Sentencia No.
C-241/94
OBJECION
PRESIDENCIAL-Trámite en el Congreso
El Constituyente
de 1991 radicó en las Cámara plenas, la competencia de reconsiderar un proyecto
de ley que ha sido objetado, bien por razones de inconveniencia o de
inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las claras el
quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el fragmento
acusado pues, con abierto
desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema que imperaba bajo la Constitución anterior,
el cual fue concientemente modificado por el Constituyente de 1991. La Corte
encuentra una ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la Carta
Política, como quiera que lo normado en el artículo 197 de la ley 5a. de 1992,
de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de 1991
eliminó, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle a las
Plenarias de las Cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no es
otro que el de asegurar la activa y decisiva
participación de la mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la
decisión de las objeciones presidenciales.
REF: PROCESO D-452
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 197 (parcial) de la Ley 5a de 1992,
"por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara
de Representantes".
MATERIA:
Trámite a seguirse en el Congreso en los
casos de
objeción presidencial a un proyecto de ley.
ACTOR:
ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER
MAGISTRADO PONENTE:
DR. HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobada por Acta
No. Santafé de Bogotá, mayo diecinueve
(19) de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda promovida por el
ciudadano ANDRÉS DE ZUBIRIA SAMPER en contra del artículo 197 (parcial) de la
Ley 5a de 1992, "por la cual se expide el reglamento del Congreso, el
Senado y la Cámara de Representantes".
Al proveer sobre
su admisión, el Magistrado Ponente
dispuso que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corte por el término de diez días, para efectos de asegurar la intervención
ciudadana y que se enviara copia de la demanda al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor. Asimismo, ordenó que se oficiara
al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso a fin de que, si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente impugnada.
Cumplidos, como
están, los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a
decidir.
II. LA NORMA ACUSADA
El aparte de la
norma cuya constitucionalidad se cuestiona, es el que se destaca con negrillas
en su transcripción:
"LEY 05 DE 1992
(junio 17)
" Por la cual
se expide el Reglamento del Congreso, el Senado
y la Cámara de Representantes.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 197.- Objeciones
Presidenciales. Si el Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a
la Cámara en que tuvo origen. Si la objeción es parcial, a la Comisión
Permanente, si es total a la Plenaria de cada Cámara.
Si las Cámaras han
entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto
objetado dentro de los términos constitucionales".
(...)
III. LA DEMANDA
El ciudadano
demandante estima que el aparte impugnado contradice abiertamente lo
preceptuado por los artículos 157, 165 y 167 de la Constitución Política. En su
criterio, al tenor de las referidas normas, el proyecto de ley objetado debe
volver a la Cámara en que tuvo origen, es decir a la respectiva Plenaria. Si dicha Cámara insiste en la reconsideración
del proyecto, éste pasará a la otra para segundo debate también en Plenaria.
A su juicio, el
señalamiento de órganos diferentes para tramitar las objeciones, según que su
alcance sea total o parcial, desconoce la Carta, pues tanto su artículo 167
como el 165 reiteran que en ambos eventos, si el Presidente objetare un
proyecto lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen esto es, a segundo debate
en las respectivas plenarias de Senado y Cámara de Representantes.
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Según informe de
la Secretaría General de la Corporación, el término de fijación en lista
transcurrió y venció en silencio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El jefe del
Ministerio Público coincide con el demandante en considerar que la norma
parcialmente acusada viola la
Constitución Política.
El Procurador
examina comparativamente el trámite de las objeciones presidenciales a un
proyecto de ley, según la regulación prevista tanto en la Carta de 1886 como en
la de 1991. Dicho análisis lo conduce a afirmar que, a diferencia de lo que
acontecía en la Constitución expirada, la que actualmente rige los destinos de
la Nación somete las objeciones a un único y mismo procedimiento, consistente en la repetición del segundo debate en las
plenarias de ambas Cámaras.
En relación con el
tema de constitucionalidad que plantea la acusación, expresa que de acuerdo a los artículos 165 y 167 de la
actual Carta Política, el proyecto objetado total o parcialmente por el
Gobierno debe sufrir nuevamente el segundo debate. En tal virtud, por necesidad
debe ser remitido a la Plenaria de las Cámaras, pues sólo en su seno puede
tener lugar el segundo debate.
El Procurador cita
el Informe-Ponencia sobre "Las Funciones del Congreso, su
Funcionamiento y el Trámite de las Leyes" para ilustrar la
diferencias existentes entre el primero y segundo debate, concebidos como instancias diferenciadas de articulación y
formación de un proyecto de ley, que el Constituyente de 1991 conservó de la
tradición constitucional precedente.
Observa que la
posible justificación para que el Constituyente de 1991 hubiera modificado el
trámite de las objeciones del Gobierno a un proyecto de ley, quizás se
relacione con su intención de fortalecer el segundo debate, en la medida en que
en él tienen la posibilidad de participar todos los integrantes de las cámaras
legislativas, al surtirse en el seno de las plenarias de cada una de ellas.
Por consiguiente,
solicita que se declare inexequible la disposición parcialmente acusada.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.- La Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dió lugar
al presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo de una
norma que pertenece a una ley de la República, la 5a. de 1992.
Segunda.- El
trámite de las objeciones presidenciales en la Carta de 1991 y el problema de constitucionalidad
que plantea la acusación.
En esta oportunidad compete a la Corte
esclarecer si el trámite que se dispone en el artículo 197 de la Ley 5a. de 1992, para la reconsideración por
el Congreso de un proyecto de ley que ha sido objetado por el Presidente de la
República, según la cobertura que tenga
la objeción, se ajusta o nó a lo que sobre esa misma materia, preceptúa la
Constitución Política.
En
ese orden de ideas, debe indicarse que
excepto en lo atinente al órgano encargado de reconsiderar el proyecto
objetado, aspecto central de la controversia materia de examen, la Carta de
1991 recogió con leves modificaciones -la mayoría simplemente de forma o
redacción-, la regulación normativa que sobre objeciones presidenciales se
consagraba en los artículos 85 a 88 de la Constitución Política de 1886.
En cuanto concierne al aspecto anotado, a diferencia de la Constitución
expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva comisión
constitucional permanente y de la total a la Cámara de origen, la Carta
Política que hoy nos rige señala que en todo caso, la reconsideración del
proyecto de ley corresponde a las Cámaras en pleno, con prescindencia de la
naturaleza parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la
suscite.
La
Constitución Política de 1991 establece en forma unívoca una regla única en
relación con el órgano competente para
reconsiderar el proyecto de ley objetado por el Presidente de la República.
El artículo 165, en concordancia con el
167 de la Carta Política, en relación con el concreto aspecto que es materia de
examen, preceptúan:
"ARTICULO
165.- Aprobado
un proyecto de ley por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si
este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo
devolverá a la Cámara en que tuvo origen."
"ARTICULO
167.- El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá
a las Cámaras a segundo debate.
El
Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que,
reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra
Cámara.
Exceptúase
el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si
las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para
que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El
fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara
inexequible, se archivará el proyecto.
Si la
Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a
la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo."
De otra parte, importa además tener en cuenta que la Constitución
Nacional distingue claramente las nociones de Congreso pleno, Cámaras y
Comisiones Permanentes, al asignar a cada uno de esto órganos funciones
diferentes en el capítulo I de su Título VI, atinente a la composición y
funciones de la rama legislativa.
Así, a las llamadas comisiones
constitucionales permanentes, en esencia les corresponde dar el primer debate a
los proyectos de acto legislativo o de ley.
(Artículo 157, numeral 2o.,CP).
Por su parte, a cada Cámara, esto es al
pleno del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, les
corresponde aprobar los proyectos de ley en
segundo debate (artículo 157, numeral 3o., CP)
Tercera.-
La Asamblea Nacional Constituyente y el
fortalecimiento
del segundo debate.
Es
asimismo del caso indagar sobre las razones que inspiraron al Constituyente de
1991 para cambiar el sistema imperante desde 1886, en el que la dualidad de
trámite de las objeciones a un proyecto de ley, en gran medida daba una
importante capacidad decisoria a la Comisión Permanente, cuando la objeción
presidencial era parcial.
Como acertadamente lo destaca en su
concepto el señor Procurador General de la Nación, en el informe-ponencia
titulado "Las funciones del Congreso, su funcionamiento y el trámite de
las leyes", su autor, el Constituyente Hernando Yepes Arcila1
enfatizó la trascendental importancia de restablecer el segundo debate con la
plenitud de sus efectos, en el régimen de trabajo de las Cámaras Legislativas.
Acerca de las razones que en la práctica
produjeron que el segundo debate perdiera
importancia y significado, en el informe mencionado se lee:
"....
"El trámite
de la discusión de la ley y el de aprobación de su contenido textual, está
articulado por la Constitución vigente en dos instancias que se surten en cada
una de las Cámaras: un primer debate que se cumple en el seno de una Comisión
permanente... que fija, por decirlo así, las
proposiciones normativas que serán discutidas luego en el debate
plenario, concebido como una segunda oportunidad en la que en el análisis
del proyecto concurren todos los
miembros de la respectiva Cámara.
...
La práctica
permite comprobar los méritos del sistema pero también sus deficiencias:
aquellos derivan del aporte del criterio especializado en el proceso de
formación del texto; ésta, de la rigidez
e irreversibilidad con que se asume el
fruto de la intervención de la Comisión que, a la luz del desenvolvimiento
real del proceso, priva de todo efecto
significativo al segundo debate. De esta manera, el análisis en la Cámara plena
ha venido marchitándose progresivamente hasta carecer de todo alcance
práctico... Esta anomalía, en el plano de las realidades institucionales,
significa el decaecimiento (sic) de la
Cámara plena en cuanto célula legislativa, lo que es tanto como decir la
deserción de la mayoría de los miembros del cuerpo encargado de la legislación,
y se presenta como el desenlace lógico de la dictadura de la Comisión Constitucional
Permanente.
... se impone
cambiar la naturaleza del primer debate y convertirlo en lo que debe ser, un
primer análisis inicial y no definitivo
del proyecto, encaminado a fijar su contenido textual para someterlo a la
decisión, igualmente libre, de la Cámara plena. "
Aclarado el sentido y la razón por la cual
el Constituyente de 1991 radicó en las Cámara plenas, la competencia de
reconsiderar un proyecto de ley que ha sido objetado, bien por razones de
inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las
claras el quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el
fragmento acusado pues, con abierto
desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema que imperaba bajo la Constitución anterior,
el cual fue concientemente modificado por el Constituyente de 1991.
Por último, cabe preguntarse acerca de si
el legislador debe atender o puede apartarse de los lineamientos trazados por
el Constituyente en relación con el órgano del cuerpo legislativo encargado de
reconsiderar el proyecto objetado, para deducir que aquel carece de facultades
para regularla en forma contraria a sus mandatos.
De lo expuesto se concluye que en el
análisis de este cargo, la Corte encuentra una ostensible violación a los artículos
165 y 167 de la Carta Política, como quiera que lo normado en el artículo 197
de la ley 5a. de 1992, de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el
Constituyente de 1991 eliminó, por las razones expresadas, con lo cual frustra
el propósito que lo condujo a confiarle a las Plenarias de las Cámaras el
segundo debate del proyecto objetado, que no es otro que el de asegurar la
activa y decisiva participación de la
mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la decisión de las objeciones
presidenciales. La norma parcialmente acusada es, pues, contraria a la Carta
Política. Así habrá de decidirse, ya que resulta claro que si la objeción
presidencial a un proyecto de ley es parcial o total, el Gobierno deberá
devolverlo a las Plenarias de las Cámaras a segundo debate, como rezan los
mandatos constitucionales enunciados en esta providencia.
VII.
DECISIÓN
Con fundamento en las razones que
anteceden, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
R E S U E L V E :
DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 197 de
la Ley 5a. de 1992 en la parte que dice:
"Si la objeción es parcial, a
la Comisión Permanente, si es total a la Plenaria de cada Cámara,"
por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑÓZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General