SENTENCIA C-172/10
(Marzo 10; Bogotá D.C.)
MESA DIRECTIVA DE LA
CAMARA DE REPRESENTANTES Y COMISION ADMINISTRATIVA DEL SENADO-Facultad para fijar las
calidades de los asesores de las Unidades de Trabajo Legislativo del Congreso
puede encajarse bajo el fenómeno de la deslegalización
INHIBICION
DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia
LEY
ORGANICA-Características
especiales/LEY ORGANICA-Rige la
actividad legislativa
Todo proyecto que pretenda
convertirse en ley orgánica deberá
reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino,
además, las características especiales de las leyes de naturaleza orgánica, a
saber: (i) el fin de la ley, que está definido en la propia
Constitución, en relación con los distintos eventos en los que cabe la reserva,
(ii) su contenido o aspecto material, asunto que también se define en la propia
Carta, que indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica; (iii)
la votación mínima aprobatoria, que de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución exige la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, y (iv) el propósito del
legislador, lo cual implica que en el
propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad
del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica.
REGLAMENTO DEL CONGRESO-Regulación orgánica/CONGRESO-Funciones
Entre los asuntos remitidos a la
regulación por leyes orgánicas, se encuentra “una cuestión de
enorme relevancia, consistente en la regulación de los procedimientos que ha de
seguir el mismo Congreso de la
República a la hora de cumplir el encargo asignado por el
constituyente de llevar a cabo la función legislativa”. La Corte
Constitucional ha resaltado sobre el
particular que la ley encargada de fijar el Reglamento del Congreso en su
calidad de orgánica “necesariamente debe tomar en consideración el
conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe
sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que son precisamente los que
se contienen en aquéllas”. Ha subrayado la Corporación que la
actividad del poder legislativo abarca distintas funciones, entre las que se
encuentran la: (i) constituyente; (ii) legislativa en sentido estricto; (iii)
de control político; (iv) judicial; (v) electoral; (vi) administrativa; (vii)
de control público; (viii) de protocolo. Ha resaltado la Corporación la
importancia que reviste “la regulación de los aspectos mencionados –por lo
demás mínimos e indispensables–” del mismo modo que la necesidad de trazar una
concordancia entre la forma como se regulan dichas funciones y las reglas
adoptadas en el Reglamento
VOCERO-Intervención en proyectos de ley/MESAS DIRECTIVAS
DE LAS CAMARAS-Facultad de reglamentación
CONGRESO-Facultades para el desarrollo de la actividad
legislativa y organización administrativa/MESAS DIRECTIVAS DEL CONGRESO-Poder reglamentario
El
Congreso de la República
ha sido dotado por la
Carta Política de: (i) plena autonomía y capacidad para darse
su propia organización mediante reglamentos quedando excluida la posibilidad de
intromisión o interferencia por parte de cualquier otro órgano y proscribiendo,
en especial, que el Gobierno pueda intervenir en tales materias; (ii) autonomía
financiera, pues las Cámaras tienen la facultad de dictar su propio reglamento
así como de administrar sus propios servicios y el personal que los presta; (iii) amplias facultades a favor de las Mesas
Directivas del Senado y de la
Cámara del mismo modo que a favor de la Comisión de
Administración del Senado –que constituye el órgano superior administrativo del
Senado– para cumplir tareas de gran importancia en relación con el
funcionamiento administrativo del Congreso. De otra parte, (iv) la Ley 5ª o Estatuto Orgánico del
Congreso regula con detalle lo relacionado con los servicios administrativos
del Senado y le otorga extensas atribuciones a la Mesa Directiva del
Senado que abarcan incluso la posibilidad de determinar mediante resolución
otras funciones en cabeza de algunas instituciones como son la Comisión de
Administración y el Director General, eso sí, bajo el supuesto de que las
funciones atribuidas no fueren de competencia legal de otra autoridad. (v) La Ley 5ª de 1992 le confiere
también amplias facultades a la Mesa Directiva de la Cámara en aspectos legislativos
y administrativos. Además, posteriores modificaciones a la Ley 5ª atribuyen, por ejemplo,
a la Mesa Directiva
de la Cámara
la posibilidad de solicitar ante la
Plenaria de la
Cámara de Representantes una evaluación del trabajo realizado
por el Director Administrativo de la Corporación. Este
último tiene la obligación de rendir informes a la Mesa Directiva
sobre su desempeño en campos cruciales para la buena marcha del Congreso como
lo son licitaciones, contratación, ordenación del gasto, ejercicio de la
representación legal, entre otras.
UNIDAD
DE TRABAJO LEGISLATIVO-Finalidad/UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-Instrumento
previsto por la ley 5ª de 1992 para adelantar labor legislativa
HABILITACION
O DELEGACION LEGISLATIVA-Configuración
La Constitución
prevé la posibilidad de que el Congreso delegue en el Presidente de la República la facultad
para expedir normas con fuerza de ley –decretos extraordinarios dictados con
base en las atribuciones que le otorga la Constitución al
Presidente mediante el artículo 150 numeral 10–, con lo cual se presenta el
fenómeno de la habilitación o delegación legislativa. Ello no ocurre, sin
embargo, de manera ilimitada pues el ejercicio de esta facultad de habilitación
o delegación legislativa ha de efectuarse bajo estricta observancia de los
límites a ella impuesta por la Carta Política. Si bien es cierto el texto constitucional es claro en ordenar
que determinadas materias se regulen por medio de normas con rango legal y por
ello mismo resulta prohibido al tenor de lo dispuesto por la Constitución que la
regulación de determinados asuntos se haga mediante normas reglamentarias,
también es cierto que no todas las materias deben ser desarrolladas por medio
de leyes. Así por ejemplo, existen ciertos asuntos respecto de los cuales es
factible que órganos administrativos puedan establecer mediante reglamentos
criterios para regularlos, teniendo como límite lo dispuesto en la Carta Política y
desde luego sin perjuicio de lo determinado por la Ley
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No es absoluta
La
jurisprudencia constitucional ha coincidido con la jurisprudencia sentada por
el Consejo de Estado en que el Presidente de la República es,
ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria. Pero han
insistido las dos Corporaciones en que lo anterior no significa que “dentro de
su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las
demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general
a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los
asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están
investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro
de las cuales está justamente la reglamentaria”. En ese horizonte de
comprensión han destacado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional
que los actos administrativos generales pueden ser expedidos por cualquier
autoridad administrativa en lo que concierna a los asuntos a su cargo.
DESLEGALIZACION-Configuración/DESLEGALIZACION-Exigencia de requisitos
Tiene lugar cuando quiera que el
legislador –ordinario o extraordinario–, remita al reglamento la ordenación de
un tema específico “que no aparece regulado de manera sustancial en el texto
legal”. Claro es que para que pueda existir deslegalización resulta preciso
observar ciertos requerimientos. Una
primera exigencia es que la materia de que se trate no haya sido regulada de
modo sustancial en el texto legal o en la norma con fuerza de ley. Al respecto,
ha dicho la Corte
Constitucional que el Legislador o el Presidente, facultado
para tales efectos, pueden llegar a ser muy minuciosos en la regulación, de
modo que en la medida en que se haya desplegado mayor detalle, la tarea de
reglamentar la ley o norma con fuerza de ley se minimiza. Puede ocurrir también
que la ordenación no haya sido detallada, entonces queda espacio para que
exista un desarrollo reglamentario más amplio. Ahora bien, la frontera
constitucional de las leyes o normas con fuerza de ley que hacen uso de la
técnica de la deslegalización es precisamente la reserva de ley: tanto la
reserva de ley en materia de derechos constitucionales fundamentales como
aquellas determinadas de manera a específica en el texto de la Carta Política, por
ejemplo, en el artículo 125.
HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA Y
DESLEGALIZACION-Distinción
Todas aquellas normas
contentivas de una materia reservada a la ley suponen la existencia de una
obligación consistente en que los aspectos principales o centrales de la
materia objeto de reserva estén contenidos o regulados mediante ley o norma de
rango legal, por lo que este evento abarca también el fenómeno de la
habilitación o delegación legislativa, esto es, la atribución que hace el
legislador al Presidente para que por medio de decretos dictados con base en
las facultades extraordinarios, por la vía del artículo 150 numeral 10, regule
la materia reservada a la ley mediante decretos leyes. Cosa distinta sucede con
el fenómeno de las deslegalización, pues las materias objeto de reserva de ley no
pueden ser deslegalizadas, esto es, no puede remitirse a autoridades administrativas
la posibilidad de regular mediante decretos reglamentarios, actos
administrativos o resoluciones, materias reservadas a la ley o a normas con
fuerza de ley. Por el contrario, las materias cuya regulación no ha sido
reservada a la ley o a normas con fuerza de ley, pueden deslegalizarse siempre
y cuando haya quedado espacio para regulación o ésta resulte indispensable a
fin de dar cumplida y eficaz aplicación a la ley o al acto con fuerza de ley.
En este lugar es preciso recordar lo señalado por la Corte Constitucional
en el sentido en que con esta actividad no se puede de manera alguna modificar,
alterar, reemplazar o derogar los establecido por las leyes o normas con fuerza
de ley que la confieren. Al revés, la finalidad de la regulación debe ser en
todo momento propender por el logro de un normal y dinámico funcionamiento de
las entidades a las que se les reconoce la facultad regulatoria bajo estricto
cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales.
Referencia: expedientes No. D-7837,
D-7838 y D-7839.
Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 1º, parágrafo único (parcial) de la Ley 186 de 1995 modificatoria
de la Ley 5ª de
1992; contra el artículo 392 Transitorio de la Ley 5ª de 1992 y contra el parágrafo único del
artículo 388 de la Ley
5ª de 1992.
Demandante: Jesús María España Vergara.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Jesús María España Vergara, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó de manera independiente
las tres demandas de la referencia, las que fueron acumuladas por la Sala Plena de la Corte en sesión plenaria del
22 de julio de 2009.
1. Textos
normativos demandados.
Las normas demandadas, con los apartes atacados (con
subraya) son del siguiente tenor:
LEY 5 DE 1992
(Junio 17)
Diario Oficial No. 40.483 de 18 de junio de 1992
Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
DISPOSICIONES PRELIMINARES
Artículo 392. TRANSITORIO. Los cargos de
las nuevas plantas de personal del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, creados por la presente
Ley, se irán proveyendo en la medida que sean indemnizados o pensionados los
funcionarios de la planta creada por la
Ley 52 de 1978, la cual seguirá existiendo hasta finalizar el
proceso de retiro de que trata el artículo 18 de la Ley 4a de 1992 y normas que lo
desarrollen.
Hasta el 20 de julio de 1992, las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de Representantes, mediante
resolución establecerán las funciones y requisitos de los cargos y los
procedimientos administrativos básicos. En el mismo término, las Mesas
Directivas del Senado y de la Cámara
de Representantes, por una sola vez expedirán por resolución conjunta el
Estatuto de la
Carrera Administrativa de la Rama Legislativa.
LEY 186 DE 1995
(Marzo 29)
Diario oficial No. 41.784 de 30 de marzo de 1995
Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5a. de 1992.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Artículo 1o. El artículo 388 de la
Ley 5a. de 1992 quedará así:
"ARTÍCULO 388. UNIDAD DE
TRABAJO LEGISLATIVO DE LOS CONGRESISTAS. Cada
Congresista contará para el logro de una eficiente labor legislativa, con una
Unidad de Trabajo a su servicio, integrada por no más de 10 empleados y/o
contratistas. Para la provisión de estos cargos cada Congresista postulará,
ante la Mesa Directiva,
en el caso de la Cámara,
y ante el Director General o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el
respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su
vinculación por contrato.
La Planta de Personal de cada Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas
se conformará dentro de las posibilidades que permite la combinación de rangos
y nominaciones señalados en este artículo a escogencia del respectivo
Congresista. El valor del sueldo mensual de dicha planta o Unidad de Trabajo no
podrá sobrepasar el valor de 50 salarios mínimos legales mensuales para cada
unidad.
Los cargos de la Unidad
de Trabajo Legislativo de los Congresistas tendrán la siguiente nomenclatura y
escala de remuneración:
Denominación
Salarios
Mínimos
Asistente I
Tres
(3)
Asistente II
Cuatro (4)
Asistente III
Cinco
(5)
Asistente IV
Seis
(6)
Asistente V
Siete (7)
Asesor I
Ocho
(8)
Asesor II
Nueve
(9)
Asesor III
Diez
(10)
Asesor IV
Once
(11)
Asesor V
Doce
(12)
Asesor VI
Trece
(13)
Asesor VII
Catorce
(14)
Asesor VIII
Quince
(15)
La certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o
contratistas de la Unidad
de Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista.
PARÁGRAFO. Cuando se trate de la
Calidad de Asesor, podrá darse la vinculación por virtud de
contrato de prestación de servicios debidamente celebrado. El Congresista podrá
solicitar a la autoridad nominadora que disponga la iniciación de las labores
contratadas desde el mismo momento de la designación del Asesor.
En el evento de vinculación mediante contrato de prestación de
servicios, no se considerarán prestaciones sociales en el valor del contrato
celebrado, ni habrá lugar al reconocimiento o reclamación de ellas salvo de los aportes al régimen de
seguridad social que serán pagados por el Congreso.
Las calidades para ser asesor serán definidas mediante resolución de la Mesa Directiva de la Cámara y de la Comisión de
Administración del Senado, conjuntamente.
2. Demanda.
El actor solicita a la Corte Constitucional
que las disposiciones acusadas se declaren inexequibles, con base en los
siguientes cargos de inconstitucionalidad:
2.1. Vulneración del artículo
122 de la Constitución Política.
La primera parte del artículo 392 transitorio de la Ley 5ª de 1992 desconoce el
artículo 122 superior con arreglo al cual “no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y
para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en
las respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto
correspondiente”. Los apartes resaltados de las normas acusadas son
inexequibles porque entregaron a las Cámaras del Congreso competencia para
establecer, mediante reglamento, las funciones asignadas a los cargos a que
hacen referencia los artículos acusados, pese a que, por disposición de la Constitución
Política, la asignación de dichas funciones corresponde
hacerla a la ley o a normas con fuerza de ley.
2.2. Vulneración del artículo 125
de la
Constitución Política.
La segunda parte del artículo transitorio mencionado quebranta
lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta
Política que, al pronunciarse sobre el ingreso a los cargos
de carrera y acerca del ascenso en los mismos, determina que éstos deberán
efectuarse “previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes”. Cuando los artículos referidos hablan de ley,
se refieren a un precepto expedido por el Congreso de la República o a un acto con fuerza de ley y no a un
mero acto de orden administrativo. Lo anterior, en contravía de lo establecido por
el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda-Subsección
“A”, de 29 de enero de 2004, providencias éstas, que coincidieron en que “las funciones y requisitos de los empleos
del Congreso de la República
(Senado y Cámara) deben ser expedidos por el propio Congreso, mediante ley,
pero en ningún caso encontraron ajustado a la constitución la posibilidad de
que se expidan mediante Resoluciones (Actos Administrativos) de las Mesas
Directivas de dichas cámaras”.
Así, al tenor de lo establecido por el artículo 125 de
la CP, los empleos
públicos, así como el ingreso a los cargos de carrera y ascenso en los mismos, deben efectuarse de conformidad con lo
establecido en la ley o en normas con fuerza de ley que cumplan con los
requisitos establecidos por la
Constitución Política para obtener plena
vigencia así que de manera alguna resulta factible que estas funciones puedan
ser determinadas mediante Resoluciones o Actos administrativos.
2.3. Vulneración del artículo
150.10 de la CP.
Resulta también abiertamente inconstitucional el
parágrafo único del artículo 1º de la
Ley 186 de 1995: en que el parágrafo acusado no se dijo
facúltese a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara sino que “con efectos intemporales se utilizó una
expresión imperativa: ‘Las calidades para ser asesor serán definidas mediante
resolución de la Mesa
directiva de la Cámara
y de la Comisión del Senado, conjuntamente’”. A su
juicio, con apoyo en esas facultades “encubiertas
e intemporales, las Mesas Directivas de la Comisión de administración del Senado y de la Cámara de
Representantes expidieron conjuntamente y por una sola vez una Resolución (Acto
Administrativo [la Resolución Conjunta No. 001 de 1992]) la cual hoy
se mantiene vigente porque se alega la presunción de legalidad de la misma”.
En síntesis, el Congreso se extralimitó, pues desbordó las fronteras
establecidas en el artículo 150 numeral 10 superior “referentes al procedimiento y requisitos para otorgar facultades pro
tempore, exclusivamente al Presidente de la República”.
3. Intervenciones.
3.1. Departamento Administrativo
de la Función Pública.
3.1.1. El ejercicio de las funciones públicas y la exigencia de títulos
de idoneidad,
son potestades del Congreso de la República, entidad, a la que la Constitución
le confiere un muy amplio margen de configuración cuando se trata de regular lo
concerniente a la función pública. Es por ello, que al tenor de lo establecido
en el artículo 151 Superior “las
calidades, las funciones y los requisitos para el ejercicio de los empleos
señalados en las normas acusadas no deben ser objeto de desarrollo en leyes
orgánicas, como lo son la Ley
5ª de 1992 y la Ley
186 de 1995”.
Dichos aspectos, pueden ser regulados de manera específica por una ley
ordinaria ulterior, o, como sucede en el asunto bajo análisis, puede ser
ordenado por las instancias que la misma ley orgánica haya señalado sin que
esto signifique “una concesión de
facultades extraordinarias o atribuciones semejantes”.
La potestad reglamentaria, concebida como la facultad
de emitir normas administrativas de carácter general ha sido asignada al
Presidente de la República. No obstante, la Constitución también
prevé que determinados órganos asuman la regulación de ciertas materias. Justo
en ese contexto puede el Legislador atribuir “a sus Mesas Directivas facultades regulatorias específicas, siempre
que ellas se refieran a materias de su exclusivo resorte y que con su
asignación no se invadan competencias reconocidas constitucionalmente a otras
autoridades y no conlleva modificación al modelo constitucional adoptado”.
Así las cosas, bajo la cláusula general de Competencia
que la
Constitución le reconoce al Congreso de la República, puede autorizarse por medio de ley que
ciertas actividades conectadas con las calidades exigidas para el ejercicio de
determinados empleos puedan ser definidas por otras autoridades. Tal es el
caso, del Manual de Funciones evento en el cual “el Legislador se ocupa de establecer un marco general para que las
autoridades administrativas, atendiendo las necesidades específicas del
servicio, definan sus particularidades”. Ese margen de configuración,
adquiere todavía más importancia en materia de contratación toda vez que cada
entidad ha de atender las especificidades del servicio público a su cargo y
debe, en consecuencia, “establecer las
dependencias o instancias competentes para definir calidades, funciones,
requisitos de determinados contratistas”.
Por los motivos expuestos, el representante del
Departamento Administrativo de la Función Pública consideró que las acusaciones
elevadas en la demanda resultaban infundadas pues en lugar de desconocer la Constitución
están encaminadas a desarrollarla.
3.1.2. En relación con los reparos de
inconstitucionalidad frente al artículo 392 transitorio de la Ley 5ª de 1992, manifestó que
dado el carácter temporal de este precepto -destinado a entrar en vigor el día
20 de julio de 1992-, una vez ello sucedió, “quedó
consumado el objeto de la norma, con lo cual la decisión de exequibilidad o
inexequibilidad de la misma no tiene sentido, pues la norma ha perdido su
vigencia formal”. Así, al haberse cumplido el objeto de la norma, no
tendría sentido alguno declarar su exequibilidad o inexequibilidad. En ese
caso, la Corte
debe dictar un fallo inhibitorio por sustracción de materia, tal como lo hizo
en sentencia C-1144 de 2000 y C-335 de 2005. En opinión del interviniente, no
puede afirmarse, como lo hace el demandante, que el precepto acusado todavía se
encuentre produciendo efectos por cuanto: “los
correspondientes actos expedidos por las Mesas Directivas de Cámara y Senado
con fundamento en la misma, fueron declarados nulos por el H. Consejo de
Estado, en Sentencia del 25 de septiembre de 1997. Exp. 13.397. Magistrado
Ponente Carlos A. Orjuela Góngora. Nulidad de la Resolución 001
de 7 de julio de 1992 expedida por las Mesas Directivas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, por incompetencia de
las correspondientes Mesas Directivas par emitir actos con fuerza de ley y
aducir la inaplicabilidad del
artículo 392 de la Ley
5 de 1992 a
la luz del control excepcional estipulado en el artículo 4 de la Carta Política,
decisión que impone en el sub lite un pronunciamiento inhibitorio”.
Por las razones expuestas, solicitó el interviniente
que la Corte
desestimara los cargos elevados frente a los artículos 1º (parcial) de la Ley 186 de 1995 y 338
(parcial) de la Ley
5ª de 1992 y se declarara inhibida para pronunciarse de fondo en relación con
el artículo 392 transitorio de la
Ley 5 de 1992.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación.
4.1. La rama legislativa del poder público goza de un amplio
margen de apreciación del que goza para el manejo de sus propios asuntos y ello
abarca también aspectos administrativos. Tal circunstancia ha sido reconocida
por la Corte
Constitucional en reiterada jurisprudencia (Sentencia C-830
de 2001).
4.2. En lo relativo a la planta de personal, tanto
como en lo referente a temas laborales, cada Cámara tiene la facultad de
proveer empleos originados en la
Ley para el cumplimiento de sus funciones. De este modo, es “la
Ley la que crea los servicios administrativos y técnicos de
las cámaras, pero su administración le corresponde a los órganos de dirección
administrativa del Senado y de la Cámara, lo
cual implica la reglamentación de los mismos (Constitución Política. Artículos 135, numeral 5; 150, numeral 20)”.
(Subrayas y negrillas en el texto original).
4.3. Lo anterior debe contrastarse con el principio de
legalidad que orienta la administración pública para determinar, de este modo,
si se ajusta o no a la
Constitución que las funciones de los empleos públicos puedan
ser establecidas por una regulación distinta a la legal. Sobre este punto, según
el artículo 122 de la
Constitución en Colombia no debe existir empleo público que
no tenga funciones detalladas en la
Ley o en el reglamento. Lo mismo sucede con los cargos de
carácter remunerado que deben ser contemplados en la respectiva planta y
previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Desde esa
perspectiva, las cámaras pueden regular “todo
lo correspondiente a su provisión en lo que No competa a la Constitución o
la ley respecto (v. gr., las normas sobre carrera administrativa. Constitución
Política. Artículo 125)”.
4.4. Compete a los órganos de administración de las
cámaras legislativas definir lo relacionado con las calidades para ser asesor
de las unidades de trabajo legislativo de los congresistas. Este no es un
asunto sobre el cual el Legislador ejerza competencia exclusiva, sino que es
algo que ha de determinarse con sustento en las necesidades de la
administración en materia de perfiles laborales, asunto éste que exige “ajustes y actualizaciones permanentes
(Constitución Política. Artículo 209)”.
4.5. Lo afirmado en precedencia es aplicable asimismo
respecto de la fijación de las funciones y requisitos de los cargos en el
Congreso de la República por medio de reglamentos. Para la Vista Fiscal, esa
competencia adquiere un matiz permanente “en
cabeza de los órganos de
administración de cada una de las cámaras. Por tanto, No es de recibo que el legislador
les haya otorgado a éstos dicha competencia limitada únicamente hasta el 20 de
julio de 1992”.
Así, por los motivos expresados, no prospera el cargo
de inconstitucionalidad elevado por el demandante.
4.6. Respecto de la solicitud de declarar inexequible
lo dispuesto por el artículo 392 con arreglo al cual se habilita a las Mesas
Directivas de Senado y Cámara de Representantes para que mediante resolución
establezcan las funciones y requisitos de los cargos y los procedimientos
administrativos básicos, debe la
Corte declararse inhibida por carencia actual de objeto, pues
mediante sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado fechada el
día 25 de septiembre de 1997, se declaró la nulidad de la Resolución 001
del 7 de julio de 1992 “por considerar
que el Congreso de la República había conferido facultades extraordinarias
para legislar en materia de carrera administrativa a autoridades
administrativas diferentes al Presidente de la República, en abierta contradicción con lo
establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política”.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para decidir
sobre la constitucionalidad de las normas legales de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 241 de la
Constitución Política.
2. Problema de constitucionalidad.
2.1.
Asunto previo: inhibición respecto de los cargos contra el artículo 392 de la L 5/92 por sustracción de
materia.
2.1.1. Tanto el representante
del Departamento de la Función
Pública como la Vista Fiscal recomendaron a la Corte Constitucional
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las
acusaciones elevadas frente al artículo 392 transitorio. Sobre el particular,
los dos conceptos emitidos en sede de constitucionalidad recordaron que con
base en las facultades otorgadas de manera transitoria por
el artículo 392 de la Ley
5ª de 1992, las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara dictaron la Resolución
conjunta número 001 de 1992 “por medio de la cual se establece el estatuto
de la carrera administrativa en la rama Legislativa del Poder Público”. Mencionaron asimismo
que mediante sentencia proferida
por la Sección
Segunda - Subsección “B” del Consejo de Estado -25 de
septiembre de 1997-,
se declaró la nulidad de dicha Resolución. El demandante alegó en
aquella ocasión que la citada Resolución había desconocido los artículos 125,
4º, 13 y 53 de la CP.
Pusieron de presente el Jefe del Ministerio Público y
el Departamento de la Función
Pública, que la Sección Segunda del Consejo de Estado había
considerado –dando razón al demandante– que la Resolución 001 era incompatible con el artículo 125 CP así como había subrayado que la Constitución,
en efecto, le había conferido al Legislador la competencia para regular asuntos
relacionados con la carrera administrativa, tanto así que en el artículo
transitorio había autorizado de manera subsidiaria y temporal al Presidente de la República para similares efectos. Sin
embargo, recordaron las dos intervenciones que el artículo 392 transitorio de la Ley 5ª de 1992 se apartó de
esta premisa, desconociendo la cláusula general de competencia en cabeza del legislador
no existiendo, a juicio del Consejo de Estado, un precepto en la Constitución
que justifique “la posibilidad de que el
Congreso le defiera a una autoridad diferente facultades extraordinarias para
dictar actos con fuerza de ley”, esto es, los relativos a la carrera
administrativa del personal del Congreso.
2.1.2. Puestas las cosas de
la manera antes descrita puede establecer la Sala que: i) las expresiones acusadas se encuentran
contenidas en una norma de carácter transitorio; ii) el mandato legal a que
ellas aluden debía cumplirse en relación con una fecha determinada, a saber, “hasta el 20 de julio de 1992”; iii) con apoyo en
las facultades que les otorgó el artículo transitorio acusado, las Mesas
Directivas del Senado y de la
Cámara dictaron de manera conjunta la Resolución
número 001 del 7 de julio de 1992; (v) la Resolución fue declarada nula mediante sentencia
de la Sección Segunda
del Consejo de Estado el día 25
de septiembre de 1997 institución que aplicó la excepción de
inconstitucionalidad en relación con el artículo 392 transitorio de la Ley 5ª de 1992 por encontrarlo incompatible con el artículo
125 de la Carta
Política.
2.1.3. A partir de lo
anterior, estima la Sala
que le asiste razón al Jefe del Ministerio Público y al representante del
Departamento Administrativo de la Función
Pública quienes coincidieron en sostener que en vista del
carácter temporal del precepto contenido en el artículo 392 transitorio de la Ley 5ª de 1992, una vez se
ejercieron las atribuciones que le confirió el precepto a las Mesas Directivas
del Congreso, se cumplió el objeto de la norma, con lo cual la decisión de
exequibilidad o de inexequibilidad sobre la misma carece de sentido por lo que en
la parte resolutiva de la presente providencia la Corte se inhibirá de
pronunciarse sobre el fondo de la demanda contra el artículo 392 transitorio de
la Ley 5ª de 1992
al haberse presentado el fenómeno de la sustracción de materia.
2.1.4. No obstante y al
margen de lo dicho hasta este lugar, considera la Sala pertinente resaltar que
respecto de lo establecido en la primera parte del artículo 392 transitorio en
el cual se faculta a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de
Representantes para establecer “hasta el 20 de julio de 1992” mediante Resolución
las funciones y requisitos de los cargos y de los procedimientos
administrativos básicos, se presenta el fenómeno de la deslegalización, al
cual se referirá la Sala
con mayor detalle más adelante, pues la
Ley orgánica le atribuye a una autoridad administrativa –en
este caso a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara–, la
posibilidad de ordenar mediante reglamento: (i) las funciones de los cargos;
(ii) los requisitos de los cargos; (iii) los procedimientos administrativos
básicos. Estima la Sala
importante enfatizar que esta facultad se conforma por entero a la Constitución
pues con ella no se deslegaliza ninguna materia cuyo desarrollo haya sido
reservado a la ley o a normas con fuerza de ley. Un repaso al contenido de la
ley 5ª de 1992 –como podrá constatarse más adelante–, permite verificar que si
bien allí se sentaron los lineamientos principales en materia administrativa en
punto a las funciones y requisitos de los cargos así como a los procedimientos
administrativos, el modo como fueron regulados tales aspectos no minimiza la
necesidad de regulación administrativa sino más bien la exige, eso sí, en los
términos que el mismo Reglamento Orgánico del Congreso y la Constitución
establecen.
Ahora bien, como ya se
mencionó, la Corte
inhibirá un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda contra el artículo 392
transitorio por sustracción de materia.
2.2.
Problema jurídico.
2.2.1. Una vez aclarado lo
anterior le corresponde a la Sala
establecer si resulta acorde con
lo establecido en los artículos 122 y 150 numeral 10 de la Carta Política
que las calidades para ser asesor de la Unidad de Trabajo Legislativo del Congreso sean
fijadas por la Mesa Directiva
de la Cámara y por la Comisión de
Administración del Senado conjuntamente mediante reglamento.
2.3.
Metodología de resolución del problema jurídico.
2.3.1. Por razones metodológicas la Sala examinará, inicialmente,
el contexto normativo de la disposición acusada y en tal dirección abordará los
siguientes temas: (i) bases constitucionales del empleo público, sus
funciones y las condiciones de acceso y ascenso; (ii) las Mesas Directivas del Congreso a la luz de la Ley 5ª de 1992 o Estatuto
Orgánico que regula la actividad legislativa y administrativa del Congreso;
(iii) Papel que cumplen las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara así como la Comisión de
Administración del Senado en relación con el funcionamiento administrativo del
Congreso; (iv) Unidades de Trabajo Legislativo en cuanto instrumento previsto
por la Ley 5ª de
1992 para adelantar una labor legislativa eficiente; (v) Sentido y
alcance que ha fijado la jurisprudencia constitucional en relación con la
técnica de la reserva de ley así como sobre el fenómeno de la delegación y de la
deslegalización
2.3.2. Luego se dará solución al problema jurídico y se
señalará los motivos por los cuales los cargos elevados están llamados o no a
prosperar.
3.
Contexto normativo de la disposición demandada.
3.1.
Bases constitucionales del empleo público, sus funciones y las condiciones de
acceso y ascenso.
3.1.1. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional
en reiterada jurisprudencia, la función pública se ejerce por medio “de personas vinculadas a la misma en
calidad de servidores públicos, quienes bajo la modalidad de empleados públicos
o de trabajadores oficiales prestan sus servicios en la forma prevista por la Constitución,
la ley y el reglamento (C. P., arts. 122 y 123)”.
3.1.2. Ha llamado la atención la jurisprudencia
constitucional respecto de que la Administración Pública en su estructura exige, a
manera de complemento, “que todo empleo
público remunerado [esté] contemplado en la respectiva planta de personal y sus
emolumentos previstos en el presupuesto de la correspondiente entidad (C.P.,
art.122 y 189-14)”.
Ello de manera tal, que se cumpla la disposición constitucional con arreglo a
la cual “no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento (C.P., arts. 122 y 189-14)”.
3.1.3. Todas las previsiones mencionadas hasta este lugar tienen
una relación estrecha con el principio de racionalización de la función pública
y se encaminan, de similar manera, a aportar seguridad a quienes prestan el
servicio público pues fijan condiciones claras de “ingreso, permanencia y ascenso” al dejar sentado que dichas
exigencias “deben provenir del
cumplimiento de los requisitos y las condiciones que para el efecto fije la
ley, basados en los méritos y calidades de los aspirantes, según lo que
establezca el sistema de carrera, con las excepciones constitucionales y
legales (C. P., art.125)”.
3.1.4. En esa misma línea,
el artículo 151 superior establece que el Congreso dictará leyes orgánicas
destinadas a regular la actividad legislativa. Estas leyes tienen como
propósito establecer, entre otras: (i)
“los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras (…)”. La
disposición contenida en el artículo 151 superior prevé una mayoría calificada
para la aprobación de las leyes orgánicas cual es la mayoría absoluta de los
votos de los miembros de una y otra Cámara. Así, por mandato de la Constitución
se ordena adoptar un reglamento encaminado a regular la actividad legislativa
del Congreso.
3.1.5. El sentido y alcance de las leyes
orgánicas ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. Ha establecido la Corporación que las leyes orgánicas tienen
unas características especiales en virtud de su “posición organizadora de un sistema legal que depende
de ellas”. Ha dicho la Corte que tales leyes buscan ordenar de manera
plena una materia y son por tanto estatutos que engloban todas las normas
encaminadas a regular un conjunto de asuntos expresamente señalados por la Carta Política.
En sentencia C-482 de 2008
reiteró la Corte
Constitucional su jurisprudencia en el sentido de que: “todo
proyecto que pretenda convertirse en ley orgánica ‘… deberá reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobación
de toda ley, sino, además, las características especiales de las leyes de
naturaleza orgánica’”.
Insistió la Corporación en
que “la ausencia de cualquiera de
ellos provoca su inconstitucionalidad”. Entre tales características mencionó la Corte las siguientes: “(i) el fin de la ley, que está definido en
la propia Constitución, en relación con los distintos eventos en los que cabe
la reserva, (ii) su contenido o aspecto
material, asunto que también se define en la propia Carta, que indica las
materias que conforman la reserva de ley orgánica; (iii) la votación mínima
aprobatoria, que de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución
exige la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, y (iv) el
propósito del legislador, lo cual implica que ‘… en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva
la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica’”.
Ha subrayado también la Corporación que
las leyes orgánicas condicionan “con su normatividad, la actuación
administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan,
es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio
de la actividad legislativa”.
En suma, las leyes orgánicas consignan
un conjunto de criterios que deben ser observados por el legislador ordinario
en el proceso de creación y modificación de las leyes.
3.1.6. Entre los asuntos remitidos a la regulación por
leyes orgánicas, se encuentra “una cuestión de enorme relevancia, consistente en la regulación de los
procedimientos que ha de seguir el mismo Congreso de la República a la
hora de cumplir el encargo asignado por el constituyente de llevar a cabo la
función legislativa”. La Corte Constitucional ha resaltado sobre el particular que la ley encargada de fijar el Reglamento
del Congreso en su calidad de orgánica “necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que
cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y
procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas”.
Ha subrayado la
Corporación que la actividad del poder legislativo abarca
distintas funciones, entre las que se encuentran la: (i) constituyente; (ii)
legislativa en sentido estricto; (iii) de control político; (iv) judicial; (v)
electoral; (vi) administrativa; (vii) de control público; (viii) de protocolo.
Ha resaltado la
Corporación la importancia que reviste “la regulación de
los aspectos mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–” del mismo
modo que la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se
regulan dichas funciones y las reglas adoptadas en el Reglamento.
3.2.
Las Mesas Directivas del Congreso y la Comisión de Administración del Senado
en la Ley
5ª de 1992, en relación con
el funcionamiento administrativo del Congreso.
3.2.1. Las Mesas Directivas en cuanto órganos de
orientación y de dirección de la Cámara correspondiente cumplen un papel
fundamental en el desarrollo de la actividad legislativa y en la buena
organización administrativa y marcha de las tareas encomendadas al Congreso.
También resulta factible constatar que la Ley 5ª de 1992 efectuó una regulación bastante
detallada de las funciones y atribuciones de las Mesas Directivas, cuidándose
específicamente de que su composición refleje –en la medida de lo posible–
tanto a las mayorías como a las minorías y tenga en cuenta a las bancadas. Sus
tareas se ligan de manera estrecha con la búsqueda de una mejor organización
interna del Congreso para obtener que la labor legislativa y administrativa se
adelante de manera eficiente. En el campo legislativo la ley 5ª de 1992 le
confiere importantes atribuciones a las Mesas Directivas, que van desde velar
por el buen funcionamiento de la actividad legislativa en todas sus fases –en
el Pleno de las Cámaras como en Comisiones–, pasando por instar al Consejo de
Estado para que declare la pérdida de investidura de Congresistas –con las
previsiones hechas por la Corte
Constitucional a propósito de la sentencia C-319 de 1994–,
realizar mociones de duelo y reconocimiento, hasta adoptar medidas para lograr
que se observen las sanciones disciplinarias impuestas y, en general, asumir
todas aquellas tareas que no hayan sido atribuidas a un órgano específico.
3.2.2. El Título V de la Ley 5ª de 1992 regula lo
concerniente a los Servicios Administrativos, Técnicos y de Seguridad de las
Cámaras Legislativas. En el capítulo primero de ese título se norma lo relacionado
con los servicios administrativos y técnicos del Senado. Allí se indica las
áreas que comprende, esto es, las áreas legislativa y administrativa y se
señala que “la Organización
Legislativa estará a cargo de la Mesa Directiva de la Corporación y
del Secretario General del Senado”. Se determina entretanto que “el orden administrativo estará a cargo de la Dirección General
Administrativa del Senado, dependencia que se crea por medio de [la ley 5ª de
1992]”.
La estructura y la organización básica de la Mesa Directiva, está conformada
así:
1. Mesa Directiva:
1.1 Presidencia
1.1.1 Oficina de información y prensa
1.1.2 Oficina de Protocolo
1.2 Primera Vicepresidencia
1.3 Segunda Vicepresidencia
3.2.3. La
Ley 5ª de 1992 establece que la Comisión de
Administración en cuanto órgano superior administrativo del Senado, estará
conformada por el Presidente de la Mesa Directiva “quien la presidirá, y cuatro (4) Senadores
elegidos en la Plenaria
del Senado, por el sistema de cuociente electoral, para períodos de dos (2)
años, a partir del 20 de julio de 1992”.
Dispone, además, que “el Director General
asistirá a la Comisión
de Administración con derecho a voz”.
En parágrafo transitorio, determina que “hasta
el 20 de julio de 1992, la actual Mesa Directiva cumplirá las funciones de
Comisión de Administración”. La Ley 5ª de 1992 faculta a la Mesa Directiva para establecer
mediante resolución otras funciones a la Comisión de Administración. También faculta a la Mesa Directiva de la Corporación a
determinar mediante resolución otras funciones en cabeza del Director General “que no fueren de competencia legal de otra
autoridad”, así como lo encarga, entre otras, de “nombrar los funcionarios de elección según certificación expedida por la Mesa Directiva del Senado y de
las Comisiones, en la que consten el día, sesión y resultado de votación”.
3.2.4. En lo relacionado con la ordenación del
gasto, la Ley 5ª
de 1992 en parágrafo transitorio dispuso que “[l]a Mesa Directiva del Senado [quedaba] facultada, por una sola vez y
hasta el 19 de julio de 1992,
a partir de la vigencia de esta Ley, para expedir las
normas y directrices tendientes a superar los problemas que se presentaren en
el tránsito hacia el nuevo orden administrativo. Mientras tanto se regirá por
las disposiciones vigentes”.
En lo concerniente a las asesorías especiales, dispuso la Ley 5ª de 1992 que el Director
General podría “contratar asesorías con Universidades o Centros o Instituciones de
Investigación o personas naturales solamente a solicitud de la Mesa Directiva del
Senado o de las Mesas de las Comisiones, de conformidad con las
disponibilidades presupuestales”.
3.2.5. En el Capítulo Segundo del Título V, la Ley 5ª de 1992 regula lo
referente a los Servicios Administrativos y Técnicos de la Cámara de
Representantes que abarcan el área legislativa y el área administrativa, las
cuales estarán a cargo de la
Mesa Directiva de la Corporación. La Mesa Directiva está
conformada por:
1. 1. Presidencia
1.2. Primera Vicepresidencia
1.3. Segunda Vicepresidencia
1.4. Oficina de Protocolo
1.5. Oficina de Información y Prensa
1.6. Oficina de Planeación y Sistemas
3.2.6. Según lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1318 de 2009 –que modificó
el artículo 382 de la Ley
5ª de 1992–, la Mesa
Directiva puede solicitar a la Plenaria de la Cámara de
Representantes evaluar el desempeño del Director Administrativo de la
Corporación. De ser removido el Director,
le compete a la Mesa Directiva
convocar a nuevas elecciones. De otra parte, el Director Administrativo debe
rendir informes a la Mesa Directiva
en relación con el ejercicio de sus facultades para dirigir licitaciones,
celebrar contratos, ordenar gastos y ejercer la representación legal de la Cámara de
Representantes en materia administrativa y contratación estatal. Le compete a la Mesa Directiva nombrar la
persona que provisionalmente desempeñará las funciones de Director
Administrativo mientras se realiza una nueva elección.
3.2.7. En el Capítulo Tercero del Título V, la Ley 5ª de 1991 consigna un
conjunto de disposiciones comunes, entre ellas, principios orientados a regular
los servicios administrativos y técnicos del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes.
En primer lugar, determina que “los
funcionarios al servicios de las Corporaciones, se denominan empleados de la Rama Legislativa del Poder
Público”. En segundo lugar, establece una
clasificación de los empleados de la Rama Legislativa del Poder
Público del siguiente tenor:
Por el origen de su nombramiento, serán:
De elección: entre los que cuenta a los Secretarios Generales,
Subsecretarios Generales, Secretarios Generales de las Comisiones
Constitucionales y los Coordinadores legales de ambas Cámaras y el Director
General del Senado de la
República.
De libre nombramiento y remoción: entre los que cuenta
al Director Administrativo de la Cámara de Representantes, Jefes de División y
Jefes de Oficina del Senado y de la Cámara, Secretarios Privados, Profesionales
Universitarios, Secretarias Ejecutivas y Conductores de las Presidencias y
Vicepresidencias de ambas Cámaras; la Secretaría
Ejecutiva, los conductores, el Profesional II y el Asistente
Administrativo de la
Secretaría General de ambas Cámaras; el
Asistente de Control de Cuentas de la Cámara, los Coordinadores de las Comisiones de
Ética de ambas Cámaras y de Derechos Humanos y Audiencias, y de la comisión
adscrita a organismos Nacionales e Internacionales del Senado. Así mismo, los
empleados de la Unidad
de Trabajo Legislativo de que trata la presente Ley.
De carrera administrativa: entre los que cuenta a los
demás cargos o empleos no previstos en los literales mencionados.
Determina, además, que la función administrativa habrá
de adelantarse de conformidad con los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcial y
publicidad”
y habrá de desarrollarse, en general, según lo dispuesto por el artículo 209 de
la
Constitución Política. Deja claro, por otro
lado, que entretanto se expidan las normas sobre carrera administrativa de la Rama Legislativa, “se aplicarán las normas generales de
Carrera Administrativa que rigen para la Rama Ejecutiva del Poder
Público”.
3.2.8. Mediante sentencia C-386 de 1996 la Corte Constitucional
se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad contra varias
disposiciones contenidas en la Ley
5ª de 1992 que se refieren a distintos tópicos constitucionales, entre ellos,
el poder reglamentario de las Mesas Directivas. Lo anterior, en relación con la
iniciativa popular prevista en el artículo 230 según el cual Las Mesas
Directivas de las Cámaras fijarán las reglas con apoyo en las cuales el vocero
designado por la ciudadanía podrá intervenir ante la Cámara respectiva.
La demanda planteó en aquella ocasión que esta
competencia atribuida por la Ley
5ª de 1992 a
las Mesas Directivas resultaba contraria a la Constitución
pues permitía restringir de modo considerable la posibilidad de participación
de los voceros. La Corte Constitucional
discrepó del punto de vista sostenido por la demanda y estimó que resultaba “perfectamente razonable que las mesas
directivas de las Cámaras establezcan una reglamentación para la intervención
de los voceros”. Subrayó la Corporación que
a las Mesas Directivas les asistía “un
poder correccional” encaminado a permitir que los debates en el Congreso se
adelantaran de forma ordenada siendo ello una expresión de lo dispuesto por la Carta Política
en el artículo 151 superior. Insistió la Corte que las previsiones contempladas en la Ley 5ª de 1992 debían ser
leídas a la luz de lo dispuesto por la
Ley 134 de 1994 o Ley Estatutaria de los Mecanismos de
Participación que le confieren a los voceros amplias facultades por lo que en
ningún caso la tarea encomendada a las Mesas Directivas podía restringir lo
allí consignado a favor de los voceros. Puestas las cosas de esa
manera, insistió la Corte,
“las reglamentaciones expedidas por las
mesas directivas no sólo deben respetar esos derechos del vocero sino que
tienen que ser razonables y proporcionadas al fin que persiguen, cual es
garantizar, dentro del respeto de los derechos de los intervinientes, la
disciplina, la eficacia y el orden en los debates parlamentarios”.
Más adelante acentuó la Corte que no era de recibo
alegar como reparo de constitucionalidad un eventual mal uso de las facultades
reglamentarias de las Mesas Directivas para controvertir la legitimidad de
tales facultades en perspectiva constitucional. Dijo en esa misma dirección,
que cuando se examinaba si un determinado precepto se ajustaba o no al orden
constitucional se realizaba un análisis en abstracto del mismo en contraste con
lo dispuesto por la Norma
de Normas, partiendo de la base de que tale preceptos serían interpretados de
manera razonable y adicionalmente que al aplicarse las normas constitucionales “serían acatadas y cumplidas”, toda vez
que no podía la Corte Constitucional
suponer que las normas son promulgadas para ser interpretadas de manera que se
pase por alto los preceptos constitucionales o para ser aplicadas de modo
arbitrario. Por las razones expuestas, resolvió la Corte declarar la
exequibilidad la facultad de las Mesas Directivas para fijar las normas que
regulan la intervención de los voceros de proyectos de iniciativa popular.
3.2.9. A la
luz de las consideraciones precedentes puede concluirse que el Congreso de la República ha sido
dotado por la Carta Política
de: (i) plena autonomía y capacidad para darse su propia organización mediante
reglamentos quedando excluida la posibilidad de intromisión o interferencia por
parte de cualquier otro órgano y proscribiendo, en especial, que el Gobierno
pueda intervenir en tales materias; (ii) autonomía financiera, pues las Cámaras
tienen la facultad de dictar su propio reglamento así como de administrar sus
propios servicios y el personal que los presta; (iii) amplias facultades a
favor de las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara del mismo modo que a favor de la Comisión de
Administración del Senado –que constituye el órgano superior administrativo del
Senado– para cumplir tareas de gran importancia en relación con el
funcionamiento administrativo del Congreso. De otra parte, (iv) la Ley 5ª o Estatuto Orgánico del
Congreso regula con detalle lo relacionado con los servicios administrativos del
Senado y le otorga extensas atribuciones a la Mesa Directiva
del Senado que abarcan incluso la posibilidad de determinar mediante resolución
otras funciones en cabeza de algunas instituciones como son la Comisión de
Administración y el Director General, eso sí, bajo el supuesto de que las
funciones atribuidas no fueren de competencia legal de otra autoridad. (v) La Ley 5ª de 1992 le confiere
también amplias facultades a la Mesa
Directiva de la Cámara en aspectos legislativos y administrativos.
Además, posteriores modificaciones a la
Ley 5ª atribuyen, por ejemplo, a la Mesa Directiva de la Cámara la
posibilidad de solicitar ante la
Plenaria de la Cámara de Representantes una evaluación del
trabajo realizado por el Director Administrativo de la Corporación. Este último tiene
la obligación de rendir informes a la Mesa
Directiva sobre su desempeño en campos cruciales para la
buena marcha del Congreso como lo son licitaciones, contratación, ordenación
del gasto, ejercicio de la representación legal, entre otras.
3.2.10. Así, a la luz de lo establecido por la Ley 5ª de 1992, las Mesas
Directivas del Senado y de la
Cámara así como la Comisión
Administrativa del Senado cumplen tareas relativas al
desempeño administrativo del Congreso. La regulación contenida en el Estatuto
Orgánico no sólo garantiza de manera plena el principio de autonomía del
Congreso sino que en desarrollo de este principio incluso le confiere a las
Mesas Directivas amplias competencias regulatorias que, desde luego, deben ser
ejercidas de conformidad con los lineamientos fijados por la Ley 5ª de 1992 y por la Constitución
Política.
3.3.
Unidades de Trabajo Legislativo como instrumento previsto por la Ley 5ª de 1992 para adelantar
una labor legislativa eficiente.
3.3.1. El artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 fue modificado,
inicialmente, por el artículo 1º de la
Ley 186 de 1995 y, luego, por el artículo 7º de la Ley 868 de 2003. El nuevo
texto establece que con el objeto de adelantar una labor legislativa eficiente,
cada Congresista contará “con una Unidad
de trabajo a su servicio” que estará conformada “por no más de 10 empleados y/o contratistas”. Prescribe, del mismo
modo, que para la provisión de tales cargos “cada
Congresista postulará, ante el Director Administrativo, en el caso de la Cámara y ante el
Director General o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo
candidato para su libre nombramiento y remoción”. Determina el artículo 388
que la Planta
de Personal de cada Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas habrá de
integrarse según las posibilidades “que
permite la combinación de rangos y nominaciones señalados en este artículo a
escogencia del respectivo Congresista”. En relación con el sueldo o
salario, dispone el artículo en comento que éste “no podrá sobrepasar el valor de 50 salarios mínimos legales mensuales
para cada unidad”. A renglón seguido, establece la nomenclatura y la escala
de remuneración de los cargos de la
Unidad de Trabajo Legislativo del Congreso.
3.3.2. Mediante sentencia C-124 de 2004, la Corte Constitucional
se refirió a la contratación de Asesores para la Unidad de Trabajo
Legislativo.
En relación con el propósito de estas Unidades dijo la Corporación que
ellas buscaban realizar “una actividad de tipo administrativo” y que debían, por consiguiente, “respetar los preceptos establecidos en el artículo 209 superior para la
función administrativa y dentro de ellos el principio de imparcialidad
enunciado igualmente en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo”.
Destacó la
Corporación el carácter flexible con que la Ley 5ª de 1992 reguló lo
concerniente a las Unidades de Trabajo Legislativo, asunto que, a juicio de la Corte, resulta
imprescindible para la buena marcha de tales Unidades y, por ende, para el
cumplimiento de las funciones constitucionales de los Congresistas.
3.3.3. A partir de lo visto, puede
concluirse que las Unidades de Trabajo Legislativo introducidas por la Ley 186 de 1995 tuvieron por
finalidad aumentar la eficiencia del trabajo desarrollado en el Congreso así
como vincular a la actividad desplegada por los Congresistas a personas capaces
de apoyarlos en sus múltiples labores políticas, legislativas, técnicas, de
comunicación y sociales. En pocas palabras: la creación de las Unidades de
Trabajo Legislativo estuvo ligada a la idea de elevar el nivel del trabajo
legislativo así como el buen desempeño de Senadores y Representantes en
debates, campañas y durante la legislatura buscando, de un lado, tender puentes
entre el trabajo articulado de las distintas Unidades de Trabajo Legislativo en
el Congreso y las exigencias provenientes del exterior e intentando, de otro
lado, enlazar de la manera más eficiente posible la teoría con la práctica. Todo
ello en la búsqueda por aumentar la legitimidad del Congreso, legitimidad
cuestionada de manera constante, entre otras, por la ausencia de transparencia,
por la falta de compromiso técnico e investigativo y por el alto índice de
ausentismo, clientelismo y corrupción.
3.4.
La jurisprudencia constitucional y la reserva de ley; la habilitación o delegación
legislativa y la deslegalización.
3.4.1. Respecto de la
técnica de la reserva de ley, se ha pronunciado la Corte en múltiples ocasiones.
Ha dicho sobre el particular que existe un requisito de orden constitucional
con arreglo al cual determinadas materias deben regularse de modo necesario
mediante normas con fuerza de ley. Ha enfatizado la Corporación que
“los asuntos reservados a las normas legislativas, no
pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones”. La jurisprudencia constitucional ha indicado
asimismo cuáles asuntos estarían –en virtud de lo preceptuado por la Carta Política–,
reservados a la ley para su regulación. En esa dirección, ha insistido la Corte que las materias
enumeradas en los artículos 151 y 152 e incluso materias previstas en artículos
que forman parte sustancial de la Constitución –así la Carta Política
no se haya referido explícitamente a que su regulación deba surtirse por medio
de ley o norma con fuerza de ley–, están reservados a la ley. La consecuencia
que se deriva de ello, es que si las prescripciones normativas encaminadas a
regular estas materias reservadas a la ley no constan en cuerpos legislativos
de orden legal o que tengan fuerza de ley, quebrantan la Constitución.
3.4.2. En efecto, la Constitución
prevé la posibilidad de que el Congreso delegue en el Presidente de la República la
facultad para expedir normas con fuerza de ley –decretos extraordinarios
dictados con base en las atribuciones que le otorga la Constitución
al Presidente mediante el artículo 150 numeral 10–, con lo cual se presenta el
fenómeno de la habilitación o delegación legislativa. Ello no ocurre, sin
embargo, de manera ilimitada pues el ejercicio de esta facultad de habilitación
o delegación legislativa ha de efectuarse bajo estricta observancia de los
límites a ella impuesta por la
Carta Política.
3.4.3. Si bien es cierto el texto constitucional es claro en ordenar
que determinadas materias se regulen por medio de normas con rango legal y por
ello mismo resulta prohibido al tenor de lo dispuesto por la Constitución
que la regulación de determinados asuntos se haga mediante normas
reglamentarias, también es cierto que no todas las materias deben ser
desarrolladas por medio de leyes. Así por ejemplo, existen ciertos asuntos
respecto de los cuales es factible que órganos administrativos puedan
establecer mediante reglamentos criterios para regularlos, teniendo como límite
lo dispuesto en la Carta Política
y desde luego sin perjuicio de lo determinado por la Ley.
La jurisprudencia
constitucional ha coincidido con la jurisprudencia sentada por el Consejo de
Estado en que el Presidente de la República es,
ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria. Pero han
insistido las dos Corporaciones en que lo anterior no significa que “dentro de su ámbito de competencia y nivel
de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas
no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las
disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como
titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o
potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente
la reglamentaria”. En ese horizonte de comprensión han destacado el Consejo
de Estado y la
Corte Constitucional que los actos administrativos generales
pueden se expedidos por cualquier autoridad administrativa “en lo que concierna a los asuntos a su cargo”.
En otros términos: Se ha enfatizado en efecto que las
competencias de regulación atribuidas a ciertos organismos deben distinguirse
de aquellas “radicadas en cabeza del
Presidente de la
República según lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11”. Así, ha dicho la Corte
Constitucional que “[p]or fuera de los casos especiales
previstos en la [Norma de Normas], la competencia primaria para la
reglamentación de la ley orientada a garantizar su cumplida ejecución
[correspondía] al Presidente de la República.” Desde luego, también se ha puesto énfasis en que lo dicho hasta aquí
no resulta óbice para que, “de manera general, se pueda afirmar la
existencia de ciertas competencias de regulación para órganos administrativos
diferentes”.
3.4.4. Se presenta así el fenómeno de la
deslegalización que tiene lugar cuando quiera que el legislador –ordinario o
extraordinario–, remita al reglamento la ordenación de un tema específico “que no aparece regulado de manera
sustancial en el texto legal”.
Claro es que para que pueda existir deslegalización resulta preciso observar
ciertos requerimientos. Una primera
exigencia es que la materia de que se trate no haya sido regulada de modo
sustancial en el texto legal o en la norma con fuerza de ley. Al respecto, ha
dicho la Corte Constitucional
que el Legislador o el Presidente, facultado para tales efectos, pueden llegar
a ser muy minuciosos en la regulación, de modo que en la medida en que se haya
desplegado mayor detalle, la tarea de reglamentar la ley o norma con fuerza de
ley se minimiza.
Puede ocurrir también que la ordenación no haya sido detallada, entonces queda
espacio para que exista un desarrollo reglamentario más amplio.
Ahora bien, la frontera constitucional de las leyes o normas con fuerza de ley
que hacen uso de la técnica de la deslegalización es precisamente la reserva de
ley: tanto la reserva de ley en materia de derechos constitucionales
fundamentales como aquellas determinadas de manera a específica en el texto de la Carta Política,
por ejemplo, en el artículo 125.
3.4.5. En suma, todas aquellas normas contentivas de una
materia reservada a la ley suponen la existencia de una obligación consistente
en que los aspectos principales o centrales de la materia objeto de reserva
estén contenidos o regulados mediante ley o norma de rango legal, por lo que este
evento abarca también el fenómeno de la habilitación o delegación legislativa,
esto es, la atribución que hace el legislador al Presidente para que por medio
de decretos dictados con base en las facultades extraordinarios, por la vía del
artículo 150 numeral 10, regule la materia reservada a la ley mediante decretos
leyes.
Cosa distinta sucede con el fenómeno de las
deslegalización, pues las materias objeto de reserva de ley no pueden
ser deslegalizadas, esto es, no puede remitirse a autoridades administrativas
la posibilidad de regular mediante decretos reglamentarios, actos
administrativos o resoluciones, materias reservadas a la ley o a normas con
fuerza de ley. Por el contrario, las materias cuya regulación no ha sido reservada
a la ley o a normas con fuerza de ley, pueden deslegalizarse siempre y cuando
haya quedado espacio para regulación o ésta resulte indispensable a fin de dar
cumplida y eficaz aplicación a la ley o al acto con fuerza de ley. En este
lugar es preciso recordar lo señalado por la Corte Constitucional
en el sentido en que con esta actividad no se puede de manera alguna modificar,
alterar, reemplazar o derogar los establecido por las leyes o normas con fuerza
de ley que la confieren. Al revés, la finalidad de la regulación debe ser en
todo momento propender por el logro de un normal y dinámico funcionamiento de
las entidades a las que se les reconoce la facultad regulatoria bajo estricto
cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales.
4. Análisis de los cargos.
4.1.Con apoyo en las razones expuestas en las
consideraciones de la presente providencia establecerá la Sala si los cargos elevados en
la demanda respecto del artículo 388 de la Ley 186 de 1995 están llamados o no a prosperar.
4.1.1. Como se puede comprobar, el contenido normativo previsto en el último
inciso del artículo 388 de la Ley
186 de 1995 modificatorio de la
Ley 5ª de 1992 prevé una deslegalización, esto es, le
confiere a una autoridad administrativa, en este caso, a la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes y a la Comisión Administrativa del Senado, la facultad
para fijar de manera conjunta mediante reglamento las calidades que deben
acreditarse con el fin de ser nombrado Asesor de las Unidades de Trabajo
Legislativo. Ha de preguntarse, entonces, la Sala si en este caso el fenómeno de la deslegalización
resulta acorde con el artículo 122 y con el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política
o si, como lo sostiene el demandante, quebranta dichos preceptos.
4.1.2. En precedencia se
expuso que la Ley
5ª de 1992 o Estatuto encargado de regular la actividad legislativa y
administrativa del Congreso fue dictada en cumplimiento del artículo 151
superior según el cual el “Congreso
expedirá leyes orgánica a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”. Se especificó, igualmente, que la Ley 186 de 1995 –modificatoria de la Ley 5ª de 1992– introdujo las
Unidades de Trabajo Legislativo cuyo propósito fundamental fue, como se mostró,
contribuir a que el trabajo de los Congresistas fuera más sólido y se pudiera
sustentar en las capacidades técnicas e investigativas de personas encargadas
de asesorar, en los distintos aspectos, la actividad legislativa.
El artículo 388 detalla
este objetivo y describe la forma como deberán integrarse las Unidades de
Trabajo Legislativo así como el procedimiento general que habrá de seguirse
para la designación de los asesores que serán de libre nombramiento y remoción.
El artículo 388 dispone, además, lo atinente a la conformación de la Planta de Personal de la Unidad de Trabajo
Legislativo y prescribe que la escogencia que haga el respectivo Congresista se
conformará a los rangos y nominaciones indicadas en el mismo artículo 388. De
esta manera, el precepto le confiere a cada Congresista la facultad de
certificar el cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de las
Unidades de Trabajo Legislativo.
4.1.3. El parágrafo del
artículo en comento explica que cuando se trata de Asesores la vinculación
podrá efectuarse mediante contrato de prestación de servicios debidamente
celebrado. Determina, del mismo modo, que cada Congresista estará habilitado
para exigir “a la autoridad nominadora que disponga la iniciación
de las labores contratadas desde el mismo momento de la designación del
Asesor”. Añade, que si la
vinculación se surte por medio de contrato de prestación de servicios, “no se considerarán prestaciones sociales en
el valor del contrato celebrado, ni habrá lugar al reconocimiento o reclamación
de ellas”. En el último inciso –acusado en la presente ocasión–, agrega que
las calidades que deben acreditarse para ser asesor de las Unidades de Trabajo
Legislativo serán definidas mediante resolución conjunta por la Mesa Directiva de la Cámara y por la Comisión de Administración del Senado.
4.1.4. La cuestión que se
plantea a renglón seguido es si este tema objeto de deslegalización en el
precepto acusado constituye una materia cuya regulación ha sido reservada a la
ley o a normas con fuerza de ley, pues más arriba recordó la Sala cómo la jurisprudencia
constitucional ha sido consistente en afirmar que las materias reservadas a
normas legislativas o a normas con fuerza de ley no pueden ser reguladas
mediante decretos reglamentarios ni resoluciones. También mencionó la Sala que parte de las
materias objeto de reserva están enumeradas de manera taxativa en los artículos
151 y 152, al igual que se encuentran en otros preceptos que forman parte de la Constitución,
así la Carta Política
no se haya referido de manera expresa a que la regulación de los temas allí
tratados deba efectuarse mediante ley o norma con fuerza de ley.
4.1.5. Ahora bien, no
considera la Sala
que la materia objeto de deslegalización en el precepto acusado sea de aquellas
cuya regulación ha sido reservada ni expresa ni implícitamente a la ley o a
normas con fuerza de ley. Además, si se lee con cuidado el artículo 122
superior de conformidad con el cual “no
habrá empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o en el reglamento”,
se confirma que lo allí establecido armoniza con las atribuciones que el
artículo 388 le confirió a la Mesa Directiva
de la Cámara de Representantes y a la Comisión de
Administración del Senado para definir de manera conjunta y mediante resolución
las calidades para ser asesor de las Unidades de Trabajo Legislativo. Este
asunto objeto de regulación específica de estas entidades son de su exclusivo
resorte y no invaden competencias atribuidas por la Carta Política
a otras autoridades ni su ejercicio implica una modificación de los preceptos
constitucionales.
4.1.6. Con la facultad de
determinar mediante resolución conjunta de la Mesa Directiva de la Cámara y de la Comisión de
Administración del Senado las calidades para ser Asesor de las Unidades de
Trabajo Legislativo, tampoco se desconoce lo dispuesto en el artículo 150
numeral 10 pues, como se resaltó atrás, resulta preciso distinguir entre el
fenómeno de reserva de ley, el fenómeno de la habilitación o delegación legislativa
y el fenómeno de deslegalización. En este caso, la Ley Orgánica resolvió
deslegalizar el desarrollo de ciertas materias que no han sido reservadas para
ser reguladas por ley o norma con fuerza de ley y decidió atribuir a
autoridades administrativas –la Mesa Directiva de las Cámara de Representantes y la Comisión de
Administración del Senado– competencia para desarrollar ciertos asuntos de
conformidad con lo dispuesto en la misma Ley Orgánica y en la Carta Política.
Dicho de manera distinta: La Ley 186 de 1995 –modificatoria
de la ley 5ª de 1992– creó las Unidades de Trabajo Legislativo. Aplicar en la
práctica lo allí establecido corresponde a los órganos de dirección
administrativa del Senado y de la Cámara de Representantes y ello sin lugar a dudas
implica, como lo recuerda la Vista Fiscal,
que se adelante una regulación administrativa de los mismos en concordancia con
lo establecido en los artículos 135 numeral 5 y con el artículo 150 numeral 20
de la Constitución.
Al remitir la
Ley orgánica la regulación de estos aspectos a la Mesa Directiva de
las Cámara de Representantes y a la Comisión de Administración del Senado no está
efectuando, como bien lo anota el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública,
“una concesión de facultades extraordinarias o atribuciones
semejantes”.
4.1.7. Debe tenerse presente,
como se resaltó más arriba, que la potestad reglamentaria ha sido atribuida al
Presidente de la
República pero ha sido extendida también a otros órganos
administrativos. Un aspecto central para justificar dicha atribución se
relaciona con la delimitación de dos tareas claramente separables: la de ejecutar, cuando la ley o norma con
fuerza de ley no necesita de regulación ulterior y la de reglamentar, en el
caso contrario.
La jurisprudencia constitucional ha destacado “que, en este último evento, la competencia reglamentaria se dirige a
la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca
es convertir en realidad “el enunciado abstracto de la ley [o norma con fuerza
de ley]… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo
real. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedición de normas de carácter general -
sean ellas decretos, resoluciones o circulares - imprescindibles ‘para la
cumplida ejecución de la ley’”.
Así, el Legislador ordinario
o extraordinario se ocupa de trazar un marco general y las autoridades
administrativas teniendo presente los requerimientos específicos del servicio,
están encargadas de fijar desarrollos particulares. De todos modos, la
regulación efectuada mediante actos administrativos ha de realizarse de
conformidad con la Ley Orgánica
y con la
Constitución y, en tal sentido, bajo estricto respeto de los
derechos constitucionales fundamentales.
4.1.8. Si se hace un repaso
de las regulaciones adoptadas por la Ley
Orgánica del Congreso junto con sus modificaciones, resulta
factible constatar que en ella fueron consignados con cierto detalle, pero sin
pretensión de exhaustividad, aspectos atinentes a las funciones y requisitos de
los cargos, entre ellas los relacionados con las Unidades de Trabajo
Legislativo. Ahora bien, se dejó un espacio para el desarrollo administrativo
que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, fue atribuido de manera directa y expresa a
la Mesas Directiva
de la Cámara de
Representantes y a la
Comisión de Administración del Senado, resguardando así la
soberanía y autonomía que la Carta
Política le reconoció al Congreso para darse su propia
organización.
Una lectura atenta de lo dispuesto en el artículo 122
de la Carta Política
lleva entonces a confirmar que el contenido normativo del último inciso del
parágrafo del artículo 388 de la
Ley 186 de 1995 en lugar de desconocer lo establecido en ese
precepto constitucional se encamina a cumplirlo, toda vez que el Estatuto
Orgánico del Congreso delineó el marco general de las exigencias del cargo y
remitió al reglamento, esto es, a la resolución que profieran en conjunto la Mesa Directiva de la Cámara y la Comisión
Administrativa del Senado, la tarea de desarrollar los
detalles concernientes a las calidades para ser Asesor de las Unidades de
Trabajo Legislativo.
4.1.9. Arriba se indicó el
énfasis que ha puesto la jurisprudencia constitucional en el carácter flexible
con que reguló la Ley
5ª de 1992 las Unidades de Trabajo Legislativo, situación que a juicio de la Corporación resulta indispensable
para que quienes las integran puedan colaborar con la buena marcha del Congreso
y asistir de manera efectiva al cumplimiento de las funciones constitucionales
de los Congresistas.
Dada la multiplicidad de tareas que deben adelantar los Senadores y
Representantes resulta por entero necesario ajustar mediante el reglamento las
calidades que se deben exigir a sus Asesores dependiendo de las necesidades y
requerimientos del momento.
A partir del recuento sobre
el papel que en el campo legislativo y administrativo cumplen tanto las Mesas
Directivas del Congreso como la Comisión de Administración del Senado, se destaca
que la Corte
Constitucional le confiere pleno reconocimiento a las
facultades de regulación que la
Ley 5ª de 1992 les atribuye a estas instituciones, siempre y
cuando tales competencias de regulación se ejerzan bajo estricto respeto por lo
establecido en el Estatuto Orgánico y en la Constitución
Política. En ese orden de ideas, ha subrayado la Corte Constitucional
que lo central respecto de este tópico no consiste en cuestionar unas
facultades cuya legitimidad no presenta reparo alguno, únicamente por la
amenaza que pueda desprenderse a partir de un eventual mal uso o del ejercicio
abusivo y arbitrario de las mismas. En relación con lo anterior, el Procurador
General en su concepto manifestó sobre el particular lo siguiente:
“Lo que sí debe quedar claro es que el
ejercicio de la competencia reglamentaria para definir las calidades para ser
asesor de las unidades de trabajo legislativo de los congresistas y para establecer
las funciones y los requisitos de los cargos en el Congreso de la República, debe encuadrarse proporcionalmente a
la formación profesional y experiencia que corresponderá a las necesidades de
cada uno de los cargos. Esto con el fin de garantizar el derecho fundamental a
la libre escogencia de la profesión en lo que corresponde al derecho
fundamental a participar en la vida política y administrativa del Estado
(Constitución Política. Preámbulo; artículos 1, 2, 26, 40).
Lo anterior, porque no se justifica que
personas que NO son profesionales ocupen cargos o sean contratados como asesores
en las unidades de trabajo legislativo de los congresistas, o que un asesor
grado VIII de dichas unidades no se haya graduado profesionalmente o sea un
profesional recién graduado o sin formación en estudios de posgrado y sin una
razonable experiencia mínima sólida (en estos eventos, los nombrados deben
ocupar cargos de asistentes o de asesores de menor grado)”.
4.1.10. No encuentra, pues,
la Sala que el
contenido normativo previsto en el último inciso del artículo 388 de la Ley 186 de 1995 desconozca lo
establecido en el artículo 122 superior y tampoco quebrante lo determinado en
el artículo 150 numeral 10. La facultad otorgada a la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes y a la Comisión
Administrativa del Senado para fijar las calidades de los
Asesores de las Unidades de Trabajo Legislativo del Congreso puede encajarse
bajo el fenómeno de la deslegalización el cual, como se señaló, en este caso se
ajusta por completo a las disposiciones constitucionales.
4.2. Así, con apoyo en las
razones presentadas, la Sala
declarará exequible el último inciso el parágrafo del artículo 388 de la Ley 186 de 1995 por los cargos
analizados en la presente sentencia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- INHIBIRSE
para pronunciarse de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el artículo transitorio 392 de la
Ley 5ª de 1992 por sustracción de materia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el último inciso del artículo 388 de la
Ley 5ª de 1992 modificada por el artículo 1º de la Ley 186 de 1995 con arreglo al
cual “[l]as calidades para ser asesor
serán definidas mediante resolución de la Mesa Directiva de la Cámara y de la Comisión de
Administración del Senado, conjuntamente”, por los cargos analizados en la
presente sentencia.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General