Sentencia C-225/08
CONGRESO-Bicameralismo fundado en formas de representación
democrática y balance de poderes entre cámaras legislativas
El diseño institucional colombiano, que
prevé un Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae
consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional,
especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de
representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras
legislativas. El bicameralismo es funcional a la representación de intereses
distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de
cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos
cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior
del Congreso, en tanto una de las células legislativas está facultada para
ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los
excesos en que pudiere incurrir.
CONGRESO-Beneficios del Bicameralismo
La existencia de dos cámaras, que
concurren en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de
idénticas competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la
actividad de producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia
de control de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra, y permite la
producción de resultados legislativos más estables, en tanto obliga que la
aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un trámite deliberatorio
complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas tengan vocación de
permanencia.
CONGRESO-Elección de sus miembros por circunscripciones
diferentes
Los Representantes a la Cámara son elegidos
a través de circunscripciones territoriales, manera a la que se le contrapone
el método de composición del Senado de la República, que es elegido por circunscripción
nacional, aunado a la circunscripción especial para comunidades indígenas. Así
pues, en la composición de la
Cámara de Representantes concurren dos factores: Uno territorial, dirigido a ampliar las
instancias de representación mínima para las regiones y otro democrático, que
responde a que los habitantes de cada circunscripción territorial obtengan
representación en el Congreso, proporcional a su población, en tanto que para el
Senado de la
República, en cambio, el modo de elección a través de
circunscripción nacional ordinaria y especial para el caso de las comunidades
indígenas.
CONGRESO-Distinción entre método de su composición e índole del
mandato representativo
En cuanto al método de su composición,
se ha indicado que está institucionalmente diseñado de modo tal que las
regiones y las mayorías étnicas y políticas obtengan instancias adecuadas de
participación en el Legislativo, en tanto que respecto del mandato
representativo, es evidente que una vez conformado el Congreso, el mandato que
ejercen los congresistas refiere a la Nación colombiana, sin perjuicio de las formas
especiales de representación de minorías. No de otra manera se entiende que en
las diversas facetas de la actividad legislativa (producción normativa, control
político, elección e investigación de determinados funcionarios, etc.), los
congresistas deban actuar, por expreso mandato constitucional, a favor de los
intereses del Pueblo soberano. En consecuencia, una vez definida la composición
del Congreso, los parlamentarios elegidos deben actuar en representación de
todos los colombianos, esto es, están llamados a agenciar el interés general en
tanto parámetro esencial para el ejercicio de la actividad legislativa, lo que excluye
la posibilidad que el ejercicio de la mandato representativo se concentre en
los intereses de un determinado departamento y región.
COMISIONES
REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Su
integración es incompatible con el mandato democrático representativo del
Congreso
La
Ley 1127/07 adiciona el Reglamento del Congreso, en el
sentido de incorporar comisiones regionales interparlamentarias, cuyo objeto es
la representación de los intereses de las circunscripciones territoriales. Estas
comisiones ofrecen problemas jurídico – constitucionales en el aspecto concreto
de su composición. Ello debido a que en la misma hacen parte congresistas que
tienen un origen democrático representativo de índole nacional, como sucede con
los senadores elegidos por circunscripción ordinaria, o que representan
minorías étnicas o políticas, caso en el que se encuentran los senadores
elegidos por circunscripción especial indígena y los representantes a la cámara
por minorías indígenas, afrocolombianas y políticas. Asimismo respecto de su
objetivo, por cuanto involucra una fragmentación del mandato democrático que
contradice lo consagrado en el artículo 133 C.P. Además, el modo de integración de las
CRI impide que dicha representación fundada en la identidad se ejerza en su
verdadero sentido. Las comisiones regionales, según lo dispuesto en la ley
acusada, están diseñadas con el objetivo unívoco de intermediar los intereses
de las entidades territoriales que conforman circunscripciones territoriales.
Este diseño institucional no otorga espacio alguno para la representación de
los intereses y necesidades de las minorías étnicas y políticas que, como se
dijo, no responden a un criterio de distribución territorial. Por ende, lo
previsto en la disposición demandada contraría los artículos 171 y 176 C.P, previsiones
constitucionales que confieren instancias de representación identitaria para
dichas minorías.
COMISIONES
REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Su
integración es incompatible con el sistema de elección fundado en listas únicas
Mediante el Acto Legislativo 1 de 2003,
el Congreso de la
República reformó algunas normas constitucionales, con el fin
de implementar la denominada Reforma Política. Los propósitos de esta reforma,
como lo consideró la exposición de motivos correspondiente y lo ha reiterado la
jurisprudencia de la Corte,
fueron el fortalecimiento y modernización de los partidos políticos y la
racionalización y eficiencia del trámite legislativo. En consonancia con la
finalidad general de fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos,
el Congreso reformuló los artículos 263 y 264 de la Constitución
Política, en el sentido que para los procesos de elección
popular de miembros de las corporaciones públicas, los partidos o movimientos
políticos deben presentar listas únicas, cuyo número de integrantes no podrá
exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección. Ante este
modo de elección, uno de los aspectos que cobra mayor relevancia es la manera
en que se compone el orden de cada una de las listas únicas, pues el mismo
determinará la prelación de sus miembros para el acceso a las curules, sobre lo
que la Carta
establece dos posibilidades. En primer término, los partidos y movimientos
políticos pueden, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinar
el orden de los miembros y proponer a sus electores una lista única cerrada. En
consecuencia, los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y de acuerdo
con la votación obtenida, se distribuirán las curules en el orden fijado por el
partido o movimiento político. La alternativa a este modelo de elección es el
de la lista única con voto preferente. En este caso, los partidos y movimientos
políticos confeccionan su lista con una orden apenas provisional, pues los
electores votan por la lista y señalarán al candidato de su preferencia. Así,
los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y la asignación hecha por
los votantes será el criterio definitivo para la reordenación de la misma, de
modo que la asignación de curules entre sus miembros se hará en orden
descendente. En todo caso, el elector está en la libertad de hacer o no uso del
voto preferente, pues en caso que se abstenga de hacerlo, su sufragio se
contabilizará únicamente a favor de la lista, para los efectos de la aplicación
de la cifra repartidora y umbral mínimo de participación, sin que tenga
incidencia en la mencionada reordenación. Así el método de composición de las
CRI entra en contradicción con el sistema de elección de los miembros de las
corporaciones públicas. En efecto, el criterio para la designación de los
senadores y los representantes a la cámara por minorías étnicas y políticas en
determinada comisión regional, es el de la circunscripción territorial en la
que hubiere obtenido, cada congresista individualmente considerado, el mayor
número de votos. La aplicación de esta fórmula, según lo expuesto, sólo sería
viable para el caso de los candidatos elegidos con base en el uso del con voto
preferente, pues es el único escenario donde es posible adscribir sufragios a
candidatos individualmente considerados.
DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA Y REGIMEN DE AUTONOMIA DE LAS REGIONES-Diferencias
De acuerdo a
como la Corte lo
ha considerado en su jurisprudencia, la descentralización administrativa y el
régimen de autonomía de las regiones versa su diferencia del principio de
Estado unitario en la medida en que éste implica
que existe un solo legislador; descentralización consiste en la facultad que se
otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a
través de la radicación de ciertas funciones en sus manos, existiendo varios tipos
de descentralización, a saber: territorial, funcional o por servicios, por
colaboración y, finalmente, por estatuto personal. La descentralización
territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones
administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales
se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La
descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de
competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para
ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos,
las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta. La descentralización por
colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones
administrativas v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional
de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto personal, cuyo
concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica; en tanto que autonomía significa la capacidad de gestión
independiente de los asuntos propios. Etimológicamente, autonomía significa
autonormarse, y de ella se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad
de dictar normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus órganos de
gobierno; c. Poder de gestión de sus propios intereses y d. Suficiencia
financiera para el desempeño de sus competencias.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Excepción al control de constitucionalidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
De ordinario, el control de
constitucionalidad se dirige respecto de disposiciones efectivamente contenidas
en una norma jurídica. Sin embargo, esta regla general encuentra excepción para
el caso de la inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Esta
posibilidad se configura cuando el legislador expide una disposición que
confiere determinada consecuencia jurídica a un grupo de supuestos de hecho con
exclusión de otros, cuando tenía el deber constitucional de extender los efectos
a los grupos excluidos. Para que se configure este fenómeno, la doctrina sobre
el particular prevé la concurrencia de requisitos definidos, que se pueden sintetizar de la siguiente
manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en
tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables,
deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no
obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón
objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre
los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas
por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber
constitucional del legislador. La omisión se predica de una norma
existente, que para el caso es el primer “artículo nuevo” contenido en el
artículo 2º de la Ley
acusada, disposición que prevé la composición de las CRI. Esta norma estipula
como criterio de adscripción a las comisiones regionales, la circunscripción
territorial en la que el congresista hubiera obtenido la mayor cantidad de
votos. Esta fórmula, como se indicó, es incompatible con la posibilidad que los
senadores y representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas, elegidos
con base en listas únicas sin voto preferente, accedan a las CRI; del mismo
modo que en los casos en que dichas listas contemplen el voto preferente, sin
que el elector haga uso del mismo. Por lo tanto, el legislador no estaba
cobijado por razón objetiva o suficiente que le permitiera prever un modo de
composición de las CRI que excluyera al grupo de congresistas en mención. En
ese sentido, se está ante una discriminación injustificada en contra de los
senadores y los representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas quienes,
debido a que por su método de elección, que no prevé votos que puedan
contabilizarse a favor de cada candidato individualmente considerado, son
marginados de la composición de las CRI. Esta exclusión, además, resulta
contradictoria con los preceptos constitucionales que otorgan legitimidad a la
posibilidad que los partidos y movimientos políticos, a través de sus
mecanismos democráticos internos, determinen el orden de las listas únicas de
los candidatos a las corporaciones públicas.
Referencia: expediente D-6897
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1127 de 2007 “por medio
de la cual se adiciona la
Sección 5ª al Capítulo IV del Título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del
Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.”
Actor: David Ricardo Rodríguez Navarro.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el
ciudadano David Ricardo Rodríguez Navarro instauró demanda de constitucionalidad contra la integridad del texto de
la Ley 1127 de
2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al
Capítulo IV del Título II de la
Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las
Comisiones Regionales Interparlamentarias.”
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial
46.542 del 14 de febrero de 2007:
LEY 1127 DE 2007
(febrero 14)
por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al
Capítulo IV del Título II de la
Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las
Comisiones Regionales Interparlamentarias.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1º. El artículo 53 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:
Artículo
53. Clases. Durante el período
Constitucional funcionarán, en cada una de las Cámaras, las Comisiones
Constitucionales Permanentes, las Comisiones Legales, las Comisiones
Especiales, las Comisiones Accidentales y las Comisiones Regionales
Interparlamentarias.
Artículo
2º. Adiciónase la Sección 5ª al
Capítulo IV del Título II de la
Ley 5ª de 1992, el siguiente artículo:
Artículo
nuevo. Composición. Habrá una
Comisión Regional Interparlamentaria, por cada circunscripción electoral
territorial de Cámara de Representantes. Estará integrada por Senadores y
Representantes a la
Cámara. Los Senadores harán parte de la Comisión Regional
de conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de
votos para su elección, los Representantes por la circunscripción que hayan
sido elegidos.
Los
Representantes de circunscripción especial de grupos étnicos y minorías
políticas harán parte de la Comisión Regional de conformidad con la circunscripción
donde haya obtenido el mayor número de votos para su elección.
Al
inicio de cada legislatura los Presidentes del Senado y la Cámara de
Representantes expedirán una resolución conjunta en la cual se establezca la
composición nominal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias.
Artículo
nuevo. Funciones. Las
Comisiones Regionales Interparlamentarias tendrán el carácter de deliberatorias
y para ello ejercerán las siguientes funciones:
1.
Adelantar debates, audiencias, públicas, foros, conversatorios y deliberaciones
relacionadas exclusivamente con la problemática de cada una de las
circunscripciones territoriales del orden nacional.
2.
Citar, requerir o invitar, a los Ministros del despacho, a los directores de
departamentos administrativos, a los presidentes o directores o gerentes de
entidades descentralizadas nacionales o territoriales y funcionarios de la rama
ejecutiva nacional o territorial para que informen de manera exclusiva y
específica sobre asuntos regionales relacionados con sus funciones. Con todo
nadie podrá ser citado el mismo día para más de una Comisión y tendrán
prioridad las citaciones a las Comisiones Constitucionales Permanentes.
3.
Invitar a personas naturales o jurídicas que tengan relación con asuntos
regionales para que participen de las deliberaciones en los casos pertinentes.
4.
Pronunciarse, si lo considera necesario, sobre proyectos de ley o de acto
legislativo en cuanto afecte el interés regional.
5.
Emitir un concepto sobre las leyes que adopten el Plan Nacional de Desarrollo y
Presupuesto General de Rentas y Gastos en cuanto a su impacto regional.
6.
Solicitar la intervención del Gobierno Nacional o territorial, del Ministerio
Público, de la
Contraloría General de la República o de
las contralorías territoriales, de los organismos de la Rama Judicial, de la Fuerza Pública,
de la Defensoría
del Pueblo, en la solución de asuntos que afecten a la respectiva región.
7.
Formular recomendaciones respetuosas a los Gobiernos Nacional o territoriales
sobre la adopción de decisiones, medidas, políticas públicas, que estén
orientadas a las soluciones de problemas regionales.
Artículo
nuevo. Reunión y funcionamiento.
CONVOCATORIA. Las Comisiones Regionales se reunirán cuando la
convoquen la mitad más uno de los integrantes.
LUGAR
DE REUNION. Podrá reunirse en salón
de sesiones de cualquier Comisión Constitucional o legal u otro recinto del
Congreso. Si la comisión legal así lo decide podrá deliberar en el respectivo
departamento, válidamente, sin que ello ocasione gasto público alguno.
SECRETARIA. Actuará como Secretario un Congresista miembro de la Comisión Regional,
designada por los mismos integrantes para tal fin en cada una de las sesiones.
PRESIDENCIA. La presidencia de la Comisión Regional
se rotará en cada sesión entre cada uno de los integrantes de manera
alternativa.
ACTAS. Se levantarán actas de las deliberaciones y estas
deberán publicarse en las Gacetas del Congreso y en la página web del Senado de
la República
y la Cámara
de Representantes.
TRANSMISION
POR TELEVISION. Mediante el
procedimiento adoptado para aprobación de debates televisados se podrá
autorizar la publicidad de los debates en las Comisiones Regionales. Estas no
tendrán prioridad sobre las demás Comisiones.
Parágrafo.
Varias Comisiones Regionales Interparlamentarias podrán reunirse con los mismos
propósitos y funciones que otorga esta ley.
Artículo
3°. Vigencia. La presente ley
rige a partir de su sanción, promulgación y publicación.
III.
LA DEMANDA
El
ciudadano Rodríguez Navarro considera que la Ley 1127/07 es contraria al Preámbulo y a los
artículos 1º, 133, 171 y 209 de la Constitución
Política. El argumento principal de la censura consiste en
que la norma acusada desconoce el modelo de representación política previsto en
la Carta
Política, de acuerdo con el cual el Senado de la República tiene
origen en una circunscripción nacional y la Cámara de Representantes en circunscripciones
territoriales. Por lo tanto, la decisión legislativa de integrar comisiones
regionales interparlamentarias, en adelante CRI, viola dicho modelo. Las
razones que sustentan esta conclusión son las siguientes:
1.
De conformidad con el artículo 171
C.P., los senadores son elegidos por circunscripción
nacional. En ese sentido, la representación que ejercen estos funcionarios refiere
a todos los ciudadanos colombianos, en tanto están habilitados para elegir a
aquellos, al margen de la distribución territorial de la votación obtenida. “A
pesar de lo anterior, la Ley
1127 de 2007 ignora este mandato constitucional y crea comisiones
interparlamentarias regionales las cuales serán integradas por los senadores
“de conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de
votos para su elección”, y a reglón seguido establece las funciones de las
mismas entre las cuales se encuentran adelantar debates y similares, citar
autoridades y funcionarios para dar cuentas, invitar a debate a personas
naturales o jurídicas, pronunciarse sobre proyectos de ley, emitir concepto
sobre el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de Rentas y
Gastos, solicitar intervención del Gobierno Nacional y otras entidades
gubernamentales y formular recomendaciones a los Gobiernos Nacionales o territoriales
pero todo limitado a la afectación o los intereses de la región que representa
cada comisión. De lo anterior se entiende que en estas comisiones
interparlamentarias regionales los senadores solo representarán una región
determinada y solo abogarán por los intereses de una porción de nacionales. La Ley 1127 de 2007 estaría
viciada por inconstitucional ya que estaría incentivando que los senadores se
limiten a representar una región determinada y no la nación en su totalidad
(que fue el querer del constituyente).”
Igualmente,
el demandante considera que las CRI, en la medida que regionalizan la
representación de los senadores, se tornan funcionales a prácticas
clientelistas, “ya que el senador, supuesto representante de los ciudadanos
de todo el territorio nacional, tiene la oportunidad mediante estas comisiones
de favorecer intereses regionales y convertirse en una fuente de clientelismo
político.”
2.
La existencia de las CRI es igualmente problemática respecto de las disposiciones
constitucionales que prevén la circunscripción nacional especial para la
elección de senadores por comunidades indígenas (Art. 171 C.P.) y la
circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de
Representantes de los grupos étnicos y las minorías políticas (Art. 176 C.P.). En efecto, el
artículo 2º de la Ley
1127/07 establece que los mencionados senadores y representantes harán parte de
la CRI de
conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de
votos para su elección. Esta regla, a juicio del actor, “se aparta de la
voluntad del constituyente y organiza a los representantes de cada etnia o
minoría política en circunscripciones determinadas ignorando la especialidad
que tiene la elección o minoría política en circunscripciones determinadas
ignorando la especialidad que tiene la elección de estos funcionarios. Así,
congresistas indígenas o de comunidades negras realizarán sus funciones dentro
de la respectiva comisión regional interparlamentaria en representación de una
parte de su comunidad o grupo étnico y no la totalidad de sus electores como lo
ordena la Constitución Política.”[1]
3. La
norma acusada, del mismo modo, desconoce la independencia de cada una de las
cámaras legislativas. Al respecto, el actor utiliza las consideraciones
realizadas por la Corte
en la sentencia C-365/96 para concluir que no resulta admisible “que se
creen comisiones permanentes donde hagan parte tanto el Senado como la Cámara de
Representantes ya que la reunión de estos dos organismos es excepcional y
expresa en la
Constitución. La independencia de estas cámaras se ve
vulnerada por la norma en cuestión inclusive con mayor grado cuando la
conformación debe estar determinada por la manera de elección de los
Representantes a la
Cámara, es decir, mediante circunscripciones específicas.”
4. La
demanda advierte que las CRI también entran en contradicción con el artículo 209 C.P., que prevé a la
economía dentro de los principios que gobiernan la función administrativa. En
su criterio, la constitución legal de las CRI configura un gasto innecesario,
en tanto sus funciones son propias del ejercicio de los Representantes a la Cámara por cada una
de las regiones. El actor insiste en que estos Representantes son “la voz y
defensa en el parlamento de cada región y por eso mismo son elegidos según
circunscripciones previamente establecidas. En esa condición, estos deben velar
por los intereses propios de su región oponiéndose a las medidas que se tomen
en detrimento de la misma y apoyando, colaborando y participando a su vez en
las políticas que se establezcan sobre tal sector del territorio nacional. De
igual manera lo hacen los representantes por comunidades minoritarias y etnias
quienes son elegidos por circunscripciones especiales de manera que representan
políticamente a una comunidad específica que se establece en una región
determinada. En ese sentido, los congresistas que son elegidos para la Cámara de
Representantes deben realizar todas aquellas funciones de protección a sus
regiones que se establecen en el artículo 2 de la Ley 1127 de 2007. || Al crear
nuevas comisiones, junto a los gastos de diversos tipos que generan, cuando sus
funciones ya están asignadas, se incurriría en una duplicidad que iría en
contra del principio de economía ya mencionado.”
5. Finalmente,
el ciudadano Rodríguez Navarro sostiene que la Ley 1127/07 tiene la virtualidad de afectar el
principio de Estado unitario, que deriva del Preámbulo y del artículo 1º C.P. En
su criterio, admitir para el ordenamiento jurídico colombiano la existencia de
las CRI permitiría que los Senadores se erigieran cada vez como voceros de sus
regiones, lo que se muestra incompatible con su origen representativo de
carácter nacional. Así, “las votaciones serán determinadas por las funciones
que se cumplan en la respectiva comisión regional interparlamentaria y en consecuencia
cada senador será elegido por su región, no por el país unido. Se convertiría
el Congreso en dos “cámaras de representantes” ya que de uno o de otro lado se
elegirían por la decisión de una región determinada. Todo lo anterior es, por
supuesto, totalmente contrario al querer del constituyente.|| Pero además se
constituiría una discriminación y diferenciación con algunas regiones del país
donde no haya votaciones mayoritarias para un senador determinado. Así,
regiones pequeñas (electoralmente) tendrán una comisión regional
interparlamentaria donde no habrá senadores sino únicamente los representantes
de cámara elegidos por la región regresando al problema antes citado de la
economía administrativa.”
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Consejo Nacional Electoral
El
Presidente del Consejo Nacional Electoral intervino en el presente proceso con
el fin de solicitar a la Corte
la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. A juicio del Consejo la
constitucionalidad de la disposición no sólo debe estudiarse a la luz del
principio del Estado unitario, sino también bajo la consideración del modelo de
descentralización previsto en la Carta Política. Desde esta perspectiva, la Ley no afecta en si misma el
carácter unitario del Estado, el cual no tiene un carácter absoluto, puesto que
debe acompasarse con las finalidades de la descentralización, las cuales
permiten que el Congreso vuelva su accionar hacia las regiones.
Para
el interviniente, debe tenerse en cuenta que “Colombia es un país de
regiones, las que se encuentran representadas en el Congreso de la República,
directamente en la composición y representación territorial de la Cámara de
Representantes, pero también en la conformación del Senado de la República, en la
medida que si bien sus integrantes son elegidos por circunscripción nacional,
tienden a representar determinadas regiones, en las que tienen establecidas sus
fortalezas electorales”. Desde esta perspectiva, el Consejo insiste en que
esta “representación no solo [es] partidaria, sino de las regiones,
hace que los integrantes de las regiones se deban a las mismas, de tal suerte
que no puedan ser ajenos a la problemática que se suscita en las mismas y que
dada la complementación existentes entre las autoridades nacionales y las
territoriales, nada impide que puedan servir de interlocutores válidos entre
ambas tal y como se plantea en la ley demandada, la que institucionaliza una
práctica que puede venirse dando desde antes, con la ventaja que se hace de
manera abierta, clara, transparente y de cara a la sociedad.”
De
otro lado, las funciones que la
Ley asigna a las CRI en momento alguno son incompatibles con
la “estructura centralizada” de la función legislativa, puesto que sus competencias
no están relacionadas con el trámite de proyectos de ley. “en ese orden de
ideas, se entiende que con la creación de estas comisiones, lo que se ha
pretendido es efectuar un más eficaz control político del gobierno, del
gobierno nacional en cuanto a su relación con las distintas regiones, pero
también de los gobiernos locales, primeros responsables de satisfacer las
necesidades básicas de sus habitantes.
Por
último, el Consejo advierte que la norma acusada, contrario a lo considerado
por el demandante, refuerza al Estado centralista, en tanto las CRI son
instituciones nacionales en las que cobran mayor relevancia los asuntos
locales. Igualmente, la posibilidad que en las CRI sesionen integrantes en
ambas cámaras no sólo no se opone a la Constitución, sino que es reflejo de una práctica
vigente en otras instancias legislativas, como es el caso de las comisiones
accidentales de conciliación.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su Director de Ordenamiento
Jurídico, intervino el presente trámite de constitucionalidad, a fin de
solicitar que la Corte
se declare inhibida para resolver la demanda interpuesta o, de manera
subsidiaria, decida la exequibilidad de la norma acusada. Con este fin, expresa
algunos argumentos dirigidos a desvirtuar los cargos propuestos, según el orden
señalado en la demanda.
A
partir de una recopilación doctrinaria sobre la materia, el Ministerio se opone
al primer y al segundo cargo de inconstitucionalidad. A su juicio, la norma
acusada no contradice el principio de Estado unitario, vía regionalización del
país. Ello en tanto la creación de las CRI, responde a que “sin detrimento
de la unidad de la nación, en Colombia existen regiones con innumerables
necesidades particulares insatisfechas, cuyos habitantes tiene derecho a que
los representantes y senadores que han sido elegidos con sus votos, dispongan
de espacios, en el seno del Congreso de la República, donde se discutan y busquen soluciones
a tales problemas y necesidades regionales.” En este orden de ideas, el
interviniente sostiene que las CRI no desconocen “la irrenunciable vocación
de unidad del pueblo colombiano consignada en la Carta Política,
lo que hace es reconocer que la unidad de la nación surge y se fortalece en
virtud del reconocimiento de que el todo es la unión de las partes, de que a la
nación la conforman las regiones, y así sucesivamente, porque cada unidad es
parte de otra más grande, y a su vez la suma de otras más pequeñas.”
Con
base en estos criterios, considera que la reunión de senadores y representantes
en CRI es legítima, en tanto dichas instancias legislativas están creadas con
el ánimo de obtener el progreso de las regiones. Así, advierte que las
comisiones materia de análisis son consecuencia lógica de las funciones del
Congreso dentro del Estado contemporáneo, debido a que la creación de dichas
instancias racionaliza el trabajo legislativo, a la vez que optimiza la
representación política. Al respecto, señala que las CRI hacen efectivo “el
ejercicio del poder legislativo en pro de las regiones que integran la nación;
por considerar legítimo y necesario que los senadores sean voceros, en las
comisiones interparlamentarias regionales, de las regiones en que se encuentren
los electores que los han llevado al Congreso de la República con sus
votos, para que los representen políticamente, sin perjuicio de las funciones
de los representantes a la
Cámara”. De acuerdo con esta consideración, el Ministerio
estima que la acusación formulada en contra de la Ley 1127/07, no tiene otro
sustento que la interpretación subjetiva del actor acerca del citado texto
legal. Por ende, el interviniente solicita a la Corte que se declare inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, determine la
exequibilidad del precepto.
El
Ministerio también desestima el cargo por afectación del artículo 133 CP., en
tanto la norma acusada vulnera el modelo de circunscripción electoral previsto
por la Carta
Política. Al respecto, sostiene que las CRI no convierten a
los senadores en voceros de una región determinada. En contrario, el hecho que
representen al pueblo significa que “antes que nada, los senadores
representan a aquellos que le han elegido para ser su vocero, y nada de malo
hay en que, honrando la confianza democrática en ellos depositada, hagan parte
de una comisión interparlamentaria en la cual puedan de alguna forma cumplir
mejor con el mandato democrático de los electores a los que se debe.”
Por
último, el Ministerio se opone a la presunta contradicción entre la norma
acusada y el principio de economía, propio de la función administrativa. Con
este fin, señala que (i) los congresistas desempeñan una actividad
propia del poder legislativo, diferente a la de la función administrativa; y (ii)
no existe la duplicidad de funciones entre las cámaras alegada en la demanda,
pues los senadores no reemplazan a los representantes a la Cámara en el
ejercicio de la representación regional. Simplemente, “al ser un senador
determinado electo gracias a unas mayorías de una región, éste tiene el deber y
la responsabilidad política de velar por los electores de esa región que lo
llevaron al cargo, y asumir las problemáticas de toda índole que deben
afrontar.” Por lo tanto, el interviniente solicita que ante la
imposibilidad que la Ley
1127/07 afecte el artículo 209
C.P. se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o,
de forma subsidiaria, declare la constitucionalidad del precepto.
3.
Intervención de la Universidad
del Rosario
El
Decano de la Facultad
de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario intervino en el presente trámite, con
el fin de solicitar la inconstitucionalidad de la Ley 1127/07. Con este fin,
expone algunos argumentos que, aunque van en sentido distinto a los propuestos
en la demanda, están dirigidos a demostrar la incompatibilidad de las CRI con la Carta Política,
en especial con aquellas normas que regulan el régimen electoral.
En
primer lugar, el interviniente pone de presente que el sistema de elección de
los senadores no garantiza que pueda establecerse el origen geográfico de los
votos que hubieran podido ser depositados a su favor. Ello debido a que si la
lista por la cual se inscribieron como candidatos era cerrada, los sufragios
depositados por ella no discriminan las preferencias por un determinado
integrante de la misma; así mismo, en las listas abiertas, que admiten el voto
preferente, el elector puede sufragar por el partido sin hacerlo por ningún
candidato en particular, con lo cual tampoco habría correspondencia entre la
decisión del elector y el origen territorial de los votos de cada candidato
elegido por esa lista.
A
partir de la posibilidad fáctica antes descrita, el interviniente evidencia una
ruptura del principio de igualdad, que en su criterio vicia desde su origen la
composición de las CRI. Esto sucede dado que los candidatos elegidos en listas
cerradas no tendrían asignación de votos propios en ninguna de las
circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes. Por lo tanto, los
imposibilitaría para pertenecer a cualquiera de las CRI, a las cuales sí
podrían acceder aquellos que hubieren obtenido votos preferentes.
A lo
anterior debe sumarse el hecho que los senadores son elegidos por
circunscripción nacional, lo que es incompatible con la posibilidad que
pertenezcan a una comisión en razón del origen geográfico de su caudal
electoral, cuando tal definición sea posible debido al voto preferente. “Además,
piénsese en el caso eventual que dichos votos se hallen repartidos de tal
manera entre varias circunscripciones que los obtenidos en cualquiera de ellas
no constituyan la mayoría absoluta de los alcanzados por ese Senador; en tal
caso ¿Cuál sería el verdadero soporte territorial mayoritario de su
representación? || Añádase a lo anterior que una vez los congresistas son
elegidos (…) pasan a representar al pueblo, ni siquiera a sus electores,
precisamente porque la forma de organización del Estado colombiano es unitaria
y no autonómica ni federal.”
4.
Intervención de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia
A
través de concepto rendido por el Académico de Número Augusto Trujillo Muñoz, la Academia Colombiana
de Jurisprudencia solicitó a la
Corte que declarara la exequibilidad de la Ley 1127/07. Con este fin,
señaló en primer término que no es posible sostener la violación del
artículo 133 C.P.,
puesto que la representación del Pueblo no es predicable sólo del Senado de la República, sino
también de la Cámara
de Representantes. En ese orden de ideas, resulta desacertado predicar que la
norma acusada desconoce el modelo de representación política previsto en la Constitución.
De
acuerdo con el anterior razonamiento, la Academia sostuvo en segundo lugar que la
descentralización administrativa dispuesta por la Carta Política
hace que los intereses de las regiones “justifiquen que las entidades
territoriales sean titulares de unas facultades para regir su vida interior,
dentro de un Estado que las integra, pero que las reconoce autónomas.” Así,
el reconocimiento del grado de la autonomía de las regiones hace que el
legislador pueda establecer instancias para la gestión de sus intereses, como
es el caso de las CRI, sin que ello conculque el principio de Estado unitario. Esto
debido a que resulta legítimo de la perspectiva constitucional que el Congreso,
consciente de la existencia de unas realidades territoriales específicas,
proceda a atenderlas a través de las CRI.
En
tercer lugar, el interviniente expone como la creación de las CRI no es
incompatible con el diseño institucional que prevé circunscripciones
especiales. En criterio de la
Academia, el hecho que la Ley 1127/07 incluya dentro de las CRI a los
parlamentarios elegidos por esas circunscripciones es corolario de la
materialización del principio de igualdad, el cual resultaría afectado “si
sus representantes no tiene acceso a una comisión parlamentaria de la cual
forman parte representantes del resto de los colombianos.”
Del
mismo modo, señala que la norma demandada no es incompatible con la
independencia de las cámaras, puesto que la creación de comisiones es un asunto
inherente a sus competencias, por lo que la Ley acusada es apenas una reforma a su propio
reglamento, circunstancia en nada ajena a sus posibilidades de configuración
legislativa.
Finalmente,
la Academia estima
que, como lo señala la demanda, las CRI promueven la regionalización del país. Empero,
esta consecuencia jurídica es un asunto que subyace a los propósitos
constitucionales respecto de las entidades territoriales. Así, dicha regionalización
“está contenida, entre otros, en los artículos 306 y 307 superiores”, disposiciones
que en tanto promueven la descentralización administrativa y la autonomía de
las entidades territoriales, sirven de base para acreditar la compatibilidad entre
las CRI y el principio de Estado unitario.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación rindió el
concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en
el que solicita a la Corte
la declaratoria de inexequibilidad de la
Ley 1127/07.
Con base en los cargos planteados en la demanda,
el Ministerio Público identifica dos problemas jurídicos definidos. De un lado,
debe definirse si la creación de las CRI compuestas, cada una de las mismas,
por parlamentarios elegidos por circunscripciones territoriales y nacionales,
vulneró las finalidades de las circunscripciones nacionales, en cuanto que los
elegidos por éstas pasan a representar intereses regionales específicos y no a la Nación en general o
a la totalidad de los electores de la circunscripción especial. De otro, tendrá
que establecerse si las CRI violan el principio de economía por la duplicidad
de funciones en que se incurre, debido a que las mismas ya están asignadas al
Congreso en su organización institucional.
En cuanto a lo primero, considera que la
conformación electoral del Congreso de la República no crea ninguna diferencia para el
cumplimiento de las funciones al interior de sus dos cámaras, razón por la que
la creación de las CRI y la composición de las mismas no tienen ninguna
incidencia en la actividad legislativa. Para la Vista Fiscal, el
ejercicio de la representación política es un asunto de responsabilidad que depende
del elegido en relación con su procedencia y no de la organización
institucional del Congreso.
De
acuerdo con el Procurador General, la razón de ser de las diferentes
circunscripciones electorales para la conformación del Congreso de la República es la
de ampliar el espectro de participación democrática, combinando la tradicional
representación regional con la proveniente de la organización de la sociedad
civil en sus diversas expresiones y la correspondiente a las acciones
afirmativas constitucionales para garantizar la participación política de
grupos étnicos y de minorías políticas. Por lo tanto, una vez elegidos, en el
Senado de la
República y en la Cámara de Representantes, los parlamentarios
cumplen exactamente las mismas funciones constituyentes, legislativas, de
control político y electorales, y sus decisiones o votos tienen igual valor. Así,
desde el punto de vista estructural y funcional, la creación y composición de
las comisiones regionales interparlamentarias no tienen ninguna incidencia en
las actividades del Congreso de la República ni resquebrajan la unidad de la Nación.
Otra
cosa muy diferente es la responsabilidad del parlamentario que es elegido por
cada una de las circunscripciones, en cuanto a los intereses que representa, lo
cual es un asunto de conciencia y de control por parte de su partido y de sus
electores, según lo prevé el artículo 133 Superior. Dicha responsabilidad
política no tiene, para el Ministerio Público, ninguna incidencia respecto de
las citadas comisiones.
No
obstante, la constitucionalidad de la norma acusada sí se muestra problemática
respecto del segundo problema jurídico. En efecto, el Ministerio Público
advierte que la duplicidad de funciones de las CRI en relación con las que
cumplen las plenarias y las comisiones permanentes del Congreso de la República,
vulnera la competencia constitucional exclusiva de estas últimas para cumplir
las funciones asignadas también a las primeras, al igual que la separación
funcional de la rama ejecutiva por desproporción injustificada del ejercicio
del control del poder político.
Para
sustentar esta conclusión, señala que las funciones de control político que la Ley 1127/07 adscribe a las CRI
son en todo análogas a las que tiene el Congreso, de conformidad con lo reglado
en los artículos 135, 137 y 208 de la Constitución
Política. Estas funciones, resalta, comprenden el control
político en el orden territorial, lo que demuestra la duplicidad de funciones
entre el Congreso y las CRI. Por lo tanto, resulta claramente afectado el
principio de economía de la función administrativa. Sobre el particular, el
Procurador General expone lo siguiente:
“En general, el control político de los asuntos del
orden nacional está en cabeza del Congreso de la República, el
cual se ejerce sobre el gobierno y la administración, incluyendo las
gobernaciones y las alcaldías, a través de las reuniones plenarias de
sus cámaras y de las comisiones constitucionales permanentes
(Constitución Política, artículos 114, 115, 138, 142).
De acuerdo con lo contemplado en los artículos 135,
137 y 208 de la Carta,
para el ejercicio de dicho control, incluyendo lo pertinente en asuntos
nacionales manifestados en el orden territorial, el Parlamento tiene las
siguientes funciones:
a) Adelantar
debates sobre todos los asuntos del orden nacional, lo que abarca los que
tienen incidencia en las regiones.
b) Citar y
requerir a los ministros, directores de departamentos administrativos y
superintendentes y demás funcionarios de la rama ejecutiva nacional y
territorial, e imponer la moción de censura en los casos procedentes.
c) Emplazar
a personas naturales y jurídicas para que asistan a los debates o rindan
declaraciones.
d) Pronunciarse
sobre proyectos de ley o de acto legislativo, los planes nacionales de
presupuesto o los presupuestos generales de rentas y gastos nacionales, cuando
participan y actúan con voz y voto en el trámite de los mismos.
e) Recabar
del gobierno la cooperación de los organismos de la administración pública para
el mejor desempeño de sus atribuciones, lo que incluye la intervención de las
autoridades para la solución de los problemas regionales (En esto emplean gran
parte de su tiempo los congresistas).
f) Formular recomendaciones respetuosas a los
gobiernos Nacional y territoriales sobre la adopción de decisiones que estén
orientadas a las soluciones de los problemas que les compete resolver,
incluidos los regionales.
4.3. En relación con los asuntos nacionales que se
manifiestan en las regiones, se
observa que existe una dualidad de funciones de control político entre las
ejercidas por las plenarias del Congreso de la República y sus
comisiones constitucionales permanentes, por una parte, y las asignadas a las
comisiones regionales interparlamentarias, de otra parte.
Tal situación vulnera el principio de economía de la
función pública, no por la duplicidad de funciones en si misma, sino porque, a
partir de esa dualidad, las funciones asignadas a las comisiones regionales
interparlamentarias invaden la competencia exclusiva de control
político de las comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias del
Congreso de la
República.
La anomalía se configura si se tiene que, por mandato
superior, el control político de los asuntos de gobierno y de administración
del orden nacional, incluyendo a las gobernaciones y las alcaldías,
le corresponde ejercerlo al Congreso de la República, únicamente a través de las
plenarias o de las comisiones permanentes (estas últimas son las que tramitan
en primer debate los proyectos de acto legislativo y de ley y que, de acuerdo
con la Ley 3 de
1992, son siete).” (Subrayas y negrillas originales).
Así,
con base en las consideraciones expuestas, el Procurador General concluye que
las CRI comprometen la separación funcional del poder público, en lo
correspondiente a la rama ejecutiva, incluidas las gobernaciones y alcaldías,
por la desmesurada invasión fáctica en el ejercicio de sus funciones sin
justificación razonable, debido al exceso de control político al que se pueden
ver sometidos sus funcionarios. Ello en tanto, “además de atender las
citaciones, requerimientos y peticiones de las actuales siete (7) comisiones
constitucionales permanentes, de ahora en adelante los funcionarios de la rama
ejecutiva del poder público deben responder al mismo control político ejercido
por las treinta y tres (33) comisiones regionales interparlamentarias. ¡Se
trata de un incremento de más del 400% en el ejercicio del control político
(petición de información, requerimientos, debates, recomendaciones, presiones,
etc.)!”. Por ende, la norma acusada debe ser declarada inexequible por la Corte.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución,
corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra un aparte de una disposición que forma parte de una Ley.
Problemas
jurídicos y metodología de la decisión
2.
Las censuras formuladas por el ciudadano Rodríguez Navarro versan sobre dos
aspectos definidos, relativos a la presunta incompatibilidad de la Ley 1127/07 con (i) el
modelo constitucional de elección del Senado de la República a
través de una circunscripción nacional, lo que impide que su mandato pueda
comprenderse de forma regional. Del mismo modo, afecta el mandato
representativo de los Congresistas nombrados por comunidades étnicas o
políticas, quienes agenciarían intereses regionales, distintos a los que fundamentaron
dicho mandato. Por último, dentro de este nivel de análisis, resulta afectado
el principio de Estado unitario, en tanto la regionalización del mandato de los
Senadores provocaría que sus funciones legislativas se concentrarían en la
satisfacción del interés de los electores de una sola circunscripción, en
perjuicio de las regiones con menor censo electoral, que no podrían constituir
mayoría en la votación de un senador y, por ende, no tendrían representación
senatorial en las CRI; (ii) el principio de economía, propio de la
función administrativa, ya que las CRI ejercerían las mismas funciones
constitucionales que actualmente ejercen los representantes a la cámara,
quienes en razón de su modo de elección, son los genuinos voceros de los
intereses regionales.
Ante
los problemas propuestos, un grupo de intervinientes confieren legitimidad
constitucional a las CRI, pues consideran que la representación de los
intereses regionales en el Congreso es una finalidad compatible con la
intención de la
Carta Política de fortalecer las entidades territoriales, a
través de mecanismos de descentralización en el ejercicio de la representación
política. Bajo esta perspectiva, las CRI reforzarían la discusión acerca de las
necesidades locales y el ejercicio del control político, en aras de la satisfacción
de los mencionados intereses. Con base en estos criterios, para los
intervinientes es clara la legitimidad constitucional que los senadores
agencien dichos intereses y necesidades respecto de las regiones en la que han
obtenido mayor votación y al interior de las CRI. Antes bien, las actividades
que desarrollan las CRI permiten honrar de mejor modo el mandato democrático
que reciben los senadores, en tanto el sustento de la participación en la
comisión regional proviene, precisamente, de la decisión del electorado. Por
último, el grupo de intervinientes en cita considera que las CRI son plenamente
compatibles con el principio de Estado unitario, pues la misma Carta Política
otorga a las regiones un grado de autonomía que, como en el caso de la ley acusada,
puede traducirse en mecanismos concretos de participación territorial al
interior del Congreso.
En
contraposición a lo anterior, uno de los intervinientes considera que la Ley 1127/07 se opone a la Constitución
Política, debido a que el diseño institucional para la
elección de los Senadores no permite, en todos los casos, evidenciar su origen
geográfico; circunstancia que concurre en el caso de las listas únicas sin voto
preferente. Por lo tanto, la norma acusada configura una discriminación
injustificada, pues excluye a dichos senadores de la posibilidad de participar
en las CRI.
El
Procurador General desestima la censura sobre la fragmentación del mandato nacional
del Senado, al considerar que la participación de los senadores en las CRI, en
nada afecta el ejercicio de las competencias constitucionales de las cámaras
legislativas. No obstante, la norma acusada se muestra problemática respecto
del principio de economía, propio de la función pública. Ello en tanto las CRI
duplican las competencias de control político regional, de las que son
titulares las distintas comisiones constitucionales permanentes, al igual que
las plenarias de cada cámara. Además, la instauración de las 33 CRI, una por
cada circunscripción territorial, compromete la separación funcional de las
ramas del poder público, habida cuenta el aumento exponencial de las instancias
de control político.
3.
De acuerdo con las tesis expuestas, la
Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
3.1.
¿Las comisiones regionales interparlamentarias, en tanto están parcialmente integradas
por los senadores y los representantes a la cámara por circunscripciones especiales
de conformidad con la circunscripción electoral en la que obtuvieron la más
alta votación, configuran una fragmentación del mandato democrático
representativo, incompatible con el modelo institucional de elección de estos
congresistas?
3.2.
¿La imposibilidad de incorporar a las comisiones regionales interparlamentarias
a los congresistas elegidos en listas únicas sin voto preferente configura una
discriminación injustificada y afecta los propósitos constitucionales del Acto
Legislativo sobre reforma política?
3.3.
¿La multiplicación de las instancias de control político que contrae la
creación de las comisiones regionales interparlamentarias, es contraria al
principio de economía de la función pública y a la autonomía de las ramas del
poder público?
Para
resolver estas controversias y con el fin de otorgar un preciso orden
metodológico a la decisión, la
Corte hará un análisis general del contenido de la ley
acusada. Luego, asumirá el estudio de las tres problemáticas citadas, según la
enumeración expuesta.
Materia
de la Ley 1127/07
4.
La Ley 1127/07
tiene como propósito reformar la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso en el
sentido de adicionar a las comisiones existentes, las comisiones regionales
interparlamentarias (Art. 1º). Habrá una comisión por cada circunscripción
electoral y cada una de ellas estará integrada por (i) los senadores de
conformidad con la circunscripción en la que hayan obtenido el mayor número de
votos; (ii) los representantes a la Cámara elegidos por cada circunscripción; (iii)
los representantes a la
Cámara elegidos por circunscripciones especiales, de acuerdo
con la circunscripción en la que hubieran obtenido el mayor número de votos. (Art.
2).
La
composición nominal de cada CRI deberá determinarse a través de resolución
expedida por los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, al inicio de cada legislatura (Art. 2).
Las
funciones de las CRI, previstas en el artículo 2º pueden agruparse en tres
grupos. Aquellas relacionadas con el ejercicio del control político, otras con
el agenciamiento de los intereses regionales ante las autoridades del Estado y
finalmente otras de intervención en el procedimiento legislativo de iniciativas
relacionadas con los mencionados intereses.
Así,
dentro las funciones de control político están la posibilidad de citar,
requerir o invitar a distintos funcionarios de la Rama Ejecutiva, en
los niveles nacional y municipal, con el objeto que informen acerca de asuntos
regionales relacionados con sus funciones. Igualmente, en lo que tiene que ver con
la gestión de estos asuntos, se destacan las funciones de (i) adelantar
audiencias sobre la problemática de cada circunscripción; (ii) solicitar
la intervención de autoridades y organismos de control, a fin de solucionar la
problemática de la región; y (iii) formular recomendaciones respetuosas
a los Gobiernos nacional y territorial, respecto de la adopción de políticas
dirigidas a solucionar los problemas regionales. Por último, en lo relativo a
la intervención en el procedimiento legislativo, las CRI están facultadas para
pronunciarse sobre proyectos de actos de ley y de acto legislativo, en cuanto
afecten el interés regional, al igual que para emitir concepto sobre las leyes que
adopten el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de Rentas y
Gastos, en lo referente a su impacto regional.
Finalmente,
la Ley acusada estipula
las condiciones de reunión y funcionamiento de las CRI. Al respecto, se
establecen las reglas sobre convocatoria, lugares de reunión, autoridades al
interior de la comisión, actas, transmisiones por televisión y la posibilidad que
varias comisiones se reúnan con los mismos fines y propósitos anteriormente
enunciados.
Verificadas
de esta manera las materias de que trata la disposición acusada, pasa la Corte a resolver los
problemas jurídicos enumerados en el apartado precedente.
La
integración de las comisiones regionales interparlamentarias es incompatible
con el mandato democrático representativo del Congreso
5.
El diseño institucional colombiano, que prevé un Congreso bicameral con orígenes
representativos diferenciados, contrae consecuencias de primer orden desde la
perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene que ver con su
incidencia en las formas de representación democrática y el balance de poderes
entre las cámaras legislativas.
Como
lo ha identificado la doctrina,[2] el bicameralismo
es funcional a la representación de intereses distintos en cada una de las
cámaras, en la medida que el origen democrático de cada una de ellas suele ser
distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras permite el ejercicio de
un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en tanto una de las
células legislativas está facultada para ejercer control político sobre la otra,
de suerte que opera como barrera de los excesos en que pudiere incurrir.
La
existencia de dos cámaras, que concurren en el trámite de los proyectos de ley
a través del ejercicio de idénticas competencias, es un instrumento que permite
el mejoramiento de la actividad de producción legislativa, en tanto cada cámara
funciona como instancia de control de las iniciativas discutidas y aprobadas
por la otra. Por último, el bicameralismo permite la producción de resultados
legislativos más estables, en tanto obliga que la aprobación de los proyectos
de ley esté precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a
que las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia.
6.
Para el caso colombiano, a los fines antes anotados debe sumarse el aumento de
los espacios de representación de las entidades territoriales en las instancias
nacionales de decisión política,[3]
objetivo que se logra a través de la elección de los Representantes a la Cámara a través de
circunscripciones territoriales (Art. 176 C.P.). A esta manera de designación se
contrapone el método de composición del Senado de la República, el
cual es elegido por circunscripción nacional, aunado a la circunscripción
especial para comunidades indígenas. (Art. 171 C.P.).
Tal
modelo de elección de los miembros del Congreso permite afirmar, como lo ha
señalado esta Corte en decisiones anteriores, que en la composición de la Cámara de
Representantes concurren dos factores. Uno territorial, dirigido a ampliar las
instancias de representación mínima para las regiones y otro democrático, que
responde a que los habitantes de cada circunscripción territorial obtengan
representación en el Congreso, proporcional a su población.
En
ese sentido, la jurisprudencia de este Tribunal ha considerado que un “análisis
histórico de las razones que llevaron a mantener el bicameralismo en la Constitución
Política de 1991, y particularmente a consagrar la forma de
elección de la Cámara
de Representantes según lo prescrito en el artículo 176 superior, revela que el
constituyente estuvo animado del propósito de ampliar los espacios de
representación con fundamento en factores territoriales. En efecto, uno de los
objetivos que persiguió la
Asamblea Nacional Constituyente fue el de mejorar de manera
general la representatividad del Congreso de la República, para
lo cual se consideró necesario revisar su sistema de elección. Con este
propósito se introdujo la circunscripción nacional para la elección del Senado,
estimando que así se abriría espacio a las minorías y nuevas fuerzas políticas
sociales[4], y con la misma
finalidad se promovió la representación de las comunidades de las entidades
territoriales que por su escasa población no tenían entonces influencia en la Cámara de
Representantes[5]. Para lograr este
objetivo se consagró el referido artículo 176 de la Constitución
que, al asegurar que habría por lo menos dos representantes por cada
circunscripción electoral, abrió un espacio para la representación permanente
de las comunidades asentadas en aquellas circunscripciones que no estaban
teniendo tal representación congresional. || Así pues, si bien la
representación en nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de
que las entidades territoriales se encuentren representadas como tales y en
igualdad de condiciones dentro del órgano legislativo -a la manera en que
sucede en las cámaras representativas de los estados asociados en los estados
federales-, dicha representación democrática sí toma en consideración factores
territoriales para asegurar que la población de cada circunscripción (no la
circunscripción misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo
legislativo.[6]
Para
el caso del Senado de la
República, en cambio, el modo de elección a través de
circunscripción nacional ordinaria y especial para el caso de las comunidades
indígenas (Art. 171 C.P.),
se explica en el fortalecimiento del factor democrático. En ese sentido, como
lo indicó la jurisprudencia citada, el mandato representativo nacional de los
Senadores pretende que las minorías obtengan asiento en esa célula legislativa,
superándose con ello el modelo mayoritario para la elección al interior de la
circunscripción territorial, como sucedía al amparo de la Constitución
anterior.[7]
7.
Bajo esta perspectiva, la Carta Política de 1991 dispone un sistema mixto
de representación al interior de las cámaras legislativas, mediante el cual (i)
se estimula la participación de las entidades territoriales,
estableciéndose una representación mínima de la población de cada
circunscripción en la
Cámara de Representantes, al igual que se garantiza el principio democrático representativo
a través de la proporcionalidad entre el número de representantes y la población
de cada circunscripción territorial; (ii) se establece un modo de
representación nacional para el caso del Senado de la República, lo que
facilita la participación de las minorías; (iii) se refuerza la
participación de dichas minorías, en especial las étnicas y políticas, a través
de la estipulación de curules especiales para estos grupos, tanto en el Senado
como en la Cámara.
El
régimen de composición mixto del Congreso de la República,
empero, no significa que la Constitución plantee una diferencia de grado
entre el nivel de representación democrática de los Senadores y los
Representantes a la
Cámara. Ello en tanto la Carta Política
dispone expresamente que los miembros de cuerpos colegiados de elección
directa, como es por excelencia el Congreso, representan al Pueblo y deberán
actuar consultando el bien común (Art. 133 C.P.).
Así,
es necesario distinguir entre el método de composición del Congreso y la índole
del mandato representativo. En cuanto a lo primero, se ha indicado que el
régimen de composición está institucionalmente diseñado de modo tal que las
regiones y las mayorías étnicas y políticas obtengan instancias adecuadas de
participación en el Legislativo. Respecto a lo segundo, es evidente que una vez
conformado el Congreso, el mandato que ejercen los congresistas refiere a la Nación colombiana,
sin perjuicio de las formas especiales de representación de minorías a las que
se hará referencia en apartado posterior. No de otra manera se entiende que en
las diversas facetas de la actividad legislativa (producción normativa, control
político, elección e investigación de determinados funcionarios, etc.), los
congresistas deban actuar, por expreso mandato constitucional, a favor de los
intereses del Pueblo soberano.
8.
La Ley 1127/07
adiciona el Reglamento del Congreso, en el sentido de incorporar comisiones
regionales interparlamentarias, cuyo objeto es la representación de los
intereses de las circunscripciones territoriales. Estas comisiones ofrecen
problemas jurídico – constitucionales en el aspecto concreto de su composición.
Ello debido a que en la misma hacen parte congresistas que tienen un origen
democrático representativo de índole nacional, como sucede con los senadores
elegidos por circunscripción ordinaria, o que representan minorías étnicas o
políticas, caso en el que se encuentran los senadores elegidos por
circunscripción especial indígena y los representantes a la cámara por minorías
indígenas, afrocolombianas y políticas. En cada uno de estos casos, el
demandante considera que opera una forma de deslegitimación del mandato
representativo, a través de dos cauces diferenciados. El primero, relacionado
con un fraccionamiento del mandato de los senadores elegidos por
circunscripción nacional, quienes a pesar de contar entre sus electores con
ciudadanos habitantes de distintas circunscripciones territoriales,
concentrarían su mandato en la representación de sólo una porción de su electorado,
en virtud de su participación a las CRI. El segundo, que tiene que ver con los
senadores y representantes a la Cámara elegidos por minorías, caso en el cual la
pertenencia a las CRI desnaturalizaría el carácter de su mandato, puesto que
entrarían a agenciar los intereses de la región correspondiente, en detrimento
de su condición de voceros de las minorías de que se trate.
9.
Para la Corte,
el legislador orgánico, al estipular las CRI, confunde los planos del método de
composición del Congreso y la índole del mandado democrático representativo,
antes expuestos. En efecto, la existencia de circunscripciones territoriales
para la elección del Congreso de manera alguna significa que exista una
diferencia en el grado de representación de los senadores y representantes a la Cámara, no obstante
que los primeros son elegidos por circunscripción nacional y dos de ellos, en
circunscripción especial de los pueblos indígenas y los segundos en
circunscripción territorial, también con representación en circunscripción
especial de las minorías étnicas, políticas y de los colombianos en el
exterior.
La Sala insiste que una vez definida la composición del
Congreso, los parlamentarios elegidos deben actuar en representación de todos
los colombianos, esto es, están llamados a agenciar el interés general en tanto
parámetro esencial para el ejercicio de la actividad legislativa, en los
términos previstos por el artículo 133 Superior, lo que excluye la posibilidad
que el ejercicio de la mandato representativo se concentre en los intereses de
un determinado departamento y región. Como se indicó en el fundamento jurídico 4
de esta sentencia, las CRI tienen por objeto gestionar los intereses de las
regiones donde sus integrantes tuvieron mayores votaciones. Este objetivo, a la
luz de la doctrina expuesta, involucra una fragmentación del mandato
democrático que contradice lo consagrado en el artículo 133 C.P.
10. Ante la posición expuesta, algunos intervinientes
en el presente proceso señalan que las CRI tienen legitimidad constitucional,
puesto que son expresión de la descentralización de las regiones por la que
propugna el Estatuto Superior. Al respecto, la Corte debe precisar que de acuerdo a como lo ha
considerado su jurisprudencia, la descentralización administrativa y el régimen
de autonomía de las regiones versa su diferencia del principio de Estado
unitario en la medida en que éste “implica que existe un solo legislador;
descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes
del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas
funciones en sus manos y autonomía significa la capacidad de gestión
independiente de los asuntos propios. Etimológicamente, autonomía significa
autonormarse, y de ella se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad
de dictar normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus órganos de
gobierno; c. Poder de gestión de sus propios intereses y d. Suficiencia
financiera para el desempeño de sus competencias. || Ahora bien, existen varios
tipos de descentralización, a saber: territorial, funcional o por servicios,
por colaboración y, finalmente, por estatuto personal. La descentralización
territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones
administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales
se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La
descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de
competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para
ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos,
las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta. La descentralización por
colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones
administrativas (art. 123 inciso 3º C.P.), v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional
de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto personal, cuyo
concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica.”[8]
De
lo expuesto se tiene que la descentralización está relacionada con el traslado
de funciones administrativas a las entidades territoriales, a partir de un
diseño institucional que les confiere un grado de autonomía, el cual les
permite regularse por sus propias normas para la gestión de sus intereses. Estas
facultades de índole administrativa que otorga la Constitución a
las entidades territoriales, no pueden confundirse con las competencias
políticas que le corresponden a las autoridades y órganos nacionales, como lo
es el Congreso de la
República. Ello debido a que dichas autoridades y órganos son
expresión del carácter unitario del Estado colombiano (Art. 1º C.P.), por lo
que son incompatibles con la fragmentación del mandato democrático
representativo a favor de las regiones.
Por
supuesto, lo aquí señalado no se contrapone a la eficacia y el carácter
expansivo del principio de autonomía regional que prevé la Constitución,
sino en la necesidad de hacer compatible esta previsión con las implicaciones
del Estado unitario y la representación nacional del Congreso. Las regiones
están plenamente facultades para ejercer todas las competencias de autogobierno
que les reconoce la
Carta Política, posibilidad que en todo caso carece de un
alcance tal que modifique el vínculo inescindible entre el ejercicio del
mandato democrático representativo de los congresistas y la protección de los
intereses nacionales.
11.
De otro lado, el modo de integración de las CRI ofrece dificultades adicionales,
esta vez respecto del carácter particular de la representación democrática que
ejercen los parlamentarios elegidos por minorías étnicas y políticas. En este
caso, debe tenerse en cuenta que para el caso de estos congresistas, su mandato
no solamente está sustentado en un criterio de mayoría y elección directa, sino
que contiene un vínculo identitario entre el parlamentario y la minoría étnica
o política que representa.
Sobre
este particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado los aspectos
centrales de dicho vínculo. Así, en la decisión que estudió la
constitucionalidad del proyecto que culminó con la constitucionalidad de la Ley Estatutaria
649 de 2001, que regula las circunscripciones especiales en la Cámara de
Representantes, la Corte
advirtió, en primer término, que la consagración de dichas instancias de
participación parlamentaria fortalece la participación democrática y el
pluralismo. Ello en tanto “Por una parte, enriquece la composición de la Cámara de
Representantes, dotando de vocería efectiva en tal Corporación a cuatro
categorías sociales que tienen en común el hecho de ocupar una posición
marginal frente a las instancias decisorias nacionales y que, en ese sentido,
se pueden definir como verdaderas "minorías", desde el punto de vista
político, étnico y social. Por otra, trasciende la noción clásica de la
ciudadanía en tanto atributo formal de individuos abstractos, admitiendo que
una parte esencial y constitutiva de la subjetividad humana está dada por la
pertenencia a un grupo determinado, y que, en ciertos casos -como los de los
pueblos indígenas y las comunidades negras-, dicha adscripción es de tal
importancia para los individuos que la comparten, que constituye el marco
referencial de su visión del mundo y de su identidad, por lo cual se trata de
un hecho social digno de ser reconocido y protegido con medidas que, como ésta,
vayan más allá de la simple retórica. || Con ello se logrará un efecto
doblemente benéfico. Primero, se contribuirá a consolidar al Congreso como un
eje articulador de la diversidad material que caracteriza al pueblo colombiano.
Segundo, se materializará una de las principales condiciones de posibilidad, no
sólo de la participación efectiva de los grupos étnicos en el diseño de las
políticas nacionales, sino de su existencia misma en tanto agrupaciones
identitarias diferenciadas, puesto que es al Congreso a quien compete, en
primera instancia, adoptar las decisiones tendientes a coordinar la
interrelación armónica de las distintas culturas que conviven en el país -por
ejemplo, a través de la expedición de la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial-, y a tomar medidas que favorezcan a los grupos
que, como éstos, han sido tradicionalmente marginados de los beneficios que
conlleva la inserción activa en la vida nacional[9].
Asimismo, en lo relativo a las minorías políticas, permitirá que éstas ingresen
al foro democrático, enriqueciendo el debate legislativo como portavoces de
intereses sociales legítimos; y en lo tocante a los colombianos residentes en
el exterior, no sólo facilitará que se canalice la expresión de sus múltiples y
diversas necesidades a través de un representante común a la Cámara, sino que
fomentará su proceso organizativo, lo cual es especialmente importante en un
momento histórico en el cual, por diversas causas convergentes, casi el diez
por ciento de la población colombiana se encuentra en territorios foráneos[10] .”[11]
El
vínculo entre circunscripciones especiales y reforzamiento del pluralismo
democrático exige, por ende, que los congresistas elegidos en representación de
estas minorías adquieran un mandato suficientemente definido, esto es, que
tenga origen en los electores que pertenezcan a dicha minoría. Este
requerimiento tiene efectos concretos en cuanto al modo de circunscripción, que
en todo caso deberá entenderse de carácter nacional, tanto para el caso de los
senadores indígenas, como en el de los representantes a la cámara por minorías
étnicas y políticas. Acerca de estos últimos, la jurisprudencia en comento
señaló que “de conformidad con el artículo primero del proyecto, esta es una
circunscripción especial de alcance nacional. Ello implica que ha sido creada y
organizada, no en función de un territorio determinado, sino de ciertos grupos
sociales cuya participación se busca fomentar, y que se encuentran distribuidos
por todo el país, o, como en el caso de los colombianos residentes en el
exterior, por todo el globo. La cualificación de nacional, conlleva también que
esta circunscripción se encuentra abierta a la participación de todo el
electorado; es decir, que cualquier colombiano, pertenezca o no a alguno de los
cuatro grupos que contempla la norma, puede votar por los candidatos que se
postulen a través de ella, a diferencia de lo que ocurre en la circunscripción
territorial ordinaria de la
Cámara de Representantes, por la cual sólo podrán votar los
habitantes del territorio correspondiente. || La posibilidad de que cualquier
ciudadano participe, como elector, en esta circunscripción, encuentra sustento
constitucional, en la medida en que, si bien se pretende dotar de
representación a ciertos grupos específicos, para hacerlo es indispensable, por
virtud del artículo 1 de la
Carta, consultar el interés general, dentro del cual se
entiende incluido el interés particular de tales colectividades; por ello, es
necesario que sea la totalidad de los ciudadanos la que decida quienes habrán
de ejercer este cargo.”[12]
El
precedente expuesto permite concluir, entonces, que el mandato representativo
para el caso de los senadores de circunscripción especial indígena y los
representantes a la
Cámara por minorías étnicas y políticas tiene una connotación
identitaria, que asegura la representación de los habitantes pertenecientes a
dicha minoría. Este electorado, en razón a que no responde necesariamente a un
criterio geográfico sino enteramente poblacional, puede estar localizado en
cualquier circunscripción territorial, lo que implica que la elección de estos
dignatarios debe tener carácter nacional, a fin de asegurar la representación de
la minoría en condiciones de respeto a la democracia pluralista.
Es
claro que el modo de integración de las CRI impide que dicha representación
fundada en la identidad se ejerza en su verdadero sentido. Las comisiones
regionales, según lo dispuesto en la ley acusada, están diseñadas con el
objetivo unívoco de intermediar los intereses de las entidades territoriales
que conforman circunscripciones territoriales. Este diseño institucional no
otorga espacio alguno para la representación de los intereses y necesidades de
las minorías étnicas y políticas que, como se dijo, no responden a un criterio
de distribución territorial. Por ende, lo previsto en la disposición demandada
contraría los artículos 171 y 176
C.P, previsiones constitucionales que confieren
instancias de representación identitaria para dichas minorías.
La
integración de las comisiones regionales interparlamentarias es incompatible
con el sistema de elección fundado en las listas únicas
12.
Mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, el Congreso de la República reformó
algunas normas constitucionales, con el fin de implementar la denominada Reforma
Política. Los propósitos de esta reforma, como lo consideró la exposición de
motivos correspondiente y lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte, fueron el
fortalecimiento y modernización de los partidos políticos y la racionalización
y eficiencia del trámite legislativo.
Estos
objetivos generales encuadraban en una serie de modificaciones a la Carta Política,
que surgen como respuesta a la necesidad de un sistema electoral proclive a la
atomización de la representación política y al privilegio de la acción
individual de los congresistas, desarticulada de los programas y propósitos de
las colectividades a las que pertenecen. Así, como lo ha destacado la Corte, “todas estas
innovaciones, como se dijo, perseguían como designio la modernización de los
partidos políticos y la reforma del sistema electoral que, en la coyuntura
histórica por la que atravesaba la Nación cuando se aprobó la reforma, se consideró
inaplazable ante el carácter personalista y excesivamente fragmentario que
acusaba la actividad política, debido, entre otros factores, a la naturaleza
del sistema electoral diseñado por las normas constitucionales entonces
vigentes. Estimó el constituyente derivado, que en el panorama político
colombiano era excesivo el liderazgo local y personal, manifiesto en las
llamadas “micro empresas políticas”, el “clientelismo” y las “operaciones
avispa”, fenómenos todos estos que obstaculizaban la gobernabilidad y la
posibilidad de adoptar políticas públicas coherentes con programas de gobierno
respaldados por partidos fuertes, ideológicamente identificados y
mayoritariamente respaldados. || El constituyente derivado estimó que a la raíz
de los problemas de fragmentación y personalismo político que se detectaban, se
encontraban las propias normas constitucionales que organizaban nuestro sistema
electoral. Las reglas para la asignación de las curules en las elecciones para
corporaciones públicas determinaba esta situación, y merecía su urgente
reforma”.[13]
13.
En consonancia con la finalidad general de fortalecimiento de los partidos y
movimientos políticos, el Congreso reformuló los artículos 263 y 264 de la Constitución
Política, en el sentido que para los procesos de elección
popular de miembros de las corporaciones públicas, los partidos o movimientos
políticos deben presentar listas únicas, cuyo número de integrantes no podrá
exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección. De este
modo, cada lista accedería, en modo descendente, a tantos escaños tuviera
derecho, de acuerdo con el sistema de cifra repartidora y a condición que el
número de votos de la misma supere el umbral mínimo de participación del dos
(2%) por ciento de los votos sufragados en el Senado de la República o el
cincuenta (50%) por ciento del cuociente electoral, en el caso de las demás
corporaciones.
Ante
este modo de elección, uno de los aspectos que cobra mayor relevancia es la
manera en que se compone el orden de cada una de las listas únicas, pues el
mismo determinará la prelación de sus miembros para el acceso a las curules. Al
respecto, la Carta
establece dos posibilidades. En primer término, los partidos y movimientos
políticos pueden, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinar
el orden de los miembros y proponer a sus electores una lista única cerrada. En
consecuencia, los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y de acuerdo
con la votación obtenida, se distribuirán las curules en el orden fijado por el
partido o movimiento político.
La
alternativa a este modelo de elección es el de la lista única con voto
preferente. En este caso, los partidos y movimientos políticos confeccionan su
lista con una orden apenas provisional, pues los electores votan por la lista y
señalarán al candidato de su preferencia. Así, los sufragios se contabilizarán
a favor de la lista y la asignación hecha por los votantes será el criterio
definitivo para la reordenación de la misma, de modo que la asignación de
curules entre sus miembros se hará en orden descendente, empezando por el
candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes. En todo caso,
el elector está en la libertad de hacer o no uso del voto preferente, pues en
caso que se abstenga de hacerlo, su sufragio se contabilizará únicamente a
favor de la lista, para los efectos de la aplicación de la cifra repartidora y
umbral mínimo de participación, sin que tenga incidencia en la mencionada
reordenación.
Estas
dos modalidades de elección permiten concluir que sólo en el caso de las listas
únicas que prevean el voto preferente y el elector haga uso del mismo, será
posible adscribir sufragios a un candidato en específico, pues para los demás
eventos, los votos serán contabilizados a favor de la totalidad de los miembros
de la lista, quienes accederán a las curules en orden de prelación previsto por
el partido o movimiento político que representan. Sin embargo, tanto en uno
como en otro caso, la pretensión del constituyente derivado fue fortalecer los
partidos políticos, a través de la consagración de listas únicas para las
corporaciones públicas. Esta disposición, aunada a la del umbral mínimo de
participación, busca desestimular la práctica de las microempresas electorales,
la cual se ha mostrado especialmente nociva en términos de representatividad
democrática, según se tuvo oportunidad de indicar en apartado precedente.
14.
Como lo indicó uno de los intervinientes en el presente proceso, el método de
composición de las CRI entra en contradicción con el sistema de elección de los
miembros de las corporaciones públicas. En efecto, el criterio para la
designación de los senadores y los representantes a la cámara por minorías
étnicas y políticas en determinada comisión regional, es el de la
circunscripción territorial en la que hubiere obtenido, cada congresista individualmente
considerado, el mayor número de votos. La aplicación de esta fórmula, según lo
expuesto, sólo sería viable para el caso de los candidatos elegidos con base en
el uso del con voto preferente, pues es el único escenario donde es posible
adscribir sufragios a candidatos individualmente considerados. Es evidente que
la contabilización de votos individuales no es factible en las listas únicas
cerradas o en las que prevén el voto preferente sin que el elector haga uso del
mismo, pues en dichos eventos los ciudadanos votan únicamente a favor de la
lista, sin que su sufragio corresponda con alguno de sus miembros.
15.
La jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que, de ordinario, el control
de constitucionalidad se dirige respecto de disposiciones efectivamente
contenidas en una norma jurídica. Sin embargo, esta regla general encuentra
excepción para el caso de la inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa. Esta posibilidad se configura cuando el legislador expide una
disposición que confiere determinada consecuencia jurídica a un grupo de
supuestos de hecho con exclusión de otros, cuando tenía el deber constitucional
de extender los efectos a los grupos excluidos.
Así,
para que se configure este fenómeno, la doctrina sobre el particular prevé la
concurrencia de requisitos definidos. De este modo, la Corte ha señalado que “para
que el cargo de inconstitucionalidad por omisión pueda prosperar, es necesario
que se cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar de la
siguiente manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una
omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser
asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha
exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de
una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad
injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las
consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador”.[14]
16. A juicio de la
Corte, las condiciones enunciadas concurren respecto del
problema jurídico objeto de análisis en este apartado. En efecto, la omisión se
predica de una norma existente, que para el caso es el primer “artículo nuevo”
contenido en el artículo 2º de la
Ley acusada, disposición que prevé la composición de las CRI.
Esta norma estipula como criterio de adscripción a las comisiones regionales, la
circunscripción territorial en la que el congresista hubiera obtenido la mayor
cantidad de votos. Esta fórmula, como se indicó, es incompatible con la
posibilidad que los senadores y representantes a la Cámara por minorías
étnicas y políticas, elegidos con base en listas únicas sin voto preferente,
accedan a las CRI; del mismo modo que en los casos en que dichas listas
contemplen el voto preferente, sin que el elector haga uso del mismo. Ello en
tanto para esos eventos no es viable adscribir sufragios a los candidatos
individualmente considerados, sino solamente a la lista única. Así, el segundo
de los requisitos fijados en la regla jurisprudencial citada también resulta
acreditado, en razón a que la norma excluye de su supuesto fáctico a los
congresistas citados que son, en términos de representación democrática, en
todo asimilables a los parlamentarios elegidos con base en listas únicas con
voto preferente.
Precisamente,
de esta última consideración se deriva la comprobación del tercer requisito de
la omisión legislativa relativa. Es evidente que no existe ninguna razón de
naturaleza constitucional que justifique la exclusión de los congresistas elegidos
de la manera citada, de la composición de las CRI. Esto debido a que dicho grupo
de parlamentarios son igualmente titulares de un mandato representativo de los
habitantes de las circunscripciones electorales. Por lo tanto, el legislador no
estaba cobijado por razón objetiva o suficiente que le permitiera prever un
modo de composición de las CRI que excluyera al grupo de congresistas en
mención. En ese sentido, se está ante una discriminación injustificada en
contra de los senadores y los representantes a la Cámara por minorías
étnicas y políticas quienes, debido a que por su método de elección, que no
prevé votos que puedan contabilizarse a favor de cada candidato individualmente
considerado, son marginados de la composición de las CRI. Esta exclusión,
además, resulta contradictoria con los preceptos constitucionales que otorgan
legitimidad a la posibilidad que los partidos y movimientos políticos, a través
de sus mecanismos democráticos internos, determinen el orden de las listas
únicas de los candidatos a las corporaciones públicas.
Conclusión
17. La fórmula de composición de las CRI es contraria
a la
Constitución Política, debido a que es incompatible con (i)
el carácter nacional e indivisible del mandato democrático representativo
de que son titulares los congresistas en el Estado unitario; (ii) la
representación identitaria de los congresistas elegidos por circunscripciones
especiales de minorías étnicas y políticas, inasible por fórmulas de
distribución regional; y (iii) el método de elección de los congresistas
a partir de listas únicas que prescindan, merced en su composición o la
decisión del elector, del mecanismo de voto preferente.
Para la
Corte, el estudio adelantado en esta decisión otorga los
elementos de juicios suficientes para concluir que la composición de las
comisiones regionales interparlamentarias es un aspecto estructural del diseño
institucional propuesto por el legislador orgánico, en tanto define a dichas
comisiones como instancias de representación regional al interior del Congreso.
En ese sentido, cuestionada la constitucionalidad de dicha fórmula de
integración, la inexequibilidad se extiende a la totalidad de la Ley.
Así, no resulta necesario adentrarse en el estudio de
los demás problemas jurídicos identificados en el fundamento 3 de esta
sentencia, puesto que del análisis de las materias anteriormente expuestas, se
concluye la inconstitucionalidad de la
Ley 1127/07.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE la Ley
1127 de 2007 “por medio de la cual
se adiciona la Sección
5ª al Capítulo IV del Título II de la
Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las
Comisiones Regionales Interparlamentarias.”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO A LA SENTENCIA
C-225/08
REPRESENTACION
DE LOS INTERESES DE LAS REGIONES AL INTERIOR DEL CONGRESO-La Constitución no impide establecer instancias de
participación (Aclaración de voto)
El sistema mixto de elección de los
parlamentarios, en el que concurre la participación nacional, territorial y de
las minorías étnicas y políticas, confiere legitimidad a la posibilidad que el
legislador prevea instancias para la representación regional. El legislador se
encuentra facultado para establecer modificaciones en la organización
institucional del congreso, a fin de que se establezcan instancias de debate de
los intereses de las regiones.
COMISIONES
REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Pertenencia
de senador elegido por circunscripción nacional no afecta el ejercicio de sus
funciones al interior de las comisiones constitucionales, especiales y
accidentales (Aclaración de voto)
En cada una de las instancias el senador
estará facultado para ejercer el mandato representativo en relación con los
intereses de la circunscripción nacional, competencia que no se ve anulada ni
disminuida por el hecho de pertenecer a una CRI en particular. Estas mismas
consideraciones son predicables para el caso de los congresistas que
representan minorías étnicas y políticas, pues igual dichos congresistas
podrían agenciar los intereses de las minorías a las que representan y que
residan en la circunscripción territorial correspondiente.
COMISIONES
REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Son
instancias de reforzamiento de la participación democrática de las regiones al
interior del Congreso (Aclaración de voto)
COMISIONES
REGIONALES INTERPARLAMENTARIAS CRI-Presunta
duplicidad de funciones entre las CRI y las comisiones constitucionales
permanentes y las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes está basada en una
interpretación errónea de las competencias del Congreso. (Aclaración de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en
relación con la sentencia C-225 del 5 de marzo de 2008, en la que el Pleno de
esta Corporación decidió declarar la inexequibilidad de la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la Sección 5ª al
Capítulo IV del Título II de la
Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las
Comisiones Regionales Interparlamentarias.” Para ello, expongo los argumentos
siguientes:
1.
Comparto la razón de la decisión, en el sentido que la norma demandada
contraría la Carta
Política, puesto que la fórmula de composición de las
comisiones regionales interparlamentarias – CRI es inexequible, en tanto
incurre en una omisión legislativa relativa al excluir la participación de los
congresistas elegidos por listas únicas en las que (i) no se contempla la posibilidad del voto preferente; o (ii) se prevé ese mecanismo, pero el
elector se abstiene de utilizarlo, por lo que voto se adscribe a favor de la
lista y no de un candidato en particular.
Del mismo modo, concuerdo con la
Sala en que dicha fórmula de composición de las CRI es un
aspecto estructural del diseño institucional propuesto por el legislador
orgánico, por lo que su inexequibilidad se extiende a los demás aspectos
regulados por la Ley
1127/07.
2.
Sin embargo, me aparto de lo considerado por la Corte en el sentido que la Constitución
impide al legislador orgánico establecer instancias de representación de los
intereses de las regiones al interior del Congreso. Como se sostuvo en la ponencia original, del
sistema mixto de elección de los parlamentarios, en el que concurre la
participación nacional, territorial y de las minorías étnicas y políticas,
confiere legitimidad a la posibilidad que el legislador prevea instancias para
la representación regional. Si, como se
sostiene en la sentencia adoptada por el Pleno, que dentro de los objetivos
perseguidos por el Constituyente con la redefinición del modelo de adscripción
de las curules en el Congreso está la consolidación de instancias de
representación política a favor de las entidades territoriales; el legislador
se encuentra prima facie facultado
para establecer modificaciones en la organización institucional del Congreso, a
fin que se establezcan instancias de debate de los intereses de las regiones.
Esta
posibilidad de arreglo institucional no es incompatible con el carácter
nacional del mandato democrático representativo que ostentan los senadores de la República. En mi criterio, la posición
adoptada por la mayoría, que acepta como válida dicha contradicción, está
basada en una interpretación del contenido y alcance de las CRI que va más allá
de la materia misma de la Ley
acusada. Como se indicó en el fundamento
jurídico 4 de la sentencia, las funciones a cargo de las CRI están relacionadas
con el control político, la participación en el trámite de proyectos de ley y
la gestión de los intereses regionales ante distintas autoridades del
Estado. Estas competencias se muestran
en todo acordes con la posibilidad que los senadores elegidos por
circunscripción nacional adelanten las demás tareas que la Constitución y
la ley les asignan en las demás instancias del Congreso. Por ende, la pertenencia de un senador
elegido por circunscripción nacional a una determinada CRI no afecta en grado
alguno el ejercicio de sus funciones al interior de las comisiones
constitucionales permanentes, especiales y accidentales, al igual que en las
plenarias de la corporación legislativa.
En cada una de estas instancias, el senador estará facultado para
ejercer el mandato representativo en relación con los intereses de la
circunscripción nacional, competencia que no se ve anulada ni disminuida por el
hecho de la pertenencia a una CRI en particular.
3.
Consideraciones similares son predicables para el caso de los congresistas que
representan minorías étnicas y políticas. En ese evento, la pertenencia de
estos parlamentarios en las CRI no afecta en modo alguno la posibilidad que los
parlamentarios ejerzan sus competencias, de acuerdo con el mandato
representativo de que son titulares, en las demás instancias de la actividad
legislativa.
Igualmente,
debe tenerse en cuenta que las normas acusadas en nada se oponen a que dichos
congresistas, al interior de la
CRI, agencien los intereses de las minorías a las que
representan y que residan en la circunscripción territorial
correspondiente. Ante este panorama,
podría desestimarse el argumento defendido por la mayoría, en el sentido que la
pertenencia de los congresistas representantes de minorías a las CRI, desnaturalizaría
su mandato. Esto en razón a que las
funciones de estas comisiones son compatibles con la defensa de los intereses
de las minorías, las que, para el caso colombiano, están en un buen número de
casos concentradas geográficamente. Por
ende, la pertenencia de los mencionados congresistas a las CRI no solo se
mostraría constitucionalmente válido, sino adecuado en términos de
representación democrática y pluralista.
En
criterio del suscrito magistrado, la composición de las comisiones regionales
por senadores elegidos por circunscripción nacional y por circunscripciones
especiales, al igual que los representantes a la cámara por minorías étnicas y
políticas, no se opone a los postulados constitucionales que regulan el mandato
democrático representativo de los miembros del Congreso. Ello debido a que (i) los senadores y representantes pertenecientes a cada CRI tienen
entre sus electores, en proporción mayoritaria, electores pertenecientes a la
circunscripción territorial correspondiente, lo que comprueba la existencia de
un mandato representativo; (ii) la
pertenencia del congresista a una CRI no afecta el ejercicio pleno de las
competencias en las demás instancias de la actividad legislativa, circunstancia
que niega el argumento de la fragmentación o desnaturalización del mandato; y (iii) para el caso de las senadores
indígenas y representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas, la
pertenencia a una CRI de una determinada circunscripción territorial, no es
incompatible con la posibilidad que en la comisión regional ejerzan la
representación de los intereses de la minoría que habita en la misma.
Por
lo tanto, la decisión legislativa de adicionar el Reglamento del Congreso en el
sentido de estipular las CRI y establecer sus funciones, todas ellas
circunscritas a la representación de intereses de las circunscripciones
territoriales, no afecta las funciones ordinarias de los senadores elegidos por
circunscripción nacional. En ese
sentido, su mandato no es desagregado ni fragmentado por su participación en
dichas comisiones regionales, conservándose íntegramente la representación
democrática de la que son titulares.
4. Finalmente, tampoco concurrían razones suficientes
que sustentaran la vulneración del principio de economía de la función pública
por parte de las CRI. Al respecto,
considero que las comisiones regionales son instancias de reforzamiento de la
participación democrática de las regiones al interior del Congreso, finalidad
que en sí misma considerada no plantea reproches desde la perspectiva
constitucional. Por ende, su exequibilidad a luz de los principios de la
función administrativa sólo podrá ser valorada a partir de la acreditación de
la absoluta incompatibilidad entre dichas comisiones y el contenido mismo de
esos principios.
Así, simples censuras fundadas en la inconveniencia
del ejercicio de las funciones de control político de las CRI, habida cuenta de
la sobrecarga que ocasionarían respecto de las citaciones a autoridades
nacionales o locales, no tienen una entidad tal que permita sustentar la
contradicción entre la norma acusada y los principios de la función
administrativa.
A partir de esta consideración, advierto que la
presunta duplicidad de funciones entre las CRI y las comisiones
constitucionales permanentes y las plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes está basada en una interpretación errónea del ámbito de las
competencias del Congreso. Nótese que,
de acuerdo con lo dispuesto en los artículos que integran el Título VI de la Constitución
Política, la Rama Legislativa concentra sus competencias
principales en las funciones de producción normativa y ejercicio del control
político a las autoridades del Estado.
En ese sentido, si el legislador, como sucede en el presente caso, optó
por crear una nueva comisión al interior del Congreso, no sólo es aceptable
sino jurídicamente obligatorio que las funciones que imponga a la institución
estén en consonancia con las competencias que la Carta Política
le adscribe al legislativo.
Para el asunto objeto de análisis, la Ley 1127 de 2007 estipulaba
las comisiones regionales interparlamentarias como instituciones para el
ejercicio del control político, la participación en la actividad de producción
legislativa y la gestión de intereses ante autoridades nacionales y locales,
funciones todas enfocadas al ámbito regional.
En otras palabras, la norma acusada disponía una instancia para los
congresistas ejercieran sus facultades constitucionales, delimitándola a la
discusión de las necesidades de los habitantes de cada circunscripción
territorial. Esta función, según lo
expuesto, no contradice el principio de economía pues, lejos de producirse una
duplicación de funciones, opera una concentración de las mismas en torno a los
intereses regionales, a través de un diseño institucional que se muestra
compatible con el ámbito de competencias del Congreso.
Por último, no puede perderse de vista que el
ejercicio del control de político por parte del Congreso es uno de los pilares
que justifican, desde la perspectiva constitucional, la actividad de la Rama Legislativa.
En este orden de ideas, no resulta admisible la tesis según la cual la creación
de nuevos canales institucionales para el desarrollo de esta función, como es
el caso de las CRI, sea incompatible con la independencia de los poderes
públicos. Antes bien, el reforzamiento
de estas instancias de control es expresión de una de las facetas del principio
democrático, que obliga que a que los ciudadanos, a través de sus representantes
directos, tengan herramientas suficientes y adecuadas para la rendición de
cuentas respecto de la actividad de las autoridades del Estado.
De otro lado, debe enfatizarse que la misma Ley
establecía mecanismos que, precisamente, estaban dirigidos a garantizar el
cumplimiento de los principios de eficacia y economía de la función pública. De
acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del segundo “artículo nuevo”
contenido en el artículo 2 de la
Ley 1127/07, ninguna autoridad podrá ser citada
simultáneamente por más de una CRI y, en todo caso, tendrán prioridad las
citaciones efectuadas por las comisiones constitucionales permanentes.
5.
En conclusión, las comisiones regionales interparlamentarias vulneraban la Constitución
por un aspecto concreto de su fórmula de composición, contrario a las
finalidades constitucionales de las listas únicas, previstas como parte de los
instrumentos de fortalecimiento de la actividad del Congreso que ofrece el Acto
Legislativo 1 de 2003 sobre Reforma Política.
Sin embargo, esta circunstancia no se oponía a que el legislador
orgánico estableciera legítimas instancias de representación regional al
interior de los órganos de representación política de raigambre nacional,
instancias que, comprendidas en su verdadera dimensión, no contradicen ni el
carácter unitario del Estado colombiano ni la naturaleza del mandato
democrático representativo.
Las
anteriores razones sustentan esta aclaración de voto.
Fecha ut supra,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado