SENTENCIA C-151/93
Ref: Expediente No. D - 166
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Aviso de traslado al exterior.
La disposición acusada transgrede de manera manifiesta la citada norma,
por cuanto el Congreso al expedir la Ley 5a. de 1992, en desarrollo del
artículo 14 transitorio de la Carta, excedió en el artículo 324 las
atribuciones otorgadas por la norma constitucional, ya que con ella modificó
una disposición de la Constitución, lo cual solo puede hacerse a través de los
mecanismos consagrados para tal efecto, como lo son un acto legislativo, un
referendo o una Asamblea Constituyente, y no por medio de una simple ley de la
República. El artículo 196 de la Carta sólo exige para que el Presidente pueda
desplazarse a territorio extranjero, dar aviso previo al Senado, es decir,
enviar una simple comunicación informándole del viaje: cumplido ese requisito
se satisface la obligación constitucional. La norma no impone al Ejecutivo
condición adicional para efectos de poder llevar a cabo el desplazamiento. La
norma acusada entra a establecer y a imponer una serie de condiciones y
requisitos adicionales a los que no se refiere la norma superior.
RAMAS DEL PODER PUBLICO-Autonomía
El precepto demandado al modificar la norma constitucional, vulneró el
principio de autonomía e independencia de las ramas del poder público. Y es
claro en este caso que el legislador entra a interferir en un campo donde el
Presidente goza de plena autonomía, como es el campo de las relaciones
internacionales.
Ref: Expediente No. D - 166
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 3o. del artículo 324 de la Ley 5a. de
1992.
DEMANDANTES: KARINA BECHARA MARQUEZ y JULIO GAITAN BOHORQUEZ.
Magistrado Ponente: Dr. Antonio
Barrera Carbonell
Aprobada por Acta No. 31 en Santafe
de Bogotá, D.C. a los veintidós (22) días del mes de Abril
de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio
de la acción pública y política consagrada en el artículo 242 numeral 1o. de la
Constitución Nacional, los ciudadanos KARINA BECHARA MARQUEZ y JULIO GAITAN
BOHORQUEZ acuden a esta Corporación con el fin de solicitar la declaratoria de
inexequibilidad del inciso 3o. del artículo 324 de la Ley 5a. de 1992.
Cumplidos
como están los trámites constitucionales y legales estatuidos para asuntos de
esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la disposición materia de
impugnación, subrayándose lo acusado:
Ley 5a. de 1992.
"Artículo 324. Del Presidente de la República. Las ausencias en el ejercicio del
cargo por parte del Presidente de la República, sin el cumplimiento de las
condiciones constitucionales y legales, constituye abandono del cargo declarado
por el Senado de la República.
El
Presidente de la República o quien haga sus veces, no podrá trasladarse a
territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, sin previo aviso al
Senado, cuando quiera que éste se encuentre reunido. Su desconocimiento
constituye un claro abandono del cargo.
Si, conocido
el aviso previamente, el Senado expresare
desacuerdo y rechazo a la decisión presidencial,
deberá por el Presidente de la República
cancelarse la misión internacional si se
hallare aún en suelo colombiano".
III. LA DEMANDA.
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas.
Los actores
consideran como normas constitucionales infringidas los artículos 196, inciso
1o. y 136 ordinal 1o. de la Constitución Política, en concordancia con el
numeral 2o. del artículo 189.
B. Los Fundamentos de la Demanda.
Señalan los
demandantes que el artículo 196 de la Carta exige que cuando el Presidente de
la República decida trasladarse a territorio extranjero, debe dar aviso previo
al Senado; esto es, una comunicación que informe sobre el viaje, la cual una
vez efectuada, satisface la obligación constitucional. La norma no prevé
condiciones adicionales, como la establecida en el inciso tercero del artículo
324 de la Ley 5a. de 1992, según la cual el Senado puede prohibir el viaje del
Presidente a territorio extranjero.
A lo
anterior agregan que al disponer la norma acusada que el Senado pueda prohibir
un viaje del Presidente de la República al exterior en cumplimiento de una
misión internacional, equivale a establecer un permiso previo que se entiende
otorgado en razón del silencio del Senado. Al respecto, señalan los
impugnantes: "En efecto, desde un punto de vista lógico, la facultad de
prohibir implica necesariamente la de permitir. Ahora bien, prever un permiso
es claramente contrario al texto constitucional que sólo contempla un aviso previo".
Teniendo en
cuenta los antecedentes de la norma constitucional infringida (C.P. art. 196),
concluyen los demandantes que cuando la Carta exige un aviso previo al Senado,
el mismo no implica un permiso que éste otorga al Presidente, razón por la cual
la ley no puede disponer que el Senado pueda prohibir la realización del
respectivo viaje.
De otra
parte, consideran los actores que la norma acusada al otorgar al Senado la
facultad de prohibir los viajes al exterior del Presidente, conlleva una nueva
forma de control político por parte del Senado sobre el Ejecutivo, el cual no
está previsto por la Constitución y pugna con la naturaleza de los órganos que
consagra la propia Carta. Por ello, la disposición acusada viola el artículo
196 de la Constitución.
De la misma
manera, consideran que la norma entraña una intromisión en el manejo de las
relaciones internacionales (CP. art. 189, inciso 2o.), por lo que la norma
acusada viola igualmente el artículo 136, ordinal 1o. de la Constitución
Política.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION.
El
Procurador General de la Nación por medio del oficio No. 112 del 30 de octubre
de 1992, emitió el concepto ordenado por los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política dentro del término legal, solicitando a la Corte
Constitucional declarar INEXEQUIBLE el inciso 3o. del artículo 324 de la
Ley 5a. de 1992, con fundamento en los argumentos que a continuación se
resumen:
1. El artículo
196 de la Constitución Política establece que: "El Presidente de la
República, o quien haga sus veces, no podrá trasladarse a territorio extranjero
durante el ejercicio de su cargo, sin previo aviso al Senado o en receso
de éste, a la Corte Suprema de Justicia (...)".
Sobre el
particular, el señor Procurador señala que el constituyente diferenció
claramente entre el aviso y el permiso que requiere el Presidente para
trasladarse fuera del país, por cuanto la norma constitucional utiliza en el
inciso 1o. del artículo 196, la expresión "aviso", la cual según el
diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa "indicio,
señal y advertencia", que implica la simple notificación de éste al Senado
sobre su viaje al exterior, cuando se encuentra en el ejercicio del cargo.
2. Por su
parte, el inciso 3o. del artículo 324 de la Ley 5a. de 1992 le dió la facultad
al Senado para que una vez recibido el aviso del traslado al exterior del
Presidente de la República, pueda expresar su desacuerdo y rechazar la decisión
presidencial, obligándolo a cancelar su misión internacional. Lo anterior
significa que el legislador convirtió el simple aviso a que se refiere la norma
constitucional en un permiso, el cual equivale según la obra citada, a una
autorización.
3. Considera el
Jefe del Ministerio Público que el artículo 196 de la Carta otorgó al
Presidente de la República una mayor dinámica en cuanto al ejercicio de las
facultades conferidas por el constituyente en el artículo 189, numeral 2o.,
relativas a la dirección de las relaciones internacionales, teniendo en cuenta
la situación de los países en vías de desarrollo, los cuales requieren mayores
recursos externos para el financiamiento de las inversiones domésticas, donde
es indispensable la presencia del Ejecutivo en procura de nuevos acuerdos
bilaterales, multilaterales, de reforzamiento o creación de subregiones
económicas. Por ello, el legislador no puede limitar o prohibir los viajes del
Presidente al exterior, habilitado como está por la Constitución Política y
dotado de la flexibilidad que demanda su actuación en este contexto.
4. Finalmente,
en concepto del Procurador, la norma impugnada parcialmente no sólo desconoce
el inciso 1o. del artículo 196 de la Carta, sino además el 189 numeral 2o. y el
113 que establece la autonomía e instancia de colaboración entre las ramas del
poder público, ya que el Senado al hallarse facultado para expresar su
desacuerdo y rechazo a la decisión presidencial, invade la órbita del Ejecutivo
que es el encargado de dirigir las relaciones internacionales.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
Esta
Corporación es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad que contra el inciso 3o. del artículo 324 de la Ley 5a. de
1992 se presentó, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4o. y
5o. de la Constitución Política vigente.
2. El artículo 324 de la Ley 5a. de 1992.
El día 17 de
junio de 1992, se dictó la Ley 05 de 1992, "por la cual se expide el
Reglamento del Congreso de la República", en ejercicio de las facultades a
que se refieren los artículos 151 y 14 transitorio de la Constitución Política.
Dicha ley
desarrolla en su artículo 324, la norma contenida en el artículo 196 de la
Carta, referente a las ausencias del Presidente de la República durante el
ejercicio del cargo, por traslado a territorio extranjero en cumplimiento de
misión internacional. De esa manera, se señaló concretamente en el inciso 3o.
que el Senado una vez conozca del aviso que da el Presidente sobre su
desplazamiento a territorio extranjero en cumplimiento de una misión internacional,
y estando aún en suelo colombiano, podrá expresar su desacuerdo con la decisión
presidencial y rechazarla, obligándolo a cancelar su viaje.
El artículo
196 de la Carta Política correspondía al texto del artículo 123 de la
Constitución Política de 1886, la cual tuvo pleno desarrollo con la expedición
del acto legislativo No. 3 de 1910, donde se señaló en el artículo 32 que:
"El
Presidente de la República o quien haga sus veces no podrá salir del territorio
de la Nación durante el ejercicio de su cargo y un año después sin permiso
del Senado".
Establecía
la norma, como requisito indispensable para que el Presidente de la República
pudiese salir del territorio nacional durante el ejercicio de su cargo, el que
obtuviera el permiso del Senado, o de lo contrario se entendía como un abandono
del cargo.
Este
concepto se mantuvo sin modificaciones, en las Codificaciones de 1936 (artículo
122), 1945 (artículo 128) y en el acto legislativo No. 1 de 1968, en su
artículo 44.
Posteriormente,
y sólo hasta la expedición del acto legislativo No. 1 de 1977 se modificó la
disposición, de la siguiente manera:
"Artículo
5. El Presidente de la República o quien haga sus veces no podrá trasladarse a
territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo sin aviso previo al
Senado o, en receso de éste, a la Corte Suprema de Justicia".
De esa
manera se sustituyó con respecto a la norma vigente hasta ese momento el
sentido de la función de control que cumplía el Senado en relación a los viajes
del Presidente de la República a territorio extranjero: ya no otorgaba un
permiso que facultaba al Ejecutivo para trasladarse fuera del territorio
nacional, el cual era requisito indispensable para ello, sino que desde aquel
momento el Presidente tan sólo debía informar al Senado sobre su desplazamiento
al exterior, sin necesidad de manifestación positiva o negativa de este para
autorizar el viaje.
Para mayor
claridad, conviene hacer referencia a los antecedentes del acto legislativo No.
1 de 1977, el cual constituye fuente inmediata del actual artículo 196 de la
Carta. Sobre el particular, se afirmó en la Ponencia para primer debate en el
Congreso de la República en el año de 1975, lo siguiente:
"En
reciente mensaje del Presidente López, de otra parte, se ha hecho hincapié en
la urgencia de facilitar los viajes del Presidente de la República, con un
régimen constitucional distinto, mas ágil y expedito. Con tal fin, se elimina
la obligación de solicitar permiso por parte del Presidente para trasladarse a
territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, quedando la obligación
solamente de dar aviso previo al Senado, o en receso de éste, a la Corte
Suprema de Justicia". (Ponencia para Primer Debate en la Cámara de Representantes.
Anales del Congreso del 3 de diciembre de 1975, número 91, páginas 1348 y
1349).
En el mismo
sentido se pronunció la Ponencia para Segundo Debate en la Cámara de
Representantes, donde se señaló:
"En
cambio, se mantiene la norma para establecer que el Presidente o quien haya
ocupado este cargo como encargado, no podrá salir del país dentro del año
siguiente a la fecha en que cesó en el ejercicio de sus funciones sin permiso
previo del Senado.
La
explicación en este caso es obvia. Una vez terminado el mandato del Presidente
o quien haya ejercido a título de encargado, está obligado a permanecer en el
país para responder por las faltas que hubiere podido cometer en el ejercicio
de su mandato. Es lo que algunos tratadistas denominan el arraigo constitucional,
que si bien se justifica, no puede equipararse al caso
en que el Presidente se ve precisado cumplir un compromiso internacional
viajando al exterior. Está muy bien poner de lado los obstáculos que por un
simple formalismo existen para ello en la Carta Constitucional". (Anales
del Congreso, viernes 12 de diciembre de 1975, número 98, página 1452).
Con la
reforma constitucional de 1991, se mantuvo el espíritu de la norma consagrada
en el acto legislativo No. 1 de 1977, en el sentido de que el Presidente al
trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, debía
como condición para su desplazamiento, dar simplemente aviso al Senado,
informando tal situación, lo cual no implica en ningún caso que dicho aviso
previo quede sujeto a una autorización por parte del Senado, sino que se trata
de informar, comunicar o notificar el hecho del traslado a territorio
extranjero.
A juicio de
la Corte, la disposición acusada transgrede de manera manifiesta la citada
norma, por cuanto el Congreso al expedir la Ley 5a. de 1992, en desarrollo del
artículo 14 transitorio de la Carta, excedió en el artículo 324 las
atribuciones otorgadas por la norma constitucional, ya que con ella modificó
una disposición de la Constitución, lo cual solo puede hacerse a través de los
mecanismos consagrados para tal efecto, como lo son un acto legislativo, un
referendo o una Asamblea Constituyente, y no por medio de una simple ley de la
República.
El artículo
196 de la Carta sólo exige para que el Presidente pueda desplazarse a
territorio extranjero, dar aviso previo al Senado, es decir, enviar una simple
comunicación informándole del viaje: cumplido ese requisito se satisface la
obligación constitucional. Obsérvese que la norma no impone al Ejecutivo
condición adicional para efectos de poder llevar a cabo el desplazamiento.
Pero en
cambio, la norma acusada entra a establecer y a imponer una serie de
condiciones y requisitos adicionales a los que no se refiere la norma superior,
como lo son el hecho de que el Senado llegado el caso pueda sin justificación
alguna rechazar la decisión presidencial y ordenar al Ejecutivo cancelar su
misión internacional.
De esa
manera, el legislador convierte el simple aviso que al Presidente le exige la
norma superior en un permiso como lo consagraba anteriormente el artículo 123
de la Constitución de 1886, vigente hasta la expedición del acto legislativo
No. 1 de 1977, cuando el Presidente de la República requería para salir del
país autorización expresa del Senado.
Y es que a
pesar de que la norma contenida en el inciso 3o. del artículo 324 de la Ley 5a.
de 1992 no se refiera específicamente al término "permiso", de su
contenido así se puede inferir, ya que al señalar que el Senado podrá expresar
su desacuerdo, rechazar la decisión presidencial, y ordenar al Presidente
cancelar la misión internacional, está indicando que será el Senado quien
autorice si el Presidente puede o no trasladarse a territorio extranjero.
Conviene
manifestar sobre el particular, como lo hiciera el señor Procurador, que según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, aviso
significa "noticia dada a alguno; indicio, señal y advertencia",
mientras que el permiso se refiere a una "autorización". Y fue
el mismo constituyente quien diferenció estos dos términos dentro de la misma
disposición: el inciso 1o. del artículo 196 de la Carta utiliza la expresión
"aviso", para el caso en que el Presidente o quien haga sus veces,
durante el ejercicio de su cargo, deba trasladarse a territorio extranjero: ha
de entenderse el aviso como una simple notificación o comunicación que hace el
Ejecutivo al Senado sobre su viaje al exterior; mientras que en el inciso 3o.
se señala que al terminar el periodo presidencial y durante el año siguiente,
el Presidente no podrá salir del país sin permiso previo del Senado: en este
caso no se trata de una mera comunicación que hace el Presidente informando su
viaje, sino que se refiere a una autorización que el Senado debe otorgar a
quien ocupó el cargo de Presidente de la República para poder salir del país.
Puede
entonces concluirse en esa materia que el permiso a que se refiere el inciso
3o. del artículo 196 de la Constitución tiene relación íntima con la
disposición acusada, por cuanto en uno y otro caso, para que el Presidente o
quien haya ocupado el cargo pueda desplazarse a territorio extranjero, debe
obtener la autorización por parte del Senado. Pero no la tiene en cuanto al
inciso 1o. del artículo 196, ya que allí sólo se impone como requisito para el
desplazamiento, el aviso previo, contrario a lo señalado en la norma acusada
donde se convierte un simple aviso en un permiso.
Por otra
parte, procede manifestar que el precepto demandado al modificar la norma
constitucional, vulneró el principio de autonomía e independencia de las ramas
del poder público. Y es claro en este caso que el legislador entra a interferir
en un campo donde el Presidente goza de plena autonomía, como es el campo de
las relaciones internacionales. Señala el artículo 189, numeral 2o. de la
Carta, que "corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado
(...), 2o.) Dirigir las relaciones internacionales (...) y celebrar con otros
Estados y entidades de derecho internacional, tratados o convenios (...)".
Es el
Presidente en su calidad de Jefe de Estado a quien corresponde fijar los
lineamientos y definir la política internacional del Estado, disponiendo para
ello de amplias facultades, como la celebración de tratados y convenios con
otros Estados, lo cual requiere en la mayoría de los casos, el desplazamiento a
territorio extranjero en desarrollo de misiones internacionales. Facultad que en ningún caso, como lo señaló el constituyente, puede
estar subordinada al legislativo, a través de la interferencia de este en el
cumplimiento de tales misiones. Por ello la norma al establecer el mecanismo
del aviso previo, quiso darle autonomía al Ejecutivo para determinar los casos
en los cuales consideraba necesario desplazarse a territorio extranjero; tan
sólo le exigió comunicarle al Senado la decisión del viaje o misión, sin
dejarla sujeta, en ningún caso, a que éste autorizara o no su desplazamiento.
Y es que la
norma constitucional es consecuente con el fenómeno económico y social por el
que atraviesa el país; la apertura y la internacionalización de la economía,
los nuevos avances tecnológicos, políticos, jurídicos y culturales, y la
tendencia mundial a la integración, que hacen indispensable la participación
cada vez más activa y directa del Jefe del Estado en el ámbito exterior, bien
en la participación en foros internacionales como en la celebración de tratados
y convenios con otros Estados, en aras al fortalecimiento económico del país.
Teniendo en
cuenta esa realidad, el constituyente de 1991 no limitó al Ejecutivo en el
desarrollo de su tarea internacional, razón por la cual mal puede ahora el
legislador venir a prohibirle al Presidente de la República, cuando lo
considere del caso, a su libre discreción, el desplazamiento a territorio
extranjero en cumplimiento de su misión y deber como director y jefe de las
relaciones internacionales del país, cuando la misma Carta lo habilita,
dotándolo de la flexibilidad que su actuación demanda.
Por ello
considera la Corte que la norma acusada vulnera así mismo el principio de la
autonomía de que goza el Presidente de la República, en su calidad de Jefe de
Estado, al imponer como condición para el desplazamiento al exterior en
cumplimiento de una misión internacional, que el Senado exprese su conformidad
con tal decisión, quedando de esa manera en todo sujeta a la voluntad del legislador,
lo cual contraría el espíritu del constituyente de 1991 y el principio que
inspira la organización del Estado y la separación de los poderes públicos.
De otra
parte, y en concordancia con lo anterior, la norma impugnada vulnera el
artículo 113 de la Constitución Nacional, el cual determina la estructura
básica del Estado, bajo el supuesto de que el poder público es uno solo, que se
manifiesta a través de sus propios órganos, que son autónomos e independientes,
pues cumplen funciones separadas, sin perjuicio de que los órganos colaboren en
la realización de sus fines.
Por estas
razones, se procederá a retirar del ordenamiento jurídico el inciso 3o. del
artículo 324 de la Ley 5a. de 1992, por vulnerar las normas constitucionales
contenidas en los artículos 196, inciso 1o., 189, inciso 2o. y 113 de la Carta
Fundamental.
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el inciso 3o. del artículo 324 de la Ley 5a. de 1992.
Cópiese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
|
JORGE
ARANGO MEJIA |
ANTONIO
BARRERA CARBONELL |
|
Magistrado |
Magistrado
Ponente |
|
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ |
CARLOS
GAVIRIA DIAZ |
|
Magistrado |
Magistrado |
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
|
ALEJANDRO
MARITNEZ CABALLERO |
FABIO
MORON DIAZ |
|
Magistrado |
Magistrado |
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General