. Por lo anterior, para determinar si un vicio de
procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad
del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta
valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de
las formas, el cual será examinado a continuación.
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Concepto
VICIOS DE CARACTER SUSTANCIAL-Características
INCUMPLIMIENTO DE NORMAS DEL TRAMITE LEGISLATIVO-Consecuencias jurídicas
El incumplimiento de normas del trámite legislativo puede dar lugar a
diversas consecuencias jurídicas: (i) Si, a pesar de existir una irregularidad
ésta no afecta los rasgos esenciales del principio democrático, debe concluirse
que no existe un vicio de inconstitucionalidad. (ii) Si la irregularidad atenta
contra principios superiores, se trata de un auténtico vicio de procedimiento.
(iii) El vicio es de carácter subsanable, cuando se puede corregir sin que ello
implique rehacer integralmente el trámite legislativo. Y la subsanación puede
darse (iii) mediante la devolución del trámite a la autoridad competente para
subsanarlo (artículo 241, parágrafo, CP) o (iii.2) por la misma Corte
Constitucional, cuando ello sea posible. (iv) El vicio resulta insubsanable en
los eventos en los que no es posible realizar la corrección sin desconocer los
requisitos mínimos de formación del acto, o sin que ello implique la
reconstrucción integral de etapas estructurales del trámite.
PROTECCION CONSTITUCIONAL DEL AMBIENTE SANO-Jurisprudencia constitucional
PROTECCION Y PROMOCION DEL AMBIENTE-No es un bien absoluto en nuestro ordenamiento constitucional, por lo
que los mandatos derivados a partir de disposiciones constitucionales deben ser
interpretados en conjunto con otros principios/DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenidos complementarios
OMISION LEGISLATIVA Y REQUISITOS DE PROCEDENCIA-Jurisprudencia constitucional/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos
que la configuran
Como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional la omisión
relativa tiene los siguientes elementos que la configuran: “ (i) que exista una
norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.” Ahora bien, esta
Corporación también ha indicado que, en caso de acreditarse la ocurrencia de
una omisión legislativa relativa, la solución dependerá de las circunstancias
particulares de la omisión identificada y del contenido específico de la norma
de la cual se predica. “En algunos casos, la solución consiste en la exclusión,
previa declaratoria de su inexequibilidad, de un ingrediente normativo
específico que puede considerarse el causante de la omisión, es decir, aquel
cuya presencia restringe injustificadamente el alcance del precepto, dejando
por fuera circunstancias que deberían quedar cobijadas por él. En otros, lo
procedente es que la Corte dicte una sentencia interpretativa, en la que
declare que la disposición demandada es exequible, siempre y cuando su efecto
se entienda extendido a otras situaciones distintas de las que la norma
directamente contempló, precisamente aquellas respecto de las cuales se
encontró probada la alegada omisión legislativa.
PRINCIPIO DE PARTICIPACION DE LAS COMUNIDADES EN
DECISIONES QUE LAS AFECTEN-Contenido y alcance/CONSULTA
PREVIA-Jurisprudencia constitucional/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES
INDIGENAS EN CONVENIO 169 DE LA OIT-Contenido/CONSULTA PREVIA DE
COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Constituye un derecho
fundamental/CONSULTA PREVIA EN MATERIA DE LICENCIAS AMBIENTALES-Línea jurisprudencial
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO
DE UN ESTADO UNITARIO-Jurisprudencia
constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/AUTONOMIA
DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
Se tiene que el
artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses. Sin embargo, el mismo texto señala que
ese grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la
Constitución y la ley. Este grado de autonomía se expresa, entre otras
facetas, en los derechos de las entidades territoriales a (i)
gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les
correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las
rentas nacionales. Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como la
categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente
protegidos de las entidades territoriales. A partir de esta
consideración, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que esos
derechos son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la
acción pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman
el núcleo esencial del grado de autonomía de los entes territoriales,
el cual opera como límite a la actividad legislativa referida a la definición
concreta de las competencias de esos entes.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Tensión
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución
de competencias/PRINCIPIO UNITARIO DEL
ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Regulación/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función
y reglamentación del uso del suelo por parte los concejos municipales y
distritales/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Definición/ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Función
PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS
AMBIENTALES-Semejanzas y diferencias con la legislación
anterior
PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD –O PROHIBICION DE
REGRESIVIDAD– DE LOS DERECHOS SOCIALES Y COLECTIVOS-Criterios jurisprudenciales para determinar en qué casos se desconoce
La jurisprudencia constitucional ha consolidado una serie de criterios
para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad –o
prohibición de regresividad– de los derechos sociales y colectivos, expuestos y
sintetizados en los siguientes términos, “[…] cuando una medida regresiva
es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con
datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una
finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa,
resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la
finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas
alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4)
que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social
comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo
que apareja”.
DERECHO DE PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD EN PROCESO
DE OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES-Garantía a
través de mecanismos legales, reglamentarios y jurisprudencia
constitucional
MEDIDAS DE PROTECCION AL AMBIENTE SANO, CUENCAS
HIDRICAS, DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, CULTURAL DE SUS COMUNIDADES Y
SALUBRIDAD DE LA POBLACION, FRENTE A LAS POSIBLES AFECTACIONES QUE PUEDAN
DERIVARSE DE LA ACTIVIDAD MINERA-Acuerdo
conjunto entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales no desconoce
los principios de autonomía de las entidades territoriales
El establecimiento de un procedimiento para que el Gobierno Nacional y
las entidades territoriales acuerden conjuntamente medidas de protección al
ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural
de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles
afectaciones que puedan derivarse de la actividad minera, no desconoce los
principios de autonomía de las entidades territoriales, toda vez que, por el
contrario, acorde con los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Carta Política, la norma
acusada constituye un expreso reconocimiento del legislador sobre las
competencias conferidas a los entes locales en relación con las decisiones
concernientes a la protección ambiental y los recursos naturales, las cuales no
son exclusivas del Gobierno central, sino que en ellas concurren los tres
niveles territoriales en la órbita que les corresponde.
PROTECCION AL AMBIENTE SANO, CUENCAS HIDRICAS,
DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, CULTURAL DE SUS COMUNIDADES Y SALUBRIDAD DE LA
POBLACION, FRENTE A LAS POSIBLES AFECTACIONES QUE PUEDAN DERIVARSE DE LA
ACTIVIDAD MINERA-Estudios técnicos, sociales
y ambientales con fundamento en los cuales las entidades territoriales pueden
proponer acuerdos con el nivel central, no deben constituir un obstáculo o
barrera de acceso para el pleno ejercicio de competencias constitucionales que
garantizan la autonomía de las entidades territoriales en el marco de un Estado
unitario con descentralización política y administrativa
La Sala precisa que los estudios técnicos, sociales y ambientales, con
fundamento en los cuales las entidades territoriales pueden proponer acuerdos
con el nivel central para proteger el ambiente sano, las cuencas hídricas, el
desarrollo económico, social, cultural de las comunidades y la salubridad de la
población, frente a las posibles afectaciones que puedan derivarse de la
actividad minera, no deben constituir un obstáculo o barrera de acceso para el
pleno ejercicio de competencias constitucionales que garantizan la autonomía de
las entidades territoriales en el marco de un Estado unitario con descentralización
política y administrativa.
Referencia: expediente No. D - 10935
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 50, 63, 64, 67, 68,
99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753
de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 –
2018, “Todos por un Nuevo País””.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., ocho (8) de
junio de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados María Victoria Calle Correa -quien la
preside-, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
1. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Claudia López Hernández, Angélica Lozano Correa, Jorge
Prieto Riveros, Inti Raúl Asprilla, y Jorge Iván Ospina Gómez, formularon
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41,
43, 44, 50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262,
263, 266 , y 267 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, ‘Todos por un Nuevo País’”, a la cual
se le asignó el número de radicado interno D-10935.
II.
1.1. NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcriben las normas demandadas, de conformidad con la
demanda y la publicación en el Diario
Oficial No. 49538 del nueve (9) de junio de dos mil quince (2015):
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio
de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 15. FONDO CUENTA PARA ATENDER PASIVOS
PENSIONALES EN EL SECTOR HOTELERO. Créase un fondo como una fiducia mercantil,
cuyo fideicomitente será el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su objeto
será la financiación y el pago del pasivo laboral y pensional del sector
hotelero, que a la fecha de expedición de la presente ley cumpla las siguientes
condiciones:
1. Que los inmuebles en los que se desarrollen
actividades hoteleras hayan sido declarados de interés cultural.
2. Que los inmuebles hayan sido entregados a la
Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio.
3. Que la Nación en calidad de nuevo propietario
los entregue en concesión o bajo cualquier esquema de asociación público
privada.
Este fondo tendrá las siguientes fuentes de
recursos:
1. Los recursos que le transfiera la entidad
concesionaria o administradora de los inmuebles, originados en la
contraprestación por la concesión o administración de los inmuebles y que serán
destinados exclusivamente para el pago del pasivo laboral y pensional hasta su
cancelación definitiva, momento en el cual se podrán destinar a las demás
finalidades establecidas en la ley.
2. Los recursos de empréstitos para atender de
manera oportuna las obligaciones para el pago del pasivo laboral y pensional.
3. Las donaciones que reciba.
4. Los rendimientos financieros generados por la
inversión de los anteriores recursos.
5. Los recursos que reciba el Fondo Nacional de
Turismo (Fontur) provenientes de la contribución parafiscal del turismo que
sean asignados al fondo cuenta para atender las obligaciones laborales y
pensionales del sector hotelero.
PARÁGRAFO. Los recursos de Fontur que se destinen
al propósito señalado en el presente artículo serán limitados y transitorios.
Estarán restringidos al pago del pasivo pensional de la entidad receptora de
los recursos mientras se completa el fondeo necesario. Cumplida esta meta, los
recursos regresarán a su objetivo de promoción turística.
ARTÍCULO 16. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE METROLOGÍA
LEGAL Y SISTEMA DE CERTIFICADOS DE CONFORMIDAD. Créase el Sistema de
Información de Metrología Legal (Simel), administrado por la Superintendencia
de Industria y Comercio, en el cual se deberán registrar los productores e
importadores, los reparadores y los usuarios o titulares de instrumentos de
medición sujetos a control metrológico. La Superintendencia de Industria y
Comercio designará mediante acto administrativo a los Organismos Autorizados de
Verificación Metrológica (OAVM), las zonas geográficas en que actuarán de forma
exclusiva, los instrumentos de medición que verificarán.
Cada verificación del OAVM dará lugar al pago de un
derecho por parte de los solicitantes de acuerdo con los montos que establezca
anualmente la Superintendencia de Industria y Comercio, y en cuya fijación
tendrá en cuenta la recuperación de los costos involucrados, correspondientes a
materiales, insumos, suministros, personal, traslado y todos aquellos que
incidan directamente en el desarrollo de la actividad. En caso de un usuario
titular de un instrumento de medición sujeto a control metrológico impida,
obstruya o no cancele los costos de la verificación del instrumento, se
ordenará la suspensión inmediata de su utilización hasta que se realice su
verificación, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el artículo 61 de
la Ley 1480 de 2011. La Superintendencia de Industria y Comercio determinará la
gradualidad con que se implemente el sistema, tanto territorialmente como de
los instrumentos de medición que se incorporarán al Sistema.
Créase también el Sistema de Información de Certificados
de Conformidad (Sicerco), administrado por la Superintendencia de Industria y
Comercio, en el cual los organismos de certificación e inspección acreditados
por el organismo nacional de acreditación deberán registrar vía electrónica
todos los certificados de conformidad que emitan respecto de productos sujetos
al cumplimiento de reglamentos técnicos vigilados por dicha superintendencia.
La Superintendencia de Industria y Comercio reglamentará lo relativo a dicho
Sistema.
PARÁGRAFO 1o. El Sistema de Información de
Metrología Legal y Sistema de Certificados se articulará a la coordinación
nacional de la metrología científica e industrial, y demás funciones y
atribuciones lideradas por el Instituto Nacional de Metrología o quien haga sus
veces, y contribuirá con la formulación de las políticas en materia
metrológica.
PARÁGRAFO 2o. El Sistema de Información de
Metrología Legal y Sistema de Certificados apoyará la función del Instituto
Nacional de Metrología para proporcionar servicios de calibración a los
patrones de medición de los laboratorios, centros de investigación, a la
industria u otros interesados, cuando así se solicite de conformidad con las
tasas que establezca la ley para el efecto.
ARTÍCULO 20. ÁREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO
MINERO. Las áreas de reserva para el desarrollo minero serán las siguientes:
Áreas de Reserva Estratégica Mineras: La Autoridad
Minera Nacional determinará los minerales de interés estratégico para el país,
respecto de los cuales, con base en la información geocientífica disponible,
podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres.
Estas áreas serán objeto de evaluación sobre su
potencial minero, para lo cual se deberán adelantar estudios geológicos mineros
por parte del Servicio Geológico Colombiano y/o por terceros contratados por la
Autoridad Minera Nacional. Con base en dicha evaluación, esta Autoridad
seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero.
Estas áreas se otorgarán mediante proceso de
selección objetiva. En los términos de referencia de este proceso, la Autoridad
Nacional Minera establecerá los requisitos mínimos de participación, los
factores de calificación, las obligaciones especiales del concesionario y podrá
establecer las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las
regalías. Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán
contratos de concesión minera. Para estos efectos la Autoridad Minera contará
con la colaboración del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
La Autoridad Nacional Minera dará por terminada la
delimitación, cuando las áreas evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual
quedarán libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de Minas.
Cuando no se presente licitante u oferente la Autoridad Nacional Minera podrá
mantener la delimitación para un futuro proceso de selección sin perjuicio de
darla por terminada en cualquier tiempo.
El Gobierno nacional reglamentará la materia a que
aluden los incisos anteriores. En los Contratos Especiales de Exploración y
Explotación que se deriven de estas delimitaciones, se podrán establecer reglas
y obligaciones especiales adicionales o distintas a las establecidas en
el Código
de Minas.
Por su parte, la información geológica, geoquímica
y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la
declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera
y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter
de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas
zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en
desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad
Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas.
Áreas de Reserva para la formalización: La
Autoridad Minera Nacional podrá delimitar áreas de Reserva Estratégica Minera
para la formalización de pequeños mineros, sobre áreas libres o aquellas que
sean entregadas a través de la figura de devolución de áreas para la
formalización minera.
Áreas de Reserva para el desarrollo
minero-energético: El Ministerio de Minas y Energía delimitará las zonas
estratégicas para el desarrollo minero-energético en un término no mayor de
doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente
ley. Estas zonas se declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el
mismo término y su objetivo es permitir el manejo ordenado de los recursos
naturales no renovables propendiendo por la maximización del uso de los
recursos ajustándose a las mejores prácticas internacionalmente aceptadas.
Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas
ni se suscribirán contratos de concesión minera de carbón. Lo anterior con el
fin de que estas áreas sean otorgadas por la autoridad correspondiente a través
de un proceso de selección objetiva, en el cual dicha autoridad establecerá los
términos de referencia.
En casos de superposiciones de áreas entre
yacimientos no convencionales y títulos mineros, en virtud de un acuerdo
operacional, la Autoridad Minera Nacional autorizará la suspensión de los
títulos mineros sin afectar el tiempo contractual.
Ante la suspensión del título minero por la causal
antes señalada, el titular minero podrá solicitar la modificación del
instrumento de control ambiental, incluyendo un capítulo de cierre temporal. La
autoridad ambiental tramitará dicha modificación.
No podrán ser áreas de reservas para el desarrollo
minero las áreas delimitadas como páramos y humedales.
PARÁGRAFO 1o. Las áreas estratégicas mineras
creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su
vigencia pero se sujetarán al régimen previsto en el presente artículo.
PARÁGRAFO 2o. No podrán declararse áreas de reserva
para el desarrollo minero en zonas de exclusión de conformidad con lo dispuesto
por la normatividad vigente.
ARTÍCULO 23. INTEGRACIÓN DE ÁREAS. Adiciónese un
parágrafo al artículo 101 de la Ley 685 de 2001, el cual quedará así:
“Parágrafo. En caso de solicitarse por parte del
beneficiario de un título minero de cualquier régimen o modalidad la
integración de áreas, así estas no sean vecinas o colindantes, pero que
pertenezcan a un mismo yacimiento, la Autoridad Minera Nacional podrá proceder
a su integración, caso en el cual podrá acordar nuevos requisitos contractuales
y pactar contraprestaciones adicionales distintas a las regalías. El Gobierno
nacional reglamentará la materia.
En ningún caso la integración solicitada dará lugar
a prórrogas a los títulos mineros”.
ARTÍCULO 30. DETERMINACIÓN DE TARIFAS Y TASA POR
SERVICIOS QUE PRESTEN LOS ORGANISMOS DE APOYO. Modifíquese el artículo 20 de la
Ley 1702 de 2013, el cual quedará así:
“Artículo 20. Determinación de tarifas por
servicios que presten los organismos de apoyo. El Ministerio de Transporte
definirá mediante resolución, en un plazo no mayor a noventa (90) días contados
a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las condiciones,
características de seguridad y el rango de precios al usuario dentro del cual
se deben ofrecer los servicios que prestan los Centros de Enseñanza
Automovilística, los de Reconocimiento y Evaluación de Conductores, los de
Diagnóstico Automotor, y los que realicen la prueba teórico-práctica para la
obtención de licencias de conducción expresado en salarios mínimos diarios
vigentes. Se efectuará un estudio de costos directos e indirectos considerando
las particularidades, infraestructura y requerimientos de cada servicio para la
fijación de la tarifa. Para la determinación de los valores que por cada
servicio deben transferirse al Fondo Nacional de Seguridad Vial, se aplicará el
siguiente procedimiento:
1. Se tomará el valor del presupuesto de la Agencia
Nacional de Seguridad Vial ejecutado en el año inmediatamente anterior,
certificado por el responsable del presupuesto.
2. Se definirá el número de servicios acumulados en
el mismo período por los cuatro (4) grupos de organismos de apoyo (Centros de
Enseñanza Automovilística, los de Reconocimiento de Conductores, los de
Diagnóstico Automotor y los que realicen la prueba teórico-práctica para la
obtención de licencias de conducción), dividiendo el valor del numeral
precedente en el número de servicios.
3. El producto de dividir la operación se tendrá
como base del cálculo individual de cada tasa.
4. La tasa final de cada servicio corresponderá al
cálculo individual multiplicado por factores numéricos inferiores a uno (1) en
función de la pertenencia de cada usuario o de su vehículo (en el caso de los
Centros de Diagnóstico Automotor) a grupos de riesgo con base en criterios como
edad, tipo de licencia, clase de vehículo, servicio u otros que permitan
estimar el riesgo de accidente, tomados con base en las estadísticas oficiales
sobre fallecidos y lesionados. Los factores serán crecientes o decrecientes en
función de la mayor o menor participación en accidentes, respectivamente.
5. Una vez definido el valor de la tasa individual,
esta se acumulará al valor de la tarifa para cada servicio.
En ningún caso la tasa final al usuario podrá
superar medio (0,5) salario mínimo diario en las tarifas que cobren los Centros
de Reconocimiento de Conductores, de Diagnóstico Automotor y los que realicen
la prueba teórico-práctica para la obtención de licencias de conducción y un
(1) salario mínimo diario en los Centros de Enseñanza Automovilística.
Se determinará el porcentaje correspondiente que se
girará con destino al Fondo Nacional de Seguridad Vial y la parte que se
destinará como remuneración de los organismos de apoyo de que trata este
artículo.
PARÁGRAFO 1o. La Agencia Nacional de Seguridad
Vial, con cargo a los recursos mencionados en el presente artículo y los demás
ingresos del Fondo Nacional de Seguridad Vial, podrá apoyar a las autoridades
de tránsito que requieran intervención con base en sus indicadores de seguridad
vial, así como a la Policía Nacional a través de convenios que tendrán por
objeto, tanto las acciones de fortalecimiento institucional, como las
preventivas y de control, incluyendo, cuando proceda, el uso de dispositivos de
detección de aquellas infracciones de tránsito que generen mayor riesgo de
accidente.
PARÁGRAFO 2o. La Agencia Nacional de Seguridad Vial
transferirá al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, uno
coma cinco (1,5) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv) por cada
necropsia médico legal registrada en el mes anterior por causa o con ocasión de
accidentes de tránsito, una vez remita la información de fallecimientos y
lesiones bajo las condiciones de reporte fijadas por el Ministerio de
Transporte. Los valores estarán destinados al financiamiento de las actividades
médico legales y de información relacionadas con accidentes y hechos de
tránsito”.
ARTÍCULO 41. CONCESIONES DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN
EN EL CANAL NACIONAL DE OPERACIÓN PÚBLICA. La Autoridad Nacional de Televisión
(ANTV) podrá otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operación
pública, Canal Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en
el acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los procesos de
selección objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y
cuando este o sus socios no tengan participación accionaria en los canales
privados de televisión abierta nacional o local. La ANTV determinará el número
de concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo con los estudios
técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente artículo
para la(s) concesión(es) de espacios de televisión de Canal Uno no se homologa
a la operación de un canal de operación privada nacional, toda vez que no hay lugar
a una asignación de espectro radioeléctrico, en concordancia con lo dispuesto
en el artículo
35 de la Ley 182 de 1995.
En consecuencia, el operador encargado de la emisión y transmisión del Canal
Uno, seguirá siendo el operador público nacional RTVC, o quien haga sus veces.
PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo establecido en el
literal g) del artículo
5o de la Ley 182 de 1995,
la Autoridad Nacional de Televisión, a la hora de definir el valor de la
concesión de espacios de programación del canal nacional de operación pública,
Canal Uno, tendrá en cuenta los criterios:
a) Remuneración eficiente de los costos de inversión,
operación y mantenimiento de las funciones de emisión y transmisión en cabeza
del operador nacional de televisión pública o quien haga sus veces, así como el
reconocimiento de las inversiones asociadas con el despliegue de la televisión
digital terrestre de operación pública.
b) El mercado de pauta publicitaria, el nivel de
competencia, la población cubierta, el ingreso per cápita, la audiencia
potencial y los costos de oportunidad de la red, incluyendo el espectro
radioeléctrico.
ARTÍCULO 43. FUNCIONES DE LA AGENCIA NACIONAL DEL
ESPECTRO. La Agencia Nacional del Espectro, además de las funciones señaladas
en el artículo 26 de la Ley 1341 de 2009 y
el Decreto
4169 de 2011, cumplirá las siguientes:
Expedir las normas relacionadas con el despliegue de
antenas, las cuales contemplarán, entre otras, la potencia máxima de las
antenas o límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos y
las condiciones técnicas para cumplir dichos límites. Lo anterior, con
excepción de lo relativo a los componentes de infraestructura pasiva y de
soporte y su compartición, en lo que corresponda a la competencia de la
Comisión de Regulación de Comunicaciones.
ARTÍCULO 44. SANCIONES EN MATERIA TIC. Modifíquese
el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así:
“Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la
responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona
natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en
el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de
cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones
previstas en esta ley, con:
1. Amonestación.
2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000)
salarios mínimos legales mensuales para personas naturales.
3. Multa hasta por el equivalente a quince mil
(15.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas.
4. Suspensión de la operación al público hasta por
dos (2) meses.
5. Caducidad del contrato o cancelación de la
licencia, autorización o permiso.
ARTÍCULO 50. PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y
ESTRATÉGICOS (PINE). A los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE),
les serán aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 9ª de 1989, 388
de 1997 y 1682 de 2013 y demás normas que las reglamenten, modifiquen o
adicionen.
La inclusión del predio en los PINE se entenderá en
los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad
jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la obligación de
compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y
lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus
decretos reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la
compensación se realizará con cargo a los recursos que se consignen en el
depósito judicial efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto,
en virtud del proceso de expropiación.
PARÁGRAFO. Las disposiciones previstas en este
artículo se podrán aplicar a los proyectos que antes de la promulgación de esta
ley hubiesen sido declarados como Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos
(PINE).
ARTÍCULO 63. ADJUDICACIÓN DE PREDIOS BALDÍOS PARA
LA EDUCACIÓN Y LA PRIMERA INFANCIA. Las entidades territoriales, el ICBF y las
instituciones de educación superior públicas, podrán solicitar al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), o a la entidad que haga sus veces, la
adjudicación de los inmuebles baldíos donde funcionan establecimientos
educativos oficiales, de atención a primera infancia en modalidad institucional
pública o instituciones de educación superior públicas cuando corresponda al
momento de expedición de la presente ley.
El Incoder podrá hacer entrega material anticipada
del inmueble en la diligencia de inspección ocular del predio. A partir de ese
momento se podrán invertir recursos públicos en proyectos de infraestructura
sobre estos inmuebles. El desarrollo del proceso administrativo no podrá
afectar bajo ninguna circunstancia la prestación del servicio.
ARTÍCULO 64. TITULACIÓN DE LA POSESIÓN MATERIAL Y
SANEAMIENTO DE TÍTULOS CON FALSA TRADICIÓN SOBRE INMUEBLES PARA LA EDUCACIÓN Y
LA PRIMERA INFANCIA. Las entidades territoriales, el ICBF y las instituciones
de educación superior públicas, podrán adquirir el dominio sobre los inmuebles
que posean materialmente y donde operen establecimientos educativos oficiales,
de atención a primera infancia en modalidad institucional pública y las
instituciones de educación superior públicas según sea el caso, o sanear la
falsa tradición de los mismos cuando corresponda, sin importar su valor
catastral o comercial, mediante el proceso verbal especial establecido en la
Ley 1561 de 2012 y en las leyes que la reformen o modifiquen, el cual se
desarrollará en todos los aspectos que le sean aplicables a las entidades
territoriales.
En el procedimiento previsto en la Ley 1561 de 2012
y para todos los efectos que ella prevé se aplicarán estas reglas:
En ejercicio de la competencia que le confieren los
artículos 5o y 9o de la Ley 1561 de 2012 el juez de conocimiento subsanará de oficio
la demanda cuando no se haya aportado el plano certificado por la autoridad
catastral a que se refiere el literal c) del artículo 11 de la misma ley,
siempre y cuando el demandante pruebe que solicitó dicho plan certificado y
advierta que la entidad competente no dio respuesta a su petición en el plazo
fijado por la ley.
En el auto admisorio de la demanda, el juez
ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de
Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
(Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), para que
si lo consideran pertinente, haga las manifestaciones a que hubiere lugar en el
ámbito de sus funciones.
En caso de que las entidades mencionadas en el
inciso anterior guarden silencio, el juez continuará el proceso y decidirá lo
pertinente con las pruebas que hizo valer el demandante en las oportunidades
que establezca la ley.
ARTÍCULO 67. RECURSOS QUE ADMINISTRARÁ LA ENTIDAD
ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD. La Entidad administrará los siguientes recursos:
a) Los recursos del Sistema General de
Participaciones en Salud del componente de subsidios a la demanda de propiedad
de las entidades territoriales, en los términos del artículo 44 de la Ley 1438
de 2011, los cuales se contabilizarán individualmente a nombre de las entidades
territoriales.
b) Los recursos del Sistema General de
Participaciones que financian Fonsaet.
c) Los recursos obtenidos como producto del
monopolio de juegos de suerte y azar (novedosos y localizados) que explota,
administra y recauda Coljuegos de propiedad de las entidades territoriales
destinados a financiar el aseguramiento, los cuales se contabilizarán
individualmente a nombre de las entidades territoriales.
d) Las cotizaciones de los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), incluidos los intereses,
recaudados por las Entidades Promotoras de Salud. Las cotizaciones de los
afiliados a los regímenes especiales y de excepción con vinculación laboral
adicional respecto de la cual estén obligados a contribuir al SGSSS y el aporte
solidario de los afiliados a los regímenes de excepción o regímenes especiales
a que hacen referencia el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo del
artículo 57 de la Ley 30 de 1992.
e) Los recursos correspondientes al monto de las
Cajas de Compensación Familiar de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de
1993.
f) Los recursos del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE) destinados al SGSSS, en los términos previstos en la Ley 1607 de
2012, la Ley 1739 de 2014 y las normas que modifiquen, adicionen o sustituyan
estas disposiciones, los cuales serán transferidos a la Entidad, entendiéndose
así ejecutados.
g) Los recursos del Presupuesto General de la
Nación asignados para garantizar la universalización de la cobertura y la
unificación de los planes de beneficios, los cuales serán girados directamente
a la Entidad por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entendiéndose así
ejecutados.
h) Los recursos por recaudo del IVA definidos en la
Ley 1393 de 2010.
i) Los recursos del Fonsaet creado por el
Decreto–ley 1032 de 1991.
j) Los recursos correspondientes a la contribución
equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) que se cobra con adición a ella.
k) Los recursos recaudados por Indumil
correspondientes al impuesto social a las armas y de municiones y explosivos y
los correspondientes a las multas en aplicación de la Ley 1335 de 2009.
l) Los recursos del monopolio de juegos de suerte y
azar, diferentes a los que hace referencia el literal c), rentas cedidas de
salud y demás recursos generados a favor de las entidades territoriales
destinadas a la financiación del Régimen Subsidiado, incluidos los impuestos al
consumo que la ley destina a dicho régimen, serán girados directamente por los
administradores y/o recaudadores a la Entidad. La entidad territorial titular
de los recursos gestionará y verificará que la transferencia se realice
conforme a la ley. Este recurso se contabilizará en cuentas individuales a
nombre de las Entidades Territoriales propietarias del recurso.
m) Los copagos que por concepto de prestaciones no
incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo paguen los
destinatarios de tales servicios.
n) Los rendimientos financieros generados por la
administración de los recursos del Sistema y sus excedentes.
o) Los recursos que se recauden como consecuencia
de las gestiones que realiza la Entidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), los
cuales serán transferidos directamente a la Unidad sin operación presupuestal.
p) Los demás recursos que se destinen a la
financiación del aseguramiento obligatorio en salud, de acuerdo con la ley o el
reglamento.
q) Los demás que en función a su naturaleza
recaudaba el Fosyga.
Estos recursos se destinarán a:
a) El reconocimiento y pago a las Entidades
Promotoras de Salud por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen
a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluido el
pago de incapacidades por enfermedad de origen común que superen los quinientos
cuarenta (540) días continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras
cosas, el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de
las EPS, el momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del
derecho que generen la suspensión del pago de esas incapacidades.
b) El pago de las indemnizaciones por muerte o
incapacidad permanente y auxilio funerario a víctimas de eventos terroristas o
eventos catastróficos, así como los gastos derivados de la atención psicosocial
de las víctimas del conflicto en los términos que señala la Ley 1448 de 2011.
c) El pago de los gastos derivados de la atención
en salud inicial
a las víctimas de eventos terroristas y
eventos catastróficos de acuerdo con el plan y modelo de ejecución que se
defina.
d) El pago de los gastos financiados con recursos
del impuesto social a las armas y de municiones y explosivos y los
correspondientes a las multas en aplicación de la Ley 1335 de 2009 que
financiarán exclusivamente los usos definidos en la normatividad vigente.
e) El fortalecimiento de la Red Nacional de
Urgencias. Este gasto se hará siempre y cuando, en la respectiva vigencia, se
encuentre garantizada la financiación del aseguramiento en salud.
f) A la financiación de los programas de promoción
y prevención en el marco de los usos definidos en el artículo
222 de la Ley 100 de 1993.
g) A la inspección, vigilancia y control a cargo de
la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo establecido en
el artículo
119 de la Ley 1438 de 2011.
h) Al pago de prestaciones no incluidas en el plan
de beneficios, que venían siendo financiados con recursos del Fosyga.
i) Las medidas de atención de la Ley 1257 de 2008,
en los términos que defina el Ministerio de Salud y Protección Social, para la
cual los recursos asignados para el efecto, serán transferidos a las entidades territoriales
con el fin de que estas sean implementadas a su cargo.
j) A las finalidades señaladas en los artículos 41
del Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la Ley 1608 de 2013.
Este gasto se hará siempre y cuando, en la respectiva vigencia se encuentre
garantizada la financiación del aseguramiento en salud.
k) A cubrir los gastos de administración,
funcionamiento y operación de la entidad.
1) Las demás destinaciones que haya definido la Ley
con cargo a los recursos del Fosyga y del Fonsaet.
m) El pago de los gastos e inversiones requeridas
que se deriven de la declaratoria de la emergencia sanitaria y/o eventos
catastróficos en el país.
Los recursos a que hace referencia este artículo
harán unidad de caja en el fondo, excepto los recursos de propiedad de las
entidades territoriales, los cuales conservarán su destinación específica y se
manejarán en contabilidad separada dentro del fondo. En la estructuración del
presupuesto de gastos se dará prioridad al componente de aseguramiento en salud
de la población del país.
ARTÍCULO 68. MEDIDAS ESPECIALES. Sin perjuicio de
lo previsto en las demás normas que regulen la toma de posesión y ante la
ocurrencia de cualquiera de las causales previstas en el artículo 114 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el Superintendente Nacional de Salud
podrá ordenar o autorizar a las entidades vigiladas, la adopción individual o
conjunta de las medidas de que trata el artículo 113 del mismo Estatuto, con el
fin de salvaguardar la prestación del servicio público de salud y la adecuada
gestión financiera de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
Las medidas especiales que se ordenen se regirán
por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, incluido el
artículo 291 y siguientes de ese estatuto, en lo que resulte pertinente a las
medidas especiales; el Decreto número 2555 de 2010; las disposiciones
aplicables del Sector Salud y las normas que los sustituyan, modifiquen o
complementen. El Gobierno Nacional reglamentará la forma de armonizar las
medidas especiales o preventivas de la toma de posesión para su adecuada
implementación en el Sector Salud.
Con cargo a los recursos del Fosyga– Subcuenta de
Garantías para la Salud, el Gobierno Nacional podrá llevar a cabo cualquiera de
las operaciones autorizadas en el artículo 320 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
PARÁGRAFO. Para garantizar la continuidad de los
servicios de salud de los afiliados de la Caja Nacional de Previsión Social de
Comunicaciones condónase toda la obligación que esta entidad tenga con la
Nación a la expedición de la presente ley.
El Gobierno Nacional reglamentará lo dispuesto en
el presente artículo.
ARTÍCULO 99. CUMPLIMIENTO DEL REGLAMENTO DEL SECTOR
DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO PARA VIVIENDA RURAL. Modifíquese el
parágrafo 2o del artículo 29 de la Ley 1537 de 2012, el cual quedará así:
“Parágrafo 2o. Para las viviendas dispersas
localizadas en áreas rurales con soluciones individuales de saneamiento básico
para la gestión de sus aguas residuales domésticas definidos, tales como
sistemas sépticos y que cumplan desde su diseño con los parámetros definidos en
el reglamento técnico del sector de agua potable y saneamiento básico, no
requerirán de la obtención del permiso de vertimientos.
Lo dispuesto en el presente parágrafo, también
aplicará para los proyectos que desarrolle el Fondo de Adaptación, en el
ejercicio de sus competencias”.
ARTÍCULO 140. CUENTAS MAESTRAS. Los recursos del
Sistema General de Participaciones se manejarán a través de cuentas bancarias
debidamente registradas que solo acepten operaciones de débitos por transferencia
electrónica a aquellas cuentas bancarias que pertenecen a beneficiarios
naturales o jurídicos identificados formalmente como receptores de estos
recursos.
La apertura de las cuentas maestras por parte de
las entidades territoriales se efectuará conforme la metodología que para el
efecto determine cada ministerio Sectorial que gira los recursos.
Los saldos excedentes de estas cuentas se
destinarán a los usos previstos legalmente para estos recursos en cada sector.
ARTÍCULO 173. PROTECCIÓN Y DELIMITACIÓN DE PÁRAMOS.
En las áreas delimitadas como páramos no se podrán adelantar actividades
agropecuarias ni de exploración o explotación de recursos naturales no
renovables, ni construcción de refinerías de hidrocarburos.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
hará la delimitación de las áreas de páramos al interior del área de referencia
definida en la cartografía generada por el Instituto Alexander Van Humboldt a
escala 1:100.000 o 1:25.000, cuando esta última esté disponible. En esta área
la autoridad ambiental regional deberá elaborar los estudios técnicos que
permitan caracterizar el contexto ambiental, social y económico, de conformidad
con los términos de referencia expedidos por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. Al interior de dicha área, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible deberá delimitar el área de páramo, con base en criterios
técnicos, ambientales, sociales y económicos.
PARÁGRAFO 1o. Al interior del área delimitada como
páramo, las actividades para la exploración y explotación de recursos naturales
no renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental con el instrumento
de control y manejo ambiental equivalente, que hayan sido otorgados con
anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las actividades de minería, o con
anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de hidrocarburos,
respectivamente, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación, sin
posibilidad de prórroga. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley,
las Autoridades Ambientales deberán revisar las Licencias Ambientales otorgadas
antes de 1a entrada en vigencia de la prohibición, en las áreas de páramo
delimitadas y las mismas estarán sujetas a un control, seguimiento y revisión
por parte de las autoridades mineras, de hidrocarburos y ambientales, en el
marco de sus competencias y aplicando las directrices que para el efecto defina
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En todo caso, el incumplimiento de los términos y
condiciones en los cuales se otorgaron las autorizaciones mineras o
ambientales, dará lugar a la caducidad del título minero de conformidad con lo
dispuesto en el código de minas o la revocatoria directa de la licencia
ambiental sin el consentimiento del titular y no habrá lugar a compensación
alguna.
Si a pesar de la existencia de la licencia
ambiental no es posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles
daños ambientales sobre el ecosistema de páramo, la actividad minera no podrá
seguir desarrollándose.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y
sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en
coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar,
capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las
actividades agropecuarias que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de
junio de 2011 y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada,
con el fin de garantizar de manera gradual la aplicación de la prohibición.
PARÁGRAFO 2o. En el área de referencia que no sea
incluida dentro del área del páramo delimitada, no estará permitido otorgar
nuevos títulos mineros o suscribir nuevos contratos para la exploración y
explotación de hidrocarburos, ni el desarrollo de nuevas actividades
agropecuarias. Esta área será objeto de ordenamiento y manejo integral por
parte de las entidades territoriales de conformidad con los lineamientos que
establezcan las Corporaciones Autónomas Regionales, con el fin de atenuar y
prevenir las perturbaciones sobre el área delimitada como páramo y contribuir
con la protección y preservación de estas.
PARÁGRAFO 3o. Dentro de los tres (3) años
siguientes a la delimitación, las autoridades ambientales deberán zonificar y
determinar el régimen de usos del área de páramo delimitada, de acuerdo con los
lineamientos que para el efecto defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
ARTÍCULO 179. PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE
LICENCIAS AMBIENTALES.
Modifíquese el artículo
58 de la Ley 99 de 1993,
modificado por el artículo
224 de la Ley 1450 de 2011,
el cual quedará así:
“Artículo 58. Procedimiento para el otorgamiento de
licencias ambientales. El interesado en el otorgamiento de una licencia
ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente una solicitud que
deberá ser acompañada del correspondiente estudio de impacto ambiental para su
evaluación.
A partir de la fecha de radicación de la solicitud
con el lleno de los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente
procederá de manera inmediata a expedir el acto administrativo que dé inicio al
trámite de licencia ambiental.
Expedido el acto administrativo de inicio trámite y
dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes, la autoridad ambiental
competente evaluará que el estudio ambiental presentado se ajuste a los
requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales
y realizará visita a los proyectos, cuando la naturaleza de los mismos lo
requieran.
Cuando no se requiera visita a los proyectos y
agotado el término indicado en el inciso precedente, la autoridad ambiental
competente dispondrá de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio
una reunión con el fin de solicitar por una única vez la información adicional
que se considere pertinente.
Las decisiones tomadas en la reunión de información
adicional serán notificadas en la misma, contra estas procederá el recurso de
reposición que se resolverá de plano en dicha reunión, de todo lo cual se
dejará constancia en el acta respectiva.
Una vez en firme la decisión sobre información
adicional, el interesado contará con el término de un (1) mes para allegar la
información requerida. Allegada la información por parte del interesado, la
autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles adicionales
para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o
informaciones que estime pertinentes para resolver la solicitud, y estos
deberán ser remitidos por las entidades o autoridades requeridas en un plazo no
mayor a veinte (20) días hábiles.
Vencido el término anterior la autoridad ambiental
contará con treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que
declare reunida toda la información requerida, así como para expedir la
resolución que otorgue o niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser
notificada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, o aquella
que la modifique o sustituya, y publicada en el boletín de la autoridad
ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993”.
ARTÍCULO 191. ALUMBRADO PÚBLICO. Es un servicio
público esencial, regido por los artículos 56 y 365 de la Constitución
Política. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía,
reglamentará su prestación para que se asegure por parte de autoridades
municipales y distritales lo siguiente:
1. El mejoramiento de la calidad de vida y de
seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial.
2. El financiamiento del servicio de alumbrado
público dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En
ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la
prestación del mismo en su área de influencia.
3. Una prestación eficiente y continua del servicio
de alumbrado público.
4. Se amplíe la cobertura en la prestación del
servicio de alumbrado público.
La prestación del servicio de alumbrado público,
inherente al servicio público de energía eléctrica, se regirá por los
siguientes principios:
a) El principio de cobertura buscará garantizar una
cobertura plena de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en
centros poblados de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte
viable su prestación, en concordancia con la planificación local y con los
demás principios enunciados en el presente artículo.
b) En virtud del principio de calidad el servicio
prestado debe cumplir con los requisitos técnicos que se establezcan para él.
c) Para efectos del presente artículo, el principio
de eficiencia energética se define como la relación entre la energía
aprovechada y la total utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética
que busca ser maximizada a través de buenas prácticas de reconversión
tecnológica.
d) El principio de eficiencia económica implica,
entre otros aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de
tal forma que se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado
público al menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad.
e) En virtud del principio de homogeneidad se
buscará que la metodología para determinar los costos totales máximos
eficientes de prestación del servicio de alumbrado público tengan una misma
estructura para todos los municipios y distritos del país, y que los costos
resultantes respondan a la realidad de cada municipio o distrito.
f) En virtud del principio de suficiencia
financiera se promoverá que los prestadores del servicio de alumbrado público
tengan una recuperación eficiente de los costos y gastos de todas las
actividades asociadas a la prestación del servicio y obtener una rentabilidad
razonable.
Los costos y gastos eficientes de todas las
actividades asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público serán
recuperados por el municipio o distrito que tiene a cargo su prestación a
través de una contribución especial con destinación específica para la
financiación de este servicio. Dichos costos y gastos se determinarán de
conformidad con la metodología que para tales efectos establezca el Ministerio
de Minas y Energía o la autoridad que delegue.
Serán sujetos pasivos de la contribución del
servicio de alumbrado público quienes realicen consumos de energía eléctrica,
bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica o
como auto generadores y, en los casos en que no se realicen consumos de energía
eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto
predial que se encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o
distrito. Lo anterior, teniendo en cuenta los criterios de equidad y
progresividad.
El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que
delegue determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a considerar
por parte de los concejos municipales y distritales para realizar la
distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual
deberá tener en cuenta los principios definidos en este artículo.
Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía
eléctrica, para la liquidación de la contribución se deberá considerar el
volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los
predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la
contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del
respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de
alumbrado público. El valor de la contribución en ningún caso sobrepasará el
valor máximo que se determine de conformidad con los criterios de distribución
contenidos en la metodología mencionada.
Los alcaldes municipales o distritales definirán
los procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse, entre otros, a través
de la facturación propia del municipio o distrito, o de las empresas de
servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este caso, la
remuneración del servicio de facturación y recaudo se realizará de conformidad
con la regulación aplicable a la facturación conjunta.
A partir de la vigencia de la presente ley, el
suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público
deberá realizarse a través de contratos soportados en los mecanismos de
cubrimiento que para el efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la
autoridad que delegue dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el
pago por el suministro de la energía, la facturación y el recaudo se podrán
realizar mediante apropiación sin situación de fondos por parte de la entidad
respectiva y a favor del comercializador de energía eléctrica.
Las personas prestadoras del servicio de alumbrado
público serán sujetos del control y vigilancia de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y
prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios realizará la vigilancia y control sobre el cumplimiento de los
reglamentos técnicos expedidos para regular el servicio de alumbrado público.
PARÁGRAFO 1o. Sustitúyase el impuesto de alumbrado
público, y en particular, el literal d) del artículo 10 de la Ley 97 del 1913,
en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que lo complementan.
PARÁGRAFO 2o. Los contratos suscritos mantendrán su
vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la
vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo
caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el
costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley.
Los contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo
transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se
regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La sustitución de que trata
el parágrafo 1o del presente artículo se aplicará respecto de las entidades
territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado
público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un (1)
año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la
contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido
este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que
a la fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de
impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización, deberán
establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de la
actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1)
año al que se refiere este parágrafo transitorio.
Sin perjuicio de lo anterior, los municipios o
distritos podrán optar por no cobrar por la prestación del servicio de
alumbrado público.
ARTÍCULO 192. ACUERDOS CON ENTIDADES TERRITORIALES.
El Gobierno nacional establecerá el procedimiento para que las entidades
territoriales puedan proponer al Ministerio de Minas y Energía, con fundamento
en estudios técnicos, sociales y ambientales; medidas de protección del ambiente
sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus
comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones
que pueden derivarse de la actividad minera.
Los estudios antes referidos podrán basarse en los
realizados para fundamentar la expedición de los Planes de Ordenamiento
Territorial, Esquemas de Ordenamiento Territorial o en los estudios que hayan
sido elaborados por las Corporaciones Autónomas Regionales en el ejercicio de
sus funciones.
ARTÍCULO 207. AJUSTE DEL MARCO REGULATORIO DE LA
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES. Modifíquese el artículo
20 de la Ley 1341 de
2009, el cual quedará así:
“Artículo 20. Composición de la Comisión de
Regulación de Comunicaciones (CRC).
Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión
de Regulación de Comunicaciones tendrá la siguiente composición:
El Ministro de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, o el Viceministro general como su delegado, el Director del
Departamento Nacional de Planeación o el Subdirector como su delegado, y tres
(3) comisionados de dedicación exclusiva para períodos de cuatro (4) años, no
sujetos a las disposiciones que regulan la carrera administrativa. Los
comisionados serán designados por el Presidente de la República los cuales
podrán ser abogados, ingenieros electrónicos o de telecomunicaciones o
economistas. En todo caso, al menos un comisionado deberá ser ingeniero.
Los comisionados deben ser ciudadanos colombianos
mayores de 30 años, con título de pregrado y maestría o doctorado afines, y con
experiencia mínima relacionada de ocho (8) años en el ejercicio profesional.
Uno de los comisionados, en forma rotatoria,
ejercerá las funciones de Director Ejecutivo de acuerdo con el reglamento
interno, adoptado por la misma Comisión.
PARÁGRAFO 1o. La Presidencia de la Sesión de CRC
será ejercida por quien los miembros de la Comisión designen, y la misma podrá
sesionar y decidir con la mayoría simple de sus miembros.
PARÁGRAFO 2o. La CRC contará adicionalmente con una
Coordinación Ejecutiva. La Dirección Ejecutiva y la Coordinación Ejecutiva,
cumplirán sus funciones con el apoyo de grupos internos de trabajo, definidos
en su reglamento interno.
ARTÍCULO 245. AGENCIA NACIONAL INMOBILIARIA
VIRGILIO BARCO VARGAS. Modifíquese el artículo 1o del Decreto ley 4184 de 2011,
el cual quedará así:
“Artículo 1o. Agencia Nacional Inmobiliaria
Virgilio Barco Vargas. Transfórmese la Empresa Nacional de Renovación y
Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas SAS, en la Agencia Nacional
Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas con personería jurídica, domiciliada en la
ciudad de Bogotá, D. C., con autonomía administrativa y financiera, y adscrita
al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
A partir de la aprobación de la presente ley, la
Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas SAS se
denominará para todos los efectos como Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio
Barco Vargas y así se entenderá en todas las normas que se refieran a la
empresa.
Objeto Social. El objeto de la Agencia Nacional
Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas será identificar, promover, gestionar,
gerenciar y ejecutar proyectos de renovación y de desarrollo urbano, en Bogotá
u otras ciudades del país, así como construir o gestionar, mediante
asociaciones público-privadas o contratación de obras, inmuebles destinados a
entidades oficiales del orden nacional y a otros usos complementarios que pueda
tener el mismo proyecto.
Estructura de la Agencia. Los órganos de Dirección
y Administración de la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas
estarán constituidos en su orden por un Consejo Directivo cuya composición será
determinada por el Gobierno nacional y un Director.
Patrimonio de la Agencia Nacional Inmobiliaria
Virgilio Barco Vargas. El patrimonio de la Agencia Nacional Inmobiliaria
Virgilio Barco Vargas estará constituido por: bienes y recursos públicos
provenientes del Presupuesto General de la Nación, los provenientes del
desarrollo de su actividad y del giro ordinario de sus negocios, los bienes que
adquiera a cualquier título, gratuito u oneroso, y los productos y rendimientos
de ellos, así como los bienes que posea al momento de su transformación.
PARÁGRAFO 1o. Se faculta a las entidades públicas
del orden nacional para transferir a título gratuito los inmuebles ubicados en
las áreas de los proyectos que desarrolle la Agencia.
PARÁGRAFO 2o. Se autoriza la contratación de
fiducias mercantiles para el desarrollo de los proyectos de la Agencia Nacional
Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas, en las que pueden participar las entidades
públicas del orden nacional y territorial.
PARÁGRAFO 3o. La Agencia Nacional Inmobiliaria
Virgilio Barco Vargas podrá hacer uso de las facultades de expropiación
administrativa de que tratan la Ley 1742 de 2014,
siempre que invoque los motivos de utilidad pública contenidos en el artículo
58 de la Ley 388 de 1997,
en los literales B, C, G, I, K, L, M.”.
ARTÍCULO 248. POLÍTICA PÚBLICA DE DEFENSA DE LOS
DERECHOS DE LOS ANIMALES Y/O PROTECCIÓN ANIMAL. El Gobierno Nacional promoverá
políticas públicas y acciones gubernamentales en las cuales se fomenten,
promulguen y difundan los derechos de los animales y/o la protección animal.
Para tal efecto, en coordinación con las organizaciones sociales de defensa de
los animales, diseñará una política en la cual se establecerán los conceptos,
competencias institucionales, condiciones, aspectos, limitaciones y especificaciones
sobre el cuidado animal en cuanto a la reproducción, tenencia, adopción,
producción, distribución y comercialización de animales domésticos no aptos
para reproducirse.
Las entidades territoriales y descentralizadas del
Estado se encargarán de vigilar, controlar y fomentar el respeto por los
animales y su integridad física y anímica.
Adicionalmente, las organizaciones sociales de
defensa de los animales participarán de manera coordinada con las entidades
nacionales y territoriales para la difusión de las políticas a que se refiere
el presente artículo.
PARÁGRAFO. Se mantendrán las excepciones
contempladas en el artículo
7o de la Ley 84 de 1989.
ARTÍCULO 262. CESIÓN DE PERMISOS DE USO DEL ESPACIO
RADIOELÉCTRICO. La cesión de los permisos de uso del espectro radioeléctrico no
generará contraprestación alguna a favor de la Nación. El negocio jurídico que,
para este propósito, se celebre entre cedente y cesionario se sujetará al
derecho privado, y a la aprobación del Ministerio de las TIC.
ARTÍCULO 263. FORTALECIMIENTO EN SEGURIDAD DE
CARRETERAS. Para mejorar las condiciones de seguridad en pasos nacionales, las
entidades territoriales podrán destinar recursos percibidos por conceptos de
multas y sanciones de infracciones de tránsito, de conformidad con el artículo
160 de la Ley
769 de 2002, a través de convenios con la Agencia Nacional de
Seguridad Vial, para realizar acciones e inversiones en el mejoramiento de la
seguridad de estos, que podrá extenderse a la vigilancia y control mediante la
inclusión de recursos tecnológicos y de iluminación, que puede ser con el uso
de energías alternativas, todo lo cual será reglamentado por el Ministerio de Transporte.
ARTÍCULO 266. INVERSIONES PROGRAMA DE SANEAMIENTO
DEL RÍO BOGOTÁ. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca (CAR), el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por
el artículo
44 de la Ley 99 de
1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al
impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá,
D. C., incluidos sus intereses y sanciones, se destinarán para la financiación
de los proyectos de adecuación hidráulica, ampliación, construcción y optimización
de plantas de tratamiento de aguas residuales u otros proyectos de saneamiento
ambiental a desarrollar en cualquiera de las cuencas integrantes del río
Bogotá, en jurisdicción de la Car Cundinamarca.
ARTÍCULO 267. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente
ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.
Se deroga expresamente el artículo 121 de la Ley
812 de 2003; los artículos 21, 120 y 121 de la Ley 1151 de 2007;
los artículos 9o, 17, 31, 53, 54, 55, 58, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 76, 77,
79, 80, 81, 82, 83, 89, 93, 94, 95, 97, 109, 117, 119, 124, 128, 129, 150, 167,
172, 176, 182, 185, 186, 189, 199, 202, 205, 209, 217, 225, 226, el parágrafo
del artículo 91, y parágrafos 1o y 2o del artículo
261 de la Ley 1450 de 2011.
Con el fin de dar continuidad a los planes,
programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812
de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso
anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o
modificados por norma posterior.
Se deroga en especial el parágrafo del artículo
88 de la Ley 99 de
1993; el numeral 6 del artículo 2o de la Ley 310 de 1996; el inciso 7o del
artículo 13 de la Ley 335 de 1996;
el numeral 5 del artículo 2o de la Ley 549 de 1999; el artículo
85 de la Ley 617 de 2000;
el parágrafo del artículo 13 del Decreto ley 254 de 2000; literales a) y c) del
parágrafo 1o del artículo 2o de la Ley 680 de 2001; los parágrafos 1o y 2o
del artículo
17 de la Ley 769 de 2002;
los artículos
18 de la Ley 1122 de 2007;
el inciso 1o del artículo 58 de la Ley 1341 de 2009; el artículo
82 de la Ley 1306 de 2009;
el numeral 16-7 del artículo
16, el parágrafo transitorio del artículo
112 de la Ley 1438 de 2011;
el artículo 1o del Decreto ley 4185 de 2011; el artículo 178 del Decreto ley
019 de 2012; el numeral 2 del artículo 9o y el numeral 1o del artículo 10 de
la Ley
1530 de 2012; los artículos 1o, 2o, 3o y 4o de la Ley 1547 de 2012 y
el artículo 10 de la Ley 1709 de 2014”.
1.2. LA
DEMANDA
1.2.1. La demanda se encuentra
dividida en dos partes. En la primera, los actores plantean cargos en contra de
los artículos de la Ley 1753 de 2015, que fueron objeto de conciliación, por
haber incurrido en vicios del procedimiento en su formación al momento de unificarse
los textos de ambas Cámaras en la comisión accidental, en contravía de los
artículos 133 y 161 constitucionales y 93 y 188 de la Ley 5ª de 1992. En la
segunda parte de la demanda, se formulan cargos sustanciales de
inconstitucionalidad contra los artículos 20, 50, 173, 179 y 192 de la Ley 1753
de 2015 por presunta vulneración del Preámbulo, los artículos 1, 2, 8, 40, 11,
20, 29, 74, 79, 80, 94, 229, 287 y 311 de la Constitución Política, los
artículos 8, 13, 25 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el
artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y el artículo 1.1. del Protocolo Adicional a la
Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
1.2.2. En el primer punto de la
demanda, se pretende la inconstitucionalidad de los artículos 15, 16, 20, 23,
30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262,
263, 266 , y 267 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, con
fundamento en cuatro (4) cargos formales derivados de presuntos vicios
ocurridos durante el trámite conciliatorio que conllevó la aprobación de la Ley
1753 de 2015. Los cuatro cargos son los siguientes: (i) el Proyecto de Ley
200/2015 Cámara - 138/2015 Senado, que terminaría siendo a la postre la Ley
1753 de 2015, vulneró lo establecido en el artículo 161 de la Constitución el
cual dispone que el informe de conciliación debe ser publicado por lo menos con
un día de anticipación al debate y a la aprobación de las respectivas
plenarias; (ii) el trámite del Proyecto de Ley 200 de 2015 Cámara – 138 de 2015
Senado, desconoció la prohibición de sesiones simultáneas, entre la sesión de
la comisión accidental de conciliación y la sesión plenaria del cinco (5) de
mayo, desatendiendo lo establecido en el artículo 93 de la Ley 5ª de 1992;
(iii) el procedimiento de votación efectuado por la comisión de conciliación
vulneró el artículo 133 de la Carta Política, en tanto la votación no fue
realizada de manera nominal y pública. Finalmente, (iv) los demandantes
consideran que se desconoció el mandato impuesto en el artículo 188 de la Ley
5ª de 1992, de acuerdo con el cual en el informe de conciliación deben
consignarse las razones para adoptar el texto de una u otra Cámara.
1.2.3. En virtud de los cargos
anteriormente relatados por vicios de forma en el trámite legislativo, la
demanda concluye que el procedimiento surtido por la comisión de conciliación
afectó las garantías del debate democrático en dicha célula y, en definitiva,
en las plenarias que aprobaron su informe. Sin embargo, precisan los actores
que se trata de vicios que no afectan la vigencia de toda la ley sino
exclusivamente de algunas disposiciones conciliadas. Adicionalmente, sugieren a
la Corte que los vicios procedimentales sean subsanados por el Congreso de la
República.
1.2.4. En la segunda parte de la
demanda se plantea la inconstitucionalidad, por razones sustanciales, de cinco
normas, a saber: los artículos 20 (parcial), 50 (parcial), 173 (parcial), 179 y
192 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, formulando variedad de cargos y una
objeción particular contra la expresión “indefinidamente”,contenida
en el artículo 20, tal como se pasa a explicar:
1.2.5. En relación con el artículo
20 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, se demandan dos
apartes, a saber: (i) se alega la inconstitucionalidad de la expresión “indefinidamente”,
contenida en su inciso 2º del mencionado artículo por vulnerar el principio de
desarrollo sostenible y protección al medio ambiente, previsto en los artículo
8, 79 y 80 de la Carta Política, al permitir que la Autoridad Minera Nacional
delimite, sin ningún término temporal, las áreas estratégicas mineras,
desconociendo la afectación que esto puede generar en el patrimonio natural y
cultural de las generaciones presentes y futuras. A folio 83, los demandantes
precisan que, “el inciso 2º del artículo 20 del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 vulnera el artículo 8º de la Carta debido a que lo
dispuesto en el inciso 2º mencionado no es la planificación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, sino la planificación del desarrollo económico con base en el
potencial minero de determinadas áreas del territorio nacional. Como el mismo
inciso lo dispone, la determinación tiene el carácter de indefinida para dichas
áreas, con lo que se hace inefectivo el principio de protección prioritaria de
la biovidersidad del país y su aprovechamiento sostenible”. (ii) Los
demandantes cuestionan el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 por
vulnerar el derecho de acceso a la información pública, consignado en los
artículos 20 y 74 de la Constitución y 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Alegan que la disposición atacada plantea una reserva sobre
la información generada por el Servicio Geológico Colombiano, que no persigue
una finalidad legítima o proporcionada y no garantiza el derecho a la
información de manera oportuna.
1.2.6. En cuanto al artículo 50 de
la Ley 1753 de 2015, demandan su inciso 2º debido a que los predios de los
Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE) se entienden como una
imposibilidad jurídica para la restitución de dicho bien a las víctimas del
conflicto armado, “…limita de manera desproporcionada el derecho
fundamental de las víctimas a obtener la restitución de sus predios”, lo
que implica, según los accionantes, una vulneración de la autonomía de las
víctimas y su derecho a acceder a un recurso judicial efectivo para solicitar
la reparación integral, establecidos en los artículos 29 y 229 de la
Constitución y 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En
particular, motivan su cargo con base en la Sentencia C-820 de 2012.
1.2.7. Frente al parágrafo del
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, la demanda formula cuatro cargos. Tres de
ellos, son contra los incisos 1º, 2º, y 3º del parágrafo 1º de la citada norma,
los cuales prevén que al interior del área delimitada como páramo, las
actividades mineras que con contrato y licencia ambiental otorgadas antes del 9
de febrero de 2010 o con anterioridad al 16 de junio de 2011, para las
actividades de hidrocarburos, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación,
sin posibilidad de prórroga. De acuerdo con los accionantes, dichos incisos:
(i) vulneran el derecho fundamental al agua en conexidad con el derecho a la
vida (art. 11 C.P.); (ii) desconocen el derecho a gozar de un ambiente sano,
contenido en el artículo 79 Superior y el deber de protegerlo, y; (iii)
contradicen el principio de no regresividad o progresividad en materia
ambiental, contenido en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 26 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y en el artículo 1.1. del Protocolo Adicional a la
Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
toda vez que significa un retroceso injustificado en los niveles de protección
y conservación alcanzados en la legislación ambiental anterior.
Y, como cuarto cargo contra el parágrafo primero
del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, la demanda sostiene que la
expresión “área delimitada como páramos”, da lugar a una
interpretación restrictiva, que sólo prohíbe las actividades de exploración y
explotación de minería y de hidrocarburos en una parte de los ecosistemas de
páramo, aquella que sea delimitada como tal de acuerdo con la Ley. Consideran
los actores que dicha medida desconoce la obligación de no regresividad en
materia ambiental, si se compara con el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011,
que establecía que en los ecosistemas de páramo no se permite desarrollar ese
tipo de actividades.
1.2.8. Respecto del artículo 179
de la Ley 1753 de 2015, el cual regula el procedimiento para el otorgamiento de
licencias ambientales, se presentan dos cargos: (i) la reducción de los tiempos
para el otorgamiento de las licencias en comparación con lo dispuesto en el
artículo 244 de la Ley 1450 de 2011, vulnera los artículos 8, 79 y 80 de la
Constitución, que consagran el deber de protección del ambiente sano y el
principio de no regresividad en materia ambiental, por cuanto la reducción de
términos desmejora la planificación ambiental establecida en la legislación
anterior. (ii) Como segundo cargo en contra del artículo los demandantes
exponen una omisión legislativa relativa al no tomarse en cuenta el derecho a
la participación de las comunidades, ya que “solo establece la facultad
de la autoridad ambiental de solicitarle información al solicitante de la
licencia y a “otras autoridades”, sin contemplar la participación de las
comunidades que serán afectadas directamente por el proyecto sobre el que trata
la licencia”. Los demandantes aducen que la mencionada restricción,
desconoce lo dispuesto en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 40 y 79 de la
Constitución Política, al no permitir la participación de la comunidad en las
decisiones que pueda afectarla. Afirman, que“…La exclusión de las
comunidades locales en el procedimiento para el otorgamiento de una licencia
ambiental, es decir, en la toma de una decisión que los afecta carece de razón
suficiente pues no se aprecia ningún motivo constitucional válido que
justifique la no incorporación (…) la no participación en los asuntos que
podrían afectar los derechos fundamentales de las comunidades puede marginarlos
de decisiones que inciden en el goce efectivo del derecho al ambiente sano y
vulnera la garantía constitucional de participación en la toma de decisiones
ambientales”.
1.2.9. Finalmente, la demanda
plantea dos cargos contra el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015. El primero,
se fundamenta en que la norma demandada limita el principio de autonomía de las
entidades territoriales, particularmente la competencia de los municipios para
ordenar el territorio y ejercer la defensa ambiental del mismo (art. 287 y 311
C.P.), en los procesos de autorización de actividades de exploración y
explotación minera, así como vulnera los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, previstos en el artículo 288 de la Carta al
permitir la participación efectiva de dichos entes territoriales condicionada a
la exposición de “estudios técnicos, sociales y ambientales”. En el
segundo cargo, los actores manifiestan que el artículo 192 de la Ley 1753 de
2015 impone una carga excesiva en el ejercicio de los derechos a un ambiente
sano (art. 79 C.P.) y a la participación en materia ambiental, en tanto se
condiciona la solicitud de medidas de protección a la presentación de estudios
técnicos, sociales y ambientales, que por su alto costo puede tornar nugatoria
su garantía. Alegan que si bien el fin perseguido por la norma es legítimo
desde la perspectiva constitucional, ya que pretende la presentación de medidas
de protección del ambiente sano, de las cuencas hidrográficas y del desarrollo
económico, social y cultural de las comunidades que habitan en las entidades
territoriales frente a posibles afectaciones que pueden derivarse de la
actividad minera, la condición impuesta a las entidades territoriales para que
presenten estudios que fundamenten su solicitud de medidas de protección en la
práctica no es una medida idónea ni necesaria para conseguir el fin perseguido,
es decir, la protección ambiental. Por el contrario, la imposición que
establece la norma, de elaborar estudios técnicos, sociales y ambientales es
excesiva, toda vez que termina desconocienndo el deber del Estado de proteger
el medio ambiente.
1.3. INTERVENCIONES
1.3.1. MINISTERIO DEL
INTERIOR
El Ministerio del Interior, a través de su apoderado Jesús David
Rodríguez Ramos, solicita que los artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015
sean declarados exequibles.
1.3.1.1 Manifiesta que los
demandantes no hacen una interpretación sistemática de la Ley con las normas
ambientales, pues si bien el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 no contempla
en estricto sentido la participación de las comunidades, el Decreto 1320 de
1998, la Ley 99 de 1993 y la jurisprudencia Constitucional, si prevén está
participación en el proceso.
1.3.1.2 De acuerdo con lo anterior,
para este interviniente no resulta inconstitucional el hecho de “determinar
un procedimiento para la realización de propuestas a las entidades
territoriales al Ministerio de Minas y Energías” pues el ordenamiento
jurídico ya contempla diversas formas de participación de comunidades y
grupos étnicos.
1.3.1.3 Ahora, con relación
al artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 señala que la finalidad de la ley no es
sustraer la autonomía de las entidades territoriales, sino establecer un
procedimiento para que las entidades territoriales puedan proponer al
Ministerio de Minas y Energía medidas de protección con fundamento en estudios
técnicos, sociales y ambientales, unificando criterios y procedimientos para
garantizar la aplicación de los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiaridad.
1.3.1.4 Indica que no es viable
razonar que determinar un procedimiento para la realización de propuestas de
las entidades territoriales al Ministerio de Minas y Energías, no vacía la
autonomía de las entidades territoriales, toda vez que la iniciativa para
determinar medidas de protección ambiental sigue estando en cabeza de los entes
territoriales de conformidad con la Ley 1551 de 2012.
1.3.1.5 En suma, basándose en los
argumentos ya expuestos, la intervención del Ministerio del Interior solicita
la declaratoria de exequibilidad de los artículos 173 y 192 de la Ley 1753 de
2015, omitiendo un pronunciamiento de forma y de fondo sobre los restantes
artículos demandados.
1.3.2. MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la apoderada
Laura Victoria Bechara Arciniegas, solicita la declaratoria de exequibilidad de
los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173,
179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, demandados
por vicios de trámite.
1.3.2.1 Acerca de la presunta falta de publicación del informe de conciliación
de los artículos reseñados al momento de realizar la votación, aduce que el
informe fue emitido por la comisión de conciliación el 5 de mayo de 2015 y
consecuentemente publicado en la misma fecha en la gaceta del congreso No. 266,
cumpliéndose con el requisito de publicidad.
1.3.2.2 Indica que, de acuerdo con el Secretario General del Congreso Gregorio
Eljach, el proyecto de Ley número 138 de 2015 Senado, también fue publicado en
el sitio web del Senado el día 5 de enero de 2015, lo que según la
interviniente implica que no hubo vicio alguno en el procedimiento de formación
de la voluntad legislativa, pues efectivamente se publicó y conoció el informe
previamente por parte de los interesados.
1.3.2.3 Considera que, en cualquier caso, incluso de no considerarse que fue
publicado este informe, no se trata de un vicio capaz de afectar el
procedimiento en forma sustantiva, toda vez que cuando existen vicios
instrumentales como la falta de certeza sobre la publicación de la Gaceta del
Congreso, tiene que leerse la inexactitud a favor de la voluntad del
legislador.
1.3.2.4 Ahora bien, en relación con el cargo de simultaneidad de las sesiones de
Comisión de Conciliación y Plenaria del Senado, el sujeto interviniente se
pronuncia solicitando la inhibición, por cuanto el cargo formulado no cumple
con los requisitos de especificidad, pertinencia y certeza exigidos por la
jurisprudencia constitucional.
1.3.2.5 Manifiesta que la aplicación del artículo 93 de la Ley 5 de 1992 al
análisis del cargo es errónea, ya que dicha norma por un lado, no tiene por
objeto habilitar la analogía de normas diferentes y, por otro lado, omite que
las prohibiciones deben ser interpretadas de manera restrictiva. Concluye este
punto de su intervención, aduciendo que en el presente caso no hay una
violación a principios sustanciales en el debate legislativo.
1.3.2.6 De otro lado, arguye que los demandantes interpretan de forma errada el
trámite de conciliación, en razón a que según la jurisprudencia constitucional
este trámite habilita al legislador para tomar una decisión obedeciendo a las
mayorías, a pesar de la falta de un consenso.
1.3.2.7 En este orden de ideas, el sujeto interviniente considera que hay falta
de certeza en el cargo, debido a que la demanda está equiparando dos
instituciones jurídicas no equiparables y desconociendo las reglas especiales
sobre las comisiones accidentales, lo que hace los cargos -amicus curiae- premisas
erradas.
1.3.2.8 Por lo expuesto anteriormente solicita que se declare la exequibilidad
de los apartes demandados de la Ley 1753 de 2015, omitiendo pronunciarse sobre
todos los cargos de la demanda.
1.3.3. MINISTERIO DE AMBIENTE Y
DESARROLLO SOSTENIBLE
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través del
apoderado Heider Danilo Téllez Rincón, interviene solicitando que se declare la
exequibilidad de los artículos 173, 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.3.1. Inicialmente el apoderado
solicita que se declare exequible el artículo 173 de la Ley, pues considera que
la disposición no configura una aminoración o regresión en los derechos del
medio ambiente, debido a que, por el contrario, la norma contempla la inclusión
de elementos necesarios para su correcta interpretación y protección, teniendo
en cuenta que la delimitación se lleva a cabo con la finalidad de conocer el
área objeto de protección y desplegar todas las restricciones y medidas
garantes del medio ambiente.
1.3.3.2. Considera que mal se haría si se considera que la delimitación se
hace en perjuicio del medio ambiente, pues para el interviniente la
delimitación tiene como finalidad, contar con herramientas técnicas
científicas, sociales y económicas encaminadas a medir la importancia del área
donde se encuentran los ecosistemas para que opere de forma adecuada la
prohibición a la minería en algunas áreas.
1.3.3.3. Aduce que la medida de delimitación busca garantizar la
continuidad en la protección al medio ambiente frente a situaciones ya
consolidadas, pues según razona, cuando se delimitan las áreas de protección,
la licencia ambiental se hace un vehículo más estricto y comprensivo para
garantizar la mitigación y compensación del daño ambiental, pues a través de esta
se logra una mejor aplicación de la ley en el tiempo y se garantiza la
seguridad jurídica y la buena fe, de cara a las situaciones jurídicas ya
consolidadas.
1.3.3.4. Ahora bien, con respecto al 179 afirma que no existe ninguna
violación al principio de protección al medio ambiente, ni a la participación
ciudadana, debido a que según aduce, la reducción en los términos para la
obtención de licencia ambiental, obedece a una regulación más célere, eficaz,
económica e imparcial propia de la cultura jurídica de la oralidad y prontitud.
1.3.3.5. Indica –mostrando un aumento estadístico en las solicitudes de
información ya resueltas- que este nuevo procedimiento, no deja de incluir a
los diferentes agentes en la toma de la decisión ambiental. En el caso que nos
ocupa, resaltan que al propender por la oralidad o la optimización, no se
extrae del ordenamiento ninguna instancia de participación propia de la Ley 99
de 1993.
1.3.3.6. De otro lado manifiesta que el artículo 192 de la Ley debe ser
declarado exequible en cuanto no atenta contra el principio de autonomía de los
entes territoriales, pues considera que el mecanismo que garantiza la
participación de los municipios en la política pública ambiental, es por
excelencia la licencia ambiental. En este orden de ideas, al mantenerse
incólume el principio orientador de la licencia ambiental, la norma resulta
constitucional.
1.3.4. AGENCIA NACIONAL DE
MINERÍA Y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
La Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía, por
medio del abogado Dimas Salamanca Palencia, solicitan a la Honorable Corte
Constitucional declararse inhibida para conocer de fondo respecto de las normas
acusadas de inconstitucionalidad. De forma subsidiaria, solicitan que, si la
Corte considera la aptitud de los cargos y se pronuncia de fondo, declare la
exequibilidad de los artículos 20, 173 y 192 de la Ley 1753 de 2015, por medio
de la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
1.3.4.1. Los apoderados especiales de la Agencia Nacional de Minería y el
Ministerio de Minas y Energía, realizan un análisis de las condiciones que
deben cumplir las demandas para que la Corte Constitucional acceda a estudiar
de fondo los cargos alegados contra una norma reprochada como inconstitucional.
Así, recuerdan que se debe realizar el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideran infringidas y las razones por las cuales los
textos normativos se consideran vulnerados o el concepto de la violación. Este
último concepto implica una carga argumentativa profunda, que debe ser
satisfecha con argumentos que no pueden ser “vagos, abstractos,
imprecisos o globales”, puesto que esto impide que surja la
controversia constitucional.
1.3.4.2. Señalan que los requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, son ampliamente definidos y delimitados por esta
Corporación. En punto a esto, traen a colación jurisprudencia constitucional
que respalda sus afirmaciones para demostrar que el demandante debe argumentar
clara y específicamente por qué razón y de qué forma la norma acusada contraría
la Constitución Política. De ahí que concluyen que en el presente proceso
existe ineptitud sustantiva de la demanda, por lo cual solicitan a la Corte
declararse inhibida.
1.3.4.3. En su sentir, la demanda propuesta en contra del artículo 20, adolece de
ineptitud, toda vez que no comprende el contenido normativo demandado, pues: i)
los demandantes no reconocen el beneficio o fin último perseguido por la norma,
impidiendo esto la elaboración de una acusación completa; y ii) al precisarse
el cargo, no hay relación entre la imputación y el contenido verificable en la
norma, toda vez que el cargo se sustenta en posibles e hipotéticos efectos que
no se encuentran abiertamente en la disposición.
1.3.4.4. Aducen que el término "indefinidamente" contenido
en el inciso 2º del artículo 20 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, tiene
como finalidad adicionar un complemento al esquema ordinario de concesión de
títulos mineros, donde el que adquiere el título es el primero en el tiempo y
adicionarle un componente técnico que mejore los estándares de operación,
seguridad e higiene minera; que contenga un cuidadoso y exigente proceso de selección
objetiva que aporte mayores beneficios en términos sociales.
1.3.4.5. Consideran que la demanda no cumple con la carga de certeza, pues no es
consciente de que la creación de áreas estratégicas, no implica por sí, el
otorgamiento de contratos de concesión a un particular sobre un área
delimitada, ni modifica los usos del suelo, ni los derechos de las entidades
territoriales sobre el mismo.
1.3.4.6. Afirman, que también debe haber un pronunciamiento inhibitorio sobre el
artículo 173, pues no se acredita en la demanda el cargo, ni se presenta una
confrontación entre la norma acusada y el texto constitucional.
1.3.4.7. Ponen de presente que no hay una puesta en peligro en el derecho humano
al agua, ni una regresión en éste, pues la Ley genera un control y monitoreo
más estricto sobre los factores de riesgo en los ecosistemas de páramo.
1.3.4.8. Acerca de la presunta vulneración a la autonomía territorial atacada por
los demandantes en el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, sostienen los
intervinientes que contrario a la interpretación subjetiva y poco certera del
demandante, la provisión fue consagrada en aras de proteger el interés nacional
que tiene la minería y el medio ambiente, encontrándose respaldado en la intervención
del Estado en la economía y en la propiedad estatal sobre el subsuelo.
1.3.4.9. Así las cosas, consideran que la Ley no impone una carga
desproporcionada a las entidades, toda vez que los entes territoriales pueden
acceder a la información de las Corporaciones Autónomas Regionales y de otras
entidades y trabajar coordinadamente con el Gobierno Central en la mitigación
de daño ambiental.
1.3.4.10. Finalmente, solicitan por
lo expuesto anteriormente, que la Corte se declare inhibida y, en subsidio,
declare la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 20, 173 y
192 de la Ley 1753 de 2015. Concentran su intervención en el análisis de
los anteriores artículos puesto que se encuentran relacionados con el sector
minero. Sobre los demás artículos demandados guardaron silencio.
1.3.5. MINISTERIO DE AGRICULTURA
El Ministerio de Agricultura, por intermedio del apoderado Andrés Gómez
Roldan, solicita -sin pronunciarse sobre todas las normas demandadas- que el
artículo 50 de la ley 1753 de 2015 sea declarado exequible.
1.3.5.1. Previo a
desarrollar un análisis de la demanda, indica que los demandantes no sustentan
el cargo de manera suficiente, adecuada y razonable, pues se presentan
consideraciones subjetivas que no guardan congruencia con las normas y se hace
una transcripción de apartes jurisprudenciales sin consonancia con los
problemas jurídicos normativos.
1.3.5.2. Sobre el fondo
del asunto, manifiesta que el artículo 50 no menoscaba los derechos de las
víctimas y el carácter preferente de la restitución, toda vez que la Ley del
Plan en su conjunto pretende ampliar el plexo de garantías al ofrecer
diferentes alternativas de restitución, cuando ésta se haga imposible
1.3.5.3. Indica que la
legislación de Proyectos de Interés Nacional Estratégico no son arbitrarios o
inconstitucionales, pues obedecen al interés general y se encuentran
respaldados por leyes garantes de un procedimiento de enajenación voluntaria
que contiene el elemento compensatorio y dota a la institución de mayor
certidumbre y seguridad jurídica.
1.3.5.4. Aduce de cara
al presunto menoscabo del derecho a la igualdad de las victimas del despojo y
abandono forzado de tierras, que las normas no son arbitrarias y persiguen un
fin constitucionalmente legítimo, pues no hay otra forma menos restrictiva de
garantizar plenamente el derecho a la reparación de las víctimas.
1.3.5.5. En resumen,
teniendo en cuenta los argumentos esbozados, finaliza su intervención
solicitando la exequibilidad del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015.
.
1.3.6. DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACIÓN
El Departamento Nacional de Planeación por intermedio del apoderado Gian
Carlo Suescun Sanabria, solicita que se declare la exequibilidad total de los
artículos demandados de la Ley 1753 de 2015.
1.3.6.1. En primer
lugar, refiriéndose a los cargos de forma, considera que los artículos 15, 16,
20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248,
262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015 respetaron las garantías, principios
y valores constitucionales propios del proceso legislativo y por lo mismo deben
ser declarados exequibles.
1.3.6.2. Acerca de los
presuntos vicios de forma en el trámite de la conciliación, indica que
contrario a lo afirmado por los demandantes, no se vulneró el principio de
publicidad, ni se imposibilitó una deliberación y votación informada, teniendo
en cuenta que el informe de conciliación “fue debatido y votado en las
plenarias de las Corporaciones del H. Congreso de la Republica el 6 de
mayo de 2015, fue publicado en las gacetas del Congreso 264 y 266 de mayo 5”.
1.3.6.3. En relación con
la prueba de este presunto vicio de procedimiento legislativo, según la
Sentencia C-786 de 2012 “el medio de prueba idóneo para determinar la
configuración de un vicio de trámite, es la Gaceta del Congreso, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 5º de 1992”.
1.3.6.4. En el mismo
sentido, referencia acta contentiva de certificación, expedida por el
Secretario General del Congreso, donde consta que el informe de conciliación se
hizo público como lo exige el artículo 161 de la Carta el día 5 de mayo de 2015
en el portal web del Senado de la República.
1.3.6.5. Resalta este
interviniente que en el informe publicado se evidencian, uno a uno los
artículos demandados con el subsiguiente texto acogido por la Comisión. De
manera que, frente a cada norma aprobada de forma discrepante, “el
informe de conciliación advierte si el texto definitivo acogido por la Comisión
fue el de la Cámara o el del Senado”.
1.3.6.6. Así las cosas,
este actor razona que las normas demandadas cumplen a cabalidad, con los
requisitos mínimos exigidos por la Constitución, pues obedecen con el supuesto
mínimo de racionalidad y reflexividad legislativa, en cuanto desarrollan el
principio de publicidad en el trámite legislativo y contienen la información
sustancial necesaria para construir un criterio sobre las normas que formaban
parte del informe e iban a ser debatidas ulteriormente.
1.3.6.7. El
interviniente, allega múltiples testimonios de congresistas intervinientes, que
indican cómo efectivamente se cumplió la máxima de participación y discusión de
la Ley del Plan, en un plano de transparencia, democracia y publicidad.
1.3.6.8. Pone de
presente que a la bancada del Partido Alianza Verde (parte demandante) se le
permitió conocer, deliberar y votar sobre los diferentes apartes, tanto así que
la Doctora Sandra Ortiz representante del Partido fue “ponente del
proyecto de ley e integrante de la comisión de conciliación, con lo cual se
puede decir que dicha bancada conoció de primera mano el sentido del texto de
conciliación”[1].
1.3.6.9. Aunado a lo
anterior, señala que del audio, video y acta de sesión Plenaria del Senado de
la Republica, calendados al día 6 de mayo del año 2015, se puede extraer que
los hoy demandantes “nunca manifestaron desconocimiento sobre el
contenido del informe de conciliación, por el contrario por considerar que
había suficiente conocimiento y debate sobre el mismo, fueron insistentes en
solicitar que se procediera a su votación”.
1.3.6.10. Este amicus
curiae resalta, que como lo refleja el Acta No. 61 correspondiente a
la precitada sesión, la Honorable Senadora del Partido Alianza Verde y
demandante Claudia Nayibe López Hernández, dentro de la sesión Plenaria
intervino en los siguientes términos: “…Gracias Presidente y apreciados
colegas, la verdad es como todos sabemos, este informe de conciliación no se
puede cambiar, aquí podemos debatir una hora (sic), no le podemos cambiar una
coma, lo único que podemos hacer es votarlo positivamente o negativamente. Así
que yo le pido señor Presidente, que ponga en consideración, que ponga a
votación”.
1.3.6.11. En conclusión, el
interviniente considera que este cargo no debe prosperar, toda vez que el
material probatorio puesto en su conjunto, compuesto por las diferentes actas y
certificaciones de los secretarios del Senado, indica que el informe de
conciliación fue publicado y conocido por la totalidad de los integrantes del
Congreso de la Republica con anterioridad a la sesión.
1.3.6.12. En relación con el
cargo de presunta vulneración a la prohibición de sesionar de forma
simultánea en las comisiones de conciliación, el interesado en la
causa, señala que este no debe prosperar. En su criterio, no es dable ampliar
la prohibición del artículo 93 de la Ley 5 de 1992 relacionada con las
Comisiones Constitucionales Permanentes, a las Comisiones de Conciliación Accidentales,
pues el hecho de extender la interpretación de una regla prohibitiva y tratarla
de forma análoga con otra norma que guarda silencio, resulta un desconocimiento
de la hermenéutica jurídica elemental.
1.3.6.13. En este orden de ideas,
considera que el planteamiento de los demandantes es errado, pues mal se hace,
si se declara la inconstitucionalidad de las normas, partiendo del supuesto de
que tiene que haber una aplicación o interpretación más rigurosa que la
expuesta en el Reglamento del Congreso para legislar, en perjuicio del
principio de impulso eficaz, del dinamismo y de la agilidad propia del debate
político.
1.3.6.14. Sostiene que los
accionantes omiten en su demanda pronunciarse sobre la finalidad de la
prohibición del artículo 93 de la Ley 5 de 1992, pues en vez de ser ésta una
prohibición relacionada con las sesiones de conciliación, la norma
implica la delimitación y diferenciación en la naturaleza constitucional de las
funciones que ejercen las Comisiones Constitucionales Permanentes y las
Plenarias.
1.3.6.15. Con ocasión al
cargo de inconstitucionalidad por vulneración al procedimiento de conciliación,
razona que el procedimiento de conciliación consagrado por el 161 Superior,
tiene como finalidad superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto
de un proyecto, procurando llegar a un acuerdo, que de no lograrse (como en el
caso en concreto) se somete a la decisión de las mayorías, tal como se llevó a
cabo y consta en las Gacetas del Congreso 264 y 266 del 5 de mayo de 2015.
1.3.6.16. Hace énfasis en que
la suscripción del informe de conciliación y la metodología adoptada por los
integrantes de la Comisión de Conciliación, se ajusta con el procedimiento y
está sustentada en la decisión adoptada por acuerdo común y por un consenso al
que se llegó después de debates internos, siguiendo la Constitución y los
artículos 183, 193 y 123 de la Ley 5 de 1992.
1.3.6.17. Ahora bien, sobre el
cargo de indebida elaboración del informe de la comisión de
conciliación, la intervención considera que el cargo es ineptito, en tanto
se basa en afirmaciones vagas y genéricas que no confrontan la norma legal o
constitucional.
1.3.6.18. Por lo demás, después de
mencionar diversas intervenciones de los congresistas, encuentra que no existe
vicio alguno en la voluntad democrática, pues los congresistas votaron de forma
informada y consignando en cada uno de los debates las razones que llevaron a
deliberar y aprobar en cada cámara y comisión los distintos textos que se
sometieron a consideración de los conciliadores.
1.3.6.19. Finalmente, sobre los
vicios de trámite, este amicus curiae solicita la declaratoria
de ineptitud de los cargos o, en su defecto, la exequibilidad de los artículos
demandados por vicios de forma dentro la consolidación de la voluntad
democrática en el trámite legislativo.
1.3.6.20. En el mismo sentido, este
interviniente solicita que se declare la exequibilidad sobre los artículos 20,
50, 173, 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015, demandados por vicios de fondo.
1.3.6.21. Acerca del artículo 20 de
la precitada Ley, considera que si se mira la limitación al derecho a acceder a
información y documentación pública, bajo los estándares esbozados a través de
la Sentencia de constitucionalidad 491 de 2007, se cumple cabalmente con los
requisitos que habilitan al legislativo para configurar una reserva de Ley,
pues en ésta se define qué tipo de información está sometida a reserva y qué
autoridades pueden establecer dicha reserva.
“(…)” información geológica, geoquímica y
geofísica que el Servicio Geológico Colombianogenere
a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la
Autoridad Minera (...)"
(Negrilla fuera del texto)
1.3.6.22. Adicional a ello, aduce que
esta reserva es constitucional, ya que cumple con el requisito de la
temporalidad dado que contiene un plazo razonable y proporcional.
"(...)"Por el mismo término en que la
Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto
deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que
adelante la Autoridad Minera (...)"
1.3.6.23. Manifiesta el apoderado que
la reserva no es absoluta pues se refiere al contenido, no sobre la existencia
del documento, adicional a ello, la restricción persigue un fin legítimo,
encaminado a limitar la información de cualquier interesado que sin
requisitos de orden técnico, desee la información de manera previa a la oferta,
generando un menoscabo al principio de transparencia, al interés general y a la
selección objetiva, de paso, abriendo la puerta para que el mismo se presente
vía contratación directa para obtener la concesión, sin mediar un proceso de
contratación garante de las finanzas públicas y del principio de transparencia
e igualdad.
1.3.6.24. Con fundamento en que el
interviniente señala que existe una finalidad legítima y razonable en la
restricción al derecho de acceso a la información pública, relacionada con el
proceso contractual de selección objetiva, considera que debe declararse la
exequibilidad del artículo 20 de la ley 1753 de 2015.
1.3.6.25. Así mismo, esté agente
aduce que el demandado inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 es
constitucional, toda vez que en su entender las medidas alternativas de
restitución jurídica y material obedecen a la imposibilidad fáctica y jurídica
de restituir el inmueble despojado y garantizan de "otra forma" el
derecho a la restitución de tierras de las víctimas del conflicto armado.
1.3.6.26. A su vez, sobre los
Proyectos de Interés Nacional Estratégicos (PINE), considera que a pesar de
tenerse un vínculo que se consolida en los derechos de propiedad que asisten a
la víctima sobre el inmueble despojado, no puede entenderse este derecho como
absoluto, como quiera que la propiedad debe ceder a la utilidad pública y al
interés general.
1.3.6.27. Así mismo, resalta en que
contrario a lo alegado por los demandantes, "la imposibilidad jurídica
a la que hace referencia el artículo, únicamente tiene aplicación para aquellos
casos en los que por la ejecución legitima del proyecto, se requiera adquirir
el predio. En consecuencia, no afecta el derecho a la restitución jurídica y
material en aquellos inmuebles que pese a ubicarse al interior de estos
proyectos, no se requieran adquirir para el desarrollo del mismo".
1.3.6.28. En estos términos,
considera que el artículo 50 debe ser declarado exequible, ya se sustenta en
una finalidad constitucionalmente admisible y compatible con el interés
general; además, es excepcional para las víctimas, al operar únicamente para
proyectos declarados como de Interés Nacional y Estratégico.
1.3.6.29. Ahora, sobre el cargo de
inconstitucionalidad del artículo 173 de la Ley 1753 el interviniente hace un
pronunciamiento encaminado a que se declare la exequibilidad del mismo. En su
sentir es equívoca la interpretación de los demandantes, en el sentido que no
está permitiendo la explotación de recursos naturales en paramos, por el
contrario -según aduce- ésta es una legislación que pretende sustraer de forma
definitiva la actividad minera en los páramos, y darle herramientas de orden
legal al Gobierno para revisar las licencias ambientales que fueron otorgadas
en áreas sensibles.
1.3.6.30. De esta forma, para el
interviniente la finalidad que persigue esta Ley es "dotar al
gobierno de herramientas para un mayor control y seguimiento de esta actividad
sobre aquellos títulos que ya habían sido obtenidos legítimamente y
limitándoles a sus titulares cualquier posibilidad de prórroga con el fin de
minimizar y mitigar la afectación que dicha actividad produce en términos
ambientales", por lo que la misma debe ser declarada exequible,
en aras de proteger al medio ambiente sano.
1.3.6.31. Por otro lado, la
intervención pretende la declaratoria de exequibilidad del artículo 179 de la
Ley 1753 de 2015, indicando que no hay trasgresión en ningún derecho
fundamental, en tanto ésta ley es mucho más exigente en cuanto a los requisitos
de información para el otorgamiento de la licencia ambiental, y se inspira en
la creación de un procedimiento ágil y expedito que no lastre con la
rigurosidad en la valoración de los hechos y el análisis de impacto, protegiendo
a la comunidad y el acceso eficiente a la administración de justicia.
1.3.6.32. Por último, sostiene
que el artículo 192 de la precitada Ley es constitucional, ya que hay una
presunta deficiencia en la carga argumentativa que lleva a desdibujar la
capacidad de los entes territoriales con el único fin de atacar la norma.
1.3.6.33. Contrario sensu, la
intervención solicita que la disposición se declare exequible, con fundamento
en que el fin de la norma no es inconstitucional, pues por un lado la norma
busca: generar un procedimiento que desarrolle el principio de concurrencia, y
permita a los municipios participar y presentar los estudios que sustenten la
necesidad de adoptar medidas de protección ambiental. Por otro lado, la norma
brinda espacios de participación donde se concrete un análisis serio y decisivo
sobre la protección al ambiente "desligado de apreciaciones y/o
especulaciones".
1.3.7. AUTORIDAD NACIONAL DE
LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA)
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por intermedio del
apoderado Ramiro Ezequiel, solicita que se declare la exequibilidad de los
artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.7.1. Sostiene que,
la primera norma reseñada es constitucional dado a que el proceso de
elaboración del instrumento normativo de planeación, ha contado con amplios
espacios de discusión y fortalecimiento, ya que a través del despliegue de
todos los instrumentos de trazado de política ambiental, se concreta plenamente
el deber de protección y participación en el tema ambiental.
1.3.7.2. Establece que
este apartado de la Ley no tiene propósito distinto que el de generar
consonancia entre el Decreto 1076 de 2015 y la regulación de licenciamiento
ambiental de la Ley 99 de 1993, debido a que de la modificación normativa se
deriva un grado de desprotección al desarrollo y a la inversión en este tipo de
proyectos.
1.3.7.3. Considera que
la norma es constitucional, pues su finalidad no debe ser interpretada como un
menoscabo al principio del medio ambiente, sino como una autentica búsqueda por
una regulación coherente y un procedimiento solventado en los principios
fundamentales de la función pública.
1.3.7.4. Arguye
que el cargo de omisión legislativa por vulneración al derecho a la
participación no procede, dado que existen dentro del ordenamiento ambiental
otras normas que garantizan la participación de los indígenas y otras
comunidades. En estos términos, considera que mal se haría al declarar la
inexequibilidad de una norma que no deroga, ni varía la naturaleza de estos
derechos ya reconocidos dentro de leyes anteriores.
1.3.7.5. De la misma
manera, considera que el artículo 192 de la Ley 1753 debe ser declarado
exequible, en tanto no se limitan las funciones de evaluación, control,
seguimiento y mitigación de la autoridad ambiental. Es más, a través de la
institución de la licencia ambiental o a través de la activación del ius
puniendi, se puede ejercer la autonomía territorial en materia
ambiental -corrigiendo y mitigando cualquier daño de manera directa-.
1.3.8. LA IMPRENTA NACIONAL
La Imprenta Nacional, por medio del apoderado Luis Ariel Rojas
Castañeda, manifiesta que la entidad "no tiene bajo su competencia
la función de Preparar e Impulsar proyectos de ley ante el Congreso de la
Republica" y que por ende no se pronunciara de fondo sobre la
inconstitucionalidad de la ley y se acogerá a los argumentos presentados por el
Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio del Interior.
1.3.9. UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN A VÍCTIMAS
La Unidad Administrativa Especial para la Atención de Victimas mediante
el apoderado Luis Alberto Donoso, solicita como medida principal la
declaratoria de inhibición; y, como medida subsidiaria la declaratoria de
exequibilidad del artículo
50 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.9.1. Asegura, que en
el cargo de vulneración al carácter prevalente de la reparación de las
víctimas, los demandantes adolecen del requisito de certeza, pues cierran su
discusión en las medidas de reparación, pero no hacen alusión al ámbito de
justicia transicional que las rodea.
1.3.9.2. Sobre el fondo
del asunto, el interventor, aduce que los Proyectos de Interés Nacional y
Estratégicos, no desconocen o trasgreden los derechos de las víctimas, en vista
de que no siempre es posible que opere la medida de restitución material del
predio.
1.3.9.3. En este
sentido, señala el amicus curiae que garantizar el derecho a
la reparación a través de medidas de restitución equivalentes o compensatorias,
inexorablemente ampara el derecho de las víctimas.
1.3.9.4. Manifiesta, que
la medida no restringe la facultad de jueces y magistrados en especializados en
restitución de tierras, para pronunciarse sobre la nulidad de negocios
jurídicos y actos administrativos que limiten el derecho a la reparación.
1.3.9.5. Ahora bien, con
ocasión al derecho a la igualdad de las victimas del despojo y abandono
forzado de tierras, precisa que la medida es congruente y proporcional, pues ve
armonizada la prevalencia del interés general y el desarrollo y crecimiento económico
con el derecho de las victimas del despojo, ofreciéndoles medidas alternativas
de restitución pecuniaria, y creando una nueva categoría de compensación.
1.3.9.6. En resumen, la
Unidad Administrativa Especial para la Atención de victimas solicita, como
medida principal solicita la declaratoria de inhibición y como medida
subsidiaria requiere la declaratoria de exequibilidad del artículo
50 de la Ley 1753 de 2015,
omitiendo pronunciarse sobre el articulado demandado en su conjunto.
1.3.10 SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD
La Superintendencia Nacional de salud a través del apoderado Federico
Alfonso Núñez García solicita que se declaren exequibles los artículos 67 y 68
de la Ley
1753 de 2015.
1.3.10.1 Aduce este interviniente, que no existe una prueba irrefutable que
cuestione con certeza la presunción de legalidad que respalda la Gaceta del
Congreso No 266 de 2015, pues de acuerdo con los diferentes anexos y pruebas,
la gaceta efectivamente fue publicada el 5 de mayo.
1.3.10.2 Destaca que el presunto vicio señalado en la demanda, es una apreciación
subjetiva de los demandantes carentes de fuerza probatoria. Insiste que, de
encontrarse una irregularidad dentro del proceso de elaboración de la Ley en el
trámite de conciliación, ésta debe favorecer al legislador, en virtud del
principio in dubio pro legislatore.
1.3.10.3 De otro lado, en lo tocante con el tiempo de socialización del informe
de conciliación en el diario oficial, la intervención anota que la publicación
tuvo lugar el día anterior al debate y la votación. Es decir, -en los términos
de las Sentencias C-840 de 2008 y C-376 de 2008-
se llevó a cabo 24 horas antes del debate, tal como lo exige la jurisprudencia.
1.3.10.4 Con respecto, al cargo de violación a la simultaneidad en las sesiones,
el interviniente alega que no es aceptable la extensión interpretativa que los
demandantes hacen sobre el artículo
93 de la Ley 5 de 1992,
pues las prohibición de sesiones simultaneasen para las comisiones accidentales
no es equiparable o ampliable a las comisiones permanentes. Pues las dos clases
de comisión tienen duración diferente y una regulación especial y determinada.
1.3.10.5 De cara a la presunta irregularidad por falta de realización de votación
nominal y pública, el amicus curiae manifiesta que de la
lectura del 113 Superior se educe que la exigencia de votación publica y
nominal no es una disposición aplicable para las comisiones accidentales,
pues el trámite que rige para las comisiones conciliadoras es especial por la
voluntad misma del Constituyente.
1.3.10.6 Anota sobre el cargo de inconstitucionalidad por indebida realización
del informe de conciliación, que el escenario para ventilar esas
irregularidades es el debate parlamentario, ya que son los congresistas los que
tienen que advertir este tipo de irregularidades.
1.3.10.7 Aduce que, mal se haría si se revisa en sede Constitucional un vicio
pre-constituido deliberadamente por el demandante, toda vez que la acción
pública de inconstitucionalidad, no es la sede para hacer alegaciones
encaminadas a suplir la negligencia de los Congresistas en desmedro de la
legítima voluntad democrática.
1.3.10.8 Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el interviniente solicita
la declaratoria de exequibilidad de los artículos 67 y 68 de
la ley
1753 de 2015 omitiendo pronunciarse sobre los demás
artículos demandados.
1.3.11. UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE
TIERRAS DESPOJADAS
La Unidad a través de su director jurídico Rubén Darío Revelo Jiménez,
se pronuncia únicamente con respecto a la demanda en el artículo 50 parcial,
solicitando la inhibición y en subsidio la declaratoria de exequibilidad, y
guardando silencio sobre el resto de normas y cargos obrantes en el libelo de
demanda de inconstitucionalidad.
1.3.11.1. El interviniente se
pronuncia sobre el fondo del asunto, aduciendo que de acuerdo con el
artículo 69 de la Ley 1448 de 2011 hay diferentes formas y mecanismos
subsidiarios que puede adoptar el Estado para restituir, indemnizar,
rehabilitar y satisfacer las garantías de no repetición de las víctimas. Así
las cosas manifiesta que, el Estado puede permitir el acceso a terrenos con condiciones
similares, y en el caso de no ser posible una compensación de dinero.
1.3.11.2. Sin embargo la
intervención, a pesar de mostrar entendimiento sobre las premisas demandadas y
la demanda, y después de hacer una lectura de los derechos que le asisten a las
víctimas del conflicto y las normas demandadas, considera que los accionantes
no cumplen con la carga de especificidad, pertinencia y suficiencia en la
acción ciudadana.
1.3.11.3. Afirma el interviniente que
los demandantes, no completan con el requisito de certeza, pues considera que
los mismos cierran la discusión en las medidas de reparación, sin incluir en su
acción el ámbito de justicia transicional de la Ley 1448 de 2011 y
sin tener en cuenta las remisiones de esta disposición a otras normas.
1.3.11.4. Ahora, en el aparte de su
petición subsidiaria sostiene que no hay violación alguna del derecho a la
igualdad ni al carácter preferente de la restitución, pues la Ley es un reflejo
de que en la realidad hay circunstancias que impiden proteger de manera invariable
la relación entre una víctima y un predio, por lo que se hace necesario que se
consagren otras formas para garantizar el derecho a la restitución.
1.3.11.5. Sobre el cargo
de violación los derechos de las víctimas y del carácter preferente de
la restitución, considera que la restitución por imposibilidad jurídica es
constitucional, toda vez que es excepcional, y se configura únicamente cuando
se trate de inmuebles que deban ser adquiridos para la ejecución del proyecto,
sin restringir el derecho a la restitución. Lo anterior, porque por un lado los
jueces o magistrados de tierras pueden decretar la nulidad de negocios
jurídicos o actos administrativos en esta materia; y por otro lado, porque la
Ley no cercena ni restringe otras vías para adquirir una reparación.
1.3.11.6. De otro lado, este
interviniente considera que la declaratoria de imposibilidad de restitución de
tierras en los Proyectos de Interés Nacional Estratégico, no menoscaba el
derecho a la igualdad de las víctimas de despojo y abandono forzado de tierras,
ya que el mismo tiene como finalidad armonizar el interés público manifestado a
través de estos proyectos, con la política de restitución de tierras despojadas
y abandonadas forzosamente, sin obstruir el acceso a la verdad, la justicia y
la reparación.
1.3.11.7. Concluye indicando que la
respuesta estatal de generar acciones afirmativas como la compensación -al no
ser posible el retorno al lugar de origen de las personas que fueron víctimas-,
resulta proporcional y no lesiona el valor fundamental de la igualdad, en vista
de que constituye otra forma de garantizar el derecho fundamental de
restitución de tierras.
1.3.11.8. Por todo lo anterior,
omitiendo pronunciarse sobre el resto de cargos, solicita principalmente que la
Corte Constitucional, declare que la totalidad de cargos de fondo formulados
contra el artículo
50 de la Ley 1753 de 2015 sean
desestimados y resueltos en un sentido inhibitorio; y que subsidiariamente el
artículo sea declarado exequible.
1.3.12. INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN
DE RECURSOS BIOLÓGICOS ALEXANDER VON HUMBOLDT
Brigitte LG Baptiste Ballera, Directora General del Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, señala que el
Instituto ha enviado en ocasiones anteriores varios conceptos en materia de
páramos, dentro de los cuales señala el concepto técnico solicitado por la
Senadora Claudia López, en el que aclara las definiciones posibles para
“Ecosistema Páramo”, realizando la diferenciación con el concepto “área de
páramo delimitada” como concepto que emerge de la Ley 1753 de 2015.
1.3.12.1. Aclara que, desde diversos
puntos de vista científicos, legales y jurisprudenciales, en la denominación
“ecosistema de páramo” se incluyen las áreas que han sido objeto de alteración
o intervención por actividades antrópicas. De lo que colige que la ausencia de
vegetación nativa, no es óbice para cambiar la denominación del ecosistema de
páramo.
1.3.12.2. Enfatiza en que la
complejidad y la diversidad en los ecosistemas requieren del perfeccionamiento
del marco normativo, de forma que se dé respuesta a las necesidades de la
multiplicidad de contextos sociales y económicos que confluyen en la
problemática ambiental, junto al bienestar de la población.
1.3.12.3. Arguye la existencia de una
necesidad de diferenciar los tipos de usos al interior del páramo, para
trasladar la reglamentación a categorías más precisas; particularmente en lo
que se refiere a las actividades agropecuarias. Reitera la inconveniencia del
desarrollo de actividades mineras en los ecosistemas de páramo, de modo que
éstos deben ser excluidos de la actividad minera por su especial fragilidad y
vulnerabilidad como ecosistema, amén además, de su relevancia como proveedor de
servicios ecosistémicos para el bienestar de la población.
1.3.12.4. Plantea que no es
conveniente que se limite la discusión a la caracterización y delimitación del
ecosistema de páramo, sino que deben crearse regímenes jurídicos fuertes, de
modo que “permitan establecer una reglamentación sobre los modos de uso del
ecosistema, los cuales se deben basar en los criterios de sostenibilidad,
participación social y gestión integral del territorio, antes que la
prohibición genérica y taxativa de actividades”.
1.3.12.5. Señala que desde un punto
de vista técnico científico, en el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015,
en la zona denominada “área delimitada como paramo” se habla de prohibición
total de actividades mineras, contrario de los proyectos que ya cuentan con
permisos ambientales anteriores a febrero de 2010, los cuales deberán ser
estudiados y revocados en caso de hallarse riesgo para la subsistencia del
ecosistema. Pero no obstante a juicio de la interviniente en el artículo 173
nada se dice respecto de las zonas “no delimitadas” pero que hacen parte del
ecosistema de los páramos, puesto que en estas áreas no delimitadas existe un
alto riesgo de intervención de las actividades mineras.
1.3.12.6. Lo anterior debido a que,
si bien se señala que no se otorgarán nuevos títulos mineros, nada se dice de
los títulos mineros vigentes y la posibilidad de que éstos sean renovados. Lo
que en el plano práctico representa que las actividades mineras desarrolladas
fuera del “área delimitada como páramo”, pero en terrenos que hacen parte del
ecosistema mismo, continúan sin una reglamentación que proteja la integridad
del ecosistema atendiendo a su vital importancia.
1.3.12.7. Aduce que en el área
delimitada se realizarán actividades mineras de forma legal, por lo menos,
hasta el año 2040 (de los títulos que cuentan con licencia), mientras que, en
las áreas no reconocidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
la minería no será objeto de reglamentación alguna, salvo la prohibición de
otorgar nuevos títulos. Lo anterior a juicio de la interviniente pone en riesgo
la protección de los páramos, puesto que no se precisan criterios exactos para
la delimitación de las áreas. De modo que el artículo 173 solamente se limita a
mencionar que la diferenciación de las áreas debe hacerse por medio de
criterios “técnicos, sociales y económicos”.
1.3.12.8. Sintetiza su intervención
afirmando que la diferenciación entre las dos categorías de la ley, es
insuficiente toda vez que no prohíbe efectivamente la realización de
actividades mineras en los ecosistemas de páramo o paramunos; lo cual no hace
efectiva la prohibición de realizar prácticas mineras en los páramos.
1.3.13. ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE
COLOMBIA (ANDI)
La
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, por intermedio de Bruce Mac
Master en calidad de representante legal solicita que se declare la
exequibilidad de los artículos de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de
la Ley
1753 de 2015 pues considera que los mismos cumplen con
todos los postulados legales y constitucionales sobre los que descansa el
principio de democracia.
1.3.13.1. En función a la presunta inconstitucionalidad por
las sesiones simultaneas de la comisión accidental de Conciliación y de la
Plenaria del Senado de la república, el interviniente discrepa con la posición
de los actores, al considerar que no se puede aplicar el artículo
93 de la Ley 5 de
1992 de forma extensiva a situaciones diferentes a las Comisiones Permanentes y
Plenarias, toda vez que las Comisiones de Conciliación tienen un carácter
accidental y una finalidad precisa (superar la discrepancia entre los textos
aprobados).
1.3.13.2. Con ocasión a la imputación a la ley, por la
presunta carencia de votación nominal y publica por parte de la Comisión
Accidental de Conciliación, el interviniente indica que en la gaceta 266 de
2015 contiene informe de conciliación, donde aparecen las firmas los ocho
congresistas designados en la comisión, lo que –a su sentir- significa que el
informe de conciliación fue aprobado por unanimidad y por ende le era aplicable
el supuesto de votación ordinaria contemplado en el numeral 16 del artículo 129
de la ley
5º de 1992.
1.3.13.3. Aunando a lo anterior, el amicus
curiae nos señala, que la finalidad que respalda la votación
publica y nominal, tiene que ver con garantizar niveles de razonabilidad y
transparencia en el texto definitivo de una Ley y dentro de las plenarias como
manifestación ultima de la voluntad democrática, y no como lo pretende el
demandante, en -comisiones accidentales y en debates
instrumentales-.
1.3.13.4. Resalta que la jurisprudencia da algunas
luces sobre la naturaleza de las comisiones accidentales de
conciliación, y que a pesar de no haber sido objeto de regulación legal alguna,
Sentencias como la C-730 de 2011 sugieren que al existir “discrepancias
en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de
conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes,
quienes reunidos conjuntamente procurarán conciliar los textos, y en caso de no
ser posible, definirán por mayoría”. (Negrilla fuera del texto)
1.3.13.5. Ahora, en lo relativo al cargo de indebida
elaboración del informe de conciliación este sujeto procesal entiende que el
informe de conciliación publicado cumple con lo ordenado por la Corte, toda vez
que éste es producto de un estudio juicioso del articulado, y se concreta en
propuestas claras y específicas para ser debatidas en plenarias.
1.3.13.6. En conclusión, el interviniente solicita a la Corte
que declare exequibles los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64,
67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley
1753 de 2015 y prescinde de un pronunciamiento de fondo sobre el resto del
articulado demandado de fondo.
1.3.14. ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE
DISTRIBUIDORES DE ENERGÍA ELÉCTRICA
La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica, por
intermedio de su representante legal y Director ejecutivo José Camilo Mancar
Jattin, se oponen a los presuntos vicios de forma de los artículos 15, 16,
20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248,
262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015; y se oponen a los vicios de
fondo del artículo de la misma Ley, solicitando la exequibilidad de los
precitados artículos.
1.3.14.1. Acerca de los
vicios de trámite este interviniente considera que dichos vicios no están
llamados a prosperar en virtud del principio de instrumentalidad de las formas
procesales, pues no conculcan algún principio constitucional, no afectan el
proceso de formación democrática, ni desconocen la estructura básica
institucional del procedimiento legislativo, diseñada por la Constitución y la
Ley.
1.3.14.2. Con respecto a la presunta
inconstitucionalidad de los artículos conciliados por falta de realización de
votación nominal y pública, aduce que no existe desconocimiento, pues de
acuerdo con lo previsto en el 133 de la Carta, el orden constitucional prevé
una excepción a este tipo de votación -cuando la Ley lo establezca-, y como
quiera que el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 contempla está excepción para
casos análogos, no debe prosperar la inconstitucionalidad de las normas.
1.3.14.3. Ahora, sobre el cargo de
inconstitucionalidad por indebida realización del informe de conciliación
-manifiesta-, que el informe fue publicado dentro del trámite legislativo y el
texto conciliado fue votado y aprobado por las plenarias del Senado y Cámara, a
su vez considera que de persistir el vicio mencionado, el mismo ya fue
saneado "por la decisión de las plenarias".
1.3.14.4. Con relación al cargo de
inconstitucionalidad por sesiones simultaneas entre las sesiones de la comisión
de conciliación y la plenaria del Senado, este amicus curiae considera
que mal hacen los demandantes al pretender que se extienda la prohibición del
artículo 93 del Reglamento del Congreso a la comisión de conciliación,
pues está extensión es errónea desde las reglas de la interpretación y no se
encuentra dentro del articulado relacionado con las sesiones de comisión de
conciliación.
1.3.14.5. De otro lado, el
interviniente se pronuncia enfocándose en los posibles vicios de forma dentro
del artículo 191, aduciendo que existen valores constitucionales que priman
sobre cualquier cuestionamiento en el artículo, ya que el mismo suple algunos
vacíos legislativos de cara a la prestación eficiente del servicio de
alumbrado.
1.3.14.6. En suma, este sujeto,
guardando silencio sobre las normas demandadas de fondo, solicita que se
declare la exequibilidad de las normas cuestionadas por vicios de trámite o
procedimiento de la Ley 1753 de 2015, haciendo especial énfasis en la
exequibilidad artículo 191.
1.3.15. LA ASOCIACIÓN AMBIENTE Y
SOCIEDAD Y LA ORGANIZACIÓN AIDA
1.3.15.1. En
representación de las dos organizaciones e interviniendo a través de Astrid
Puentes, Carlos Lozano Acosta y Astrid Milena Bernal, solicitan que se declare
la inexequibilidad del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.15.2. Como primer
punto estos intervinientes consideran que, desde la perspectiva ambiental, los
páramos son importantes por sus características climáticas, geológicas, y
biológicas, pues según aducen prestan servicios ambientales a más de cien
millones de personas en el mundo y cumplen un rol vital en la mitigación del
cambio climático global, al ser importantes sumideros de carbono y proveer el
70% del agua dulce en Colombia.
1.3.15.3. Recalcan en la
valor de estas “fábricas de agua” exponiendo que su
deterioro, puede tener impactos transfronterizos, pues según aducen, hay
complejos cercanos a la frontera que alimenta cuencas hidrográficas de países
vecinos. En el caso de Santurbán y el Sumapaz nos indican que están
conectados en sus elementos bióticos y abióticos con el territorio venezolano y
ecuatoriano.
1.3.15.4. A su vez, uno
de los mayores desafíos para la fragilidad de estos sistemas ecológicos
es la minería a gran escala, pues según indican, la remoción de vegetación y
material del subsuelo tiene un efecto directo sobre los recursos hídricos
superficiales y subterráneos de los que depende el consumo humano.
1.3.15.5. Señalan de cara
a la protección a paramos, que al comparar la legislación demandada con
las garantías legales y jurisprudenciales que se han desarrollado antes de la
Ley[2], se evidencia que el gobierno desmejoró el estándar jurídico de
protección, pues según resaltan -la nueva legislación a diferencia de la
anterior, sujeta la protección a paramos a la delimitación y únicamente protege
el área de los páramos que el gobierno quiera demarcar de forma
discrecional-.
1.3.15.6. Manifiestan refiriéndose a los elementos del
derecho ambiental internacional[3], que existe una obligación convencional y consuetudinaria de protección
a paramos que el Estado Colombiano que se debe cumplir de buena fe,
particularmente en momentos de escasez. En este sentido, determinan que
la Convención sobre el Derecho de los Usos de Cursos de Agua internacionales para
fines distintos a la navegación, consagra la obligación de hacer que los
cursos del agua sean utilizados de forma razonable y equitativa, teniendo en
cuenta variables geográficas, hidrográficas, hidrológicas y
ecológicas.
1.3.15.7. Ahora, señalan que la Corte Internacional de
Justicia ha determinado las obligaciones de los Estados en relación que las
fuentes de agua dulce, requiriendo un uso – racional, óptimo y coordinado- de
los recursos hídricos, capaz de prevenir la contaminación y de conservar el
ambiente acuático[4].
1.3.15.8. En el mismo sentido, indican que la protección de las fuentes de agua
dulce también se rige por los principios generales del derecho ambiental
internacional como: el principio de prevención del daño transfronterizo,
precaución, evaluación del impacto ambiental y el de responsabilidad sobre los
daños producidos por las externalidades negativas. Y que estos principios deben
ser aplicados por los operadores judiciales y utilizados dentro de las
funciones regulatorias en el caso de los páramos.
1.3.15.9. En relación con las obligaciones internacionales, consideran que los
páramos al ser una parte clave en el ciclo de carbono y en el proceso de cambio
climático, les es aplicable la regulación global consagrada en “El
convenio Marco del Cambio de Climático de Naciones Unidas” haciendo
de inexcusable cumplimiento la conservación, el uso sostenible, e inventario de
capacidades de absorción y todas las obligaciones tendientes a la conservación
de ecosistemas.
1.3.15.10.Sostienen que al hacer una lectura de estos principios consagrados por
las Naciones Unidas, se deriva un incumplimiento en las normas demandadas, y
que de ser aprobado un Plan Nacional de Desarrollo que contemple la posibilidad
de hacer minería en páramos, el Estado Colombiano desconoce las obligaciones
del Convenio Marco de Cambio Climático.
1.3.15.11.De la misma manera, afirman que los estándares jurídicos de
participación e información, en materia ambiental son relevantes en este juicio
de Constitucionalidad y sirven como base para la materialización efectiva de
-los derechos al ambiente sano y al agua- afectados como se indica en la
demanda de inconstitucionalidad.
1.3.15.12.Para este interviniente, si se mira la Ley bajo los estándares vigentes
del derecho internacional en materia de participación pública ambiental
contemplados en la Declaración de Rio de Janeiro y en la Convención de Aarhus,
la misma debe ser declara inexequible, al no permitir la participación
ciudadana en decisiones que hacen parte de la Democracia ambiental.
1.3.15.13. Por todo lo anterior, la parte interviniente afirma que el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 debe ser declarado inexequible.
1.3.15.14. El Instituto Científico y Técnico Geológico Colombiano adscrito al
Ministerio de Minas y Energía, por medio del Jefe de la Oficina Jurídica David
Felipe Franco Santamaría solicita que se declare exequible el incito 7°
del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015.
1.3.15.15.Pues considera que el cargo formulado es insuficiente y abstracto, ya
que según aduce el cargo no profundiza en las razones por las cuales la
restricción del legislador es desproporcionada o irrazonable.
1.3.15.16.Señala que del artículo 2 de la Ley 1712 de 2014 deviene una la potestad
de configuración legislativa en el marco de toda limitación al derecho de
información, por lo que el demandante debe demostrar un uso desproporcionado e
irrazonable de la potestad.
1.3.15.17.Indica que contrario a la tesis esbozada por el demandante, la norma no
debe justificar las razones por las cuales se impone la restricción del acceso
a la información pública, pues considera que la única finalidad de una norma es
permitir o castigar un comportamiento, sin que sea obligatorio consignar una
justificación.
1.3.15.18.Sostiene que el artículo demandado no puede ser visto de forma aislada,
pues el mismo debe ser armonizado con los lineamientos de la Ley
del Plan y leído de forma acorde con “una visión de planificación,
de largo plazo prevista por los objetivos de desarrollo sostenible.”
1.3.15.19.Considera que la tensión entre el principio de publicidad y el interés
general manifestado en el desarrollo económico sostenible y ambiental, debe ser
interpretada a favor del segundo principio mencionado, lo que implica que para
los intervinientes, la interferencia en el principio de publicidad se hace
razonable, cuando en pro de defender el medio ambiente y la transparencia en
los procesos de selección objetiva se limita cierta información para
materializar un proceso contractual objetivo, transparente, confiable y
oportuno.
1.3.15.20.Estos intervinientes únicamente se pronuncian, solicitando la
inexequibilidad del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, sin tomar en
consideración el resto de cargos formulados en el libelo de la demanda.
1.3.16. CENTRO DE ESTUDIOS DE
DERECHO, JUSTICIA Y SOCIEDAD -DEJUSTICIA-
En representación de "Dejusticia" los ciudadanos César
Rodríguez Garavito, Rodrigo Uprimny, Diana Rodríguez Franco, Mauricio
Albarracín, Aura Patricia Bolívar Jaime, Diana Isabel Güiza Gómez, Helena Paola Botero Arcila, Laura
Gabriela Gutiérrez Baquero y Angie Paola Botero Giraldo intervienen solicitando que los artículos 50, 173 (párrafo primero), 179
y 192 de la Ley 1753 de 2015, sean declarados inexequibles.
1.3.16.1. Señalan que en su concepto el
artículo 192 de la ley es inconstitucional, en razón a que desconoce el
artículo 228 Superior, y el precedente constitucional sentado en la sentencia
C-123 de 2014, pues prevé la creación de un procedimiento mediante el cual la
participación de las entidades territoriales en las decisiones sobre la toma de
medidas de protección frente a las afectaciones de la actividad minera no es
activa y eficaz como lo dicta la jurisprudencia, excluyendo injustificadamente
a las autoridades territoriales, de ser arte y parte de la protección de los
recursos naturales en su territorio.
1.3.16.2. En este sentido, este grupo
de intervinientes resalta que el artículo 228 de la Constitución predica un
orden normativo descentralizado, que bajo los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiaridad dota a las autoridades locales para intervenir en
asuntos ambientales de manera "armónica y coordinada"[5] con el gobierno nacional, sin que esto signifique excluirlas. Generando
así la obligación de hacer que las instituciones ambientales se acerquen
geográfica, social y culturalmente al asociado, teniendo como vehículo el
principio de subsidiaridad constitucional y ambiental.
1.3.16.3. El mismo sería definido por la jurisprudencia como un "criterio,
tanto para la distribución como para el ejercicio de las
competencias". "(...)" que "Desde una
perspectiva positiva significa que la intervención del Estado y la
correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más
próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un
criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa el principio de subsidiaridad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización solo pueden interferir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se muestren incapaces
o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades "
1.3.16.4. Ahora, en el sentir de los amicus curiae no se
desarrolló de forma plena en la demanda de inconstitucionalidad el principio de
subsidiaridad y rigor subsidiario como cargo, y este resulta relevante
constitucionalmente hablando, en razón a que -según la intervención- se está
sustrayendo la autonomía de las autoridades ambientales para tomar medidas de
protección al ambiente que los rodea de manera inmediata, y se le está quitando
acento al principio legal y constitucional de rigor subsidiario, al dictar que
el municipio solamente puede proponer al gobierno central medidas de protección
al ambiente sano, sin permitir que éste tome acciones directas en la mitigación
del daño ambiental, o haga parte de un dialogo interinstitucional y democrático
que de garantía plena de un medio ambiente sano en el ámbito regional y
departamental próximo a su entorno social y ecológico.
1.3.16.5. De otro lado, los intervinientes consideran que según el marco
Constitucional, la expedición de códigos y/o procedimientos sancionatorios de
cualquier naturaleza tiene reserva legal, por lo que cualquier desarrollo por
parte del ejecutivo tendiente a codificar o regular de forma sistemática una
materia como la intervención de los entes territoriales dentro del marco
organizacional del medio ambiente, trastocaría el núcleo esencial del artículo
29 de la Carta e implicaría una trasgresión abierta de los artículos 114 y 150
Superiores.
1.3.16.6. De modo que según aquella corporación, la ley deviene inconstitucional
al indicar que "El gobierno establecerá el procedimiento para que
las entidades territoriales puedan proponer al Ministerio de minas y
energía" (...) medidas de protección" en razón a que según
su decir, se usurpa una competencia exclusiva del ramo legislativo[6].
1.3.16.7. En conclusión, la parte
interviniente considera que debe declararse la inexequibilidad del artículo 192
de la Ley en comento, en razón a que éste al determinar que las entidades
territoriales solamente podrán "proponer medidas de protección del
ambiente sano y las cuencas hídricas", excluye a las autoridades
directa y constitucionalmente competentes de la concreción de una política
ambiental armónica y coordinada; despoja de a los ciudadanos el derecho de
tener una autoridad policiva, de control y de fomento ambiental cercana a sus
necesidades más próximas; y trasgrede el principio de reserva legal, vaciando
la competencia para expedir códigos, ubicada -para la parte interviniente-
exclusivamente en cabeza del legislador.
1.3.16.8. A su turno, los
intervinientes consideran que también debe ser inconstitucional el parágrafo
primero del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, pues a su parecer viola la
obligación estatal de no regresividad en materia de protección del medio
ambiente.
Para los intervinientes, -la realización de actividades económicas en
los páramos había sido prohibida por la Ley 1450 de 2011-, lo que implica, que
alterar tal situación de prohibición en un sentido más restrictivo para el
ambiente, y autorizar la explotación en los términos dados por el Plan Nacional
de Desarrollo, puede generar una situación menos favorable, y atentar contra el
mandato de progresividad de la protección del medio ambiente.
1.3.16.9. Al respecto argumentan, que
existe una obligación de cabeza del Estado de no generar medidas regresivas en
el desarrollo al medio ambiente como derecho Económico, Social y Cultural, ya
que de desfavorecer los derechos ya logrados opera una presunción de
inconstitucionalidad, y la misma según aducen, solamente puede frustrarse
probando la existencia de un fin legítimo, necesario, razonable y proporcional[7].
1.3.16.10. Fin que aseguran, puede ser
legitimo constitucionalmente por garantizar el desarrollo económico, pero no
idóneo o proporcional, en razón a que, según aducen, -existen otros mecanismos
adecuados para garantizar el desarrollo económico- que no necesariamente
implican la explotación de hidrocarburos en paramos, ni cargan consigo en pro
de obtener un beneficio económico -una afectación tan desproporcionada con el
desarrollo del medio ambiente sano y la conservación del agua como bien
jurídico relevante-.
1.3.16.11. En esta medida, de cara a
la declaratoria de inexequibilidad apoyando su postura en jurisprudencia del
Consejo de Estado, aseguran que si bien puede haber situaciones jurídicas
consolidadas, donde algunos agentes tienen títulos mineros o licencias ambientales
para explotar minerales e hidrocarburos de los páramos. Al ser la licencia
ambiental, una relación de derecho público y ambiental entre un particular y la
administración, no constituye como tal un derecho adquirido cierto como el de
las leyes civiles, ya que este es susceptible a modificaciones tendientes a
garantizar el "interés supremo de la colectividad y sus
necesidades inmanentes de progreso y equilibrio social"[8].
1.3.16.12. En conclusión, al prevalecer el interés ambiental sobre el
particular y por tratarse, según aducen, de un retroceso injustificado en la
protección de ecosistemas, concluyen que se viola la obligación del Estado
colombiano de no regresividad, y por ello aducen que la ley en el apartado 173
debe ser declarada inexequible.
1.3.16.13. En conclusión, en su sentir, al prevalecer el interés ambiental
sobre el particular y por tratarse, de un retroceso injustificado en la
protección de ecosistemas, concluyen que se viola la obligación del Estado
colombiano de no regresividad, y que por ello la ley en el apartado 173 debe
ser declarada inexequible.
1.3.16.14. Ahora, sobre el artículo 179 los intervinientes consideran que debe ser
declarado inconstitucional, ya que a su parecer desconoce la obligación del
legislador de garantizar la participación ciudadana en las decisiones que
afecten o puedan llegar a afectar al medio ambiente.
1.3.16.15. En este sentido, el ciudadano puede ayudar a identificar los impactos
del proyecto y proponer medidas para contrarrestarlos. La institución nos
indica que de la lectura de la lectura normativa, doctrinal y jurisprudencial,
el rol del ciudadano en el procedimiento de licenciamiento ambiental es clave
en la mitigación del riesgo ambiental, y -debe garantizarse su participación
real y efectiva en temas ambientales- de forma previa, representativa,
informada, activa y eficaz.
1.3.16.16. En esta medida, señalan que el proyecto al indicar el procedimiento de
trámite y expedición de la licencia ambiental omite señalar a la comunidad como
actor relevante, en este sentido, a pesar de que la ley prevé que la autoridad
puede solicitar información adicional, la Ley es vaga en la inclusión e
intervención de la ciudadanía. Los intervinientes resaltan, que la Ley
establece que "una vez en firme la decisión sobre información
adicional, el interesado contará con el término de un (1) mes para allegar la
información requerida", sin indicar quién puede ser el
interesado; o que margen de participación tiene la comunidad en el
procedimiento de allegar información relevante para la expedición de licencias
ambientales.
1.3.16.17. De otro lado, advierten los intervinientes, que la desprotección es tal,
que ni siquiera el artículo 72 de la Ley 99 de 1993 (que contempla audiencias
públicas en el trámite de licenciamiento ambiental) puede ser considerado como
norma supletoria para esta omisión legislativa, pues la misma consagra que el
trámite de audiencia pública, es un trámite "potestativo"
de "socialización del proceso" y no una instancia de
participación.
1.3.16.18. Así las cosas, a su sentir, el artículo 179 de la Ley del Plan, resulta
inconstitucional, al negarse a darle relevancia al "conocimiento
local" "(...)" y a "la evaluación nativa
de los impactos"[9]ambientales, apartando al
ciudadano de tener un espacio en proceso de otorgamiento de la licencia
ambiental.
1.3.16.19. A su vez, resalta que
cuando se desatiende "la definición de medidas de prevención,
mitigación y compensación correspondientes"[10] que los ciudadanos pueden y deben establecer, y se deja un vacío legal
que despoja al ciudadano de cualquier participación, se genera un
abierto desconocimiento de las normas del bloque de constitucionalidad y de los
precedentes del Tribunal Constitucional relacionados con el deber de permitir
la participación ciudadana[11].
1.3.16.20. En estos términos,
solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 179 de la Ley 1753 de
2015, al no existir en la misma un mecanismo de participación previa,
representativa, informada, activa y eficaz que incluya al ciudadano afectado
directamente, dentro del procedimiento de licenciamiento ambiental.
1.3.16.21. Por último, consideran que
el artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 debe declararse inexequible, pues no se
formulan los criterios básicos que determinan la procedencia de la limitación
del derecho a la restitución de tierras sobre los predios que sean destinados
para la ejecución de los PINE y en razón a que se violan los estándares
internacionales en materia de restitución de tierras de población desplazada.
1.3.16.22. En esta medida en vez de
dignificar y restaurar plenamente los derechos fundamentales de las víctimas,
teniendo como medida principal y preferente la restitución de tierras a
población desplazada, y reasentando al desplazado en su territorio, como lo
indica la Ley 1448 de 2011 y otros instrumentos internacionales de derechos
humanos. Según los intervinientes, se pone está en un segundo plano, pues se
prefiere una compensación con un predio de similares condiciones y una
compensación económica.
1.3.16.23. Ahora bien, los intervinientes
consideran que las medidas impulsadas por la Ley, no ofrecen ningún grado de
certeza sobre la suerte de las tierras y su relación con las víctimas, y por
ende resultan inadecuadas y desproporcionadas.
1.3.16.24. En primer lugar, porque
según manifiestan, los criterios que se deben tener en cuenta para declarar la
imposibilidad jurídica de restitución no son claros, y en segundo lugar
porque tampoco lo es la relación de entre los predios solicitados en
restitución y las zonas donde se implementaran los PINES. Lo anterior, según
indican, implica que los derechos que asisten a la población desplazada queden
en la incertidumbre y es suficiente para que la Ley sea declarada inexequible.
1.3.16.25. En esta misma línea, desde
el plano sustancial la intervención señala que la Ley debe ser declarada
inexequible, pues se trasgrede el derecho a la restitución y el derecho a la
propiedad de la población desplazada, debido a que según dicen se: i) ignora la
categoría de derecho fundamental de restitución dejando de lado su carácter
prevalente y preferente; ii) representa un retroceso en la garantía de ese
derecho por cuanto reduce significativamente los estándares de protección, y
las obligaciones establecidas en la Ley 1448 de 2011 que buscan impedir que
particulares aprovechen el contexto de violencia para obtener beneficios
económicos; y iii) sacrifica el derecho de las víctimas a recibir el predio
despojado o abandonado, sin que esté debidamente probada la consecución de un
beneficio que justifique tal decisión.
1.3.16.26. Desde el plano formal, la
intervención considera que al tratarse de una norma que permea en su contenido
material el núcleo fundamental del derecho a la restitución, fijando
limitaciones al mismo y señalando de una forma vaga el procedimiento para la
restricción del mismo, ante la reserva legal que se predica para este tipo de
materias, y ante la ambigüedad de la norma estamos ante una norma
inconstitucional.
1.3.16.27. En conclusión la parte
interviniente, solicita que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad
del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 debido a consideran injustificada y
desproporcional la limitación al derecho de restitución que hace la norma.
1.3.16.28. En suma, los amicus
curiae solicitan que el 50, 173 (párrafo primero), 179 y 192 de la Ley
1753 de 2015 sean declarados inexequibles, omitiendo un pronunciamiento de
forma o de fondo sobre el resto del articulado.
1.3.17. UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
La Universidad del Rosario
por intermedio de Gloria Amparo Rodríguez, docente e investigadora de la misma
institución, solicita que se declare la inconstitucionalidad de
la Ley 1753 de 2015 en los apartados 99, 173 y 179, basándose en las siguientes
razones:
1.3.16.1 En lo referente al artículo
99, indica que bajo el orden legislativo y constitucional que envuelve al medio
ambiente, permitir que en la vivienda rural se desarrollen sistemas sépticos
sin la obtención de un permiso, configura una regresión en materia de
protección constitucional al medio ambiente y al principio de desarrollo
sostenible.
1.3.16.2 Según la interviniente, el
principio de desarrollo sostenible y la obligación Estatal de protección a
recursos naturales está elevada a rango Constitucional[12], y permitir que el ordenamiento legal genere excepciones
injustificadas, o una legislación que flexibilice la balanza del desarrollo
sostenible en contra del medio ambiente, trasgrede el principio de
progresividad arraigado en el deber constitucional de prevenir los factores de
deterioro ambiental.
1.3.16.3 En este sentido, la interviniente sostiene que el artículo 173 de la Ley
resulta lesivo de la constitución verde o ecológica, contraría la función
ecológica que la Carta le otorga a la propiedad y en general restringe de
manera injustificada y regresiva el derecho al medio ambiente sano y la
protección especial a paramos.
1.3.16.4 En concreto, sostiene que la inexequibilidad surge cuando la regulación
sobre minería en los páramos, concreta una regresión legislativa ambiental. Y
el artículo 202 de la ley 1450 de 2011, prohíbe la"realización de actividades impactantes en
ecosistemas de paramo", y la actual Ley contempla una "prohibición
de realización de actividades impactantes en paramos delimitados por
el gobierno nacional".
1.3.16.5 En este punto según la amicus curiae, se genera una
interpretación más restrictiva con los derechos ya reconocidos al medio
ambiente, ya que, en vez de prohibir la realización de cualquier actividad
impactante en paramos, como lo contemplaba la Ley anterior, se permite que el
gobierno delimite el área del páramo, y eventualmente autorice la explotación
en algunas zonas, con base en estudios "técnicos, ambientales,
sociales y económicos" realizados por el mismo.
1.3.16.6 De otro lado, en relación con el "procedimiento para el
otorgamiento de licencias ambientales"contemplado en el artículo 179
de la Ley 1753 de 2015, la interventora hace un recuento normativo y doctrinal,
recalcando en la importancia social y constitucional del procedimiento de
otorgamiento de licencia ambiental, haciendo énfasis en que dicho procedimiento
es el punto donde se desarrolla -el principio de participación en materia
ambiental y se plasma la incidencia de todos los agentes en la construcción de
la política ambiental- obedeciendo al artículo 10 de la Declaración de Río de
Janeiro, contenida en nuestro ordenamiento vía bloque de constitucionalidad.
1.3.16.7 En específico, la preocupación de esta agente, se sustenta en que
bajo el sistema de otorgamiento y flexibilización en el procedimiento de
obtención de la licencia contemplado en la Ley del Plan, el tiempo que se le da
a la autoridad ambiental para estudiar el impacto ambiental y hacer el trámite
de licenciamiento resulta excesivamente corto, y pone en riesgo la máxima de
participación y democracia que solventan esta institución. Ya que según se lee
de la intervención, entre más agentes sociales y científicos intervengan en la
política de licenciamiento, y más tiempo haya para hacer un proceso que ataje
todos los riesgos ambientales, más coherente y garante de un medio ambiente
sano será el actuar de las autoridades.
1.3.16.8 En resumen, la interviniente considera que se desconoce la voluntad del
Constituyente, haciendo el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 inexequible,
cuando en el trámite de otorgamiento de la licencia ambiental se sacrifica una
vista -temporánea, interdisciplinaria, intersectorial y ajustada con las
expectativas sociales y ambientales- por un procedimiento excesivamente
flexible y tendiente a anteponer precipitadamente el desarrollo económico sobre
el medio ambiente.
1.3.16.9 Finalmente, la intervención versa sobre la inexequibilidad de la Ley
1753 de 2015 en los apartados 99, 173 y 179, y omite pronunciarse al respecto
del resto de los cargos.
1.3.18. UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
La Universidad Santo Tomas, por intermedio del apoderado y profesor de
la misma Carlos Rodríguez Mejía solicita que los artículos 16, 20, 23, 30, 41,
43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 de la Ley 1753 de 2015 sean declarados inexequibles.
1.3.18.1. En primer lugar, considera que el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 es
inconstitucional, pues a su ver impone una restricción desproporcionada del
acceso a la información ambiental a la ciudadanía, y contraria el artículo 10
de la Declaración de Rio sobre el Medio ambiente.
1.3.18.2. Señala, que es de vital importancia constitucional vincular al asociado
en procesos de protección al medio ambiente -a través de programas y acciones
públicas que empoderen al ciudadano- por lo que una limitación resulta
contraria a la máxima del medio ambiente sano y a las normas del bloque de
Constitucionalidad.
1.3.18.3. Ahora, el interviniente se opone al artículo 50 de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, expresando que este debe ser declarado inexequible, en
razón que se limita la reparación integral y el derecho a la justicia, verdad y
reparación.
1.3.18.4. Solventa su afirmación, señalando que las personas que acuden a
mecanismos de restitución de tierras, son víctimas del desplazamiento y sujetos
pasivos de un hecho internacionalmente ilícito, de donde deriva la obligación
Estatal de darles un trato especial y brindar una reparación que anule todas
las consecuencias del hecho ilícito.
1.3.18.5. Por último, sostiene que el artículo 173 de la Ley cercena el orden
constitucional, pues a su parecer “el permitir actividades de
exploración y explotación en minera y de hidrocarburos en estas zonas,
constituye un crimen contra el derecho al agua, puesto que los efectos
devastadores de estas actividades comprometen la vida de todos los seres vivos”.
1.3.18.6. En conclusión, el interviniente solicita la declaratoria de
inexequibilidad sobre los artículos 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68,
99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de
2015, omitiendo pronunciarse la totalidad de las normas señaladas como
inexequibles, y dejando de lado el resto de cargos cuestionados por la parte
accionante.
1.3.19. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por intermedio de su
directora y apoderada, Adriana María Guillén Arango, solicita a la Corte
Constitucional, "declararse, por un lado, inhibida para
fallar de fondo, en razón de la ineptitud sustantiva de algunos de los cargos
de la demanda, así como estarse a lo resuelto en los fallos C-035 de 2016 y
C-087 de 2016, en relación con otros cargos formulados", en subsidio,
propone "declarar exequibles todas y cada una de las disposiciones
objeto del presente control de constitucionalidad".
1.3.19.1. Con respecto a la formulación del cargo por presunta violación de la
prohibición de simultaneidad en las sesiones de comisión de conciliación,
manifiesta la interviniente que tal prohibición es inexistente toda vez que el
artículo 93 de la Ley 5ª de 1992 únicamente consagra tal prohibición para las
comisiones permanentes y plenarias; a su vez, señala que la Corte no puede
hacer una interpretación extensiva de una norma restrictiva.
1.3.19.2. Afirma que no se puede confundir la cláusula de remisión normativa
consagrada en la Ley 5ª de 1992, con la extensión irrazonable de supuestos
jurídicos no contemplados en la Ley, como lo sería el requisito de
simultaneidad en las sesiones para la comisión de conciliación.
Asegura que de un adecuado análisis del principio de instrumentalidad de
las formas se puede concluir que el trámite de conciliación legislativa no es
autónomo, independiente y definitivo en la formación de la ley, en tanto ésta
etapa legislativa no tiene como finalidad el cierre de la discusión como si
ocurre en las comisiones legislativas permanentes y en las sesiones plenarias.
1.3.19.3. Destaca que el cargo de inconstitucionalidad por violación al deber de
votación nominal y pública padece de ineptitud, pues a su sentir el artículo
113 Superior es una regla aplicable a las comisiones permanentes y plenarias no
extensible a comisiones accidentales.
Anota que la integración de las comisiones accidentales se circunscribe
a superar las discrepancias que se susciten en un proyecto, y no a realizar un
debate sustancial para la aprobación de un proyecto como ocurre en las
comisiones permanentes y plenarias.
1.3.19.4. Indica que resulta fundamental aplicar para el caso en concreto el criterio
hermenéutico de la instrumentalidad de las formas y el indubio pro
legislatore, entendiendo que el trámite de conciliación no es definitivo
por sí solo y está sometido a lo que decida la respectiva Plenaria.
1.3.19.5. Con respecto al cargo por presunta realización indebida del informe de
conciliación asegura que no debe prosperar ya que (i) es un vicio
intrascendente; (ii) resulta desproporcionado exigir una motivación exhaustiva
en una decisión que subsana diferencias formales; y (iii) el informe fue
convalidado por el Congreso de la Republica tras la aprobación del texto
conciliado.
1.3.19.6. En el cargo por falta de conocimiento del informe de conciliación al
momento de la votación, considera que el material probatorio indica que el
principio de publicidad fue salvaguardado en todo momento y que por ello los
asistentes tuvieron la posibilidad de deliberar de manera informada.
1.3.19.7. Adiciona que de acuerdo con la Ley 5º de 1992 y para la Sentencia C-786 de 2012, la prueba idónea para
determinar la configuración de éste tipo de vicio es la Gaceta del Congreso.
Señala que en el caso concreto, el informe de conciliación quedó plasmado en la
Gaceta el día 5 de mayo de 2015 y no el 6 de mayo de 2015, dando un día para
que los legisladores tomaran una decisión informada y saneando cualquier vicio
por falta del requisito de publicidad.
1.3.19.8. Propone que en el caso concreto se haga una extensión del efecto de la
cosa juzgada en el fallo C-087 del 24 de febrero de
2016, toda vez que éste se pronunció sobre el requisito de publicidad en la
Ley objeto de análisis, considerando que: (i) se hizo el debate reglamentario,
(ii) se realizó por el Presidente de la Cámara de Representantes, (iii) la
fecha de votación era cierta, por cuanto se avisó que el debate se llevaría a
cabo el 6 de mayo de 2015 y el proyecto fue votado en sesión distinta a la anunciada
previamente y (iv) el proyecto fue votado en sesión distinta a la anunciada
previamente.
1.3.19.9. De otro lado, la interviniente considera que el cargo de
inconstitucionalidad por presunta violación al principio de desarrollo
sostenible del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no es apto, pues, a su sentir la demanda parte de una premisa "falsa
o inexistente" al sostener que habría una "delimitación
indefinida de áreas de reserva para el desarrollo minero".
Sostiene esté Amicus Curiae que el cargo carece de certeza, toda vez que
a su parecer no resulta necesario confrontar la norma cuestionada con las
normas constitucionales, dado a que de su interpretación se deduce que la
delimitación indefinida planteada no está encaminada a la explotación, sino a
la identificación de unas áreas especiales, libres desde el punto de vista
minero, para que sobre estas se realicen estudios y evaluaciones indefinidas de
potencial minero.
Resalta que este es un cargo muy similar al propuesto en la Sentencia C-035 del 8 de
febrero de 2016, donde está Corte declaró la exequibilidad condicionada de la
disposición, por ende sugiere que se integre este cargo con la declaratoria de
cosa juzgada.
Sobre sobre éste punto, también indica que la potestad de delimitar
indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres no afecta el
principio de desarrollo sostenible, toda vez que la intemporalidad de la
limitación “no es otra cosa que una garantía de que a futuro en esas
áreas se implementen mejores estudios de potencialidad minera y mejores
procesos de selección”.
1.3.11.1. Indica que la reserva documental contemplada en esta Ley del Plan no
atenta contra el derecho a la información en materia ambiental, dado que la
restricción se encuentra sustentada en la posibilidad de limitar información
“pública” contenida en el artículo 74 Superior y en la Ley Estatutaria 1712 de
2014.
En concreto, considera la interviniente, que la restricción en el
derecho propuesta por la Ley se adecua a lo consagrado por el artículo 19 de la
Ley 1712 de 2014, pues éste a su vez establece que los documentos en
construcción o los documentos que formen parte del proceso deliberativo de los
intereses públicos (como la información técnico-científica), están sometidos a
reserva con justa causa.
A su vez, advierte que al Estado se le debe extender el derecho a la
reserva comercial o industrial de los privados, en razón a su rol de dirección,
orientación y planificación de la economía nacional. Aunado a lo anterior,
considera que dicha extensión debe otorgarse en razón a que la información
sometida a reserva es una información estratégica y costosa, de tipo científico
con potencial uso comercial o industrial en procesos de Selección objetiva.
1.3.11.2. Juzga que el cargo de inconstitucionalidad propuesto contra el artículo
179 de la Ley 1753 no observa de manera completa el contenido de la norma y
parte de una valoración subjetiva de los demandantes sobre la capacidad de
gestión de las autoridades ambientales, en tanto da como cierto el hecho
empírico de que la reducción de términos impide el estudio riguroso de la
autoridad ambiental.
Sostiene éste sujeto interviniente que no es viable la presunta
inconstitucionalidad del artículo 179 de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, puesto que la demanda erradamente parte de que el artículo excluye
la participación de las comunidades.
Aduce que derecho a la participación de las comunidades locales en
materia ambiental no se vulnera al no incluir a la ciudadanía dentro de ésta
norma, toda vez que si se da una interpretación sistemática se observa que
diferentes normas como el Decreto 1076 de 2015 se contempla la obligación de
hacer partícipes a las comunidades en la toma de decisiones ambientales.
1.3.11.3. Como ejemplo, anota que otras disposiciones como la versión original del
artículo 58 de la Ley 99 de 1993, no incluyeron en su momento expresamente el
derecho de las comunidades a participar en las decisiones ambientales, sin que
por esta razón fueran objeto de declaratoria de inexequibilidad o se dejaran de
garantizar estos derechos.
1.3.11.4. Estima que es falsa la afirmación de los actores según la cual el nuevo
procedimiento fijado para atender las solicitudes de licencias ambientales no
atiende la complejidad de cada proyecto presentado, toda vez que este es un
análisis exclusivamente cualitativo que desconoce la realidad normativa, la
eficiencia y las garantías mínimas que reviste la expedición y ejecución de
cualquier acto o procedimiento administrativo ambiental.
1.3.11.5. De otro lado, la intervención solicita que se declare la exequibilidad
del inciso 2º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, solicitando estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-035 de 2016.
1.3.11.6. Precisa en que la política de área de delimitación de páramos, al
tomar en la gestión del territorio criterios sociales o económicos y al
reconocer a las fuerzas sociales como aliadas de la funcionalidad y provisión
de servicios eco-sistémicos, genera un mayor grado de protección al medio
ambiente.
1.3.11.7. En suma, con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Agencia
de Defensa Jurídica del Estado solicita la declaratoria de inhibición y, en
subsidio, de exequibilidad de todas las normas demandadas contenidas en el Plan
Nacional de Desarrollo. También sugiere estarse a lo resuelto en
los fallos C-035 de 2016 y C-087 de 2016.
2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.1. El Procurador General de la Nación, por medio del concepto Nº 006049
solicita a la Corte Constitucional, declararse inhibida para
emitir un pronunciamiento respecto de la demanda planteada por los vicios de
procedimiento ocurridos en el trámite conciliatorio de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015. Solicita además, no emitir un pronunciamiento de mérito
en relación con la expresión “ indefinidamente”, contenida en
el artículo 20, así como con el inciso segundo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, puesto que considera existe ineptitud sustancial de la demanda.
2.2. Solicita declarar inexequibles el inciso 7 del artículo
20, reiterando lo conceptuado en el expediente D-10958[13], la expresión "área
delimitada" contenida en el parágrafo uno del artículo 173 y la
totalidad del artículo 179 de la Ley 1753 de 2015.
2.3. Insta a la Corte
Constitucional a declarar exequibles los incisos 1, 2 y 3 del
parágrafo 1° del artículo 173, reiterando lo conceptuado en el expediente
D-10864[14]; así como el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015.
2.4. Considera que la Corte Constitucional debe inhibirse de conocer respecto
de los artículos que fueron objeto de conciliación durante el trámite
legislativo de la Ley 1753 de 2015, puesto que la demanda no presenta argumentos ciertos, pertinentes y
suficientes.
2.5. Afirma que si bien la demanda refiere con precisión cuál es el objeto
demandado y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto, no cumple con los requisitos necesarios para su estudio de fondo, toda
vez que la argumentación esgrimida por los actores constituye reproches
subjetivos dirigidos en contra del proyecto de ley que no se derivan de
situaciones realmente existentes. De modo que a juicio del Ministerio Público,
los cargos que se analizan “no son ciertos o, en general, no reúnen los
requisitos de suficiencia al no ofrecer los elementos necesarios para hacer el
juicio de constitucionalidad”.
2.6. Sin embargo, en lo referente a la vulneración del principio de
publicidad durante el trámite legislativo de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, precisa que el informe de conciliación unificado del proyecto de ley
138 de 2015 Senado – 200 de 2015 Cámara (Ley 1753 de 2015) fue publicado en las Gacetas de Senado y Cámara el día 6 de Mayo de
2015, al tiempo que por medio de las Actas Nº 55 y Nº 60 del 5 de Mayo fue
anunciada la conciliación, tanto al Senado como a la Cámara de Representantes.
Conforme con el Acta Nº 56, su aprobación se efectuó en el Senado durante la
plenaria del 6 de Mayo de 2015, mientras que conforme con el Acta Nº 61, en la
Cámara de Representantes se aprobó el proyecto de ley en sesión Plenaria
celebrada el 6 de mayo de 2015. De modo que, teniendo en cuenta lo anterior,
considera cumplido el requisito de publicar el informe de conciliación antes de
su aprobación, en los términos que señala la Constitución.
2.7. Respecto del cargo elevado por la simultaneidad en las sesiones de
Plenaria de Senado de la República y la Comisión de Conciliación, el día 5 de
Mayo de 2015, indica, que no le asiste razón a los actores puesto que no se
observa la simultaneidad planteada, toda vez que existe una evidente diferencia
entre las fechas de la sesión de la comisión de conciliación (5 de Mayo de
2015) y las sesiones aprobatorias de Senado y Cámara de Representantes (6 de
Mayo de 2015). Por lo cual, concluye que los debates no fueron paralelos y de
esa forma no hubo lugar a la simultaneidad acusada.
2.8. En lo relacionado con los cargos de falta de votación nominal y pública,
y por indebida realización del informe de conciliación en el trámite
legislativo de la Ley 1753 de 2015, indica que la argumentación de los actores resulta carente de
especificidad, suficiencia y certeza, motivo por el cual la demanda adolece de
ineptitud sustantiva.
No obstante lo anterior, aduce que conforme al Acta Nº 56 durante la
sesión plenaria del 6 de Mayo de 2015, se reunió el Senado de la República en
pleno y avaló el informe de mediación acordado por la Comisión de Conciliación,
informe que se aprobó mediante votación ordinaria sin que se haya solicitado
votación nominal y pública. En cuanto al cargo por indebida realización del
informe de conciliación, arguye que no cumple con el requisito de pertinencia y
suficiencia puesto que el cargo planteado por los actores no logra demostrar la
forma precisa en que se contraría el orden constitucional.
2.9. Sostiene que sobre el primer cargo de fondo, en contra del inciso 7 del
artículo 20 de la Ley 1753, el Ministerio Público ya se ha pronunciado en
concepto anterior (Nº 5993) y con ocasión del expediente D-10958[15]. Sin embargo plantea la
importancia del acceso a la información pública y la relación de ésta con el
ejercicio de derechos como la participación ciudadana; lo cual se encuentra
inescindiblemente ligado con los asuntos ambientales (Art 79 C.P.).
2.10. A partir de ello, señala como criterio para la interpretación de la
disposición constitucional el principio 10 de la Declaración de Río en la que
se menciona que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de los ciudadanos, pues toda persona debe tener acceso adecuado a
la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades
públicas. Trae a colación lo dicho por la Corte Constitucional en el sentido de
que “el titular del derecho al acceso a la información pública es toda
persona, sin que se exija ninguna cualificación o interés particular para que
se entienda que tiene derecho a solicitar y a recibir dicha información”
(C-274 de 2013). Adicionalmente fundamentado en lo anterior, concluye que la
información geoquímica, geofísica y geológica generada en relación con las
áreas de reserva minera, concurren en la categoría de información de carácter
público en los términos que lo señala la ley estatutaria de transparencia.
2.11. Afirma que si bien es cierto que la Carta Política en el artículo 74 y
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 13, advierten
sobre la posibilidad de limitar el acceso público a la información, no es menos
cierto que dicha limitación no se puede realizar bajo cualquier argumento, sino
que para que se dé la reserva de la información, ésta debe estar sustentada en
la protección de bienes jurídicos superiores como la seguridad nacional, entre
otros. Con respecto a esto, referencia lo señalado por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-491 de 2007, en punto a que “los límites del acceso a la
información sólo serán constitucionalmente legítimos si tienen la finalidad de
proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como la
Seguridad Nacional, el Orden Público o la Salud Pública”.
2.12. Finalmente, manifiesta que al estudiar el artículo 20 de la Ley 1753 de
2015, a la luz de lo señalado en precedencia, no se justifica la reserva de la
información, dado que no busca proteger ningún valor constitucional supremo.
Sino que por el contrario, la aplicación de esta reserva pone en grave riesgo
el ejercicio de derechos fundamentales como la participación ciudadana en la
toma de decisiones que les pueden afectar.
En este mismo sentido, aduce que toda restricción a un derecho
fundamental debe respetar el principio de legalidad, así como debe estar
justificada por la preservación de un fin superior, razón por la cual la
disposición objeto de demanda debe ser declarada inexequible, “al
restringir de forma ilegítima un derecho fundamental, que comporta carácter
esencial para la democracia y el derecho a la información mismo”.
2.13. En lo que toca con el segundo cargo de fondo elevado en contra de la
expresión “indefinidamente”, contenida en el inciso segundo del artículo
20 de la Ley 1753 de 2015, expone que carece de claridad y certeza en la
formulación del cargo, debido a que supone una afirmación sin demostración.
En esa medida, cuestiona lo afirmado por los demandantes por
cuanto “…no es cierto que durante los periodos que permanezcan
delimitadas las áreas de reserva estratégica mineras se comprometa el principio
de desarrollo sostenible en relación con el derecho que tiene toda personas de
gozar de un ambiente sano”. Para sustentar su afirmación señala que en el
tiempo durante el cual las áreas de reserva estratégica minera se encuentran
delimitadas, no se materializa ningún tipo de intervención minera, sino que se
limita a los estudios que realice el Servicio Geológico Colombiano.
Resalta que debe tenerse en cuenta que la delimitación de las áreas
finaliza cuando éstas sean sometidas al proceso de selección objetiva, a fin de
darlas en concesión minera. Proceso para el cual las autoridades deben respetar
el medio ambiente y observar la reglamentación del caso, esto en lo referente a
las obligaciones ambientales de los contratistas mineros tanto en el trámite
previo que deben realizar con las autoridades territoriales, como en el proceso
de exploración y explotación. A juicio del Procurador, justamente por ello, el
inciso cuarto del mismo artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, exige contar con la
participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para todos los
procesos de selección objetiva que tengan como fin dar áreas mineras en concesión.
De modo que la entidad realice control sobre el cumplimiento de las normas
ambientales pertinentes.
2.14. Expresa por último que la vigencia de cada uno de los Planes Nacionales
de Desarrollo, es de aproximadamente cuatro (4) años, por lo que considera, que
las áreas de reserva estratégica mineras que se delimiten, tendrán la misma
vigencia que el Plan Nacional de Desarrollo.
2.15. Considera, respecto del tercer cargo de fondo presentado en contra del
inciso segundo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, que éste no puede ser
objeto de estudio de fondo, por existir falta de certeza en su formulación. Por
cuanto “se trata de una afirmación que no corresponde con la realidad
jurídica legal que se usa como referente de tal afirmación”.
2.16. Alega que los actores fundan de forma errada su ataque, puesto que
suponen que el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011, permite a las víctimas escoger
entre la indemnización o compensación en los eventos en los que existe la
imposibilidad jurídica de restitución de los predios objeto de despojo o
abandono forzado. De modo que al considerar de forma errada este presupuesto,
arriban a la conclusión inexacta sobre la que afirman, que se viola el derecho
a las víctimas a la reparación integral.
2.17. Manifiesta que esto no corresponde a lo preceptuado en el artículo 97 de
la Ley 1448 de 2011, debido a que ni el artículo ni mucho menos la ley en su
conjunto dejan al criterio de la víctima, la solicitud de restitución,
compensación o indemnización; sino que por el contrario, la norma impone al
juez la restitución del predio objeto de despojo. Solamente en los casos en los
que la restitución del bien resulta improcedente por las razones expuestas en
el artículo 97 de la citada ley, puede subsidiariamente el solicitante pedir la
compensación en especie o indemnización.
2.18. Considera el Jefe del Ministerio Público que lo señalado en el inciso
segundo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, debe considerarse como una
razón adicional a las descritas en el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011, de
modo que la improcedencia de la restitución del predio despojado o forzadamente
abandonado se incluye por motivos de interés general, que sea, permitir el
desarrollo del país.
2.19. Sobre el cuarto cargo de fondo presentado contra los incisos 1º, 2º y 3º
del parágrafo 1 del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, reitera la importancia
de proteger los páramos en Colombia puesto que contiene de forma directa la
protección del derecho fundamental al agua y solicita estarse a lo resuelto en
el expediente D-10864.
2.20. Reitera los argumentos presentados en el expediente número D-10864, en
el cual también se demandó la inconstitucionalidad del artículo 173 de la Ley
1753 de 2015. En dicha intervención solicitó a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 173, bajo el entendido
de “que la decisión de impedir que la actividad minera siga desarrollándose
debe tomarse al momento en que la autoridad ambiental revise no sólo las
licencias ambientales sino los efectos que las actividades han causado sobre
los páramos, y dicha revisión a cargo de las autoridades ambientales debe
hacerse a continuación de la entrada en vigencia de la prohibición del artículo
173 de la Ley 1753 de 2015”.
2.21. Alega que debe tenerse presente el reconocimiento de los imperativos
constitucionales de protección al medio ambiente y aseguramiento a las
generaciones futuras de un ambiente sano y unas condiciones necesarias para su
adecuado desarrollo. En consonancia con los artículos (2, 65, 79 y 80 de la
C.P.). Corolario de esto, concluye que las normas tendientes a la protección de
los páramos, buscan desarrollar de forma efectiva estos imperativos
constitucionales.
2.22. Arguye que los páramos son considerados “fábricas de agua” en tanto “son
importantes para la generación y regulación del agua, a la vez que contribuyen
a la regulación climática gracias a su capacidad de absorber gas carbónico, y
prueba de ello es que la mayoría de las estrellas hidrográficas del país se
generan en áreas de páramos”.
2.23. Trae a colación la importancia de los sistemas de páramos, resaltada por
la corporación Parques Nacionales Naturales de Colombia, en cuanto “no
solamente posee la mayor superficie de páramos en el mundo, sino también la
mayor cantidad de páramos independientes. En Colombia se encuentra el 98% de
las especies vegetales de páramos que existen en el mundo”.
2.24. Solicita como lo realizó en concepto anterior que en precedente se
reseñó, la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo, por cuanto
el “referido parágrafo debe ser condicionado en el entendido de que cuando
se refiere a la no continuación de la actividad minera también se incluye a la
actividad de hidrocarburos cuando a presar de la existencia de la licencia
ambiental no es posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles
daños ambientales sobre el ecosistema de páramo”.
2.25. Manifiesta, frente al quinto cargo de fondo, en contra de la expresión
“las áreas delimitadas como” contenida en el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que si bien el Ministerio Público en ocasión anterior allegó concepto
respecto del artículosub examine, la expresión demandada en esta
oportunidad no se encuentra contenida en el objeto de la demanda sobre la cual
el representante rindió concepto. Así las cosas, solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión demandada, toda vez que se torna regresiva y
contraria al artículo 79 de la Constitución.
2.26. Señala que la aplicación del principio de progresividad o no
regresividad, si bien se aplica originalmente en relación con los derechos
económicos, sociales y culturales, permite su aplicación en el ámbito de otros
derechos, como el derecho al ambiente. Trae a colación, para respaldar su
argumento, la sentencia C-443 de 2009, en tanto señala que “ la Constitución traza lineamientos
claros para la protección al medio ambiente: el aprovechamiento de los recursos
naturales no puede generar un daño o deterioro que atente contra su diversidad
e integridad”.
2.27. Indica además que tales lineamientos constitucionales se encuentran
respaldados por los artículos 332, 333, 334 y 336 de la Constitución. De lo cual colige que además de existir un deber constitucional en
cuanto a la expedición de normas que protejan el ambiente, esas normas deben
asegurar la ampliación y progresividad en la protección de la integridad y
diversidad del ambiente.
2.28. Apunta que le asiste razón a los demandantes en acusar la
inconstitucionalidad de la expresión demandada, toda vez que del examen de la
norma anterior (Artículos 34 de la Ley 685 de 2001 y 202 de la Ley 1450 de 2011), se desprende que la expresión contenida en el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, es evidentemente regresiva. Esto por cuanto “ se preveía una
protección completa a los páramos en la medida en que utilizaba la expresión
ecosistemas que, como se afirma en la demanda, sí da cuenta del concepto
biogeográfico sistémico con la capacidad de proteger a los páramos como un todo
(incluyendo su biodiversidad) y no sólo a ciertas áreas de los páramos que pueden
ser delimitadas”.
2.29. A juicio del interviniente con la eliminación del criterio de Ecosistemas y
el remplazo por el concepto de “áreas delimitadas como” se pone en
peligro la subsistencia de los ecosistemas de páramo. De modo que, a través de
una delimitación jurídica, se desecha el concepto biogeográfico y se deja de
lado el valor de los ecosistemas como un todo, en lo referente a la renovación
del recurso hídrico.
2.30. En lo que refiere a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad
del artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, solicita que se declare INEXEQUIBLE por ser contrario a
los fines esenciales del Estado y a la Constitución Política. Puesto que dicha disposición contraría los mandatos constitucionales
contenidos en los artículos 8, 78, 79 y 80 de la Constitución.
2.31. Sostiene que, en efecto las licencias ambientales no son un tipo de
licencia de carácter ordinario, sino que comportan vital importancia para la
concreción de mandatos constitucionales como la planeación administrativa,
protección del ambiente, desarrollo sostenible y participación ciudadana, como
se encuentra reconocido jurisprudencialmente (C-328 de 1995 y C-746 de 2012). Define la relación entre la licencia ambiental y la protección del
ambiente, como una relación medio-fin constitucional, protección que se
desprende del artículo 79 de la C.P.
2.32. En el mismo sentido, sostiene que la Corte Constitucional se pronunció
en sentencia C-328 de 1995, sobre los deberes en materia ambiental que la
Constitución le impone al Estado y a los particulares, específicamente sobre la
planeación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. En ese
sentido, estimó esta Corporación que “el artículo 80 de la Constitución
coloca en cabeza del Estado el deber general de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, con el fin de garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, le
impone el deber especial de prevenir y controlar el deterioro ambiental”.
2.33. Para el funcionario la licencia ambiental también concreta el mandato
constitucional del artículo 79 de la Constitución “la Ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo ”.
Considera que el trámite de la licencia ambiental es el espacio más idóneo
creado por el Estado para que las comunidades participen activamente, en caso
de que se pudieran ver afectadas por la ejecución de un proyecto objeto de
licenciamiento. De modo que este mandato se ve seriamente transgredido frente a
la norma demandada, puesto que sumado a las reducciones en los términos de
proceso de licenciamiento no se prevé la solicitud de información a las
comunidades, para el otorgamiento de la licencia. Lo que hace que el nuevo
procedimiento menoscabe la participación ciudadana consagrada en el artículo 79 de la Constitución.
2.34. Asegura que, en lo relacionado con la regulación del licenciamiento
ambiental, el legislador no cuenta con amplia libertad de configuración puesto
que las normas respecto de la mencionada institución jurídica deben ser acordes
al cumplimiento de mandatos superiores de tipo constitucional, como la
protección del ambiente y la planificación del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales. Trae como ejemplo de esta restricción, en la libertad de
configuración del legislador, la declaratoria de inexequibilidad de la
aplicación del silencio administrativo positivo, con ocasión del trámite de
otorgamiento de licencias ambientales (C-746 de 2012).
2.35. Por último, en lo referente al cargo de inconstitucionalidad enrostrado
al artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, en el que consideran los demandantes que es violatorio de
los derechos al medio ambiente y la participación ciudadana. Encuentra que el
artículo demandado es acorde con el ordenamiento constitucional, en tanto
“ establece una medida razonable y proporcionada que no impone trabas
insuperables para las entidades territoriales, ni impide la participación de
las comunidades afectadas dentro del proceso de licenciamiento ambiental”
Refiere que la norma demandada no incurre en una violación del derecho
de las comunidades a participar de las decisiones ambientales que les afecten,
puesto que precisamente es la finalidad de la disposición, propiciar espacios
para que se den acuerdos con las entidades territoriales. Con lo cual estima se
está dando cumplimiento a lo ordenado por esta Corporación en sentencia C-123
de 2014. Concluye que no puede afirmarse que se transgrede el artículo 79 de la
Constitución “simplemente porque no se dispone la participación de las
comunidades en todas y cada una de las etapas del proceso administrativo de
licenciamiento ambiental”.
2.36. Respecto de la acusación de los accionantes a la disposición objeto de
censura, en la cual reclaman que la norma no garantiza la participación de las
comunidades mediante las entidades territoriales considera que el cargo no está
llamado a prosperar debido a que, en su sentir, la norma solamente prevé la
creación de los espacios para los acuerdos que deben ser regulados por el
Gobierno y es en esos espacios en donde se debe concretar el mandato
constitucional.
2.37. En cuanto al cargo de violar el deber de garantizar el medio ambiente
sano, manifiesta que la norma busca un fin constitucionalmente imperante, la
protección al ambiente, a la vez que garantiza la autonomía de las entidades
territoriales; puesto que descarga sobre ellas el deber de realizar los
acuerdos con el Ministerio de Minas y Energía para la adopción de medidas que
protejan el ambiente. Para el interviniente, la exigencia impuesta a las
entidades territoriales de aportar estudios técnicos que sustenten las medidas
de protección solicitadas no implica, en sí misma, una violación a la
participación ciudadana, puesto que la misma norma objeto de cesura las faculta
para que acudan a estudios realizados con anterioridad.
2.38. Finaliza señalando que tal exigencia es razonable, por cuanto permite
que las medidas de protección al ambiente que sean solicitadas, contengan un
concepto técnico y no sean de modo alguno arbitrarias. Resalta que el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, permite a las entidades territoriales echar mano de estudios
realizados para otros fines, como en el caso de los Planes de Ordenamiento Territorial
o los realizados por la Corporaciones Autónomas Regionales.
3. CONSIDERACIONES
3.1. COMPETENCIA
Conforme al numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la ley
demandada.
3.2. METODOLOGÍA
DE LA DECISIÓN
Para
darle claridad al ciudadano, la Corte analizará previamente la demanda de
inconstitucionalidad para examinar: i) el requisito de caducidad; ii) la
configuración del fenómeno de la cosa juzgada; iii) los requisitos mínimos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad y; iv) el trámite de admisibilidad.
Posteriormente, evaluará en dos bloques los cargos formulados en la demanda. En
el primero de ellos, precisará los cargos formales, sus problemas jurídicos,
consideraciones o marco analítico y la solución de los mismos. Acto seguido,
empleará la misma forma de estructura de resolución en relación con los cargos
materiales.
3.3. CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE CADUCIDAD
De conformidad con el
numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el
término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de
examen, la Ley 1753 de 2015 fue publicada en el Diario Oficial Diario Oficial No. 49538 del nueve (9) de junio de dos mil quince
(2015) y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el cinco (5) de
agosto del mismo año, es decir, dentro del término anteriormente señalado.
3.4. ANÁLISIS DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
De
conformidad con el artículo 243 de
la Constitución Política,
las decisiones que adopte esta Corte en ejercicio de la acción de control de
constitucionalidad de normas legales hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, y en coherencia con lo anterior, los artículos 48 de
la Ley 270 de
1996 [16] y 21 del Decreto
2067 de 1991 [17],
así lo establecen.
Según la jurisprudencia
constitucional, en virtud de los efectos de cosa juzgada las decisiones de la
Corte tienen fuerza vinculante y carácter inmutable[18], lo cual brinda seguridad
jurídica, se garantiza la efectiva aplicación de los principios de igualdad y
da consistencia a las decisiones de esta Corporación. La existencia de
cosa juzgada genera la prohibición de volver a estudiar un determinado
contenido normativo frente al mismo cargo constitucional ya examinado y la
consecuente obligación de estarse a lo resuelto[19]. Este efecto se produce tanto en virtud de una sentencia que declara la
exequibilidad como en aquella que decide que la disposición es inexequible[20].
Existe cosa juzgada cuando concurren dos elementos: (i) que se proponga
estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada
en una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las mismas razones o
cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma
presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente[21].
Sobre las categorías de la
cosa juzgada constitucional y los eventos en los cuales no se configura, ha
sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación[22] en señalar que:
“La Corte ha explicado que existe cosa juzgada absoluta, ‘cuando el
pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control
abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se
entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto Constitucional’[23].
Por su parte, la cosa
constitucional relativa se presenta ‘cuando el juez constitucional limita en
forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para
que en un futuro se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la
norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha
analizado’[24].
La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones al alcance
de la cosa juzgada constitucional[25]:
a. La cosa juzgada relativa
implícita, frente a la cual esta Corporación ha señalado: ‘Puede suceder que la
Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde
el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación
con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar
nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede
acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su
decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con
determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con
lo analizado y decidido en la respectiva sentencia’ [26].
b. La cosa juzgada aparente, que se presenta ‘si pese al silencio que se
observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva
referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su
análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la
confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados
preceptos constitucionales’[27].
c. Por su
parte, la doctrina de la Constitución viviente consiste en ‘una posibilidad, en
todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de
constitucionalidad disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de
exequibilidad, en la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la
luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y
culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, - que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho
en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente
diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de
una determinada norma’[28].”
Con el anterior fundamento teórico, la Sala pasará a examinar la posible
configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con
algunos de los cargos formulados por los actores:
3.4.1. Existencia
de cosa juzgada constitucional con respecto al cargo formulado contra el inciso
7º del artículo 20 de
la Ley
1753 de 2015 en relación con la Sentencia C-221 de 2016
En
la demanda se ataca el inciso 7º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015;
los actores consideran que vulnera el derecho de acceso a la información
pública, contenido en los artículos 20 y 74 de
la Constitución Política.
Según los libelistas, en este inciso opera una reserva sobre la información
geológica, geoquímica y geofísica, a partir de la declaratoria de áreas
estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera, esta información reservada
es la que permitirá evaluar el potencial mineral de tales áreas. En su
concepto,“la reserva a la información prevista en el inciso 7º del artículo
20 de la Ley 1753 de 2015 no
persigue una finalidad legítima, no garantiza el derecho a la información de
manera oportuna y no es proporcionada, por lo que supone un desconocimiento del
derecho de acceso a la información pública, previsto en los artículos 20 y 74 de
la Constitución y
en el artículo 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos” [29].
Encuentra
la Corte que esta misma disposición fue objeto de juzgamiento por la Sala Plena
de esta Corporación en la Sentencia C-221 de 2016.
En esa oportunidad la Corte declaró inexequible el inciso 7º del artículo 20 al
considerar que la reserva de la información geológica para los proyectos de
desarrollo minero “resulta excesiva y
desproporcionada no sólo para la ciudadanía en general, sino sobre todo, frente
al derecho de las entidades territoriales y las comunidades indígenas y afro
descendientes a conocer los proyectos minero energéticos que se estén desarrollando
en sus respectivos territorios, con lo cual se afecta el derecho de acceso a la
información pública y de contera el desarrollo sostenible, por tratarse de una
actividad en la que habitualmente se presentan problemáticas relacionadas
con el punto de equilibro entre el uso de la tierra, el medio ambiente y el
desarrollo social”.
Del
anterior pronunciamiento de inconstitucionalidad, la Sala concluye que operó el
fenómeno de la cosa juzgada en relación con el inciso
7º del artículo 20 de
la Ley
1753 de 2015.
3.4.2. Existencia
de cosa juzgada constitucional con respecto al cargo formulado contra el inciso
2º del artículo 50 de
la Ley
1753 de 2015 en relación con la Sentencia C-035 de 2016
Los
demandantes consideran que el inciso 2º del artículo
50 de la Ley 1753 de 2015 debe
ser declarado inconstitucional, “por cuanto desconoce el derecho
fundamental de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos a la
reparación integral. Específicamente se desconoce la autonomía de las víctimas
y su derecho a acceder a un recurso judicial efectivo para solicitar
reparaciones, previsto en los artículos 29 y 229 de la Constitución y 8 y 25 de
la Convención
Americana sobre Derechos Humanos” .
Señalan,
de conformidad con las Sentencias C-821 de 2007 y C-820 de 2012,
que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las personas en
situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho
fundamental. En esa medida, consideran que la improcedencia de la restitución
en los predios calificados como PINE es una restricción desproporcionada al
derecho de las víctimas a la restitución, por lo que debe considerarse
inconstitucional,“…la disposición prevista en el inciso 2º del artículo 50
de la Ley 1753 de 2015 establece esta medida en términos amplios y generales,
sin control judicial alguno, que puede en la práctica suponer un límite
importante en la política de restitución de tierras, afectando así el derecho
fundamental a la restitución de las personas despojadas o forzadas a abandonar
sus tierras. En otras palabras, para otorgar seguridad jurídica a los Proyectos
de Interés Nacional Estratégico y hacerlos visibles, se opta por un mecanismo
gravoso para los derechos de las víctimas que solicitan los predios en
restitución, pues dicho mecanismos les niega su derecho de acceder a un recurso
judicial efectivo y su autonomía”.
Al
respecto, observa la Corte que en relación con los cargos formulados contra el
inciso 2º del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, operó el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional. En efecto, el numeral cuarto resolutivo de la Sentencia
C-035 de 2016, declaró inexequible el inciso 2º del artículo 50, estableciéndose
una coincidencia plena con los cargos examinados en aquella oportunidad por la
Corporación.
Para fundar la inconstitucionalidad de la norma, consideró la Sala Plena
mediante Sentencia C-035 de 2016, “…pese a que la medida contemplada en
el artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 no es necesaria, lo que implica que la
norma jurídica vulnera el principio de igualdad, lo cierto es que tampoco
es proporcional. En efecto, la importancia de los bienes jurídicos
involucrados, a saber, los derechos fundamentales a la restitución de víctimas
del conflicto armado, acceso a la administración de justicia y debido proceso
excede ampliamente la necesidad de consecución del fin propuesto. La Corte
considera que un criterio de conveniencia, como es el caso de la realización de
proyectos de interés estratégico nacional, cuya naturaleza es puramente
económica, no puede sobreponerse a la protección de los derechos fundamentales
consagrados a favor de sujetos de especial protección constitucional, como es
el caso de las víctimas del conflicto armado. Por lo tanto, declarará la
inconstitucionalidad”.
3.4.3. Existencia
de cosa juzgada constitucional con respecto al cargo formulado contra los
incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015,
en relación con la Sentencia C-035 de 2016
Señalan
los demandantes que los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173
de la Ley 1753 de 2015, desconocen el derecho fundamental al agua al permitir
la realización de actividades mineras, de exploración y explotación de
hidrocarburos en ecosistemas de páramos, “la ejecución de dichas
actividades tiene el potencial de afectar gravemente estos ecosistemas
estratégicos y por ende el derecho al agua y a la vida de los individuos”.
Más adelante, complementan la acusación en los siguientes términos, “los
incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 175 de 2015
prevén que en los ecosistemas del páramo podrán adelantarse actividades de
exploración y explotación minera y de hidrocarburos que cuenten con contrato y
licencia ambiental hasta su terminación, que sean anteriores al 9 de febrero de
2010 para minería y al 16 de junio de 2011 para hidrocarburos. Esto puede
significar un impacto de hasta 25 años más por causa de minería e hidrocarburos,
si se tiene en cuenta que la legislación actual prevé que la duración máxima de
las concesiones mineras es de treinta años y de las concesiones de
hidrocarburos es de veinticuatro años. Este período de actividades extractivas
no sólo afecta directamente el principal ecosistema que garantiza la cantidad y
calidad del agua en nuestro país, sino que ejerce una presión sobre la demanda
del recurso hídrico”.
Adicionalmente, los actores estiman que los incisos demandados del
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, vulneran el derecho a gozar de un medio
ambiente sano, el deber correlativo de protección ambiental (artículo 79 C.P.)
y la obligación de no regresividad en materia ambiental, contenida en el
artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y en el artículo 1.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Resaltan que los incisos acusados del parágrafo 1º del artículo 173 de
la Ley 1753 de 2015, vulneran el derecho de todos a gozar de un ambiente sano,
en la medida en que se afecta uno de los ecosistemas estratégicos más
importantes de Colombia como son los páramos, “de cuyo abastecimiento
dependen de forma directa o indirecta por lo menos 339 municipios. Las
actividades de exploración y explotación en los ecosistemas de páramos generan
consecuencias como pérdida de biodiversidad, sedimentación de cuerpos de agua,
contaminación de acuíferos y aguas superficiales, aumento de la fragilidad y
vulnerabilidad de ecosistemas sensibles al cambio climático, alteración del
paisaje y producción de partículas atmosféricas contaminantes”.
Sobre el desconocimiento de la obligación de no regresividad en materia
ambiental, contenida en distintos instrumentos de derecho internacional
ratificados por Colombia, exponen que los incisos demandados van en contravía
de las dinámicas naturales de los ecosistemas de páramos y condicionan su protección
a los límites que establezca la autoridad correspondiente. Al comparar esta
norma con la establecida en el artículo 202 de la Ley 1450 de 2010, concluyen
que se conculcó el principio de no regresividad en materia ambiental sin
justificación válida, ya que anteriormente la protección de los páramos no
quedaba condicionada a que se surtieran los procesos de delimitación, “…de
la protección absoluta del ecosistema de páramo prevista en la Ley 1450 de 2011
se pasa a la protección relativa del área delimitada como páramo, establecida
en los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de
2015…”.
Al verificar los cargos presentados en esta oportunidad en relación con
lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2016, se
establece que la disposición parcialmente demandada también fue impugnada por
cargos análogos en el expediente con radicado número D-10864. En esa
oportunidad, los demandantes consideraron que los mismos incisos vulneraban los
derechos al ambiente sano, al agua y al patrimonio público.
Mediante
Sentencia C-035 de 2016, la Corte consideró que los incisos primero, segundo y tercero del primer parágrafo del artículo 173
de la Ley 1753 de 2015 debían ser expulsados del ordenamiento jurídico debido
a la fragilidad y desprotección en la que quedarían los ecosistemas de páramo,
entre otras razones, “…El sacrificio a
los bienes jurídicamente protegidos, como la calidad, continuidad y
accesibilidad del agua, y los demás servicios ambientales que prestan los
páramos resultan desproporcionados frente a los eventuales beneficios
provenientes de la extracción de recursos no renovables. Tratándose de un
ecosistema tan vulnerable, frágil y poco adaptable como el de los páramos, su
afectación tiende a ser de más largo plazo, cuando no permanente”.
Por
lo anterior, como quiera que: i) los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 ya fueron objeto de juzgamiento; ii) los
cargos planteados en este asunto coinciden con los examinados por la Corte en
esa oportunidad y; iii) el parámetro de control de constitucionalidad no se ha
alterado, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-035 de
2016.
3.4.4. Existencia
de cosa juzgada constitucional con respecto al cargo formulado contra el
artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, en relación con la Sentencia C-272 de 2016
Los
actores demandan el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 por vicios del
procedimiento en su formación por un presunto desconocimiento de las reglas del
debate legislativo establecidas en los artículos 161 y 133 de la Constitución y
93 y 188 de la Ley 5ª de 1992.
Con
respecto al contenido normativo del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, la
Sala Plena encuentra que operó el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, en
tanto mediante Sentencia C-272 de 2016, ésta Corporación declaró la inexequibilidad de la totalidad del artículo 191 de la Ley 1753 de
2015, con lo cual todos sus contenidos normativos fueron expulsados del
ordenamiento jurídico.
Para fundamentar la inconstitucionalidad de la norma, la Corte determinó
que la financiación del servicio público de alumbrado no genera utilidades
particulares a personas o grupos sociales específicos, en ese sentido, la
disposición no era compatible con las contribuciones especiales. En criterio de
este Tribunal, al tenor literal del artículo 365 de la Constitución, los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, en el cual
reside la obligación de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional en beneficio del interés general, sin tener en cuenta
criterios de viabilidad financiera y de rentabilidad.
Además, el cambio de naturaleza jurídica del tributo que establecía el
artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 para la financiación del servicio de
alumbrado público, impactaba todo el articulado, razón por la cual, se reitera,
declaró su inconstitucionalidad frente a todo el Texto Constitucional, con
efectos de cosa juzgada absoluta.
Al declararse la inexequiblidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015
y verificarse que se trata del mismo contenido normativo demandado, el cual
para el momento en que se efectúa este análisis de constitucionalidad ha sido
sustraído del ordenamiento jurídico mediante Sentencia C-272 de 2016, se
entiende agotado el debate constitucional sobre la norma acusada. En
consecuencia, la Corte declarará estarse a lo resuelto en la mencionada
providencia judicial.
3.4.5. Inexistencia
de cosa juzgada respecto del primer cargo formal por vulneración del artículo
161 constitucional ante la presunta falta de publicación del informe de
conciliación
La
existencia de cosa juzgada en materia de control constitucional, como se indicó
en precedencia, implica que en los eventos en que la Corte Constitucional ha
declarado la constitucionalidad de la norma, no puede volverse a suscitar un
debate por el mismo cargo, salvo que el parámetro de constitucionalidad, es
decir, el fundamento a partir del cual se haya determinado la exequibilidad de
la norma haya sido modificado o eliminado, caso en el cual se crea un nuevo
contexto jurídico a partir del cual es necesario volver a examinar la
disposición legal cuestionada.
Con
respecto a los cuatro cargos formulados por vicios del procedimiento en la
formación de los artículos 15, 16, 20, 23,
30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266
y 267 de la Ley 1753 de 2015, la Sala encuentra que los mismos no han sido objeto de pronunciamiento por parte la Corporación en una
oportunidad precedente; tampoco existe coincidencia en los cargos planteados en
la demanda con los examinados en alguna oportunidad anterior. Si bien algunos
intervinientes manifiestan que operó el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional en el cargo por indebida publicación del informe de
conciliación, la Sala al verificar la Sentencia C-087 de 2016 determina que en
esa oportunidad se examinó formalmente toda la Ley 1753 de 2015 por un cargo único
relacionado con la presunta omisión del aviso o anuncio previo de votación al
informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes; se
precisa que en aquella providencia no existió ningún cuestionamiento sobre el
trámite del proyecto de ley en el Senado de la República, ni en una sesión
distinta a la Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de mayo de
dos mil quince (2015). El debate se centró además en establecer si existió
irregularidad por la suspensión de la sesión ante una presunta descomposición
del quorum, “…si la suspensión de las votaciones de los impedimentos
respecto del proyecto Ley No. 175 de 2013 y del retiro del Proyecto de Ley No.
066 de 2013 Cámara llevadas a cabo en esa fecha, desatendió lo señalado en los
artículos 145, 151, 161, 160 y 149 de la Constitución”.
La Corte, mediante Sentencia C-087 de 2016, consideró que en el
procedimiento surtido en la Cámara de Representantes no hubo vulneración al
artículo 161 de la Constitución, el cual exige la existencia de un anuncio de
votación publicado al menos un día antes de la votación del informe de
conciliación,
“…La votación de la conciliación de un proyecto
exige la realización previa de un anuncio, por lo cual si éste fuera inválido
también lo será la votación de la conciliación y con ello se afectaría el
artículo 161 de la Constitución. Sin embargo, como ya se afirmó, el anuncio se
realizó cuando existía quórum deliberatorio, por lo cual éste es válido y con
ello no se afecta la validez de la votación del informe de conciliación,
realizada por la plenaria de la Cámara de Representantes el día siguiente.
En este sentido, se encuentra demostrado tanto en
el acta como en el vídeo de la sesión que el anuncio del Informe de
Conciliación del Proyecto de Ley 200/2015 Cámara 138/2015 Senado, por el cual
se expide el Plan de Desarrollo 2014 – 2018, se realizó el cinco (5) de mayo de
dos mil quince (2015)…”
(…)
“No se afectó el artículo
161 de la Constitución ,
el cual exige la existencia de un anuncio publicado al menos un día antes de la
votación del informe de conciliación, lo cual se cumplió claramente, pues el
anuncio se realizó el día cinco (5) de mayo y la conciliación se aprobó el seis
(6) de mayo del mismo año, es decir, un día después”.
Es claro que, en el asunto que ocupa esta vez la atención de la Sala el
cargo es distinto, en el entendido que los actores no cuestionan el anuncio
previo a la votación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes
sino la publicación previa del informe de conciliación tanto
en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República.
3.5. REQUISITOS MÍNIMOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS DEMANDAS DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Los ciudadanos que ejercen la acción pública de inconstitucionalidad
contra una norma legal determinada deben señalar con precisión el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte
es competentepara conocer del asunto. Estos son los tres elementos
desarrollados en el artículo
2° del Decreto 2067 de 1991,
que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal
Constitucional.
Para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la
misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación
entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.
El artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia, consigna los
requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los
cuales es el contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a
saber: el señalamiento de las razones por las cuales las
normas constitucionales invocadas se estiman violadas.
La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta
exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de
inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la
informalidad[30], deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que
permitan a la Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de
constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible
de generar una verdadera controversia constitucional.
Por ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de las condiciones
materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha
sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la
naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los
cargos formulados por la demandante deben ser claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes[31]. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible,
cuando se detecta la existencia de un hilo conductor que, con coherencia, haga
entendible la demanda (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
normativo de la disposición acusada, sin que se trate de un significado
atribuido por el actor y carente de toda conexión con el precepto demandado
(cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición se opone a la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de persuadir o suscitar una mínima duda sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
3.6. TRÁMITE DE ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA
Tal como se relató en el numeral 1.2., los ciudadanos Claudia López
Hernández, Angélica Lozano Correa, Inti Raúl Asprilla, Jorge Prieto Riveros y
Jorge Iván Ospina Gómez presentaron acción pública de inconstitucionalidad
tanto por vicios del procedimiento en su formación como por su contenido
material.
En ese orden, solicitaron a la Corte
Constitucional ordenar declarar inexequibles u ordenar la subsanación de cuatro
vicios del procedimiento, presuntamente acaecidos en la tramitación de los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de
la Ley
1753 de 2015.
Los vicios formales se pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) el
Proyecto de Ley 200/2015 Cámara - 138/2015 Senado, que terminaría
convirtiéndose en la Ley 1753 de 2015,
vulneró lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución en la medida que el
informe de conciliación no fue publicado por lo menos con un día de
anticipación al debate y aprobación de las respectivas plenarias; (ii) el
trámite del Proyecto de Ley desconoció la prohibición de sesiones simultáneas,
entre la sesión de la comisión accidental de conciliación y la sesión plenaria
del cinco (5) de mayo, desconociéndose lo establecido en el artículo
93 de la Ley 5ª de 1992; (iii) el
procedimiento efectuado por la comisión de conciliación vulneró el artículo 133
de la Carta
Política, en tanto la votación no fue realizada de manera
nominal y pública y; (iv) se desconoció el mandato impuesto en
el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992,
en virtud del cual en el informe de conciliación debían consignarse las razones
para adoptar el texto de una u otra Cámara.
Adicional a lo anterior, solicitan la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos 20 (parcial), 50 (parcial), 173
(parcial), 179 y 192 (parcial) de la Ley 1753 de 2015,
por cargos de contenido material presuntamente violatorios de la Constitución,
los cuales se exponen de la siguiente manera:
i) Artículo
20 de la Ley 1753 de 2015. El inciso
7º del artículo 20 de
la Ley
1753 de 2015 vulnera el derecho de acceso a la información
pública, contenido en el artículo 20 y 74 de la Constitución y 13 de
la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. La expresión “indefinidamente” ,
contenida en el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015,
desconoce el principio de desarrollo sostenible y la protección al medio
ambiente, previstos en los artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución;
ii) Artículo
50 de la Ley 1753 de 2015. El inciso
2º del artículo 50 de
la Ley
1753 de 2015 limita desproporcionadamente el derecho
fundamental de las víctimas a obtener la restitución de sus predios, en
contraposición a lo dispuesto en los artículos 29 y 229 de la Constitución y
los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Los
incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 quebrantan
el derecho fundamental al agua y el derecho a gozar un medio ambiente sano,
reconocidos en el artículo 94 de la Carta Política,
en conexidad con los artículos 11 y 79;
iii) Artículo
173 de la Ley 1753 de 2015. La expresión
contenida en el parágrafo
1º del artículo 173 de
la Ley
1753 de 2015, relacionada con el concepto de “área
delimitada como páramo”, desconoce la obligación de no regresividad en
materia ambiental, contenida en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 26 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 1.1 del Protocolo Adicional a
la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales;
iv) Artículo
179 de la Ley 1753 de 2015. El artículo 179 de la Ley 1753 de 2015
conculca el deber de protección ambiental, establecido en los artículos 8, 79 y
89 de la Constitución. Así como el derecho a la participación de las
comunidades locales afectadas por los proyectos en el procedimiento
administrativo para otorgar las licencias ambientales, de conformidad con los
artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución y;
v) Artículo
192 de la Ley 1753 de 2015. El artículo 192 de la Ley 1753 de 2015
transgrede, de manera desproporcionada, el derecho de todos a gozar de un
ambiente sano y el derecho a la participación de las comunidades en materia
ambiental, consagrados en los artículos 8, 79 y 80. Además, esta norma
desconoce los principios de autonomía territorial y de coordinación y
concurrencia, previstos en los artículos 287 y 311 de la Constitución, en
particular, la expresión “con fundamento en estudios técnicos, sociales
y ambientales”, contenida en el inciso 1º del artículo 192, así como en la
totalidad del inciso 2º del artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 vulnera dichos
principios y normas constitucionales que reconocen la facultad de los
municipios para ordenar su territorio.
El Despacho Sustanciador, mediante Auto del 3 de septiembre de 2015,
admitió parcialmente la demanda. En relación con los cuatro cargos formulados
por vicios formales contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63,
64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la
Ley 1753 de 2015, dispuso la inadmisión de dos de ellos, considerando que: i)
el cargo por falta de realización de votación nominal y pública carecía de
especificidad y suficiencia, en tanto “no presenta las razones por las
cuales la relación de todos los elementos probatorios y jurídicos le permite
llegar a la conclusión que era aplicable la obligación contenida en el artículo
133 Superior de realizar la votación pública y nominal, y no lo dispuesto en el
artículo 161 de la Carta”. De igual manera, fue inadmitido el cargo
por indebida realización del informe de conciliación, por incumplimiento del
requisito de especificidad y suficiencia en las razones de la demanda, “toda
vez que no logró establecer un parámetro de control constitucional vulnerado,
en punto a la inexistencia de razones que justifiquen la selección del texto
que finalmente que sometió a la plenaria”.
En relación con los múltiples cargos sustanciales formulados, el
Despacho Sustanciador estimó la inadmisión de uno solo de ellos, el presentado
contra las expresiones y segmentos normativos contenidos en el artículo 192 de
la Ley 1753 de 2015, por presuntamente vulnerar el derecho a gozar de un
ambiente sano y la participación en materia ambiental.
Mediante Auto de 3 de septiembre de 2015, se les indicó a los actores
que este cargo presentaba carencia de certeza, suficiencia y pertinencia, en
los siguientes términos: “La demanda no explica por qué razón el
legislador vulneró el derecho a gozar un ambiente sano, al disponer que las
solicitudes de medidas tendientes a proteger, precisamente ese derecho, sean
sustentadas en estudios... Adicionalmente, los accionantes tampoco indican la
razón por la que basar las propuestas de protección de las entidades
territoriales en estudios, resulta desproporcional, cuando el inciso 2º del
artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 permite el uso con el fin de garantizar el
medio ambiente”.
Mediante escrito recibido en oportunidad, una de las ciudadanas
demandantes (Claudia López Hernández) dispuso, con argumentos y pruebas
adicionales, la corrección de la demanda por los tres cargos anteriormente
inadmitidos. Así, al corregir el cargo de inconstitucionalidad contra los
artículos conciliados por falta de realización de la votación pública y
nominal, de conformidad con lo previsto en el artículo 133 de la Constitución,
señaló que “los artículos 161 y 133 de la Constitución Política son
compatibles y pueden interpretarse de manera armónica, de tal forma que la
aplicación de uno de ellos como parámetro de constitucionalidad del
procedimiento de conciliación de una ley no excluye la aplicación del otro. En
otras palabras, los artículos 161 y 133 no son contradictorios ni excluyentes,
sino complementarios, por lo que pueden interpretarse de manera armónica”.
Aclaró que el artículo 161 hace referencia al quorum requerido
para tomar decisiones al interior de la comisión de conciliación -mayoría-, no
obstante, es preciso acudir al artículo 133 para entender que la manera como
deben tomarse las decisiones, por regla general, es con el voto nominal y
público de los miembros de los cuerpos colegiados, salvo los casos exceptuados
en la ley.
En este caso, insiste en que la votación realizada al interior de la
comisión accidental de conciliación debió haber sido pública y nominal, toda
vez que este no es un mero acto de trámite, sino que tiene que ver con la
votación del texto de un proyecto de ley. “…Esto se prueba con la
comunicación de Elizabeth Martínez Barrera, Secretaria de la Comisión Tercera
de la Cámara de Representantes y quien actuó como secretaria de la comisión
accidental de conciliación del proyecto de ley 138 de 2015 Senado -200 de 2015
Cámara, quien certificó que: “los artículos conciliados no fueron votados de
forma nominal”.
Con respecto al cargo de inconstitucionalidad contra los artículos
conciliados por indebida realización del informe de conciliación, expuso en el
escrito de corrección que el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, sí puede ser
utilizado por la Corte como un parámetro de control de constitucionalidad, en
la medida en que se cumplen los requisitos definidos por la jurisprudencia
constitucional (C-277/07 y C-228/09) para que las leyes orgánicas establezcan
condiciones para la producción de las normas ordinarias. En efecto, considera
que el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, puede ser tomado en consideración
para controlar una ley ordinaria -como la ley demandada-, dado que este
artículo establece los límites a los que deben ceñirse las leyes ordinarias
como un desarrollo de los principios de publicidad y de deliberación
democrática en el procedimiento legislativo, previsto en los artículos 157 y
161 de la Constitución Política.
Reiteró lo expuesto en la demanda en el sentido que en el informe de la
comisión de conciliación no se consignaron las razones de los conciliadores
para adoptar su decisión en relación con las discrepancias entre los textos
aprobados por Senado y Cámara, tal como lo exige el artículo 188 de la Ley 5ª
de 1992. En su criterio, el informe de conciliación se limitó a señalar cuál
fue el texto acogido respecto de los artículos en los que había discrepancias y
a transcribir el texto conciliado, sin exponer argumentación alguna.
Frente al último cargo inadmitido contra el artículo 192 de la Ley 1753
de 2015, por vulneración de los derechos a gozar de un medio ambiente sano y a
la participación en materia ambiental, corrigió los términos de la demanda para
formular el cargo contra la totalidad del artículo 192 y no solo contra algunos
apartes, como se podría deducir de la demanda inicial.
“El artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, vulnera el
derecho a la participación en materia ambiental y a la protección ambiental
contenido en el artículo 79 de la Constitución, por dos razones distintas.
Primera, porque condiciona la garantía de ese derecho al cumplimiento de una
carga desproporcionada por parte de las entidades territoriales, lo cual
plantea un riesgo para el ejercicio efectivo del derecho. Y segundo, porque no
garantiza la participación de las comunidades en el procedimiento de adopción
de medidas de protección ambiental”.
Específicamente resaltó que la condición impuesta a las entidades
territoriales para que las solicitudes de protección deban basarse en “estudios
técnicos, sociales y ambientales”, vulnera el derecho a la participación
ambiental, por cuanto desconoce el conocimiento local que se expresa en la
evaluación nativa de los impactos. En segundo lugar, indica que esta carga
resulta desproporcionada y no se alivia por el hecho de que el inciso 2º del
artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, señale que podrán utilizarse ciertos
estudios para solicitar tales medidas de protección ambiental, pues “los
estudios a los que se refiere dicho inciso se realizan cada cierto periodo de
tiempo y carecen de información precisa respecto a las condiciones específicas
de cada área donde potencialmente se vaya a realizar un proyecto minero”.
Agregó que los estudios que sustentan los Planes y Esquemas mencionados
en el inciso 2º del artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, distan de ser idóneos
para fundamentar solicitudes de protección ambiental, toda vez que “no
se mantienen actualizados, su vigencia abarca largos períodos de tiempo y
carecen de información respecto de las condiciones específicas de cada una de
las áreas donde podría realizarse un proyecto minero”.
De ahí, que el Despacho mediante Auto de 25 de septiembre de 2015,
admitiera todos los cargos de la demanda al encontrar que “los
accionantes atendieron correctamente las recomendaciones realizadas en el Auto
(…) presentando razones que enmiendan las falencias argumentativas
identificadas en su momento”.
En conclusión, la demanda objeto de estudio fue admitida parcialmente;
luego corregida por uno de los actores y, por último, admitida en su
integridad, dando inicio de esa manera al trámite participativo que caracteriza
este tipo de procesos. En consecuencia, procede la Sala Plena a estudiar por
bloques temáticos (forma y fondo) la aptitud de los cargos, sus problemas
jurídicos, el marco teórico correspondiente y la resolución de los mismos.
3.7. CARGOS FORMALES
La
acción pública de inconstitucionalidad presentada en oportunidad plantea cargos
de tipo formal contra varias disposiciones de la Ley 1753 de 2015, “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país””, las cuales hacen referencia al trámite de conciliación que tuvo
lugar en el Proyecto de Ley 200/2015
Cámara -138/2015 Senado.
El
Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional Minera, la Unidad
Administrativa Especial para la Protección de las Victimas, sostuvieron en sus
intervenciones, que la Corte debe declararse inhibida por los vicios de
procedimiento alegados, ante una ineptitud de los cargos, igual criterio
sostiene el señor Procurador General de la Nación.
Expone
el señor Procurador General de la Nación en su concepto, que la Sala Plena debe
declararse inhibida para pronunciarse respecto de los cargos contra los
artículos demandados que fueron objeto de trámite de conciliación, toda vez que
la demanda no presenta argumentos ciertos, pertinentes y suficientes. “…Los
argumentos construidos por los demandantes constituyen unos reproches dirigidos
en contra del procedimiento del proyecto de ley, fundados en deducciones y no
contra situaciones realmente existentes”. En relación con el primer
cargo por falta de publicación, con un día de anterioridad a su consideración y
votación del informe de conciliación del Proyecto de Ley 138 de 2015 (Senado)
200 de 2015 (Cámara), señala que el cargo carece de sustento dado que
este “fue publicado en el Senado en la Gaceta del Congreso 266 del día
5 de mayo de 2015 y en la Cámara en la Gaceta 264 del 5 de mayo de 2015;
mientras que mediante Acta No. 55 del 5 de mayo fue anunciada la conciliación
en el Senado y que, a través del Acta No. 60 de la misma fecha, se realizó el
anuncio en la Cámara de Representantes…”.
En
cuanto al segundo cargo formal por presunta simultaneidad, indica el Ministerio
Público que no se presenta tal, en la medida que “una fue la fecha de
las comisiones de conciliación de donde se obtuvo el texto unificado del
informe de conciliación (el 5 de mayo de 2015) y otra fue la fecha de la
celebración de las plenarias de ambas cámaras (el 6 de mayo de 2015), lo que
significa que los debates no fueron paralelos”.
Frente a los últimos dos cargos formales por falta de realización de la
votación nominal y pública y por la indebida realización del informe de
conciliación en el proceso de conciliación, esa jefatura considera que el
escrito de corrección de la demanda se limitó a reiterar los argumentos de la
demanda, sin hacer las modificaciones del auto inadmisorio. Señaló que los
cargos carecen de especificidad y suficiencia, en tanto no logran establecer
con precisión cuáles serían los hechos contrarios al ordenamiento superior.
Precisa que, al aprobarse el informe de conciliación el 6 de mayo de 2015, no
se solicitó la votación nominal y pública, por tanto, la votación fue ordinaria
y se hizo en virtud de lo dispuesto en el artículo
1º de la Ley 1431 de 2011.
A
continuación, la Sala Plena individualizará los cargos y decidirá sobre la
aptitud de los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015,
demandados formalmente por cuatro (4) presuntos vicios de
procedimiento en su formación, todos relacionados con el trámite legislativo
conciliatorio:
1. El
Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado / 200 de 2015 Cámara, que terminaría
convirtiéndose en la Ley 1753 de 2015,
vulneró lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, de acuerdo con el
cual, el informe de conciliación debía ser publicado por lo menos con un día de
anticipación al debate y aprobación de las respectivas plenarias. Pese a que la
demanda admite que la Gaceta 266 de 2015 fue publicada el 5 de mayo de 2015, al
mismo tiempo advierte que, según la Sección de Leyes del Senado de la
República, se envió el acta e informe de conciliación a la Imprenta Nacional el
5 de mayo de 2015 a las 11:58 p.m.
Expone
que según soporte electrónico enviado por la Sección de Leyes, en realidad fue
enviado a las 11:59:17 p.m., motivo por el cual “…la Imprenta Nacional
tendría que haberla armado, diseñado e impreso en 43 segundos para cumplir
dudosamente con el requisito constitucional de publicación del informe de
conciliación previsto en el artículo 161 de la Constitución”. En apoyo al
cargo, los actores aportan respuestas a dos derechos de petición formulados por
la Senadora Claudia López Hernández: una, suscrita por el Jefe de Sección Leyes
del Senado de la República, quien indica que “recibió en medio
electrónico el archivo correspondiente al acta del informe de conciliación
elaborada por quienes fueron designados para tal efecto, a las 11:58 p.m. del
día 5 de mayo de 2015 y de manera inmediata por el mismo medio, éste se envió a
la Imprenta Nacional, tal como reporta la constancia arrojada por el sistema”.
La segunda, proviene del Jefe de la Oficina Jurídica de la Imprenta Nacional,
quien manifiesta que “el Informe de Conciliación al Proyecto de Ley 138
de 2015 Senado “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”
fue publicado en la Gaceta No. 266 del 5 de mayo de 2015, publicada en la
página web de la Secretaría General del Senado de la República el día 6 de mayo
del presente año a las 07:50 a.m., los originales del informe de conciliación
fueron recibidos en la Imprenta Nacional de Colombia el pasado martes 5 de mayo
de 2015 a las 11:58 p.m., como se evidencia en el oficio SLE-CS-0120-2015,
suscrito por la Dra. Ruth Luengas Peña –Jefe Sección Leyes- Senado de la
República”.
Con
base en lo anterior, entiende la Sala Plena que existe un cargo claro, cierto,
específico, pertinente y suficiente de inconstitucionalidad, en la medida que
las razones presentadas por los actores y las comunicaciones remitidas como
prueba en respuesta a los derechos de petición presentados por la actora,
suscitan una duda en cuanto a si efectivamente el texto del informe de
conciliación referente a los artículos 15, 16, 20, 23,
30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262,
263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015,
desconoció el deber de publicación previo “por lo menos con un día de
anticipación” , previsto en el artículo
161 de la Constitución.
2. En
el segundo cargo por vicios de forma, los demandantes señalan que en el trámite
del Proyecto de Ley se desconoció la prohibición de sesiones simultáneas entre
la sesión de la comisión accidental de conciliación y la sesión plenaria del
Senado de la República de cinco (5) de mayo, desconociendo lo establecido en
el artículo
93 de la Ley 5ª de 1992.
Según la interpretación de los demandantes, la prohibición prevista en el artículo
93 de la Ley 5 de 1992,
también debe aplicarse por analogía al funcionamiento de las comisiones
accidentales de conciliación. En criterio de los actores,“esta irregularidad
constituye un vicio de procedimiento, por cuanto afecta las condiciones
necesarias para la construcción y formación de la voluntad democrática”.
Los
demandantes manifiestan que la sesión plenaria del Senado del 5 de mayo inició
a las 12:01 p.m. y finalizó a las 11:55 p.m., desarrollándose de manera
ininterrumpida. En apoyo al cargo, remiten a lo señalado por quien
presuntamente actuó como secretaria de la comisión de conciliación, Elizabeth
Martínez Barrera, quien manifiesta que la sesión de conciliación “comenzó
aproximadamente a las 11:15 de la noche y terminó a las 11:45 p.m.”,
circunstancia temporal que según los demandantes prueba la simultaneidad con la
sesión Plenaria del Senado del 5 de mayo.
En
consecuencia, la Corte encuentra que el cargo cumple con los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en tanto la Corte
debe definir si el parámetro de control, es decir, el artículo 93 del
Reglamento del Congreso, que prohíbe la simultaneidad de sesiones, es aplicable
por analogía a las comisiones accidentales de conciliación. En caso de
determinar que dicha prohibición se establece análogamente para las comisiones
de conciliación, la Sala deberá identificar si en este caso concreto coincidió
en el tiempo con la sesión plenaria de Senado del 5 de mayo.
3. Aducen
los accionantes que el procedimiento efectuado por la comisión de conciliación
vulneró el artículo
133 de la Carta Política,
toda vez que la votación que practicó la comisión de conciliación no fue
realizada de manera pública y nominal, sino ordinaria. En apoyo al cargo,
presentan una comunicación del 21 de julio de 2015, enviada por la presunta
Secretaria de la Comisión de Conciliación, Elizabeth Martínez Barrera a la
Senadora Claudia López, en la cual certifica que “los artículos
conciliados no fueron votados de forma nominal”.
Precisa
la demanda que el incumplimiento del artículo 133 constitucional apareja tres
vulneraciones constitucionales: la transparencia de las actuaciones del órgano
legislativo, la realización del principio de democracia representativa y la
publicidad de las decisiones adoptadas por el órgano legislativo.
En
consideración a que existe certeza acerca de la votación ordinaria efectuada
por la comisión de conciliación, la Corte deberá determinar si la
votación pública y nominal -como regla general- es predicable con respecto a
las comisiones accidentales de conciliación, al momento de dirimir las discrepancias
de cada Cámara, es decir, si el procedimiento legislativo de esta comisión de
mediación debe cumplir con la votación pública y nominal (art.
133 C.P.) o se
encuentra exceptuada (art. 161 C.P.), motivo por el cual, la cuestión planteada
cumple con todos los requisitos jurisprudenciales para que esta Corte emita un
pronunciamiento de mérito.
4. Finalmente,
los demandantes consideran que se desconoció el mandato impuesto en el artículo
188 de la Ley 5ª de 1992, de acuerdo con el cual, en el informe de conciliación
debían consignarse las razones para adoptar el texto de una u otra cámara.
Según la exposición del cargo, esta omisión afectó el proceso de formación de
voluntad democrática en las Cámaras por no haber informado a los congresistas
las razones que se tuvieron en cuenta para superar las discrepancias entre los
textos de Senado y Cámara.
Para
la Corte, el cargo debe ser admitido, toda vez que el artículo 188 de la Ley 5º
de 1992, puede ser utilizado como un parámetro de control de constitucionalidad
que debe ser respetado, en tanto configura los límites a los que debe ceñirse
el Plan Nacional de Desarrollo. En esa medida, la Corte deberá verificar si en
el fondo del asunto la comisión de conciliación expuso ante las Plenarias las
razones para acoger el texto de una u otra cámara.
PROBLEMAS
JURÍDICOS
Conforme
con los cargos así planteados en precedencia, la Corte deberá determinar si los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267, objeto
de conciliación en el Proyecto de Ley 138 de 2015
Senado – 200 de 2015 Cámara, vulneraron los artículos 133 y
161 de la Constitución Política y 93 y 188 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª
de 1992).
Esto
es, este Tribunal Constitucional deberá resolver formalmente si al momento de
llevarse a cabo la conciliación de las anteriores disposiciones demandadas, el
Legislador ordinario quebrantó: i) la publicación previa del
informe de conciliación, establecida en el artículo 161 de la
Constitución; ii) la presunta prohibición de sesiones
simultáneas, entre la celebrada por la comisión de conciliación y la Plenaria
del Senado, el día 5 de mayo de 2015 (art.
93, Ley 5ª de 1992); iii) la
votación pública y nominal que debió efectuar la comisión de conciliación,
presuntamente prevista en el artículo 133 Superior y; iv) las
razones que debían darse en los Informes a las Plenarias de las Cámaras para
adoptar el texto controvertido de una u otra Cámara Legislativa (art.
188, Ley 5ª de 1992).
Para
resolver estos problemas jurídicos, la Corte Constitucional analizará el debate
parlamentario, en particular, el deber de publicidad, el funcionamiento de las
comisiones de conciliación, la prohibición de sesiones simultáneas y el principio
de instrumentalidad sobre las formas. Con el anterior marco teórico, resolverá
los problemas jurídicos.
3.7.1. EL DEBATE PARLAMENTARIO[32]
3.7.1.1 Concepto y alcance
El debate comporta una garantía esencial del principio de participación
política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de
decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en
especial a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir
activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a
expresar sus opiniones libremente[33]. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho
cuando los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las
normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los
espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando
brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones
de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración
del legislador[34].
Este concepto se materializa en la garantía reconocida a los miembros
del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de
manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando
esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el
debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no
tiene validez[35]. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la
discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la
votación del respectivo proyecto de ley[36].
Es por ello que la Corte ha declarado inconstitucionales disposiciones
legales cuando su aprobación se ha dado sin que se cumplan estas condiciones.
Así, por ejemplo, ha declarado inexequibles leyes porque fueron aprobadas
desconociendo las reglas sobre quórum[37]. También han sido declaradas
inconstitucionales leyes que han sido debatidas y votadas por la respectiva
célula legislativa sin que ésta conociera previamente la ponencia,[38] pues éste es el presupuesto mínimo para deliberar y decidir[39].
3.7.1.2. Importancia constitucional del debate parlamentario
En un Estado democrático, el debate parlamentario tiene relevancia
constitucional, pues le da legitimidad a la organización estatal. A través del
debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de
las leyes, pues “hace posible la intervención de las mayorías y de las
minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la
controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que
encuentra espacio en el Congreso de la República”[40]. En este sentido, la jurisprudencia ha expresado:
“Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la
población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas
constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden
jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e
indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la
distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo
145 de la Carta”[41].
En los referidos términos, tanto para la Carta Política,
como para la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial
del principio de participación política parlamentaria, instituido como un
prerrequisito para la toma de decisiones, cuya finalidad es asegurar a todos
los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos
minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición
de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente [42].
De esta manera, los requisitos constitucionales y legales que regulan el
proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o
dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin
sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo[43].
3.7.1.3. Elementos
La jurisprudencia ha reconocido que existen esencialmente seis (6)
elementos constitucionales que deben reunir los debates, los cuales están
contemplados en los artículos 145, 146, 157 y 160 de
la Constitución
Política [44]:
(i) El número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar
la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo
145, CP).
(ii) La mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva
corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser
la mayoría de los votos de los asistentes (Artículo 146, CP).
(iii) El carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las
plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157,
CP).
(iv) La necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como
presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los
congresistas (Artículo 157, CP).
(v) El período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la
decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión
ponderada (Artículo 160, CP).
(vi) La votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157,
CP).
Por su parte, la Ley 5ª de 1992, señala las condiciones legales que
deben cumplir los debates parlamentarios dentro de las cuales se destacan las
siguientes[45]:
(i) La definición legal de debate (artículo
94, inciso 1, Ley 5ª de 1992).
(ii) El momento de iniciación y de terminación del debate (artículos 94,
inciso 2, 157 y 176,Ley 5ª de 1992).
(iii) El quórum deliberatorio y decisorio requerido
(artículos 95,
y 117
a 119, Ley 5ª de 1992).
(iv) Las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el
debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos
96 a 105, Ley 5ª de 1992).
(v) Las condiciones para el aplazamiento del debate (artículo
107, Ley 5ª de 1992).
(vi) La suficiente ilustración como condición para el cierre del debate
(artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992);
entre otros.
3.7.1.4. Principios básicos que orientan el proceso legislativo[46]
Conforme al principio democrático, la propia Carta Política y
el Reglamento del Congreso son los ordenamientos llamados a regular el proceso
de formación de las leyes, el cual está inspirado en varios postulados
básicos [47]:
(i) El principio de las mayorías, que parte de suponer que las decisiones
del parlamento tienen que reflejar la voluntad del sector mayoritario presente
en la respectiva sesión. Dicho axioma actúa como una garantía del principio de
representación, pues la aprobación y validez de las medidas legislativas
depende que sean más sus partidarios que sus detractores y así quede consignado
en las distintas votaciones a que deban ser sometidas[48]. Este principio está consagrado en el artículo 146 de la Constitución,
según el cual: “en el Congreso pleno, en las cámaras y en sus
comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos
de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría
especial”[49].
En todo caso, este axioma no implica el desconocimiento y la protección
de los derechos de las minorías parlamentarias dentro del orden constitucional
colombiano. En la sentencia C-145 de 1994,
se afirmó que "sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías
y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente
llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar
el respaldo ciudadano necesario”.
(ii) El principio de la publicidad, que busca asegurar que se den a conocer
oportunamente a los miembros del parlamento y de la sociedad en su conjunto, el
contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, en
general, todo lo relacionado con el trabajo legislativo que se adelanta en las
Comisiones y Plenarias del Senado y la Cámara. En desarrollo de este principio,
los artículos 144 y 157 de la Carta disponen que “Las sesiones de las
cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a
que haya lugar conforme a su reglamento”, y que ningún proyecto será ley
sin “haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle
curso en la comisión respectiva”[50].
(iii) El principio de la participación política parlamentaria, que constituye
una exigencia previa a la toma de decisiones, orientado a asegurar a todos y
cada uno de los miembros del parlamento su derecho a intervenir activamente en
el proceso de discusión y elaboración de las leyes, y de manera especial, a
garantizar el derecho de aquéllos que hacen parte de las minorías a expresar
sus opiniones en forma libre y voluntaria[51].
3.7.2. EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD,
COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL DEL DEBATE PARLAMENTARIO
El principio de publicidad se encuentra inescindiblemente ligado a la
participación democrática en la actividad parlamentaria, puesto que su debida
observancia garantiza la materialización del principio democrático en la
creación de los preceptos normativos. Por esta razón, la participación dentro
del debate parlamentario debe entenderse no sólo como el correcto
funcionamiento de un órgano del Estado, sino que, en sentido un más amplio, la
expresión de los miembros del congreso en los debates parlamentarios representa
la participación de la sociedad misma en la producción de las normas. De modo
que, el principio de publicidad parlamentaria, a su vez permite el estudio
puntal del debate legislativo y brinda la oportunidad real de que todos los
sectores políticos representados en el Congreso de la República puedan incidir
en la decisión legislativa, lo cual garantiza la efectividad del principio
democrático[52].
En forma reiterada dentro de la jurisprudencia de esta Corporación, se
ha resaltado la importancia del principio de publicidad dentro del trámite
legislativo en el entendido que:
“Un Estado
constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar
con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del
trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes finalidades
dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se
realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones
y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia
discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la
sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De
otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la
ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor
informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se
estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en
una democracia participativa como la colombiana. La publicidad es una
condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única
manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la
de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la
sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad
abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo
ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas
representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[53]-subrayado fuera de texto-.
Por otra parte, el sistema parlamentario es en esencia deliberativo, los
acuerdos adoptados que surgen del debate público, sumadas las distintas
posiciones ideológicas, trascienden a la vida de la colectividad con eficacia.
De ahí que, las decisiones parlamentarias son siempre el resultado de la
deliberación dialéctica, realizada en el seno del parlamento con el presupuesto
mínimo de tener conocimiento pleno sobre el texto del proyecto a discutir con
las modificaciones propuestas. Por consiguiente, la publicidad previa de los
temas sujetos a discusión o aprobación garantiza: i) el adecuado desarrollo del
debate mismo y ii) la participación en el proceso legislativo[54].
Esto es, el principio de participación democrática en la actividad
parlamentaria, concreta que los proyectos de ley o las proposiciones de
enmienda que se proponen sean de pleno conocimiento para todos los miembros del
Congreso de la República antes de iniciar la respectiva discusión legislativa.
En consecuencia, su publicación en el medio de comunicación oficial del órgano
legislativo es uno de los presupuestos que posibilita la discusión[55].
Al respecto, tanto la Constitución Política en
su artículo
157, como la Ley
5ª de 1992 (Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la
República), en su artículo 147; señalan que ningún proyecto será ley de la
República sin haber sido publicado oficialmente, antes de darle trámite dentro
la comisión respectiva [56]. Por tal razón, cómo lo ha reiterado esta Corporación, la necesaria
publicidad de lo que va a ser sometido a debate es un presupuesto mínimo para
garantizar la participación democrática efectiva de los congresistas[57].
3.7.3. LA NATURALEZA JURÍDICA DE
LAS COMISIONES DE CONCILIACIÓN
La Constitución
Política de 1991 consagra la comisión de conciliación en
los siguientes términos:
“Cuando
surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.
Previa publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste
la diferencia, se considera negado el proyecto”.
De igual forma, el Reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de
1992, en sus artículos 186 a 189[58], define las comisiones accidentales de mediación, su composición
paritaria en cuanto a miembros de las diferentes cámaras y en la que se debe
observar la representatividad de las bancadas que integran el Congreso, el
plazo para entregar los informes a las plenarias, vencido el cual la comisión
debe expresar las razones para adoptar determinado texto y, por último, el
procedimiento a seguir en caso de que persistan las discrepancias luego de
repetir el segundo debate en las cámaras.
El procedimiento legislativo realizado por el Congreso de la República
se desarrolla en dos fases esenciales: la primera de ellas se efectúa en las
comisiones especializadas que se encuentran divididas temáticamente y, la
segunda, en las plenarias de cada cámara; recinto que aprueba, modifica o
rechaza las iniciativas provenientes de las comisiones. Tanto el Senado de la
República como la Cámara de Representantes tienen tres tipos de comisiones
(permanentes, legales y accidentales), que se encuentran definidas en la Ley 3ª
de 1992 “[p]or la cual se expiden normas sobre las Comisiones del
Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Las comisiones constitucionales permanentes son siete (7) y se
encuentran conformadas en cada una de las cámaras con la finalidad de darle
primer debate a los proyectos de acto legislativo o ley, referentes a los
asuntos de su competencia[59]. A su vez, las comisiones legales son aquellas que, a diferencia de las
constitucionales, son creadas por ley y están encargadas de asuntos específicos
distintos a los de competencia de las comisiones constitucionales permanentes[60]. Las comisiones legales son: Comisión de Derechos Humanos y
Audiencias, Comisión de Ética y
Estatuto del Congresista, Comisión de Acreditación Documental, la Comisión para
la Equidad de la Mujer y la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de
Inteligencia y Contrainteligencia. Además de estas, existen dos comisiones
legales en la Cámara de Representantes: La Comisión Legal de Cuenta y la Comisión de Investigación y
Acusación.
La naturaleza de la comisión de conciliación es de tipo accidental. Es
decir, son comisiones transitorias conformadas por la Cámara de Representantes
y el Senado de la República para el cumplimiento de funciones y misiones
específicas. Concretamente, la comisión de conciliación como comisión
accidental de mediación, se conforma con el único fin de superar las
discrepancias y lograr la conciliación entre los textos y/o disposiciones
divergentes que surjan respecto del articulado de los proyectos aprobados[61]. De modo que, su labor principal es definir el texto definitivo que
será puesto a consideración de las plenarias de Cámara y Senado para su
respectiva aprobación. Dicho de otro modo, respetando los principios de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia[62], la comisión de conciliación puede eventualmente modificar, suprimir y
hasta introducir texto, labor para la cual tiene como límite la no
incorporación de nuevos asuntos o materias diferentes a las que hayan sido
discutidas previamente[63].
Pese a que en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, se indica que las
comisiones accidentales de conciliación “estarán integradas por
miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la
discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan
formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias”, este
precepto no puede entenderse de forma aislada en relación con lo establecido en
el artículo 161 de la Constitución[64], pues aun cuando en la normativa únicamente se indica que el número de
congresistas de Cámara y Senado que integren la Comisión debe ser igual, no se
indica cual es el número total de congresistas que debe integrar dicha
Comisión.
Los Presidentes, tanto de la Cámara de Representantes como del Senado de
la República, discrecionalmente deciden cuál es el número y quiénes son los
representantes que integrarán la comisión de conciliación. Para esto deberán
tener en cuenta qué congresistas han participado activamente en el trámite
legislativo para que puedan aportar en el cometido de conseguir el consenso
respecto de las discrepancias existentes en ambas cámaras[65].
Al respecto, ha indicado esta Corporación interpretando lo preceptuado
tanto en la Constitución Política[66], como en el Reglamento del Congreso[67]; que la conformación de las comisiones accidentales de conciliación, se
encuentra estrechamente relacionadas con el principio de celeridad
procedimental[68], así como se corresponde con el efectivo desarrollo de la actividad
legislativa, puesto que le imprime celeridad y eficacia a su función
constitucional[69].
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 Superior,
tratándose de la decisión que adopta la comisión de conciliación respectiva,
existe claridad en la norma constitucional acerca de que los conciliadores
deberán ponerse de acuerdo conjuntamente, “procurarán conciliar los
textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”-negrita
fuera de texto-.
En lo que tiene que ver con la publicación del informe de conciliación,
con anterioridad al día de su discusión y votación en la plenaria del Congreso,
ésta representa una formalidad que está encaminada a salvaguardar el principio
de publicidad que comporta el trámite legislativo. De igual forma, representa
un elemento esencial del carácter democrático que se encuentra en el procedimiento
de elaboración normativa de un estado democrático[70].
De la valoración gramatical del texto del artículo 161 de la
Constitución, se extraen dos posibles interpretaciones que permiten comprender
el requisito de publicación del informe de conciliación para su discusión y
votación en plenaria. Por una parte, es posible identificar la interpretación
que indica que debe transcurrir un día calendario entre la publicación del
informe y la votación del informe y, por la otra, la interpretación que propone
la mediación de 24 horas entre la publicación y la realización del debate. Se
extrae que la primera de las opciones, indica que la publicación del informe
debe hacerse en día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y
aprobación del mismo, mientras que la segunda se decanta por el transcurso de
un día, entendido en 24 horas previas a la discusión.
Esta situación ha sido analizada en varias ocasiones por la Corte
Constitucional. En la Sentencia C-590 de 2012[71], se pone de presente la existencia de una línea jurisprudencial
consolidada al respecto[72]. En esa oportunidad se reiteraron los criterios en los cuales se basa
la Corte para preferir esta lectura que entiende constitucionalmente adecuada
de la Carta:
“…para la Sala la primera interpretación, a la
vez que honra el principio democrático –artículos 1 y 3 de la Constitución-,
concreta de forma eficiente el principio de publicidad dentro del procedimiento
legislativo –artículo 161 de la Constitución-, que, a su vez, se ha entendido
como una de las manifestaciones del principio democrático dentro de nuestro
ordenamiento constitucional. En efecto, al interpretar que la publicación del
informe se debe hacer, por lo menos, el día anterior, se establece una garantía
efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto
por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para
que los miembros del Congreso tengan la oportunidad de conocer el informe
elaborado por estas comisiones accidentales.
Adicionalmente, esta interpretación es más acorde
con la dinámica de un órgano político como el Congreso de la República, al que
el ordenamiento, más que términos estrictos que no parecen ser fruto de un
estudio sistemático y profundo acerca de su necesidad, debe darle un marco de
acción que, sin menoscabar innecesariamente la libertad de acción de sus
órganos internos, permita que el procedimiento legislativo se desarrolle con el
respeto requerido por las minorías que en él participan, de cara a la sociedad
y con respeto de la decisión mayoritaria –que refleja el parecer democrático de
los electores-.”
Resulta pertinente entonces recordar lo dicho en casos similares[73] en los cuales se ha puesto en tela de juicio el
incumplimiento de la mencionada formalidad de la fecha de publicación en las
Gacetas del Congreso, para lo cual ha precisado esta Corporación, que estas
manifestaciones deben estar sustentadas con los respectivos medios probatorios
que permitan desvirtuar la presunción de constitucionalidad o –in dubio pro
legislatoris[74]- que envuelve las actuaciones del legislador. Precisamente en sentencia
C-313 de 2014, la Corte utilizó el mismo principio de decisión con fundamento
en la Sentencia C- 076 de 2012:
“… el principio de decisión que es útil para el
caso ahora estudiado consiste en que el instrumento destinado a dar publicidad
sobre un cuerpo normativo tendrá como fecha de publicación la que aparezca en
dicho documento, a menos que existan pruebas irrefutables que demuestren una
fecha de publicación distinta, verbigracia, aquellas a partir de las cuales se
compruebe que el proceso de impresión finalizó en una fecha posterior a la que
figura en el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido imposible que la
publicación se hubiere realizado en la fecha que figura en la publicación…”[75].
Sumado a lo anterior, se precisa que la obligación de estas comisiones
accidentales de conciliación es acoger una única ponencia respecto de los dos
textos discordantes aprobados en la Cámara de Representantes o el del Senado de
la República, no obstante, la decisión legislativa de aprobar o negar la
conciliación acordada por la comisión corresponde a la Plenarias[76], de conformidad con la redacción dispuesta en el inciso segundo del
artículo 161, según el cual “previa publicación por lo menos con un día
de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de
las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate
persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”[77].
3.7.4. LA PROHIBICIÓN DE SESIONES
SIMULTÁNEAS
La
Ley Orgánica 5ª de 1992 establece en su artículo 93 que “Las Comisiones
Permanentes tendrán sesiones en horas que no coincidan con las plenarias, con
las características que señala el presente Reglamento”[78],
instituyendo una clara prohibición entre la realización de sesiones simultáneas
de comisiones permanentes y la respectiva plenaria.
Al
respecto, esta Corporación ha indicado que:
“La principal razón que
explica la prohibición de sesiones simultáneas de una comisión y de la
respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros del Congreso
cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su alto cargo,
especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que fuere citado
con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones congresuales
atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de esa evidente y
elemental finalidad, estas reglas apuntan también al cumplimiento de otros
propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su eventual infracción
afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos otros trascendentes
objetivos. En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar cada vez que sea
citada la comisión de la que un determinado congresista hace parte o la
plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo tiempo un
derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con principios
constitucionales tan determinantes como la participación o la igualdad, ambos
incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del orden superior[79]”
De esta manera, esta prohibición se encuentra intrínsecamente
relacionada con el derecho de participación de los congresistas electos a
asistir a cada una de las sesiones del Congreso y el derecho a que todos los
congresistas puedan hacerlo en igualdad condiciones.
No obstante, dicha prohibición no ha sido extendida por la ley a la
concurrencia de las Plenarias con otro tipo de comisiones (accidentales o
legales), puesto que las prohibiciones establecidas en el ordenamiento jurídico
son de carácter taxativo y restrictivo. Con miras a garantizar los principios
de estricta legalidad, debido proceso y libertad de configuración legislativa,
no es factible extender, vía jurisprudencia, la prohibición de sesiones
simultáneas para todos los casos.
3.7.5. LOS VICIOS DE FORMA EN EL
DEBATE PARLAMENTARIO Y EL PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
3.7.5.1. Importancia de las formas
La observancia de los procedimientos y las formas establecidas para la
aprobación y entrada en vigencia de las normas jurídicas es un valor y un
elemento esencial del Estado Democrático y Social de Derecho y, consecuentemente,
ha velado por su recta aplicación y acatamiento[80]. Por lo anterior, los trámites para al perfeccionamiento de las leyes
se dirigen a lograr la eficacia y fortalecimiento del principio democrático,
propiciando que las decisiones legislativas se adopten mediante una
deliberación seria, vigorosa, participativa, igualitaria, transparente y
reglada; y protegiendo el respeto por las minorías políticas, y la generación
de espacios para la participación y la veeduría de los ciudadanos sobre la
gestión del Congreso de la República.[81]
3.7.5.2. Vicios
de forma
Los vicios en la formación y aprobación de las leyes, originados en la
inobservancia de las ritualidades previstas en la Constitución y en la Ley
Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, son las “irregularidades
en que se incurre durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento
de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento
jurídico, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de
aquéllas”[82].
El control de constitucionalidad de las leyes tiene como punto de
partida el hecho de que dicha revisión consiste en verificar la satisfacción de
los principios que inspiran la formación de la voluntad democrática. Y, no se
refiere únicamente a la disposición de reglas preestablecidas, a partir de las
cuales se entiende cumplido el trámite de formación de las leyes, sino también
al establecimiento de las condiciones necesarias para el adecuado despliegue de
principios tales como el de participación, respeto por las minorías,
publicidad, deliberación, entre otros[83]. Por lo anterior “no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su
declaración de inconstitucionalidad”[84].
De esta manera, pueden existir irregularidades que no tengan la entidad
para configurar un verdadero vicio, porque: (i) se cumplió con
el objetivo protegido por la norma procesal, o (ii) fue
convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó a la formación
de la ley[85].
En este sentido, para agotar el examen de las posibles infracciones en
el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia[86] ha señalado que al estudiar su dimensión la Corte debe agotar los
siguientes pasos[87]:
(i) Debe indagar si el defecto es de suficiente entidad como para constituir
un vicio susceptible de afectar la validez de la ley o acto reformatorio de la
Constitución.
(ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar
si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo
de la ley o acto legislativo.
(iii) Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible
devolver la ley o acto legislativo al Congreso y al Presidente de la Cámara de
Representantes para que subsanen el defecto observado.
(iv) Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte
debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el
vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y
respetando siempre el principio de razonabilidad.
3.7.5.3. Análisis de la trascendencia del vicio
Al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en
cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral
del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que “lo
que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado
democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las
garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,
independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y
en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías
como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos
a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.”[88].
De este modo, no toda irregularidad en el trámite legislativo constituye
un vicio de procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible
acudir a tres (3) criterios para establecer la diferencia[89]:
(i) La mayor o menor entidad de la irregularidad. Hay irregularidades de
carácter menor, que, en estricto sentido, implican una infracción de la ley que
gobierna el procedimiento, pero que carecen de la entidad para constituir un
vicio.
(ii) Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas
irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de
un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas
irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el
Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas
constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que
constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.
(iii) Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se
sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio
de procedimiento.
(iv) Finalmente se tiene que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento,
debe determinarse si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la
Constitución existen vicios de procedimiento subsanables y vicios de
procedimiento insubsanables. Pero las meras irregularidades no plantean el
problema del saneamiento.
La relevancia constitucional de este tipo de irregularidades radica en
que su materialización constituye un verdadero desconocimiento del texto
superior, pues es este el que señala los requisitos que deben cumplirse en los
debates suscitados en el Congreso[90]. Por ello, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso
tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto
integral del trámite legislativo.
Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que “lo que debe ser
objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de
derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales
involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté
siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está
encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de
conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de
discutirlos previamente a su aprobación”[91].
Por lo anterior, para determinar si un vicio de procedimiento relativo
al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se
trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es
preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas[92], el cual será examinado a continuación.
3.7.6. PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
3.7.6.1. Concepto
Según
el principio de instrumentalidad de las formas, los requisitos procesales no
tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio
de un fin sustantivo[93].
Este axioma se encamina a que las formas procesales “deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es,
el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del
respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores
sustantivos significativos”[94].
No toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad
en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en
aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, que conlleva su
interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo[95], sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan
proteger importantes valores, como el principio democrático[96]. Lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las
normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular,
sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son
importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores
sustantivos significativos[97].
De acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la
inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios
de carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran
algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen
las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta , lo
que a su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª de 1992, u otras
prescripciones que regulen el procedimiento legislativo[98].
En desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha señalado que la
aplicación del principio de instrumentalidad de las formas en torno a la
ocurrencia de una irregularidad en el trámite de un procedimiento legislativo,
le otorga a la Corte la posibilidad de determinar, (i) si ese
defecto es de entidad suficiente como para constituir un vicio
susceptible de afectar la validez de la ley, a partir de la satisfacción o no
del fin sustantivo que lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga
dicha entidad, (ii) este Tribunal debe estudiar si existió o
no una corrección formal del procedimiento en el trámite de la iniciativa[99]; y en caso de que el vicio no haya sido subsanado, (iii) esta
Corporación debe examinar si es posible devolver la ley al Congreso de la
República para que corrija el defecto observado[100].
3.7.6.2. Consecuencias
Desde ese punto de vista, el incumplimiento de normas del trámite
legislativo puede dar lugar a diversas consecuencias jurídicas[101]:
(i) Si, a pesar de existir una irregularidad ésta no afecta los rasgos
esenciales del principio democrático, debe concluirse que no existe un vicio de
inconstitucionalidad.
(ii) Si la irregularidad atenta contra principios superiores, se trata de un
auténtico vicio de procedimiento.
(iii) El vicio es de carácter subsanable, cuando se puede corregir sin que
ello implique rehacer integralmente el trámite legislativo. Y la subsanación
puede darse (iii.1) mediante la devolución del trámite a la autoridad
competente para subsanarlo (artículo 241, parágrafo, CP) o (iii.2) por la misma
Corte Constitucional, cuando ello sea posible.
(iv) El vicio resulta insubsanable en los eventos en los que no es posible
realizar la corrección sin desconocer los requisitos mínimos de formación del
acto, o sin que ello implique la reconstrucción integral de etapas
estructurales del trámite.
3.8. RESOLUCIÓN DE LOS CARGOS FORMALES DE LA DEMANDA
La Corte Constitucional ha distinguido entre meras irregularidades y
vicios de procedimiento legislativo, con el fin de aclarar que “no toda
irregularidad constituye un vicio de procedimiento”, con esa premisa ha
establecido lo siguiente:
“ (…) los vicios que conducen a la inexequibilidad
del proyecto de ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan
porque: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el
proceso de formación de la voluntad democrática de las cámaras; o (iii)
desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la
carta política; pudiendo existir irregularidades que no tengan entidad para
configurar un verdadero vicio, porque (i) se cumplió con el objetivo protegido
por la norma procesal, (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el
Congreso que conllevó la formación de la ley”[102].
3.8.1. Los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179,
191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, no
desconocieron el principio de publicidad al existir publicación previa del
informe de conciliación, de conformidad con lo establecido en el artículo 161
de la Constitución Política
El
inciso 2° del artículo 161 de la Constitución Política establece que “…[p]revia
publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se
someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias”. En este caso,
la Sala Plena encuentra probado que el texto conciliado fue aprobado por las
Plenarias de Senado y Cámara el 6 de mayo de 2015. En efecto, el Acta Número 56 de la sesión ordinaria del día miércoles 6 de mayo de
2015, da cuenta que el Senado de la República, con quorum decisorio, aprobó con
84 votos, en votación nominal y pública[103], el informe de conciliación que tuvo lugar en el trámite del proyecto
de ley número 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo
País”. Por su parte, en la Cámara de Representantes fue aprobado con
98 votos el mismo informe de conciliación, según consta en Acta de Plenaria
Número 61 de la sesión ordinaria del día miércoles 6 de mayo de 2015[104].
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-087 de 2016 (unánime),
declaró la exequibilidad de la Ley 1753 de 2015, al examinar que la suspensión
de la votación, en la sesión plenaria celebrada en la Cámara de Representantes
el 5 de mayo de 2015, no quebrantó el anuncio del informe de conciliación del
proyecto de ley por el cual se expide el Plan de Desarrollo 2014 – 2018.
Concluyó la Corte, al analizar la presunta violación del artículo 161
constitucional que, como se dijo, la Plenaria de la Cámara de Representantes
aprobó el informe de conciliación el 6 día de mayo de 2015, “…No se
afectó el artículo 161 de la Constitución, el cual exige la existencia de
un anuncio publicado al menos un día antes de la votación del informe de
conciliación, lo cual se cumplió claramente, pues el anuncio se realizó el día
cinco (5) de mayo y la conciliación se aprobó el seis (6) de mayo del mismo
año, es decir, un día después”.
En este asunto, para que el cargo por falta de publicación del informe
de conciliación prospere es necesario comprobar que la publicación del mismo no
se hizo por lo menos con un día de anticipación, es decir, el día 5 de mayo de
2015. Sin embargo, identifica la Corte que en el trámite legislativo
correspondiente no se conculcó el artículo 161 constitucional, en tanto el
informe acordado por la comisión designada por los Presidentes de ambas
Cámaras, tendiente a conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación, fue
publicado oficialmente un día antes, es decir, el día 5 de mayo de 2015, tal
como se puede verificar al revisarse el trámite del procedimiento legislativo
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, contenido en las
Gacetas No. 266 y 264 de 2015, respectivamente.
Adicionalmente, observa la Sala que las respuestas a los derechos de
petición formulados por los actores, emitidas por la Sección de Leyes del
Senado de la República y por la Imprenta Nacional[105], indican la misma situación, es decir, que la publicación de este informe
conciliatorio tuvo lugar minutos antes de finalizar el día 5 de mayo de 2015,
motivo por el cual, los certificados de estas entidades reafirman su
constitucionalidad, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la publicación del informe y su votación deben hacerse en dos
días calendario distintos, como en efecto ocurrió en el caso, descartándose la
otra interpretación posible de la norma constitucional, relativa a que deben
mediar 24 horas entre la publicación del informe y su votación.
De hecho, como precedentes pueden mencionarse las Sentencias C-590
de 2012, que examinó una demanda contra la ley 1430 de 2010 “por
medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad”. En esta oportunidad la Corporación interpretó que la
publicación del informe de conciliación fue ajustada a la Carta Política al
haberse efectuado en un día calendario distinto, discrepando que el requisito
del artículo 161 se refiera al transcurso de 24 horas. En la Sentencia C-840
de 2008, que estudió una acción contra la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2006 – 2010 –Ley 1151 de 2007-, caso en el que, además, existió la
publicación de una fe de erratas del informe, se determinó que esta actuación
no vulneró la exigencia del artículo 161 de la Constitución, pues la corrección
se llevó a cabo antes del debate y votación de dicho informe; el mismo caso fue
analizado en la Sentencia C-376 de 2008, que resolvió una acción de
inconstitucionalidad referida a otros artículos de la misma Ley 1151 de 2007,
reiterándose la posición asumida por la Corte Constitucional respecto del
entendimiento que debe hacerse sobre el requisito establecido en el artículo
161 constitucional, el cual queda satisfecho con la publicación en una fecha
diferente y anterior a aquella en que el informe es debatido y votado. La
Sentencia C-379 de 2010, que estudió la adecuación constitucional
de la Ley 1348 de 2009 “Por la cual se aprueba la ‘Convención
Internacional para la regulación de la caza de ballenas’”, en cuyo trámite
legislativo se publicó el informe de conciliación del día 18 de junio de 2009,
que a su turno fue debatido y votado el día 19 de junio del mismo año, tanto en
plenaria de Cámara de Representantes, como de Senado de la República; y, finalmente,
la Sentencia C-076 de 2012, que al estudiar la constitucionalidad
de la Ley 1430 de 2010, estableció que se cumplió con la exigencia del artículo
161 de la Constitución al publicarse el informe de conciliación el día 15 de
diciembre de 2010, un día antes de que el mismo fuera debatido y votado el 16
de diciembre del mismo año, por las plenarias de Senado y Cámara de
Representantes.
Se atiene la Corte en esta oportunidad a las Gacetas del Congreso
números 264 y 266 del 5 de mayo de 2015, como el medio oficial, adecuado e
idóneo para determinar la no configuración del vicio de trámite alegado y
materializar del principio de publicidad.
Tal como se señaló en la Sentencia C-786 de 2012:
“…la Corte encuentra que al plantearse la falta de
certeza respecto de que la fecha de publicación del informe de conciliación sea
diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso referidas, la Corte debe
hacer prevalecer la información consignada en las Gacetas del Congreso, ya que
otro tipo de pruebas, tales como escritos, aclaraciones o certificaciones
aportadas dentro del proceso, son posteriores al trámite legislativo mismo y no
tienen la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la información consignada
en la Gaceta del Congreso, que constituye la publicación oficial de ese órgano
legislativo. Por esta razón, la Corte debe atenerse a la fecha de publicación
que aparece en las Gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial de
comunicación e información de esa Corporación”.
Se resalta que el día 6 de mayo de 2015, al momento de votarse el
informe de conciliación, ningún legislador dejó constancia o informó a la
Plenaria sobre la falta de conocimiento o de publicidad como objeción a la
consideración o aprobación del mismo[106]. En esos términos, la publicación del informe de conciliación el 5 de
mayo de 2015, cumplió con su fin constitucional y los principios democrático y
de publicidad al brindar una garantía efectiva a los miembros del Congreso de
la República para tener la oportunidad de conocer con antelación a la votación
el informe elaborado por la comisión accidental designada para el efecto, sin
afectarse el proceso de formación de la ley.
3.8.2. Los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179,
191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, no quebrantaron
la prohibición de sesiones simultáneas, consagrada en el artículo 93 de la Ley
5ª de 1992
Según
la interpretación de los demandantes, la prohibición prevista en el artículo 93
de la Ley 5ª de 1992[107],
también debe aplicarse por analogía al funcionamiento de las comisiones
accidentales de conciliación. En su criterio “esta irregularidad
constituye un vicio de procedimiento, por cuanto afecta las condiciones
necesarias para la construcción y formación de la voluntad democrática”.
Los
demandantes manifiestan que la sesión plenaria del Senado del 5 de mayo inició
a las 12:01 p.m. y finalizó a las 11:55 p.m., desarrollándose de manera
ininterrumpida. En apoyo al cargo, remiten lo señalado por quien presuntamente
actuaba como secretaria de la comisión de conciliación, Elizabeth Martínez
Barrera, quien manifiesta que la sesión de conciliación “comenzó
aproximadamente a las 11:15 de la noche y terminó a las 11:45 p.m.”,
circunstancia temporal que para los actores demuestra la simultaneidad con la
sesión Plenaria del Senado de 5 de mayo de 2015. Con el fin de extender la
prohibición de sesiones simultáneas a las que celebran las comisiones de
conciliación, los actores interpretan dicha prohibición de conformidad con el
artículo 3°del Reglamento del Congreso[108].
En
primer lugar, encuentra la Corporación que el contenido literal del artículo
93 de la Ley 5ª de 1992,
establece una prohibición o restricción exclusivamente en relación con las
sesiones simultáneas que se puedan presentar entre las comisiones
constitucionales permanentes y las sesiones plenarias. Por lo anterior, la
prohibición se predica únicamente entre las sesiones que celebren las siete (7)
comisiones constitucionales permanentes y la respectiva sesión plenaria. De ahí
que, por expresa regulación orgánica, la prohibición de simultaneidad no
aplique frente a las sesiones que celebren otra clase de comisiones del
Congreso de la República (v.gr. legales, especiales y las accidentales) y las
Plenarias.
De
lo anterior se desprende que, en el Reglamento del Congreso no existe un vacío
como lo proponen los demandantes. Todo lo contrario, el legislador orgánico
intencionalmente quiso prohibir taxativamente la simultaneidad que se presenta
entre las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias, con lo cual,
se reitera, se permite la simultaneidad de sesiones entre las comisiones
legales, especiales y accidentales y las respectivas plenarias.
Pretender
que por vía de la analogía o la jurisprudencia constitucional, este Tribunal
Constitucional extienda una restricción sobre el funcionamiento de las
Comisiones Accidentales de Mediación, va en detrimento del principio
democrático, de la naturaleza accidental de las mismas y de las competencias de
esta Corporación, toda vez que corresponde al legislador orgánico, dentro de su
libre configuración, definir los parámetros y restricciones legislativas sobre
la organización y el funcionamiento de las distintas clases de comisiones que
integran el Congreso de la República. En otras palabras, cuando el legislador prevé enunciados de carácter taxativo y/o
restrictivo, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas de
las mismas, menos aun cuando la hermenéutica jurídica enseña que si el sentido
de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal.
En particular, se recuerda que las comisiones accidentales, sus
funciones, prohibiciones y misiones específicas que legalmente les
pueden ser asignadas, están relacionadas con hacer más eficiente y eficaz la
labor legislativa que le corresponde realizar principalmente a las Cámaras y a
las Comisiones Permanentes, razón por la cual, a las comisiones accidentales no
se les pueden trasladar por jurisprudencia funciones permanentes que la
Constitución o la Ley 5ª de 1992,
ha asignado expresamente a otras células legislativas [109].
En
gracia de discusión, según respuesta a la petición formulada, la sesión de la
comisión de conciliación tuvo lugar el 5 de mayo de 2015, por espacio de media
hora, específicamente “entre las 11:15 de la noche y terminó a las
11:45 p.m.”, circunstancia temporal que en modo alguno impidió a los
conciliadores, designados por el Senado de la República y la Cámara de
Representantes, participar del debate adelantado en las Plenarias ese mismo
día, además, por cuanto como lo indica el Ministerio Público, la sesión en la
cual se aprobó el informe de conciliación fue celebrada al día siguiente.
3.8.3. Los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179,
191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, no violaron el
artículo 133 de la Constitución Política, que hace referencia a la votación
pública y nominal
Aducen
los accionantes que el procedimiento efectuado por la comisión de conciliación,
vulneró el artículo 133 de la Carta Política, en tanto la votación que practicó
la comisión de conciliación no fue realizada de manera nominal y pública sino
ordinaria. En apoyo al cargo, presentan una comunicación del 21 de julio de
2015, enviada por la presunta Secretaria de la Comisión de Conciliación,
Elizabeth Martínez Barrera a la Senadora Claudia López, en la cual se indica
que “los artículos conciliados no fueron votados de forma nominal”. En
posterior certificación emitida en respuesta a petición formulada por el
Departamento Nacional de Planeación, la misma funcionaria indica
que “…el sentido de la decisión en la elaboración del informe fue por
acuerdo de las comisiones conciliadoras del Senado de la República y la Cámara
de Representantes” (f. 242, cuaderno 2).
Precisa
la demanda que el incumplimiento del artículo 133 constitucional apareja tres
vulneraciones constitucionales: la transparencia de las actuaciones del órgano
legislativo, la realización del principio de democracia representativa y la
publicidad de las decisiones adoptadas por el órgano legislativo.
Según
jurisprudencia de la Corte, la votación nominal y pública “se estableció con el propósito de fortalecer los mecanismos de
transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de
representación popular, en aras no sólo de permitir al elector ejercer una
especie de control sobre la forma como actúan sus elegidos, sino también como
un mecanismo para recuperar la confianza y credibilidad del legislativo frente
a la ciudadanía. Sin duda se trata de un sistema de evaluación de los ciudadanos
que les permite verificar el desempeño de sus representantes, de acuerdo con
los derroteros de justicia y bien común que exige el artículo 133 Superior, y
en aras de hacer efectivo el mandato constitucional que prevé que “[los]
elegidos [son] responsable[s] ante la sociedad y frente a sus electores del
cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura””[110]
No
obstante la importancia de la votación nominal y pública, en virtud del artículo
128 de la Ley 5ª de 1992,
se contemplan otros sistemas para la expresión del voto: las votaciones
ordinarias y las secretas. En concordancia con las previsiones constitucionales
(art.
133 C.P.), es
claro que resulta exigible la votación nominal y pública, como regla general de
transparencia, reservando las otras dos modalidades a los casos exceptivos que
se establecidos por el legislador [111].
En concreto, a las comisiones de conciliación se encuentran reguladas en
el capítulo sexto del Reglamento del Congreso “del proceso legislativo
ordinario”, sección quinta “otros aspectos en el trámite”. A
estas, les corresponde superar las
discrepancias que surjan respecto de un articulado aprobado de manera distinta
en una y otra Cámara. Con ese fin, los Presidentes de las Cámaras son quienes
deben designar las comisiones accidentales que sean necesarias, preferencialmente con miembros de las respectivas comisiones permanentes
que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las
Plenarias (art. 187. L. 5/92).
Además, las comisiones accidentales de mediación deben presentar los
respectivos informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado por
sus presidentes. En ellos, deberán expresar las razones acerca del proyecto
controvertido y que fue adoptado.
El inciso primero del artículo 161 Superior regula directamente algunos
aspectos medulares de la naturaleza de dichas comisiones de mediación; señala
que: i) estas surgen si existen discrepancias en las Cámaras respecto de un
proyecto de ley; ii) son conformadas por un mismo número de Senadores y
Representantes a la Cámara y; iii) se reunirán conjuntamente para conciliar los
textos, “y en caso de no
ser posible, definirán por mayoría”[112]-negrita fuera de texto-.
Ahora bien, en este caso se tiene por cierto que: i) la comisión
accidental de conciliación debía surgir en el trámite del Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, en tanto los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de
la actual Ley
1753 de 2015, presentaban discrepancias en las Cámaras con
respecto de su aprobación; ii) para el efecto, fue conformada la comisión de
conciliación, integrada por 4 Senadores y 4 Representantes a la Cámara,
quienes; iii) se reunieron conjuntamente el 5 de mayo de 2015 por espacio de
media hora para conciliar los textos porunanimidad.
En el informe de conciliación, publicado en el Senado de la República y
en la Cámara de Representantes, el día 5 de mayo de 2015[113], se vislumbra que en este asunto todos los integrantes de la comisión
de conciliación designada estuvieron de acuerdo con el informe de conciliación,
esto se puede corroborar al detallarse que en las firmas contentivas al informe
conciliatorio presentado ante las Plenarias los ocho conciliadores designados
para el efecto suscribieron el acta de conciliación sin reserva o constancia
alguna[114].
De lo anterior, concluye la Sala que cabría entender
que se está ante la excepción permitida que valida la actuación toda vez que
existió unanimidad por parte de todos
los conciliadores al momento de definir uno u otro texto[115] y de esta manera se cumplió con el principio de publicidad, en
virtud de lo revelado por las Gacetas del Congreso del mismo 5 de mayo de 2015.
Además, es importante resaltar que el informe de conciliación deviene en
una ponencia, acordada previamente por la mayoría de los miembros de las
respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión previa de
las normas, así como por sus autores, ponentes y quienes hayan formulado reparos,
observaciones o propuestas en las Plenarias[116]. En todo caso, dicho informe conciliatorio se encuentra subordinado a
la decisión definitiva que deben adoptar las Plenarias de las respectivas
Cámaras acerca de si aprueban o niegan el texto conciliado propuesto por la
mayoría de los miembros de la comisión accidental.[117].
Los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179,
191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015, no
transgredieron el deber de informar a la Plenaria las razones para adoptar el
texto definitivo, en virtud del artículo
188 de la Ley 5ª de
1992.
Los
demandantes consideran como último cargo procedimental que se desconoció el
mandato impuesto en el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992 [118], de
acuerdo con el cual, en el informe de conciliación deben consignarse las
razones para adoptar el texto de una u otra Cámara. Según la exposición del
cargo, se vio afectado el proceso de formación de voluntad democrática en las
Cámaras por no haber informado debidamente a los congresistas las razones que
se tuvieron en cuenta para superar las discrepancias presentadas entre los
textos de Senado y Cámara.
Encuentra
la Corte que la ponencia del informe de conciliación rendida ante la Plenaria
por intermedio de los Presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado
de la República, arguyó las siguientes razones:
“De acuerdo con los artículos 161 de la Constitución Política y
186 de la Ley
5ª de 1992, los suscritos Senadores y Representantes integrantes
de la Comisión Accidental de Conciliación, nos permitimos someter a
consideración de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, el texto conciliado del proyecto de ley de la referencia,
dirimiendo de esta manera las diferencias existentes entre los textos aprobados
por las respectivas plenarias de las cámaras.
Para cumplir con nuestro cometido, procedimos a
realizar un estudio comparativo de los textos aprobados en las respectivas
cámaras, de forma tal, que una vez analizado su contenido y encontradas
discrepancias en los dos textos, decidimos proponer un texto que, supera las
divergencias entre las dos corporaciones, así:
1. Artículo 15: SENADO
2. Artículo 16: SENADO
3. Artículo 20: CÁMARA
4. Artículo 23: CÁMARA
5. Artículo 30: SENADO
6. Artículo 41: DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 189
DE LA LEY
5 DE 1992 NO SE CONCILIÓ
7. Artículo 42: CÁMARA
8. Artículo 44: SENADO
9. Artículo 45: SENADO
10. Artículo 64: SENADO
11. Artículo 65: SENADO
12. Artículo 68: SENADO
13. Artículo 69: SE ACOGE TEXTO DE SENADO Y EL
PARÁGRAFO 3 APROBADO EN CÁMARA
14. Artículo 101: SENADO
15. Artículo 142: SENADO
16. Artículo 177: CÁMARA
17. Artículo 183: CÁMARA
18. Artículo 195: SENADO
19. Artículo 211: SENADO
20. Artículo 249: SENADO
21. Artículo 252: SENADO
22. Artículo nuevo. Cesión de permisos de uso del
espacio radioeléctrico: CÁMARA
23. Artículo Nuevo. Fortalecimiento en seguridad de
carreteras: SENADO
24. Artículo Nuevo. Inversiones programa de
saneamiento del Río Bogotá: SENADO
25. Artículo Nuevo. (Declaratoria de sector
estratégico el servicio público de energía): NO SE ACOGE SENADO
26. Artículo 262: SENADO
Dadas las anteriores consideraciones, los suscritos
nos permitimos proponer ante las plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, el texto conciliado
que a continuación se transcribe: (…)”[119].
Con posterioridad, en sesión Plenaria de Senado del 6 de mayo, antes de
entrar a decidir sobre el informe de conciliación presentado, uno de los
conciliadores designados (Senador Efraín Cepeda Sarabia), identificó las normas conciliadas y explicó someramente la decisión de
acoger el texto de Senado o de Cámara de la siguiente manera:
“Gracias señor Presidente. Bueno me voy a limitar a
presentar el informe de conciliación, tenemos 4 conciliadores de Senado, 4 de
Cámara de Representantes, nos reunimos anoche en la Presidencia del
Senado y básicamente lo que se hizo fue votar, Presidente las diferentes
posiciones, el artículo de Senado o el artículo de Cámara de Representantes, en
algunas ocasiones se impuso el Senado, en otras ocasiones la
Cámara de Representantes y voy a hacer un recuento de cómo se votaron los
26 artículos que fueron materia de conciliación.
El artículo 15, fondo-cuenta para atender pasivos
pensionales en el sector, se aprobó lo que venía de Senado de la
República.
El artículo 16, sistema de información de
metrología legal y sistemas de certificados de conformidad, se aprobó lo que
venía del Senado de la República.
En el artículo 20 las áreas de desarrollo minero,
se aprobó el artículo como venía de la Cámara de Representantes.
El artículo 23 la integración de áreas, también se
aprobó el artículo como venía de la Cámara de Representantes, o sea,
como llegó aquí al Senado de la República.
El artículo 30 determinación de tarifas y tasas por
servicio que presten los organismos de apoyo, se aprobó en el Senado de la
República.
El artículo 41 cuota de pantalla como venía en el
Senado, o sea, fue negado también, como lo negó el Senado de la República.
El artículo 42, concesiones de televisión en el
canal nacional de operación pública, se aprobó como venía de Cámara de
Representantes, o sea, que la ANTV podrá hacer el estudio, para saber
si el Canal Uno puede estar operado, por uno o varios operadores redundo un
poco.
44, funciones de la Agencia Nacional del
Espectro Senado de la República.
45, Sanciones en materia de TIC también como se
aprobó en el Senado de la República que como ustedes recordarán se
disminuyó la multa.
El artículo 64, adjudicación de predios baldíos.
Para la adecuación, para educación y la primera infancia, se aprobó también el
texto que ustedes aprobaron y nosotros aprobamos en el Senado.
El artículo 65, titulación de la posesión material
y saneamiento de títulos con falsa tradición, sobre inmuebles para la educación
y la primera infancia, también se acogió el Senado de la República.
Artículo 68, recursos que administrará la entidad
administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, también se acogió el Senado de la República. Este es un
extenso artículo.
69, Medidas especiales, el Senado de la
República.
101, Cumplimiento de reglamento del sector del agua
potable y saneamiento básico para vivienda rural, Senado de la República.
Cuentas Maestras, Senado de la República.
Protección y delimitación de páramos, Cámara de
Representantes.
Procedimiento para otorgamiento de licencias
ambientales, Cámara de Representantes.
Alumbrado público, Senado de la República,
195. Un extenso artículo 195.
Ajustes del marco regulatorio de la
Comisión de Regulación de Comunicaciones, se acoge el artículo de Senado
de la República.
Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco
Vargas, también Senado de la República, que le incluyó un parágrafo
tercero.
Política pública de defensa de los derechos de los
animales y/o protección animal, se acoge el texto del Senado, o sea, que el
parágrafo que aquí se aprobó, fortalecimiento de la seguridad en carrera,
Senado de la República, artículo de la Cámara de Representantes
con la modificación del Senado.
Transparencia de la democracia, Senado de la
República. Inversiones, programa de saneamiento del río Bogotá, Senado
de la República.
Y finalmente, las vigencias y derogatorias también
quedó como Senado de la República. Ese, señor Presidente, es el informe
presentado”[120].
En la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 6 de mayo de
2015, otro de los conciliadores designados, el Representante a la Cámara Luis
Horacio Gallón Arango afirmó que, “…Yo estoy totalmente claro en que lo
que se hizo es lo correcto, hay unas voces disonantes de algunos partidos que
vienen criticando la actuación de los conciliadores en el Plan de Desarrollo,
conciliadores que lo único que hicimos fue tomar 26 artículos, unos aprobados
de una forma en Cámara y otros aprobados de otra manera en Senado, en muchos de
los artículos lo que Senado estudió mejora el artículo de Cámara, por eso fue
tomado el de Senado y en muchos era mejor lo que había en Cámara, por eso se
tomó lo de Cámara…”.
Más adelante, el Representante a la Cámara John
Jairo Roldán Avendaño anotó que, “es bueno aclararle a los colombianos
que hoy no hay discusión pero es que esta discusión se viene dando desde el día
6 febrero, señor Presidente, aquí todos los partidos tuvieron la oportunidad en
las Comisiones Económicas, en las Plenarias del Senado, y en las Plenarias de
Cámara, se hizo un recorrido por varias regiones del país, y por eso el Partido
Liberal da su voto de confianza a través de este último trámite del Plan de
Desarrollo, la aprobación de la conciliación, en esta conciliación el Congreso
de la República estuvo muy bien representado, el Senado de la República en el
Senador Germán Hoyos, el Senador Juan Carlos Restrepo, el Senador Efraín Cepeda
y por el Partido Liberal el Senador Luis Fernando Duque. En la Cámara de
Representantes nuestra compañera Liberal, Olga Lucía Velázquez, Horacio Gallón,
John Jairo Cárdenas, y nuestra Vicepresidenta del Partido Verde, Sandra Ortiz”.
Del informe de conciliación presentado y de las intervenciones
referenciadas con anterioridad, la Sala Plena establece que la comisión
accidental de conciliación logró su cometido toda vez que mediante el informe
de conciliación se superaron por mayoría las discrepancias que surgieron en el
debate parlamentario, adoptando el articulado más conveniente propuesto por
alguna de las dos Cámaras. Adicionalmente, con respecto a este cargo, se
evidencia que dentro del mismo trámite fue convalidada la formación de la ley,
en tanto en el debate parlamentario los conciliadores explicaron con más detenimiento
a qué temática hacía referencia cada uno de los artículos conciliados y la
decisión mayoritaria de por qué acoger bien el texto de Cámara o el del Senado.
Concluye la Sala que de conformidad con el principio de instrumentalidad
sobre las formas, esta decisión mayoritaria de la comisión accidental de
conciliación no requería una exigente motivación, claro está, para cumplir su
objetivo sí debía indicar claramente en la ponencia presentada ante las
Plenarias la decisión final y mayoritaria resultante de la conciliación, es
decir, el sentido de acoger el texto procedente de la Cámara de
Representante o el del Senado de la República, como en efecto se hizo. En
adición, la motivación dada no presenta errores graves que afecten de manera
importante alguno de los principios (v.gr. transparencia, participación,
mayorías) que sustentan la existencia de esa regla procedimental.
3.9. CARGOS
SUSTANCIALES
Se
acusan los artículos 20 (parcial), 50 (parcial), 173 (parcial), 179 y 192 de la
Ley 1753 de 2015, por el desconocimiento de normas
sustanciales consagradas en la Constitución Política o
que integran la misma por hacer parte del bloque de constitucionalidad, esto
es, por la presunta vulneración del Preámbulo, los artículos 1, 2, 8, 40, 11,
20, 29, 74, 79, 80, 94, 229, 287 y 311 de la Constitución Política,
los artículos 8, 13, 25 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y el artículo 1.1. del Protocolo Adicional a la Convención Americana
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Una vez verificada la existencia de la cosa juzgada constitucional en
relación con el inciso 7º del artículo 20, el inciso 2º del artículo 50 y los
incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo
primero del artículo 173 de
la Ley
1753 de 2015, en virtud con lo decidido por la Corte mediante
las Sentencias C-035 de 2016 y
C-221 de 2016, resta el examen material de la expresión “indefinidamente” ,
contenida en el inciso 2º del artículo 20, así como de la totalidad de los
artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015.
Concretamente, los cargos materiales cuestionan si:
(a) La
facultad otorgada en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, para
que la Autoridad Nacional Minera delimite “indefinidamente” las
áreas estratégicas mineras vulnera el principio constitucional de desarrollo
sostenible, previsto en el artículo 8° Superior, en relación con el derecho a
gozar de un medio ambiente sano, consagrado en los artículo 79 y 89 de la
Constitución, “… delimitar indefinidamente áreas para el desarrollo
minero, como lo propone el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015,
desconoce el principio de desarrollo sostenible, el costo ecológico y las
secuelas negativas que pueden derivarse de la actividad minera ilimitada en el
tiempo”. Precisa la demanda que permitir que la
Autoridad Minera Nacional delimite, sin ningún término temporal, las áreas
estratégicas mineras, desconoce la afectación que esta facultad puede generar
en el patrimonio natural y cultural de las generaciones presentes y futuras. A
folio 83, los demandantes precisan que, “el inciso 2º del artículo 20
del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 vulnera el artículo 8º de la Carta
debido a que lo dispuesto en el inciso 2º mencionado no es la planificación del
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, sino la planificación del desarrollo económico con base
en el potencial minero de determinadas áreas del territorio nacional. Como el
mismo inciso lo dispone, la determinación tiene el carácter de indefinida para
dichas áreas, con lo que se hace inefectivo el principio de protección
prioritaria de la biovidersidad del país y su aprovechamiento sostenible…”.
(b) Al
reducirse los términos para expedir una licencia ambiental en el artículo 179
de la Ley 1753 de 2015, se vulnera el deber de protección ambiental y el
principio de no regresividad en materia ambiental, establecidos en los
artículos 8, 79 y 89 de la Constitución. Asimismo, si esta disposición, en
virtud de una omisión legislativa relativa, desconoció el derecho a la
participación de las comunidades locales afectadas, como consecuencia de los
proyectos y el procedimiento para otorgar la licencia ambiental, de acuerdo con
los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución; y
(c) El
artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 transgrede de manera desproporcionada el
derecho de todos a gozar de un ambiente sano y el derecho a la participación de
las comunidades en materia ambiental, consagrados en los artículos 8, 79 y 80.
Además, si desconoce los principios de autonomía territorial, de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, previstos en los artículos 287 y 311 de la
Constitución, en particular si la expresión “con fundamento en estudios
técnicos, sociales y ambientales”, contenida en el inciso 1º del
artículo 192, así como la totalidad del inciso 2º del artículo 192 de la Ley
1753 de 2015, vulnera dichos principios y normas constitucionales que reconocen
las competencias de los municipios para ordenar su territorio.
En ese orden, en aplicación del principio pro actione[121], la Corte se detendrá brevemente para analizar la aptitud de los cargos
de inconstitucionalidad formulados. En contra de la expresión indefinidamente,
contenida en el inciso 2º del artículo 20, la Corte identifica que la expresión
existe y la demanda recae efectivamente sobre el contenido atacado. Además, los
actores presentan argumentos constitucionales para demostrar por qué la
delimitación indefinida de áreas de reserva estratégica para el desarrollo
minero tiene implicaciones en el ambiente sano, concretamente en el principio
de desarrollo sostenible (arts. 8, 79 y 80 C.P.). Lo anterior, genera una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la expresión dado que una competencia
para que la Autoridad Minera Nacional delimite indefinidamente áreas de reserva
estratégica minera podría comprometer la capacidad del Estado para conservar y
planificar el goce de un ambiente sano, en armonía con el desarrollo sostenible
y las generaciones futuras.
El artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, consagra el procedimiento para
el otorgamiento de licencias ambientales. Prima facie, tal como lo
aducen los actores se observa una reducción en los términos para expedir dichas
licencias, en comparación con lo normado en el artículo 224 de la Ley 1450 de
2011, razón por la cual, a la luz del principio de progresividad, el cargo es
cierto y comprensible. Adicionalmente, con argumentos de rango constitucional
la demanda plantea que dicha reducción de términos presuntamente apareja una
vulneración en la protección y planificación ambiental, así como en el derecho
constitucional a la participación de las comunidades en las decisiones
ambientales susceptibles de afectación (art. 79 C.P). Adicionalmente, los
accionantes exponen una tensión entre el principio de eficacia “que ha
guiado las modificaciones y constante flexibilización en el procedimiento para
el otorgamiento de licencias ambientales” y el deber constitucional de
protección ambiental a cargo del Estado.
Finalmente, el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 cumple con los
requisitos jurisprudenciales de admisión dado que según los demandantes los
acuerdos que celebren el Gobierno Nacional y las entidades territoriales,
pueden limitar las competencias de las entidades territoriales y los principios
de subsidiariedad, concurrencia y coordinación. También cuestionan la limitante
de contratar “estudios técnicos, sociales y ambientales” para
participar de estos acuerdos. En cuanto a la presunta desprotección del ambiente,
la demanda carece de certeza dado que la norma precisamente pretende establecer
un procedimiento para que el Gobierno Nacional y las entidades territoriales
propongan de común acuerdo medidas de protección al ambiente sano, a las
cuencas hídricas, al desarrollo económico, social, cultural de las comunidades
y a la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que
pueden derivarse de la actividad minera.
PROBLEMAS
JURÍDICOS:
Una
vez examinados los cargos formales, la Sala Plena abordará el examen material
del segundo bloque, contra los artículos 20 (parcial), 179 y 192 de la Ley 1753
de 2015.
Siguiendo
el orden metodológico propuesto, la Corte deberá determinar si: (i) la
expresión “indefinidamente”, contenida en el inciso 2° del artículo 20 de la
Ley 1753 de 2105, quebranta el principio de desarrollo sostenible (art. 8 C.P.)
y la protección al ambiente sano (arts. 79 y 80 C.P.), concretamente la
planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, la conservación del patrimonio natural, el
impacto ambiental sobre las generaciones presentes y futuras, las dinámicas
naturales de los ecosistemas delimitados y el principio de protección
prioritaria de la biodiversidad del país.
(ii)
El artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, desconoce el deber de no regresividad y de protección en materia ambiental,
consagrado en los artículos 8, 79 y 89 de la Constitución, al establecer una
reducción de términos administrativos. Asimismo, si esta misma disposición
incurrió en una omisión legislativa relativa al desatender la regulación del
derecho de participación de las comunidades locales afectadas por el
procedimiento que eventualmente otorgue licencias ambientales, de conformidad
con los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución; y
(iii) El artículo 192 de la Ley demandada transgrede de
manera desproporcionada el derecho de todos a gozar de un ambiente sano y el
derecho a la participación de las comunidades en materia ambiental, consagrado
en los artículos 8, 79 y 80. Además, si desconoce los principios de autonomía
territorial, de coordinación, subsidiariedad y concurrencia, previstos en los
artículos 287 y 311 de la Constitución y en la jurisprudencia constitucional
(Sentencia C-123/14), en particular si la expresión “con fundamento en
estudios técnicos, sociales y ambientales”,contenida en el inciso 1º del
artículo 192, así como la totalidad del inciso 2º del artículo 192 de la Ley
1753 de 2015, vulneran dichos principios y normas constitucionales que
reconocen la facultad de los municipios para ordenar su territorio.
Para
resolver los anteriores problemas jurídicos la Corte abordará: i) la protección
constitucional del ambiente sano y el principio de no regresividad en materia
ambiental; ii) las licencias ambientales en el ordenamiento jurídico; ii) el
concepto de omisión legislativa y sus requisitos de procedencia; iv) el
principio de participación de las comunidades en las decisiones que las
afecten; y vi) el principio de autonomía territorial en un Estado unitario con
descentralización administrativa.
3.9.1. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL
DEL AMBIENTE SANO (Reiteración de jurisprudencia)
La
protección del medio ambiente y los recursos naturales fue una de las mayores
preocupaciones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991:
“Las
crisis ambiental es, por igual, crisis de la civilización y replantea la manera
de entender las relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se
traducen en desajustes ambientales y éstos a su vez reproducen las
condiciones de miseria” [122].
A
esto se debe que uno de los cambios dogmáticos trascendentales introducidos con
la nueva Constitución, esté relacionado con la protección del medio ambiente,
el cual pasó a convertirse en uno de los fines esenciales del Estado. En
palabras de los delegatarios de la Asamblea Nacional Constituyente:
“La
protección al medio ambiente es uno de los fines del Estado Moderno, por lo
tanto toda estructura de éste debe estar iluminada por este fin, y debe tender
a su realización”[123].
El ambiente ha sido uno de los principales elementos de configuración y
caracterización del orden constitucional instituido a partir de 1991. En la
Constitución vigente la protección del ambiente fue establecida como un deber,
cuya consagración se hizo tanto de forma directa –artículo 79 de la
Constitución-, como de forma indirecta –artículos 8º y 95 – 8 de la Carta
Política-; al respecto, la Corte manifestó en la sentencia T-760 de 2007 ,
“[d] e entrada, la Constitución dispone como uno de sus principios
fundamentales la obligación Estatal e individual de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación (art. 8°). Adicionalmente, en desarrollo de
tal valor, nuestra Constitución recoge en la forma de derechos colectivos
(arts. 79 y 80 C.P.) y
obligaciones específicas (art.
95-8 C.P.) las
pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Con
claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada
persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos
los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una
facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de
deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración
y sustitución ”[124].
El énfasis de la Constitución de 1991 se
materializa en un cúmulo de disposiciones que, entendidas sistemáticamente,
denotan la importancia que tiene en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente,
ya sea como principio fundamental, derecho constitucional y deber
constitucional. En este sentido, en la sentenciaT-411 de 1992 (fundadora)
la Corte desarrolló un concepto que resulta ser esencial para la comprensión
del medio ambiente, la Constitución Ecológica[125], respecto de la cual manifestó
“(…) de una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el
concepto de Constitución Ecológica, conformado
por las siguientes 34 disposiciones: || Preámbulo (vida), 2º (fines
esenciales del Estado: proteger la vida), 8º(obligación de proteger
las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad
del derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los
niños), 49 (atención de la salud y del saneamiento
ambiental), 58(función ecológica de la propiedad), 66 (créditos
agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para
la protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y
comercialización de bienes y servicios), 79(derecho a un ambiente
sano y participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación
del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81 (prohibición
de armas químicas, biológicas y nucleares), 82(deber de proteger
los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia
por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226 (internacionalización
de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los
recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del
ambiente como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del
Pueblo y las acciones populares como mecanismo de protección del
ambiente), 289 (programas de cooperación e integración en
zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas
Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa
y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a
circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San
Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos
naturales), 313-9 (Concejos Municipales y patrimonio
ecológico), 317 y 294(contribución de valorización
para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos
de los territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación
del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio
del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones
a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención
estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente
sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de
desarrollo), 340 (representación de los sectores ecológicos en
el Consejo Nacional de Planeación),366 (solución de necesidades del
saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado).”
Sobra resaltar que “Colombia ha sido reconocido por la comunidad
internacional como un país `mega biodiverso´, al
constituir fuente de riquezas naturales invaluables sin par en el planeta, lo
que significa, que amerita una protección especial bajo una corresponsabilidad
universal”[126]. Es claro, que la definición del medio ambiente que contempla la
Constitución de 1991, es compleja, al involucrar distintos elementos que se
conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres
humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra
dentro del territorio colombiano.
En este sentido, la Sentencia C-666 de 2010 consagró:
“[e]s claro, que el concepto de medio ambiente que contempla la Constitución
de 1991 es un concepto complejo, en donde se involucran los distintos elementos
que se conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de
los seres humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se
encuentra en el territorio colombiano. Adelanta la Corte que los elementos
integrantes del concepto de medio ambiente pueden protegerse per se y no,
simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida
humana. En efecto, la visión del ambiente como elemento transversal en el
sistema constitucional trasluce una visión empática de la sociedad, y el modo
de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera que la protección del
ambiente supera la mera noción utilitarista, para asumir una postura de respeto
y cuidado que hunde sus raíces en concepciones ontológicas. (…) La
esencia y el significado del concepto “ambiente” que se desprende de los
instrumentos internacionales y que armoniza con la Constitución de 1991 limita
la discrecionalidad de los operadores jurídicos al momento de establecer i)
cuáles elementos integran el ambiente y ii) qué protección debe tributárseles
por parte del ordenamiento jurídico”.
En acuerdo con lo anteriormente planteado, la Sentencia T-154 de 2013 ,
al conocer sobre un caso de posible afectación del ambiente por actividades de
minería, consagró “[b]ajo ese entendido, uno de los principios
fundamentales del actual régimen constitucional es la obligación estatal e
individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art.
8° Const.), en virtud de la cual la carta política recoge
y determina [127], a manera de derechos colectivos[128], las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el
ecosistema.// Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar
de un ambiente sano; (ii) la obligación estatal y de todas las personas de
proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligación
del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un
desarrollo sostenible[129]; y (iv) la función ecológica de la propiedad[130]”-negrilla fuera de texto-.
Respecto de los deberes que surgen para el Estado a partir de la
consagración del ambiente como principio y como derecho, la jurisprudencia
constitucional ha manifestado que “[m]ientras por
una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son
titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para
participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su
conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de:
1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales
de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4)
fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas de frontera”[131].
Adicionalmente, si bien en un principio la jurisprudencia reconoció que
la naturaleza de la protección al ambiente, como derecho colectivo, tiene lugar
por otro mecanismo judicial -acción popular-, también ha sostenido que “el
mismo tiene también el carácter de derecho fundamental por conexidad, al
resultar ligado indefectiblemente con los derechos individuales a la vida y a
la salud de las personas”[132].
No obstante, la protección y promoción del ambiente no es un bien
absoluto en nuestro ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos
derivados a partir de las disposiciones constitucionales deben ser
interpretados en conjunto con otros principios y derechos protegidos por el
ordenamiento constitucional, incluso cuando en un caso parezcan contradictorios
o incoherentes con la protección del ambiente. Un concepto que desarrolla este
principio, y que se relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo
sostenible[133], con el que se significa que las actividades que puedan tener
consecuencias en el ambiente –verbigracia, actividades económicas- deben
realizarse teniendo en cuenta los principios de conservación, sustitución y
restauración del ambiente.
El
concepto de desarrollo sostenible ha sido objeto de pronunciamientos por parte
de esta Corporación. Por ejemplo, en la Sentencia C-519 de 1994 la
Corte consideró[134]:
“La Constitución Política de
Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo
en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un
desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el
llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es
inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y
del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales
citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer
siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a
un equilibrio ecológico”.
De esta forma se busca disminuir el impacto negativo que actividades
también protegidas por la Constitución puedan generar en la flora y la fauna
existente en el lugar en que las mismas tienen lugar; por esta razón la
conservación de la biodiversidad resulta un objetivo esencial para la sociedad
en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del
Estado armonizar su protección con los objetivos de crecimiento económico y
desarrollo de la actividad minera.
“En la misma perspectiva, dentro de la tensión existente entre el
bienestar económico -arraigado en la configuración histórica del orden social-
y el medio ambiente. Gradualmente
“(…)” “se ha dado por “una mayor propensión de la protección del medio
ambiente, atendiendo el impacto ambiental que generan ciertas actividades sobre
el entorno ecológico y sus componentes, además del desconocimiento de la
diversidad étnica y cultural de la Nación.” (…)
“Ello se ha reflejado en la imposición de una serie de
limitaciones y condicionamientos al ejercicio de la libertad de la actividad
económica, que buscan hacer compatibles de una manera más justa el desarrollo
económico con la necesidad e interés superior de mantener y preservar un
ambiente sano”[135].
En este sentido, la Sentencia C-339 de 2002, al resolver una
demanda contra algunas disposiciones del Código de Minas -Ley 685 de 2001- que
presuntamente desconocían la protección debida al ambiente, prevaleció el
respeto por el aprovechamiento de los recursos naturales versus la explotación
indiscriminada:
“En
la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente
sano es uno de sus principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos
enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la
vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro
del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia
de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la
biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos
condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros
descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana. // Dentro de este contexto es necesario conciliar el grave impacto
ambiental de la minería con la protección de la biodiversidad y el derecho a un
medio ambiente sano, para que ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí
donde entra el concepto del desarrollo sostenible acogido
en el artículo 80 de nuestra Constitución y definido por la jurisprudencia de
la Corte como un desarrollo que “satisfaga las necesidades del presente, sin
comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus
propias necesidades.[136] // El desarrollo sostenible no
es solamente un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos,
entre ellos los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas
generaciones en consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza”.
Recordó la Corte en la citada sentencia C-339 de 2002 que
“[l] as explotaciones mineras por lo general se encuentran acompañadas
de obras de infraestructura como tendidos de transmisión energética, accesos
viales o ferroviarios, además de la abstracción de cantidades importantes de
agua. Igualmente, puede impactar sobre los hábitos de la flora y fauna a través
del ruido, polvo y las emanaciones provenientes de los procesos de molienda”,
por lo que en estos casos resulta determinante la realización de un estudio de
impacto ambiental, que establezca las consecuencias que el desarrollo de
actividades lícitas, para que sea posible adoptar medidas que compaginen
intereses que en principio parecen contrapuestos, de manera que no se
desconozcan mandatos de naturaleza constitucional.
Principio de no regresividad en materia ambiental:
Entre los elementos que en esta oportunidad resultan relevantes de
reiterar, debe mencionarse que las disposiciones constitucionales desprenden el
deber de progresividad en la protección del ambiente, en tanto principio
constitucional y derecho con facetas prestacionales que generan deberes de
actuación a las autoridades estatales. En este sentido, la jurisprudencia ha
indicado que “el mandato de progresividad tiene dos contenidos
complementarios, por un lado el reconocimiento de que la satisfacción plena de
los derechos establecidos en el pacto supone una cierta gradualidad; y por
otra, también implica un sentido de progreso, consistente en la obligación
estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos
económicos, sociales y culturales. Así, una vez alcanzado un determinado nivel
de protección “la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso
frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático
puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad”, lo cual no
sólo es aplicable respecto a la actividad del Legislador sino también respecto
a la actuación de la Administración en el diseño y ejecución de políticas
públicas en materia de derechos económicos sociales y culturales al igual que
cualquier rama de los poderes públicos con competencias en la materia”[137].
3.9.2. EL CONCEPTO DE OMISIÓN LEGISLATIVA Y
SUS REQUISITOS DE PROCEDENCIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El
concepto de omisión legislativa hace referencia genérica “a la abstención
del legislador de disponer lo prescrito por la constitución”[138]. La
falta de cumplimiento por parte del legislador en la obligación de legislar que
le impone expresamente el Constituyente ha sido descrita por la jurisprudencia
constitucional en dos clases.
Las
omisiones legislativas relativas, como lo ha indicado esta Corporación, “aluden
a aquellos casos en los que sí bien, existe un desarrollo legislativo vigente,
debe considerarse imperfecto por excluir de manera implícita un ingrediente
normativo concreto que en razón a la existencia de un deber constitucional
específico, debería haberse contemplado al desarrollar normativamente esa
materia”[139]. En
este sentido, ha precisado este Tribunal que la omisión legislativa relativa,
puede ocurrir de varias maneras, a saber: “(i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por
la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando
adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero
excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que
otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una
condición o un elemento esencial exigido por la Constitución”[140].
En
relación con este tipo de omisión, la Corte Constitucional tiene competencia
para pronunciarse al existir un precepto legal objeto de análisis. Contrario a
lo que ocurre en los casos que se presentan las omisiones absolutas, en los
cuales la Corte no podrá pronunciarse al respecto por tratarse de: “Aquellas
situaciones en las que el legislador no ha producido norma alguna en relación
con la materia de que se trata, dado que es de la esencia del juicio de
constitucionalidad la existencia de una norma legal específica, que es el
referente sobre el cual debe recaer el análisis, elemento que por definición se
encuentra ausente en ese caso”[141]. En
consecuencia, esta Corporación sólo podrá pronunciarse de aquellas presuntas
omisiones relativas.
Como
lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional la omisión relativa tiene los
siguientes elementos que la configuran:
“
(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo;
(ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que,
por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo
cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de
acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes
carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación
y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador. [142]”
Ahora
bien, esta Corporación también ha indicado que, en caso de acreditarse la
ocurrencia de una omisión legislativa relativa, la solución dependerá de las
circunstancias particulares de la omisión identificada y del contenido
específico de la norma de la cual se predica. “En algunos casos, la solución
consiste en la exclusión, previa declaratoria de su inexequibilidad, de un
ingrediente normativo específico que puede considerarse el causante de la
omisión, es decir, aquel cuya presencia restringe injustificadamente el alcance
del precepto, dejando por fuera circunstancias que deberían quedar cobijadas por
él. En otros, lo procedente es que la Corte dicte una sentencia interpretativa,
en la que declare que la disposición demandada es exequible, siempre y cuando
su efecto se entienda extendido a otras situaciones distintas de las que la
norma directamente contempló, precisamente aquellas respecto de las cuales se
encontró probada la alegada omisión legislativa[143]”.
3.9.3. EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN DE LAS
COMUNIDADES EN LAS DECISIONES QUE LAS AFECTEN
Según el artículo
79 de la Constitución Política “Todas
las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley
garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del
ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la
educación para el logro de estos fines”.
El criterio que ha sostenido la Corte, se ajusta a reconocer que del
artículo 79 de la Constitución, se deprende el deber del Estado de proteger la
diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial
importancia ecológica[144]. En este sentido, se ha sostenido que la licencia ambiental es un
mecanismo jurídico de especial importancia para el cumplimiento del mandato
constitucional derivado del artículo 79, dentro de lo cual debe incluirse la
garantía de participación de las comunidades durante el eventual trámite de las
licencias ambientales, pues el licenciamiento de la intervención en un
determinado territorio con posibles consecuencias ambientales, sin lugar a
dudas es una de las decisiones que las afectan.
De ahí que en la Sentencia C-746 de 2012[145], se haya precisado que “En efecto, es la licencia la figura jurídica
que permite armonizar los mandatos constitucionales de protección de los
recursos naturales, con los contenidos protegidos de los derechos individuales
y colectivos previstos en el Texto Superior”. Pues ciertamente, es el
proceso de licenciamiento ambiental el espacio en el cual las comunidades o
posibles afectados por una intervención, obra, proyecto o actividad que se
pretende realizar, tienen la posibilidad de participar y ser escuchados[146]. Motivo por el cual las comunidades se encuentran legitimadas para
participar en este tipo de decisiones que puedan afectarlas y como expresión de
su deber constitucional, deben colaborar en la efectiva conservación de los
bienes ambientales[147].
Por su parte, el Convenio 169 de la OIT[148] y reiterada jurisprudencia constitucional, han decantado el
derecho fundamental a la consulta previa que consiste en la participación de
las comunidades indígenas y tribales respecto de las decisiones administrativas
relacionadas con proyectos de desarrollo susceptibles de afectarlas directamente,
tales como las licencias ambientales y los contratos de concesión, entre otros.
En la Sentencia hito SU -039 de 1997, la Corte examinó la expedición de
una licencia ambiental de exploración y explotación de hidrocarburos otorgada
por el Ministerio del Medio Ambiente, cuyo trámite no agotó por completo el
requisito de la consulta previa, pues si bien se informó a 68 indígenas, no se
realizó una consulta formal con toda la comunidad indígena U´wa. En su lugar,
se realizó un proceso de participación meramente informativo y superficial en
el cual no se tuvieron en cuenta sus objeciones, sugerencias y derechos de una
colectividad que habitaba en el sector donde se pretendían realizar las labores
concedidas.
Una vez identificada la relevancia constitucional del derecho a la
consulta previa, el Tribunal Constitucional consideró que este se encuentra en
inescindible conexidad con el derecho fundamentalísimo a la vida, en la medida
en que si los miembros de las comunidades tribales no están debidamente informados
sobre las acciones que se llevarán a cabo en su territorio, se podría generar
un perjuicio irremediable sobre su integridad, costumbres y entorno que, todo
lo cual produciría una pérdida en la identidad étnica y cultural, conllevando
incluso a su extinción.
Para resolver el problema jurídico, la Corte acudió al parágrafo del
artículo 330 de la Constitución de 1991 y
señaló que la explotación de recursos naturales en territorio indígena tiene
que ser compatible con la protección que el Estado está obligado a promover
para garantizar la integridad social, cultural y económica de las comunidad
U’wa. En ese sentido, la Corte estableció que “…precisamente, para
asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la
explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de
la comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación.
De este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la referida
integridad se garantiza y efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que
también tiene el carácter de fundamental, en los términos del art. 40, numeral
2 de la Constitución, como es el derecho de participación de la comunidad en la
adopción de las referidas decisiones.”
En consecuencia, esta Corporación puntualizó que la consulta previa no
puede agotarse con un simple acto de intervención de las comunidades en el
trámite administrativo dirigido a garantizar su derecho de defensa, puesto que
la referida participación en consulta previa ha adquirido la connotación de un
derecho fundamental en el sentido que su interés es proteger el destino, la
seguridad y la subsistencia de las comunidades indígenas que puedan resultar
afectadas con la autorización de la licencia ambiental.
“La explotación de los recursos naturales en los
territorios indígenas debe hacerse compatible con la protección que el Estado
debe dispensar a la integridad social, cultural y económica de las comunidades
indígenas, integridad que configura un derecho fundamental para la comunidad
por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultura. Para
asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la
explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de
la comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación.
De este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la integridad
se garantiza y efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que también
tiene el carácter de fundamental, como es el derecho de participación de la
comunidad en la adopción de las referidas decisiones. La participación de las
comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación con
la explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho de
que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere
la connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es
básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las
comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo
social. De este modo la participación no se reduce meramente a una intervención
en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de
quienes van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental,
sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que ella busca
tutelar, como son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de
la subsistencia de las referidas comunidades”.
En este caso, al otorgarse la licencia ambiental para la explotación de
hidrocarburos, sin el cumplimiento del deber de comunicación y entendimiento
del proyecto que debe ser garantizado por medio de la consulta previa, la Corte
tuteló el derecho fundamental y ordenó a la empresa demandada cumplir
formalmente con la obligación de realizar la consulta previa.
En la Sentencia T-652 de 1998 ,
se revisaron dos acciones de tutela interpuestas por las autoridades del pueblo
indígena Embera Katío contra varias autoridades estatales por la vulneración de
sus derechos fundamentales a la supervivencia, a la integridad, étnica,
cultural, social y económica, a la participación y al debido proceso con
ocasión de la construcción de la hidroeléctrica Urrá. En el proceso se demostró
que el otorgamiento de la licencia ambiental se había realizado sin la
respectiva consulta previa con las comunidades afectadas. Uno de los temas
tratados en esta providencia fue la explotación de recursos naturales en
territorios indígenas y la protección que debe el Estado a la identidad e
integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas.
En efecto, para la Corte el derecho a la participación fue vulnerado por no
adelantarse el proceso de consulta previa, pero además, se advirtió que debido a
los altos impactos ambientales que se generaron con la construcción de la
represa, las comunidades se habían visto obligadas a cambiar sus actividades
productivas, y que su supervivencia física y su cohesión social y étnica se
habían visto gravemente afectadas. La Corporación recordó que los pueblos
indígenas son sujetos de derechos fundamentales, y por ende, si el Estado no
inicia por garantizar el más importante de ellos, el derecho a la subsistencia,
tales colectividades tampoco podrán gozar y ejercer efectivamente el derecho a
la integridad cultural, social y económica que el Constituyente les reconoció.
En la sentencia T- 547 de 2010 se
estudió un caso en el que la empresa Brisa S.A.
solicitó ante el Ministerio del Medio Ambiente, el otorgamiento de una licencia
ambiental para la construcción y operación de un puerto multipropósito en el
municipio de Dibulla, Departamento de la Guajira. En el área del proyecto se
encontraban asentadas varias comunidades indígenas y afrodescendientes; no
obstante, el Ministerio del Interior certificó que no existía presencia de
estos pueblos. El Ministerio del Medio Ambiente otorgó la licencia ambiental
con base en dicha certificación.
Las autoridades
indígenas interpusieron acción de tutela para buscar la protección de sus
intereses, alegando que el área en donde se desarrollaría el proyecto forma
parte del territorio ancestral de los cuatro pueblos indígenas de la Sierra
Nevada de Santa Marta, y que allí se encuentra el cerro sagrado Jukulwa que se
utiliza para ceremonias de pagamento. La Corte Constitucional ordenó suspender
la ejecución del proyecto y realizar la consulta previa con los estudios de
impacto en los territorios afectados de las comunidades accionantes, con base
en que los mandatos constitucionales exigen preservar la identidad cultural de
las comunidades indígenas, y en esa medida, garantizarles ámbitos de autonomía
en los asuntos que les conciernen. Señaló que a pesar de que la licencia
ambiental para el proyecto ya se había emitido, debía realizarse una consulta
en relación con los impactos y la manera de evitarlos o mitigarlos. Sobre ello,
recordó que cuando existan dudas sobre la procedencia de la consulta, debe
adelantarse un escrutinio, preliminar pero formal, con las comunidades, en
orden a establecer si existe una potencial afectación de sus derechos que haga
imperativa el proceso consultivo.
La Sentencia T-462A de 2014, tuteló el derecho a la consulta
previa de los Cabildos indígenas Honduras y Cerro Tijeras considerando
que “… el desarrollo normativo de la licencia ambiental ha tenido
varios cambios a lo largo del tiempo, pero se ha mantenido la necesidad de
tener en cuenta en los estudios de impacto, las circunstancias socioeconómicas
de las comunidades que residen en el área de influencia. El deber de consultar
a la población en general y a las comunidades diferenciadas como las indígenas,
étnicas y afrocolombianos sobre los cambios o impactos que se generan con la construcción
de obras y proyectos sobre los recursos naturales, se fortalece a partir de los
principios y valores de la Constitución de 1991.
Así pues, las autoridades deben realizar un monitoreo sobre estos proyectos en
todo tiempo, y la licencia ambiental y el plan de manejo ambiental son
herramientas esenciales de naturaleza preventiva que garantizan la protección y
el buen manejo del ambiente y el control de otros impactos…”.
La anterior línea jurisprudencial demuestra un precedente reiterado de
forma pacífica y uniforme con la finalidad de proteger el pluralismo, la
diversidad e integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades
indígenas y tribales y su derecho de participación en las decisiones
administrativas que los afecten. Para la
jurisprudencia constitucional es claro que la obligatoriedad de la
licencia ambiental para la ejecución de proyectos de explotación de recursos
naturales tiene un doble propósito: proteger el ambiente y garantizar que las
comunidades indígenas y tribales se pronuncien sobre su tramitación, sus impactos
y otras cuestiones que riñen con su identidad cultural y sus costumbres
3.9.4. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA
TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la
garantía de que las entidades territoriales puedan gestionar de forma autónoma
sus intereses –artículo 288 de la Constitución-, para lo cual la Constitución
garantiza que los entes territoriales i) se gobiernen por autoridades propias;
ii) ejerzan las competencias que les correspondan; iii) administren sus
recursos y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones;
y iv) participen en las rentas nacionales.
En este sentido se ha manifestado de forma reiterada y pacífica en la
jurisprudencia de esta Corporación, al consagrar que “se
tiene que el artículo
287 C.P. reitera
que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses. Sin embargo, el mismo texto señala que ese grado de autonomía está
circunscrito a los límites previstos en la Constitución y la ley. Este grado de
autonomía se expresa, entre otras facetas, en los derechos de las entidades
territoriales a (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las
competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv)
participar en las rentas nacionales. // Nótese que la Carta Política refiere
a derechos, como la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente
protegidos de las entidades territoriales. A partir de esta consideración, la
jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que esos derechos son
exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la acción pública
de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el núcleo esencial del
grado de autonomía de los entes territoriales, el cual opera como límite a la
actividad legislativa referida a la definición concreta de las competencias de
esos entes.”[149]
Para lograr estos cuatro objetivos la Constitución creó un sistema
normativo que permite materializar a través de contenidos específicos las
garantías generales consagradas por el artículo
288 de la Constitución.
En este sentido las disposiciones constitucionales establecen una serie de
instituciones, procedimientos y competencias que buscan materializar los
contenidos del artículo
288 de la Constitución.
Sin embargo, en diversas ocasiones la jurisprudencia constitucional ha
recordado que los contenidos que integran el principio de autonomía territorial
no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por lo que se
hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros
contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la
interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía
territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las
competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de
acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de
organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el
colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización
territorial.
En este sentido se ha resaltado la tensión que existe entre uno y otro
principio constitucional y la necesidad de que los operadores jurídicos al
realizar la labor interpretativa lleven a cabo una lectura integral y
sistemática de las disposiciones constitucionales, legales y administrativas
que permita armonizar contenidos constitucionales que, en principio, puede que
no resulten plenamente coherentes entre sí. Así, el principio de autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites que impone la forma unitaria de Estado, lo
cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jurídicos desconozcan
la obligación que tienen de respetar un espacio esencial de autonomía cuyo
límite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos por la
Constitución[150].
Respecto a la tensión mencionada, la Sala Plena de esta Corporación
manifestó que “[e]se diseño constitucional implica, entonces, la necesidad
de armonizar los principios de unidad y de autonomía, que se encuentran en
tensión. En la Sentencia C-579 de 2001,
la Corte Constitucional señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone
la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los
ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de
parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a
la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias
centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia
para todo el territorio nacional [151]. Del principio unitario también se desprende la posibilidad de
intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales
en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias,
pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”. Sin embargo, “la jurisprudencia
constitucional ha remarcado que el
principio de autonomía tiene unos contenidos mínimos que comportan para los
entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir,
aquellos que sólo a ellos atañen[152]. Para la Corte, ‘el núcleo
esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos
elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan[153]’.”[154].
Puede observarse que uno de los puntos en que mayor relevancia adquiere
esta tensión es en la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. En este sentido, el principio unitario permite la
existencia de parámetros generales que deban seguirse en todo el territorio del
Estado, mientras que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda
de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales. Una de las
principales manifestaciones de la tensión entre principios constitucionales
anteriormente comentada, conlleva a unificar los elementos esenciales en
aspectos que sean de interés nacional y la necesidad de respetar el espacio de
autogestión de los asuntos que les interesan resulta.
La jurisprudencia constitucional ha entendido que una lectura armónica
en este aspecto obliga a concluir que “[p]ara la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador
deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en
la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas
manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos
propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o
local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior,
hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador.
// No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y
el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones
básicas de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad,
las competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al
principio de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de
acción que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial,
permitan una armonización de funciones[155].”[156].
En otra ocasión se manifestó que “[e]stos dos principios se
relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un sistema de
limitaciones recíprocas, en el que el concepto de autonomía territorial se
encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad se encuentra
circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía. Por tal motivo, la
interpretación y aplicación de estos principios debe estar encaminada a obtener
su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en
perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser
utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de autogestión de las
entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de las entidades
territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de
hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales
centrales”[157].
Recuerda la Sala que, no obstante las diversas formas de concreción de
los contenidos constitucionales, la tensión señalada se presenta entre dos
principios constitucionales que, por consiguiente, tienen la posibilidad de ser
aplicados en distinta medida, de acuerdo a la concreta situación en que en cada
ocasión se vean enfrentados. En este sentido, no bastará con que se alegue la
existencia de un interés nacional para que una disposición legal que limita el
ejercicio de competencias a entidades territoriales se entienda acorde con los
preceptos constitucionales; ante un conflicto entre estos principios, los
órganos de la administración, el legislador y, en última instancia, el juez de
la constitucionalidad deberán evaluar si dicha limitación, que tiene como
fundamento el principio de organización unitaria del Estado –artículo 1º de la
Constitución-, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que
se está limitando, es decir, del principio de autonomía territorial. En este
sentido, las limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente
aceptables, sólo cuando se concluya que éstas son razonables y proporcionadas
en el caso concreto.
Finalmente, debe recordarse que el artículo
288 de la Constitución prevé
que uno de los aspectos que componen el núcleo esencial del principio de
autonomía territorial, esto es la distribución de competencias entre el nivel
nacional y las autoridades del nivel territorial, deberá hacerse con base en
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de manera que la
regulación y ejecución de las mismas sean llevadas a cabo de manera armónica.
Al respecto la jurisprudencia ha reiterado que “ los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos por el artículo 288
C.P., operan como fórmulas de articulación para el ejercicio de las
competencias adscritas al poder centralizado y a las autoridades territoriales.
Así, como lo señalado la Corte,[158] el principio de coordinación parte de la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades
del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo
que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al
logro de los fines de la acción estatal.
(…) “[E]l principio de concurrencia se explica a partir de considerar que,
en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación
de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar,
un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben
atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de
la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón
de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte,
se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del
Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada
satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. //
Por último, el principio de subsidiariedad corresponde a un criterio tanto para
la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una
perspectiva positiva significa que la intervención del Estado, y la
correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en el nivel más
próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un
criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se
muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”[159].
Con base en los elementos derivados de este contexto constitucional,
expondrá la Sala una breve consideración respecto de la función de ordenamiento
territorial y los usos del suelo.
La función de ordenamiento territorial y la reglamentación del uso del
suelo por parte de autoridades municipales y distritales
El ordenamiento territorial hace referencia a una serie de acciones que
buscan como fin último el desarrollo armónico, equilibrado e integral de las
diferentes unidades territoriales existentes al interior de un Estado.
En el ordenamiento colombiano el principal cuerpo normativo relativo al
tema es la ley
388 de 1997, que actualizó las normas existentes sobre planes de
desarrollo municipal -ley 9ª de 1989-
y sobre el sistema nacional de vivienda de interés social -ley 3ª de 1991-.
La ley
388 de 1997, establece los mecanismos que le permiten a los
municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su
territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la preservación y defensa
del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción -artículo 1°-.
En relación con el concepto de ordenamiento territorial, se dispuso en
la ley que el mismo comprende el conjunto de acciones político-administrativas
y de planificación física emprendidas por los municipios o distritos y áreas
metropolitanas, tendientes a disponer de instrumentos eficaces para orientar
el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y, de esta manera, regular la
utilización, transformación y ocupación del espacio, en armonía con las
estrategias de desarrollo socioeconómico y de conservación del medio ambiente
-artículo 5°-.
Esta Corporación ha precisado que el ordenamiento territorial tiene como
función definir de manera democrática, participativa, racional y planificada,
el uso y desarrollo de un determinado territorio de acuerdo a parámetros y
orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico,
sociológico, económico y cultural, y que involucran una gran interrelación y
articulación entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural;
al ser este el principio de acción que se deriva de esta función, es de
esperar que surjan algunas tensiones entre los principios y elementos que
inspiran o componen la regulación y reglamentación sobre ordenamiento
territorial, las que habrán de ponderarse y resolverse justa y equilibradamente[160].
La ley
388 de 1997 también determina las competencias en materia
de ordenamiento territorial. De acuerdo con este cuerpo normativo a la Nación
corresponde el señalamiento de la política general en ese campo; al nivel
departamental la elaboración de las directrices y orientaciones para la
organización de su territorio; al nivel metropolitano la formulación de los
planes integrales de desarrollo metropolitano; y a los municipios y distritos
la adopción de los planes de ordenamiento territorial en armonía con las
políticas nacionales, departamentales y metropolitanas -art. 7°-.
Dentro de ese contexto, se define igualmente el plan de ordenamiento
territorial (POT)[161] como “el conjunto de objetivos, directrices políticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”
-art. 9°-. También se instituyen los denominados planes parciales, entendiendo
como tal aquellos instrumentos mediante los cuales se desarrollan y
complementan las normas que integran los planes de ordenamiento territorial
cuando se trata de determinadas áreas del suelo urbano, áreas incluidas en el
suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades
de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales
-art. 19-.
La ley
388 de 1997, también se ocupa de definir el componente rural de
los planes de ordenamiento territorial, que consiste en el instrumento que
garantiza la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera
municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones
públicas tendientes a suministrar la infraestructura y el equipamiento básico
para los servicios de los pobladores rurales, prevé distintas exigencias para
las autoridades municipales y distritales. En acuerdo con este objetivo, el componente
rural deberá contener i) las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación
del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas;
ii) el señalamiento de las condiciones de protección, conservación y
mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera; iii)
la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos
naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de
amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los
servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o
líquidos; iv) la localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como
suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos
admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de
ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de
servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de
conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente; v) la
identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones
necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de
infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social; vi) la
determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua
potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la
localización prevista para los equipamientos de salud y educación; y los
parámetros a partir de los cuales se expidan normas para la parcelación de
predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en
cuenta la legislación agraria y ambiental.
A partir de la finalidad asignada a los planes de ordenamiento, se dispone
su adopción obligatoria y se prohíbe a los agentes públicos o privados la
realización de actuaciones urbanísticas por fuera de las previsiones contenidas
en éstos, en los planes parciales y, en general, en las normas que los
complementan y adicionan. -arts. 20 y 21-.
La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que
resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio,
sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de
ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de
determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad
y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las
condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el
ambiental, el urbanístico, entre otros.
Al ser estos los aspectos que Constitución y ley entienden que conforman
el ordenamiento territorial, se evidencia la trascendencia de la función
asignada a concejos distritales y municipales por los artículos 311 y 313
numeral 7, lo relevante que resulta la participación en la reglamentación de
los usos del suelo por parte de estas autoridades y lo fundamental que es que
en un Estado unitario, con autonomía de sus entidades territoriales y que
adopta como pilar fundamental la participación de sus habitantes en las
decisiones que los afectan, se entienda el papel de estas corporaciones como un
elemento identificador de la esencia y determinador del desarrollo
práctico del régimen territorial previsto por la Constitución.
3.10. RESOLUCIÓN DE
LOS CARGOS MATERIALES DE LA DEMANDA
3.10.1. ¿La facultad de la
Autoridad Minera Nacional -contenida en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley
1753 de 2015-, para delimitar “indefinidamente” áreas
especiales de interés estratégico minero vulnera el principio de desarrollo
sostenible (art. 8 C.P.) y la protección ambiental establecida en los artículos
79 y 80 Superiores?
Procede la Corte a establecer si la facultad de la Autoridad Minera Nacional
relativa a delimitar “indefinidamente”áreas especiales de interés
estratégico para el desarrollo minero del país, las cuales se otorgan con base
en un régimen especial mediante proceso de selección objetiva, desconoce el
principio de desarrollo sostenible, en relación con el derecho a gozar de un
ambiente sano, previsto en los artículos 8º, 79 y 80 de
la Constitución.
Expone la demanda, que se desconoce la protección prioritaria de la
biodiversidad del país, su aprovechamiento sostenible y, en general, el impacto
ambiental y social negativo producido por la delimitación indefinida de tales
áreas estratégicas.
Los actores y la Universidad Santo Tomás consideran que la norma
censurada introduce una restricción injustificada y desproporcionada sobre la
planificación del Estado en el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar el desarrollo sostenible de las futuras
generaciones, su conservación, restauración o sustitución (art.
80 C.P.).
Particularmente, exponen que al ser indefinida la delimitación de áreas de
interés minero, las generaciones futuras se privarán del uso, goce y disfrute
de los recursos naturales, lo cual vulnera el principio de desarrollo
sostenible y la protección al medio ambiente.
De otro lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio
de Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación, la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia, y la Agencia Nacional Minera plantean que
la norma demandada no desconoce la Constitución y debe ser declarada exequible.
Contrario a lo señalado por quienes promulgan la exequibilidad de la
norma al considerarla razonable y proporcionada, el Ministerio Público y la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado sustenta un fallo inhibitorio.
La Corte Constitucional encuentra que la expresión “indefinidamente”, contenida
en el inciso segundo del artículo 20 de la Ley 1753 de 2013, debe ser examinada
a la luz del test de razonabilidad con el objeto de verificar si la misma es
excesiva y desventajosa frente a las protecciones constitucionales del ambiente
sano y el desarrollo sostenible consagradas en la Constitución.
Test de razonabilidad en relación con la expresión “indefinidamente”
Finalidad de la medida
En orden a establecer la razonabilidad de la expresión
(delimitación indefinida de áreas especiales que se encuentren
libres para el desarrollo minero), el primer paso del juicio consiste en
determinar la finalidad perseguida. Esto es, el propósito que el precepto
cuestionado pretende y si los intereses que busca favorecer resultan imperiosos
desde la perspectiva constitucional.
Del contenido normativo acusado, es posible extraer la intención del
Legislador encaminada a delimitar ciertas áreas del territorio nacional como
áreas de reserva estratégica minera para definir en ellas un tipo especial de
ordenamiento territorial, así como un régimen legal y contractual específico.
En particular, en el inciso 4º se identifica que la disposición tiene como
propósito excluir las áreas de reserva especial minera del régimen ordinario de
la minería regulado por el Código de Minas para
otorgar dichas áreas mediante el proceso de selección objetiva.
Tal como se precisó en la Sentencia C-035 de 2016 [162], la finalidad de la disposición “… busca focalizar la labor de
obtención de información geológica para impedir la proliferación desordenada de
títulos mineros en determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así
una mayor eficiencia en la extracción de recursos, e incrementando la
participación estatal de los beneficios provenientes de la ejecución de esta
actividad en dichas áreas”.
(…) “En los primeros cinco incisos del artículo
20 de la Ley del Plan de Desarrollo se regulan las Áreas de Reserva Estratégica
Minera. El primer inciso faculta a la Autoridad Nacional Minera a definir
cuáles son los minerales de interés estratégico para el país. Con base en la
información geocientífica disponible sobre la probabilidad de encontrar
yacimientos de minerales catalogados como estratégicos, esta autoridad podrá
delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren libres de títulos
mineros. Así mismo, el inciso segundo dispone que dichas áreas serán objeto de
evaluación, presumiblemente con fundamento en una nueva recopilación de
información geológica, con base en la cual la Autoridad Minera Nacional
seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero”.
La expresión cuya exequibilidad se examina aparece incorporada en el
proyecto de ley 138 de 2015 Senado / 200 de 2015 Cámara, en el entonces
artículo 19 bajo un texto inicial idéntico al que finalmente fue aprobado y
sancionado. El objeto de esta norma, así como su posible contribución al logro
del objetivo planteado aparecen explicados, de manera genérica, dentro de la
estrategia transversal de “competitividad e infraestructura
estratégica” que tiene como objetivo “el desarrollo minero-energético para la equidad regional” [163].
Las ponencias que en relación con este proyecto se presentaron en el
Congreso de la República, así como los debates cumplidos con anterioridad a
cada votación en las comisiones y plenarias, reproducen con mínimas
alteraciones esa misma línea de propósito, lo que reafirma de manera inequívoca
la finalidad que se le atribuyó, de una parte a la Ley 1753 de 2015,
como conjunto normativo de planificación y, de otra, el Artículo 20, en torno
al desarrollo del potencial minero energético.
De allí que para determinar la finalidad, es preciso analizar en su
conjunto la exposición de motivos del proyecto de ley mencionado, el contenido
dispositivo de la expresión contenida en el Artículo
20 de la Ley 1753 de 2015 y
los actos administrativos que han desarrollado esta política pública, como lo
son los planes nacionales de desarrollo minero, aprobados por la Unidad de
Planeación Minero Energética UPME.
Mientras que en la exposición de motivos se refiere de manera genérica
al desarrollo minero energético como fin, en la disposición objeto de estudio
se alude a la reserva de los minerales de interés estratégico como propósito
normativo. A su vez, los diversos planes enuncian como finalidad la formulación
de políticas de corto y mediano plazo que contribuyan al fortalecimiento de la
industria, denominada “locomotora” minera.
Todo lo anterior, permite deducir que la finalidad de esta disposición
en términos generales es la planificación estratégica del desarrollo minero y,
de manera especial, la protección de los minerales de interés estratégico para
el país, “se presentan metas y
objetivos del Gobierno Nacional para implementar las condiciones necesarias para
construir una sociedad en paz, equitativa y educada, en el marco de una estrategia
envolvente de crecimiento verde, para garantizar la sostenibilidad ambiental,
bajo los enfoques de orientación a resultados y de estructura regional para el
cierre de brechas territoriales”-subrayado
fuera de texto-.
El objetivo de lograr el desarrollo minero-energético, mediante la
reserva protección y delimitación de los minerales de interés estratégico para
el país, ciertamente es una finalidad de naturaleza constitucional que
encuentra su consagración expresa en los Artículos 332, 334 y 360 de la Carta
Política, lo cual en atención a los precedentes de esta Corporación no puede
ser tenido como un fin absoluto, sino que debe armonizarse con el desarrollo
sostenible y la protección del ambiente (Arts. 8, 79 y 80 C.P.), tal
cual como lo establece la exposición de motivos de la Ley 1753 de 2015,“…
para alcanzar los objetivos incorporados en cada uno
los pilares del PND, se incorporan cinco estrategias transversales y una
estrategia envolvente de crecimiento verde, que propenden por la
implementación de un modelo de desarrollo económico y social consistente con la
conservación del ambiente…”-subrayado
fuera de texto-.
Entendido de esa manera, la expresión “indefinidamente”,
prevista en el inciso 2° del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, que permite a
la autoridad delimitar áreas de reserva estratégica minera, cumple con una
finalidad constitucional legítima e imperiosa, razón por la cual pasa a
examinarse conforme a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad
estricta.
Idoneidad
El segundo elemento por analizar con miras a determinar la razonabilidad
de la medida consistente en delimitar indefinidamente las
áreas para el desarrollo minero es su idoneidad para alcanzar la finalidad
propuesta, esta es, como ya se señaló en precedencia, un modelo de desarrollo
sostenible que no excluya la protección de los recursos naturales no renovables
de interés estratégico.
Para que la medida sea adecuada o conducente al logro del fin que se
propone, debe existir un alto grado de probabilidad de que a través de esta
pueda alcanzarse el objetivo buscado. La exposición de motivos del proyecto de
ley que precedió la aprobación de la Ley 1753 de 2015, indica que la principal
razón con la que se justificó la proposición de esta norma, es la
estrategia “envolvente” de crecimiento verde y protección de
los minerales de interés estratégico para contribuir al desarrollo sostenible
minero energético del país.
Sobre este aspecto, se observa que el proyecto de ley y su exposición de
motivos no ofrecen una descripción de la expresión “indefinidamente”, en ese
sentido, se prescinde por completo de información o evidencia de carácter
estadístico, técnico o científico u otros elementos de juicio que sustenten de
manera clara la idoneidad de esta medida para alcanzar este propósito, por lo
que resulta especialmente dificultoso determinar la capacidad legislativa
frente a la finalidad que persigue.
No obstante, bajo las reglas de la sana crítica, un razonamiento lógico
conduce a que la delimitación indefinida de áreas libres con potencial minero
puede ser idónea para el fin que se propone, ya que efectivamente logra
demarcar áreas especiales libres de títulos mineros, de acuerdo con la
probabilidad de que en dichas áreas de reserva especial existan minerales con
potencial estratégico para la Nación.
Necesidad
Al efectuar el análisis de la necesidad de la medida, esto es, si la
misma resulta indispensable para el logro del objetivo propuesto, se debe
determinar la posibilidad de implementar otros mecanismos menos gravosos, pero
igualmente conducentes al propósito esperado. En otros términos, según el
criterio de necesidad, un límite a un derecho fundamental solo es
constitucional, si el fin que se persigue con él no se puede lograr de otro
modo que sea menos lesivo para el derecho constitucional limitado.
Uno de los límites admisibles al derecho de delimitar indefinidamente
áreas de reserva estratégica mineras es la necesidad de proteger otros derechos
que puedan resultar afectados por la falta de acceso y disfrute a tales áreas,
por ejemplo. Tal podría ser el caso del inciso 2º del Artículo 20 de la Ley
1753 de 2015, en tanto la delimitación indefinida de las áreas de reserva
estratégica minera implica un tratamiento jurídico especial en orden a definir
en ellas un tipo de ordenamiento territorial, así como un régimen legal y
contractual específico (selección objetiva). En particular, la Sala observa que
la medida es necesaria para impedir la proliferación desordenada de títulos
mineros en determinadas áreas del territorio nacional, garantizando así racionalizar
la extracción minera y una mayor eficiencia en el mercado de los recursos
naturales no renovables que pueda incrementar la participación estatal en los
beneficios provenientes de la ejecución de esta actividad de desarrollo.
La delimitación indefinida de áreas estratégicas mineras, de acuerdo con
la información geocientífica disponible, es uno de los factores a tener en
cuenta para incentivar la inversión extranjera en el desarrollo de la industria
minera, lo que a su turno constituye la base para el aprovechamiento de los
recursos naturales por parte del Estado central y de los entes territoriales.
En el sector minero existen diversos factores que inciden en la explotación de
esta actividad, valga decir: el potencial geológico-minero, el marco legal,
poblacional, fiscal, ambiental, participativo, económico, de infraestructura,
las condiciones de seguridad nacional, el catastro minero, entre otros.
Cuando se trata de delimitación indefinida de áreas susceptibles de
explotación minera, no parece existir otro medio si no es la habilitación legal
para garantizar con el mismo grado de eficacia la demarcación sin límites del
ordenamiento territorial por parte de la Autoridad Minera o, al menos, no está
demostrado que exista otra manera de demarcar indefinidamente el territorio.
En tal virtud, al no existir otro medio que con la misma eficacia
permita delimitar indefinidamente áreas de interés estratégico, la medida, en
principio resulta necesaria para el fin que se propone.
Proporcionalidad
Verificada la finalidad, la idoneidad y la necesidad de la medida, el
principio de proporcionalidad en sentido estricto, consulta el balance
existente entre los beneficios que su aplicación podría reportar y los costos o
dificultades que ocasionaría. Así, el principio de proporcionalidad equivale a
una prohibición de exceso en la relación de medio y fin.
El Artículo 334 de la Constitución Política señala que la dirección
general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso
del suelo para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida, los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano, entre otros. En este caso, por su relevancia, valor o
sensibilidad para la planificación del desarrollo minero, la ley faculta a la
Autoridad Minera Nacional para que delimite “indefinidamente” áreas
reservadas para la minería sin límites espacio-temporales.
Si bien el Artículo 334 de la Carta Política habilita a que el
legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, disponga
como propietario de los recursos naturales no renovables, una delimitación de
áreas estratégicas de explotación, no obstante, la medida resulta
desproporcionada e irrazonable toda vez que sacrifica en mayor dimensión otros
fines que el ordenamiento constitucional también protege, tales como: (i) la
obligación del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación (Art. 8
C.P.); (ii) el derecho a gozar de un ambiente sano (Art. 79 C.P.); (iii) la
garantía de participación de la comunidad en la decisión administrativa
concerniente a la delimitación indefinida que pueda afectar a la comunidad
(Art. 79 C.P.); (iv) la obligación del Estado de proteger la diversidad e
integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica
(Art. 79 C.P.); y (vi) el deber de planificación en el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución (Art. 80 C.P.)
En este punto, al efectuar una revisión estadística en el Sistema de
Información Colombiano SIMCO, aunque, no existe plena certeza del área total
delimitada indefinidamente para adjudicar títulos de proyectos mineros, es
posible constatar que de conformidad con la Resolución No. 180241 de
2012 “por medio de la cual se declaran y delimitan unas Áreas
Estratégicas Mineras (AEM)”, la Agencia Nacional de Minería (ANM) declaró
como reserva minera estratégica un total de 21.627.327 hectáreas, ubicadas en
los departamentos de Antioquia, Bolívar, Caldas, Cauca, Cesar, Chocó, Huila, La
Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Tolima y
Valle del Cauca .A modo de ilustración, por virtud de este acto administrativo,
el área estratégica para la minería en el Departamento del Chocó, por ejemplo,
pasó de 86.171 hectáreas a 336.000 hectáreas aproximadamente.
Considera esta Corporación que la posibilidad de delimitar sin término
áreas de reserva estratégica para los proyectos de desarrollo minero resulta
excesiva y desproporcionada no sólo para los derechos ambientales de la
ciudadanía en general, sino sobre todo, frente a los deberes del Estado de
proteger las riquezas naturales, la diversidad e integridad del ambiente y la
conservación de las áreas de potencial ecológico. Adicionalmente, la
delimitación indefinida significa una inadecuada planificación del Estado en el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que en la actividad minera
habitualmente se presentan problemáticas relacionadas con el punto de equilibro
entre el uso de la tierra, el medio ambiente, el desarrollo social y los
derechos fundamentales de grupos minoritarios.
Si bien, la selección de las áreas de reserva especial tiene lugar,
según la probabilidad de que existan minerales estratégicos, conforme a la
información que recaude la Autoridad Nacional Minera, lo cual en principio no
implica que se hayan destinado de manera exclusiva ni prioritaria dichas para
la minería, la expresión comporta una contradicción evidente habida cuenta de
que por su naturaleza la actuación administrativa
encaminada a delimitar áreas libres de títulos mineros está llamada a culminar,
bien sea: i) mediante la selección y el otorgamiento de las áreas en un proceso
de selección objetiva, o ii) por la no selección de las áreas delimitadas, caso
en el cual quedarán libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de Minas.
De lo anterior se colige que una delimitación indefinida puede vedar el
disfrute de los derechos ambientales de los ciudadanos sobre estas áreas en los
supuestos en los cuales surtido el proceso administrativo, no sean
seleccionadas y deban quedar libres para el uso, goce y disposición común.
Además, la expresión “indefinidamente” debe ser
expulsada del ordenamiento jurídico debido a que permite sin justificación
alguna un abuso de poder por parte de la Autoridad Nacional Minera al momento
de delimitar, sin límite temporal y espacial, áreas de interés estratégico
minero a lo largo y ancho del territorio nacional. En ese sentido, para la Sala
la delimitación indefinida de áreas naturales no seleccionadas es
desproporcionada respecto del derecho de acceso al ambiente sano y libre y al
consecuente goce sostenible de los recursos naturales por parte de generaciones
futuras. Para la Sala es claro que el concepto de desarrollo sostenible, es un
parámetro que debe guiar la realización de acciones estatales que, si bien
buscan el progreso, no pueden conllevar a la suspensión indefinida del disfrute
de los recursos naturales protegidos por el orden constitucional, los cuales
son presupuesto para la satisfacción de ciertas necesidades generales como el
acceso al agua potable por parte del ser humano. Igualmente, la expresión
desconoce que el ejercicio de planificación ambiental por parte de la autoridad
competente y la conservación de los recursos minerales debe ser razonable y
verificable en condiciones de tiempo, modo y lugar, de conformidad con los
términos contenidos en los artículos 79 y 80 de
la Constitución.
Además, el apartado desconoce que la exposición de motivos del Plan
Nacional de Desarrollo pretende ejecutar una política pública de desarrollo
económico sostenible con crecimiento verde. No se explica la
proporcionalidad de la medida si el eje “envolvente” de las
estrategias definidas en el Plan de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un
nuevo país”, particularmente la concerniente al desarrollo minero
para la competitividad e infraestructura, debe fundarse en el crecimiento
verde, tal como se sustentó en la exposición de motivos del proyecto de ley
correspondiente:
“…Las estrategias que
desarrollan el PND se encuentran enmarcadas en una estrategia envolvente de
crecimiento verde. Esta estrategia se califica como envolvente porque el tema
ambiental en este Plan no está definido como una preocupación sectorial más,
sino como una estrategia para que todos los sectores adopten prácticas
verdes de generación de valor agregado, con el fin de que, tal como lo
ordena la Constitución, el crecimiento sea económico, social y
ambientalmente sostenible. Sus objetivos son: (1) avanzar hacia un
crecimiento sostenible y bajo en carbono; (2) proteger y asegurar el uso
sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza ambiental;
(3) lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a los
riesgos de desastres y al cambio climático”.
Finalmente, resulta extraño que si la Ley 1753 de 2015 pretende
orientar la política económica, social y ambiental que presidirá el periodo
presidencial por cuatro años (2014-2018), se incluya una expresión de competencia ad
infinitum la cual mantiene una vigencia indeterminada en materia de
planeación ambiental. En esa medida, la expresión indefinidamente, contenida en
el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, excede el deber de planificar las
acciones públicas durante un cuatrienio, sin ninguna relación con los objetivos
y metas de la función pública de planificación que se propongan en adelante y
varíen las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
En vista de estas consideraciones, la Sala encuentra que la expresión “indefinidamente”,
quebranta el principio de proporcionalidad, en perjuicio del derecho de acceso,
conservación y planificación del ambiente sano y libre, y del uso, goce y
disposición de dichas áreas no seleccionadas para explotación frente a las
futuras generaciones.
Con fundamento en lo anterior, la expresión “indefinidamente” ,
contenida en el inciso
2° del Artículo 20 de
La Ley
1753 de 2015 será declarada inexequible.
3.10.2. ¿El artículo 179 de la Ley 1753 de 2015,
que establece el procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales,
desconoce el deber de protección
ambiental y el principio de no regresividad, al reducir los términos del
proceso administrativo que otorga o niega la licencia ambiental?
Para la resolución del cargo, la Sala realizará un análisis comparativo
del artículo 58 de la Ley 99 de 1993,
el artículo
224 de la Ley 1450 de 2011 y
el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 -demandado-.
Lo anterior, con la finalidad de examinar en detalle la presunta reducción de
términos en el procedimiento administrativo para el otorgamiento de licencias
ambientales en relación con el principio de no regresividad ambiental de
acuerdo al nivel de protección alcanzado.
Se advierte, que el artículo
94 del Decreto
1122 de 1999 y el 53 del Decreto
266 de 2000, los cuales que pretendían simplificar el
procedimiento para el otorgamiento de las licencias ambientales, fueron
declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencias C-923 de 1999 y C-1316 de 2000,
respectivamente.
Sentado lo anterior, la Corte presentará un cuadro comparativo en el
cual se observan las modificaciones legislativas en cuanto a términos del
proceso administrativo que finalmente otorga o niega una solicitud de licencia
ambiental:
|
LEY 99 DE 1993 |
LEY 1450 DE 2011 |
LEY 1753 DE 2015 |
|
“ARTÍCULO 58. El interesado en el otorgamiento de una Licencia
Ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente la solicitud
acompañada del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente para su
evaluación. La autoridad competente dispondrá de 30 días hábiles para
solicitar al interesado información adicional en caso de requerirse. Allegada
la información requerida, la autoridad ambiental dispondrá de 15 días
adicionales hábiles para solicitar a otras entidades o autoridades los
conceptos técnicos o informaciones pertinentes, que deberán serle remitidos
en un plazo no mayor de 60 días hábiles. Recibida la información o vencido el
término de requerimiento de informaciones adicionales, la autoridad ambiental
decidirá mediante resolución motivada sobre la viabilidad ambiental del
proyecto o actividad y otorgará o negará la respectiva licencia ambiental en
un término que no podrá exceder de 60 días hábiles. PARÁGRAFO. El Ministerio del Medio Ambiente
dispondrá hasta de 120 días hábiles para otorgar la Licencia Ambiental Global
y las demás de su competencia, contados a partir del acto administrativo de
trámite que reconozca que ha sido reunida toda la información requerida,
según el procedimiento previsto en este artículo”. |
“ARTÍCULO 224. DEL PROCEDIMIENTO PARA
OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES. Modifíquese el artículo
58 de la Ley 99 de
1993, el cual quedará así: Artículo 58. Del Procedimiento para Otorgamiento
de Licencias Ambientales. El interesado en el otorgamiento de una licencia
ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente la solicitud
acompañada del estudio de impacto ambiental correspondiente para su
evaluación. La autoridad competente dispondrá de treinta (30) días hábiles
para solicitar al interesado información adicional en caso de requerirse.
Allegada la información requerida, la autoridad ambiental dispondrá de diez
(10) días hábiles adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades
los conceptos técnicos o informaciones pertinentes, que deberán serle
remitidos en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles. El Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, o quien haga sus veces, dispondrá hasta noventa (90) días
hábiles para decidir sobre la licencia ambiental, contados a partir del acto
administrativo de trámite que reconozca que ha sido reunida toda la
información requerida, según el procedimiento previsto en este artículo. PARÁGRAFO 1o. En caso de que el procedimiento se demore
más de los noventa (90) días hábiles establecido en este artículo contados a
partir del acto administrativo de trámite que reconozca que ha sido reunida
toda la información requerida, se convocará a un comité quien en un plazo
menor a diez (10) días hábiles establecerá un plan de acción obligatorio para
que en un plazo menor a treinta (30) días hábiles la autoridad ambiental esté
en posibilidad de decidir sobre la licencia ambiental. El Comité estará integrado por: a) El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, o quien haga sus veces, o su delegado; b) El Director del Departamento Nacional de
Planeación, o su delegado; c) El Ministro cabeza del sector al que
corresponde el proyecto del caso, o su delegado. PARÁGRAFO 2o. El comité podrá invitar a las Corporaciones
Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos
o los Establecimientos Públicos Ambientales de la respectiva jurisdicción a
participar con voz y sin voto en el Comité. PARÁGRAFO 3o. Contra las decisiones del comité no procede
ningún recurso administrativo. PARÁGRAFO 4o. Para todos los efectos de este artículo se
entiende que la cabeza del sector al que corresponda el proyecto del caso, o
su delegado, desempeña función administrativa”. |
“ARTÍCULO 179. PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO
DE LICENCIAS AMBIENTALES. Modifíquese el artículo
58 de la Ley 99 de 1993,
modificado por el artículo
224 de la Ley 1450 de 2011,
el cual quedará así: Artículo 58. Procedimiento para el otorgamiento
de licencias ambientales. El interesado en el otorgamiento de una licencia
ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente una solicitud que
deberá ser acompañada del correspondiente estudio de impacto ambiental para
su evaluación. A partir de la fecha de radicación de la
solicitud con el lleno de los requisitos exigidos, la autoridad ambiental
competente procederá de manera inmediata a expedir el acto administrativo que
dé inicio al trámite de licencia ambiental. Expedido el acto administrativo de inicio trámite
y dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes, la autoridad ambiental
competente evaluará que el estudio ambiental presentado se ajuste a los
requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios
Ambientales y realizará visita a los proyectos, cuando la naturaleza de los
mismos lo requieran. Cuando no se requiera visita a los proyectos y
agotado el término indicado en el inciso precedente, la autoridad ambiental
competente dispondrá de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio
una reunión con el fin de solicitar por una única vez la información
adicional que se considere pertinente. Las decisiones tomadas en la reunión de
información adicional serán notificadas en la misma, contra estas procederá
el recurso de reposición que se resolverá de plano en dicha reunión, de todo
lo cual se dejará constancia en el acta respectiva. Una vez en firme la decisión sobre información
adicional, el interesado contará con el término de un (1) mes para allegar la
información requerida. Allegada la información por parte del interesado, la
autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles
adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos
técnicos o informaciones que estime pertinentes para resolver la solicitud, y
estos deberán ser remitidos por las entidades o autoridades requeridas en un
plazo no mayor a veinte (20) días hábiles. Vencido el término anterior la autoridad
ambiental contará con treinta (30) días hábiles para expedir el acto
administrativo que declare reunida toda la información requerida, así como
para expedir la resolución que otorgue o niega la licencia ambiental. Tal
decisión deberá ser notificada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437
de 2011, o aquella que la modifique o sustituya, y publicada en el boletín de
la autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993”. |
Las licencias ambientales son autorizaciones que otorgan actualmente la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-[164], las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible,
los municipios, distritos y áreas metropolitanas, para ejecutar una obra o
actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el
paisaje. La licencia ambiental, según la definición dada por el artículo 50 de
la Ley 99 de 1993, es “la autorización que otorga la autoridad
ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al
cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma
establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación
y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.
Según jurisprudencia constitucional, las licencias ambientales cumplen
las siguientes funciones: “… (i) prevenir, mitigar, manejar, corregir y
compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades; (ii) es de
carácter obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la
ejecución o realización de dichas obras, actividades o proyectos; (iii) opera
como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión,
mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre
ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de
especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y
realizar la función ecológica de la propiedad; (iv) es el resultado de un
proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación
ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho a la
consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto
existen asentamientos indígenas o afrocolombianos; (v) tiene simultáneamente un
carácter técnico y otro participativo, en donde se evalúan varios aspectos
relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los
diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez técnico
científico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas (Ley 99/93
arts. 56 y ss); y, finalmente, (vi) se concreta en la expedición de un acto
administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado
unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento
previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento
de los términos que condicionan la autorización (Ley 99/93 art. 62). En estos
casos funciona como garantía de intereses constitucionales protegidos por el
principio de prevención y demás normas con carácter de orden público”[165].
Ahora bien, cómo se puede apreciar del cuadro comparativo expuesto,
estas licencias se otorgan previa solicitud del interesado, quien presentará
con ella un estudio de impacto ambiental.
De acuerdo con el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015, una vez presentada
la solicitud, con el lleno de los requisitos
exigidos, la autoridad ambiental competente procede de manera inmediata a
expedir el acto administrativo que da inicio al trámite de licencia ambiental. Expedido
el acto administrativo de inicio del trámite, dentro de los veinte (20) días
hábiles siguientes, la autoridad ambiental competente evalúa que el estudio
ambiental presentado se ajuste a los requisitos mínimos contenidos en el Manual
de Evaluación de Estudios Ambientales y realiza visita a los proyectos, cuando
la naturaleza de los mismos lo requiera.
Cuando no se requiera visita a los proyectos y agotados los veinte (20)
días indicados anteriormente, la autoridad ambiental competente dispondrá de
diez (10) días hábiles siguientes para convocar mediante oficio una reunión[166]con el fin de solicitar por una única vez la información adicional que
se considere pertinente. Una vez en firme la decisión sobre información
adicional, el interesado contará con el término de un (1) mes para allegar la
información requerida. Allegada la información por parte del interesado, la
autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles adicionales
para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o
informaciones que estime pertinentes para resolver la solicitud, y estos
deberán ser remitidos por las entidades o autoridades requeridas en un plazo no
mayor a veinte (20) días hábiles.
Vencido el término anterior la autoridad ambiental contará con treinta
(30) días hábiles para expedir el acto administrativo que declare reunida toda
la información requerida, así como para expedir la resolución que otorgue o
niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser notificada, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y publicada en el boletín de la
autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993.
De acuerdo con la norma demandada, encuentra la Corte las siguientes
semejanzas y diferencias en el procedimiento para
el otorgamiento de licencias ambientales:
· En todas las
normas comparadas, el procedimiento para el otorgamiento de licencia ambiental
tiene lugar cuando el interesado presenta ante la autoridad ambiental
competente una solicitud acompañada del correspondiente Estudio de Impacto
Ambiental para su evaluación. El artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 precisa, a
diferencia de las anteriores regulaciones, que desde el momento en el cual se
radica la solicitud de licencia ambiental con el lleno de los requisitos
exigidos, la autoridad ambiental competente procederá de manera inmediata a
expedir el acto administrativo que da inicio el trámite de licencia ambiental.
· Como
novedad legislativa, el artículo 179 demandado adiciona la etapa de evaluación
del estudio de impacto ambiental, toda vez que una vez expedido el acto
administrativo de inicio al trámite, corren veinte (20) días hábiles en los
cuales la autoridad ambiental competente evalúa que el estudio ambiental
presentado se ajuste a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de
Evaluación de Estudios Ambientales y realizará visita a los proyectos, cuando
la naturaleza de los mismos lo requieran, posibilidad que se reitera no estaba
prevista en la legislación anterior.
· Con
posterioridad, a la etapa de evaluación del estudio de impacto ambiental,
actualmente la autoridad ambiental competente dispone de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio una reunión con el
fin de solicitar por una única vez la información adicional que se considere
pertinente. (En la legislación anterior la autoridad competente disponía de 30
días hábiles para solicitar al interesado información adicional en caso de
requerirse).
· Una
vez en firme la decisión sobre información adicional, el interesado cuenta con
el término de un (1) mes para allegar la información requerida. (En la
legislación anterior, no existía un término para que el interesado allegara la
información adicional solicitada).
· Allegada
la información por parte del interesado, la autoridad ambiental competente
dispone de diez (10) días hábiles adicionales para solicitar a otras entidades
o autoridades los conceptos técnicos o informaciones que estime pertinentes
para resolver la solicitud. (En el artículo 58 de la Ley 99 la autoridad
disponía de 15 días hábiles adicionales para solicitar esta información y en el
artículo 224 de la Ley 1450 la autoridad disponía de los mismos 10 días
hábiles).
· Posteriormente,
las entidades o autoridades cuentan con un plazo no mayor a veinte (20) días
para remitir los conceptos técnicos o la información que estimen pertinente.
(En el artículo 58 de la Ley 99 las entidades o autoridades disponían de 60
días hábiles para remitir los conceptos y la información; en el artículo 224 de
la Ley 1450 las entidades o autoridades disponía de 30 días).
· Vencido el
término anterior la autoridad ambiental contará con un término máximo de
treinta (30) días hábiles, para expedir el acto administrativo que declare
reunida toda la información requerida, así como para expedir la resolución que
otorga o niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser notificada de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y publicada en el boletín
de la autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993. (En el artículo
58 de la Ley 99 la
autoridad contaba con 60 días para resolver; en el artículo
224 de la Ley 1450 se
amplió ese término a 90 días prorrogables por otros 30 días adicionales).
· Contra la resolución
por la cual se otorga o se niega la licencia ambiental proceden los recursos
consagrados en la Ley 1437 de 2011.
En suma, el proceso administrativo para el otorgamiento de las licencias
ambientales, previsto por el artículo
179de la Ley 1753 de 2015,
tarda 120 días hábiles aproximadamente. Por su parte, el procedimiento
establecido por el artículo
224 de la Ley 1450 de 2011 puede
durar 200 días hábiles y el del artículo
59 de la Ley 99 de 1993,
165 días hábiles aproximadamente.
Evidencia la Corte que en el artículo demandado se establece una etapa
procedimental nueva, referente al momento en el cual la autoridad competente
dispone de veinte (20) días hábiles para evaluar si estudio de impacto
ambiental presentado por el solicitante se
ajusta a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de
Estudios Ambientales y realizará visita a los proyectos, en caso de ser requerido.
Acto seguido, la autoridad ambiental competente dispone de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio a una reunión con
el fin de solicitar por una única vez la información adicional que se considere
pertinente. Si bien, la solicitud de información adicional estaba prevista
anteriormente, observa la Sala que la reunión que convoca la autoridad
constituye un espacio novedoso en el cual la autoridad puede solicitar
información adicional pertinente por una única vez. Se incluye que las
decisiones tomadas en la reunión de información adicional serán notificadas en
la misma y contra estas procederá el recurso de reposición que se resolverá de
plano en dicha reunión, de todo lo cual se dejará constancia en el acta
respectiva.
Por otra parte, se analiza que con respecto al anterior artículo
224 de la Ley 1450 de
2011, el artículo
173 de la Ley 1753 de 2015 no
redujo desproporcionadamente los términos para resolver la solicitud de
licencia ambiental. Una gran diferencia de términos se observa en que mientras
en la legislación anterior, la autoridad disponía de noventa (90) días
hábiles para decidir sobre la licencia
ambiental, término que podía ser prorrogado por treinta (30) días más, de
acuerdo al plan de acción obligatorio establecido por un comité en el término
de diez (10) días hábiles, en la legislación actual, la autoridad dispone de
treinta (30) días hábiles improrrogables para resolver si otorga o niega la
respectiva licencia, medida que resulta razonable.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha consolidado una serie de
criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no
regresividad –o prohibición de regresividad– de los derechos sociales y
colectivos, expuestos y sintetizados en los siguientes términos, “[…]
cuando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá
al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida
busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una
evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente
conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de
las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin
propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho
social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al
costo que apareja[167]”.
(…) “En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe
ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos
sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su
condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha
señalado: “si en términos generales los retrocesos en materia de protección de
los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima
facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan
derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección
constitucional”[168].
Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos:
(1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo
derecho;[169] (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para
acceder al respectivo derecho;[170] (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos
destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será
regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca
antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación
(por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de
accesibilidad, calidad y adaptabilidad).[171] Frente a esta última
hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el
Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación
efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social cuando
no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio,
la prohibición de regresividad.[172]”[173]
De conformidad con lo anterior, la Sala deberá determinar para resolver
el cargo si el procedimiento para otorgar licencias ambientales (1) busca
satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) es efectivamente
conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) es necesario para alcanzar
el fin propuesto; (4) afecta el contenido mínimo no disponible del derecho
colectivo al ambiente sano; (5) el beneficio que alcanza es claramente superior
al costo que apareja.
1) En primer lugar, la reducción de términos en el proceso de otorgamiento
de la licencia ambiental se encuentra fundamentada en los principios
constitucionales que rigen la función administrativa, particularmente, los
principios de eficacia, economía y celeridad[174]. Prima facie, en virtud del principio de eficacia, una
reducción de términos en el procedimiento permite un acceso eficiente y
oportuno a la administración, para tal efecto las autoridades deben remover
obstáculos puramente formales, evitar decisiones inhibitorias, dilaciones o
retardos y sanear las irregularidades procedimentales que se presenten. Así
mismo, una reducción de términos procesales podría conllevar al impulso o
celeridad de los procedimientos, a efectos de que las actuaciones se adelanten
con diligencia y sin dilaciones injustificadas. Finalmente, de acuerdo al
principio de economía, las autoridades deben proceder con eficiencia, optimizar
el uso del tiempo, procurando el más alto nivel de calidad de sus actuaciones y
la protección de los derechos de las personas.
2) El procedimiento establecido en el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015
sí es conducente en la medida que establece términos perentorios, los cuales no
permiten la dilación del proceso en el tiempo y garantizan una resolución
oportuna frente a la solicitud, como podía ocurrir en el proceso anterior.
3) En la legislación anterior el procedimiento no era expedito, a tal punto
que permitía posponer desproporcionadamente el fin propuesto. Esto es así, toda
vez que en el artículo 224 de la Ley 1450 de 2011 se permitía que después de 90
días hábiles la autoridad no tomara una decisión definitiva sobre la solicitud.
En ese orden, el parágrafo primero, permitía que incluso se convocara a un
comité en los casos en los cuales la actuación administrativa no concluyese en
90 días hábiles. Dicho comité, en un plazo menor
a diez (10) días hábiles, debía establecer un plan de acción obligatorio para
que en un plazo de treinta (30) días hábiles la autoridad ambiental decidiera
sobre la licencia ambiental.
Con base en lo anterior, la nueva legislación puede constituir un avance
necesario para que la administración, de la mano de los principios de eficacia,
economía y celeridad, tome una decisión pronta respecto a la solicitud de
otorgamiento de la licencia ambiental.
Además, según el documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social –CONPES- 3762 de
2013, “Lineamientos de Política
para el Desarrollo de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos-
PINES”, se deben revisar y
corregir “los procedimientos internos para el licenciamiento ambiental
con el fin de tener un diagnóstico y un plan de acción para optimizar dichos
procedimientos. Se debe además formular indicadores cuantitativos de desempeño
y formulación de metas cuantitativas de seguimiento”. Este documento
el CONPES recomendó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la
ANLA “la ejecución del plan de acción descrito en este documento que
permite optimizar los procedimientos para la obtención de licencias y permisos,
lineamientos para la socialización de proyectos y audiencias públicas, y
términos de referencia y criterios de evaluación para cada sector, entre
otros”.
4) De lo anterior, el cargo propuesto por los actores no logra demostrar
cómo la reducción de términos afecta per se la protección constitucional
alcanzada hasta el momento en materia de medio ambiente. Particularmente, la
demanda aduce que la nueva regulación desconoce la planificación del manejo
ambiental y aprovechamiento de los recursos naturales, la complejidad de cada
proyecto, la fragilidad de los ecosistemas y la falta de capacidad técnica de
las autoridades ambientales. Examinado el artículo 179 no se omite alguna etapa
o fase del procedimiento para el otorgamiento de una licencia ambiental,
tampoco se reducen los términos desproporcionadamente con respecto a la
legislación anterior.
5) Para la Sala, el beneficio que se alcanza es claramente mayor al costo
que apareja, en tanto un procedimiento administrativo que tarda menos tiempo,
es más eficiente al demandar inferiores costos administrativos y económicos.
Además, el grado de satisfacción del ciudadano es mayor en tanto obtiene una resolución
de fondo sobre su petición con 2 o 3 meses de antelación, si se compara con el
procedimiento previsto en el artículo 224 de la Ley 1450 de 2011. Por
otra parte, en cuanto a la protección del medio ambiente se refiere, el
artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 establece una nueva etapa procedimental de
evaluación del estudio de impacto ambiental -instrumento básico para la toma de
decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieran licencia
ambiental-, con la posibilidad de realizar una visita a los proyectos, lo cual
implica un análisis técnico para ajustar el estudio de impacto ambiental
con los requisitos mínimos
contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales.
Adicionalmente, el procedimiento establecido en el artículo 179 para
otorgar o negar una licencia ambiental no limita el estándar sustantivo de
protección del derecho constitucional al ambiente sano, tampoco hace más
flexibles las etapas exigidas para obtener una licencia ambiental en un término
irrazonable, ni necesariamente disminuye los recursos públicos destinados a la
satisfacción del derecho al ambiente sano.
En conclusión, para la Sala Plena de la Corte Constitucional el
procedimiento propuesto es proporcional y razonable para conducir hacia la
finalidad propuesta de otorgar o negar una licencia ambiental. Se puede
concluir del análisis normativo comparado, que el actual proceso es
constitucional por el cargo analizado dado que no pretermite alguna etapa del
procedimiento previsto en la legislación nacional anterior para obtener una
licencia ambiental, ni tampoco reduce desproporcionadamente los términos. Todo
lo contrario, en el procedimiento administrativo establecido en el artículo 179
de la Ley 1753 de 2015: i) se señala una nueva fase de evaluación del estudio
de impacto ambiental que tendrá un término de 20 días hábiles; ii) se adiciona
el término de 1 mes para que el interesado allegue la información adicional
requerida; iii) se incluye la posibilidad de que al solicitante le sean
notificadas las decisiones tomadas en la reunión de información adicional y se
consagra el recurso de reposición; iv) se reduce en 10 días hábiles el término
para que las entidades o autoridades remitan la información o los conceptos
técnicos; y v) se simplifican sustancialmente los términos para resolver de
fondo la solicitud en 30 días hábiles.
3.10.3. ¿El artículo 179 de la Ley
1753 de 2015 incurre en una omisión legislativa relativa al violar el derecho
de participación de las comunidades locales afectadas por los proyectos en el
procedimiento para otorgar la licencia ambiental, de conformidad con los
artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución?
En criterio de los demandantes, el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015,
supone una vulneración al derecho de participación de las comunidades locales
en materia ambiental, establecido en los artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la
Constitución Política.
El contenido normativo del artículo 79 constitucional señala un deber de
informar y hacer públicos los actos que afecten el derecho colectivo a gozar de
un ambiente sano, también, supone la obligación del legislador de consagrar
mecanismos de consulta sobre aquellas decisiones ambientales que puedan afectar
a la comunidad, incluidos los pueblos indígenas o tribales.
Una lectura aislada de la norma permitiría arribar a la
inconstitucionalidad alegada por los actores, toda vez que en el procedimiento
para el otorgamiento de las licencias ambientales acusado no se consagra la
posibilidad concreta para que la comunidad participe en el proceso que
eventualmente autorizará un proyecto, obra o actividad, susceptible de
deteriorar los recursos naturales renovables, el medio ambiente o introducir
modificaciones considerables al paisaje.
No obstante lo anterior, tras una interpretación sistemática y
concordante del ordenamiento jurídico, el derecho de participación de la
comunidad en el proceso de otorgamiento de licencia ambiental se encuentra
garantizado por diversos mecanismos legales y reglamentarios, así como por
amplia jurisprudencia constitucional, tal como se pasa a exponer a
continuación:
1. El título X (arts. 69-76) de la Ley 99 de 1993 regula ‘los modos
y procedimientos de participación ciudadana’ en asuntos ambientales.
Expresamente el artículo 69 señala que “cualquier persona natural o
jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico
alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la
expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades
que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o
revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones
ambientales”.
Así lo ha reconocido esta Corporación mediante Sentencia C-035
de 1999 al considerar que “…la licencia es el resultado del
agotamiento o la decisión final de un procedimiento complejo que debe cumplir
el interesado para obtener una autorización para la realización de obras o
actividades, con capacidad para incidir desfavorablemente en los recursos
naturales renovables o en el ambiente.
El referido procedimiento es participativo, en la medida en
que la ley 99/93 (arts. 69, 70, 71, 72 y 74), acorde con los arts. 1, 2 y 79 de
la Constitución, ha regulado los modos de participación ciudadana en los
procedimientos administrativos ambientales, con el fin de que los ciudadanos
puedan apreciar y ponderar anticipadamente las consecuencias de naturaleza
ambiental que se puedan derivar de la obtención de una licencia ambiental”.
En Sentencia C-746 de 2012 se reiteró que la licencia
ambiental “… es el resultado de un proceso administrativo reglado y
complejo que permite la participación ciudadana, la cual puede
cualificarse con la aplicación del derecho a la consulta previa si en la zona
de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas
o afrocolombianos; (vi) tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo,
en donde se evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto
ambiental y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en
un escenario a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las
poblaciones afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss)” (…) “se afirma que dicha
licencia tiene, entre otras, una función planificadora y preventiva. Ahora
bien, el propósito de prevención que va envuelto en todo caso de licenciamiento
ambiental es posible por la forma en que está concebido su trámite. Este, por
un lado, incluye el aspecto técnico de la evaluación de los estudios de impacto
ambiental y del diagnóstico ambiental de alternativas y, por el otro, es el
escenario donde las comunidades o los posibles afectados por la obra,
proyecto o actividad a realizar, pueden participar y ser escuchados.…”.
A su turno, el artículo 70 de la Ley 99 de 1993 prescribe el trámite que
debe darse ante las peticiones de intervención ciudadana en los siguiente
términos, “La entidad
administrativa competente al recibir una petición para iniciar una actuación
administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de
iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los
artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como
interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente
identificación y dirección domiciliaria.
Para efectos de la publicación a que se refiere el presente artículo
toda entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicará un Boletín
con la periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite”.
2. Por otra parte, con carácter de derecho fundamental, se consagra otro mecanismo
de participación en cabeza de los pueblos indígenas o tribales, toda vez que el
Convenio 169 de la OIT, establece la obligación de consultar con dichos pueblos
cada vez que se prevean medidas administrativas susceptibles de afectarles
directamente.
Este deber se encuentra consagrado en el parágrafo del artículo 330 de
la Constitución, en virtud del cual “…la explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad
cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones
que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades”.
Precisamente, el artículo 76 de la Ley 99 de 1993 indica que la
explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las
negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la
Constitución Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa
consulta a los representantes de tales comunidades.
3. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, consagra como principio de todas las autoridades el de
participación, en virtud del cual “las autoridades promoverán y
atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades
encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación,
ejecución, control y evaluación de la gestión pública”. Específicamente,
para el caso concreto, los artículos 37 y 38 regulan el deber de comunicación
de terceros y la intervención de éstos últimos, como reglas generales del
procedimiento administrativo general, a saber:
“ARTÍCULO 37. DEBER DE COMUNICAR LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
A TERCEROS. Cuando en una actuación administrativa de contenido
particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas puedan
resultar directamente afectadas por la decisión, les comunicará la
existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario,
si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus
derechos.
La comunicación se remitirá a la dirección o correo electrónico que
se conozca si no hay otro medio más eficaz. De no ser posible dicha comunicación, o
tratándose de terceros indeterminados, la información se divulgará a través de
un medio masivo de comunicación nacional o local, según el caso, o a través de
cualquier otro mecanismo eficaz, habida cuenta de las condiciones de los
posibles interesados. De tales actuaciones se dejará constancia escrita en el
expediente” –subrayado fuera
de texto-.http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1437_2011.html
- top
“ARTÍCULO 38. INTERVENCIÓN DE TERCEROS. Los terceros
podrán intervenir en las actuaciones administrativas con los mismos derechos,
deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada, en los siguientes
casos:
1. Cuando hayan promovido la actuación administrativa sancionatoria en
calidad de denunciantes, resulten afectados con la conducta por la cual se
adelanta la investigación, o estén en capacidad de aportar pruebas que
contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.
2. Cuando sus derechos o su
situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa
adelantada en interés particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga
pueda ocasionarles perjuicios.
3. Cuando la actuación haya sido iniciada en interés general.
PARÁGRAFO. La petición deberá reunir los requisitos previstos en el
artículo 16 y en ella se indicará cuál es el interés de participar en
la actuación y se allegarán o solicitarán las pruebas que el interesado
pretenda hacer valer. La autoridad que la tramita la resolverá de plano y
contra esta decisión no procederá recurso alguno” –subrayado fuera de texto-.
Esta Corporación ha considerado al respecto que “el artículo
37 de la Ley 1437 de
2011, se encuentra dentro de la primera parte del Código, en la que se regula
el Procedimiento Administrativo, es decir, la forma en se surten las
actuaciones de la administración, y de manera particular, establece el deber de
la administración de comunicar la existencia de una actuación administrativa de
contenido particular y concreto, a terceras personas que a juicio de la
autoridad puedan resultar directamente afectadas por la decisión que en ella se
adopte” (…) “el acto de comunicación previsto por el
Legislador en la disposición subexamine, se enmarca en las etapas preliminares
de la actuación administrativa, en las cuales se pone en conocimiento la
existencia de la actuación - previa la expedición del acto administrativo -,
sin que con ello se esté creando, modificando o extinguiendo una situación
jurídica particular y la cual tiene por objeto que los terceros que puedan
resultar afectados con la decisión que posteriormente en ellas se adopte,
conozcan de su existencia y puedan ejercer el derecho a la defensa y
contradicción. Es así como el artículo 37 señala que "la autoridad [...]
les comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma, el nombre
del peticionario si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer
valer sus derechos.[175]"
4. Finalmente, el artículo 15 del Decreto 2041 de 2014 “por
el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de
1993 sobre licencias ambientales" señala que “se deberá
informar a las comunidades el alcance del proyecto, con énfasis en los impactos
y las medidas de manejo propuestas y valorar e incorporar en el estudio de
impacto ambiental, cuando se consideren pertinentes, los aportes recibidos
durante este proceso. En los casos en que se requiera, deberá darse
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
76 de la Ley 99 de 1993,
en materia de consulta previa con comunidades indígenas y negras tradicionales,
de conformidad con lo dispuesto en las normas que regulen la materia” [176].
Con todo lo anterior la Sala Plena comprende, según el estado legal y
jurisprudencial actual, que se debe garantizar la participación de la comunidad
en las decisiones relacionadas con el otorgamiento de las licencias ambientales,
en consonancia con lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, la Ley 99 de 1993,
el Decreto
1320 de 1998, el Decreto 1076 de 2015 y
la jurisprudencia constitucional que sí prevén esa participación de las
comunidades en el proceso administrativo de licenciamiento.
Si bien el artículo
179 de la Ley 1753 de 2015 no
establece expresamente el mencionado deber, ni garantiza una forma concreta de
participación efectiva de la comunidad, de acuerdo con una interpretación sistemática
del ordenamiento jurídico, se sobre entiende que el acto administrativo por
medio del cual se inicie el procedimiento para el otorgamiento de licencias
ambientales debe ser consultado previamente con las comunidades indígenas y
tribales afectadas y comunicado a la comunidad en general, como tercero
indeterminado, en los términos que establece el artículo 37 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3.10.4. ¿El artículo 192 de la Ley
1753 de 2015 desconoce los principios de autonomía territorial, coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, previstos en los artículos 287 y 311 de la
Constitución, en particular la expresión “con fundamento en estudios
técnicos, sociales y ambientales”, contenida en el inciso 1º del artículo
192, así como la totalidad del inciso 2º del artículo 192 de la Ley 1753 de
2015 vulneran dichos principios y normas constitucionales que reconocen las
competencias de los municipios para ordenar su territorio?
Según los demandantes este artículo desconoce la autonomía de las
entidades territoriales y los principios de coordinación, subsidiariedad y
concurrencia, previstos en los artículos 287, 288 y 311 de la
Constitución Política. En criterio de los actores, la norma
quebranta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, particularmente, el
condicionamiento pronunciado en la Sentencia C-123 de 2014. Además, vulnera
el núcleo esencial de la autonomíay la competencia que ostentan las
entidades territoriales para ordenar el desarrollo de su territorio y
ejercer la defensa ambiental del mismo:
“…en el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 se
presenta una tensión entre el principio constitucional de autonomía de las
entidades territoriales y el principio del Estado unitario. El procedimiento
propuesto en dicho artículo con el fin de adoptar medidas de protección
ambiental viola el mandato del artículo 288 de la Constitución, según el cual
las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben
ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia o
subsidiariedad…”
Adicionalmente, para los actores la disposición atacada establece un
límite excesivo en la autonomía de las entidades territoriales, por cuanto la
decisión sobre la solicitud de estas medidas de protección recae en la Nación
(a través del Ministerio de Minas y Energía) y su procedencia se encuentra
condicionada a la presentación de estudios técnicos, sociales y ambientales por
parte de las entidades territoriales.
En respuesta al cargo formulado, la Sala Plena considera que el
establecimiento de un procedimiento para que el Gobierno Nacional y las
entidades territoriales acuerden conjuntamente medidas de protección al
ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural
de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles
afectaciones que puedan derivarse de la actividad minera, no desconoce los
principios de autonomía de las entidades territoriales, toda vez que, por el
contrario, acorde con los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Carta Política, la norma
acusada constituye un expreso reconocimiento del legislador sobre las
competencias conferidas a los entes locales en relación con las decisiones
concernientes a la protección ambiental y los recursos naturales, las cuales no
son exclusivas del Gobierno central, sino que en ellas concurren los tres
niveles territoriales en la órbita que les corresponde.
Para la Corte, contrario a lo sostenido por los demandantes, el artículo
192 de la Ley 1753 de 2015 es constitucional al contener una garantía precisa
para la participación de las entidades territoriales en la toma de esas medidas
de protección que no puede hacerse al margen de lo que consideren las
autoridades regionales involucradas.
Adicionalmente, la Sala Plena identifica que la potestad del Gobierno
Nacional para que a través del Ministerio de Minas y Energía establezca
procedimientos encaminados a realizar “acuerdos con entidades territoriales”,
debe ejercerse con fundamento en los límites a la discrecionalidad que impone
el ejercicio de la función pública, motivo por el cual, no está llamado a
prosperar el cargo en tanto la disposición acusada contiene una competencia
reglada en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, entidad encargada de
establecer el procedimiento para que coordinadamente surjan los acuerdos con
las entidades territoriales.
No obstante lo anterior, la Sala precisa que los estudios técnicos,
sociales y ambientales, con fundamento en los cuales las entidades
territoriales pueden proponer acuerdos con el nivel central para proteger el
ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural
de las comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles
afectaciones que puedan derivarse de la actividad minera, no deben constituir
un obstáculo o barrera de acceso para el pleno ejercicio de competencias
constitucionales que garantizan la autonomía de las entidades territoriales en
el marco de un Estado unitario con descentralización política y administrativa
4. SÍNTESIS
La demanda de inconstitucionalidad formulada por los ciudadanos Claudia
López Hernández, Angélica Lozano Correa, Jorge Prieto Riveros, Inti Raúl
Asprilla, y Jorge Iván Ospina Gómez, se dirigió contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267de
la Ley
1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018, ‘Todos por un Nuevo País’”.
Los demandantes plantearon cuatro cargos formales contra los
artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267, objeto
de conciliación en el Proyecto de Ley 138 de 2015
Senado – 200 de 2015 Cámara, por presunta vulneración de los
artículos 133 y 161 de
la ConstituciónPolítica
y 93 y 188 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
Esto es, si las normas antedichas quebrantaron en el trámite
conciliatorio: i) la publicación previa del informe de
conciliación, establecida en el artículo 161 de la Constitución; ii) la
presunta prohibición de sesiones simultáneas, entre la celebrada por la
comisión de conciliación y la Plenaria del Senado, el día 5 de mayo de 2015 (art.
93, Ley 5ª de 1992); iii) la
votación pública y nominal que debió efectuar la comisión de conciliación,
presuntamente prevista en el artículo 133 Superior y; iv) las
razones que debían darse en los Informes a las Plenarias de las Cámaras para
adoptar el texto controvertido de una u otra Cámara Legislativa (art.
188, Ley 5ª de 1992).
Adicionalmente, los actores solicitan la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos 20, 50 (parcial), 173 (parcial), 179 y
192 de la Ley
1753 de 2015, por cargos de contenido material que se exponen a
continuación:
i) Del inciso
7º del artículo 20 de
la Ley
1753 de 2015, en tanto vulnera el derecho de acceso a la
información pública, contenido en el artículo 20 y 74 de
la Constitución y
13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; ii) de
la expresión “indefinidamente” , contenida en el inciso
2º del artículo 20 de
la Ley
1753 de 2015, porque desconoce el principio de desarrollo
sostenible y la protección al medio ambiente, previstos en los artículos 8º, 79 y 80 de
la Constitución; iii) del inciso
2º del artículo 50 de
la Ley
1753 de 2015, toda vez que limita desproporcionadamente el
derecho fundamental de las víctimas a obtener la restitución de sus predios, en
contraposición a lo dispuesto en los artículos 29 y 229 de la Constitución y
los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; iv) de
los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo
173 de la Ley 1753 de 2015,
por cuanto vulneran el derecho fundamental al agua y el derecho a gozar un
medio ambiente sano, reconocidos en el artículo 94 de la Carta Política,
en conexidad con los artículos 11 y 79;v) de la expresión contenida
en el parágrafo
1º del artículo 173 de
la Ley
1753 de 2015, relacionada con el concepto de “área
delimitada como páramo”, por desconocimiento de la obligación de no
regresividad en materia ambiental, contenida en el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 26
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 1.1 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; vi) del artículo
179 de la Ley 1753 de 2015,
por vulneración del deber de protección ambiental, establecido en los artículos
8, 79 y 89 de la Constitución. Así como por desconocimiento del derecho a la
participación de las comunidades locales afectadas por los proyectos en el
procedimiento para otorgar la licencia ambiental, de conformidad con los
artículos 1º, 2º, 40 y 79 de la Constitución y; vii) si
el artículo
192 de la Ley 1753 de 2015,
transgrede, de manera desproporcionada, el derecho de todos a gozar de un
ambiente sano y el derecho a la participación de las comunidades en materia
ambiental, consagrados en los artículos 8, 79 y 80. Además, si esta norma
desconoce los principios de autonomía territorial y de coordinación y
concurrencia, previstos en los artículos 287 y 311 de
la Constitución,
en particular, si la expresión “con fundamento en estudios técnicos,
sociales y ambientales” , contenida en el inciso 1º del artículo 192,
así como en la totalidad del inciso
2º del artículo 192 de
la Ley
1753 de 2015 vulnera dichos principios y normas
constitucionales que reconocen la facultad de los municipios para ordenar su
territorio.
Como cuestión previa, la Sala analizó el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional en relación con los cargos planteados en la demanda. Del
anterior análisis, concluyó estarse a lo resuelto en las Sentencia C-221, 272 y
035 de 2016, las cuales declararon inexequibles el inciso 7° del artículo
20, el artículo 191 y los incisos 2º del artículo
50 y 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo
173 de la Ley 1753 de
2015, respectivamente.
Una vez verificada la aptitud de los cargos restantes, pasó el
Tribunal Constitucional a estudiar los cargos formales y materiales por bloques
para concluir lo siguiente:
1. Los
cargos formales no están llamados a prosperar dado que: i) de
acuerdo con las Gacetas del Congreso números 264 y 266 del 5 de mayo de 2015, sí se cumplió con
el principio de publicidad (art.
161 C.P.) en el
transcurso del trámite conciliatorio , en el entendido que la publicación del
informe de conciliación se realizó un día antes de su discusión y aprobación,
la cual tuvo lugar el 6 de mayo de 2015; ii) la prohibición de
simultaneidad de sesiones no es predicable para las comisiones accidentales de
mediación sino exclusivamente para las comisiones permanentes y las plenarias,
en virtud de lo dispuesto en el contenido literal del artículo 93 de la Ley 5ª
de 1993; iii)las comisiones de conciliación tienen un artículo
especial (art.
161 C.P.) en el
cual se establece que su trámite será definido por mayoría el texto conciliado.
En este trámite legislativo los conciliadores designados llegaron a un acuerdo
por unanimidad y, en todo caso, la votación del texto conciliado en plenarias
sí se surtió con votación pública y nominal; iv) finalmente,
no se desconoció el deber de informar a las plenarias las razones para acoger
uno u otro texto toda vez que siguiendo el principio de instrumentalidad de las
formas, para la Corporación existió motivación suficiente en las plenarias por
parte de los conciliadores.
2. Los
cargos materiales se resolvieron de la siguiente manera: i) la
expresión “indefinidamente”, contenida en el inciso
2º del artículo 20 de
la Ley
1753 de 2015 fue declarada inexequible en tanto es
desproporcionado que la Autoridad Minera Nacional tenga una competencia ad
infinitum para delimitar sin límite temporal y espacial áreas
reservadas para la minería. En concreto, una delimitación indefinida de estas
áreas en un plan de desarrollo cuatrienal (2014-2018), implica
una restricción irrazonable en el acceso al
ambiente sano y al consecuente goce sostenible de los recursos naturales por
parte de generaciones futuras, teniendo en cuenta la vigencia del Plan de
Desarrollo y que las áreas de reserva estratégica están llamadas a ser
seleccionadas para explotación o quedar libres nuevamente.
ii) El análisis del artículo
179 de la Ley 1753 de 2015 fue
abordado desde dos problemas jurídicos. Frente al primero, la Corte consideró
que el procedimiento para otorgar o negar licencias ambientales no vulnera el
medio ambiente, de conformidad con el examen efectuado en comparación con las
anteriores regulaciones legislativas sobre la materia. En ese orden, no le
asiste razón a los demandantes en tanto una reducción de términos no apareja
necesariamente el desconocimiento de los deberes de planificación y
conservación del ambiente, máxime si en el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 se
establece una nueva etapa “evaluación del estudio de impacto
ambiental”, dentro de procedimiento de licencia ambiental, entre otras
garantías adicionales que propenden por proteger el ambiente en el proceso de
licenciamiento.
En relación con el segundo cargo, referente al desconocimiento del deber
de participación de la comunidad en dicho procedimiento administrativo, la
Corte decidió tras una vista integral y sistemática del ordenamiento jurídico,
que el artículo debe ser declarado exequible, en tanto la participación de las
comunidades y pueblos indígenas o tribales se encuentra debidamente garantizada
en el ordenamiento jurídico colombiano al interpretarse en consonancia con
el Decreto
1320 de 1998, la Ley 99 de 1993,
el Decreto
1076 de 2015, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia
constitucional que sí prevén esa participación en el proceso administrativo de
licenciamiento.
Finalmente, al analizarse la constitucionalidad del artículo
192 de la Ley 1753 de 2015,
el cual regula los acuerdos del Gobierno Nacional con las entidades
territoriales para proteger el ambiente sano, las cuencas hídricas, el
desarrollo económico, social y cultural de las comunidades y la salubridad de
la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la
actividad minera, la Corte estableció su constitucionalidad al verificar que el
contenido del mismo reconoce y aplica los principios de autonomía de las
entidades territoriales (concurrencia y subsidiariedad) y las competencias
descentralizadas para el manejo de sus recursos naturales y del ordenamiento
territorial, consagrados en los artículos 287, 288 y 311 de
la Constitución.
Para la Corte, contrario a lo sostenido por los demandantes, el artículo
192 de la Ley
1753 de 2015 es una garantía de la participación de las
entidades territoriales en la toma de esas medidas que no puede hacerse al
margen de lo que se consideran las autoridades regionales.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-221 de 2016 que declaró inexequible el inciso 7° del artículo
20 de la Ley 1753 de 2015.
SEGUNDO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-035 de 2016, por la cual se declaró inexequible el inciso 2º del artículo 50
de la Ley 1753 de 2015.
TERCERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-035 de 2016, en la cual se declararon inexequibles los incisos 1º, 2º y 3º
del parágrafo 1º del artículo 173 de la Ley 1753 de
2015.
CUARTO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-272 de 2016, en la cual se declaró inexequible el artículo 191
de la Ley 1753 de 2015.
QUINTO.- Declarar EXEQUIBLES,
por los vicios del procedimiento analizados, los artículos 15, 16, 20, 23, 30,
41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 de la Ley 1753 de 2015.
SEXTO.- Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “indefinidamente”, contenida en el inciso 2° del artículo
20 de la Ley 1753 de 2015.
SÉPTIMO.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 por los cargos de vulneración del derecho a
un ambiente sano y de participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarla.
OCTAVO.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, por el cargo analizado en esta
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con salvamento parcial de
voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de
voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de
voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de
voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento parcial de
voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado Ponente
Con salvamento parcial de
voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-298/16
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA
DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL
DESARROLLO MINERO-La
determinación de estas áreas no es un instrumento incompatible con el objetivo
constitucional de desarrollo sostenible; es una medida de protección de medio
ambiente y de los recursos naturales que impide la proliferación desordenada de
títulos mineros (Salvamento de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA
DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL
DESARROLLO MINERO-El
ordenamiento jurídico vigente otorga mecanismos para controlar la arbitrariedad
que se puede cometer en la utilización de dicho instrumento (Salvamento de
voto)
AREAS DE ESPECIAL INTERES ESTRATEGICO PARA EL
DESARROLLO MINERO Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE (Salvamento de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA
DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL
DESARROLLO MINERO-La
declaratoria de inexequibilidad en relación con la expresión “indefinidamente” es inane
ya que no produce ningún efecto: la delimitación de las zonas sigue estando sin
límites legales expresos, ni en el espacio, ni en el tiempo (Salvamento
de voto)
CARACTER ILIMITADO DE LA DETERMINACION DE LAS
AREAS DE ESPECIAL INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO NO ES UNA
AUTORIZACION PARA LA ARBITRARIEDAD (Salvamento
de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA
DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL
DESARROLLO MINERO-La
expresión “indefinidamente”,
ni dejaba desprotegido el interés general o los intereses particulares, ni
significaba que la eficacia de la afectación del área sea indefinida en el
tiempo (Salvamento de voto)
FACULTAD DE LA AUTORIDAD MINERA NACIONAL PARA DELIMITAR INDEFINIDAMENTE AREAS
ESPECIALES DE INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO-Declarar
inexequible la expresión “indefinidamente” desconoce el deber del juez de interpretar la
norma de manera sistemática, cumpliendo con el deber de conservación del
derecho y, en el fondo, se trata de una inconstitucionalidad sin efecto , ya
que, a pesar de la sentencia, la facultad objeto de control sigue sin límites
explícitos, lo que no significa que abra la puerta a la arbitrariedad
administrativa (Salvamento de voto)
Expediente:
D-10935
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 44, 50,
63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 dé la Ley 1753
de 2015, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018, "Todos por un nuevo país "".
No
compartí la decisión adoptada en el numeral sexto de la parte resolutiva de la
sentencia C-298 de 2(f)16, en el que se declara inexequible la
expresión "indefinidamente" contenida en el inciso 2
del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 porque, como lo expuse durante la
discusión del asunto, (I) la determinación de las áreas de
especial interés estratégico para el desarrollo minero del país no es un
instrumento incompatible con el objetivo constitucional de desarrollo sostenible;
es una medida de protección del medio ambiente y de los recursos naturales que
impide la proliferación desordenada de títulos mineros y, porque (II) el
ordenamiento jurídico vigente otorga mecanismos para controlar la arbitrariedad
que se pueda cometer en la utilización de dicho instrumento.
(I).
LAS AREAS DE ESPECIAL INTERES ESTRATEGICO PARA EL DESARROLLO MINERO Y EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
La
norma que fue sometida al juicio de constitucionalidad ante esta Corte
planteaba una tensión aparente entre el desarrollo económico del país, a través
de la actividad minera, y ja protección del medio ambiente. Esta tensión ya ha
sido resuelta a través dej concepto de Desarrollo sostenible. Se
trata de un objetivo con valor constitucional, deducido del conjunto de
finalidades, derechos y deberes involucrados alrededor del medio ambiente[177],
que permite entender que la protección de los recursos naturales no puede
conllevar una exclusión total de las actividades que generen impacto ambiental,
sino su ejercicio ordenado y responsable en el que objetivos propios de las
actividades económicas, tales como el lucro o la satisfacción de necesidades
humanas, se concilien con la protección adecuada de los recursos naturales[178].
Justamente
este objetivo de desarrollo sostenible fue el buscado por el legislador a
través del otorgamiento de la facultad de identificar y delimitar las áreas de
especial interés estratégico para el desarrollo minero y determinar la
aplicación de un régimen jurídico particular, ya que pretende excluir del
régimen ordinario de concesión minera, ciertas zonas del territorio nacional,
en las que estudios científicos hayan demostrado la existencia de determinados
minerales de especial utilidad para fines de interés general. Se pretende
evitar que, en esas zonas, el ejercicio de la actividad minera sea desordenado
y que haya un otorgamiento caótico e irracional de títulos mineros; que la
minería no sea explotada de manera eficiente en términos económicos, pero a la
vez, en términos ambientales. Es justamente a través de la macro planificación
minera que es posible que las autoridades ambientales encargadas de la
protección del medio ambiente puedan realizar los estudios del impacto
ambiental de la actividad y ejercer, por esta vía, la facultad de
licenciamiento de manera más adecuada: entendiendo el medio ambiente como un
sistema interconectado, en el que la prospectiva es más cercana a la realidad,
en cuanto el objeto de análisis sea más estructurado. A tal punto la
determinación de esas áreas de especial interés estratégico no pone en riesgo,
por sí misma, el derecho al medio ambiente sano, los deberes de protección
respecto del mismo y el desarrollo sostenible, que esta Corte declaró
recientemente que carecía de certeza un cargo formulado contra la facultad de
establecer las áreas para la minería, que consideraba que este poder desconocía
el desarrollo sostenible: "(•••) la Corte advierte que el efecto
de la disposición demandada, que es el de la creación y ampliación de Áreas de
Reserva Estratégica Minera no produce la consecuencia jurídica atribuida por
los demandantes, a saber, la prohibición de actividades agrícolas en su
interior, ni la afectación del medio ambiente. A partir de la declaratoria de
dichas áreas, lo que la norma hace es organizar la explotación minera. De
hecho, de acuerdo con la disposición acusada, de una parte se pretende impedir
la presentación de nuevas propuestas o la suscripción de nuevos contratos de
concesión minera en la zona demarcada y, de otra, se busca excluirlas del
régimen ordinario de la minería. Por otra parte, la disposición demandada en sí
misma no incrementa la intensidad de la actividad minera, ni puede presumirse,
a falta de un argumento empírico en contrario, el cual no presentan los
demandantes, que incida sobre la magnitud, frecuencia o gravedad de sus
impactos para el medio ambienté" (Corte Constitucional, sentencia
C-035 de 2016).
Con
estos argumentos y este precedente, resulta al menos asombrosa la conclusión a
la que llegó la mayoría que no acompañé: que era necesario declarar la
inexequibilidad "de la expresión "indefinidamente ", contenida en el inciso 2 o del
artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, porque desconoce el principio de desarrollo
sostenible V la protección al
medio ambiente, previstos en los artículos 8° 79 y 80 de la Constitución”.
Olvidó
la mayoría de mis colegas
que a más de lo contradictorio del razonamiento al que arribaron pues se trata
de una medida de protección del ambiente y de los recurro naturales, la
declaratoria de inexequibilidad que decidieron es inane ya qué, declarar
inexequible la expresión indefinidamente, no produce efecto
alguno: la delimitación de las zonas sigue estando sin límites legales
expresos, ni en el espacio, ni en el tiempo. Basta con leer la norma, luego de
la presente sentencia: "La Autoridad Minera Nacional determinará
los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los cuales, con
base en la información geocientífica disponible, podrá delimitar indcfinidamcnteáreas
especiales que se encuentren libres (...)". No obstante, ni antes
de declarar expresamente inexequible el carácter indefinido de las áreas de
reserva, ni ahora en el que el carácter indefinido sigue presente, pero no
expreso, la norma le otorga carta blanca a la administración para cometer
arbitrariedades.
(II)
EL CARACTER ^LIMITADO DE LAS AREAS DE ESPECIAL INTERÉS ESTRATÉGICO PARA EL
DESARROLLO MINERO NO ES
UNA
AUTORIZACION
PARA
LA ARBITRARIEDAD
Es
deber de todo juez de la República realizar la interpretación de las normas que
son sometidas a su juicio o que son necesarias para resolver el problema
jurídico que afronta. En el presente caso, la interpretación no aislada de la
norma, sino de acuerdo con las reglas y mecanismos del Estado Social de Derecho
colombiano, Rubiera permitido concluir que la expresión indefinidamente que
estaba siendo controvertida, no tenía la fuerza para afectar por sí misma el
medio ambiente sano, ya que la decisión de la Autoridad Nacional Minera, al
tratarse de un acto administrativo en ejercicio de competencias discrecionales,
debe ser proporcional, a más de someterse plenamente al ordenamiento jurídico
colombiano, en el que la Constitución ocupa un lugar primordial.
En
este sentido, el carácter ilimitado de la determinación de estas áreas no
implica que el juez natural de la actividad administrativa, la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, se encuentre imposibilitado para controlar la
validez del acto administrativo de la Autoridad Nacional Minera y, por esta
vía, proteger el medio ambiente y evitar la arbitrariedad administrativa.
También, el derecho administrativo ofrece mecanismos no jurisdiccionales para
limitar temporalmente la eficacia de dichos actos administrativos, que hubieran
permitido concluir la exequibilidad de la expresión demandada, gracias a la interpretación
sistemática
En
efecto, la expresión declarada inexequible significaba que la facultad otorgada
a la Autoridad Nacional Minera no tiene límites en cuanto a la extensión
del territorio afectado como área de especial interés estratégico para
el desarrollo minero, ni en cuanto a la vigencia temporal de la medida.
Respecto
del primer asunto, el acto administrativo de delimitación del área podrá ser
controlado tanto respecto de la verdad de los argumentos en que se motiva, por
la vía del control de la falsa motivación, como respecto de la proporcionalidad
en el ejercicio de la competencia discrecional otorgada, por la vía del control
del sometimiento a las normas en las que debe fundarse[179].
En cuanto a la vigencia temporal de la delimitación, una manera de controlarla
podría ser el considerarse que la manera de ejecutar la decisión de
delimitación del área consiste en la adjudicación de los títulos mineros
mediante el procedimiento de selección objetiva, que la misma norma prevé. Esto
podría significar que pasados cinco años desde la expedición del acto
administrativo que declara y delimita el área de interés, sin que la
administración haya hecho lo necesario para ejecutarlo, es decir, sin haber
otorgado los títulos mineros, éste perdería fuerza ejecutoria[180].
Esto quiere decir que bastaba interpretar la norma de acuerdo con el resto del
ordenamiento jurídico para concluir que la expresión "ilimitadamente", ni
dejaba desprotegido el interés general o los intereses particulares, ni
significaba que la eficacia de la afectación del área sea indefinida en el
tiempo.
Por
estas razones concluí que declarar inexequible la expresión "ilimitadamente" desconoce
el deber del juez de interpretar la norma de manera sistemática, cumpliendo su
deber de conservación del derecho y, en el fondo, se trata de una
inconstitucionalidad sin efecto, ya que, a pesar de la sentencia, la facultad
objeto de control sigue sin límites explícitos, lo que no significa que abra la
puerta a la arbitrariedad administrativa.
En estos términos,
dejo sentado mi salvamento parcial de voto.
Respetuosamente,
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-298/16
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y
REGULACION DE PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS
MEDIDAS DE PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad (Salvamento
parcial de voto)
REDUCCION DE TERMINOS EN EL TRAMITE DE LICENCIAS
AMBIENTALES-Estado debía justificar la intensa reducción de
término con base en el principio de progresividad y la prohibición de
regresividad (Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES-Término actual genera dudas de la viabilidad de generar la información
técnica necesaria (Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y
REGULACION DE PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS
MEDIDAS DE PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-Se trata de una norma que vulnera -y desnaturaliza- de forma evidente la
autonomía de las entidades territoriales (Salvamento parcial de
voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y
REGULACION DE PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS
MEDIDAS DE PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-La Corte ha debido entrar a fortalecer la importancia y autonomía de las
decisiones de los entes territoriales respecto a la minería, y ordenar que se
abran espacios de participación efectiva para toda la sociedad civil en la
implementación de dichos proyectos (Salvamento parcial de voto)
PROCEDIMIENTO PARA OTORGAR LICENCIAS AMBIENTALES Y
REGULACION DE PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR CON LAS ENTIDADES TERRITORIALES LAS
MEDIDAS DE PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y LOS RECURSOS NATURALES-En el trámite de la norma acusada se incurrió en un vicio de forma
puesto que no se cumplió con la publicación previa y oportuna del informe de la
Comisión de Conciliación que fue votado y aprobado en las plenarias de Senado y
Cámara (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente
D-10935
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44,
50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 de la Ley 1753 de 2015 "por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo País'".
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Con
el respeto que merecen las providencias de esta Corporación, me permito
manifestar mi salvamento parcial de voto en relación con lo decidido por la
Sala Plena en el asunto de la referencia.
1.-
Si bien estoy de acuerdo con la solución general planteada al caso objeto de
estudio, no comparto la decisión de declarar la exequibilidad
simple de los artículos 179 y 192 del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018, referentes a (i) la reducción de términos en el trámite de licencias
ambientales y (ii) a la facultad conferida al Gobierno nacional para definir
medidas de protección del medio ambiente y de la población, en conjunto con las
entidades territoriales, frente a posibles afectaciones derivadas de la
actividad minera en los lugares en donde se desarrolla.
A
este respecto, considero que la Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad de
ambas normas. Me explico. En lo que tiene que ver con el artículo 179
(reducción de términos en el trámite de licencias ambientales), debo reiterar
que, en la medida en que la licencia en cuestión es actualmente el principal
mecanismo de protección del ambiente en el marco de los proyectos que lo puedan
afectar, y el único espacio donde puede presentarse algún nivel de
participación ciudadana, el Estado debía justificar la intensa
reducción de término, no con base en propósitos políticos, como la
celeridad y la eficiencia para el beneficio de intereses económicos o el
desarrollo, sino con base en el principio de progresividad y
la prohibición de regresividad, elementos normativos de la mayor importancia
para establecer la validez de medidas que reducen el ámbito de protección de un
mecanismo de defensa de derechos fundamentales.
Ahora
bien, la razón por la cual existe una alta sospecha de inconstitucionalidad de
las normas en comento, es que el término actual, de aproximadamente dos
meses, genera dudas acerca de la viabilidad de generar la información
técnica necesaria -especialmente, los estudios de impacto social, ambiental y
cultural que sean pertinentes- para que la autoridad administrativa tome una
decisión adecuada e informada y los interesados -y la ciudadanía- puedan
intervenir de manera efectiva durante este trámite. De hecho, cuando
sobre una medida legislativa de esta naturaleza pesa la sospecha de
regresividad, es al Estado (el Legislativo, en particular) a quien
corresponde la carga de demostrar su validez constitucional, lo que no se
observa en los antecedentes ni en la descripción de propósitos de la norma
incorporada a la sentencia.
En
términos generales, estimo que la ausencia de argumentación o motivación
legislativa es aún más preocupante cuando se constata que la reducción de
término resulta particularmente sensible de cara a los proyectos de mayor
envergadura que son, a su vez, los que mayores impactos pueden causar, y cuyos
efectos deberían sopesarse con el conjunto más amplio posible de elementos de
juicio, de carácter técnico y científico.
2.-
En lo que tiene que ver con el artículo 192 del Plan Nacional de Desarrollo
(reglamentación para propuestas de los entes territoriales al Ministerio de
Minas), he llegado a establecer con claridad que se trata de una norma
que vulnera -y desnaturaliza- de forma evidente la autonomía de las
entidades territoriales, al condicionar sus planes de protección del
ambiente, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, la cultura y la salud
pública, a los de desarrollo de actividades de explotación minera del orden
central. Lo anterior, representa sin duda una violación al artículo 288
Superior (principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad), en lo que
tiene que ver con la facultad de ordenar el territorio y definir los usos del
suelo -POT-, materia en la cual, la Corte ha debido entrar a fortalecer la
importancia y autonomía de las decisiones de los entes territoriales respecto a
la minería, y a ordenar que se abran espacios de participación efectiva para
toda la sociedad civil en la implementación de dicho proyectos.
3.- Adicionalmente, considero que en el trámite de la
norma acusada se incurrió en un vicio de forma puesto que no
se cumplió con la publicación previa y oportuna del informe de la Comisión de
Conciliación que fue votado y aprobado en las plenarias de Senado y Cámara el 6
de mayo de 2015. Como se verificó por la Corte, dicho informe fue entregado a
la Imprenta Nacional para su publicación a las 11:58 p.m. del día 5 de mayo de
2015, la cual se realizó efectivamente al día siguiente 6 de mayo de 2015,
fecha en la que se llevaron a cabo las plenarias. De esta forma no se realizó
la publicación real con un día de anticipación como lo establece el artículo
161 de la Constitución, a la sesión plenaria donde fue considerado dicho
informe, que si bien pudo ser conocido por los congresistas el mismo día de las
plenarias, la ciudadanía no tuvo la oportunidad de acceder al mismo con la
debida antelación. Por esta razón, concluyo que se produjo un vicio de forma
que incumplió con el mandato de publicidad previsto en la Constitución.
Fecha
ut supra
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-298/16
REDUCCION DE TERMINOS EN EL TRAMITE DE LICENCIAS
AMBIENTALES-Corte Constitucional debió declarar la
inexequibilidad (Salvamento parcial de voto)
REGLAMENTACION PARA PROPUESTAS DE LOS ENTES
TERRITORIALES AL MINISTERIO DE MINAS-Corte
Constitucional debió declarar la inexequibilidad (Salvamento
parcial de voto)
ASUNTOS RELACIONADOS CON EL CUIDADO DEL MEDIO
AMBIENTE Y LA MINERIA-Los municipios y sus habitantes
deben tener la última palabra en la decisión (Salvamento parcial de
voto)
Referencia: Expediente
D-10935
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44,
50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 de la Ley
1753 de 2015 "Por la cual se expide el Pian
Nacional de Desarrollo 2014 -2018, "Todos por un Nuevo País " ".
Demandantes: Claudia
López Hernández y otros.
Magistrado
Ponente:
Alberto
Rojas Ríos
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo
parcialmente el voto frente a algunas de las decisiones de la Sala Plena en
esta sentencia.
Me
aparto de la decisión de la mayoría de la Sala de declarar la exequibilidad simple
de los artículos 179 y 192 de
la Ley
1753 de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014 - 2018 "Todos por un Nuevo País"",
relacionados con (i) la reducción de términos en el trámite de licencias
ambientales y (ii) la facultad conferida al Gobierno Nacional para que defina
un procedimiento para que las entidades territoriales propongan al Ministerio
de Minas y Energía, medidas de protección del ambiente, las cuencas hídricas,
el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades y la salubridad
de la población, frente a afectaciones derivadas de la actividad minera, porque
a mi juicio, la Corte Constitucional debió declarar la inexequibilidad de las
dos disposiciones.
En
relación con el artículo 179 del Plan Nacional de Desarrollo, que reguló la
reducción de los términos para el trámite de las licencias ambientales,
considero que en la medida en que la licencia en cuestión es actualmente el
principal mecanismo de protección del ambiente en el marco de los proyectos que
lo puedan afectar y el único espacio donde puede presentarse algún nivel de
participación ciudadana, el Estado debía justificar la intensa reducción del
término, no basado en intereses del Gobierno Nacional, como la celeridad y la
eficiencia para el beneficio de intereses económicos, sino con base en el
principio de progresividad y la prohibición de retroceso, elementos normativos
de juicio acerca de la validez de medidas que reducen el ámbito de protección
de un mecanismo de defensa de los derechos.
Considero
que el término actual de aproximadamente dos meses para el trámite de las
licencias ambientales crea dudas acerca de la viabilidad de generar la
información técnica necesaria (especialmente los estudios de impacto social,
ambiental y cultural que sean pertinentes, para que la autoridad administrativa
tome una decisión adecuada y los interesados puedan intervenir de manera
efectiva durante este trámite.
La
ausencia de argumentación o motivación legislativa es aún más preocupante
cuando se constata que la reducción del término afecta de manera particular a
los proyectos de mayor envergadura que son los que mayores impactos pueden
causar y cuyos efectos deberían sopesarse con el conjunto más amplio posible de
elementos de juicio, de carácter técnico y científico.
En
lo que tiene que ver con el artículo 192 del Plan Nacional de Desarrollo
referido a la reglamentación para propuestas de los Entes territoriales al
Ministerio de Minas, considero que se trata de una norma que viola de forma
evidente la autonomía de las entidades territoriales, al condicionar sus planes
de protección del ambiente, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, la
cultura y la salud pública, frente a los impactos generados por la minería.
Además de la evidente violación al artículo 288 Superior, la facultad de
ordenar el territorio y definir los usos del suelo debe llevar a que la Corte
Constitucional defienda plenamente las decisiones de los entes territoriales
frente a la minería, y a que se abran espacios de participación efectiva para
todos sus habitantes.
Es
importante insistir, como lo manifesté en aclaraciones a las sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016,
que los municipios y sus habitantes deben tener la última palabra en la
decisión y discusión de asuntos relacionados con el cuidado del medio ambiente
y la minería.
Fecha ut supra
María Victoria Calle Correa
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE
LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-298/16
Referencia: Expediente D-10935.
Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30,
41, 43, 44, 50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248,
262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015,
Plan Nacional de Desarrollo.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me condujeron
a salvar parcialmente el voto en la sentencia de la
referencia, proferida por la Sala Plena, el 8 de junio de 2016.
En la sentencia C-298 de 2016 esta
Corporación se pronunció sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada
por un grupo de ciudadanos contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44,
50, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 191, 192, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 de la Ley 1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 ”. En dicha providencia la Corte tomó varias
decisiones: analizó si había cosa juzgada frente a algunos cargos, estudió el
procedimiento legislativo de algunas disposiciones y analizó si el contenido de
dos normas era contrario a la Carta Política.
En el análisis de la cosa juzgada, la Corte
advirtió que algunos de los cargos expuestos por los demandantes habían sido
analizados en sentencias anteriores. Por lo tanto, en relación con el reproche
contra el artículo 20 (parcial) de la ley, resolvió estarse a lo resuelto en
la sentencia C-221 de 2016 .
Frente a las acusaciones contra apartados de los artículos 50 y 173 de la misma
normativa, también se acogió a lo dispuesto en la sentencia C-035 de 2016 .
Y con respecto a los reparos elevados contra el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015,
se estuvo a lo decidió en lasentencia C-272 de 2016 .
En el estudio del cargo por vicios de procedimiento
contra los artículos 15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y 267 de la Ley 1753 de 2015 ,
decidió declarar exequibles las normas porque encontró que su expedición se
ajustó a la ley y a la Constitución.
Luego, la Corte analizó si el artículo 179 de la
ley era contrario al principio de progresividad en materia ambiental y al
derecho a la participación de las comunidades locales. Sobre este punto,
concluyó que la norma era respetuosa de la Constitución, pues aunque no se
garantizaba una forma concreta de participación, se debía interpretar
sistemáticamente con otras disposiciones del ordenamiento jurídico que ordenan
a las autoridades convocar a la ciudadanía y a las comunidades étnicas para
asegurar su participación en el trámite de licencias mineras.
Finalmente, la sentencia estudió los argumentos de
los accionantes que cuestionaban la constitucionalidad del artículo 20 de la
Ley 1753 de 2016 porque consideraban que la facultad otorgada a la Autoridad
Nacional Minera de delimitar indefinidamente las áreas estratégicas mineras
desconocía el desarrollo sostenible, pues no tenía en cuenta el costo ecológico
y las secuelas negativas que generaba la actividad minera ilimitada. Al
respecto, la Sala Plena consideró que la facultad para delimitar las áreas de
reserva minera superaba el plazo de cuatro años sobre el que se proyectan los
planes de desarrollo. Sostuvo que la competencia no atendía al deber del Estado
de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y
quebrantaba “el principio de proporcionalidad, en
perjuicio del derecho de acceso, conservación y planificación del ambiente sano
y libre, y del uso, goce y disposición de dichas áreas no seleccionadas para
explotación frente a las futuras generaciones”[181].
Decidí salvar parcialmente mi voto en
la anterior decisión porque no estoy de acuerdo con el análisis y la decisión
que tomó esta Corporación al resolver el cargo contra el inciso 2º del artículo
20 de la Ley 1753 de 2016 que declaró inexequible la expresión
“indefinidamente”.
En
primer lugar, considero que la sentencia C-298 de 2016 hizo
una lectura equivocada del alcance del artículo 20 de la Ley 1753 de 2016 y de
la competencia de la Autoridad Nacional Minera para delimitar áreas mineras
estratégicas, pues esa normativa no otorga una facultad sin límites dado que
existen plazos dispuestos en otros apartados normativos que también deben ser
tenidos en cuenta.
Además,
contrario a lo sostenido en la sentencia, la facultad de demarcación sí tiene
límites en el tiempo, si se lee sistemáticamente con otros artículos de la
misma normativa. Específicamente, el inciso 8vo del artículo 20 de la Ley 1753
de 2016 sobre áreas de reserva para el desarrollo minero energético,
señala que “[e]l Ministerio de Minas y
Energía delimitará las zonas estratégicas para el desarrollo minero-energético
en un término no mayor de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley”. Asimismo, establece que
tales zonas “se declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el
mismo término”. Por lo tanto, no es cierto que la
delimitación de áreas con potencial minero sea ilimitada en el tiempo, pues
tienen un término máximo de cuatro (4) años. Tampoco estoy de
acuerdo con la conclusión respecto de la contradicción del principio de
planeación, pues, a partir de la lectura del artículo en conjunto, es posible
sostener que los trámites están reglados con términos precisos y no existe una
facultad indeterminada.
En
segundo lugar, considero que la facultad de demarcación no implica un
desconocimiento de los postulados constitucionales sobre protección del
ambiente. Al respecto, es relevante tener en cuenta que en la sentencia C-035 de 2016 [182] esta
Corporación estudió una demanda contra la misma disposición jurídica y concluyó
que los mismos reparos que en ese entonces planteaban los demandantes, quienes
afirmaban que la norma era contraria a la protección del ambiente,
carecían de certeza. Veamos.
En
la citada sentencia, esta Corporación estudió un cargo contra el artículo
20 de la Ley 1753 de 2015,
por violacióndel principio de desarrollo sostenible y del deber
de conservación de recursos naturales. La providencia se detuvo en analizar el
alcance de la norma demandada para verificar la aptitud de los cargos en su
contra. La Corte consideró que no era posible afirmar que la disposición
jurídica fuera contraria a la protección del ambiente, pues la norma solo
consignaba una facultad de delimitación de áreas mineras, pero ello no
implicaba que necesariamente se realizarían actividades de extracción en las
zonas demarcadas. Este Tribunal sostuvo que de la selección de esos terrenos no
se sigue que éstos serían ineludiblemente destinados a la minería. Enfatizó que
la efectiva puesta en marcha de actividades mineras dependía de una serie de
decisiones administrativas que le dieran respaldo. Por lo tanto, la facultad de
delimitar no generaría per se efectos nocivos para el
ambiente.
Por la importancia de ese pronunciamiento, me
permito citarlo a continuación:
“Efectivamente, como lo sostienen los
demandantes, la selección de las áreas de reserva especial minera se lleva a
cabo con fundamento en la probabilidad de que en dichas áreas existan minerales
estratégicos, conforme a la información geológica existente, y a la que obtenga
posteriormente la Autoridad Nacional Minera. Sin embargo, la adopción de este
criterio técnico para la selección de un territorio como área de reserva
especial minera no implica que el Congreso haya destinado de manera exclusiva,
ni prioritaria, dichas áreas para la minería. Tampoco se desprende del texto
demandado que el Congreso hubiese creado un estímulo o incentivo para promover
la minería en esas áreas. Por el contrario, como se analizará más adelante, el
inciso segundo del artículo 20 prohíbe el otorgamiento de nuevos títulos o
concesiones al interior de tales áreas, precisamente con el objetivo de
racionalizar la extracción minera en tales áreas.
Lo anterior muestra con claridad que la disposición tampoco restringe el
desarrollo de actividades agrícolas, ni de actividades de otra índole, en las
áreas seleccionadas. Sólo prohíbe el otorgamiento de nuevos contratos para
realizar minería. Finalmente, la selección de áreas estratégicas mineras
tampoco significa que en las mismas necesaria e ineludiblemente deban
desarrollarse actividades mineras bajo el régimen creado en la Ley 1753 de
2015. El desarrollo de estas actividades está sujeto a una serie de
contingencias que dependen de un conjunto de decisiones que adoptan las
autoridades y los particulares en el proceso de oferta pública de las áreas de
reserva estratégica minera. (…)”
Por lo anterior, la sentencia C-035 de 2016 concluyó
que carecía de certeza el cargo de los demandantes, según el cual el artículo
20 de la Ley
1753 de 2015 prohibía las actividades agrícolas al interior
de las zonas demarcadas y afectaba el ambiente. Expuso que la norma no generaba
las consecuencias que los demandantes le endilgaban, al contrario, organizaba
la actividad de explotación minera, limitaba la oferta y la suscripción de
contratos de concesión.
Así las cosas, estimo que la sentencia
C-035 de 2016 era relevante para tomar una decisión en la sentencia C-298 de 2016 sobre
el alcance del artículo
20 de la Ley 1753 de 2015.
Sin embargo, la Corte no la tuvo en cuenta y concluyó que la potestad de la
Autoridad Nacional Minera para demarcar áreas mineras era contraria a la
protección del medio ambiente porque consideró que esta norma era indefinida en
el tiempo, aún cuando con anterioridad esta Corporación había expuesto que esa
identificación técnica de los terrenos no implicaba necesariamente alguna
actividad minera y, mucho menos, una afectación al medio ambiente.
En síntesis, salvo mi voto en la sentencia C-298 de
2016 en relación con la decisión de declarar inexequible la expresión
“indefinidamente” que calificaba la facultad de la Autoridad Nacional Minera
para delimitar áreas de reserva estratégica minera porque considero que (i) no
es preciso sostener que dicha facultad sea indeterminada, pues de acuerdo con
el inciso 8 del mismo artículo, existe un límite de cuatro (4) años para
delimitar las zonas estratégicas para el desarrollo minero energético; y (ii)
de conformidad con lo dicho en la sentencia C-035 de 2016 ,
la facultad de delimitación no es contraria a la protección del ambiente porque
la demarcación de las zonas no implica necesariamente la actividad de
explotación, por lo tanto, no es posible sostener que esta identificación
territorial genere una afectación al medio ambiente. Al contrario, es una
herramienta de planificación territorial de la minería.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Cuaderno 2, folio 164.
[2] Artículo
10, Ley 99 de 1993, Sentencia C-339 de 2002 y
Sentencia C-433 de 2009
[3] Convención de Ramsar y Declaración de Rio
sobre El medio Ambiente y Desarrollo 1992.
[4] Corte Internacional de Justicia, Caso de las
plantas celulosas sobre el río Uruguay. (Argentina vs Uruguay). 20 de abril de
2010.
[5] Artículo
63 de la Ley 99 de 1993.
[6] A esto le agregan que recientemente en Auto del 25
de junio de 2015 el Consejo de Estado, en Sección Primera generó un precedente
análogo, donde suspendió provisionalmente un decreto de similares
características, en razón a que el mismo le abroga al ejecutivo, competencias
reservadas para el legislador en la misma materia.
[7] Sentencia C 1141 de 2005.
[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección 4a., sentencia marzo de 1980 CP: Juan Hernández Sáenz.
[10] Ibídem
[11] T-293 de 2002, C-123 de 2014,
Convención de Río de Janeiro y Convención de Estocolmo.
[12] (artículos 2, 8, 79 y 80)
[16] Artículo 48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control
constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control
constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de
las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo
del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de
obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La
parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la
aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía
de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general.
[17] Artículo 21. Las sentencias que profiera la
Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
[18] Sentencia de la Corte Constitucional C-028 de 2006 .
[19] Sentencia de la Corte Constitucional C-079 de 2011.
[20] Sentencia de la Corte Constitucional C-241 de 2012.
[21] Sentencia de la Corte Constitucional C-987 de
2010.
[22] Sentencia de la Corte Constitucional C-254A
de 2012.
[23] Sentencias de la Corte Constitucional C-469 de 2008,
C-542 de 2011, C-310
de 2002; C-978 de 2010, C-819 de 2010, C-061 de 2010,
C-729 de 2009, C-406
de 2009; C-149 de 2009, C-516 de 2007, C-647 de 2006, C-310 de 2002.
[24] Sentencias de la Corte Constitucional C-469 de 2008;
C-542 de 2011; C-978 de 2010; C-819 de 2010, C-061 de 2010, C-729 de 2009,
C-406 de 2009, C-149
de 2009, C-516 de 2007, C-647 de 2006, C-310 de 2002.
[25] Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009.
[26] Sentencias de la Corte Constitucional C-153 de 2002,
C-237A de 2004 y C-798/03.
[27] Sentencias C-260 de 2011 y C-931 de 2008.
En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000 y C-415 de 2002,
entre otras
[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2009.
[29] Folio 69, cuaderno principal.
[30] Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente
D-1718.
[31] Ver, entre otras, las
sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[32] Reiteración parcial de jurisprudencia. Ver
Sentencia C-087 de 2016.
[33] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de 2005 y C - 490
de 2011.
[34] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de 2005 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C -
490 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] Sentencia de la Corte Constitucional C - 751
de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[36] Sentencia de la Corte Constitucional C - 880 de 2003, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[37] Sentencia de la Corte Constitucional C - 008 de 1995, M.P. José
Gregorio Hernández.
[38] Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C - 861
de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[39] Sentencias de la Corte Constitucional C - 557 de 2000, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa y C - 473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40] Sentencia de la Corte Constitucional C - 801 de 2003, M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[41] Sentencias de la Corte Constitucional C-1048 de 2004,
M.P. Jaime Araújo Rentería y C-473 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. En este sentido, la Sentencia C - 222 de 1997 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) señala que el debate es un requisito indispensable de la decisión y que en
virtud de su importancia constitucional se estableció la necesidad de que
exista un quórum deliberatorio.
[42] Sentencia de la Corte Constitucional C - 751
de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[43] Sentencia de la Corte Constitucional C - 055
de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que la Corte rechaza un
cargo de inconstitucionalidad porque la comisión de conciliación no conformada
para superar las discrepancias no aprobó el acta, porque algunos de sus
miembros no la suscribieron. En similar sentido, Sentencia
de la Corte Constitucional C - 473 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[44] Sentencia de la Corte Constitucional C - 473 de 2004, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[45] Sentencia de la Corte Constitucional C - 473 de 2004 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[46] Sentencias de
la Corte Constitucional C - 1040 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández.
[47] Sentencias de
la Corte Constitucional C - 1040 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández.
[48] Sentencias de
la Corte Constitucional C - 1040 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández.
[49] Sentencias de
la Corte Constitucional C - 1040 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández.
[50] Sentencias de
la Corte Constitucional C - 1040 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández.
[51] Sentencias de la Corte Constitucional C - 760 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
Manuel José Cepeda Espinosa; C - 1040 de 2005, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis
y Clara Inés Vargas Hernández y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[52] Sentencia de la Corte Constitucional C – 168 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Que reitera lo precisado además
en las Sentencias C – 013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C - 760 de 2001, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra Y Manuel José Cepeda Espinosa.
[53] Sentencias de la Corte Constitucional C – 465
de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos y C-540 de 2012.
Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional: C-397 de 2010, C-840 de 2008, C-1040 de 2005, C-951 de 2001, C-161 de 1999 y C-386 de 1996.
Autos de Sala Plena 033 de 2009 y 232 de 2007.
[54] Sentencias de la Corte Constitucional C – 013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C - 760 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra Y Manuel José Cepeda Espinosa y C – 168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[55] Sentencias de la Corte Constitucional C - 760 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra Y Manuel José Cepeda Espinosa y C – 168 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[56] Sentencias de
la Corte Constitucional C - 1040 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández
y C - 1041 de 2005, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[57] Sentencia de la Corte Constitucional C – 168 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[58]“ARTÍCULO 186. COMISIONES ACCIDENTALES. Para efecto de lo
previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de
las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el
fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un
proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de
las Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de
manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.
ARTÍCULO 187. COMPOSICIÓN.
Estas Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones
Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus
autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las Plenarias.
En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las
bancadas en tales Comisiones.
ARTÍCULO 188. INFORMES Y PLAZOS.
Las Comisiones accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a
las Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las
razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las
corporaciones, la decisión final.
ARTÍCULO 189. DIFERENCIAS CON LAS COMISIONES. Si repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las
diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o
disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al
sentido de la nueva ley”.
[59] Constitución Política “Artículo 142. Cada
Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones
permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o
de ley.
La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus
miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse.
Cuando sesionen conjuntamente las Comisiones Constitucionales
Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las
comisiones individualmente consideradas”.
Ver cada una de las siete comisiones constitucionales permanentes en
el Artículo 2º de la Ley 3 de 1992.
[60] Ley 5 de 1992, Artículo 55, adicionado por la Ley 1434 de 2011.
[61] Artículo
186, Ley 5 de 1992.
[62] Constitución Política de
Colombia, Artículo 158.
[63] Sentencias de la Corte Constitucional C - 940
de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C – 1147 de 2003, M.P. Rodrigo
Escobar Gil y C – 490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64] Sentencias de la Corte Constitucional C-076 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C – 313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[65] Sentencia de la Corte Constitucional, C-076 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[66] Constitución Política de
Colombia, Artículo
161.
[67] Ley 5ª de 1992,
Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República, Artículos 1, 2, 186 y 187.
[68] Ley 5ª de 1992: “ARTICULO
2o. Principios de interpretación del Reglamento. En la interpretación
y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los
siguientes principios: 1. Celeridad de los procedimientos. Guardada la
corrección formal de los procedimientos, las normas del Reglamento deben servir
para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del
Congreso…”.
[69] Sentencia de la Corte Constitucional C-313 de 2014.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[70] Sentencia de la Corte Constitucional C-141 de 2010 y
C-076 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[71] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72] Cfr “En este sentido
pueden mencionarse las sentencias C-840 de 2008, que estudió una acción contra
la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 –ley 1151 de 2007-, caso en
el que, además, existió la publicación de una fe de erratas del informe,
concluyéndose que esta actuación no vulneró la exigencia del artículo
161 de la Constitución pues
la corrección se llevó a cabo antes del debate y votación de dicho informe; el
mismo caso fue analizado en la sentencia C-376 de 2008,
que resolvía una acción de inconstitucionalidad referida a otros artículos de
la misma ley
1151 de 2007, ratificándose la posición de la Corte
Constitucional respecto de entender que el requisito establecido por el artículo
161 se satisface con la publicación en una fecha diferente y anterior a aquella
en que el informe es debatido y votado; la sentencia C-379 de 2010,
que estudió la adecuación constitucional de la ley 1348 de 2009 “Por la cual se
aprueba el ‘Convención Internacional para la regulación de la caza de
ballenas’”, en cuyo trámite se publicó el informe de conciliación del día 18 de
junio de 2009 y se debatió y votó el día 19 de junio del mismo año, tanto en
plenaria de Cámara de Representantes, como de Senado de la República; y
la sentencia
C-076 de 2012, que al estudiar la constitucionalidad de la ley 1430 de 2010,
ahora demandada, concluyó que se cumplió con las exigencias del artículo
161 de la Constitución al
publicar el informe de conciliación -15 de diciembre de 2010- un día antes de
que el mismo fuera debatido y votado -16 de diciembre de 2010- por las
plenarias de Senado y Cámara de Representantes ”.
[73] Sentencias de la Corte Constitucional C-590 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-076 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-313 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[74] Ver sentencia C-332 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto:
“La Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según
el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de
procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria
adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se
trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático”.
[75] Sentencia de la Corte Constitucional C-313 de 2014,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[76] Sentencia de la Corte Constitucional C-822 de 2011, M.P. Mauricio González
Cuervo.
[77] Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[78] Ley 5 de 1992,
Ley Orgánica del Reglamento del Congreso de la República, Artículo 93.
[79] Sentencia s de la Corte Constitucional C-740 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[80] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas
[81] Al respecto, ver las sentencias C - 737 de
2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C - 786 de 2012, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y C - 134 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[82] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 865 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre
Lynett. Reiterada en las sentencias C - 578
de 2002, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas; C - 131 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C - 386 de 2014 M.P. Andrés Mutis Vanegas; entre otras.
[83] Sentencia de la Corte Constitucional C - 277
de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[84] Sentencias de la Corte Constitucional
C - 737 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C - 915
de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés
Vargas Hernández; C - 1145 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En similar sentido también se han pronunciado las sentencias de la
Corte Constitucional C - 1152 de 2003, M.P.
Jaime Córdoba Triviño; C - 473 de 2004, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y la
Sentencia C - 540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[85] Sentencia de la Corte Constitucional C - 737
de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-240
de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[86] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[87] Sentencias de la Corte Constitucional C - 370 de 2004, M.P. Jaime
Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis; C - 473 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 277 de
2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C - 131 de 2009, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla. En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia en relación con las posibles de infracciones en el proceso de formación de las leyes y
actos legislativos a través de las
Sentencias de la Corte Constitucional C - 872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre
Lynnet; C – 1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; C-168 de 2012,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C - 240 de 2012, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla; C - 786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas. También en este sentido: Auto de la Corte Constitucional A - 170
de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[88] Sentencia de la Corte Constitucional C-760 de 2001 M.S. Marco Gerardo Monroy
Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.; Sentencia C-473 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; Sentencia de la Corte Constitucional C-737 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; C-168 de 2012 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; Sentencia de la Corte Constitucional C-386 de 2014 M.P. Andrés Mutis Vanegas; C-168
de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; Sentencia C-131 de 2009 M.P.
Nilsón Pinilla Pinilla.
[89] Sentencia de la Corte Constitucional C-1040 de 2005 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández., Sentencia
C-1056 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[90] Sentencia de la Corte
Constitucional C-386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas.
[91] Sentencias de la Corte Constitucional C-760 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa y C-473 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[92] Sentencias de la Corte Constitucional C-473 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa y C-473 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[93] Sentencias de la Corte
Constitucional C-055 de 1996. MP
Alejandro Martínez Caballero (Fundamento 6); C-953
de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 1152 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-788 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; Sentencia C - 786 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva. En similar sentido se han pronunciado las Sentencias de la Corte Constitucional C - 737 de 2001 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C - 055 de
1996. MP Alejandro Martínez Caballero; C - 1039 de
2004; C - 386 de 2014 M.P. Andrés Mutis Vanegas.
[94] Sentencia de la Corte Constitucional C - 131
de 2009, M.P. Nilsón Pinilla Pinilla.
[95] Cfr. sentencia de la Corte
Constitucional C - 737 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[96] Sentencia de la Corte
Constitucional C - 055
de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas. En similar sentido, ver la Sentencia de la
Corte Constitucional C - 446 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[97] Sentencia de la
Corte Constitucional C - 737
de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; Sentencia C
- 953 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;Sentencia
C - 055 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. en similar
sentido, Sentencia de la Corte Constitucional C - 788 de 2011, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[98] Sentencia de la Corte Constitucional C- 277 de
2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) , con ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad
dirigida contra el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por
el cual se adiciona el artículo
48 de la Constitución Política”.En igual sentido, Sentencias C - 786 de 2012,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C - 473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C - 386 de 2014, M.P. Andrés Mutis Vanegas; C - 277 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto; C - 240 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C - 332 de 2012, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[99] Ley 5ª de 1992,
art. 2, núm. 2.
[100] Sentencia de la Corte Constitucional C-225 de 2014,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[101] Sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[102] Sentencias C-1040 de 2015 y C-240 de 2012,
entre otras.
[103] Ver Gaceta del Congreso No. 585 de 2015.
[104] Ver Gaceta del Congreso No. 564 de 2015.
[105] Según la Imprenta Nacional, “…los originales del informe de conciliación fueron recibidos en
la Imprenta Nacional de Colombia el pasado martes 5 de mayo de 2015 a las 11:58
p.m.”.
[106] En sesión Plenaria de Senado de 6 de mayo,
(Gaceta del Congreso No. 585 de 2015), la Senadora Claudia López precisamente
solicita votar el informe de conciliación. “Gracias Presidente y
apreciados colegas, la verdad es como todos sabemos, este informe de
conciliación no se puede cambiar, aquí podríamos debatir hora, no le podemos
cambiar una coma, lo único que podemos hacer es votarlo positivamente o
negativamente. Así que yo le pido señor Presidente, que ponga en consideración,
que se ponga a votación y luego de ese resultado damos el debate necesario”.
[107] “ARTICULO 93. Prohibición de sesiones
simultáneas. Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no
coincidan con las plenarias, con las características que señala el presente
Reglamento”.
[108] Ley 5 de 1992.
“ARTICULO 3o. Fuentes de interpretación. Cuando en el presente Reglamento no se
encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos,
materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la
doctrina constitucional”.
[109] Mediante Auto 119 de 2006 la Corte
Constitucional señaló que “…La distinción entre las
comisiones permanentes, bien constitucionales o legales, y las demás
creadas accidentalmente para cumplir misiones específicas,
atiende a la necesidad de racionalizar y distribuir equitativamente el trabajo
asignado al Congreso de la República, órgano de representación popular
encargado principalmente de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer
control político….”.
[110] Sentencia C-1017 de 2012.
[111] La Ley 1431 de 2011,
estableció algunas excepciones a la votación nominal y pública consagrada en
el artículo
133 de la Constitución Política.
[112] Negrillas fuera del texto.
[113] Ver Gacetas del Congreso 264 y 266 del 5 de
mayo de 2015.
[114] A folio 68, Gacetas del Congreso No. 264 y
266 de 2015, se verifica que los Senadores Germán Hoyos, Efraín Cepeda, Luis
Fernando Duque y Juan Carlos Restrepo, así como los Representantes a la Cámara
Olga Lucía Velásquez, Luis Horacio Gallón, Jhon Jairo Cárdenas y Sandra Ortíz,
suscriben por unanimidad el informe de conciliación.
[115] En las Gacetas del Congreso 264 y 266 de
2015, se lee que se somete a consideración de las Plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, “el texto conciliado del
proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta manera
las diferencias existentes entre los textos aprobados por las respectivas
plenarias de las cámaras”.
[116] Ver artículo
187 de la Ley 5 de 1992.
[117] Ley 5 de 1992.
“ARTICULO 189. Diferencias con las Comisiones. Si repetido el segundo debate en
las Cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se
considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia,
siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”.
[118] Ley 5 de 1992.
“ARTICULO 188. Informes y plazos. Las Comisiones accidentales de mediación
presentarán los respectivos informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo
señalado. En ellos se expresarán las razones acerca del proyecto controvertido
para adoptarse, por las corporaciones, la decisión final”.
[119] Gacetas del Congreso No. 264 y 266 del 5 de
mayo de 2015.
[120] Acta de Plenaria 56 del 06 de mayo de 2015
Senado. Ver Gaceta del Congreso No. 585 de 2015.
[121] De acuerdo con éste, el examen de las
exigencias adjetivas de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad no
debe ser sometido a un riguroso escrutinio. Inclusive, ese mandato de
optimización obliga a que el juez constitucional prefiera una decisión de fondo
antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los
derechos a la participación ciudadana y el acceso al recurso judicial efectivo.
[122] Informe de ponencia Gaceta Constitucional No.
46, págs. 4-6.
[123] Constituyentes Luis
Guillermo Nieto Roa, Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Gaceta Constitucional
No 26, página. 2.
[124] Sentencia T-760 de 2007.
[125] Ver en relación con la Constitución Ecológica las
Sentencias T-411
de 1992, T-328 de 1995, C-126 de 1998, C-595 de 2010, T-055 de 2011, C-632 de 2011, T-154 de 2013,
entre otras.
[126] C-632 de 2011, C-595 de 2010, C-519 de 1994 y
C 499 de 2015
[127] Artículo 95.8 ibídem.
[129] El artículo
3° de la Ley 99 de 1993, “por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones”, dispone que por
desarrollo sostenible ha de entenderse “el que conduzca al crecimiento
económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin
agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni
deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a
utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
Igualmente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el
principio 1º indica que “los seres humanos constituyen
el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible.
Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.
Además, en el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica, aprobado por Colombia
mediante Ley 164 de 1994, se precisó que “conscientes de que la
conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica tienen
importancia crítica para satisfacer las necesidades alimentarias, de salud y de
otra naturaleza de la población mundial en crecimiento, para lo que son
esenciales el acceso a los recursos genéticos y a las tecnologías, y la
participación en esos recursos y tecnologías. Tomando nota de que, en
definitiva, la conservación y la utilización sostenible de la diversidad
biológica fortalecerán las relaciones de amistad entre los Estados y
contribuirán a la paz de la humanidad”.
[130] El artículo
58 de la Constitución,
antes y después del Acto Legislativo 1° de agosto 10 de 1999, dispone en su
inciso 2° (no está en negrilla en su texto original): “La propiedad es
una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente
una función ecológica.”
[131] Sentencia C-431 de 2000,
cita tomada de sentencia T-154 de 2013.
[132] Ver Sentencias C-632 de 2011 y T-092 de 1993,
entre otras.
[133] La Sentencia C-035 de 2016 definió
el concepto de desarrollo sostenible de la siguiente manera: “… El concepto de desarrollo
sostenible ha sido uno de los pilares fundamentales de los distintos tratados y
conferencias internacionales sobre el ambiente desde 1987 en adelante. En ese
año, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo presentó una primera
aproximación sobre este concepto, según el cual el desarrollo sostenible es
“aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las
posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades.” En esa medida, el concepto de desarrollo sostenible gira en torno
al equilibrio entre el crecimiento económico, el bienestar social y la
preservación de los recursos naturales, perspectiva de desarrollo que fue
recogida en el artículo
80 de nuestra Constitución”.
[134] A propósito del "Convenio sobre la
Diversidad Biológica" hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992
[136] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araújo
Rentería, refiriéndose al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo. Nuestro Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987.
[137] Sentencia C-443 de 2009.
[138] Sentencia de la Corte Constitucional C- 543
de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[139] Sentencias de la Corte
Constitucional C-314 de 2009 , M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-505 de 2014,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[140] Sentencia de la Corte Constitucional C-767
de 2014 , M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[141] Sentencia de la Corte
Constitucional C-314 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[142] Sentencia de la Corte Constitucional C-173 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[143] Sentencia de la Corte
Constitucional C-314 de 2009. M.P Nilson Pinilla Pinilla
[144] Sentencia de la Corte Constitucional C-746
de 2012 , M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[145] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[146] Este criterio es sostenido en las sentencias C-035 de 1999,
M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-746 de 2012,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[147] Sentencia de la Corte Constitucional C-123 de 2014,
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[148] “Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente…”
[149] Sentencia C-889 de 2012.
[150] Al respecto ver Sentencias C-535 de 1996, C-579 de 2001 y
C-149 de 2010.
[151] Sentencia C-579 de 2001.
[152] Ibídem.
[153] Sentencia C-535 de 1996.
[154] Sentencia C-149 de 2010.
[155] Sentencia C-931 de 2006.
[156] Sentencia C-149 de 2010.
[157] Auto 383 de 2010.
[158] La clasificación es tomada de la Sentencia C-149/10.
[159] Sentencia C-889 de 2012.
[160] Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006.
[161] Según la densidad poblacional de los municipios y
distritos, los planes de ordenamiento territorial se denominan: 1) planes de
ordenamiento territorial propiamente dichos, cuando son elaborados y adoptados
por las autoridades de los distritos y municipios con una población superior a
los 100.000 habitantes; 2) planes básicos de ordenamiento territorial, cuando
son elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con
poblaciones que oscilan entre los 30.000 y los 100.000 habitantes y 3) esquemas
de ordenamiento territorial, cuando son elaborados y adoptados por las
autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes -ley 388 de
1997, art. 9°-.
[162] M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado. En esa misma providencia, la Corte Constitucional examinó en su conjunto
el artículo 20 de la Ley 1753 de 2013 y lo condicionó en el entendido que: “i)
la autoridad competente para definir las áreas de reserva minera deberá
concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a
estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad
constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ii) si la autoridad competente
definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la
presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los
municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso
de selección objetiva de las áreas de concesión minera y iii) la Autoridad
Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán
garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los
respectivos planes de ordenamiento territorial”.
[163] Ver el artículo 4º de la Ley 1753 de 2015 en
el cual se definen las estrategias transversales y regionales del Plan Nacional
de Desarrollo.
[164] Decreto
3573 de 2011, artículo 3º.
[165] Sentencia C-746 de 2012.
[166] Las decisiones tomadas en la reunión de información adicional
serán notificadas en la misma, contra estas procederá el recurso de reposición
que se resolverá de plano en dicha reunión, de todo lo cual se dejará
constancia en el acta respectiva.
[167] Ver Sentencias C-1064 de 2001, C-671 de 2002 C-931 de 2004, C-313 de 2014.
[168] Sentencia C-991 de 2004.
[169] Sentencia C-038 de 2004.
[170] Sentencia C-789 de 2002.
[171] En este sentido, el Comité DESC ha
indicado que la reducción o desviación efectiva, de los recursos destinados a
la satisfacción de un derecho social será, en principio, una medida regresiva
Ver, por ejemplo, Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el
mismo tema respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.
[172] Ibídem
[173] Sentencia C-507 de 2008.
// En la Sentencia C- 443 de 2009, la Corte reiteró que, “la constatación de la regresividad de la medida no conduce
automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas pueden
ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de
progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su
inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es
necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para
alcanzar un propósito constitucional de particular importancia”.
[174] Ver artículo
209 de la Constitución Política.
[175] Sentencia C-341 de 2014.
[176] Adicionalmente consultar el Decreto 1320 de 1998 “por
el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras
para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio” y
el Decreto
1076 de 2015 “Por medio del
cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible”.
[177] "En efecto, a partir de una
lectura sistemática y armónica de las normas que orientan la concepción
ecologista de la Constitución Política,
particularmente de los artículos2°, 8°, 49, 58, 63,
67, 79, 80, 95-8, 277-4, 289, 300-2, 313-9, 317, 331, 333, 334 y 36p, es posible sostener que el
Constituyente de 1991 tuvo una especial preocupación por la
defensa y conservación del ambiente y la protección de los bienes y riquezas
ecológicas y naturales necesarios para un desarrollo sostenible": Corte Constitucional, sentencia C-189/06.
[178] En este sentido se pronunció esta
Corte en la sentencia
C-123 de 2014 en la que se sostuvo: "La
protección y promoción del ambiente no es un bien absoluto en nuestro
ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las
disposiciones constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros principios
y derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso cuando en un
caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la protección del
ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se relaciona con el
tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el que se significa
que las actividades que puedan tener consecuencias en el ambiente -verbigracia,
actividades económicas-deben realizarse teniendo en cuenta los principios
conservación, sustitución y restauración del ambiente".
[179] Se trata de la verificación del
cumplimiento del deber establecido en el artículo
44 de la Ley 1437 de
2011, CPACA,
el que dispone: "Artículo 44. Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una
decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a
los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le
sirven de causa".
[180] Artículo 91 del CPACA: "Pérdida
de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa
en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no
hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los
siguientes casos:
(...)
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no
ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
(...)
[181] Corte Constitucional, sentencia C-298 de 2016.
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[182] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.