Sentencia No. C-247/95
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA
La reserva de ley estatutaria, si bien debe exigirse
como requisito de forma indispensable cuando la materia del proyecto
corresponda a cualquiera de los temas señalados en el artículo 152, no es
exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno de aquéllos
sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de alguna manera
guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite excepcional
previsto para esa clase de leyes. Deducir de esa consideración que todas las
normas de procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes
estatutarias implica interpretación exagerada del artículo 152 de la
Constitución Política y convierte la excepción allí incluída en regla general
que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos los códigos
procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos
o modificarlos.
LEY ESTATUTARIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES
En cuanto a los derechos fundamentales, el criterio
para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas
que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación
de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquéllos,
como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en
verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la
Carta.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza
La Constitución ha establecido la pérdida de la
investidura como una sanción que es independiente de las penales que pudieran
ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón de ser en el
régimen constitucional de las actividades que cumplen los congresistas. Tiene
un carácter disciplinario de muy especiales características, la competencia para
decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de
Estado- y tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las
consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella
son taxativas. La Corte Constitucional considera que las normas
constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la investidura deben
ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las
necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquéllas.
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Competencia de la Sala Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado
Serán declaradas inexequibles las expresiones "en
pleno" y el parágrafo en su totalidad, que aluden a la forma como será
integrado el Consejo de Estado para resolver sobre estos procesos, es decir,
con la participación de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la de
Consulta y Servicio Civil.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Causales
taxativas
Se declarará inexequible la referencia a la ley en
cuanto al señalamiento de nuevas causales de pérdida de investidura, pues la
enunciación hecha en la Carta es taxativa y no autoriza al legislador para
ampliar los motivos de la sanción.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Requisitos
que debe reunir la petición/ANONIMOS
El artículo cuarto, que señala los requisitos y datos
que debe reunir la solicitud de pérdida de investidura cuando provenga de un
ciudadano, se aviene a la Constitución, pues no hace nada diferente de exigir
que quien, en ejercicio de un derecho reconocido por la Carta, acude al
tribunal competente con el objeto de pedirle que declare la pérdida de la
investidura de un congresista, lo haga identificándose, señalando e identificando
al acusado, fundando su acusación y aportando o solicitando las pruebas a que
haya lugar. Esto es necesario en toda demanda, por informal que sea, para que
la autoridad judicial cuente con los elementos mínimos indispensables con el
objeto de iniciar la actuación que le corresponde. Es claro, además, que la
plena identificación del ciudadano demandante le otorga seriedad a la
acusación, tratándose de un proceso con tan delicadas consecuencias, y
responsabiliza al actor en relación con lo que afirme. Se excluyen así los
procesos iniciados por anónimos que encubren conductas subrepticias y cobardes.
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Solicitud por ciudadano común
Este artículo será declarado exequible, excepto la
palabra "común", utilizada en el texto para calificar al ciudadano
que solicita declarar la pérdida de investidura. Tal expresión, además de
peyorativa, excluye a las personas que ejercen autoridad o jurisdicción,
quienes también son ciudadanos y, según la Carta Política, pueden ejercer la
acción de que se trata, dado el indudable interés público que la sustenta, pero
no son ciudadanos "comunes".
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Improcedencia
de sentencia penal condenatoria previa
Esta Corte declarará la inexequibilidad
del parágrafo segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que
condicionan la iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo
de Estado, en el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de
influencias debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria,
exigencia esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta
Política".
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Naturaleza
de las normas/ETICA
Las normas
constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar
la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso
en razón de la función que desempeñan.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Reparto
en el Consejo de Estado
Si se tiene en
cuenta que la función de reparto no implica que el funcionario encargado por la
ley de llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar. Ello conduciría a eliminar
de plano el mecanismo de reparto vigente para los juzgados municipales o de
Circuito cuando hay varios de ellos en una misma localidad. El reparto,
considerado como un acto indispensable para definir quién habrá de conducir el
proceso, no es en sí mismo un acto por medio del cual se ejerza la función
jurisdiccional, pues quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado. El
reparto tiene por objeto definir, dentro de reglas de juego anticipadas, claras
y precisas, cómo habrá de radicarse la competencia en un determinado juez para
el caso concreto, asegurando a la vez su imparcialidad.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Audiencia
pública
Al asegurar la comparecencia de las partes ante el
Consejo de Estado, el legislador desarrolla el artículo 29 de la Carta,
indicando las reglas propias del especialísimo juicio de que se trata y
brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de exponer, en su defensa, los
argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman
en su contra. La importancia que tiene un congresista dentro de la organización
del Estado colombiano, su carácter de representante del pueblo, las delicadas funciones
que cumple y las graves consecuencias que para su futura actividad política
tendría un eventual fallo en contra, hacen de la audiencia pública un adecuado
instrumento procesal para que el asunto, de indudable interés colectivo se
ventile de manera abierta, a diferencia de lo que ocurre con los debates
relativos a intereses y conflictos de alcance meramente particular.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA-Efectos
de decisión inhibitoria
Es entendido que el carácter de la cosa juzgada
solamente lo tienen las providencias que han entrado a definir el fondo de la
cuestión planteada, razón por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo
de Estado profiera decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del congresista
respecto de quien se pide la pérdida de investidura. Precisamente, en tales
casos nada se ha resuelto, de lo cual se desprende que es posible iniciar nueva
actuación sin que se quebranten los principios de cosa juzgada y "non
bis in idem".
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales
No todas las causales de revisión enunciadas en la
norma transcrita son aplicables al caso de pérdida de la investidura, tal
circunstancia no hace la referencia inconstitucional, sino que, más bien, queda
en manos del juez de revisión la competencia para definir si en el caso
concreto tiene cabida alguno de los motivos legalmente previstos. A ellos se
adicionan, como razones de revisión, la falta del debido proceso, la violación
del derecho de defensa y la de no haberse agotado el procedimiento interno en
la respectiva corporación y proferido las declaraciones de ambas cámaras
conforme al trámite establecido en el reglamento del Congreso contenido en la
Ley 5a de 1992.
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Juez competente/OMISION LEGISLATIVA
La Corte Constitucional no entrará a definir en este
proceso cuál es el juez competente, función ésta que corresponde al legislador,
pero se abstendrá de declarar la inconstitucionalidad de la norma pues el
motivo que invoca el Consejo de Estado no es de inconstitucionalidad, por no
haberse quebrantado principio ni disposición alguna de la Carta al establecerse
el recurso, sino más bien un llamado de atención al Legislativo para que, por
vía de autoridad, defina a quién corresponde resolver sobre los recursos
extraordinarios que se interpongan contra las sentencias mediante las cuales se
decreten pérdidas de investidura.
CONGRESISTA-Incompatibilidades
La incompatibilidad significa imposibilidad jurídica
de coexistencia de dos actividades, pues "dada la situación concreta del
actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista para el caso que nos
ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por mandato
constitucional o legal asume la forma de prohibición". No puede olvidarse,
desde luego, que, para el caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta
Política mantiene las incompatibilidades en el evento de renuncia durante el
año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
período fuere superior. Aquí la simultaneidad que se predica en la norma se
refiere al tiempo de la correspondiente prohibición constitucional.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente D-714
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994.
Actor: LUIS GUILLERMO NIETO ROA.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada según consta en acta del primero (1º) de junio de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS GUILLERMO NIETO ROA, invocando el derecho que
consagra el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, presentó
ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994.
Cumplidos como están los trámites y requisitos que exige el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados son del siguiente tenor literal:
"LEY
NUMERO 144 DE 1994
(Julio 13)
'Por la cual se
establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas'.
El Congreso de
Colombia,
DECRETA:
ARTICULO 1º.- El Consejo de
Estado en pleno conocerá y sentenciará en única instancia los procesos
relativos a la pérdida de la investidura de los congresistas a solicitud de la
mesa directiva de la cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las
causas establecidas en la Constitución y la ley, en especial la Ley 5a de 1992 en sus artículos 292 y 298.
PARAGRAFO.- Por Consejo de
Estado en pleno se entiende la reunión donde tienen derecho a participar los
miembros de las diferentes salas que lo componen, esto es, la de lo contencioso
administrativo y la de consulta y servicio civil, conforme a lo establecido en
el artículo 298 de la Ley 5a de 1992.
ARTICULO 2º.- El Consejo de
Estado dispondrá de un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles contados a
partir de la fecha de la presentación de la solicitud en la Secretaría General
de la corporación, para sentenciar el proceso.
ARTICULO 3º.- Cuando la
solicitud sea formulada por la mesa directiva de la cámara a la cual pertenezca
el congresista, ésta deberá ser enviada al Consejo de Estado en pleno, dentro
de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha cámara, junto
con toda la documentación correspondiente.
ARTICULO 4º.- Cuando la
solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano común, ésta
deberá formularse por escrito y contener, al menos:
a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la
formula;
b) Nombre del congresista y su acreditación expedida por la
organización electoral nacional;
c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la
investidura y su debida explicación;
d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso, y
e) Dirección del lugar en donde el solicitante recibirá las
notificaciones a que haya lugar.
PARAGRAFO.- No será
necesario formular la solicitud a través de apoderados.
ARTICULO 5º.- Cuando la
causal invocada sea la indebida destinación de dineros públicos o la de tráfico
de influencias debidamente comprobado o la de haber sido condenado en cualquier
época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos, también se deberá acompañar copia auténtica de la
sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y de que ésta se encuentra
vigente y no extinguida judicialmente.
PARAGRAFO.- Cuando la
causal invocada se la de celebrar contrato, por interpuesta persona, con
entidades públicas o ante las personas que administren tributos, se deberá
acompañar copia auténtica de la sentencia debidamente ejecutoriada que así lo
declare.
Cualquier ciudadano o el Ministerio Público podrán demandar ante el tribunal
contencioso administrativo que tenga jurisdicción en el domicilio de la entidad
pública o de las personas que administren tributos, para que mediante el
trámite del proceso ordinario se declare que el congresista celebró contrato
con ellas por interpuesta persona.
ARTICULO 6º.- La solicitud
deberá ser presentada personalmente por su signatario, ante el Secretario
General del Consejo de Estado. El solicitante que se halle en lugar distinto
podrá remitirla, previa presentación personal ante juez y notario, caso en el
cual se considerará presentado cuando se reciba en el despacho judicial de
destino.
ARTICULO 7º.- Recibida la
solicitud en la secretaría, será repartida por el presidente del Consejo de
Estado el día hábil siguiente al de su recibo, y designará el Magistrado
ponente, quien procederá a admitirla o no, según el caso, dentro de los dos (2)
días hábiles siguientes a su reparto. En el mismo término notificará al
congresista de la decisión respectiva.
El Magistrado ponente devolverá la solicitud cuando no cumpla con los
requisitos o no se alleguen los anexos exigidos en la ley y ordenará a quien
corresponda, completar o aclarar dentro de los diez (10) días siguientes a su
notificación, los requisitos o documentos exigidos. El incumplimiento de la
orden dará lugar a las sanciones legales pertinentes.
ARTICULO 8º.- Admitida la
solicitud, en la misma providencia se ordenará la notificación personal al
congresista, con la cual se dará iniciación al proceso judicial respectivo.
También se notificará al agente del Ministerio Público a fin de que intervenga
en el proceso. Las notificaciones se surtirán al día siguiente al de la
expedición del auto que las decrete.
ARTICULO 9º.- El congresista
dispondrá de los tres (3) días siguientes, contados a partir de la fecha de la
notificación, para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud. Podrá
aportar pruebas o pedir las que considere conducentes, en los términos del
artículo siguiente.
ARTICULO 10º.- Al día hábil
siguiente, el Magistrado ponente decretará las pruebas pertinentes y señalará
un término hasta de tres (3) días hábiles para su práctica. En la misma
providencia indicará fecha y hora para la audiencia pública, que se cumplirá
dentro de los dos (2) días siguientes.
ARTICULO 11.- A la Audiencia
pública asistirá el Consejo de Estado en pleno y será presidida por el
Magistrado ponente.
Las partes podrán intervenir, por una sola vez, en el siguiente orden:
el solicitante o su apoderado, el agente del Ministerio Público y el
congresista y su apoderado. Quien presida la audiencia podrá fijar el tiempo
para las intervenciones.
Las partes podrán presentar al final de su intervención un resumen
escrito.
ARTICULO 12.- Realizada la
audiencia, el Magistrado ponente deberá registrar el proyecto de sentencia,
dentro de los dos (2)días hábiles siguientes y citará al Consejo de Estado en
pleno para estudiar y discutir la ponencia presentada. La decisión se tomará
por mayoría de votos de los miembros que la integran.
ARTICULO 13.- Ejecutoriada la
sentencia se comunicará a la mesa directiva de la cámara correspondiente, al
Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de su cargo.
Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por
parte del congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia
ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades
competentes para las investigaciones y sanciones correspondientes.
ARTICULO 14.- Cuando se
formulen acusaciones por varios ciudadanos éstas se acumularán a la admitida
primero, siempre que no se haya decretado la práctica de pruebas.
ARTICULO 15.- No se podrá
admitir solicitud de pérdida de la investidura de un congresista en el evento
de alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre
las cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en
estos procesos producen efectos de cosa juzgada.
ARTICULO 16.- Conflicto de
intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año inmediatamente
anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o
personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan
directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán
comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación para
que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el
trámite y votación de dichos actos.
ARTICULO 17.- Recurso extraordinario especial de revisión. Son susceptibles del recurso extraordinario
especial de revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su
ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la
investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo
188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de defensa, y
c) No haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva
corporación y proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite
establecido en el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5a del 17 de junio de 1992.
ARTICULO 18.- Para los
efectos del numeral 1º del artículo 180 Constitución Nacional, se entenderá que
el congresista debe estar realizando, simultáneamente con las de parlamentario,
funciones inherentes a las del cargo o empleo público o privado.
ARTICULO 19.- Esta ley deroga
y modifica las disposiciones legales anteriores y rige desde la fecha de su
promulgación"
III. LA DEMANDA
El actor señala como vulnerados los artículos 13, 152 (en concordancia
con el 40), 180, 182, 183, 184 y 236 de la Constitución Política.
Dice el solicitante que con la Ley acusada se vulnera el artículo 152
pues ha debido tramitarse como una ley estatutaria.
La pérdida de la investidura de los congresistas, según el actor,
involucra derechos fundamentales en forma directa.
Al fundamentar la anterior afirmación, señala que característica
esencial de la mencionada figura es la "inhabilidad permanente para
elección al Congreso, a la Presidencia de la República, a las asambleas
departamentales y a las gobernaciones, lo que equivale a un recorte sustancial
de los derechos políticos fundamentales puesto que quien hubiere sido
sentenciado pierde de por vida la posibilidad de ser elegido y desempeñar
algunas funciones públicas.
Añade a lo anterior que la Ley 144 de 1994 viola el espíritu mismo de
la Constitución, ya que el redactor de la Carta Política lo que pretendió fue
la "erradicación de los vicios que
en los últimos
tiempos se apoderaron del Congreso y conservar en todo momento el
elevado tono moral en la conducta tanto del conjunto como de cada uno de sus
miembros que exige la función de legislar, controlar, orientar a la nación y
ejercer el liderato político". Esto, comparado con "el evidente
propósito de hacer nugatoria la aplicación de la pérdida de la investidura como
sanción para los congresistas que violen la Carta", debe llevar a declarar
la inexequibilidad de la totalidad de la Ley.
Más adelante, el demandante hace un análisis tendiente a demostrar la
inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley en referencia:
- De los artículos 1º, 3º, 11 y 12, anota que la expresión "en
pleno" debe declararse contraria a la Carta, pues en Sentencia C-319 del
13 de julio de 1994 dicha expresión ya fue objeto de pronunciamiento por la
Corte Constitucional al referirse al artículo 298-3 de la Ley 5a de 1992. Invoca estas mismas razones para
solicitar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 1º.
Adicionalmente, en cuanto al artículo 1º, considera violatoria de la
Constitución la referencia que se hace a la Ley 5a de 1992, por cuanto la Carta no
autorizó a la ley para ser fuente de causales para la pérdida de la
investidura.
- Del artículo 4º objeta la expresión "común", calificativa
del ciudadano, pues considera que con ella se introduce un factor limitante y
discriminatorio, que no trae la Constitución y que podría dar lugar a que en un
futuro se dijera que ciudadanos comunes son aquellos que no ostentan ningún
tipo de investidura.
- Sobre las expresiones "la indebida destinación de dineros
públicos o la de tráfico de influencias debidamente comprobado" y "se
deberá acompañar copia auténtica de la sentencia condenatoria debidamente
ejecutoriada y de que ésta se encuentra vigente y no extinguida
judicialmente", así como sobre el parágrafo del artículo 5º, observa que
ya en la Sentencia citada se declaró contraria a la Carta la sujeción del
proceso ante el Consejo de Estado a una condición no contemplada en aquélla,
como es la sentencia penal previa, por lo que debe hacerse lo mismo en el
presente caso.
En cuanto a la segunda expresión referida, opina que excede la letra
de la Constitución Política, pues en ella "la causal se configura por el
sólo hecho de que la persona haya sido condenada por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, salvo por delitos políticos o culposos, con
prescindencia de si dicha condena se ejecutó o no en su totalidad".
- Del artículo 7º acusa especialmente la frase "el Presidente del
Consejo de Estado repartirá la solicitud al día hábil siguiente a su
recibo", sosteniendo que no puede ser al Presidente de esa Corporación al
que corresponda tal función pues es sólo a la Sala de lo Contencioso
Administrativo a quien compete tramitar y fallar, luego es al Presidente de esa
Sala a quien, eventualmente debería atribuírsele la función de repartir las
solicitudes de pérdida de la investidura.
- El artículo 15 de la Ley acusada manda que "no se podrá admitir
solicitud de pérdida de la investidura de un congresista en el evento de
alegarse los mismos hechos que sirvieron de fundamento a las causales sobre las
cuales ya se haya pronunciado el Consejo de Estado. Todas las sentencias en
estos procesos producen efectos de cosa juzgada".
Para el libelista, ésta redacción unida al plazo de tres días que se
tienen para la práctica de pruebas y al hecho de que no está el ciudadano que
presente una solicitud obligado a allegar el acervo probatorio completo, puede
convertir la institución constitucional en letra muerta, en cuanto propiciaría
sentencias inhibitorias.
- Al definir el artículo 16 los conflictos de interés, deja por fuera,
según criterio del demandante, los intereses personales o familiares del
congresista y las situaciones de carácter moral.
De la misma manera, el impugnante cuestiona la
obligación de comunicar el conflicto respectivo a la Mesa Directiva, pues
"en ninguna parte de la norma constitucional se faculta a las mesas
directivas de las cámaras para decidir sobre las situaciones de carácter moral
o económico que en concepto del congresista mismo lo inhiben para
participar".
- En cuanto a la creación del recurso extraordinario
especial de revisión, contenido en el artículo 17 de la Ley 144, afirma que se
trata de un privilegio exorbitante consagrado exclusivamente en favor del
Congresista, lo que va en contravía del derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta, pues, mientras para un proceso contencioso
administrativo las partes sólo tienen como causales las consagradas en el
artículo 188 del Código correspondiente, la Ley 144 dispone que el congresista
y sólo él tendrá, además de dichas causales, otras dos de
carácter general. Por otra parte, agrega, la norma extiende el plazo para
ejercer el recurso a más del doble del que tienen todos los restantes recursos
extraordinarios de revisión, tanto en procesos de la jurisdicción contencioso
administrativa como en los de la ordinaria, que es de 2 años.
Sobre el mismo artículo añade que "la decisión
constitucional de que una vez perdida la investidura se convierte en causal de
inhabilidad por el resto de la vida de la persona afectada, se desconoce
creando un mecanismo aparentemente jurídico para que después de expedido y
ejecutoriado el fallo se pueda hacer hábil a quien ya había sido declarado
inhábil", rompiéndose igualmente la especial brevedad que debe informar
este tipo de procesos.
- Para el actor, el artículo 18 de la Ley en
referencia pretende establecer una simultaneidad en el ejercicio de funciones
correspondientes a un cargo o empleo público y uno privado, cuando la
interpretación de la incompatibilidad consagrada en el artículo 179-1
constitucional es que ella no cesa por separarse del ejercicio de las funciones
de congresista durante una parte del período constitucional para el que fue
elegido, pues tal norma no se refiere al ejercicio de las funciones sino al
desempeño del cargo, lo que quiere decir que basta con tener esa titularidad.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano CARLOS EDUARDO MEDELLIN BECERRA, Secretario Jurídico de
la Presidencia de la República, presentó un escrito mediante el cual defiende
la constitucionalidad formal de la norma acusada e impugna la
constitucionalidad material de algunas normas específicas.
Al defender la constitucionalidad formal de la Ley, el ciudadano
opositor afirma que si bien toda norma, de una u otra manera, termina afectando
derechos fundamentales, el criterio para determinar la naturaleza de la ley debe
ser el tipo de derecho que ella regula y la forma como lo hace. Concretamente
la Ley 144 de 1994 es básicamente organizacional, procesal y adjetiva, por lo
que su expedición no debió ajustarse a una ley estatutaria.
En cuanto al argumento consistente en que viola el espíritu mismo de
la Constitución, dice que la mala fe no se presume y que el contenido de las
leyes puede interpretarse de manera diferente según el lente con el que se
estudie.
En cuanto al examen material de las disposiciones, está de acuerdo con
el demandante en que la expresión "en pleno", contenida en varias
normas, es inconstitucional, para lo cual también invoca la Sentencia C-319 del
14 de julio de 1994.
Sobre las demás acusaciones hace las siguientes reflexiones:
- Dice que el calificativo "común" que se le da a los
ciudadanos en el artículo 4º "viola no sólo el principio de igualdad
material al introducir una discriminación no razonable, sino también las bases
mismas del sistema democrático que se opone por definición a instituciones pseudo
aristocráticas"
- Invocando la misma Sentencia anterior, solicita a la Corte la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 5º en su integridad, debido a
la improcedencia de exigir sentencia judicial previa y vigente.
- Considera inconstitucional la expresión "Presidente del",
contenida en el artículo 7º, pues el Presidente del Consejo de Estado puede ser
uno de los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Igualmente señala como violatoria de la Constitución la frase
"adoptada por dicha Cámara", contenida en el mismo artículo, para lo
cual también hace alusión a la Sentencia de la Corte Constitucional, mencionada
anteriormente.
- En cuanto al artículo 15 de la Ley acusada, dice que debe ser
declarada inconstitucional en su integridad "ya que se le otorga fuerza de
cosa juzgada incluso a los pronunciamientos inhibitorios", pues la norma
no distingue la naturaleza de las decisiones del Consejo de Estado. Si esto no
es así, sugiere que se declare la exequibilidad condicional, es decir "que
la norma sería constitucional siempre y cuando se lea en el sentido que ella
sólo cobija los pronunciamientos de mérito".
- También coadyuva la inconstitucionalidad del artículo 16 por
considerar que restringe los alcances constitucionales del conflicto de
intereses, lo mismo que el 17 porque vulnera el principio de igualdad contenido
en el artículo 13 del Estatuto Superior.
- Para el ciudadano, el artículo 18 también vulnera la Carta ya que
ella establece una institución más amplia, pues no limita la incompatibilidad a
los casos de ejercicio simultáneo de las funciones de parlamentario con las de
cargo o empleo público o privado. "No es necesario el ejercicio; basta la
titularidad del cargo, así no se ejerza".
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación, en comunicación del 26 de octubre
de 1994, solicitó a la Corte que aceptara su manifestación de impedimento para
conceptuar sobre la constitucionalidad del proceso de la referencia, toda vez
que, durante la tramitación del proyecto de ley acusado era Senador de la
República y por ello miembro del Congreso.
La Corporación, en auto del tres (3) de noviembre de 1994, resolvió
aceptar el impedimento y trasladar la demanda al Viceprocurador General de la
Nación para que rindiera concepto dentro del término previsto por el artículo
7º del Decreto 2067 de 1991.
El 24 de enero de 1995, mediante Oficio Nº 556, el Viceprocurador se
pronunció sobre el presente caso y solicitó a la Corte que declarara exequible
la Ley acusada, en cuanto, a su juicio, no era indispensable que se le hubiera
dado el trámite de ley estatutaria, pues se trata de una ley que regula el
procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas; es decir, se
trata del conjunto de normas procesales que le fijan los parámetros tanto al
ejercicio de la acción como a la sustanciación del proceso judicial
correspondiente ante el Consejo de Estado.
En cuanto al argumento de la mala fe, esgrimido por el actor,
considera el Viceprocurador que tal no es una razón que justifique la
declaratoria de inexequibilidad de una ley, pues su consagración conduciría a
un ejercicio perverso de la acción de inconstitucionalidad que desnaturalizaría
el papel fundamental del control constitucional en el Estado de Derecho.
Refiriéndose a la tan citada Sentencia C-319 de 1994, en el Concepto
se trata de determinar sus implicaciones para el caso presente y se dice que el
proceso de la pérdida de la investidura entraña un función jurisdiccional, lo
que en estricto sentido no compete al Consejo de Estado en pleno sino a su Sala
Contencioso Administrativa.
Haciendo referencia a la misma Sentencia, señala cómo en ella se
expresó que la responsabilidad política que se deriva de la pérdida de la
investidura es totalmente diferenciable de la responsabilidad penal que se
hubiera podido ocasionar por haberse cometido un delito.
Igualmente, recuerda que en ese fallo se determinó que las normas que
sometieran el proceso de pérdida de la investidura a los resultados de un
previo procedimiento congresional debían ser declaradas inexequibles, pues
ellas recortaban la competencia incondicionada y exclusiva del Consejo de
Estado, y además desconocían la competencia que la Carta radicó únicamente en
la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente para elevar la solicitud.
Sobre la expresión "ciudadano común", cree el Viceprocurador
que ella no vulnera en forma alguna la Carta Política, ya que un principio de
hermenéutica jurídica enseña que las palabras de la ley se entenderán en su
sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas y, como de acuerdo
con el Diccionario de la Lengua Española, "común" es sinónimo de
"cualquier", no se introduce entonces ninguna discriminación.
Coincide el Viceprocurador con los planteamientos que formula el
demandante sobre el artículo 15 de la Ley acusada, pero no considera que deba
declararse la inconstitucionalidad pues basta con fijarle un alcance a la
palabra "todas" en el sentido de que ella incluya solamente los
pronunciamientos que deciden sobre el mérito de la litis, es decir que
comprenda sólo sentencias absolutorias o condenatorias mas no inhibitorias.
No considera el representante del Ministerio Público que con el
artículo 16 de la Ley 144 se vulnere el artículo 182 de la Carta, pues, al dejar
por fuera de los conflictos de interés los aspectos morales, no se está
desconociendo la posibilidad de que eventualmente existan causas que
pertenezcan exclusivamente al fuero interno del congresista y que le impidan
participar en algún proceso propio de sus funciones, en tanto en cuanto ello ya
fue contemplado en el artículo 286 de la Ley 5a de 1992. Tampoco encuentra que la obligación
de poner en conocimiento el conflicto de interés a la mesa directiva sea
inconstitucional "si se tiene en cuenta que ella representa a la Cámara, y
de otra parte, que la norma constitucional no exige que la manifestación se
haga a la totalidad de la célula legislativa, lo que sería absurdo, toda vez
que es la mesa directiva quien reparte el trabajo entre los miembros de las
diferentes comisiones y a quien compete aceptar una eventual manifestación de
impedimento".
En relación con el recurso extraordinario de revisión, consagrado en
el artículo 17, cree el Viceprocurador que es inconstitucional por cuanto el
citado recurso carece de un elemento fundamental inherente a los medios de
impugnación cual es la existencia de la autoridad competente para decidirlo.
Además, señala, "el proceso de pérdida de la investidura es de única
instancia, y su tramitación se surte ante la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, que para el caso no cuenta con un superior jerárquico".
Estima el Viceprocurador que el artículo 18 de la Ley 144 es exequible
porque los alcances que pretende darle al artículo 180 de la Constitución hacen
del mismo un texto inequívoco, lo cual no da lugar a interpretaciones
contrarias al espíritu del Constituyente.
Por todo lo anterior, el Viceprocurador General de la Nación solicita
a la Corte efectuar las siguientes declaraciones en relación con la Ley 144 de
1994:
"1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 144 de 1994, en cuanto no
era indispensable que el Congreso le diera el trámite de ley estatutaria.
2. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 5º y parágrafo, y el
artículo 17.
3. Declarar EXEQUIBLES en su totalidad los artículos 16 y 18.
4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º, salvo la expresión
"en pleno" y el parágrafo de esta norma que son INEXEQUIBLES.
5. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º, salvo las expresiones
"en pleno" y "a la decisión adoptada por dicha Cámara" que
son INEXEQUIBLES.
6. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º en lo acusado.
7. Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º, salvo la expresión
"por el Presidente del Consejo de Estado" que es INEXEQUIBLE.
8. Declarar EXEQUIBLES los artículos 11 y 12, salvo las
expresiones "en pleno" empleadas en dichas disposiciones, que son INEXEQUIBLES.
9. Declarar EXEQUIBLE el artículo 15, siempre y cuando la
expresión "todas" abarque solamente a las sentencias condenatorias y
absolutorias dictadas en los procesos de pérdida de la investidura".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver de manera
definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae sobre una ley de la
República (artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política).
Inaplicabilidad del trámite especial de ley
estatutaria
Argumento principal entre los que expone el actor es el de que la
totalidad de la Ley 144 de 1994 es inconstitucional por cuanto ha debido
tramitarse como ley estatutaria, toda vez que, decretada la pérdida de la
investidura, se impide hacia el futuro el ejercicio de un derecho fundamental
como es el de acceso al ejercicio y control del poder político (Artículo 40
C.P.), motivo suficiente, en el sentir del impugnador, para que se hiciera
aplicable el artículo 152 de la Constitución, a cuyo tenor se regularán
mediante leyes estatutarias los derechos fundamentales y los mecanismos para su
protección.
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que
la reserva de ley estatutaria, si bien debe exigirse como requisito de forma
indispensable cuando la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los
temas señalados en el artículo 152, no es exigible de manera absoluta en todas
las ocasiones en que alguno de aquéllos sea objeto de mención o referencia. No
todo precepto que de alguna manera guarde relación con ellos debe ser aprobado
mediante el trámite excepcional previsto para esa clase de leyes.
En el caso de los derechos fundamentales, es bien sabido que pueden
verse afectados directa o indirectamente, de una u otra forma, por cualquier
regla jurídica, ya en el campo de las relaciones entre particulares, o en el de
las muy diversas actividades del Estado. En últimas, en el contenido de todo
precepto se encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una autorización,
una prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos
efectos pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona
natural o jurídica.
Piénsese, por ejemplo, en el caso de los procedimientos, que según el
artículo 29 de la Constitución deben ser fijados por la ley de manera previa a
todo juzgamiento o actuación judicial o administrativa. Por definición se
relacionan con el debido proceso, que es un derecho fundamental, y, más aun, de
lo que en tales normas se diga debe deducirse en los casos concretos a ellas
sometidos si quien las aplica acata o vulnera las garantías procesales.
Pero deducir de esa consideración que todas las normas de
procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes estatutarias implica
interpretación exagerada del artículo 152 de la Constitución Política y
convierte la excepción allí incluída en regla general que, en ese supuesto,
debería extenderse lógicamente a todos los códigos procesales y a las reglas,
aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos o modificarlos.
Si fuera seguido ese mismo criterio, que la Corte no acoge, la materia
penal en su integridad debería ser objeto del especialísimo trámite por cuanto,
al fin y al cabo, las sentencias condenatorias y los autos de detención, así
como las medidas de seguridad que se aplican a los inimputables, afectan de
manera directa el derecho fundamental de la libertad.
En ese orden de ideas, el correcto entendimiento del artículo 152 de
la Constitución no puede consistir en que el legislador evada las exigencias
formales de excepción para aquellos casos en que, según la Carta, tiene lugar
la ley estatutaria, pero tampoco en que esta modalidad legislativa abarque, sin
un criterio razonable que encaje dentro del sistema positivo colombiano, todas
las normas que integran el orden jurídico.
En cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se
requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos
radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos
correspondientes afectan el núcleo esencial de aquéllos, como cuando se
consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se
traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.
Debe recordarse que esta Corte, en sentencias C-013 del 21 de enero de
1993, C-311 del 7 de julio de 1994 y C-425 del 29 de septiembre del mismo año,
para mencionar algunas, ha puesto de presente que la reserva constitucional
sobre regulación de los derechos fundamentales por el trámite calificado propio
de la ley estatutaria "no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente
ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto
vaciaría la competencia del legislador ordinario".
Ha señalado la Corporación que las leyes estatutarias en esa materia
"están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen
y garantizan los derechos fundamentales, pero no fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier
evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más
o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se
relacionan".
En la Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994 (M.P.: Dr. Fabio
Morón Díaz) la Corte expresó que la interpretación del artículo 152 de la Carta
debe ser estricto, de tal manera que "cuando de la regulación de un
derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley
estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo
esencial de ese derecho".
De allí que las oportunidades en que esta Corte se ha visto precisada
a declarar la inconstitucionalidad de una norma o conjunto de normas por no
haber seguido el Congreso, debiendo hacerlo, el trámite de la ley estatutaria,
son únicamente aquéllas en que de manera palmaria el contenido de la
normatividad así lo exige, como aconteció con la Ley electoral (Sentencia C-145
del 23 de marzo de 1994. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), pues sin
lugar a dudas los temas en ella incluidos se enmarcaban dentro del literal c)
del artículo 152 de la Carta, referente a "funciones electorales"; o
con los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993, declarados inexequibles
mediante Sentencia C-425 del 29 de septiembre de 1994, toda vez que se trataba
de preceptos dictados "bajo el designio indudable de regular, por la vía
de la restricción, el derecho a la información, plasmado en el artículo 20 de
la Carta".
Tal no es el caso de la Ley 144 de 1994, pues su objeto no radica en
regular, restringir o limitar -como lo cree el accionante- el ejercicio del
derecho de acceso a los cargos públicos (Artículo 40 C.P.), entre otras razones
por la muy poderosa de que fue la propia Constitución la que en su artículo
179, numeral 4º, instituyó la inhabilidad permanente para ser congresista,
aplicable a quienes hayan perdido tal investidura. No podía, entonces, la ley
introducir regulación alguna de un derecho que, para los sancionados, la
Constitución Política no reconoció.
La materia de las normas impugnadas es, como lo expresa el título de
la Ley y como se descubre fácilmente al cotejar el contenido de todas ellas, la
relativa a los procedimientos que deben seguirse en los casos en que un
congresista sea acusado ante el tribunal competente de haber incurrido en
cualquiera de las causas que la Constitución prevé para la pérdida de
investidura.
Que la consecuencia de un eventual fallo en contra del incriminado sea
la señalada en el artículo 179, numeral 4º, del Estatuto Fundamental no es
argumento válido para sostener que el conjunto de la normatividad procesal haya
debido aprobarse previo el trámite de una ley estatutaria.
Por este aspecto, las normas acusadas no vulneran los preceptos
superiores.
Ubicación constitucional de la pérdida de
investidura
El régimen constitucional aplicable a los congresistas es
particularmente estricto en la Carta de 1991 puesto que el propósito primordial
de su establecimiento consistió en el rescate del prestigio y la respetabilidad
del Congreso.
Las normas pertinentes conforman todo un sistema dentro del cual debe
ubicarse cada una de ellas para lograr su interpretación y aplicación.
La pérdida de la investidura, que constituye objeto primordial de este
proceso, no puede ser entendida en su naturaleza y en sus alcances si no se la
pone en relación con la normatividad de la cual hace parte, que consagra reglas
precisas, exigibles a los individuos que conforman las cámaras legislativas, en
garantía de su dedicación, probidad, imparcialidad, moralidad y cumplimiento,
elementos que se preservan por la necesidad de salvaguardar la institución y de
realizar los postulados de la Carta Política.
Los senadores y representantes son servidores públicos, según lo
declara el artículo 123 de la Constitución, y, en consecuencia, están sometidos
a los principios generales que rigen la función pública. Así, pues, están al
servicio del Estado y de la comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma
prevista por la Constitución y la ley.
Dispone el artículo 133 de la Carta que, como representantes del
pueblo, en su calidad de miembros de cuerpos colegiados de elección popular
directa, actúen consultando la justicia y el bien común. La norma señala que el
elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores de las
obligaciones propias de su investidura.
Los congresistas están sujetos a un estricto régimen de inhabilidades
e incompatibilidades cuyo sentido constitucional ha sido expuesto por la Corte
en recientes providencias:
"El especial celo del Constituyente en establecer todo un
conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de
congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el
Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien,
escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la
representación del pueblo.
Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos
básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes la
componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les
confían.
Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de
garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con
tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus
fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar
exclusivamente al servicio del bien público.
En ese contexto se ubica el régimen de incompatibilidades de los
congresistas, el cual, como ya lo subrayó esta Corte en Sentencia
C-349 del 4 de agosto de 1994, es pieza fundamental dentro del Ordenamiento
constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para lograr los
propósitos estatales, pues mediante ellas se traza con nitidez la diferencia
entre el beneficio de carácter público, al cual sirve el congresista, y su
interés privado o personal.
(...)
De allí que haya sido vedado a los miembros del Congreso, durante el
período constitucional -y, en caso de renuncia, durante el año siguiente a su
aceptación si el lapso para el vencimiento del período fuere superior-,
desempeñar cualquier cargo o empleo público o privado; gestionar, en nombre
propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que
administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar con ellas, por
sí o por interpuesta persona, contrato alguno; ser miembros de juntas o
consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de
instituciones que administren tributos; celebrar contratos o realizar gestiones
con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen
o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones
de éste (artículos 180 y 181 de la Constitución).
Debe observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las
incompatibilidades aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus
preceptos, bien puede el legislador introducir nuevas causales de
incompatibilidad igualmente obligatorias. (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-497 del 3 de noviembre de 1994).
Sobre las inhabilidades ha dicho la Corte:
"Al establecerse los requisitos negativos, es decir, las causales
de inhabilidad, cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en
quien concurren, se exige que ella no se encuentre en determinada situación
previa en el momento de efectuarse la elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la
condena por delitos comunes, la interdicción judicial, las sanciones
disciplinarias, el ejercicio de jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos
públicos..."
"Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que las inhabilidades...
tienen razón de ser y aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se
aspira, señaladas en concreto...". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995).
La violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades lesiona
a la institución e implica fraude a los electores.
Los miembros del Congreso están asimismo obligados a asistir a las
sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones
de censura. El ausentismo representa abandono de las funciones encomendadas y
grave peligro para el cumplimiento de las delicadas tareas propias de las
cámaras, dadas las exigencias constitucionales en materia de quórum y mayorías.
La inasistencia, salvo casos de fuerza mayor, no es otra cosa que
irresponsabilidad en el ejercicio del cargo.
También resulta claro que el congresista contrae un compromiso con sus
electores y con la institución, por lo cual debe posesionarse cuando se
instalan las cámaras. La posesión lo vincula jurídicamente con sus deberes, sus
derechos y sus altas responsabilidades institucionales.
La indebida destinación de dineros públicos y el tráfico de
influencias son conductas ilícitas que, además de merecer sanción penal,
atentan contra el Congreso y contra el Tesoro Público, por lo cual quien en
ellas incurre es indigno de ejercer la magna función propia del congresista.
La Constitución ha establecido la pérdida de la investidura como una
sanción que es independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la
comisión de delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen
constitucional de las actividades que cumplen los congresistas. Tiene un
carácter disciplinario de muy especiales características, la competencia para
decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de
Estado- y tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las
consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella
son taxativas (artículo 183 C.P.).
Es claro que la pérdida de investidura es la sanción más grave que
puede imponerse a un congresista, no solamente por el carácter mismo de las
faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su
comisión ocasiona al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las
consecuencias del fallo, ya que implica la separación inmediata de las
funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama
Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad
permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra parte, frente a la
sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista una sola instancia,
dado el nivel de dicho Tribunal, el máximo en la jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Todo ello deja ver que no se trata de un castigo cualquiera sino de
uno excepcional que, por lo tanto, requiere en grado sumo la plena observancia
de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso.
La Corte Constitucional considera que las normas constitucionales en
las cuales se consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de
manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones
que exige la naturaleza especial de aquéllas.
La enunciada norma dispone que nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
Ya se ha visto que la Constitución misma se ha ocupado en determinar
los preceptos preexistentes aplicables a estos casos, enunciando las causas que
llevan a decretar la pérdida de la investidura, y que también ha señalado cuál
es el tribunal competente.
En cuanto a las formas propias del juicio, no todas están en la
Constitución. Esta ha indicado el término máximo dentro del cual deberá
resolver el Consejo de Estado: veinte días hábiles, contados a partir de la
fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente
o de la que eleve cualquier ciudadano (artículo 184 C.P.) los demás aspectos
del procedimiento deben ser señalados por la ley, según resulta del mismo
artículo 184 y del 29 de la Constitución.
La Ley 144 de 1994, atacada en este proceso, tiene por objeto
precisamente la determinación de tal procedimiento y por tanto, en su conjunto,
responde al ejercicio de una competencia expresamente radicada por la
Constitución en cabeza del Congreso.
Las normas acusadas
- El artículo primero de la Ley 144 de 1994 es exequible en su mayor
parte, pues consagra, reiterando lo dicho por la Constitución Política, que es
el Consejo de Estado el tribunal encargado de conocer y sentenciar en única
instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de congresistas,
a solicitud de la Mesa Directiva de la cámara correspondiente o de cualquier
ciudadano.
De dicha norma serán declaradas inexequibles las expresiones "en
pleno" y el parágrafo en su totalidad, que aluden a la forma como será
integrado el Consejo de Estado para resolver sobre estos procesos, es decir,
con la participación de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la de
Consulta y Servicio Civil.
Al respecto, la Corte Constitucional reitera los argumentos que expuso
en la Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994 (M.P.: Dr. Hernando Herrera
Vergara), en virtud de los cuales fue declarado inexequible el artículo 298
numeral 3º de la Ley 5a de 1992. Dicha providencia ha hecho tránsito a cosa
juzgada constitucional (artículo 243 C.P.).
Dijo así la Corte:
"...esta Corte ha señalado que la pérdida de investidura encarna el
ejercicio de una función típicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en
cuanto concierne a su declaratoria (artículo 184 C.P.)
La Constitución no hizo claridad acerca de si, para
estos efectos, habría de entenderse por "Consejo de Estado" el Pleno
de esa Corporación, o el de los integrantes de su Sala Contencioso
Administrativa, que ejerce las funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo
hizo, cuando expresamente en su artículo 237, numeral 1o. señaló que "Son
atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que
señale la ley."
Debe, pues, la Corte
interpretar la connotación con que constitucionalmente se emplea dicho
término en el artículo 184 de la Constitución Política cuando preceptúa que "La pérdida de
investidura será decretada por el Consejo de Estado", y en el
artículo 237, numeral 5o. de la misma, que corrobora esa función, conforme al cual "Son atribuciones
del Consejo de Estado... conocer de los casos sobre pérdida de la
investidura de los congresistas, de conformidad con la Constitución y la
ley."
Empero, para esta Corporación resulta claro que una cosa son las
funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo
contencioso administrativo, y otra distinta las que corresponden al mismo
Consejo de Estado (Sala de Consulta y de Servicio Civil) como cuerpo supremo
consultivo del Gobierno en asuntos de administración, de exclusiva competencia
de esta.
Es así como el artículo 236 de la Carta Política señala que:
"...El Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para
separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la
Constitución y la ley.
"...Y no hay duda que la atribución de la pérdida de la
investidura de los Congresistas de que trata el numeral 5o. del artículo 237 de
la Constitución Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la
función consultiva. Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de
Estado en Pleno, nunca ha estado la referente a las materias que tengan que ver con la función jurisdiccional.
En efecto, la pérdida de la investidura está revestida de un proceso
especial que surge, bien por solicitud de la Mesa Directiva, o por iniciativa
ciudadana.
En cambio, la función consultiva se deriva de la iniciativa
exclusivamente gubernamental, y sin que, desde luego, tenga en este caso
injerencia alguna la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. Es evidente que las dos Salas integran la Sala Plena del Consejo de
Estado pero en ningún caso para conocer de asuntos jurisdiccionales.
La pérdida de la investidura, entendida como función jurisdiccional,
así como la anulación de una credencial de Congresista, derivada de un proceso
electoral cuya competencia se encuentra adscrita a una de las Salas
Contenciosas del Consejo de Estado, son materias que regula la Ley, pero nunca
la que versa sobre el Reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el
principio de unidad de materia.
De esta manera, si la decisión que adopta el Consejo de Estado, como
atribución constitucional, sobre pérdida
de la investidura, es producto de una actuación jurisdiccional, no hay duda que
dicha función encaja dentro de la competencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y no de la Plenaria de la misma Corporación,
ya que como función jurisdiccional, la pérdida de investidura termina con una
sentencia de la Corporación.
Así, pues, estima la Corte que la pérdida de la investidura entraña
una funcion jurisdiccional en forma inequívoca, y en el caso de las normas en
comento, el término "Consejo de Estado" alude al Pleno de su Sala
Contencioso Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta con la
Sala de Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo
Constituyente, la división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar
efectividad al mandato constitucional que obliga al legislador a "separar
las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la
Ley."
En esas condiciones, no podía el legislador al expedir una Ley que
trata sobre el "Reglamento del Congreso" como lo hizo en el numeral
3o. del artículo 298, asignarle una función judicicial al Pleno del Consejo de
Estado, pues ello, además desconoce los principios de autonomía e independencia
que rigen la administración de justicia y los que informan la organización y
división de trabajo al interior de esa Corporación judicial.
Es esta una razón adicional para declarar la inconstitucionalidad
del (artículo 298, numeral 3o.) conforme al cual 'De estas causales
conocerá el Consejo de Estado en pleno'".
De otra parte, se declarará inexequible la referencia a la ley en
cuanto al señalamiento de nuevas causales de pérdida de investidura, pues la
enunciación hecha en la Carta es taxativa y no autoriza al legislador para ampliar
los motivos de la sanción.
- El artículo tercero dispone que cuando la solicitud de pérdida de
investidura sea formulada por la mesa directiva de la cámara a la cual
pertenezca el congresista, ésta deberá ser enviada al Consejo de Estado en
pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha
cámara, junto con toda la documentación correspondiente.
Esta disposición está íntimamente ligada a la que consagraba el
artículo 298 de la Ley 5a de 1992, declarado inexequible por la Corte
Constitucional, pues en el aludido precepto se establecía que las cámaras
calificarían la ocurrencia de las causales para la pérdida de investidura y
harían las correspondientes declaraciones. Son precisamente estas
declaraciones las referidas por la norma que ahora se considera, ya que los dos
días que en ella se conceden a la respectiva mesa directiva para enviar la
solicitud al Consejo de Estado se cuentan desde "la decisión adoptada por
dicha cámara".
Como expresó la Corte en su oportunidad, al conceder al pleno de cada
corporación legislativa la atribución de calificar las violaciones del régimen
de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, se recortaba la
competencia incondicionada y exclusiva del Consejo de Estado tratándose de una
cualquiera de las causales que constitucionalmente originan la pérdida de
investidura y, además, se desconocía de manera flagrante la competencia que la
Constitución Política radicó únicamente en la mesa directiva de la cámara
correspondiente y no en la Plenaria, ni en las comisiones permanentes.
Por otra parte, se alude una vez más al Consejo de Estado "en
pleno" lo cual, ya se dijo, quebranta normas constitucionales.
La disposición objeto de estudio se aviene a la Constitución sólo
parcialmente, en cuanto reitera que la solicitud de la mesa directiva de la
cámara a la cual pertenezca el congresista deberá ser enviada al Consejo de
Estado, tribunal competente para resolver. En lo demás, contraría los preceptos
fundamentales.
El artículo será declarado exequible, salvo las expresiones
"...en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada
por dicha cámara...", que serán declaradas inexequibles.
- El artículo cuarto, que señala los requisitos y datos que debe
reunir la solicitud de pérdida de investidura cuando provenga de un ciudadano,
se aviene a la Constitución, pues no hace nada diferente de exigir que quien,
en ejercicio de un derecho reconocido por la Carta, acude al tribunal
competente con el objeto de pedirle que declare la pérdida de la investidura de
un congresista, lo haga identificándose, señalando e identificando al acusado,
fundando su acusación y aportando o solicitando las pruebas a que haya lugar.
Esto es necesario en toda demanda, por informal que sea, para que la autoridad
judicial cuente con los elementos mínimos indispensables con el objeto de
iniciar la actuación que le corresponde.
Es claro, además, que la plena identificación del ciudadano demandante
le otorga seriedad a la acusación, tratándose de un proceso con tan delicadas
consecuencias, y responsabiliza al actor en relación con lo que afirme. Se
excluyen así los procesos iniciados por anónimos que encubren conductas
subrepticias y cobardes.
Este artículo será declarado exequible, excepto la palabra
"común", utilizada en el texto para calificar al ciudadano que
solicita declarar la pérdida de investidura.
Tal expresión, además de peyorativa -como bien lo anota el
demandante-, excluye a las personas que ejercen autoridad o jurisdicción,
quienes también son ciudadanos y, según la Carta Política, pueden ejercer la
acción de que se trata, dado el indudable interés público que la sustenta, pero
no son ciudadanos "comunes".
El artículo 184 de la Constitución permite que "cualquier"
ciudadano formule la solicitud, confiriendo así una mayor amplitud al concepto,
en cuanto basta tal condición para actuar, sin que la Carta haya discriminado,
como sí lo hace la disposición examinada.
En ese sentido, la simple alusión al ciudadano, sin
calificativos adicionales, resulta ser más comprehensiva y clara, y mejor
avenida a la Constitución.
- El artículo quinto de la Ley 144 de 1994, a cuyo tenor cuando la
causal invocada sea la indebida destinación de dineros públicos o la de tráfico
de influencias debidamente comprobado o la de haber sido condenado en cualquier
época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, se deberá
acompañar copia auténtica de la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada
y constancia de que se encuentra vigente y no extinguida judicialmente, será
declarado inexequible por los mismos motivos expuestos por esta Corte en
Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, en la cual se expresó sobre el
artículo 297 de la Ley 5a de 1992, hallado entonces contrario a la
Constitución, lo siguiente:
"Es frecuente observar cómo a diario se
registran casos en que, para diferenciar la acción penal de la disciplinaria,
un servidor puede ser procesado penalmente, sin perjuicio de la acción
disciplinaria, frente a una supuesta falta o infracción, más aún cuando la
Carta Política no exige en parte alguna que previamente a la declaratoria de
pérdida de investidura de los Congresistas, de que tratan las causales 4a. y
5a. del artículo 183, se requiera
"previa sentencia penal condenatoria."
Además, por cuanto quien conoce de la acción
disciplinaria, con plena competencia constitucional, no es el mismo
organismo a quien se le ha adscrito la
potestad de la sanción penal.
Ello es obvio, pues, lo contrario, conduciría
indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un
organismo diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que
limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para
deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de
pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo
hecho, con violación del principio universal NON BIS IN IDEM.
Tal visión recortaría en forma grave la competencia
del Consejo de Estado, órgano al cual la Constitución le confiere
exclusivamente la competencia de decretar la pérdida de la investidura. Se observa además, que sin la plenitud de
atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria,
como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de
juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta
sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la
Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a
que alude la norma acusada.
Agrégase a lo anterior que la existencia de estos
dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente
con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los
propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a
disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten
contra la dignidad de la investidura de Congresista, alejada de cualquier
proceso previo de carácter penal.
En razón de lo expuesto, esta Corte declarará la
inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual que la del
artículo 297, que condicionan la iniciación del proceso de pérdida de
investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinación de
dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado, a una previa
sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte se encuentra consagrada
en la Carta Política". (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).
La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre
pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan
preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que
puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el
de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen
disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que
desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo
para volver a ser elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en
un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado
penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del
proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas
especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio
y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para
los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución
exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está
comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y
delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es
la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio
demanda.
Puede afirmarse, en consecuencia, que si el legislador, en ejercicio
de sus atribuciones, llegara a suprimir delitos como el tráfico de influencias
o la indebida destinación de dineros públicos, tales conductas seguirían dando
lugar a la pérdida de la investidura en el caso de los congresistas mientras
permaneciera vigente el artículo 183 de la Constitución Política. Mal podría
alegarse en ese supuesto que la desaparición del calificativo legal a ellas
atribuido implicara a la vez que la previsión constitucional cayera en el vacío
y menos todavía que, probados ante el Consejo de Estado tales comportamientos,
no pudiera aplicarse al acusado la respectiva sanción disciplinaria contemplada
por el Constituyente.
Dada esta naturaleza de la pérdida de la investidura, que corresponde
a un régimen de especial disciplina exigido a los miembros del Congreso, bien
puede acontecer que, en los eventos del tráfico de influencias e indebida
destinación de dineros públicos, no llegue a imponerse la pena dentro del
proceso penal por circunstancias tales como la ausencia de dolo, sin que por
ello se extingan las posibilidades de la sanción constitucional por la falta
cometida en contra de la dignidad de la institución.
Las mismas consideraciones resultan válidas en relación con el
parágrafo de la disposición demandada, referente a la celebración, por interpuesta
persona, de contratos que constituyan incompatibilidad.
El Consejo de Estado debe poder establecer directamente la causal de
pérdida de investidura, sin necesidad de que previamente otro juez lo haya
declarado.
Observa la Corte que la norma examinada, además de supeditar la
pérdida de la investidura a la existencia de un fallo condenatorio por los
delitos mencionados, también exigió ese requisito para la circunstancia de
"haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa
de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos".
Se trata de una circunstancia que se traduce en la inelegibilidad de
la persona en la cual concurre, según lo dispone el artículo 179, numeral 1º,
de la Constitución Política. Si se presenta y, pese a ello, se produce la
elección, puede demandarse la nulidad de ésta pero igualmente se configura una
de las modalidades de la primera causal de pérdida de la investidura (artículo
183 C.P.), consistente en la violación del régimen de inhabilidades consagrado
en la Carta para los congresistas.
Claro está, dentro de tal régimen se encuentra la disposición
contenida en el artículo 179, numeral 1º, pues la inelegibilidad de que se
habla es también una inhabilidad, toda vez que impide la elección.
Desde luego, la prueba de la violación en tal caso no puede ser otra
que la sentencia condenatoria definitiva, debidamente ejecutoriada, según lo
dispuesto en el artículo 248 de la Constitución.
Pero, de todas maneras, la referencia a la situación en comento es
también inconstitucional toda vez que el artículo exige acreditar que la
sentencia condenatoria "se encuentre vigente y no extinguida
judicialmente". Con ello se desconoce la norma del nombrado artículo 179-1
de la Carta, que consagra la inelegibilidad sin importar la época en la cual se
hubiere proferido la sentencia condenatoria, ya que, de admitirse el requisito
legal bajo examen, la pérdida de la investidura no procedería cuando se tratara
de una sentencia plenamente cumplida y, por lo tanto, carente de vigencia
actual o "extinguida judicialmente".
- El artículo sexto de la Ley es exequible, pues está destinado, como
es natural en todo régimen procesal, a estatuir los requisitos indispensables
para la presentación de la demanda y para definir el momento en que ella se
considera presentada, lo cual tiene repercusión en lo referente a términos.
- Lo propio puede afirmarse del artículo séptimo, que establece el
trámite interno que habrá de darse a la solicitud en el Consejo de Estado, su
reparto y las reglas sobre admisión de la misma.
El precepto en nada se opone a la Constitución y, por el contrario,
plasma las reglas propias del juicio (artículo 29 C.P.).
El demandante ha sostenido que esta norma se opone a la Carta por
cuanto, según lo deducido por esta Corporación en torno a la composición del
Consejo de Estado cuando haya de resolver sobre demandas en que se pida
decretar la pérdida de investidura de un congresista, quien reparte no debería
ser el Presidente del Consejo de Estado sino el de la Sala de lo Contencioso
Administrativo.
La Corte no acoge este argumento, si se tiene en cuenta que la función
de reparto no implica que el funcionario encargado por la ley de llevarla a
cabo sea el mismo que deba fallar. Ello conduciría a eliminar de plano el
mecanismo de reparto vigente para los juzgados municipales o de Circuito cuando
hay varios de ellos en una misma localidad.
El reparto, considerado como un acto indispensable para definir quién
habrá de conducir el proceso, no es en sí mismo un acto por medio del cual se
ejerza la función jurisdiccional, pues quien reparte no resuelve sobre el
asunto examinado.
El reparto tiene por objeto definir, dentro de reglas de juego
anticipadas, claras y precisas, cómo habrá de radicarse la competencia en un determinado
juez para el caso concreto, asegurando a la vez su imparcialidad.
Que la cabeza del Consejo de Estado reparta es algo natural, toda vez
que la solicitud se dirige a la Corporación como tal, lo que no compromete la
competencia exclusiva de una de sus salas -la Plena de lo Contencioso
Administrativo- para decidir sobre aquélla, de conformidad con la doctrina que
en ésta y en anterior sentencia ha sentado la Corte Constitucional.
Es claro que el Presidente del Consejo de Estado, según esas directrices,
no podrá repartir una solicitud de pérdida de investidura a uno de los miembros
de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
El cargo es infundado.
- Los artículos octavo y noveno acusados no podrían ser contrarios a
la Constitución, en cuanto tienen por objeto hacer que, mediante la
notificación, el congresista que habrá de ser procesado conozca sobre la
existencia de la acusación en su contra y pueda, en consecuencia, defenderse,
aportando las pruebas que permitan controvertir las afirmaciones del actor y
contradecir el material probatorio que éste haya acompañado a su solicitud.
Ello es inherente al debido proceso (artículo 29 C.P.).
El artículo octavo, por otra parte desarrolla el artículo 277 de la
Constitución, al indicar uno de los casos en que debe participar, en defensa de
los intereses de la sociedad y del orden jurídico, el Ministerio Público.
- El artículo décimo de la Ley ordena al Magistrado Ponente decretar
las pruebas pertinentes y señalar un término hasta de tres (3) días hábiles
para su práctica, e indicar la fecha y hora para la audiencia pública de que
trata el artículo 11 ibídem.
Nada en este precepto desconoce la normatividad constitucional. Se
trata apenas de indicar, como tiene que hacerlo el legislador, los pasos que
deberán seguirse dentro del proceso, en especial en cuanto se refiere al
recaudo del material probatorio.
Señala igualmente términos al magistrado conductor del proceso, para
que, de acuerdo con el artículo 228 de la Constitución, sean observados con diligencia.
- El artículo decimoprimero consagra la Audiencia Pública como uno de
los trámites obligatorios dentro de esta clase de procesos, con el fin de dar
al congresista acusado una mayor oportunidad de defensa, mediante su propia
intervención y la de su apoderado ante los magistrados.
Se da igualmente la oportunidad de participar al Ministerio Público y
al solicitante, atendiendo así la necesidad de sustentar en debida forma los
argumentos de una y otra parte para la más adecuada ilustración de quienes
resolverán sobre la pérdida de investidura.
Esta norma será declarada exequible, toda vez que la Corte
Constitucional no encuentra que se oponga en ningún sentido a la institución de
la pérdida de la investidura ni que se aparte de ninguna otra norma constitucional.
Por el contrario, al asegurar la comparecencia de las partes ante el
Consejo de Estado, el legislador desarrolla el artículo 29 de la Carta,
indicando -como le corresponde- las reglas propias del especialísimo juicio de
que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de exponer, en su
defensa, los argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de oponerse a los
que se esgriman en su contra.
La importancia que tiene un congresista dentro de la organización del
Estado colombiano, su carácter de representante del pueblo, las delicadas
funciones que cumple y las graves consecuencias que para su futura actividad
política tendría un eventual fallo en contra, hacen de la audiencia pública un
adecuado instrumento procesal para que el asunto, de indudable interés
colectivo se ventile de manera abierta, a diferencia de lo que ocurre con los
debates relativos a intereses y conflictos de alcance meramente particular.
Esta norma será declarada exequible, con excepción de las palabras
"en pleno", por las razones ya expuestas.
- Los artículos decimosegundo, decimotercero y decimocuarto, objeto de
demanda, están encaminados a regular el registro de la ponencia, su discusión y
aprobación, así como la mayoría exigida (mayoría de votos), y los trámites
inmediatos a la adopción de la sentencia, su comunicación al Consejo Nacional
Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de sus funciones, y a las
autoridades judiciales competentes para los casos en que haya fundamento en
cuanto a la posible comisión de hechos punibles. También tienen por objeto
establecer la regla aplicable sobre acumulación de procesos cuando varios
ciudadanos hayan solicitado la pérdida de investidura.
Serán declarados exequibles por cuanto únicamente cumplen el papel que
les corresponde en el sentido de establecer normas procesales, asegurando así
que la determinación judicial y sus consecuencias respondan a claras
previsiones. Ello hace parte de las garantías del debido proceso (artículo 29
C.P.).
Tan sólo se declararán inexequibles las palabras "en pleno",
del artículo 12, por los motivos varias veces indicados.
- El artículo decimoquinto preserva el principio según el cual ninguna
persona podrá ser juzgada dos veces por el mismo hecho ("non bis in
idem"), expresamente plasmado en el artículo 29 de la Carta Política.
Al mismo tiempo, el precepto es explícito al destacar que todas las
sentencias dictadas en esta clase de procesos hacen tránsito a cosa juzgada, lo
cual preserva la seguridad jurídica.
Debe anotarse que tal calificación se entiende sin perjuicio del
recurso previsto en el artículo 17 eiusdem, pues está concebido como
extraordinario, lo cual implica que, en los casos excepcionales en que puede
intentarse, cabe contra la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, sin
que por ello el principio de certeza en que ella se funda resulte lastimado,
pues de lo que se trata, en últimas, es de asegurar un adecuado equilibrio
entre la seguridad jurídica y la justicia en eventos en que, por definición, la
actuación judicial misma ha desbordado los límites normales y escapa, por
tanto, a la regla general que la hace inmodificable.
Ahora bien, es entendido que el carácter de la cosa juzgada solamente
lo tienen las providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión
planteada, razón por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo de Estado
profiera decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del congresista
respecto de quien se pide la pérdida de investidura. Precisamente, en tales
casos nada se ha resuelto, de lo cual se desprende que es posible iniciar nueva
actuación sin que se quebranten los principios de cosa juzgada y "non
bis in idem".
Con estas precisiones, la norma será declarada exequible, pues de
ninguna manera se opone a la Constitución.
- El artículo decimosexto se limita a reiterar lo previsto en el 182
de la Constitución Política, en el sentido de que los congresistas están
obligados a poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de
carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los
asuntos sometidos a su consideración.
Recuérdese que el mismo mandato constitucional autoriza a la ley para
determinar lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.
- El artículo decimoséptimo de la Ley 144 de 1994 consagra el recurso
extraordinario especial de revisión, que podrá interponerse contra las
sentencias proferidas por el Consejo de Estado mediante las cuales se decrete
la pérdida de la investidura, dentro de los cinco años siguientes a su
ejecutoria.
Son causales para recurrir, según la norma, las establecidas en el
artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, es decir, las siguientes:
"1. Haber dictado la sentencia con fundamento en documentos
falsos o adulterados.
2. Si se recobraren pruebas decisivas después de dictada la sentencia
con las cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, que el
recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por
obra de la parte contraria.
3. Cuando aparezca, después de proferida la sentencia a favor de una
persona, otra con mejor derecho para reclamar.
4. Cuando la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica no
reunía, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o si con
posterioridad a la sentencia hubiera perdido esta aptitud, o cuando
sobreviniere alguna de las causales legales para su pérdida.
5. Cuando se hubiere dictado sentencia penal que declare que hubo
violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida.
6. Cuando existiere nulidad originada en la sentencia que puso fin al
proceso contra la cual no procedía ningún recurso.
7. Haber dictado la sentencia con base en dictamen de peritos
condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
8. Cuando la sentencia fuere contraria a otra anterior que constituya
cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquélla fue dictada. Sin
embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la
excepción de cosa juzgada y fue denegada".
Aunque, como puede verse, no todas las causales de revisión enunciadas
en la norma transcrita son aplicables al caso de pérdida de la investidura
-pues, por ejemplo, los numerales 3 y 4 resultan del todo ajenos a esta clase
de procesos-, tal circunstancia no hace la referencia inconstitucional, sino
que, más bien, queda en manos del juez de revisión la competencia para definir
si en el caso concreto tiene cabida alguno de los motivos legalmente previstos.
A ellos se adicionan, como razones de revisión, la falta del debido
proceso, la violación del derecho de defensa y la de no haberse agotado el
procedimiento interno en la respectiva corporación y proferido las
declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en el reglamento
del Congreso contenido en la Ley 5a de 1992.
Que el legislador establezca recursos contra las providencias
judiciales es algo que corresponde a su función, ya que la Carta Política no se
ocupa en enunciarlos taxativamente y, en cambio, respecto de las sentencias
condenatorias, establece, como una de las garantías inherentes al debido
proceso, la de impugnarlas.
Impugnar equivale, según el Diccionario de la Real Academia Española
de la Lengua, a "combatir, contradecir, refutar", a "interponer
un recurso contra una resolución judicial".
Para la Corte, la opción que tiene quien es condenado, de atacar la
sentencia mediante la cual se lo condena hace parte del derecho de defensa,
toda vez que, existiendo como existen, las posibilidades de error judicial y
las de fallos fundados en documentos, testimonios u otras pruebas que luego
resultan falsos, o en hechos posteriormente desvirtuados, sería contrario a la
idea misma de justicia que el afectado en tales eventos no pudiera obtener la
reconsideración o el nuevo estudio del caso.
Aceptar que la Constitución prohibe al legislador establecer el
recurso extraordinario de que se trata implica convertir en irreversibles
decisiones de trascendencia inocultable en cuanto al ejercicio futuro de
derechos constitucionales fundamentales (artículos 25 y 40 C.P.), partiendo del
supuesto de la infalibilidad del juez, lo que resulta inaceptable cuando se
pretende alcanzar el fin de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la
Constitución Política.
Esta Corte ha señalado (Cfr. Sentencia C-543 del 1º de octubre de
1992) que, por regla general, una vez agotadas todas las instancias y cumplidas
todas las ocasiones de revisión de un proceso, debe llegarse a un momento
definitivo, en el cual se adquiera la certidumbre de que lo fallado no podrá
volver a examinarse judicialmente, según el principio de seguridad jurídica en
el cual se funda la cosa juzgada.
Pero es claro que ese estadio de última definición no excluye los
recursos extraordinarios, menos todavía cuando el proceso -como en el caso que
se considera- es tramitado y resuelto en única instancia, pues en tales eventos
aumentan las posibilidades de equivocación del fallador y se hace
indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del condenado, brindarle
la oportunidad de controvertir la sentencia.
Ello es todavía más claro cuando el fallo proferido implica la
inhabilidad absoluta y permanente para volver a desempeñar en el futuro un
cargo, como ocurre con la pérdida de la investidura.
Del hecho de que la Constitución misma no haya plasmado recurso alguno
contra la sentencia que decreta la pérdida de la investidura no puede deducirse
que esté impedido el legislador para establecerlo, menos todavía si se trata de
uno extraordinario, fundado en causales constitucionales tan evidentes como la
de haber incurrido la sentencia en falta al debido proceso.
Por el contrario, la norma demandada encuentra fundamento en el
artículo 184 de la Carta Política, a cuyo tenor la pérdida de la investidura
será decretada por el Consejo de Estado "de acuerdo con la ley". Lo
establecido en ésta es válido mientras no contraríe la Constitución, como en
efecto no ocurre en este caso.
El tema de la competencia para resolver sobre el recurso ha sido
controvertido por el Consejo de
Estado -Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo-, que ha resuelto inaplicar en varias ocasiones el artículo 17
de la Ley 144 de 1994, alegando que "ni en la ley que consagró el recurso
extraordinario especial de revisión, ni en norma anterior o posterior, se
determinó la autoridad judicial ante la cual éste podía interponerse y
tramitarse, de donde se concluye que en la actualidad la competencia para
conocer del referido recurso no ha sido asignada y, consecuencialmente, no puede
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asumir el
conocimiento (...), hasta tanto el legislador determine esa competencia".
La Corte Constitucional no entrará a definir en este proceso cuál es
el juez competente, función ésta que corresponde al legislador, pero se
abstendrá de declarar la inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que
invoca el Consejo de Estado no es de inconstitucionalidad, por no haberse
quebrantado principio ni disposición alguna de la Carta al establecerse el
recurso, sino más bien un llamado de atención al Legislativo para que, por vía
de autoridad, defina a quién corresponde resolver sobre los recursos
extraordinarios que se interpongan contra las sentencias mediante las cuales se
decreten pérdidas de investidura.
La norma separa las causales de "falta del debido proceso" y
"violación del derecho de defensa". En realidad, el segundo aspecto
hace parte del primero, como lo consagra el artículo 29 de la Constitución, de
tal manera que cuando el derecho de defensa es desconocido se viola
necesariamente el debido proceso, que es un concepto genérico. Sin embargo, lo
anotado no obsta para la exequibilidad del precepto, que precisamente encuentra
su sentido y fundamento constitucional en la necesidad de brindar a quien es
condenado la posibilidad de impugnar la sentencia cuando ella en sí misma
constituye una vulneración de las garantías procesales.
El artículo decimoséptimo sublite será declarado exequible, con
excepción del literal c), que alude a las previas declaraciones de las cámaras,
halladas inexequibles según Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994.
No sobra advertir que la presentación del recurso, cuyo carácter es
extraordinario, no interrumpe la ejecución de la sentencia y, por lo tanto, la
pérdida de la investidura ya decretada permanece vigente mientras se produce el
fallo de revisión.
- El artículo decimoctavo es constitucional, pues hace explícito el
concepto de incompatibilidad, dándole el alcance de actividad simultánea
o concomitante con la del ejercicio del cargo de congresista, lo cual coincide
con lo expresado por esta Corte en sentencias C-349 del 4 de agosto de 1994 y
C-497 del 3 de noviembre del mismo año, ratificadas recientemente en Sentencia
C-194 del 4 de mayo de 1995.
En tales providencias afirmó la Corte que la incompatibilidad
significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades, pues
"dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el
de congresista para el caso que nos ocupa- aquello que con la función
correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume
la forma de prohibición".
"En otros términos -añadió la Corte- estamos ante aquello que no
puede hacer el congresista de manera simultánea con el desempeño de la gestión
pública que le corresponde, por entenderse que, si las actividades respectivas
fueran permitidas, se haría daño al interés público en cuanto se haría propicia
la indebida influencia de la investidura para fines particulares".
La norma examinada, al definir el concepto de incompatibilidad, evita
equívocos en la determinación de la responsabilidad de un congresista para los
efectos de la pérdida de la investidura. Será declarada exequible.
No puede olvidarse, desde luego, que, para el caso de los
congresistas, el artículo 181 de la Carta Política mantiene las
incompatibilidades en el evento de renuncia durante el año siguiente a su
aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Aquí la simultaneidad que se predica en la norma se refiere al tiempo de la
correspondiente prohibición constitucional.
- El artículo decimonoveno se ajusta a la Carta, toda vez que apenas
declara la modificación o erogación que la vigencia de la Ley implica respecto
de la legislación precedente.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones expuestas, oído el concepto del
Ministerio Público y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 2, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 18 y 19 de la Ley
144 de 1994, "por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la
investidura de los congresistas".
Segundo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 4º de dicha Ley, excepto la palabra "común",
que se declara INEXEQUIBLE.
Tercero.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 1º de la mencionada Ley, salvo las expresiones "en
pleno", así como "...y la ley, en especial la Ley 5a de 1992 en sus
artículos 292 y 298", contenidas en su texto, y la totalidad de su
parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 144 de 1994, excepto las expresiones
"...en pleno dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada
por dicha cámara", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Quinto.- Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 5º de la señalada Ley, en su totalidad.
Sexto.- Decláranse EXEQUIBLES los
artículos 11 y 12 de la Ley salvo las palabras "en pleno", que en
ambos casos se declaran INEXEQUIBLES.
Séptimo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, salvo el literal c), que se
declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-247/95
Ref.:
Expediente D-714
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994
Demandante:
Luis Guillermo Nieto Roa
Magistrado
Ponente:
Dr.
José Gregorio Hernández Galindo
Considero
que el artículo 5o. de la Ley 144 de 1994, no viola la Constitución Política.
Por esta razón, con todo respeto me he permitido disentir de la mayoría. Las
razones de mi posición se recogen en el salvamento de voto que suscribí en
relación con la sentencia C-319 de julio 14 de 1994 de esta Corporación, al
cual me remito en su itnegridad.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-247/95
RECURSO
DE REVISION CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Término para interponerlo
(Aclaración de voto)
El
término de cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un congresista, es un término
poco razonable, por cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con
relación a otros que, con similares propósitos, están consagrados en la
legislación procesal.
En lo
que respecta a la exequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 144 de 1994,
declarada en la Sentencia de la referencia, el suscrito magistrdo se permite
aclarar que, aunque no encuentra razones de fondo para sustentar la
inexequibilidad del llamado “recurso extraordinario especial de revisión” que ella
consagra -por cuanto es facultad del legislador establecer modificaciones o
adiciones al procedimiento judicial-, encuentra que el término de cinco (5)
años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante las cuales haya sido
levantada la investidura de un congresista, es un término poco razonable, por
cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con relación a otros que,
con similares propósitos, están consagrados en la legislación procesal.
Fecha,
ut supra,
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado