Sentencia
C-141/10
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Competencia de
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control
ejercido por
LEY DE REFERENDO-Control ejercido por
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automático de
constitucionalidad
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Conceptos y características
El poder constituyente
originario tiene por objetivo el establecimiento de una Constitución, está
radicado en el pueblo y comporta un ejercicio pleno del poder político, lo que
explica que sus actos son fundacionales, pues por medio de ellos se establece
el orden jurídico, por lo que dichos actos escapan al control jurisdiccional. A
diferencia del poder constituyente originario, el poder constituyente derivado,
secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado para modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces
determinados por
PODER DE REFORMA DE
Al tenor de lo dispuesto en
el artículo 374 superior,
REFORMA DE
La aprobación de una
reforma mediante referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de
los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total
de ciudadanos que integran el censo electoral
REFERENDO-Acto complejo/REFERENDO-Constituye un mecanismo de reforma de
REFERENDO-Manifestación del poder constituyente
derivado/REFERENDO-Participación de
la ciudadanía como poder constituido y no como constituyente primario
El referendo como mecanismo
de reforma constitucional es, siempre, manifestación del poder constituyente
derivado y ni siquiera la intervención del electorado para votar la propuesta,
después de haber sido tramitada en el Congreso y revisada por
DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL-Modelo
que preconiza límites a todo poder y procedimientos que garantizan la
manifestación de una pluralidad
La
noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal
constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la
coexistencia de diferentes ideas, razas,
géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de
tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional
acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano
acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e instituye cauces
a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser
apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge
de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Aplicación del precedente constituido por la
sentencia C-551/03/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación
No es de recibo la
tesis según la cual como por primera vez
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Características del control
de constitucionalidad
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de
CORTE CONSTITUCIONAL-Control ejercido sobre
convocatoria de referendos constitucionales es reforzado
REFORMA CONSTITUCIONAL ADOPTADA POR REFERENDO-Sometida a dos fases de
control jurídico
En
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Interpretación sistemática
teniendo en cuenta además los propósitos del Constituyente
LEY DE REFERENDO-Restricción del artículo
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de
REFERENDO
CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva
El acto mediante el cual se convoca al
pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado por diversas
actuaciones, que deben agotarse de manera sucesiva, que de conformidad con
LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE
CONVOCATORIA A REFERENDO-Reiteración de criterios fijados en sentencia de constitucionalidad
LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE
REFERENDO-Exigencia
de lealtad y claridad en la redacción del texto impone límites a la
configuración legislativa
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Contraría
exigencia de lealtad y claridad
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Inexequible
por cuanto
VOTO EN BLANCO EN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Afecta
la libertad del elector
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma
constitucional
LEY DE REFERENDO-Examen de
DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Distinción
entre poder constituyente en sentido estricto y poder de reforma
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Actos son fundacionales y por
ello escapan al control jurisdiccional
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Expresión del poder
constituyente originario
PODER DE REFORMA O PODER
CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución
existente/PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido
por
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de
Si bien la sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la línea jurisprudencial
sobre la competencia de
SUSTITUCION DE
SUSTITUCION DE
JUICIO DE SUSTITUCION DE
Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución del
juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de
SUSTITUCION DE
El concepto de sustitución
de
PRINCIPIO DE SUFICIENCIA ARGUMENTATIVA EN CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Cumplimiento
DEMOCRACIA-Noción contemporánea/DEMOCRACIA-Elemento estructural del nuevo orden/DEMOCRACIA-Carácter reglado del modelo
democrático
La
mayoría de los autores contemporáneos son partidarios de una noción de
democracia, según la cual está consiste,
en un conjunto de reglas de
procedimiento para la adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre
el contenido o resultado de las mismas, de donde su carácter reglado se
constituye en una característica distintiva del modelo democrático y se
manifiesta en desde la elección de sus representantes hasta el producto final
de la actuación de éstos, siendo inherentes a la democracia: reglas sobre las mayorías
y minorías, reglas sobre las elecciones y la actuación de los parlamentos,
reglas sobre las condiciones de ejercicio de la libertad política y, sobre
todo, reglas sobre la protección de ciertos intereses básicos de todos los
seres humanos.
LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE
INICIATIVA POPULAR-Combinación de formas de democracia representativa y democracia
participativa/CONTROL DE
La ley convocatoria a un
referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa ciudadana,
constituye un procedimiento de reforma constitucional implementado en el que se
combinan formas típicas de la democracia representativa –el procedimiento
legislativo que culmina con la expedición de
REFERENDO DE INICIATIVA
LEGISLATIVA CIUDADANA-Vía de reforma de
La
escogencia de un referendo de iniciativa ciudadana como vía de reforma, entre
las diversas opciones contempladas en el artículo 374 constitucional, involucra
la utilización de diversos mecanismos de participación democrática, que si bien
prevé una doble intervención popular no significa que sea un mero ejercicio de
la democracia directa. De ahí la importancia del respeto a las reglas
procedimentales previstas en cada una de las etapas del proceso y su estricto
cumplimiento para su legitimidad, desde el punto de vista constitucional.
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Marco normativo de su trámite ante
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Procesos que comprende/INICIATIVA
LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Características/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Ejercicio de control constitucional no desplaza otros
controles
La
iniciativa popular comprende el
agotamiento de las siguientes etapas: (i) conformación de un Comité de
Promotores; (ii) inscripción del Comité ante
REFERENDO-Concepto/REFERENDO-Clases
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Concepto/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Regulación de la campaña/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Campaña
sometida a límites en cuanto a su financiación/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Inicio y culminación de la campaña
La
iniciativa legislativa popular
consiste en que un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comité de
Promotores; recolecta un grupo de apoyos para validar su conformación ante
INICIATIVA
LEGISLATIVA POPULAR-Justificación
de la exigencia de topes individuales y globales a la financiación privada
La
exigencia de topes a la financiación privada, cuando se trata de una iniciativa
popular para convocar un referendo constitucional, cumple la función de garantizar
que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico sólo
porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada de recursos, al igual
que garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación
popular.
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE
LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Objeto de investigación administrativa por el Consejo Nacional
Electoral por irregularidades en su financiación
INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE
LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Competencia de
La competencia de
COMITE
PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Conformación/COMITE
PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Elección de vocero/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Indeterminación del plazo
para su inscripción/COMITE PROMOTOR DE
REFORMA CONSTITUCIONAL-Funciones y gestiones a cargo del Comité son
intransferibles e indelegables/COMITE
PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Usurpación de sus funciones constituye
desconocimiento del legislador estatutario y principios constitucionales
INSCRIPCION
DEL COMITE PROMOTOR ANTE
VERIFICACION
DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E INSCRIPCION DE SOLICITUD DE INICIATIVA
CIUDADANA-Trámite y
procedimiento en
SOLICITUD
DE INICIATIVA POPULAR-Requisitos/SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Desistimiento
FORMULARIOS
DE SUSCRIPCION DE APOYOS-Elaboración
y entrega a cargo de
RECOLECCION
DE FIRMAS-Plazo/RECOLECCION DE FIRMAS-Consecuencia de
no lograrse el número requerido en el plazo establecido
VERIFICACION
DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA-Trámite de certificación por
VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA
LEGISLATIVA DE REFERENDO-Aspectos
que comprenden las dos certificaciones que expide
Los artículos 24 y 27 de
INICIATIVA
LEGISLATIVA POPULAR DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Constituyen dos campañas sometidas a regulaciones
diferentes en materia de financiación
Derivada de una
interpretación sistemática de
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Financiación de la campaña tiene
relevancia constitucional
Para
LEY
ESTATUTARIA-Asuntos
sujetos a su trámite
LEY
ESTATUTARIA-Leyes
reforzadas por su vocación de permanencia
PRESENTACION
DE INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR ANTE EL CONGRESO-Requisitos y trámite
PRINCIPIO
DE TRANSPARENCIA EN ACTOS ELECTORALES-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA
POPULAR-Vulneración por maniobras del Comité de Promotores del Referendo
El principio de transparencia en materia electoral apunta al
establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el
origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que
soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas
legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de
las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el
candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos
máximos autorizados. El mencionado principio apunta a combatir el fenómeno de
la corrupción. El principio de
transparencia se aplica no solamente en el caso de las elecciones encaminadas a
seleccionar a los integrantes de una Corporación Pública o al responsable de un
determinado cargo, sino igualmente en materia de mecanismos de participación
ciudadana, en tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo
prevén los artículos 97 y 98 de
PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido y alcance/PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Se garantizan con la fijación de topes máximos a
ingresos y gastos en las campañas/PRINCIPIOS
DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Vulneración
por excesos tanto en los topes individuales como globales de la campaña
La constatación de la coexistencia en un Estado Social de Derecho de
diversas opciones ideológicas y políticas, igualmente válidas, las cuales
plantean diferentes posturas entorno a la conducción de los asuntos públicos y
de la sociedad; gozando además todas ellas de una presunción de validez, y
descartando la posibilidad de obtener un consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de
las cuestiones públicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es
decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los conflictos
sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisión política, con
fundamento en la regla de las mayorías. En este contexto, la fijación de topes
individuales y globales a las campañas
de los mecanismos de participación ciudadana apunta a garantizar que una
determinada opción política, así llegue a ser la mayoritaria en un momento
histórico determinado, no termine imponiéndose injustamente sobre otras
concepciones políticas igualmente válidas. En otros términos, en un Estado
Social de Derecho los recursos económicos que soportan un determinado proyecto
político, instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participación
ciudadana y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser
ilimitados por cuanto se atentaría gravemente contra el pluralismo político. Las
vulneraciones graves y flagrantes de las disposiciones que prevén los topes en
las campañas de los mecanismos de participación ciudadana, no constituyen meras
infracciones menores a disposiciones administrativas, sino que configuran
violaciones al principio del pluralismo democrático, y en consecuencia,
configuran vicios constitucionales que afectan la validez de la iniciativa de reforma constitucional. En el
caso concreto, el monto total que podía gastar el Comité de Promotores del
Referendo ascendía a la suma de $
334’974.388 pesos, pero según el balance, ingresaron a la campaña $
2.046’328.135.81 pesos, lo que significa que la organización gastó en su
campaña para recolección de apoyos ciudadanos, más de seis (6) veces lo autorizado
por
LEY
QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite en el Congreso
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO-Principios
por los que se rige
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-principios
básicos/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Manifestación/PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la
actividad congresual
Entre
los órganos que integran las ramas del poder público, tanto por su origen como
por su funcionamiento, el Congreso es el órgano representativo por excelencia
debido a que en las elecciones que tienen lugar para su conformación un número
plural de fuerzas políticas compiten y obtienen escaños en su interior; y,
principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego
previstas para que la pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de
manifestar, de forma útil, sus opiniones y pareceres. Los
elementos democráticos en la composición y funcionamiento del Congreso
justifican las funciones que le son atribuidas. La elaboración de la ley, la
reforma de
PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN
PROCESO LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO DE PLURALISMO
POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN
PROCESO LEGISLATIVO-Alcance
PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite ordinario salvo el requisito de
su aprobación por la mayoría de los miembros de una y otra cámara
INICIATIVA LEGISLATIVA DE
REFERENDO REFORMATORIO DE
PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Procedimiento legislativo a que está
sometido
ENMIENDAS
O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones de Procedencia/ENMIENDAS O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A
PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter formal y sustancial
ENMIENDAS
O MODIFICACIONES A PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Improcedencia
respecto de aquellas que cambien el sentido de lo apoyado por los ciudadanos
Si bien la iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse como manifestación
de los principios de soberanía popular y democracia participativa, además de la
concreción del ejercicio del derecho de participación en política por parte de
los ciudadanos, la participación del Congreso de
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE
CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Mayor rigor
En
el caso de la iniciativa popular que convoca a un referendo reformatorio, el
principio de identidad relativa durante el trámite legislativo cobra un mayor
rigor respecto de la generalidad de proyectos, pues la libertad de
configuración del Congreso se contrapone a los tantas veces mencionados
principios fundamentales de soberanía popular y participación democrática y al
derecho fundamental de participación en política por medio de los mecanismos de
participación.
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY
DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos para su cumplimiento
El
principio de consecutividad debe
entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las
plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido
propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una
etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en
plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración. Este será el
análisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a
referendos reformatorios de
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas por las que se rige
LAPSO
ENTRE DEBATES EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas
VOTACIONES
EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE
CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos de aprobación por mayoría de miembros de
ambas Cámaras y votación nominal
COMISIONES
ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Integración/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Atribuciones/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Alcance de la facultad
TRAMITE
LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN
REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades
encontradas
Durante
el trámite del proyecto de Ley que se convirtiera en
CERTIFICACION
DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE
Al momento de la
presentación, por parte del vocero del Comité de Promotores del Referendo para
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad de enmienda limitada en proyecto de ley de
iniciativa popular/TRAMITE LEGISLATIVO
DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Cambio de pregunta por el Congreso
de
Si bien se había concluido
que durante el trámite legislativo una iniciativa normativa ciudadana no puede
ser alterada de manera sustancial, en consideración a que el artículo 378 de
PRINCIPIOS
DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Inexistencia
de precedente aplicable/PRINCIPIOS DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Vulnerados por cambio de pregunta en el Congreso a la planteada
en la iniciativa popular/PRINCIPIOS DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A
REFERENDO-Desconocimiento acarrea un vicio insubsanable
En tratándose de leyes de
convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular, la
posibilidad de introducir modificaciones por parte del Congreso de
CONGRESO-Contenido normativo de la convocatoria a
sesiones extraordinarias
De la
lectura de las disposiciones tanto de
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DE CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS-Excepcionalidad
CONVOCATORIA
A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Se predica del momento para el cual se convoca y no
del momento en que se convoca/CONVOCATORIA
A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-No constituye un vicio su
convocatoria cuando el Congreso aún esta sesionando de manera ordinaria/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL
CONGRESO-Vulneración por publicación de decreto de convocatoria con
posterioridad al inicio de sesiones
De conformidad con lo
previsto en el artículo 119 de
SESIONES
EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO-Efectos cuando se realizan sin los requisitos constitucionales y
reglamentarios
La consecuencia para los
casos en que el órgano legislativo o alguna de sus cámaras se reúnen sin que se
hayan cumplido los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables la
consagra la propia Constitución en el artículo 149, y no es otra que la nulidad
de la sesión extraordinaria realizada y la carencia de efectos del acto que en
ella tuvo lugar. En el caso concreto la
sesión extraordinaria de
REGIMEN
DE BANCADAS-Fundamento
normativo/REGIMEN DE BANCADAS-Reglas
de funcionamiento/REGIMEN DE BANCADAS-Excepción
a la regla general/REGIMEN DE BANCADAS-Elementos
esenciales que lo caracterizan/REGIMEN
DE BANCADAS-Régimen disciplinario aplicable
El régimen de bancadas
políticas creado por el Acto Legislativo 01 de 2003 que reformó, entre otros,
el artículo 108 de
REGIMEN
DE BANCADAS-Sanción
disciplinaria aplicada por Comité de Etica del Partido burlada por cambio de
partido/TRANSFUGUISMO POLITICO-Maniobra
para escapar del poder disciplinario de bancada
Si bien el cambio de
partido fue propiciada por el parágrafo transitorio del artículo primero del
Acto Legislativo 01 de 2009, que estableció esta posibilidad con miras a las
elecciones que tendrían lugar en el año 2010, mas no para propiciar la
formación de mayorías coyunturales durante el debate y aprobación de una ley
convocatoria a un referendo para modificar
PRUEBA
DE
En razón de que no era
posible tener como votos válidos los depositados por los Representantes
sancionados con suspensión del voto, la anulación de los mismos no genera
automáticamente un vicio procedimental, pues la anulación de los votos de
determinados congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la
cámara legislativa a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido
que debe aplicarse la llamada ‘prueba de la resistencia’, que, para
PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Forma como se
votaron los impedimentos de los Congresistas no afecta la validez del trámite
IMPEDIMENTOS
Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaración por parte de uno o varios
miembros del congreso resulta indiferente en análisis de exequibilidad de la
ley
PROYECTO
DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Supuesta
desviación de poder en trámite no constituye vicio de procedimiento/PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE
REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Requisito de plena
prueba para que vicios de la voluntad tengan consecuencias en juicio de
constitucionalidad
En el caso concreto los
intervinientes pretenden que se declare la ocurrencia de un vicio en el
procedimiento legislativo por la presunta desviación de poder en que habrían
incurrido algunos congresistas al momento de votar el proyecto de ley.
Presentan como elementos probatorios: (i) la denuncia
que presentó el ciudadano Rafael Pardo ante
REQUISITO
DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia
de vicio, cuando a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios, en sesión
anterior a la de aprobación del proyecto, éste fue anunciado para votación
El anuncio previo fue
introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003, con el fin de reforzar el
principio de publicidad y, por consiguiente, brindar mayores garantías a todos
los actores que participan dentro del procedimiento legislativo, se estableció
con carácter preceptivo el requisito de anunciar en sesión anterior los
proyectos que fueran a votarse tanto en comisiones, como en plenaria de las cámaras
legislativas. La clara intención de la disposición constitucional fue evitar la
realización de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad de modificación
del orden del día, tomaran por sorpresa a las fuerzas políticas con
representación en las cámaras, a los miembros del Gobierno con interés en los
proyectos tramitados por el Congreso y a la sociedad. Con el anuncio se tendría
claridad respecto de cuáles proyectos podrían ser votados en una futura sesión,
careciendo de validez la votación de cualquiera que no hubiese sido incluido en
el anuncio previamente realizado. Si bien
TRAMITE
LEGISLATIVO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Irregularidades
configuraron vicios que afectan la constitucionalidad de la ley
Durante el trámite de
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Límites a preguntas que se
formulan por exigencia de lealtad y claridad/LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Inexequibilidad
de pregunta de voto en blanco
La exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a
consideración del pueblo, cuando se trata de una ley convocatoria a un
referendo, impone límites ciertos a la libertad de configuración legislativa, especialmente
en lo que se refiere a la redacción de las preguntas que deben ser sometidas a
votación popular, al igual que sobre la previsión de la casilla de voto en blanco, sobre la que
concluyó que resultaba inconstitucional: porque esta posibilidad no está
prevista en
LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carece de contenido normativo
autónomo/LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carencia de enunciado normativo
constituye un vicio material/TITULO DE LEY-No configura norma con eficacia jurídica/SENTENCIA INTEGRADORA EN LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Improcedencia
FORMA
POLITICA-Concepto
SISTEMA
DE GOBIERNO-Concepto/FORMA DE GOBIERNO-Concepto/REGIMEN POLITICO-Concepto
La forma política
se refiere a la manera como dentro del Estado instituido se configura
jurídicamente la organización y el ejercicio del poder político, a partir de
una opción ideológica igualmente decidida por el Constituyente originario.
Hacen parte de este concepto el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el
régimen político constitucionalmente adoptado. El sistema de gobierno depende
de si el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en
varias y en este último evento de las relaciones entre las distintas
instancias, mientras que la forma de
gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder
ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio. El régimen político, por su
parte, enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología
subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado
por
FORMA DE GOBIERNO REPUBLICANA-Características
La forma de
gobierno republicana se caracteriza por la temporalidad del jefe del Estado y
las elecciones periódicas, competitivas y libres, por cuya virtud varios
candidatos se disputan el cargo en condiciones de igualdad y se someten al
veredicto electoral que se produce cuando los ciudadanos ejercen libremente el
derecho al sufragio universal. La forma republicana procura así que el
ejercicio temporal de la suprema magistratura permita, cada tanto, la
postulación de varios ciudadanos con idéntica oportunidad, así como la
intervención del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que, al
efecto, se encuentran dotados de igual derecho para escoger al candidato de sus
preferencias.
SOBERANIA NACIONAL-Concepto/SOBERANIA
POPULAR-Concepto
Las teorías de
la soberanía nacional y de la soberanía popular pretenden explicar el origen,
la titularidad y el ejercicio del poder, según éste resida en la nación,
edificada con fundamento en las tradiciones y en los rasgos culturales o
sociológicos compartidos por los asociados con unas características generadoras
de una identidad que se construye con
base en el pasado, las costumbres, el idioma, las creencias y los idearios o
aspiraciones comunes. La nación que condensa todo ese proceso es,
necesariamente, un ente abstracto y, como no puede actuar por sí misma,
requiere de representantes elegidos y autónomos que, en atención al bien común,
la interpreten y expresen su parecer. La teoría de la soberanía popular postula
la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de
una parte de la soberanía, fracción idéntica a la que pertenece a los restantes
miembros del cuerpo político, individualmente considerados, quienes participan
de la soberanía en medida proporcional a la totalidad de los asociados. El
ejercicio de la soberanía es directo por lo que tiene su fundamento en la
democracia directa. El Constituyente colombiano de 1991 se valió de una fórmula
mixta al establecer, en el artículo 3º de
CONSTITUCION DE 1991-Institucionalizó al pueblo como titular de
la soberanía pero para su ejercicio le estableció cauces precisos
La
institucionalización del pueblo como titular de la soberanía impide que ésta
que en él reside sirva de pretexto a un ejercicio de su poder ajeno a cualquier
límite jurídico y desvinculado de toda modalidad de control. El proceso
democrático, si auténtica y verdaderamente lo es, requiere de la instauración y
del mantenimiento de unas reglas que encaucen las manifestaciones de la
voluntad popular, impidan que una mayoría se atribuya la vocería excluyente del
pueblo e incorporen a las minorías en el proceso político, pues son parte del
pueblo y también están asistidas por el derecho a servirse de esas reglas
comunes que constituyen el presupuesto de la igualdad con la que todos, ya
pertenezcan a la mayoría o las minorías, concurren a los certámenes
democráticos.
DEMOCRACIA-Principio jurídico fundante del Estado constitucional
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PLURALISMO-Características
PARTIDOS, ORGANIZACIONES Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Constituyen una faceta
institucional del pluralismo
El pluralismo
se opone al unanimismo, pues acepta el juego de las diferentes opciones
ideológicas; desconfía de la homogeneidad, porque reconoce la heterogeneidad de
la sociedad, así como la existencia de los grupos a los que pertenecen los
individuos; rechaza el carácter absoluto de las opiniones o tendencias, ya que
le otorga legitimidad a los distintos puntos de vista; promueve la
participación política en la medida en que da oportunidad de expresarse a
diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptación de las reglas
fijadas para tornar viable esa expresión y hacerla accesible a todos. En el
plano político, el pluralismo implica la reversibilidad del poder, por cuanto
la libre expresión de las diferentes opciones entraña la posibilidad de que una
propuesta pueda sustituir a otra en el gobierno de la nación, con lo que eso
exige de respeto y de garantía a las minorías que pueden convertirse, si así lo
deciden los ciudadanos, en mayoría, que, a su vez, tendrá que respetar a las
minorías que existan.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elemento fundante de
En armonía con
el régimen político de carácter democrático, integrado a la forma política
seleccionada por el Constituyente primario,
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Modelos/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder
limitado y evita su concentración
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen dos modelos de
separación de poderes: el primero defiende una delimitación funcional rigurosa como medio para acotar el
poder, a partir del entendimiento de que una distribución precisa y equilibrada
de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple una tarea
preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos órganos del
poder dentro de sus límites constitucionales, y precisamente, por la dificultad
de su implementación práctica derivado de la rigidez de la separación de
poderes este modelo estaba condenado al fracaso. El segundo modelo también
parte de una especialización de las labores estatales, cada una de las cuales
corresponde a un órgano específico, pero le confiere un papel preponderante al
control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores
constantes del equilibrio entre los poderes públicos. Este modelo
constitucional denominado de frenos y contrapesos no presupone que la armonía
entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una
consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia
de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el
balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante
el control político, la intervención de unos órganos en las tareas
correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas
ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. Entre las diversas
manifestaciones normativas del sistema de frenos y contrapesos se encuentran
las citaciones y requerimientos a los Ministros, Superintendentes y Directores
de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones de cada
Cámara, la figura de la moción de censura, el control del Congreso previsto
para la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional para conjurar la situación de crisis, el juzgamiento por
parte del Congreso de ciertos servidores públicos. Además
SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vulnera el principio de separación de
poderes
SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO Y PRESIDENCIALISMO-Diferencias/SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO-Afianzamiento
con
Un sistema de
gobierno de tipo presidencial se perfila alrededor de la figura del Presidente
de
PRESIDENTE DE
La previsión
expresa de un período para el titular del poder ejecutivo encuentra sustento en
relevantes razones de orden constitucional. Es así como el señalamiento de un
período para que el Presidente elegido popularmente ejerza su mandato es una de
las principales características de los sistemas presidenciales, y de su
observancia depende que toda la forma política decidida por el Constituyente se
preserve, tal y como fue adoptada en
ELEGIBILIDAD, INELEGIBILIDAD E IRREELEGIBILIDAD-Conceptos
Del contenido
de las constituciones surge una diferencia entre aquellos cargos que, aún
cuando tengan determinado el período para su ejercicio, pueden ser ejercidos
por una sola persona durante varios períodos, sean estos sucesivos o no, sin
que al respecto se prevea una prohibición o una limitación del número de veces,
y otros cargos en cuya regulación, por el contrario, se prevé que sólo pueden
ser ejercidos por una sola vez o durante determinado número de períodos, al
cabo de los cuales quien los ha desempeñado no puede aspirar a ocuparlos de
nuevo. De estas circunstancias surgen los conceptos de elegibilidad e
inelegibilidad, pues en el primero de
los supuestos el candidato es elegible, toda vez que pese a haber desempeñado
el cargo por uno o más períodos, jurídicamente tiene garantizada la posibilidad
de volver a presentar su nombre y de ser reelegido en una pluralidad de
ocasiones, cuando así lo considere o hasta cuando alguna causa de índole
jurídica, y diferente al número de los períodos ejercidos, se lo impida. En el
segundo supuesto la persona que ha desempeñado el cargo en la única oportunidad
permitida, o que haya completado el tope de los períodos constitucionalmente
autorizados, es inelegible para el mismo cargo y no tiene garantizada jurídicamente
la posibilidad de aspirar otra vez, por lo cual no puede ser reelegido,
constituyéndose la inelegibilidad en la imposibilidad jurídica de concurrir al
debate electoral, en calidad de aspirante a ocupar un cargo público, que obedece
a una decisión incorporada en
RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE
En la doctrina,
la prolongación, por una sola vez, del período de mandato de un parlamento e
igualmente la prolongación, por una sola vez, de la duración del mandato de un
Presidente, suelen ser citados como ejemplos destacados de una rotura o quebrantamiento
de
JUICIO DE SUSTITUCION DE
Aún cuando al examinar
la posibilidad de una reelección por una sola vez,
LEY
DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Carácter singular y particular/DERECHO
A
Si bien la exigencia de la
universalidad o generalidad de las leyes es una de las manifestaciones del
principio de igualdad en la producción normativa, en la medida que corresponde
al Legislador tratar de manera igual a un conjunto de sujetos destinatarios de
una regulación específica y esta finalidad se cumple mediante la expedición de
disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, las leyes de
contenido singular o leyes de caso único siempre han suscitado recelos sobre su
constitucionalidad, precisamente por apartarse de la exigencia de generalidad
de la ley y por ser sospechosas de vulnerar el principio de igualdad, que es
justamente lo que acontece con
SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Altera el perfil de un sistema presidencial/SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Fortalece
el poder nominador del ejecutivo con incidencia directa en el sistema de frenos
y contrapesos/SEGUNDA REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de
A causa de la autorización de
la reelección por una sola vez, Colombia aparece ubicada en el límite máximo de
permanencia de una misma persona en el cargo de Presidente, pues, según la
experiencia de países con sistemas presidenciales estrictos, la doctrina y la
propia historia institucional demuestran que ocho años de mandato presidencial
constituyen un límite más allá del cual existen serios riesgos de perversión
del régimen y de la estructura definida por el Constituyente, además, el
reforzamiento de los poderes nominadores del Presidente de
SEGUNDA REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye
el principio de alternación en el poder político/SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder
El principio
democrático constituye un elemento esencial de
SEGUNDA
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Configura una sustitución de
LEY CONVOCATORIA A REFERENDO
PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL-Sustituye ejes estructurales de
Referencia: expediente CRF-003
Revisión de constitucionalidad de
Magistrado Sustanciador:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero
de dos mil diez (2010).
SENTENCIA
en el proceso de revisión constitucional de
El Presidente de
Mediante Auto de primero (01) de octubre de 2009 el
Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del proceso de la referencia y
decretó la práctica de pruebas, para lo cual ordenó oficiar al Registrador
Nacional del Estado Civil, al Presidente del Consejo Nacional Electoral, al
Fiscal General de
Allegadas las pruebas solicitadas, mediante Auto
de dieciocho (18) de noviembre del 2009
se ordenó la continuación del trámite del proceso. El expediente estuvo fijado
en lista en
Vencido el término de fijación en lista,
El doce (12) de enero de 2010 el Procurador General de
A continuación se transcribe el texto de la ley
sometida a revisión:
LEY 1354 DE
2009
(septiembre 8)
Diario Oficial No. 47.466 de 8 de
septiembre de 2009
CONGRESO DE
Por medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El inciso
1o del artículo 197 de
“Quien haya sido elegido a
Aprueba usted el anterior inciso.
Sí: ( )
No: ( )
Voto en Blanco: ( )
ARTÍCULO 2o. La presente
ley regirá a partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de
JAVIER ENRIQUE CÁCERES LEAL.
El Secretario General del honorable Senado de
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
EDGAR ALFONSO GÓMEZ ROMÁN.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 8 de septiembre de 2009.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
Para una mejor comprensión de
las intervenciones ciudadanas presentadas ante
Los siguientes ciudadanos
presentaron escritos favorables a la declaratoria de constitucionalidad de la
ley objeto de examen: Mónica del Pilar Durán Ordóñez; William Rafael Nájera
Gómez; Gonzalo Ospina Rojas; Humberto de Jesús Villa Gutiérrez; Luis Miguel
Guzmán; Jimena Acosta; Fabio Mancera; Victoria Méndez; Alejandro Palomino;
Henry Pérez; Elkin Naranjo; Diego Pérez; Gilberto Arturo Ávila; Manuel
Bustamante; Héctor Pulido; Israel Felipe Rodríguez; Juan Carlos Echeverri Castaño; Alba Lucia Jiménez Betancur; Ana
Delia Games Monroy; Franca Elina Ramírez de Sarmiento; Pedro Arturo Chaparro Sánchez; Yolanda Prieto de Vargas; Ricardo
Vargas Gutiérrez; Ana
Cecilia Fandiño de Ruiz; Jaime Hernández Cruz; Luis Ángel Pico Silva; Efigenia
Pinilla Méndez; Stella Garavito Montenegro; Alfonso Ceballos Monsalve, Silvia
Stella Canal; Emely Martínez Cardozo; María Alejandra Silva Martínez; Felipe
Santiago Ochoa Molano; Antonio José Ríos Gómez; Alfonso García; Emilse Esther
Escudero Fontalvo; Jorge Eliécer Galvis; Luz María Barroso de Galvis; Blanca
Cecilia Lucas Urrego; Luis Guillermo Giraldo Hurtado; Rolando Linares León;
Héctor Jaime Velásquez Cifuentes, Maximiliano Rojas Parra, Helda Marina Barreto
Ortega, Jorge Eduardo García Delgado, José De Jesús Pulido Ramos, Ricardo Varón
Cortés, Carlos Arturo Tarquino Polanía, Alexandra Rozo Rodríguez, José Martín
García Rojas, Antonio José Lizarazo Ocampo, María Lilia Correa de Manrique,
María Eugenia Holguín Gil, Jesús Elías Flórez Cárdenas, Jorge Chaparro, Juan Manuel
Arroyo, Luis Tobar, Rosario Amaya, Alba Dolly Amaya, Ana Berta Orozco, Luz
Marina Ramírez, Juan Arango, Alipis Villa, Mario Restrepo, Abel Andrade, Jorge
Urbano, Iván Posada, Régulo de
Los argumentos expuestos por
los ciudadanos que presentaron sus intervenciones a favor de la constitucionalidad
de la ley convocatoria a un referendo constitucional giran en torno a las
siguientes áreas temáticas: (i) Un eventual incumplimiento de los topes de
financiación y la ausencia de certificación del Registrador Nacional del Estado
Civil sobre este punto no afecta la constitucionalidad de la iniciativa
ciudadana, (ii) Inexistencia de vicios de procedimiento en el trámite de
Con base en lo anterior,
1.1.
La eventual
afectación de los topes de financiación del referendo y sus consecuencias en la
constitucionalidad de
Afirman las intervenciones[1]
que no se afectaron los topes de financiación previstos por las normas que
regulan el tema; sin embargo, en caso de que se concluya que se superó el
límite previsto, alegan que esta situación no tiene por qué afectar la
constitucionalidad de la ley objeto de estudio[2].
Las razones expuestas para defender este aserto se basan en que ninguna
disposición constitucional establece el respeto de los topes de financiación
como requisito de constitucionalidad, pues cuando ha sido ésta la intención del
constituyente, así lo previó de forma expresa, por ejemplo cuando la violación
de los topes implica la pérdida de investidura –artículo 109 de
Encuentran que, por el
contrario, en el caso de la iniciativa ciudadana de la ley convocatoria a
referendo constitucional no existe una previsión en tal sentido[3],
pues el artículo 98 de
Entienden que exigir un requisito no previsto
expresamente en la normatividad aplicable (artículo 24 y 27 de
Indican, además, que quienes sostienen la tesis que el
certificado sobre el balance de ingresos y gastos del proceso de recolección de
firmas constituye requisito de procedibilidad del trámite de la iniciativa ante
el Congreso acuden igualmente a argumentos relacionados con la relevancia
constitucional de controlar la financiación de las campañas electorales y de
respeto a los topes o limites de gastos como condición de igualdad en tales
contiendas, como componentes de las garantías propias de los procesos
electorales. A juicio de algunos intervinientes, estos argumentos no resultan
aplicables a los procesos de recolección de firmas por las siguientes razones:
(i) este proceso o etapa de los mecanismos de participación ciudadana no es un
proceso electoral, independientemente de que el mecanismo de participación se
decida mediante una votación popular; (ii) porque constituye una etapa de
trámite del respectivo mecanismo para cuya realización debe agotar una serie de
etapas posteriores, cada una de las cuales esta regulada por diferentes
disposiciones.
Por lo anterior, concluyen que no son aplicables al
proceso de recolección de firmas las reglas previstas para las campañas
electorales, razón por la que
Finalmente, indican que la financiación del proceso de
recolección de firmas de apoyo a las solicitudes de referendo se encuentra
dentro de la órbita de acción del control ciudadano y de
1.2.
Ausencia de
certificación sobre el cumplimiento de los topes de financiación
Entienden los intervinientes[4]
que la ausencia de certificación del Registrador Nacional del Estado sobre la
legalidad de la financiación para recolectar las firmas no afecta la
constitucionalidad del trámite de la iniciativa ciudadana porque se trata de un
asunto que, según
De manera que, a su juicio,
carecería de fundamento legal exigir, como requisito de procedibilidad o
exigencia con posibilidad de afectar la exequibilidad de la ley que convoque a
un referendo de reforma constitucional, esta certificación[5].
1.3.
Inexistencia de
vicios de procedimiento en el trámite de
Sostienen las intervenciones
que la eventual ocurrencia de vicios de procedimiento no es el resultado de una
simple contradicción entre la actuación de la comisión o plenaria y la norma
constitucional o reglamentaria, sino que resulta de la vulneración de los
principios sustanciales que se busca concretar por medio de la realización del
procedimiento legislativo. Afirman que en desarrollo de esta posición
Concluyen entonces que toda
desviación de la actuación parlamentaria respecto de lo que dice la norma será
una irregularidad, pero sólo podrán ser calificados como vicios del
procedimiento aquellas que afecten elementos sustanciales que el procedimiento
legislativo debe respetar, trátese de un derecho, un principio o un valor. En
este sentido se mencionan algunas irregularidades sobre las que, de acuerdo con
las intervenciones,
Respecto de la ley por la que
se convoca al pueblo a un referendo de reforma constitucional dan cuenta los
intervinientes de dos supuestas irregularidades en las que aparentemente se
incurrió durante el procedimiento de creación legislativa y, a su vez, explican
las razones por las cuales aquéllas no pueden ser calificadas como vicios que
afecten en forma alguna la validez de
1.3.1.
La publicación del
Decreto 4742 de 2008
Relatan los intervinientes que
el pretendido vicio habría tenido lugar porque el Decreto que convocó a
sesiones extraordinarias fue publicado en el Diario Oficial del día 17 de
diciembre de 2008 en horas de la tarde –exactamente a las 17 horas 45 minutos-,
es decir, casi 16 horas después de haberse realizado las sesiones
extraordinarias a las que citaba. Sin embargo, los partidarios de la
declaratoria de exequibilidad de la ley rechazan que la publicación tardía
constituya un vicio, con base en los siguientes argumentos:
i.
El Decreto tenía un destinatario específico[9],
pues se convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de
ii.
Existe un precedente análogo de
iii.
Adicionalmente se sostiene que los Congresistas
conocieron del Decreto[11],
o al menos así fue en la plenaria de
1.3.2.
La convocatoria a
sesiones extraordinarias
Alegan los intervinientes[12]
que sostener la existencia de un vicio en el trámite de
1.3.3. No
afectación de los principios de identidad y consecutividad.
Afirman los intervinientes que
el principio de identidad no se desconoció durante el trámite de
En efecto, recuerdan que la
jurisprudencia de
Las intervenciones mencionan
distintas decisiones de
De acuerdo con los
intervinientes que apoyan la exequibilidad de
Con fundamento en esta
interpretación estiman que la modificación introducida a la pregunta, por parte
del Senado de
Reiteran que esta modificación
temporal no introdujo un tema nuevo dentro del proyecto de ley, pues se sigue
refiriendo a la posibilidad de que quien haya ejercido la presidencia de
1.4.
La reforma
constitucional propuesta mediante la ley de convocatoria a referendo no
configura una sustitución de
Algunas intervenciones
cuestionan la competencia de este Tribunal para controlar vicios por
sustitución de
Se alega, además, que
En efecto, consideran que el
numeral 2 del artículo 241 constitucional restringe expresamente la competencia
de
Igualmente, critican la
metodología propuesta por
Otras intervenciones, por el
contrario, acogen la tesis planteada en la sentencia C-551 de 2003, según la
cual existe un límite competencial del poder de reforma constitucional respecto
de la sustitución de
Según los intervinientes este
es el hecho que debe probarse cuando se argumenta que la reelección
presidencial sustituye
i.
El pueblo es quien decide soberanamente si reelige o
no al Presidente en turno.
ii.
Las instituciones de vigilancia conservan sus
atribuciones.
iii.
No se atribuyen nuevos poderes al ejecutivo.
iv.
Existen reglas que disminuyen la desigualdad en la
contienda electoral.
v.
El Estado colombiano seguirá siendo un Estado social
de derecho.
vi.
Las autoridades militares continuarán subordinadas al
poder civil.
vii.
No es reemplazado el sistema de pesos y contrapesos,
por cuanto sigue ejerciendo su control el poder judicial; continúa existiendo
la autonomía de las entidades territoriales; se prevén limitaciones a la
intervención del Presidente en procesos políticos[17],
Un punto que resaltan con
especial énfasis es la eventual
afectación que sufrirían otros servidores públicos, cuyo período constitucional
es de cuatro años, en el ejercicio de sus competencias debido a que su
independencia podría verse reducida por la extensión del período del
Presidente. Sin embargo, recalcan que se trata de una afectación meramente
hipotética que lejos está de originar una alteración de tal magnitud que deba
catalogarse como sustitución de
De esta forma concluyen que
con la aprobación de la reforma propuesta por
Como razón adicional mencionan
que la sentencia C-1040 de 2005 no constituye un precedente constitucional
sobre una segunda reelección presidencial, pues consideran que la aseveración
contenida en esa decisión en el sentido que la reelección por una sola vez
acompañada por una ley de garantías no sustituye
2.
Intervenciones a
favor de una declaratoria de inexequibilidad de
Razones de naturaleza
constitucional que justificarían que se declarase la inexequibilidad de
Las intervenciones plasman
diferentes argumentos a favor de la
declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de estudio los cuales a
su vez se agrupan en torno a tres ejes temáticos: (i) La iniciativa ciudadana
está viciada por el incumplimiento de los topes de financiación, (ii) la
presencia de vicios insubsanables durante el trámite legislativo de
2.1.
Inexequibilidad de
Argumentan los intervinientes
que, en virtud del artículo 103 de
Con base en este análisis
algunos intervinientes encuentran la ocurrencia de varios vicios en la campaña
de recolección de firmas del referendo.
2.1.1.
La superación de
los topes -global e individual- de financiación
De conformidad con el marco
normativo que según los intervinientes rige la iniciativa popular legislativa
que pretende convocar un referendo de reforma constitucional, señalan que en el
proceso de recolección de firmas por parte del Comité Promotor se desconocieron
los topes globales de financiación establecidos por la ley, pues el propio
Comité reconoció gastos por valor superior a mil novecientos tres millones de
pesos -exactamente, $1.903.458.135.81-. Encuentran por lo tanto evidente que
Un segundo aspecto que
recalcan es la duda respecto a la existencia del crédito que, supuestamente,
Consideran que este hecho ya
es suficiente para que se declare la inconstitucionalidad de
2.1.2.
El Registrador
Nacional del Estado Civil no certificó el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales
Se interrogan los
intervinientes sobre las consecuencias que ha de tener el incumplimiento de los
topes de financiación por parte del Comité de Promotores de la iniciativa
legislativa. Al respecto concluyen[19]
que no se trata de faltas que tengan un simple carácter administrativo, sino
que significan la trasgresión del principio de
transparencia que rige el trámite de los mecanismos de participación
ciudadana.
Por esta razón, según los
intervinientes cobra pleno sentido exigir una certificación respecto del
cumplimiento de los requisitos legales establecidos, como lo hace el artículo
27 de
Afirman que esta última
certificación no fue expedida en el caso de la iniciativa ciudadana que dio
origen a
En resumen, sostienen los
ciudadanos partidarios de la declaratoria de inexequibilidad de
Finalmente, argumentan que el
cumplimiento de estos requisitos estudiados en los numerales anteriores busca
evitar que las iniciativas populares se conviertan en instrumentos al servicio
de grupos económicos que, con base en su capacidad monetaria, manipulen los
mecanismos de participación, convirtiéndolos en instrumentos contrarios al
propósito democrático que inspiró al constituyente al momento de su creación.
2.2.
Modificación del
texto de la iniciativa ciudadana durante el trámite del proyecto de ley en el
Congreso
Exponen los intervinientes que
el texto del proyecto de ley presentado al Congreso por el vocero del Comité de
Promotores fue modificado en su esencia por parte del Senado de
Tras relatar el trámite
legislativo que se surtió en
Consideran que esta postura
puede ser rebatida con el argumento que lo esencial para el proyecto de ley es
la voluntad popular expresada al inicio y al final del proceso de reforma
constitucional mediante una ley convocatoria a un referendo constitucional de
iniciativa ciudadana, de manera que pueden introducirse modificaciones sin
mayor inconveniente durante el procedimiento legislativo. De acuerdo con los
intervinientes este planteamiento confunde la causa del proyecto con su
esencia; así, independientemente de cuál sea la causa o el motivo por el cual
un proyecto se presenta, el mismo tiene una esencia, que no puede cambiarse a
partir de una modificación una vez iniciado el trámite legislativo. Afirman que
la voluntad popular no es la esencia en este caso, porque la iniciativa no
puede confundirse con la decisión popular que se tome al final del proceso.
Alegan los intervinientes que
en este caso la esencia se cambió pues es totalmente distinta la posibilidad de
reelección inmediata y aquella que exige que haya transcurrido un período para
que se pueda llevar a cabo. Relatan que en la historia constitucional
colombiana esta es una distinción que se ha tenido siempre muy presente; tanto
así que el Acto Legislativo 03 de 1910 permitió la reelección presidencial una
vez hubiere transcurrido un período.
2.3.
Citación de los
miembros del Congreso a sesiones extraordinarias sin el lleno de los requisitos
constitucionales y legales exigidos
De acuerdo con algunos
intervinientes[21] la
citación a la sesión extraordinaria realizada por la plenaria de
Argumentan los intervinientes
que el artículo 151 de
Consideran que el marco
normativo antes enunciado se habría incumplido por cuanto las sesiones fueron
convocadas cuando todavía se encontraba reunido el Congreso de
Agregan que no podría aducirse
que el Decreto 4742 de 2008 es de aquellos que no son objeto de control por
parte de
Por lo anterior, concluyen que
la convocatoria a sesiones extraordinarias entraña un vicio de
inconstitucionalidad insuperable, pues, además de haberse realizado la convocatoria
sin que el Congreso se encontrara en receso, la misma no cumplió con el
requisito de publicidad que, en un Estado democrático, se exige de los actos
oficiales.
2.4.
Falta de
competencia de
Alegan los intervinientes que
i.
En virtud a que la convocatoria a sesiones extraordinarias
fue inconstitucional, se debe aplicar a dicha reunión la consecuencia prevista
por el artículo 149 de
ii.
El cambio esencial que sufrió el proyecto como
consecuencia de la modificación de la pregunta implicó que ante la comisión de
conciliación fueran presentados dos proyectos distintos y no uno con
discrepancias. De manera que la comisión de conciliación carecía de competencia
para unificar dichos textos.
2.5.
Votación de los
impedimentos
Sostienen algunos
intervinientes que, previo al trámite del proyecto que dio origen a
Resaltan las intervenciones
que doce de los Representantes a
2.6.
Los votos de
algunos congresistas son fruto de la desviación de poder
De acuerdo con algunas
intervenciones[23] el
Gobierno Nacional ofreció beneficios de diversa índole a cambio del apoyo al
proyecto de convocatoria al referendo. Al respecto afirman que son de público
conocimiento los casos de congresistas que modificaron el sentido de su voto a
cambio de inversiones públicas o cupos laborales en entidades gubernamentales.
En apoyo de esta tesis se
menciona la denuncia que presentó el ciudadano Rafael Pardo ante
Manifiestan que consideradas
individualmente, es posible que estas situaciones no constituyan evidencia
suficiente para declarar la inconstitucionalidad de
Por esto solicitan la
declaratoria de inconstitucionalidad de los votos depositados por los
congresistas involucrados en estas prácticas, como son Pedrito Pereira, Juan
Manuel Corzo, Gustavo Puentes, Carlos Enrique Ávila Durán, Mario Varón, Víctor
Vargas Polo, Odín Sánchez y Hernán Andrade durante la votación de los informes
de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes. De
considerar que no existe evidencia suficiente para este efecto, solicitan a
Los intervinientes apoyan su
posición en la importancia que la jurisprudencia tanto de
2.7.
El cambio de partido de cinco miembros de
la bancada de Cambio Radical
Algunas intervenciones señalan[24]
como vicio del trámite legislativo el hecho que cinco Representantes a
La cronología de los hechos inicia el 26
de agosto cuando cinco Representantes a
En el entretanto los mismos cinco Representantes a
De esta manera la sanción impuesta a los citados
representantes fue notificada a
Según una de las intervenciones presentadas[27]
los representantes sancionados por el Partido Cambio Radical no tenían la
posibilidad de ejercer su derecho al voto, por cuanto éste había sido suspendido
por el Comité de Ética del partido en virtud del procedimiento previsto en sus
estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de bancada. Se
argumenta que si bien la sanción fue impuesta y notificada luego de que algunos
de ellos habían renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido de Unidad
Social Nacional – Partido de
2.8.
Sustitución de
Resaltan algunos
intervinientes que
A partir del
anterior análisis aseveran que cuando los ciudadanos escogen el referendo como
mecanismo de reforma constitucional están actuando como poder constituyente
constituido, poder sujeto a límites competenciales establecidos por
De esta forma
concluyen que el poder de reforma debe distinguirse del poder de sustitución de
2.8.1. Sustitución de
Una vez sustentada la postura
de los límites competenciales del referendo constitucional, aun cuando tiene
origen en una iniciativa legislativa ciudadana, afirman que
En este sentido mencionan que,
aunque el artículo 113 consagra que el poder público es uno solo, se prevé que
el mismo sea ejercido por tres ramas separadas pero que colaboran armónicamente
entre sí. Dicha colaboración armónica parte de la existencia de un equilibrio
entre ellas sin que una se imponga sobre las otras. Consideran que la reforma
constitucional propuesta conlleva una concentración de poder en una de las
ramas del poder público, pues se altera el tiempo de ejercicio de la cabeza del
Ejecutivo, lo que trastoca el equilibrio previsto por
Así, con la organización
inicial prevista por el constituyente de 1991 el Presidente de
Argumentan que el Congreso
estaría a la expectativa de que el Presidente de
Hacen notar que esta situación
no tiene precedente constitucional, por cuanto en la sentencia C-1040 de 2005
se estudió el caso de una única reelección, con la cual se afectaban aspectos
puntuales de la separación y equilibrio de poderes previsto por
Otros intervinientes
consideran que la sentencia C-1040 de 2005 sí resulta relevante para este caso,
pues en ella se determinó la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 en
cuanto preveía la posibilidad de reelección presidencial sólo por una vez,
siendo contrario al precedente jurisprudencial un eventual pronunciamiento que
avalara una segunda reelección presidencial, razón para declarar la
inconstitucionalidad de
2.8.2.
Sustitución de
También se alega que de
declararse la constitucionalidad de
En virtud de lo anterior,
señalan los intervinientes la necesidad de unas reglas claras que garanticen
niveles aceptables de igualdad en la contienda electoral, lo que no sería
suficiente con
Acotan que en el caso de que
De no preverse esta garantía a
la oposición y, en general, a los demás candidatos, consideran que se estaría
sustituyendo
2.8.3.
Sustitución de
Para algunos intervinientes el
trámite que tuvo
Manifiestan que esto queda
claro a partir del análisis individual de situaciones fácticas como el cambio
de la pregunta, que pasó de contener el verbo “ejercido” a “elegido”;
manifestaciones de miembros del Partido de
Encuentran que esta situación
altera el principio de alternancia en los poderes, por cuanto impide que se
realice un proceso democrático abierto y, por el contrario, permite que se
utilicen las posibilidades que da el estar en ejercicio de
2.8.4.
En conexión con el anterior
argumento, algunos de los intervinientes sostienen que
Exponen que esta
circunstancia ya había sido prevista como inconstitucional en
En opinión de los
intervinientes,
Sostienen que, desde que fue
aprobada
Afirman que
Por las razones expuestas
los intervinientes consideran que
2.9.
La convocatoria a
un referendo constitucional no puede contener la casilla de voto en blanco
Al establecer el articulo 378 Constitucional que “[e]l
referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente
en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”, señalan los
intervinientes, la misma Carta ordena que
el temario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal
manera que los electores puedan escoger libremente entre dos opciones una en la
cual manifiestan su acuerdo con la propuesta formulada y otra en la que
declaren su desacuerdo, es decir, las posibilidades previstas
constitucionalmente en un referendo constitucional son el “sí” y el “no”,
pero en ningún caso el “voto en blanco”.
Este
lineamiento, sostienen, es desarrollado por el artículo 42 de
Adicionalmente,
indican los intervinientes, esta conclusión fue recogida por
No obstante
las directrices impuestas por
Por ello, al
existir una contradicción entre el artículo 1º de
3.
Otras
intervenciones
Cabe mencionar que durante el
término de fijación en lista del proceso se presentaron intervenciones que no
pueden agruparse en las dos categorías antes enunciadas por contener
manifestaciones de diversa índole, las cuales en estricto sentido no expresan
argumentos ni a favor ni en contra de la constitucionalidad de
Estas intervenciones no serán expuestas porque son extrañas
al objeto propio del examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un
referendo constitucional.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE
El Procurador General de
Inicialmente el Ministerio Público analiza si el pueblo mediante un
referendo de iniciativa popular puede sustituir o reemplazar
En todo caso opina que la propuesta de reelección presidencial contenida en
Dilucidada esta primera cuestión expone el
Procurador su criterio acerca de la naturaleza del control que ejerce
Hechas las anteriores precisiones conceptuales acerca del alcance de la
competencia de
Respecto a la normativa que rige el trámite de la iniciativa ciudadana considera el Jefe del Ministerio Público que
“los artículos 24 y 27 de
Textualmente sostiene el concepto que “(…)
la certificación del Registrador Nacional del Estado Civil indica que la
iniciativa popular sí contó con los presupuestos constitucionales y legales
exigidos, pues finaliza afirmando que la “certificación se emite (…) de acuerdo a lo dispuesto en
Ahora bien sobre la remisión que hizo el Registrador Nacional del Estado
Civil, el 3 de septiembre de 2008, al Consejo Nacional Electoral del balance
presentado por el vocero del Comité Promotor del referendo porque este
funcionario percibió posibles infracciones a los artículos 1 y 2 de
En esa medida considera que “[l]a
investigación que adelanta el Consejo Nacional Electoral sobre las presuntas
irregularidades en el contenido de dicho balance, en nada afecta la validez de
la certificación dada por el Registrador y el trámite de la iniciativa popular.
El posible incumplimiento de las normas sobre financiación y montos máximos de
contribuciones privadas sólo tiene incidencia de orden personal y
administrativo, porque se concreta a una investigación contra personas
determinadas por hechos de tipo sancionatorio que están reguladas por normas
especiales, que para el caso es
En consonancia con lo anterior afirma que las anomalías en la financiación
de la iniciativa “no tienen el alcance de
enervar la intención popular de reformar
Concluye por lo tanto el Procurador “que
tanto la etapa de inscripción de la iniciativa ciudadana para reformar el
artículo 197 de
Acto seguido procede a revisar el trámite legislativo de
Para resolver esta cuestión se interroga el Ministerio Público sobre el
alcance de la competencia del Congreso para modificar el texto de la iniciativa
ciudadana y concluye que debe aplicarse el precedente sentado en la sentencia
C-551 de
Señala que el principio de participación del cual se deriva la figura de la
iniciativa ciudadana para la presentación de proyectos de ley convocatorios de
un referendo constitucional “no inhibe
las facultades legislativas del Congreso, sino que le brindan un elemento
democrático adicional para adecuar, precisar y buscar el sentido que quiso
darle la ciudadanía a la propuesta. Es este el verdadero alcance de que la
iniciativa sea popular, y no la desnaturalización, como ya se dijo, de la
función legislativa, privándola de uno de sus elementos constitucionales
esenciales en el ejercicio de la función de trámite y aprobación de las leyes”.
De esta forma considera que se consigue un balance entre el principio de democracia
participativa y el principio de democracia representativa.
Analiza a continuación si la modificación introducida por
el Congreso vulneró el principio de unidad de materia por incluir temas nuevos
en la iniciativa ciudadana. Sobre este tópico considera que la modificación
introducida por el Congreso no vulnera la unidad de materia porque la
iniciativa ciudadana versaba sobre la
reelección presidencial y en consecuencia resulta clara la identidad o
unidad en la materia entre lo presentado por la ciudadanía y lo aprobado por
las cámaras. Añade que aun si se considera que la modificación introducida por
el Congreso supera la competencia de modificar el texto de los proyectos de
ley, se “debería declarar la
constitucionalidad de
Anota que en el trámite de un proyecto de ley convocatorio de un referendo
constitucional es procedente el mensaje de urgencia, por remisión expresa del
artículo 378 de
Sobre este último asunto explica que la tesis según la cual la convocatoria
a sesiones extraordinarias sólo puede tener lugar cuando el Congreso esté en
receso se deriva de una errónea interpretación del artículo 85 de
Respecto a la manera como se tramitó la convocatoria a sesiones
extraordinarias para debatir y aprobar el Proyecto de ley 242 de 2008, Senado;
138 de 2008, Cámara, encuentra que “se
presentó una incongruencia temporal entre la expedición del Decreto 4742 el 16
de diciembre de 2008 (del cual conoció la sesión plenaria de
Sin embargo, considera que esta incongruencia no vicia el procedimiento
legislativo porque los problemas relacionados con la publicación del Decreto
4742 de 2008 no afectan su validez y legalidad a la luz de la jurisprudencia
del Consejo de Estado. Tampoco tienen consecuencias en torno a su oponibilidad
y eficacia ya que si bien fue expedido después de haberse celebrado la sesión
plenaria de
Concluye por ende que “la actuación
de
También se pronuncia el Procurador sobre el
cambio de partido de algunos Representantes a
Observa igualmente que no se presentó problema alguno de inconstitucionalidad
en relación con el trámite de impedimentos y recusaciones durante el proceso
parlamentario del Proyecto de ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, Cámara.
Inicialmente advierte una posible irregularidad
en relación con el anuncio de votación del informe de conciliación del proyecto el día 18
de agosto de 2009, puesto que de la lectura del acta correspondiente a esa
sesión plenaria no resulta claro si dicho anuncio de votación se efectuó dentro
del tiempo inicial reglamentario de sesión o con posterioridad. Sin embargo considera
que no tiene la entidad suficiente para constituir un vicio en el trámite de la
ley porque “el requisito indispensable
que exige
Pasa luego a describir detalladamente el trámite del Proyecto de
ley 242 de 2008, Senado; 138 de 2008, y concluye que “según lo contemplado en los artículos 138, 145, 146, 150, 154, 155,
157, 158, 160, 161, 162, 163, 165, 241 numeral 2 y 378 de
En lo que respecta al respeto a la garantía de
libertad del elector y los principios de lealtad y claridad, previstos en el
artículo 378 constitucional, advierte el Procurador que en el texto finalmente
aprobado de
Razón por la cual solicita a
Solicita igualmente a
Finaliza su escrito el Procurador General de
Considera en todo caso que “dado que
el proceso de reforma constitucional actualmente en marcha genera una
expectativa creciente y razonable de culminar con la permisión de una segunda
reelección del Presidente de
Por lo tanto entiende que el actual Presidente de
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
1.
Competencia y naturaleza del control ejercido por
Dado que el referendo constitucional cuya convocación
se busca mediante la ley que ahora se examina es de iniciativa popular, resulta
indispensable establecer las implicaciones de esa participación, a fin de
determinar si constituye una manifestación del pueblo en ejercicio de una
soberanía no sometida a límites jurídicos o si, por el contrario, se trata de
un pronunciamiento ciudadano que está sometido a los cauces contemplados en el
ordenamiento jurídico para producir una reforma constitucional.
Con la finalidad de resolver la cuestión así planteada
es necesario revisar las nociones de poder constituyente originario y derivado,
precisar el papel que le atañe al pueblo en la adopción de
1.1. El poder constituyente
originario y derivado
En numerosas oportunidades
En esa ocasión
A diferencia del poder constituyente originario, el
derivado, secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos
órganos del Estado para “modificar una
Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por
1.2. El papel del pueblo
una vez dictada
En la sentencia que sirve de marco a estas
consideraciones
En la sentencia C-551 de 2003,
Aunque los respectivos procedimientos implican la
intervención de las ramas del poder público e incluso de la ciudadanía, a
juicio de
De conformidad con lo anterior, el titular del poder
de reforma mediante Acto Legislativo es el Congreso, mientras que el titular
del poder de reforma mediante referendo es el pueblo, mas como quiera que,
según el artículo 378 de
Así pues, el pueblo es el titular del poder de reforma
constitucional adelantada por vía de referendo, trátese del convocado por
iniciativa del gobierno o del que tiene lugar por iniciativa “de los ciudadanos
en las condiciones del artículo
Importa precisar que cuando existe iniciativa popular
el grupo de ciudadanos que la apoyan no puede convocar directamente el
referendo, dado que se trata de un acto complejo y, como también sucede cuando
la iniciativa es del gobierno, la propuesta requiere el debate y la aprobación
del Congreso, que es el órgano por excelencia de la representación política, y
además, la ley que autoriza convocar al pueblo debe ser sometida al control
automático de constitucionalidad, tal y como está previsto en el numeral 2º del
artículo 241 de
En relación con la intervención de la ciudadanía,
En atención a lo expuesto, es este segundo momento el
que el Constituyente tuvo en cuenta al indicar, en el artículo 374 superior,
que el pueblo es el titular del poder de reforma constitucional cuando se
efectúa mediante referendo. A esta definición se atuvo
En el caso del referendo,
1.3. La iniciativa
ciudadana en el caso del referendo para reformar
Algunos aseveran que existe diferencia entre el
referendo analizado en
En concordancia con las consideraciones hechas,
En las condiciones anotadas, la existencia de iniciativa
ciudadana tampoco trastoca la índole del referendo en cuanto expresión del
constituyente secundario, como surge de lo que hasta aquí se ha expuesto y de
una consideración adicional relativa al objeto perseguido por los ciudadanos
que promueven una iniciativa de referendo y de la competencia con la cual
actúan.
1.4. La ciudadanía que
promueve un referendo constitucional, el objeto de su actuación y su
competencia
En efecto, durante la etapa inicial, el objeto o la
finalidad que mueve a la ciudadanía consiste en acreditar los requisitos que
les permitan inscribir la iniciativa e iniciar el proceso de recolección de
apoyos en la cantidad y condiciones constitucionalmente establecidas. En esta
etapa los ciudadanos no tienen poder para decidir si aprueban o no el contenido
de la reforma, ni tienen facultad para decidir si adoptan la ley que incorpora
el texto que luego se someterá al electorado, para que tome una decisión al
respecto y, de acuerdo con la regulación vigente, tampoco eligen al comité de promotores
ni al vocero como representante de la voluntad del grupo que promueve la
iniciativa y menos aún le otorgan al comité o al vocero un mandato que les
permita avalar o rechazar las posibles reformas que puedan surgir durante el
trámite legislativo.
El proceso de recolección de firmas para la
inscripción de la iniciativa, la conformación del comité y la búsqueda de
apoyos para presentar la iniciativa al Congreso, corresponde a una intención
distinta, tal como reconoció
Los peticionarios alegaron que ni el artículo 375 de
“En este orden de ideas, si bien existe identidad
teleológica, en cuanto ambos procedimientos o momentos buscan la realización
del acto complejo, en este caso la solicitud al Congreso de
De lo anterior surge que, tanto el objetivo buscado
por los ciudadanos que promueven una iniciativa de referendo durante la etapa
de recolección de firmas para apoyar la iniciativa, como la competencia que con
tal finalidad tienen, se inscriben dentro de la realización de un acto complejo
que conduce a la convocación de un referendo para que el pueblo decida si
reforma o no
En este sentido,
De conformidad con lo precedente, “no resulta de recibo, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la
pretensión conforme a la cual cuando el pueblo se expresa por la vía del
referendo constitucional previsto en el artículo 378 de
A modo de conclusión procede sostener que en la etapa
de formación de la iniciativa ciudadana para convocar un referendo
constitucional, los ciudadanos que apoyan la iniciativa ejercen su derecho a
participar a través de uno de los mecanismos constitucionales de participación
democrática, pero no adoptan ninguna decisión referente a la materia del
referendo.
A las razones que se dejan consignadas cabe agregar
que la actuación de quienes promueven un referendo para reformar
La idea de pueblo soberano es un concepto
constitucional límite estrechamente relacionado con las ideas de soberanía,
democracia liberal y democracia constitucional. La visión histórica y
conceptual típica del estado liberal de derecho que predominó desde el siglo
XVIII, propugnó una noción de soberanía enmarcada dentro del concepto de nación
como unidad homogénea. A partir de
En este orden de ideas, la noción de
pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal constitucional no puede
ser ajena a la noción de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes,
religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogénea
composición al escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo
poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda
constituirse y autolimitarse de conformidad
con ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales
pueda expresarse con todo y su diversidad.
La idea de democracia de base
pluralista cuestiona el hecho de que cualquiera pueda erigirse en representante
de los intereses de todos e invita a generar mecanismos adecuados para que
diferentes intereses y visiones sean tenidos en cuenta al adoptar las
decisiones que a todos atañen. Por ello, en los estados contemporáneos la voz
del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea
mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una
manifestación de esa pluralidad.
Bajo la concepción
contemporánea que se ha descrito, la actuación legítima del poder constituyente
debe reflejar el pluralismo y, en consecuencia, ha de manifestarse en un
escenario deliberativo que garantice la concurrencia del pueblo soberano en su
diversidad para que, a través de cualquiera de los cauces de reforma de
Ahora bien, de lo
explicado se deduce que
En las condiciones
anotadas y como más adelante se precisará, no es de recibo la tesis según la
cual como por primera vez
En apoyo de lo
anterior y en términos generales, es de interés destacar que en la citada
sentencia
El análisis de la
primera cuestión fue de carácter general, pues no estuvo restringido a los
referendos constitucionales de origen gubernamental y lo propio cabe afirmar
del segundo problema abordado, ya que lo relacionado con el alcance del control
se trató de tal manera que cobija a todos los mecanismos de reforma
constitucional, incluido el referendo constitucional de origen ciudadano. El
examen de la tercera cuestión, en cambio, sí aparece limitado al referendo que
en esa ocasión ocupó la atención de
En conclusión, la
ratio que surge del análisis de los dos primeros problemas es precedente
directamente aplicable al caso del referendo de iniciativa ciudadana, porque
La ratio que surge
del tercer problema es específica del referendo concretamente analizado por
El numeral segundo del
artículo 241 de
Esta competencia es
complementada por los artículos 378 y 379 constitucionales, los cuales
introducen algunas precisiones en torno a su alcance. Así, la primera
disposición fija los rasgos principales que caracterizan el referendo
constitucional y textualmente señala que “el referendo
será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el
temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”, previsión de la cual ha derivado
En efecto, en
Adicionalmente,
este control es independiente respecto de eventuales actuaciones judiciales,
administrativas, disciplinarias, fiscales o de cualquier índole que, de manera
concomitante, se estén adelantando por hechos acaecidos en desarrollo del
procedimiento de formación de la ley de convocatoria a un referendo
constitucional, cuando
Cabe recordar
igualmente que en distintos autos emitidos durante el trámite de este proceso[36]
se rechazó expresamente la procedencia de la figura de la prejudicialidad
en el control abstracto de constitucionalidad por las razones que se reiteran a
continuación:
1. En primer lugar, el Decreto 2067 de 1991
no contempla la prejudicialidad, de ahí que esta figura no sea expresamente
aplicable en los procesos de control constitucional.
2.
En
segundo lugar el proceso de control constitucional tiene un carácter autónomo
frente a otros procesos judiciales, y esta autonomía radica en el objeto y la
naturaleza del control abstracto de la constitucionalidad de las disposiciones
jurídicas, proceso que no pretende
establecer responsabilidades penales o disciplinarias por la infracción de la
normatividad vigente, sino un pronunciamiento con efectos erga omnes sobre la constitucionalidad de una disposición sometida
a examen constitucional.
3.
4. Los breves plazos del proceso de control
constitucional también son un argumento en contra de la prejudicialidad,
porque, de admitirse ésta, resultaría afectada la economía y celeridad
procesal.
En todas las providencias se concluye que “[l]o anterior no significa que los
elementos probatorios recabados en otras actuaciones judiciales,
administrativas o de otra índole o las providencias proferidas por otras
autoridades judiciales no sean relevantes en el examen de las leyes sometidas
al estudio de esta Corporación, la cual valorará su implicación en el asunto
objeto de decisión, dentro de la autonomía propia para el ejercicio de sus
competencias en el marco de un proceso de control de constitucionalidad”[37].
En primer lugar, también
tiene lugar aquí el argumento sistemático defendido en la sentencia C-551 de
2003, porque de una lectura armónica de
Por lo tanto el
procedimiento de reforma constitucional en estos casos involucra un mecanismo
específico de participación popular: la
iniciativa legislativa ciudadana, al cual a su vez hacen alusión los
artículos 103 y 155 de
Resultan igualmente
aplicables aquí las apreciaciones vertidas en la sentencia C-551 de
Existen igualmente
importantes precedentes constitucionales en materia del control de
constitucionalidad de procedimientos legislativos que tienen iniciativa
compleja;
siendo los casos más representativos de ello el control de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales, el control de las leyes cuatrianuales
de planes de desarrollo, el control de las leyes de presupuesto y de las que
estipulan gastos. En lo sigue se hará referencia a lo sostenido a este respecto
por la jurisprudencia constitucional.
Respecto de la revisión del trámite de las leyes
aprobatorias de tratados se ha sostenido que “[e]n relación con el aspecto
formal
Con base en lo anterior,
Para la segunda etapa de la iniciativa, esto es la
radicación del proyecto,
La metodología descrita, para el evento del
control formal de las leyes aprobatorias de tratados, ratifica el alcance del
control de constitucionalidad en el caso de las leyes que tienen una iniciativa
legislativa compleja; además de que supone que el incumplimiento de alguno de
los pasos previos a la radicación del proyecto, implica la falta de validez del
trámite de la iniciativa, y configura una causal de inexequibilidad de la ley.
Una conclusión contraria significaría que una ley aprobatoria seria exequible
incluso si no se cumplen los requisitos para la acreditación consistente en que
un representante
del Estado colombiano está autorizado para negociar, adoptar el articulado
mediante su voto y autenticar el instrumento internacional respectivo.
Otro ejemplo pertinente para la determinación y
alcance de la iniciativa legislativa compleja, y la incidencia de ello en el
control de constitucionalidad formal de las leyes que presentan esta
iniciativa, es el relativo a los proyectos de ley del plan de desarrollo, de
presupuesto y aquellos que estipulan gastos a cargo del presupuesto nacional.
Respecto de las leyes del plan de desarrollo el artículo
341 Superior prevé, en su inciso primero, el adelantamiento de unos pasos
previos a la presentación del proyecto de ley del plan de desarrollo, referidos
de manera genérica a la participación de distintos entes en la elaboración del
proyecto, y la posibilidad de su enmienda antes de la radicación, por parte del
Consejo Nacional de Planeación. Ello indica que, como se ha venido sosteniendo,
el trámite exigido para la iniciativa contiene actuaciones anteriores a la
radicación del proyecto, los cuales forman parte del procedimiento de formación
de la ley del plan.
Lo anterior se confirma en el contenido de algunas de
las disposiciones de
Al respecto,
A su turno la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que dicho trámite es previo a la radicación del
proyecto. Se ha afirmado entonces, que se debe brindar “(…) ‘a las comunidades, en un momento previo a la radicación del
proyecto en el Congreso de
La omisión del requisito de
consulta previa a la presentación del proyecto de ley a las comunidades
indígenas cuando dichos proyectos contienen medidas que los afectan
directamente, ha traído como consecuencia, entre otras, la declaración de
inexequibilidad de la denominada ley forestal (Ley 1021 de 2006) mediante
sentencia C-030 de 2008, y de la llamada ley de desarrollo rural (Ley 1152 de 2007) mediante sentencia C-175 de
2009. Y, en sentencia C- 461 de 2008 se declaró la exequibilidad condicionada
al cumplimiento de la consulta previa en mención, de
También, en materia de
presupuesto se ha reconocido la obligatoriedad del cumplimiento de los trámites
previos a la radicación del proyecto de ley, conformadores del cumplimiento
cabal de la iniciativa legislativa. Por ejemplo, en sentencia C-1168 de 2001,
que revisó la constitucionalidad de algunas disposiciones de
Por último, dentro de la legislación orgánica sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones,
De lo anterior se concluye que el estudio de
impacto fiscal en cuestión debe hacerse antes de la presentación del proyecto
al Congreso, en tanto aquél debe constar en la exposición de motivos del
proyecto referido. Con lo cual puede afirmarse que la iniciativa legislativa en
este tipo de leyes es compleja, al tenor de las normas orgánicas de
presupuesto, y el cumplimiento de todos los pasos que conforman la
configuración de la iniciativa es necesario para afirmar la conformidad
constitucional de estas leyes. De ahí, que la omisión de la etapa descrita,
antes de la radicación del llamado proyecto de ley del teatro (Proyecto de ley N.° 86/05
Senado - 205/04 Cámara) [57], haya provocado la inexequibilidad de algunas de las disposiciones
en él contenidas, mediante sentencia C-856 de 2006.
Se tiene entonces que
existen importantes precedentes constitucionales en cuanto al control de
constitucionalidad de las actuaciones adelantadas antes de iniciar el trámite
legislativo de un proyecto cuando se trata de leyes de iniciativa compleja.
En este sentido no se debe
olvidar que el acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional
se encuentra conformado por diversas actuaciones, las cuales deben agotarse de
manera sucesiva, es decir, no puede seguir adelante sin que cada una se haya
surtido en debida forma. Así las cosas, de conformidad con
La iniciativa popular comprende, a
su vez, el agotamiento de las siguientes etapas, las cuales serán descritas de
manera detallada más adelante: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción
del Comité, previo respaldo del cinco por mil de los
ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y de la solicitud de referendo;
(iii) verificación de los
anteriores requisitos; (iv) entrega al vocero del Comité, por parte de
En este orden de ideas, siendo la fase de
la iniciativa (i) la primera que debe surtirse en el tiempo; (ii) una de las
más importantes por cuanto los ciudadanos avalan la conformación de un Comité
de Promotores; (iii) manifiestan su apoyo a un texto de articulado específico y
concreto de reforma constitucional; y (iv) al mismo tiempo configura una más
entre las diversas y sucesivas etapas que debe agotar el trámite de una reforma
constitucional vía referendo, le corresponde al juez constitucional verificar
si aquélla se encuentra afectada por algún vicio, en los términos del artículo
241.2. Para tales efectos, la competencia de
Esta apreciación resulta
reforzada con un simple argumento a
fortiori: la iniciativa ciudadana es
la etapa inicial del procedimiento legislativo y por lo tanto si
Pero no sólo de la interpretación sistemática y
literal del texto constitucional, al igual que los precedentes sobre el control
de leyes de iniciativa compleja, se deriva la competencia de
Así, en sentencia C-1121 de 2004, con ocasión de una
demanda ciudadana presentada contra el Acto Legislativo 01 de 2004, en la que
se alegaba que en la expedición del
mismo se había tomado en cuenta “la
cuarta parte de un censo electoral inexacto e indebidamente conformado de
la reforma constitucional
por vía de referendo está conformada por diversas etapas que deben ser
agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la
república, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe
surtirse automáticamente el control de constitucionalidad, sino además, las
autoridades que conforman
Más adelante, en la misma decisión se
precisa:
Es decir, es competente
En este sentido comparte
Ahora bien, si
Para estos efectos resulta particularmente relevante
la sentencia SU- 1122 de 2001. En esa ocasión se trataba de la tutela impetrada
por el Comité de Promotores a favor de un referendo contra la corrupción. En
concepto de los demandantes, la negativa de
Finalmente, otra razón para
justificar la competencia de
ARTÍCULO 25. DESTRUCCIÓN
DE LOS FORMULARIOS. Una vez que
Cuando se haya interpuesto alguna
acción contra la decisión de
PARÁGRAFO. Vencido el término o
resueltas las acciones, los materiales quedarán a disposición del Fondo
Rotatorio de
Nótese que esta disposición prevé una acción en cabeza
de los promotores del referendo contra un acto administrativo proferido por
En todo caso valga aclarar que la competencia de
Finalmente, merece la pena precisar que, así como la
competencia de
1.6.3. La competencia de
Adicionalmente a la competencia para revisar el
trámite de la iniciativa ciudadana y el procedimiento de elaboración de la ley de
convocatoria a un referendo constitucional, esta Corporación también es
competente para examinar el texto de la ley convocatoria a un referendo
constitucional con la finalidad de preservar la libertad de los votantes.
Esta competencia deriva del enunciado normativo
contenido en el artículo 378 constitucional cuyo tenor es el siguiente: “El referendo será presentado de manera que
los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente”. En la sentencia C-551 de 2003
esta Corporación estudió detenidamente el alcance de este precepto y derivó
importantes consecuencias normativas que serán reiteradas a continuación.
En primer lugar señaló que el mandato de protección al
elector en los referendos constitucionales fijado en el artículo 378 reflejaba
una especial preocupación del Constituyente “por
dicha libertad en el caso de la reforma a
En la misma providencia se destacó que el mandato de
protección de la libertad del elector previsto por el artículo 378 superior no
se reduce a reiterar las garantías generales del derecho al sufragio –como su
carácter igualitario, universal y secreto- sino que se orienta específicamente
a la forma de presentación del articulado sometido a la consideración del
pueblo, pues esta disposición expresamente hace alusión a la forma de
presentación y por ende de redacción del temario sometido a la decisión del
elector. Por lo tanto “el control
ejercido por esta Corte, si bien se contrae al examen de los eventuales vicios
de procedimiento en la formación de
Así mismo, se sostuvo que por tratarse de una
previsión contenida en el artículo 378 constitucional, el cual hace parte del
Título XIII de
1.6.4. El alcance de la expresión “solo
por vicios del procedimiento en su formación” contenida en el artículo
241.2 de
La tantas veces citada sentencia C-551 de 2003 dio
inicio a la línea jurisprudencial sobre la competencia de
Empero, aquí es preciso hacer una primera distinción
mientras que en la sentencia C-551 de 2003 se examinó una ley convocatoria a un
referendo constitucional[67]
y por lo tanto se discutía el alcance de la competencia prevista en el numeral
segundo del artículo 241 de
Esta diferenciación en cuanto al objeto de control fue
indicada en la sentencia C-551 de 2003, en esa oportunidad
sostuvo
Si bien las anteriores citas son relevantes para
entender que la tesis sobre los vicios de competencia puede tener distinto
alcance según cual sea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es
lo mismo, según cual sea la vía de reforma constitucional adoptada, en esta
oportunidad resulta necesario detenerse en el alcance de la competencia de
En la sentencia C-551 de 2003, tras indicar que la
noción de “vicios de procedimiento”
no es “en sí misma evidente”, se
sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede configurarse
durante el trámite establecido, sino que también puede estar presente en un
estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto
llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para
adelantar la reforma[70],
pues, como lo había puntualizado
En ese sentido se precisó que “el poder
de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la
facultad de reformar
Entonces, el punto de partida de la tesis defendida
por
En el mundo contemporáneo, en desarrollo de los
principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está
radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una
Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a
límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder
político de los asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como
Por su parte, el poder de reforma, o poder
constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una
Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por
Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene
límites y está sujeto a controles. Así, en el caso colombiano, los artículos
374 y siguientes de
De esta manera, los límites al poder de reforma no
sólo son los formales derivados de las reglas procedimentales establecidas por
“…resulta entonces claro que lo único que
Agregó
“… aunque
Más adelante,
a.
El poder de reforma
definido por
b.
En
virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la
constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u
opuesta.
c.
Para
establecer si una determinada reforma a
d.
e.
El
poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su
integridad
f.
Sólo
el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal
sustitución.
Ahora bien, cabe recordar que, si bien en la sentencia
C-551 de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional,
se trataba de una ley de iniciativa gubernamental. En la presente oportunidad
el control de constitucionalidad también recae sobre una ley de convocatoria a
un referendo la cual tuvo origen en una iniciativa ciudadana, razón por la cual
algunos intervinientes y el Ministerio Público han sostenido que no resulta
aplicable la tesis de la sustitución de
En primer lugar, cabe señalar que a pesar de tratarse
de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo
normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a
Parafraseando a Elster[72]
el pueblo también está atado a
La misma mediación del Congreso y la participación
final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido
a su votación, deja serias dudas sobre su actuación en este caso como
constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a las
que está sujeta la participación popular riñen con la esencia misma de este
concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado como ilimitado y
no sometido a cauces procesales.
Con base en lo
anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de
Sin embargo,
En esta hipótesis el pueblo, todavía como poder constituido, decide si
convoca o no
Así pues,
de los distintos mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional el
único que no está sujeto a límites de competencia es una Asamblea Nacional
Constituyente, siempre que sea convocada expresamente para proferir una nueva
Carta y, por lo tanto, la vía de referendo constitucional no es idónea para
transformar los principios estructurantes plasmados originalmente en el texto
constitucional.
Por las razones antes expuestas esta Corporación es
competente para examinar si el enunciado normativo contenido en
En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se delineó el
método para efectuar este particular examen, el cual fue precisado en la
sentencia C-1040 de 2005, en los siguientes términos:
“el método del
juicio de sustitución exige que
Esta última etapa conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución: “El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible”[74].
En suma, la sustitución implica la
franca oposición entre lo nuevo y lo anterior[75], en la medida en que, so
pretexto de la reforma,
Ahora bien, conforme lo ha precisado
Esta Corporación también ha
diferenciado el juicio de sustitución del juicio de intangibilidad y del juicio
de violación de un contenido material de
En fecha más reciente, mediante la
sentencia C-588 de 2009, se exploraron las relaciones existentes entre la
sustitución de
Respecto de la supresión de
Las conexiones entre la sustitución y el
quebrantamiento de
En relación con el concepto de suspensión de
Consignadas las anteriores referencias
jurisprudenciales en torno a la sustitución de
Así las cosas, cabe precisar que “el proceso de elaboración doctrinaria sobre la materia se encuentra en
curso” y que, “a medida que se le
presenten casos diversos a
Una vez definido el alcance de la competencia de esta
Corporación para el examen de una ley convocatoria a referendo constitucional
que tuvo origen en una iniciativa ciudadana, se abordará el control de
constitucionalidad de
Empero, antes de iniciar el examen de
constitucionalidad es preciso introducir una aclaración previa: si bien, como
antes se dijo, la vulneración de cualquier disposición constitucional o legal de
las constitutivas del parámetro de control en este caso tiene como consecuencia
la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley objeto de examen, en todo
caso esta Corporación hará un examen exhaustivo de todo el trámite de la
iniciativa ciudadana y del procedimiento legislativo, así encuentre vicios de
entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de
2.
El respeto a las reglas procedimentales como un componente sustancial del
modelo democrático.
El carácter fundante y omnipresente de la democracia
resulta reafirmado a su vez en el Título I de
Resulta
entonces que, al menos desde la perspectiva del aludido artículo, Colombia es
un Estado democrático de derecho, participativo, representativo y pluralista. La jurisprudencia ha sintetizado el sentido de las
fórmulas democráticas reseñadas, bajo la óptica de que “en los regímenes democráticos existen diversos mecanismos para
permitir que quienes se verán afectados por una determinada decisión o
actuación puedan expresar y hacer valer sus posiciones y puntos de vista. Los
dos mecanismos clásicos, entre la amplia gama de los existentes, son los de la
representación y la participación. Por medio del primero, las personas
afectadas eligen representantes para hablar por ellos en el ámbito de los
organismos decisorios representativos, es decir, constituidos específicamente
para permitir la interacción entre quienes toman las decisiones y los
representantes elegidos colectivamente por las personas potencialmente
afectadas. Por medio del segundo, los afectados se involucran directamente en
la adopción de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un
representante que hablará por ellos, sino para participar directamente en la
toma de la decisión.” [87]
A su vez, el conjunto de disposiciones aludidas
plasman la variedad de funciones normativas que cumple la democracia en el
ordenamiento constitucional. Acogiendo la ya clásica distinción propuesta en la
sentencia T-406 de 1992 y reiterada por decisiones posteriores[88], la
democracia es un valor, es un principio y guarda estrecha relación con derechos
fundamentales, tales como el derecho a la participación y los derechos
políticos reconocidos en el artículo 40 constitucional, para mencionar sólo
algunos de ellos.
Por tal razón, la elección constitucional de
la forma de gobierno democrática determina el diseño institucional del Estado
colombiano. Desde esa perspectiva se optó por un modelo que privilegia un poder
decisional ascendente, el cual parte de
la voluntad de los individuos titulares de los derechos políticos (el pueblo es titular único de la soberanía)
hasta llegar a la decisión política (del
cual emana el poder público). Como ha señalado la doctrina se trata además
del “gobierno público en público”,
pues los gobernantes están obligados a decidir “bajo la luz del sol”, de manera tal que los gobernados “vean cómo y dónde se adoptan las
decisiones”. Este modelo a su vez está intrínsecamente ligado con el
principio de igualdad pues tiene como presupuesto la idea que todos los
individuos tienen la misma dignidad que los habilita a conocer y participar en
los asuntos públicos.
En cuanto valor y principio constitucional la democracia irradia todo el
ordenamiento jurídico, de manera tal que condiciona la conformación de los
órganos, las funciones y los procedimientos dentro del Estado, para que éstos
se articulen de forma coherente con los contenidos propios del principio
democrático; pero igualmente, ha de servir como elemento hermenéutico en la
comprensión del ordenamiento constitucional e infraconstitucional, de manera
que el sentido que se extraiga de las disposiciones concretas no sea contrario
a sus postulados.
En todo caso escapa de los propósitos de la presente decisión hacer una
definición exhaustiva de democracia y de los elementos que la integran. No
obstante, debido al asunto objeto de examen, en el cual están envueltas
manifestaciones de la democracia participativa y representativa (por un lado la
iniciativa popular ciudadana y por el otro la ley convocatoria a un referendo),
resulta indispensable plasmar algunas ideas básicas en torno a este concepto.
Así, es posible constatar que la
mayoría de los autores contemporáneos son partidarios de una noción mínima de
democracia, según la cual está consiste,
simplemente, en un conjunto de reglas de procedimiento para la adopción de
decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las
mismas[89]. Desde esta perspectiva las reglas son inherentes a la democracia: reglas sobre las mayorías y
minorías, reglas sobre las elecciones y la actuación de los parlamentos, reglas
sobre las condiciones de ejercicio de la libertad política y, sobre todo,
reglas sobre la protección de ciertos intereses básicos de todos los seres
humanos.
En otras palabras, el carácter reglado es una
característica distintiva del modelo democrático, y se manifiesta desde la
elección de los representantes, hasta el producto final de la actuación de
éstos. Las reglas procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para
la consecución de los valores sustanciales perseguidos mediante la actuacion
democrática, pero a su vez, por su importancia, adquieren un valor sustantivo,
de manera tal que “los procedimientos
constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna”[90].
En el mismo sentido ha afirmado la doctrina: “[e]l procedimiento
democrático no es una actividad espontánea, sino un producto de reglas. Estas
reglas no son arbitrarias sino que están diseñadas para maximizar el valor
epistémico de aquel proceso (…) este valor depende de varios factores,
incluyendo la amplitud de la participación en la discusión entre aquellos
potencialmente afectados por la decisión que se tome; la libertad de los
participantes de poder expresarse a sí mismos en una deliberación; la igualdad de
condiciones bajo las cuales la participación se lleva a cabo; la satisfacción
del requerimiento de que las propuestas sean apropiadamente justificadas; el
grado en el cual el debate es fundado en principios en lugar de consistir en
una mera presentación de intereses; el evitar las mayorías congeladas; la
extensión en que la mayoría apoya las decisiones; la distancia en el tiempo
desde que el consenso fue alcanzado y la reversibilidad de la decisión. Las
reglas del proceso democrático tratan de asegurar que estas condiciones sean
alcanzadas en el máximo grado posible con el objeto de que las leyes que se
sancionen resulten ser guías confiables para conducir a principios morales”[91].
Nunca mejor sintetizada la íntima relación existente
entre los valores sustantivos asociados a la democracia con el respeto a la
reglas como condición necesaria e indispensable para su consecución.
Las anteriores reflexiones revisten particular importancia
en el presente caso porque el objeto de examen es una ley convocatoria a un
referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa
ciudadana. Es decir, en el procedimiento de reforma constitucional implementado
se combinan formas típicas de la democracia representativa –el procedimiento
legislativo que culmina con la expedición de
En esa medida, en la comprensión conceptual de la
iniciativa popular legislativa y del referendo constitucional resultan
relevantes las consideraciones propias para el análisis de los mecanismos de
participación democrática. Cobra particular importancia el conjunto de reglas
procedimentales previstas para su implementación, las cuales, a su vez, le
otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo
ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuación final que pone término
al proceso de reforma, en la cual están llamados los ciudadanos a participar
mediante la votación del texto sometido a su consideración. Mientras que en el
examen del trámite legislativo de la iniciativa popular ciudadana revisten
especial significado la actuación adelantada al interior del Congreso para
garantizar la plena vigencia del principio democrático.
Esto significa que la verificación de la
conformidad constitucional de las etapas iniciales del procedimiento de reforma
constitucional, al momento en el cual se realiza el control oficioso de la ley
convocatoria comprende no sólo el estudio del procedimiento de formación de la
ley que convoca, sino también el riguroso escrutinio del procedimiento mediante
el cual se adelantó el mecanismo de participación que dio origen al trámite
legislativo, en este caso la iniciativa ciudadana, tal como se explicó en el
acápite anterior. Las actuaciones posteriores –es decir el referendo
constitucional en sentido estricto-
podrán ser objeto de control vía acción pública, tal como se señaló en
un acápite previo de esta decisión.
Es menester, no obstante, justificar este último
aserto. El punto de partida es que la escogencia de un referendo de iniciativa
legislativa ciudadana como vía de reforma, entre las diversas opciones
contempladas en el artículo 374 constitucional, involucra la utilización de
distintos mecanismos de participación democrática, a la vez que la expedición
de una ley, resultado del ejercicio de la democracia representativa.
Por una parte, la iniciativa popular supone en sí
misma un mecanismo cuya finalidad es permitir la intervención directa de los
ciudadanos, quienes se agrupan con el propósito de someter al Congreso la
consideración de una medida legislativa[93];
en el presente caso, la participación ciudadana está prevista para proponer al
Congreso la expedición de una ley que convoque a un referendo de reforma
constitucional. A su turno, el referendo constituye la consulta a los
ciudadanos para que apoyen o rechacen una medida determinada; para el caso, la
reforma de
Entre ambos mecanismos de participación popular se
erige el procedimiento legislativo típica manifestación del carácter
representativo de nuestro modelo democrático pues la iniciativa legislativa
ciudadana tiene que ser tramitada ante el Congreso de
Ahora bien, la doble intervención popular en el
proceso de reforma constitucional no significa que sea un mero ejercicio de la
democracia directa, exento de toda suerte de controles. En ese sentido ha
sostenido
Por tal razón en cada una de las etapas antes
señaladas, el respeto a las reglas procedimentales previstas adquiere una
singular importancia. Así, en el desarrollo de la iniciativa popular la
consecuente participación ciudadana en su conformación, la cual se verifica
mediante la recolección de un número de respaldos establecidos, es sólo uno de
los factores a considerar dentro de su examen de constitucionalidad, pues la
iniciativa legislativa se identifica con las reglas que suponen la
implementación de un mecanismo de participación democrática, cuya legitimidad
desde la perspectiva constitucional está condicionada al pleno respeto de las
formalidades prescritas por el ordenamiento jurídico. Cobra aquí plena vigencia
el carácter reglado de nuestro modelo democrático, al que previamente se hizo
referencia.
Y, el estricto cumplimiento de dichas reglas y
procedimientos resulta esencial para su legitimidad desde el punto de vista
constitucional, pues reviste de validez el empleo de dicho mecanismo de
participación, en tanto el carácter procedimental del sistema democrático lo
convierte en un concepto normativo, que supera su comprensión como la simple
vigencia del principio mayoritario, o de la llamada “regla de las mayorías”.
Ello porque bajo esta forma de gobierno, la esfera procedimental de las
fórmulas de decisión no están vacías de contenido, por lo cual su esencia
depende en gran medida de las reglas que lo definen.
Nuevamente una cita doctrinal
resulta ilustrativa de este aserto:
“Considerar sistemáticamente que
una decisión del pueblo que interviene por fuera
de las formas prescritas legitima un procedimiento de revisión
constitucional ‘ilícito’, equivaldría a introducir un procedimiento débil de
revisión constitucional al lado del estricto normal. Ahora bien, la rigidez y la dificultad de un procedimiento permiten
preservar las reglas fundamentales establecidas en
Se concluye entonces que la regla
de la mayoría y la voluntad popular no tiene un valor superior a los
procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se
sustenta en que un sistema democrático supone en esencia la combinación de
distintos elementos que permiten la válida adopción de decisiones. En efecto,
el sistema está conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten
garantizar tanto (ii) la participación efectiva de los ciudadanos en las
decisiones, como (iii) la adopción de una decisión por mayoría al final del
proceso. La democracia es tanto el componente teleológico (la participación popular
y decisión adoptada por la mayoría) como el medio empleado para alcanzarlo (el
procedimiento y las reglas procesales previamente diseñadas y conocidas por los
participantes)[96].
Desde el punto de vista
conceptual y práctico, no resulta posible entender la democracia exclusivamente
con base en uno de los elementos antes descritos, es decir, a partir de las
reglas procesales, la participación de los ciudadanos en la toma de las
decisiones o la regla de la mayoría, porque no puede calificarse a un Estado
como democrático si carece de cualquiera de los componentes referidos. Por
ejemplo, no tendría sentido alguno de los siguientes escenarios: un conjunto de
reglas que no describa la forma exacta en que los ciudadanos pueden participar
en las decisiones o, conteniendo este elemento, tampoco se entendería que el
procedimiento democrático no tuviera que culminar con una decisión mayoritaria.
En igual sentido, la mera noción o intuición de que los ciudadanos pueden
participar en la toma de decisiones que les afectan, sin un conjunto de reglas
que establezcan cómo hacerlo y bajo qué condiciones se llega al momento de la
decisión mayoritaria final, tampoco presta utilidad a los fines perseguidos.
Así como estos tres elementos
esenciales son concurrentes en la conformación de la voluntad política bajo un
modelo democrático, de forma tal que no se puede omitir algunos de ellos,
tampoco es posible pensar que alguno de los tres tiene mayor importancia que
los otros, o que pueda ser sometido o sacrificado por los demás. Existe pues
una relación necesaria entre el componente teleológico y los medios previstos
para la implantación de un sistema democrático, luego si alguno de ellos cambia
o se pervierte, su caracterización democrática también se altera. Como antes se
dijo, el concepto normativo de la democracia, describe justamente la idea de
incorporar el carácter procedimental a su definición, pues no hay que olvidar
que los procedimientos constituyen una buena parte de la
sustancia de la democracia moderna. Adicionalmente, las reglas procedimentales
cumplen una finalidad ulterior: la garantía de los derechos de las minorías,
las cuales pueden participar en el procedimiento de toma de decisiones
precisamente porque las ritualidades así lo prescriben.
A su vez, esta Corporación se ha referido
a la importancia del procedimiento para legitimar la participación y la
decisión mayoritaria en un sistema democrático, así ha sostenido que “la participación democrática supone la
implementación previa de un proceso (el de toma de decisiones) con un fin (un
resultado imparcial), también previamente determinado. El último será
establecido bajo el criterio de que la mayoría estuvo de acuerdo con dicho fin.
El primero establecerá qué y bajo qué condiciones será ajustada a derecho dicha
mayoría.”[97]
La cita anterior reafirma la premisa de partida de este acápite, según la cual
el concepto normativo de democracia implica aceptar que las reglas, los métodos
y los procedimientos son definitorios y sin ellos no es posible este sistema de
gobierno; así como tampoco lo es sin participación popular y sin decisión
mayoritaria[98].
Ahora bien, la iniciativa
legislativa ciudadana y el referendo constitucional, como mecanismos propios de
un sistema democrático, comparten los rasgos definitorios comunes a los cuales
se ha hecho amplia alusión; en esa medida, están configurados por un conjunto
de formalidades que persiguen garantizar la participación ciudadana y la
adopción de una decisión por mayoría. Adicionalmente, en el caso de la presente
sentencia, tanto la iniciativa legislativa popular como el referendo son
empleados con un propósito particular: modificar
La multiplicidad de
procedimientos que resulta necesario satisfacer para llevar a cabo un referendo
reformatorio constitucional que tiene origen en una iniciativa legislativa
ciudadana obliga al juez de control de constitucionalidad a verificar el
cumplimiento de estos procedimientos a la luz de la finalidad perseguida –la
reforma a
En efecto, desconocer la
importancia de los procedimientos establecidos para la adopción de las
decisiones representa una desviación común, defendida por quienes no defienden
un entendimiento normativo de la democracia. Esta desviación supone la
aplicación sobredimensionada de uno
sólo de los elementos del sistema, cual es el de la decisión mayoritaria. Para
esta posición, el fin sacrifica los medios, y lo importante es que se logre una
decisión con la demostración irrefutable de que ella fue tomada por la mayoría,
sin importar los procedimientos adelantados para ello.
Postura que sin duda alguna
supone una distorsión del modelo democrático, pues para esta Corporación es
claro que la verificación de la existencia de una mayoría, no indica en ningún
sentido mecanismo democrático alguno, sino, tan solo una valoración numérica.
El ejercicio cuantitativo para determinar qué o quién obtuvo el respaldo de la
mayoría, como único objeto tanto de la implementación de un mecanismo
democrático, como de su control de constitucionalidad, significaría presumir
que el proceso subyacente al resultado matemático no importa o bien que el mero
recuento de los votos es suficiente para determinar que el procedimiento se
adelantó de conformidad con las reglas preestablecidas. Ninguna de las
alternativas anteriores es consecuente con la previsión de un control de
constitucionalidad, pues en ambas hipótesis carecería de sentido y sería
reemplazado por un mero escrutinio electoral.
Aplicadas las anteriores premisas
al presente caso, se infiere que si la configuración de la iniciativa de la ley
que convoca un referendo reformatorio constitucional describe un procedimiento,
que incluye la participación directa de un número significativo de ciudadanos
mediante su firma (iniciativa popular), el hecho de que el número requerido de
ciudadanos participe efectivamente, es sólo uno de los aspectos que deben
cumplirse y no el único; y ni siquiera el primordial, pues cualquiera de los
trámites prescritos es indispensable, no sólo por tratarse de un mecanismo de
participación popular sino también porque hace parte de un procedimiento de
reforma constitucional.
Lo que ha llevado a la
jurisprudencia a advertir el cuidado que
Sobre los riesgos que entraña
sobredimensionar la regla de la mayoría para otros elementos definitorios de la
forma de gobierno constitucionalmente establecida también ha advertido la
doctrina: “en razón de las manipulaciones
que puede sufrir el pueblo, el referendo y la iniciativa popular plantean de
dos maneras un peligro para la separación de poderes. De una parte, el pueblo
como órgano instituido del poder del Estado, puede entrometerse en las competencias
de otros poderes. Evidentemente que el principio de la soberanía popular
supondría que pueda intervenir en todo campo, pero hay aspectos que no se
acompasan con una decisión en referendo. De otra parte, es importante que el
referendo no sea utilizado por uno de los poderes del Estado para destruir los
otros.”[103]
Mientras que otros trabajos
académicos resaltan los riesgos que entrañan la democracia directa, en este
sentido afirman que “los oponentes de estos
modelos, [de democrática directa], sostienen
que los ciudadanos comunes no están suficientemente bien informados e
intelectualmente preparados para comprender los temas complejos que algunas
veces se ven involucrados en esas decisiones; sus opiniones son a menudo manipuladas por grupos que tienen acceso a
los medios y con dinero suficiente como para solventar campañas de propaganda…”[104] (negrillas
añadidas).
También se ha sostenido que “…los mecanismos de democracia directa han
permitido algunas veces que los intereses menos representativos puedan
presentar sus mensajes al público mientras aquellos individuos que no desean
ser parte de grupos y formar coaliciones se vean imposibilitados de aprovechar
los procesos de democracia directa (…) También se supone que la democracia
directa estimula el debate educativo sobre importantes asuntos públicos. Aunque
esto se logre, ese debate usualmente dura cinco o seis semanas (…) La deficiencia más desafortunada (…) es que
aquél con más dinero demasiado a menudo es el que define el asunto y estructura
del debate de forma no equilibrada. Mientras que una reunión abierta les da
a todos los ciudadanos igual oportunidad para manifestarse, el dinero y las normas
de procedimiento que permiten un gasto ilimitado promueven un sistema en el
cual el lado mejor financiado puede, y a menudo lo hace, superar al otro por un
margen importante” [105] (negrillas añadidas).
Existe entonces todo un conjunto
de razones que justifican la implementación de un procedimiento complejo y
reglado para la manifestación de la voluntad popular mediante la iniciativa
legislativa ciudadana cuando ésta adicionalmente se integra dentro de un
referendo constitucional, las cuales igualmente explican el riguroso escrutinio
constitucional al cual deben someterse estos procedimientos.
De este modo, el cumplimiento de
los trámites en cuestión, supone a su vez el respeto del sentido de los mismos,
o dicho en otras palabras el incumplimiento de cualquiera de ellos supone la
trasgresión de principios constitucionales propios del sistema democrático. Los
cuales como se ha sostenido, corresponden a la consagración en el texto constitucional
del Estado Colombiano como una democracia participativa (Arts. 1 y 2 de
3. El trámite ante
la organización electoral de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen
a
Para una mayor claridad expositiva,
1.
Describirá el trámite que, según
2.
Analizará el trámite que surtió ante
3.
Examinará si, a lo largo de dicho trámite, se incurrió
en vicios de procedimiento que afecten la validez del mismo.
3.1. El marco
normativo que regula la iniciativa legislativa popular.
El trámite que debe surtir ante
Diversas disposiciones constitucionales
guardan relación con la materia, entre las que cabe contar el artículo primero
de
ARTICULO 155. Podrán presentar proyectos de ley o de
reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al
cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el
treinta por ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa
popular será tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el
artículo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de
urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar
un vocero que será oído por las
Cámaras en todas las etapas del trámite.
También resultan relevantes los preceptos
constitucionales que regulan
Por último también son aplicables los
artículos 374[111],
375[112]
y 378[113] de
Adviértase entonces que
Por su parte, al legislador estatutario
corresponde desarrollar los postulados constitucionales en materia de
iniciativa legislativa popular para convocar a referendos constitucionales. En
tal sentido, las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994 regulan lo referente a la
conformación del Comité de Promotores del Referendo; la suscripción de apoyos
ciudadanos a la conformación de éste; la verificación de la autenticidad de los
respaldos ciudadanos; la presentación de la iniciativa del texto; la
recolección de firmas en apoyo al mismo; la expedición de certificaciones por
parte del Registrador Nacional del Estado Civil, al igual que la financiación
de la campaña que permitió alcanzar el número de apoyos requeridos para
conformar el Comité y respaldar el texto de la iniciativa legislativa popular.
En efecto, en lo que concierne a
Debido a su importancia para la
resolución del caso concreto,
ARTÍCULO 24. CERTIFICACIÓN
DE
ARTÍCULO 27. CERTIFICACIÓN. La organización electoral certificará,
para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para
la realización de los mecanismos de participación ciudadana.
ARTÍCULO 30. PRESENTACIÓN Y
PUBLICACIÓN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS
CORPORACIONES PÚBLICAS. Una vez certificado por
El nombre de la iniciativa, el de
sus promotores y vocero, así como el texto del proyecto de articulado y su
exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación oficial de la
correspondiente corporación.
ARTÍCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES.
Los promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para
sufragar los gastos del proceso de recolección de firmas y
deberán llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan
sido destinadas.
Quince días después de terminado el proceso de
recolección de firmas, deberá presentarse a
Desde el inicio del proceso de recolección de firmas,
cualquier persona podrá solicitar que se haga público el nombre de quienes
hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a
un salario mínimo mensual.
Ninguna contribución podrá superar el monto
que cada año fije el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 98. FIJACIÓN DEL MONTO MÁXIMO DE DINERO PRIVADO PARA LAS
CAMPAÑAS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN.
El monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las
campañas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente
Ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada
año. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.
ARTÍCULO 106. REMISIÓN A
NORMAS ELECTORALES. A las elecciones previstas en esta Ley se aplicarán las
disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella.
Las normas sobre contribución
y publicidad de balance del Estatuto Básico de los partidos y movimientos
políticos y de
Sobre el alcance de estas
disposiciones y sus implicaciones en el trámite de la iniciativa ciudadana que
dio origen a
A su vez,
ARTÍCULO 14. APORTES
DE PARTICULARES. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las
organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán
recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas.
Ningún candidato a cargo de elección
popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la
que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de
su familia o de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijará esta suma
seis (6) meses antes de la elección. Si no lo hiciere los Consejeros incurrirán
en causal de mala conducta.
Las normas a que se refiere este artículo serán fijadas
teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de las
circunscripciones y la apropiación que el Estado haga para reponer parcialmente
los gastos efectuados durante ellas.
El candidato que infrinja esta disposición no podrá
recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a
que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente
ley.
ARTÍCULO 16. DONACIONES DE LAS
PERSONAS JURÍDICAS. Toda donación que una persona jurídica realice a favor
de una campaña electoral, deberá contar con autorización expresa de la mitad
más uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de
accionistas o junta de socios, según el caso. De ello se dejará constancia en
el acta respectiva.
Adicionalmente a la
regulación constitucional y estatutaria, existen dos decretos expedidos por el
Presidente de
Al respecto, como se explicará más
adelante,
Por otra parte, el
Decreto 1010 de 2000, expedido por el Presidente de
Artículo 5°. Funciones.
Son funciones de
(…)
11. Dirigir y organizar el proceso electoral y demás mecanismos de participación ciudadana y elaborar los respectivos calendarios electorales.
(…)
12. Llevar el Censo Nacional Electoral.
En ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, el Registrador Nacional del Estado Civil ha
expedido algunas Resoluciones, mediante las cuales se regulan igualmente
algunos aspectos técnicos de la iniciativa legislativa popular. Así:
Mediante Resolución núm. 0023 del 5 de
enero de 2005, “Por la cual se establece el procedimiento para la
verificación de firmas en los distintos mecanismos de participación democrática”,
el Registrador dispuso que, en materia de verificación de apoyos ciudadanos se
aplicaría, en lo pertinente, los artículos 2, 3, 4 y 5 de
En tal sentido, a su vez, mediante Resolución
núm. 1056 del 25 de marzo de 2004 (por medio de la cual se modifica
Como se puede apreciar, se trata
simplemente de actos administrativos encaminados a precisar la labor que debe
realizar
Por su parte, cada año, el Consejo Nacional Electoral,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial, las
acordadas por el numeral 5 del artículo 265 Superior y 98 de
En tal sentido, para el caso concreto de la iniciativa
ciudadana que dio origen a
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
RESOLUCIÓN No.
0067 30 de enero de 2008
Consejo Nacional
Electoral
Por
ARTÍCULO PRIMERO:
Fíjese el monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de
las campañas relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana del
orden nacional, departamental, distrital, municipal y local, durante el año
2008, en los siguientes valores:
1.- MECANISMOS DEL
ORDEN LOCAL: Hasta la suma de TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y
NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA
($33.499.944).
2.- MECANISMOS DEL
ORDEN MUNICIPAL:
a) En los
municipios con censo electoral inferior a diez mil electores, hasta la suma de
TREINTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA
Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($33.499.944).
b) En los
municipios con censo electoral superior a diez mil electores, sin que tenga la
calidad de capital departamental, hasta la suma de SESENTA Y SEIS MILLONES
NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL
COLOMBIANA ($66.994.878).
c) En las
capitales de Departamento y el Distrito Capital de Bogotá, hasta la suma de
CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTINUEVE
PESOS. MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($167.488.029).
3.- MECANISMOS DEL
ORDEN DEPARTAMENTAL: Hasta la suma de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES
CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTINUEVE PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA
($167.488.029).
4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de TRESCIENTOS TREINTA Y
CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO
PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).
ARTÍCULO SEGUNDO: Establézcase
que las cuantías máximas para promover la recolección de firmas, que pueden
invertir las personas naturales o jurídicas de derecho privado, de que
trata el artículo 97 de la ley 134 de 1994, en los mecanismos de participación
ciudadana que se adelanten en el año 2008, no podrán superar el uno por
ciento (1%) de los montos establecidos en el artículo primero de esta
resolución.
ARTÍCULO TERCERO:
Los comités de promotores de mecanismos de participación ciudadana y los
partidos o movimientos políticos con personería jurídica que los promuevan,
deberán presentar a más tardar un mes después de la votación correspondiente,
ante el Consejo Nacional Electoral, una relación consolidada de los ingresos
obtenidos y los gastos realizados durante la campaña, así como la relación
detallada de los donantes o aportantes suscrita por un contador público.
PARAGRAFO: Para
los efectos de la presente resolución, se entiende por campaña el período
comprendido entre el momento de la inscripción del comité de promotores ante
En el caso de la
consulta popular y el plebiscito, el término de la campaña se cuenta desde el
momento en que la autoridad competente para hacerlo, consulte o convoque al
pueblo, hasta las doce de la noche del día anterior a la realización de la
votación.
En el caso de los
referendos constitucionales, la campaña comenzará a partir de la ejecutoria de
la sentencia proferida por
Posteriormente,
3.2.
Etapas que debe surtir el trámite de una iniciativa legislativa popular
Del marco normativo antes descrito se
desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa
popular ante
3.2.1.
Conformación de un Comité de Promotores
Los ciudadanos que deseen
ejercer su derecho político de elaborar una propuesta de reforma constitucional
deberán conformar un Comité, integrado por nueve (9) miembros, siendo necesario
elegir entre ellos un vocero, quien lo presidirá y representará.
De igual manera, el
artículo 10 de
Aunado a lo anterior,
para el caso de las organizaciones, partidos o movimientos políticos, la
solicitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso o convención,
“por la mayoría de los asistentes con derecho a voto y será la misma
asamblea la que los elija”. A renglón seguido,
En este orden de ideas, la ley prevé la existencia de un grupo activo de ciudadanos,
verdaderos protagonistas del mecanismo de participación, quienes (i) lideran un
determinado proceso político, manifestado en un articulado concreto de reforma
constitucional; (ii) buscan respaldos ciudadanos a su proyecto, mediante firmas
de apoyo, así como los necesarios aportes económicos a la campaña; (iii)
adelantan las gestiones pertinentes ante
3.2.2. Inscripción del
Comité de Promotores y de la solicitud de referendo
Una vez conformado, mediante un acto
particular, el Comité de Promotores, deberá inscribirse ante
Adicionalmente, el artículo 11 de
En cuanto al tiempo con que cuenta el Comité de
Promotores para recolectar los apoyos necesarios para su inscripción ante
“La primera etapa, consagra
una regulación exigua que únicamente se explica por el hecho de que mediante
ella se institucionaliza un mecanismo para legitimar incipientes proyectos de
convocatoria a referendo, operando a la manera de una suerte de plebiscito de
los promotores. La ausencia de un término o plazo para presentar los apoyos
implica que el Estado reconoce que es necesario generar un consenso previo a la
promoción de una actividad de participación ciudadana. Con ello, se busca garantizar
la seriedad del proceso y del proyecto, así como asegurar un respaldo ciudadano
que haga razonable que un Estado pobre en recursos asuma la tarea de organizar,
aún de manera incipiente, un proceso democrático participativo.
Por otra parte, la ausencia
de un término en la primera fase, tiene como consecuencia que la búsqueda
de apoyo a los promotores puede demandar un tiempo considerable, de manera que
la voluntad popular representada en las firmas puede responder a circunstancias
históricas que no tendrán referente común al momento de solicitar el apoyo al
texto definitivo (negrillas añadidas)”.
3.2.3. Verificación del cumplimiento de
requisitos e inscripción de la solicitud de
iniciativa ciudadana
Una vez entregada la documentación a
Al respecto,
Una vez cumplidos los anteriores
requisitos constitucionales y legales, el Registrador Nacional del Estado Civil
procederá a proferir un acto administrativo mediante el cual se disponga (i) la
inscripción del Comité de Promotores de la solicitud de referendo
constitucional; y (ii) la inscripción del vocero del mismo.
3.2.4. Entrega al vocero del Comité, por
parte de
Una vez inscrita la
solicitud de referendo, el Registrador
Nacional del Estado Civil dispondrá de quince (15) días para la elaboración y
entrega de los formularios a los promotores, quienes contarán, a partir de ese
momento del plazo de seis (6) meses para la recolección de las firmas de
quienes apoyan la iniciativa legislativa de reforma constitucional.
En cuanto a los requisitos que deben
reunir los mencionados formularios, sobre los cuales firmarán los ciudadanos,
el artículo 16 de
“ARTÍCULO 16. EL FORMULARIO PARA EL TRÁMITE DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS
Y NORMATIVAS Y DE LAS SOLICITUDES DE REFERENDO. El documento sobre el cual firmarán los
ciudadanos que apoyan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del
referendo, deberá ser un formulario diferente a aquel con el cual se efectuó la
inscripción en
a. El número que
b. La información requerida en el formulario
presentado para la inscripción de la iniciativa legislativa y normativa o la
solicitud de referendo, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la presente Ley
c. El resumen del contenido de la propuesta
y la invitación a los eventuales firmantes a leerlo antes de apoyarlo.
El texto de la iniciativa legislativa y normativa o de
la solicitud de referendo y su resumen, no podrán contener alusiones personales
ni hacer publicidad personal o comercial.
En el caso de las firmas que se recolecten por correo,
según lo previsto en el artículo 19 de esta Ley, el documento en que se firme
deberá contener la información exigida en el presente artículo.
Los promotores deberán anexar además el texto completo
del articulado correspondiente y las razones que lo hacen conveniente para que
el ciudadano que desee conocer el proyecto completo tenga la posibilidad de
hacerlo. Si se trata de una solicitud de referendo derogatorio, se anexará el
texto de la norma en cuestión.
Ahora bien,
“De la lectura sistemática
de esta regulación se desprende que una vez inscrita la solicitud de
convocatoria a referendo el proceso deja de ser plebiscitario, en la medida en
que se somete a consideración de la población un texto cuyo contenido debe ser
visible y cuyos motivos para proponerse deben ser explícitos (art. 16). El que
se someta a consideración un texto, torna el proceso independiente de sus
promotores, como quiera que en caso de desistimiento –el cual debe ser
motivado- se establece un término para que “cualquier ciudadano, concejal o
diputado que lo desee integre un nuevo comité de promotores” (art. 20) y
prosiga, en lo que resta para que culmine el plazo, con la solicitud de apoyos”
(negrillas y subrayados
agregados).
Y más adelante, a manera de conclusión y
comparando los dos procesos de recolección de firmas, es decir, el encaminado a
alcanzar los respaldos necesarios para la inscripción del Comité de
Promotores, y aquel mediante el cual los ciudadanos manifiestan su apoyo a una
iniciativa política concreta, materializada en un texto contentivo de un
articulado de proyecto de reforma constitucional,
“Puede decirse entonces,
que existe una diferencia radical entre ambos momentos. En el primero,
quienes promueven la iniciativa son, por así decirlo, “dueños” del proyecto
y el destino del mismo está atado directamente a su capacidad de
convencimiento. Por describirlo de alguna manera conforme a cánones de las
ciencias sociales, la legitimidad descansa en un modelo de dominación
carismática, de suerte que el apoyo guarda alguna relación con sus promotores.
Por el contrario, una vez inscrito, la población se enfrenta a un texto
abstracto e impersonal y el apoyo no depende de la relación entre los
promotores y el texto, sino del contenido del texto. Esto último se
evidencia con la prohibición de que el texto contenga “alusiones personales ni
hacer publicidad personal o comercial”. Así las cosas, la legitimidad del
segundo momento descansa en un modelo de dominación legal-racional. (negrillas agregadas).
De acuerdo con lo anterior,
no puede sostenerse que se trate de diferencias de poca monta. Por el
contrario, las diferencias refuerzan la idea de que la voluntad o la adhesión
en cada etapa es distinta y, por lo mismo, no puede sumarse, so pretexto de
expandir la democracia, el apoyo a los aspirantes a promotores y el apoyo a un
texto impersonal y abstracto. A su vez, la separación entre cada etapa, con los
efectos que ello implica, garantiza que el apoyo al texto definitivo responda a
las circunstancias históricas, tal como lo manda
Ahora bien, podría argüirse
que el artículo 33 de
El caso regulado en el
artículo 33 de
Así las cosas, y en pocas
palabras, al momento de manifestar su apoyo, los ciudadanos respaldan un proyecto de
articulado de reforma constitucional específico, coincida éste o no con el
querer o la voluntad política, primigenia o posterior, de los integrantes del
Comité Promotor. En otras palabras, una
vez inscrita la solicitud de referendo, los autores de la iniciativa popular
pasan a ocupar un papel secundario, por cuanto el texto de reforma
constitucional adquiere vida propia. Tanto es así que, la posibilidad que
tienen los miembros del Comité Promotor de desistir de la iniciativa se
encuentra limitada legalmente[118].
En suma, el querer o la
intención íntima de los integrantes del Comité de Promotores termina siendo
irrelevante frente a la manifestación de voluntad popular expresada en el
diligenciamiento de un formulario, donde el ciudadano debe consignar, de su
puño y letra: la fecha, su nombre, número de cédula, lugar y dirección de
residencia, al igual que su firma autógrafa (art. 19 de
3.2.5. Plazo para la
recolección de apoyos
Ahora bien, vencido el plazo para la
recolección de firmas, sin que se hubiera logrado el número de apoyos
requeridos, la solicitud de referendo será archivada (Art. 22 de
3.2.6.
Etapa posterior al proceso de recolección de firmas
Contado un mes a partir
de la fecha de la entrega de los formularios, y hechas las verificaciones de
ley, “el respectivo
Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos
consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se ha
cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el
apoyo de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo” (art.
24 de
De manera complementaria, el artículo
25 de
A vez, el artículo, 27 de
ARTÍCULO 27. CERTIFICACIÓN. La
organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el
cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos
de participación ciudadana.
Cumplidas las anteriores
etapas, se debe dar aplicación al artículo 30 de
ARTÍCULO 30. PRESENTACIÓN Y
PUBLICACIÓN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS
CORPORACIONES PÚBLICAS. Una vez certificado por
El nombre de la iniciativa, el de
sus promotores y vocero, así como el texto del proyecto de articulado y su
exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación oficial de la
correspondiente corporación.
Así las cosas, el trámite
de la iniciativa legislativa popular, encaminada a convocar a un referendo
mediante el cual se reformará
Antes de continuar con la
exposición es necesario detenerse aquí en un problema hermenéutico planteado
tanto por los intervinientes como por el Procurador General de
3.2.7. La interpretación sistemática de los artículos
24 y 27 de
Los artículos referentes a las certificaciones que
deben expedirse antes de presentar la iniciativa popular de reforma
constitucional al Congreso de
ARTÍCULO 24. CERTIFICACIÓN DE
ARTÍCULO 27. CERTIFICACIÓN. La organización electoral certificará, para todos los
efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la
realización de los mecanismos de participación ciudadana.
Ahora bien, como se puede advertir, mientras que la
certificación a que refiere el artículo 24 de
En tal sentido, el artículo 24 de
De manera complementaria, la certificación de que
trata el artículo 27 de
En efecto, no podría entenderse, como lo hace
equívocamente
“La investigación que adelanta el Consejo Nacional
Electoral sobre las presuntas irregularidades en el contenido de dicho balance,
en nada afecta la validez de la certificación dada por el Registrador y el
trámite de la iniciativa popular. El posible incumplimiento de las normas
sobre financiación y montos máximos de contribuciones privadas sólo tiene
incidencia de orden personal y administrativo, porque se concreta a una
investigación contra personas determinadas por hechos de tipo sancionatorio que
están reguladas por normas especiales, que para el caso es
Por el contrario, este Tribunal entiende que el
artículo 27 de
3.2.8. La sentencia C-180 de 1994
y el alcance de los artículos 24 y 27 de
Las leyes estatutarias, ha considerado la
jurisprudencia constitucional, desarrollan temas esenciales para la
estructura y funcionamiento del Estado Social de Derechos, tales como, en los
términos del artículo 152 Superior, los siguientes: (i) derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; (ii) Administración de justicia; (iii) Organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones
electorales; (iv) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y, (v)
Estados de excepción. Además, el Congreso de
En tal sentido,
“Los artículos
No encuentra
Ahora bien, en cuanto respecta al artículo 26 del proyecto que
establece que en los casos en que se realicen procesos de participación
ciudadana en el ámbito de las entidades territoriales o de las comunas,
corregimientos o localidades, sólo podrán consignar su apoyo quienes residan en
la respectiva entidad territorial y estén inscritos en el correspondiente censo
electoral, esta Corte reitera la jurisprudencia que ha sentado respecto
de normas que consagran análoga condición, en el sentido de que ella encuentra
pleno asidero en el artículo 316 de
Finalmente, el artículo 27 dispone que la organización electoral
certificará el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de
los mecanismos de participación ciudadana, lo cual encuadra dentro de las
facultades y atribuciones que
Como se puede observar,
3.2.9. La jurisprudencia del Consejo de Estado en la
materia
Igualmente el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre
las normas reglamentarias que desarrollaban
Así, en sentencia del 21 de junio de 2001,
ARTÍCULO 2º-Definiciones.
Para todos los efectos, las nociones de inscripción, registro y certificación
contenidas en
C) Certificación. De conformidad con
el artículo 27 de
El cargo planteado contra los anteriores enunciados
normativos fue el siguiente:
“Primer cargo : El artículo 120 de
Entre tanto, el literal c) del artículo 2 del Decreto
895 de 2000, otorga competencia exclusivamente al Registrador Nacional del
Estado Civil para expedir tal certificación.”
Sobre el particular sostuvo
“Corresponde a
Mediante el Decreto parcialmente demandado se
reglamenta la parte operativa de
Como quiera que el primer cargo que se plantea en la
demanda es el desconocimiento de lo estipulado en la ley reglamentada, pues en
el literal c) del artículo 2º del Decreto demandado se atribuye al Registrador
Nacional del Estado Civil la facultad de certificar sobre el cumplimiento de
los requisitos exigidos en cada una de las etapas de la realización de los
mecanismos de participación ciudadana, desde la inscripción de las solicitudes
de referendo hasta la presentación de la iniciativa legislativa, mientras que
el artículo 27 de la norma reglamentada atribuye dicha capacidad
de certificación a
“Certificación de
Por otra parte, cuando el artículo 27 de la ley
reglamentada establece que: “La organización electoral certificará, para todos
los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la
realización de los mecanismos de participación ciudadana” no desconoce la
facultad de certificación que corresponde al
Registrador del Estado Civil contenida en el ya transcrito artículo 24,
que determina que dicha certificación
comprende, no solamente lo relacionado con el número total de respaldos consignados, de respaldos válidos y de
respaldos nulos, sino el ámbito amplio sobre el cumplimiento de los requisitos
exigidos en las normas constitucionales y legales para la realización de los mecanismos de
participación ciudadana; es decir, que
cuando el artículo 27 señala que para todos los efectos legales se debe certificar
el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los
mecanismos de participación ciudadana, ya la norma legal había precisado en el
artículo
Además, debe tenerse en cuenta que es al Registrador
de la circunscripción electoral correspondiente a quien corresponde anular los
respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos del artículo 16
o que incurran en alguna de las causales de nulidad que allí se consagran,
atribución que se encuentra en íntima relación con la que se comenta.
Por ello, como la ley otorga al Registrador del Estado
Civil amplia facultad de certificación sobre el ajuste a la legalidad de
todo el proceso de la participación ciudadana, la facultad contenida en
el literal c) del acto administrativo
objeto de examen se acomoda a la norma reglamentada.
En efecto, como el Decreto parcialmente demandado,
al definir la noción de certificación,
atribuye al Registrador del Estado Civil la expedición del acto mediante el
cual declara que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las
etapas de realización de los mecanismos de participación, desde la inscripción
de las iniciativas solicitudes de referendo hasta la presentación de la
iniciativa legistativa y normativa ante la corporación correspondiente o de la
solicitud de referendo ante el Registrador del Estado Civil correspondiente,
encuentra
De otro lado, como
Vale la pena anotar que otras funciones diferentes a
la de certificación son atribuidas a
Como se desprende de los apartes anteriormente
trascritos
En suma, como se puede observar, el Consejo de Estado
no afirmó que no existieran dos certificaciones, como lo entiende
3.2.10. La interpretación realizada por el Registrador
Nacional del Estado Civil
De manera constante, el Registrador Nacional del
Estado Civil ha sostenido que los artículos 24 y 27 de
En efecto, el día 24 de junio de
2009,
en respuesta al Representante Pedrito Tomás Pereira Caballero, quien le había
solicitado “emita su concepto acerca de si este certificado es requisito
indispensable, para el trámite de la conciliación del proyecto de ley en
comento”[123], respondió lo siguiente:
“De la lectura e
interpretación tanto literal como sistemática de las normas y de la doctrina
citada, me permito concluir que la premisa necesaria para el trámite de las
iniciativas legislativas y normativas conforme al artículo 30 de
Posteriormente, el día
18 de agosto de 2009, el Representante Álvaro Alférez Tapias solicitó al
Registrador Nacional, “me señale si la recolección de firmas que se tuvieron
para respaldar esta iniciativa cumplió con todos los requisitos exigidos por la
ley. De serlo así, solicito me certifique la legalidad de la recolección de
firmas, ya que esta iniciativa es de origen popular”. [125]
Al respecto, el
Registrador Nacional respondió lo siguiente:
“Los presupuestos de
hecho señalados en los artículos 24 y 30 de
Como se advierte, tales
etapas, según las voces del inciso segundo del artículo 97 del Título X de
Luego de afirmar que el
CNE no le ha notificado la culminación de la investigación adelantada sobre los
balances de ingresos y gastos, concluye lo siguiente:
“Por tanto, con base en
el marco anteriormente señalado, éste Despacho considera que no es
posible expedir la certificación por Usted solicitada acerca del cumplimiento
de todos los requisitos de ley, en especial de los artículos 97 y 98 de
En igual sentido, en el curso de la investigación
administrativa adelantada por el CNE, el Magistrado Ponente solicitó
verbalmente al Registador Nacional se manifestara acerca del cumplimiento de
los requisitos legales relativos al referendo. Mediante comunicación del 3 de
diciembre de 2008, el Registrador reiteró la respuesta dada a
“En consecuencia,
no es posible constatar el cumplimiento de las mismas normas de ley
hasta que no se termine tal
procedimiento, conforme competencia asumida por decisión del honorable Consejo
Nacional Electoral, mediante Acta No. 035 de septiembre 9 de 2008, y ratificada
con resolución No. 3724 del 2 de diciembre de 2008, que niega la solicitud de
nulidad presentada por el apoderado del Comité promotor del referendo constitucional
para la reelección presidencial” (negrillas y subrayados agregados).
De hecho, si se consulta la postura asumida por el
Registrador Nacional frente a otros referendos constitucionales de iniciativa
popular, se constata la necesidad de expedir dos certificaciones: la del
artículo 24 de
Durante la pasada legislatura el
Congreso abordó el estudio de tres solicitudes de referendo que superaron el
proceso de revisión de firmas ante
|
|
Reelección Presidencial |
Agua Potable |
Cadena perpetua para abusadores
de niñ@s |
|
Propuesta general |
Referendo Constitucional para modificar el
inciso 1 del artículo 197, para permitir que quien haya ejercido |
Referendo Constitucional para consagrar el
derecho humano fundamental al agua potable, un mínimo vital gratuito, la
gestión pública indelegable y directa del agua y protección especial para los
ecosistemas esenciales para el ciclo hídrico, lo cual incluye la protección
de las fuentes de agua, lagos, ríos, playas y humedales, entre otros. Para
ello se propone la inclusión de dos artículos nuevos en |
Referendo Constitucional para modificar el
artículo 34 de |
|
Fecha de radicación de firmas
para constitución de comité promotor |
12 de marzo de 2008 |
11 de enero de 2008 |
14 de agosto de 2008 |
|
Fecha de certificación según la
cual las firmas válidas superaron el 5 x 1000 del censo electoral |
8 de abril de 2008 |
22 de febrero de 2008 |
1 de septiembre de 2008 |
|
Total firmas válidas para
constitución de comité promotor |
238.224 |
231.081 |
221.347 |
|
Vocero |
Luis Guillermo Giraldo Hurtado |
Rafael Colmenares Faccini |
Gilma Jimenez Gómez |
|
Miembros del comité promotor |
Luis Guillermo Giraldo Hurtado |
Rafael Colmenares Faccini |
Gilma Jiménez Gómez |
|
|
|
|
|
|
Cecilia Paz de Mosquera |
Lilia Tatiana Roa |
Mario Germán Iguarán Arana |
|
|
|
|
|
|
|
Doris Ángel Villegas |
Martha Esperanza Cañón Parra |
Edgardo José Maya Villazón |
|
|
|
|
|
|
|
Myriam Donato de Montoya |
Javier Roberto Márquez Valderrama |
Elvira Forero Hernández |
|
|
|
|
|
|
|
Gustavo Dajer Chadid |
Rodrigo Hernán Acosta Barrios |
Simón Gaviria Muñoz |
|
|
|
|
|
|
|
Juan David Ángel Botero |
Humberto Polo Cabrera |
David Andrés Luna Sánchez |
|
|
|
|
|
|
|
Alvaro Velásquez Cock |
Héctor Fabio Gañán Bueno |
Rafael Santos Calderón, |
|
|
|
|
|
|
|
Hediel Saavedra Salcedo |
Cristo Humberto Miranda Carvajalino |
Rodrigo Pardo García-Peña |
|
|
|
|
|
|
|
David Salazar Ochoa |
Oscar Eduardo Gutiérrez Reyes |
Guillermo Prieto |
|
|
Fecha de radicación de firmas
para solicitud del referendo |
11 de agosto de 2008 |
15 de septiembre de 2008 |
18 de diciembre de 2008 |
|
Fecha de entrega a |
2 de septiembre de 2008 |
3 de octubre de 2009 |
6 de enero de 2009 |
|
Total ingresos y gastos reportados
en el balance |
$ 2.046.328.135,81 |
$ 211.833.069 |
No registra ingresos ni gastos directos. Reporta
15 donaciones en especie por valor total de $30.415.220 |
|
Fecha de remisión del balance
de ingresos y gastos por parte de |
3 de septiembre de 2008. |
6 de octubre de 2009 |
13 de enero de 2009 |
|
|
|||
|
En la remisión el Registrador Nacional advierte
que “se pueden vislumbrar algunas infracciones al artículo 2º en concordancia
con el artículo 1º de |
|||
|
Fecha de certificación según
la cual las firmas válidas superaron el 5% del censo electoral |
10 de septiembre de 2008 |
29 de septiembre de 2008 |
15 de enero de 2009 |
|
Total de firmas válidas |
3.909.825 |
2.039.812 |
1.734.195 |
|
Resolución del CNE sobre el
estudio del balance de ingresos y gastos |
Pendiente |
Pendiente |
Resolución 457 del 2 de Junio
de 2009 |
|
Fecha de la certificación según
la cual se cumplieron los requisitos constitucionales y legales en el proceso
de recolección de firmas |
Pendiente |
Pendiente |
18 de junio de 2009 |
Como se puede apreciar, en los tres referendos
constitucional se alude a la expedición de dos certificaciones, no coincidentes
en el tiempo.
3.2.11. La interpretación acordada por el CNE
El CNE igualmente ha considerado que el
Registrador debe expedir dos certificaciones: una primera, referente a la
validez de los apoyos ciudadanos; una segunda, atinente al acatamiento de los
demás requisitos legales, es decir, los contenidos en los artículos 97 y 98 de
En
“Nace la controversia en
el caso en estudio por cuanto algunos consideran que el Registrador Nacional
del Estado Civil certificó únicamente lo relacionado con el número de respaldos
consignados y se abstuvo de referirse al cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales distintos a éste. Infiere
Si bien se ha determinado que al Consejo Nacional
Electoral corresponde, por virtud de la remisión del artículo 106 de
"ARTICULO 27. CERTIFICACIÓN. La organización electoral
certificará, para todos los efectos legales, el cumplimiento de los requisitos
exigidos para la realización de los mecanismos de participación
ciudadana."
Observa
Sobre este artículo 27 se expresó
Finalmente, el artículo 27 dispone que la organización electoral
certificará el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de
los mecanismos de participación ciudadana, lo cual encuadra dentro de las
facultades y atribuciones que
Siendo que
Pero este no fue el alcance que le dio a esta
disposición el artículo segundo del Decreto Reglamentario 895 de 2000, que
dispuso:
(…)
De manera que este decreto radicó en cabeza del
Registrador del Estado Civil la competencia para expedir la certificación
prevista en el artículo 27. Justamente, bajo el entendido que esta disposición
desbordaba la estipulación legal, fue demandada en Acción de Nulidad ante el
Consejo de Estado, que en sentencia 6334 del 23 de agosto de 2002.
(…)
Esta sentencia deja claro que es, para el caso en
estudio, únicamente el Registrador Nacional del Estado Civil quien está
facultado para expedir, tanto la certificación prevista en el artículo 24 como
en el 27 de
Ahora bien, si de conformidad con el
artículo 30 de
Adviértase entonces que el CNE no abrigó duda alguna
acerca de la existencia de dos certificaciones, ambas expedidas por el
Registrador Nacional del Estado Civil.
Precisado entonces el alcance de los artículos 24 y 27
de
En esta descripción se incluirán las actuaciones
adelantadas por
3.3. Trámite surtido, en el caso concreto, de
la iniciativa popular legislativa ante las autoridades electorales
3.3.1. El
trámite adelantado ante
3.3.1.1. Conformación de
un Comité de Promotores
En Bogotá, a los 11 días
del mes de noviembre de 2007[127],
en el Club de Ejecutivos, se reunieron las siguientes personas:
“Doris Ángel Villegas
Miryam Donato de Montoya
Juan David Ángel Botero
Álvaro Velásquez Cock
Ediel Saavedra Salcedo
David Salazar Ochoa
Luis Montoya Moreno
Hernán Lara Perdomo
Carlos Alberto Jaramillo
Pompilio Casasfranco
Luis Guillermo Giraldo
Hurtado
Luego de realizar las
respectivas presentaciones personales y profesionales, tomó la palabra Luis
Guillermo Giraldo Hurtado y leyó la lista de las personas que conformarían el Comité
Promotor del Referendo:
Doris Ángel Villegas cédula 41.369.921
Cecilia Paz de Mosquera cédula 25.251.387
Miryam Donato de Montoya cédula 24.310.168
Gustavo Dajer Chadid cédula 17.088.818
Juan David Ángel Botero cédula 70.548.602
Álvaro Velásquez Cock cédula 3.337.554
Ediel Saavedra Salcedo cédula 2.883.367.
David Salazar Ochoa cédula 1.020.736.761
Luis Guillermo Giraldo
Hurtado cédula 2.911.993.
Presentes siete de los
postulados, y habiendo manifestado su consentimiento por vía telefónica los dos
restantes, quedó constituido el Comité Promotor.
Según el Acta, en cuanto
al propósito perseguido con la conformación del mencionado Comité, el señor
Luis Guillermo Giraldo Hurtado explicó lo siguiente:
“dos circunstancias: la
primera, el procedimiento que se seguirá para lograr una iniciativa popular,
referendo constitucional, que permita que en el 2010 exista la
posibilidad de la reelección presidencial; la segunda, las razones por
las cuales esa posibilidad será benéfica para el país”[128].
(negrillas y subrayados agregados).
De igual manera, por
unanimidad, se adoptaron las siguientes decisiones: (i) por iniciativa de Luis
Guillermo Giraldo Hurtado,
Por último, en el Acta se
afirma lo siguiente:
“Doris Ángel informó de
la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para
reuniones. También informó que la corporación Colombia Primero, tendrá a
su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos”. (negrillas y subrayados agregados).
Se convocó a una nueva
reunión informal y con más colaboradores invitados, para el lunes 18, en el
Hotel Dann Carlton, en la calle 94, carrera 19, en Bogotá.
Siendo las 10:
(firmado) (firmado)
Luis Guillermo Giraldo
Hurtado Carlos Alberto
Jaramillo
Vocero Comité Promotor Secretario
3.3.1.2.
Inscripción del Comité de Promotores y de la solicitud de referendo
El día 9 de Noviembre de 2007, el
señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado solicitó a
El día 31 de enero de 2008, el
señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, envío comunicación a
De conformidad con la mencionada
certificación[130] el
censo era el siguiente:
|
Femenino |
Masculino |
Total |
Total mesas |
|
14.550.273 |
13.505.058 |
28.055.331 |
82.364 |
El día 28 de Febrero de 2008, el
señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado envió comunicación al Despacho del
Registrador Nacional, mediante la cual puso en conocimiento de
El día 12 de marzo de 2008, el
señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado presentó ante
“1. Acta de constitución del respectivo
comité, con su vocero.
2. Formulario en el cual consta el
nombre, cédula, dirección, teléfono, lugar y firma de los miembros de dicho
comité, con su vocero correspondiente, y doscientas sesenta mil ochocientas
veinte y seis (sic) (260.826) firmas, para completar más del 5 por mil exigido
por las disposiciones pertinentes.
3. Noventa y ocho cuadernos, de los
cuales noventa y siete contienen 100 folios cada uno y uno que contiene ciento
veinte y siete (sic) folios, para un total de noventa y ocho cuadernos que
contienen nueve mil ochocientos veinte y siete (sic) folios, con las firmas
correspondientes”
El día 7 de abril de 2008, el
señor Luis Guillermo Giraldo le remitió un oficio al Registrador Nacional del
Estado Civil, indicándole que lo siguiente:
“Como Vocero del Comité Promotor del tema
de la reelección presidencial, me permito informarles que el título de la
iniciativa es el siguiente: “Reelección Presidencial, reforma al inciso 1º,
artículo 197 de
El día 8 de abril de
2008, el señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado remitió al Registrador
Nacional la siguiente documentación[132]:
(i) Título del referendo constitucional,
(ii) Exposición de motivos, (iii)
Resumen del contenido, (iv) Proyecto de
articulado.
En cuanto al contenido de
la propuesta se lee lo siguiente:
RESUMEN DE CONTENIDO
Se trata de que mediante
referendo constitucional el pueblo colombiano defina si es posible o no que
quien haya ocupado por dos períodos constitucionales
El anterior se considera
un procedimiento ampliamente democrático y completamente ajustado a
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO
C.C. 2.911.993
Vocero Referendo Constitucional.
A su vez, el texto del
proyecto de reforma constitucional presentado por el vocero del Comité Promotor
fue el siguiente:
PROYECTO DE LEY NO.
Por medio de la cual se
convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de Reforma Constitucional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Decreta
ARTÍCULO 1. CONVOCATORIA.
Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los
artículos 374 y 378 de
Proyecto de Acto
Legislativo
El pueblo de Colombia
Decreta
El inciso primero del
artículo 197 de
Quien haya ejercido
Aprueba Usted el anterior inciso:
Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )
ARTÍCULO 2. La presente
ley regirá a partir de la fecha de su promulgación.
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO
C.C.
2.911.993
Vocero Referendo Constitucional.
3.3.1.3. Verificación del cumplimiento de
requisitos para conformar el Comité de Promotores e inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana
Como se ha explicado, una vez recibida a
cabalidad la documentación exigida por la ley y los respectivos apoyos, el
Registrador Nacional expedirá la correspondiente Resolución.
En el caso concreto, el
Registrador Nacional expidió
La parte resolutiva de la
mencionada Resolución dice lo siguiente[134]:
ARTÍCULO PRIMERO. Inscribir el comité de
promotores de la solicitud de referendo constitucional que busca la “reforma al
inciso 1º, artículo 197 de
|
NOMBRES Y
APELLIDOS |
CÉDULA DE
CIUDADANÍA |
|
LUIS
GUILLERMO GIRALDO HURTADO |
2.911.993 |
|
CECILIA
PAZ DE MOSQUERA |
25.251.387 |
|
DORIS
ANGEL VILLEGAS |
41.369.921 |
|
MYRIAM
DONATO DE MONTOYA |
24.310.168 |
|
GUSTAVO
ANTONIO DAJER CHADID |
17.088.818 |
|
JUAN
DAVID ANGEL BOTERO |
70.548.602 |
|
ALVARO DE
JESÚS VELÁSQUEZ COCK |
3.337.554 |
|
HEDIEL
SAAVEDRA SALCEDO |
2.883.367 |
|
DAVID
SALAZAR OCHOA |
1.736.761 |
ARTÍCULO SEGUNDO. Inscribir como vocero
del Comité Promotor al señor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO, identificado con
cédula de ciudadanía número 2.911.993 expedida en la ciudad de Bogotá.
ARTÍCULO TERCERO. La presente resolución
rige a partir de la fecha de su
publicación.
Posteriormente, el
Registrador Nacional profirió
Así las cosas, la parte
resolutiva del mencionado acto administrativo dispone:
ARTÍCULO PRIMERO. INSCRIBIR la solicitud
de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una
“REFORMA AL INCISO 1º, ARTÍCULO 197 DE
ARTÍCULO SEGUNDO. ASIGNAR a la solicitud
de Referendo Constitucional por medio del cual se pretende promover una
“REFORMA AL INCISO 1º, ARTÍCULO 197 DE
ARTÍCULO TERCERO. DISPONER, por
intermedio de
Adviértase entonces la
expedición de dos actos administrativos: uno primero, mediante el cual
3.3.1.4. Entrega al
vocero del Comité, por parte de
El día 22 de abril de
2008, el Director Nacional del Censo Electoral notificó personalmente al señor
Luis Guillermo Giraldo Hurtado el contenido de
3.3.1.5. Plazo para la
recolección de los apoyos
Una vez se contó con la
inscripción de la iniciativa, los promotores dispusieron de un plazo de 6
meses para recolectar apoyos ciudadanos equivalente al menos el 5% del
censo electoral. Según el Registrador, se requería contar con al menos 1.403.069 apoyos.
3.3.1.6. Entrega de los
respaldos ciudadanos
El día 11 de agosto de
2008, el señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado procedió a entregar en
Obra igualmente en el
expediente, la correspondiente Acta de Recibo de 1.674 cuadernillos “que
dicen contener cinco millones, veintiún mil ochocientos setenta y tres ( 5.021.873
) firmas, que corresponden a los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida”.
A renglón seguido se afirma lo siguiente:
“De conformidad con lo
previsto en el artículo 24 de
3.3.1.7. Certificación a
la que hace referencia el artículo 24 de
El día 10 de septiembre
de 2008, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la siguiente
certificación:
EL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 24 de
CERTIFICA
Que el doctor LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO,
Identificado con cédula de ciudadanía número 2.911.993 expedida en la ciudad de
Bogotá, el día 9 de noviembre de 2007 manifestó a
Que el Censo Electoral vigente a la fecha de la
presentación de la solicitud en mención ascendía a veintiocho millones sesenta
y cinco mil doscientos cuarenta y nueve (28.065.249) cédulas de ciudadanía
aptas para votar, y en consecuencia de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
70° de la ley 134 de 1994, para el éxito de esta etapa del proceso se requería
la presentación de un número de respaldos no Inferior al 5 por mil del Censo
Electoral, es decir la acreditación de 140.326 apoyos válidos para
Que efectuada la revisión de apoyos para la
acreditación del Comité de Promotores, se validaron doscientos treinta y ocho
mil doscientos veinticuatro (238.224) apoyos, número superior al mínimo
requerido para esta fase, por lo anterior este Despacho expidió
Que en razón a que el respectivo Comité Promotor
allegó la documentación exigida en el artículo 12 de
Qué el día 22 de abril de 2008, compareció en el
despacho de
Que de conformidad con el respectivo Censo Electoral,
el número de apoyos necesarios para certificar el presente proceso, debe ser
igual o superior a un millón cuatrocientos tres mil sesenta y nueve ( 1.403.069
) respaldos válidos.
Que el día 11 de Agosto de 2008, se recibió de parte
de los miembros del Comité Promotor, la cantidad de mil seiscientos setenta y
cuatro (1.674) cuadernos, manifestando que los mismos contenían cinco millones
veintiún mil ochocientos setenta y tres (5.021.873) firmas, correspondientes a
los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida.
Que una vez numerada y foliada la documentación
allegada por el Comité Promotor por parte de
Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23
de
Que para establecer la posible
uniprocedencia de los respaldos allegados a
.
Que aplicada la revisión a cada uno de los apoyos de
acuerdo a lo establecido en el artículo 4° .de la referida Resolución No. 5641,
se obtuvo el siguiente resultado: .
Numero
de apoyos revisados:
5.021.973
Número
de apoyos efectivamente presentados 4.093.504
Número
de apoyos nulos 183.679
Que una vez se determinó el número de respaldos sobre
los cuales se aplicaría el procedimiento establecido por el artículo 7° de
Que adelantada la anterior actividad y aplicada la
mencionada formula estadística, de acuerdo a los soportes que reposan en
Como consecuencia del anterior proceso y
de acuerdo con la metodología dispuesta mediante
.
Esta certificación se emite en la ciudad de Bogotá D.
C., de acuerdo a lo dispuesto en
Contra la presente certificación no procede recurso
alguno por vía gubernativa de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25
de
El anterior acto administrativo fue notificado al vocero del Comité de Promotores el día 10 de septiembre de 2008.[139]
3.3.1.8. Solicitudes de
certificaciones formuladas al Registrador Nacional del Estado Civil sobre el
cumplimiento de los requisitos previstos por los artículos 24 y 27 de
El día 19 de junio de
2009, el Representante Carlos Arturo
Piedrahita Cárdenas, solicitó al Registrador certificar lo siguiente[140]:
“¿En el caso concreto del
referendo de reelección presidencial, sírvase certificar señor Registrador si ésta
ya cumplió con los dos requisitos en cuanto al número de apoyos de firmas y en
cuanto a los demás requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo
de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo en
cuanto a la financiación de la campaña, por la recolección de firmas y trámite
del referendo; de conformidad con lo señalado por el Consejo Nacional
Electoral?
Igualmente sírvase
certificar si
El Registrador Nacional
procedió, en consecuencia, a certificar lo siguiente[141]:
“En lo atinente al primer
requerimiento, que de acuerdo con la metodología dispuesta mediante resolución
No. 5641 de 1996, y superados los parámetros establecidos en la norma, de
conformidad con el artículo 24 de
En atención a su segunda
petición, me permito certificar que a la fecha no se ha expedido ninguna
certificación en donde conste que el referendo de Reelección Presidencial ha
cumplido con las normas legales referentes a la financiación y montos máximos
de contribuciones privadas que puedan ser invertidas en los mecanismos de
participación ciudadana.” (negrillas y subrayados agregados).
El día 24 de junio de
2009, el Representante Pedrito Tomás Pereira Caballero solicitó al
Registrador Nacional, aludiendo a la anterior respuesta “emita su concepto
acerca de si este certificado es requisito indispensable, para el trámite de la
conciliación del proyecto de ley en comento”[142],
a lo cual se respondió lo siguiente:
“Por ser las
certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de
(…)
Obsérvese que la primera
proposición del artículo 30 idem establece “una vez certificado”,
expresión que no hace referencia a un número determinado de certificaciones sino
a la evidencia de que se haya certificado por
A renglón seguido, el
Registrador Nacional trajo a colación el texto del Decreto 895 de 2000, que
reglamenta la parte operativa de
Artículo 2°. Definiciones. Para
todos los efectos, las nociones de inscripción, registro y certificación
contenidas en la ley 134 de 1994 se definen así:
(…)
c) Certificación. De conformidad
con el artículo 27 de
De igual manera, el
Registrador Nacional recuerda que el Consejo de Estado, mediante sentencia del
14 de febrero de 2002, proferida por
“Por otra parte, cuando
el artículo 27 de la ley reglamentada establece que “La
organización electoral certificará, para todos los efectos legales, el
cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos
de participación ciudadana”, no desconoce la facultad de certificación
que corresponde al Registrador Nacional del Estado Civil contenida en el ya
trascrito artículo 24, que determina que dicha certificación
comprende, no solamente lo relacionado con el número total de respaldos
consignados, de respaldos válidos y de respaldos nulos, sino el ámbito amplio
sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas constitucionales
y legales para la realización de los mecanismos de participación ciudadana; es
decir, que cuando el artículo 27 señala que para todos los
efectos legales se debe certificar el cumplimiento de los requisitos exigidos
para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, ya la norma
legal le había precisado en el artículo
(…)
Por ello, como la ley
otorga al Registrador del Estado Civil amplia facultad de certificación sobre
el ajuste a la legalidad de todo el proceso de la participación ciudadana, la
facultad contenida en el literal c) del acto administrativo objeto de examen se
acomoda a la norma reglamentada.
En efecto, como el
Decreto parcialmente demandado, al definir la noción de certificación, atribuye
al Registrador del Estado Civil la expedición del acto mediante el cual declara
que se han cumplido los requisitos exigidos en cada una de las etapas de
realización de los mecanismos de participación ciudadana, desde
la inscripción de las iniciativas solicitudes de referendo hasta
la presentación de la iniciativa legislativa y normativa ante la
corporación correspondiente o de la solicitud de referendo ante el Registrador
Nacional del Estado Civil correspondiente, encuentra
Por último, en relación
con los artículos 97 y 98 de
“De la lectura e
interpretación tanto literal como sistemática de las normas y de la doctrina
citada, me permito concluir que la premisa necesaria para el trámite de las
iniciativas legislativas y normativas conforme al artículo 30 de
El día 18 de agosto de
2009, el Representante Álvaro Alférez Tapias solicitó al Registrador
Nacional, “me señale si la recolección de firmas que se tuvieron para
respaldar esta iniciativa cumplió con todos los requisitos exigidos por la ley.
De serlo así, solicito me certifique la legalidad de la recolección de firmas,
ya que esta iniciativa es de origen popular”. [145]
Al respecto, el
Registrador Nacional respondió:
“Los presupuestos de
hecho señalados en los artículos 24 y 30 de
Como se advierte, tales
etapas, según las voces del inciso segundo del artículo 97 del Título X de
Luego de afirmar que el
CNE no le ha notificado la culminación de la investigación adelantada sobre los
balances de ingresos y gastos, concluye lo siguiente:
“Por tanto, con base en
el marco anteriormente señalado, éste Despacho considera que no es
posible expedir la certificación por Usted solicitada acerca del cumplimiento
de todos los requisitos de ley, en especial de los artículos 97 y 98 de
3.3.2. La investigación
adelantada por el Consejo Nacional Electoral
3.3.2.1. La remisión del
balance al CNE
El Registrador Nacional
del Estado Civil, mediante oficio del 3 de septiembre de 2008, remitió
al CNE el balance de ingresos y gastos presentado por el Comité de Promotores
para
Respetado Señor
Presidente.
Me permito remitir para
lo de competencia del Consejo Nacional Electoral, el documento original que
contiene seis folios en anexos firmado por el doctor Luis Guillermo Giraldo
Hurtado, mediante el cual en su calidad de vocero del Comité de Promotores para
Este balance fue radicado
en este Despacho dentro del término establecido en el inciso 2º del artículo 97
de
Atentamente,
Carlos Ariel Sánchez
Torres
Registrador Nacional del
Estado Civil.
En cuanto a las razones
que llevaron al Registrador Nacional a remitir al CNE el balance de ingresos y
gastos del proceso de recolección de apoyos, explica el funcionario que:
“El día 2 de septiembre
de 2008, el señor Luis Guillermo Giraldo, en su calidad de vocero del Comité
Promotor de la iniciativa popular en mención, hace entrega a esta Entidad
dentro del término legal, del balance de ingresos y gastos del proceso de
recolección de apoyos suscrito por el contador público Luis Fernando Useche
Jiménez, del cual se transcribe lo que en su tenor literal se lee:
“COMITÉ DE PROMOTORES
PARA
BALANCE INFORME DE
INGRESOS Y GASTOS DEL PROCESO DE RECOLECCIÓN DE APOYOS
|
TOTAL DE
INGRESOS |
$
2.046.328.135.81 |
|
Contribuciones
de particulares |
142.870.000 |
|
Otros
créditos |
1.903.458.135.81 |
|
TOTAL DE
LOS GASTOS |
$2.046.328.135.81 |
|
Honorarios |
46.858.162. |
|
Recolección
de apoyos |
1.416.714.893 |
|
Materiales
y publicaciones |
226.898.454 |
|
Arrendamiento
sede |
17.143.550 |
|
Alquiler
de equipos |
10.164.641. |
|
Seguros |
5.575.730 |
|
Servicios
públicos |
66.769.605 |
|
Correos,
portes y telegramas |
19.266.159 |
|
Otros
gastos |
239.936.941.81 |
ORIGINAL FIRMADO
ORIGINAL FIRMADO
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ
C. C. 2.911.993 de Bogotá C. C. 17.168.818 de Bogotá
Vocero del Comité Contador
Público
T.
P. 4.157-T J.C.C
Afirma el Registrador
Nacional que:
“Una simple lectura del
documento trascrito genera las siguientes dudas:
1) El total de ingresos y el
total de gastos pueden exceder lo previsto en
2) El artículo 97 de
Las anteriores dudas
dieron lugar a la remisión por competencia al Consejo Nacional Electoral, con
fundamento en el artículo 106 de
Ahora bien, el día 3
de septiembre de 2008, el señor Luis Fernando Useche Jiménez, contador del
Comité de Promotores, procedió a remitir a
Al respecto,
3.3.2.2. Apertura de
indagación preliminar
En reparto de negocios
realizado por
El día 19 de septiembre
de 2008, el Magistrado Ponente le solicitó al vocero del Comité Promotor, le
facilitara “los soportes contables, libros y demás documentos que sirvieron
de fundamento para la elaboración del mencionado balance”[150].
El CNE, en Sala Plena del
19 de noviembre de 2008, rechazó la ponencia presentada por el Magistrado
Osorio Isaza, disponiendo el traslado del expediente al Magistrado en turno,
Joaquín José Vives Pérez.
Por medio de Auto del 20
de noviembre de 2008, el Magistrado Ponente ordenó abrir investigación
preliminar “por la presunta vulneración de los artículo 97 y 98 de
En cuanto a la parte
considerativa, en el Auto en mención se transcriben los artículos 24, 97, 98 y
101 de
“DEL CASO CONCRETO.
Atendiendo el oficio
remitido a esta Corporación el 3 de septiembre de 2008, por el señor
Registrador Nacional del Estado Civil, Dr. Carlos Ariel Sánchez Torres, con sus
respectivos anexos, tiene el Despacho que existe al menos prueba sumaria
de la que es posible inferir que el balance de ingresos y gastos del proceso de
recolección de firmas presentado por el Comité Promotor para
En consecuencia, se
ordenó:
ARTÍCULO PRIMERO. Ordenar la apertura de
indagación preliminar por la eventual vulneración de los artículos 97 y
98 de la ley 134 de 1994, el artículo 18 de
Seguidamente, se
decretaron como pruebas (i) la exhibición de libros de contabilidad del Comité
Promotor para
El contenido del auto fue
comunicado a los señores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche
Jiménez.
3.3.2.3. Decreto y
práctica de pruebas
El Magistrado Ponente,
mediante Auto núm. 074 del 27 de noviembre de 2008 decretó como pruebas (i)
recibir declaración juramentada al Representante Legal de
Posteriormente, mediante
oficio del 26 de noviembre de 2008,
Dentro de la etapa
probatoria, el 28 de noviembre de 2008, el señor Luis Fernando Useche
Jiménez, encargado de la contabilidad del Comité de Promotores, remitió un
memorial al Magistrado Ponente, indicando lo siguiente:
“De la manera más atenta
me permito comunicarle, que no tengo en mi poder ni estoy
autorizado para entrega de documentos contables del Comité de Promotores
para
Seguidamente el
Magistrado Ponente, mediante Auto núm. 77 del 1 de diciembre de 2008,
decretó como pruebas (i) inspección con exhibición de documentos de los
libros de contabilidad del Comité Promotor del Referendo; (ii) inspección con
exhibición de documentos de los libros de contabilidad de
Mediante Auto núm. 078
del 1 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente decretó como pruebas
oficiar a
El día 3 de diciembre
de 2008, se realizó finalmente la inspección con exhibición de libros de
contabilidad y documentos de soporte del Comité de Promotores, diligencia que
fue atendida por el señor Luis Fernando Useche Jiménez. Dentro de los apartes
pertinentes se hallan los siguientes:
“PREGUNTADO. ¿Puede hacer
una explicación general de la contabilidad del Comité Promotor para el
referendo. CONTESTÓ. Me permito manifestarles que la contabilidad del Comité de
Promotores se reduce a un registro de
ingresos y egresos que se descompone así: en cuanto a los ingresos, el
comité recibió unas donaciones en dinero y en pagarés de los cuales
hago entrega del listado general de donantes, fotocopia de los comprobantes de
ingresos y el listado de los pagarés que fueron entregados por el comité de
promotores a Colombia Primero para aplicarlos en la cuenta. PREGUNTADO. No
obstante el Dr. Luis Guillermo Giraldo dijo que la deuda estaba respaldada con
un pagaré firmado por él. CONTESTADO. Estos pagarés son endosados.
(…)
PREGUNTADO. ¿tiene
usted relación profesional, como abogado o contador, con Colombia Primero?.
CONTESTADO. No, con el Comité, pero Colombia Primero es quien paga.
PREGUNTADO. ¿En qué fecha el Dr. Luis Guillermo Giraldo Hurtado firmó y entregó
el pagaré a Colombia Primero como garantía del crédito recibido?
CONTESTADO. Creo que el dos. PREGUNTADO. ¿Significa eso que durante el tiempo
que el crédito se generó, es decir, mientas Colombia Primero realizaba los
pagos, no existía ninguna garantía? CONTESTADO. No tengo
conocimiento.
(…)
PREGUNTADO. ¿Llevaron
ustedes los libros auxiliares y principales de contabilidad? CONTESTADO. Yo
traje fue un balance general, un estado de resultados y los libros auxiliares
de ingresos y egresos de gasto. PREGUNTADO. ¿Existe un contrato de mutuo
firmado entre el Dr. Luis Guillermo Giraldo y Colombia Primero?
CONTESTADO. Si existe pero no lo conozco.
(…)
PREGUNTADO. ¿No tenemos
la relación de egresos?. CONTESTADO. Si hay una relación sucinta por que los
pagos los hizo Colombia. PREGUNTADO. ¿los pagos de Colombia Primero no
han sido relacionados con detalle?. CONTESTADO. No señor.
PREGUNTADO. ¿y en la medida en que se tiene un egreso por qué no se tiene la
relación?. CONTESTADO. Cómo lo digo, eso lo hacía Colombia Primero. PREGUNTADO.
¿ese documento es todo el soporte de lo que pagó Colombia Primero?, ¿el
Comité no tiene soporte?. CONTESTADO. No, no los tiene.
PREGUNTADO. ¿el hecho económico en sí puede probarlo el Comité de Promotores o
Colombia Primero?. CONTESTADO. Manifiesta que Colombia Primero tiene los
documentos que basan esos hechos”. (negrillas y subrayados agregados).[154]
Mediante Auto núm. 079
del 4 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente ordenó oficiar a
Luego, el Magistrado
Ponente, mediante Auto 089[155] del 9 de
diciembre de 2008, decretó como prueba una inspección con exhibición de la
correspondencia relativa a la relación que
El día 15 de diciembre
de 2008[156]
se realizó la declaración del Representante Legal de
A continuación, mediante Auto
núm. 096 del 18 de diciembre de 2008, el Magistrado Ponente ordenó oficiar
al Centro de Información Financiera C.I.F.I.N., para que diera cuenta acerca de
todas y cada una de las cuentas bancarias registradas a nombre de
Seguidamente, a través de
Auto núm. 097 del 22 de diciembre de 2008, el CNE ordenó oficiar a un número importante de
personas naturales y jurídicas, a efectos de que remitieran toda la correspondencia, recibida
y enviada, con ocasión del aporte, contribución o donación que hicieron “a
Mediante Auto núm. 102
del 17 de febrero de 2009, el Magistrado investigador ordenó oficiar a
Luego, mediante Auto
del 25 de marzo de 2009[159], el encargado de
la investigación, ordenó citar a rendir declaración a los integrantes del
Comité Promotor, e igualmente, requirió al Vocero del mismo, para que en el
término de cinco días remitiera copia de todas las actas de reunión del Comité.
De igual manera, a través
de Auto núm. 113 del 27 de marzo de 2009[160],
el Magistrado investigador ordenó citar a rendir declaración a las siguientes
personas: Luis Fernando Useche Jiménez; Iván Arturo Novella Rivera (Revisor
Fiscal de
Continuando con la
descripción de la investigación, se tiene que mediante Auto núm. 115[161] del 31 de marzo
de 2009, se ordenó oficiar a
Mediante Auto núm. 117
del 11 de abril de 2009[162]
se ordenó oficiar a la empresa de servicios temporales Redes Humanas S.A. para
que remitiera copia de todos los recibos y facturas expedidos con ocasión del contrato
suscrito con
Ahora bien, mediante Auto
núm. 124 del 14 de marzo de 2009 se ordenó citar a declarar, nuevamente, al
señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado, al igual que a los señores Javier Abello
Strauss y Jorge Berrío Villareal.
Luego, mediante Auto
núm. 148 del 22 de julio de 2009[164],
el Magistrado investigador ordenó citar a declarar al representante legal de
3.3.2.4. Apertura de
investigación formal por la presunta violación de los topes a las
contribuciones individuales que se recibieron con ocasión del proceso de
recolección de firmas. Resolución núm.
0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE
El CNE en Pleno, con
salvamento del voto del Magistrado Héctor Osorio y Aclaración de Voto de
ARTÍCULO PRIMERO. Abrir
investigación formal por la presunta violación de los topes a las contribuciones
individuales que se recibieron con ocasión del proceso de recolección
de firmas adelantado por el Comité de Promotores de la iniciativa popular
legislativa que busca la convocatoria de un referendo constitucional para la
reforma del inciso 1º del artículo 197 de
ARTÍCULO SEGUNDO.
Notifíquese el contenido de la presente decisión, en los términos indicados en
los artículos 44 y 45 del C.C.A., a cada uno de los integrantes del Comité de
Promotores, así como al Representante Legal de la entidad sin ánimo de lucro
Colombia Primero.
ARTÍCULO TERCERO.
Comuníquese la presente decisión a
ARTÍCULO CUARTO. Contra
la presente decisión no procede recurso alguno.
En lo
relacionado con el tema de los topes de gastos y contribuciones en la
iniciativa popular legislativa, el CNE, haciendo una interpretación sistemática
de los artículos 103, 155 y 378
Superiores, por un lado, y 97 y 98 de
“El artículo 103 de
"ARTICULO 155. Podrán presentar proyectos de ley de reforma
constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento
del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por
ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa popular
será tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el
artículo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación
de urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por
las Cámaras en todas las etapas del trámite."
El artículo 378 de
"ARTÍCULO 98. FIJACIÓN DEL MONTO MÁXIMO DE DINERO PRIVADO
PARA LAS CAMPAÑAS DE LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN. El
monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las
campañas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la
presente Ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero
de cada año. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala
conducta.
ARTÍCULO 97. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los
promotores podrán recibir contribuciones de los particulares para sufragar los
gastos del proceso de recolección de firmas y deberán llevar una cuenta
detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.
Quince días después de terminado el proceso de
recolección de firmas, deberá presentarse a
Desde el inicio del proceso de recolección de firmas,
cualquier persona podrá solicitar que se haga público el nombre de quienes
hayan financiado la iniciativa, en dinero ó en especie, por un valor superior a un
Salario mínimo mensual.
Ninguna contribución podrá superar el monto que cada
año fije el Consejo Nacional Electoral.
Con relación a lo dispuesto por el artículo 98, siendo
la iniciativa legislativa uno de los mecanismos de participación regulado en
Lo primero en advertirse es que, mientras el tope
global cobija todo el proceso del mecanismo de participación, el individual
hace relación exclusiva a la "recolección de firmas", que, si bien es
la más importante, es sólo una etapa dentro de ese proceso, que incluye otras
como la constitución e inscripción de la iniciativa (previa a la recolección de
firmas), o como el lobby para su debate y
aprobación dentro de Congreso (posterior a la recolección).
Al decidir sobre la constitucionalidad previa de lo
dispuesto en el hoy artículo 97 tantas veces citado,
En relación a los gastos del proceso de recolección de firmas y
a las contribuciones particulares para sufragarlos, la ley sólo puede
limitar, como así lo hace en el inciso cuarto del artículo sub examine, el
monto máximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes
promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales
ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de éstos
deberán presentar ante
Con base en el alcance señalado por
Otro
aspecto importante de la decisión adoptada por el CNE es el referente al tema
de los topes individuales a las contribuciones realizadas para impulsar la
iniciativa legislativa popular:
“Por lo antes mencionado, corresponde determinar si en
el proceso de recolección de firmas que se adelantó para impulsar la iniciativa
legislativa popular por medio de la cual se pretende la convocatoria de un
Referendo Constitucional para
El Consejo Nacional Electoral, mediante Resolución
0067 de 2008 determinó:
"ARTÍCULO
PRIMERO: Fíjese el monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las campañas
relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana del orden
nacional, departamental, distrital, municipal y local, durante el año 2008, en
los siguientes valores:
4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma
de TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO
MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).
ARTÍCULO SEGUNDO: Establézcase que las cuantías máximas para promover la
recolección de firmas, que pueden invertir las personas naturales o
jurídicas de derecho privado, de que trata el artículo 97 de
En consecuencia, en el proceso de recolección de
firmas que se estudia no era posible recibir ningún aporte superior a tres
millones trescientos cuarenta y nueve mil setecientos cuarenta y tres pesos con
ochenta y ocho centavos ($3.349.743,88). Corresponde ahora valorar si este tope
resultó vulnerado. (negrillas
y subrayados agregados).
En cuanto
al Comité Promotor del Referendo y los topes fijados a las contribuciones
individuales, el CNE encuentra que:
“Del análisis del balance radicado por el vocero del
Comité de Promotores del Referendo Constitucional para
Un crédito por más de mil novecientos tres millones de
pesos ($1.903.000.000) lleva esta indagación a verificar su existencia e
identificar los alcances de la relación que existió con
A
continuación, el CNE entra a examinar las relaciones existentes entre
“En resumen, para la fecha de la inscripción del
Comité de Promotores, cinco de sus integrantes son miembros principales del
Consejo Central de
Coinciden los integrantes de ambas
entidades así:
·
Luís
Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actuó simultáneamente como Presidente,
Representante Legal y miembro del Consejo Central de
·
Doris
Ángel Villegas: La que concurrentemente figuraba como miembro fundador,
suplente del representante legal e integrante del Consejo Central de
·
Gustavo
Dajer Chadid: Fungió conjuntamente como miembro fundador y miembro suplente del
consejo central de
·
Myriam
Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del Consejo Central de
·
Juan
David Ángel Botero: Al mismo tiempo era miembro del Consejo Central de
·
Hediel
Saavedra Salcedo: De manera coetánea fue miembro suplente del Consejo Central
de
Pero, además, estaban presentes en la conformación del
Comité las siguientes personas, miembros también de
·
CARLOS
ALBERTO JARAMILLO URIBE. Quien, tal y como consta en el acta de instalación del
Comité (fls. 166 y 165 Cuad. GP. 1), fue designado como secretario del mismo y
como Gerente de
·
HERNÁN
LARA PERDOMO. El que fuera escogido como encargado de
Aunque los integrantes del Comité ya lograban mayoría
en el Consejo Central de
|
PRINCIPALES |
SUPLENTES |
|
Luis Montoya |
Guido Echeverri |
|
Pompilio Casasfranco |
David Salazar |
Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar
asistieron a
Pero no sólo se logró identificar que el Consejo
Central de
En cuanto a la sede, los certificados de existencia y
representación legal expedidos de
Los mismos propósitos están claramente definidos, el
del Comité en la misma ley, y el de
Seguidamente,
el CNE examinó lo atinente a las relaciones existentes entre
“Desde sus inicios,
En el Acta de la reunión de su Consejo Central, de
fecha octubre 4 de 2004, se lee:
"2. Participación en el proceso de la
iniciativa popular para
La doctora Doris Angel de Villegas informó de la
necesidad de aprobar formalmente la participación de
Sin embargo, la iniciativa que en aquella época se
pensó no fue tramitada, como quiera que la modificación para lograr la
reelección presidencial, ausente entonces en nuestro ordenamiento jurídico, se
desarrolló por medio de un proyecto de Acto Legislativo que fue aprobado por el
Congreso de
|
AÑO |
INGRESOS |
PATRIMONIO LÍQUIDO |
|
2004 |
$67.237.000 |
$1.087.000 |
|
2005 |
$30.000.000 |
$16.540.000 |
|
2006 |
$1.604.000 |
$9.661.000 |
|
2007 |
$0 |
$2.032.000 |
Tal inactividad se advierte también en la intervención
que Luis Guillermo Giraldo Hurtado, entonces Presidente de
"Se dio lectura al informe del
presidente de
Apreciados Amigos:
(…) me
permito recordar que esta entidad entró en un receso institucional. Más allá de
eso, los estados financieros muestran dicho receso, con el traslado de las más
significativas cifras del balance del 2006 al balance del 2007."
La reactivación de las actividades de
En efecto, en el Acta de integración e instalación del
Comité de Promotores, del 11 de noviembre de 2007 se lee:
"Doris Angel informó de la oferta de los hoteles
Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones. También informó que
La reanudación de las actividades de
"Con gran placer he recibido la designación que a bien tuvieron ustedes hacerme el año
anterior como Presidente de esta Asociación, en la que hemos adelantado
como primer gran proyecto
Más adelante agrega:
"Para este año hemos comenzado con la iniciativa
popular que está demandando esfuerzos enormes y que nos han llevado a colocar a punto
la organización para atender todos los requerimientos tanto a nivel
operativo como logística y administrativos, en la búsqueda de tener una
entidad pulcra y eficiente."
y remata diciendo:
"El camino que se deberá recorrer es largo en este proyecto,
pero con el apoyo de todos ustedes, y especialmente con el equipo que
nos está colaborando directamente, estoy seguro que lo sacaré adelante. Aún hay
que pasar por cuatro etapas adicionales, como son la consecución de al menos
2.100.000 apoyos, el paso del proyecto por el Congreso, la revisión de
De esta intervención, "amén de la identidad de
propósitos con el Comité, queda más que clara la participación de
No sobra recordar que quien intervenía como Presidente
y Representante Legal de
Otro
aspecto que fue objeto de análisis por parte del CNE fue el concerniente a las
diferencias existentes entre los términos “donación” y “contribución”:
“Corresponde ahora distinguir los conceptos de
Contribución y Donación.
La donación "es una acto por el cual una
persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus
bienes a otra persona que la acepta" (Art.
Contribución es, según el diccionario de
Mientras que las contribuciones no están sujetas a
formalidad alguna, a las donaciones, en algunas circunstancias, la ley exige
formalidades, como para aquellas que superan cincuenta (50) Salarios mínimos.
(Art. 1458 CC).
Si bien desde el punto de vista tributario pueden
llegar a confundirse, en tanto el artículo 125 de ese Estatuto está precedido
de la expresión "Contribuciones y Donaciones" para efectos de
permitir deducciones de renta, tal confusión, que en realidad no existe en
tanto las deducciones están atadas a finalidades generales del objeto social de
quien recibe y en ningún momento reconoce como donaciones aquellos aportes destinados a una actividad específica, esa
posibilidad de confusión no existe ni medianamente en el campo del derecho
civil y menos en el derecho electoral, en donde los conceptos corresponden a
situaciones claramente distintas.
De manera que para el caso que nos ocupa será
determinante establecer si los dineros recepcionados por
A renglón
seguido, el CNE examina lo referente a la finalidad que tuvieron los aportes
recibidos por
“Las siguientes reflexiones y evidencias muestran que,
tanto
4.6.1. EL ACTA 008 DE 2008 DE
La lectura del Acta 008 de la reunión del Consejo
Central de
"6. Proposiciones y Temas de los
señores Consejeros.
En este punto, se propone que el Consejo Central apruebe una serie
de donaciones que se van a recibir con ocasión del proyecto de
iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del señor
Presidente, teniendo en cuenta que los estatutos imponen la necesidad de
obtener aprobación del Consejo para todo acto de cuantía sea o exceda de
cincuenta Salarios mínimos legales mensuales. Se discutió sobre los
procedimientos que se deben implementar a fin de someter al más riguroso
examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una breve
discusión se aprobó la siguiente Resolución:
EL CONSEJO CENTRAL DE
Primero: Se autoriza la recepción de donaciones para
financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda
reelección, sujetas a
los siguientes procedimientos:
Segundo: Se autoriza recibir las siguientes
donaciones:
1. Donación por la suma de veinticinco millones de
pesos ($25.000.000) de INTERSEC LTDA.
2. Donación por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000)
de INTERACTlVA LTDA. .
3. Donación por la suma de treinta millones de
pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARATE GUTÍERREZ & CIA.
4. Donación por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000)
de
5. Donación por cincuenta millones de pesos ($50.000.000)
de Colpatria S.A."
Luego
No sobra advertir que las mal denominadas donaciones
anunciadas en efecto fueron recibidas: La de INTERSEG LTDA había sido recibida
el 13 de febrero, según se desprende del comprobante de ingreso # 5 (f1.10
Anexo 4); la de INTERACTIVA S.A., había sido recibida el 8 de abril de 2008,
según se desprende del comprobante de ingreso # 15 (f1.30 Anexo 4); la de
inversiones Zarate Gutiérrez & Cía., había sido recibida el, 4 de abril de
2008, por solo $20.000.000, según se desprende del comprobante de ingreso # 14
(fl. 28 Anexo 4); la de Colpatria S.A., fue recibida el 6 de mayo de 2008,
según se desprende del comprobante de ingreso # 32 (fl. 53 Anexo 4).
Resulta lícito que
La ley reserva, en su artículo 97, el derecho de
recibir contribuciones en el proceso de recolección de firmas exclusivamente a
los promotores. Es decir, nadie, distinto a ellos pueden recaudar
contribuciones para ese fin. No es lícito ni tendría sentido alguno
permitirle a terceros, sin la condición de promotor, realizar libremente
actividades para las cuales la ley establece requisitos. Fácil sería violar sus
contenidos si permitiéramos a terceros realizar lo que está prohibido a quienes
legítimamente están facultados para promover el proceso de recolección de
firmas. Los estatutos de
Luego de
examinar en detalle los numerosos
documentos remitidos por los aportantes, el CNE concluye lo siguiente:
“Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a
esta indagación indican que tanto ellos como
Otro
aspecto que mereció especial atención por parte del CNE, fue el atinente al “crédito”
que figura en el balance presentado por el Comité de Promotores del Referendo,
suscrito a favor de
“EL CRÉDITO
El actual representante legal de
Entra esta Corporación a estudiar si realmente hubo un
crédito entre estas entidades.
a) Advierte
b) En la reunión del Consejo Central de
"El presidente solicita la revisión de los
estatutos para evaluar la posibilidad de realizar préstamos por parte de
Se concluye que es una de las actividades de
c) No asiste duda a
El Comité de Promotores no genera una persona jurídica
distinta de quienes la integran, por lo tanto, en últimas tanto los derechos
como las obligaciones que le asisten están en cabeza de quienes lo integran a
título personal.
En este, orden de ideas, el crédito no es tal para el
Comité, sino simplemente el aporte personal de los miembros minoritarios que lo
adquirieron; lo que constituiría una ostensible falta al límite que a los aportes
individuales establece la normatividad que regula esta materia.
Sin embargo,
d) Salta a la vista la cláusula segunda del contrato
de préstamo en la que se expresa:
"El pago de las obligaciones que asuma el
prestatario con terceros podrá realizarlos la prestamista, a solicitud del
obligado, de manera directa, sin que los dineros tengan que ingresar en el
haber del deudor".
Advierte
Ahora, no encuentra
Esta actuación nuevamente indicaría un desbordamiento
de la conducta de
e) Pero lo que más duda genera sobre la realidad de
este crédito es el hecho que cuando el contrato se suscribió, ya
f) También contribuye a restarle credibilidad a la
realidad de crédito el hecho que los pagos realizados por
g) También llama la atención el hecho que en el
Contrato no se haya exigido garantía alguna para un crédito de cerca de dos mil
millones de pesos ni se hayan pactado intereses de ninguna índole, mientras que
por el contrario, expresamente se haya hecho constar que no procederían. Mas
sin embargo, cuando se desembolsó el primer crédito de tesorería (giro de
dinero a la cuenta del Comité) por valor de noventa millones de pesos,
registrado en el Comprobante de Ingreso del Comité # 46 del día 14 de agosto de
2008 (fl. 74 Anexo 1), se firmó por parte del vocero un pagaré a favor de
Luego hay un nuevo crédito de tesorería por quince
millones de pesos ($15.000.000), registrado en el Comité con el Comprobante de
Ingreso # 63 del 28 de agosto de 2008 (fl. 29 Anexo 1), que generó, al igual
que el anterior, un pagaré por ese valor distinguido como "PAGARE No.
2", de fecha 29 de agosto de 2008.
El mismo día de corte del balance presentado por el
Comité a
No obstante, llama la atención que con fecha 5 de
septiembre el vocero constituye un nuevo pagaré por $54.000.000 de
pesos, que cubre nuevos créditos de tesorería al Comité, realizados con
posterioridad a la presentación del balance, probablemente para cubrir deudas
pendientes, que por demás no se reflejaron en el balance presentado tres días
atrás. Este pagaré se numeró como PAGARÉ No 4. No entiende esta Sala como, si
ya se había interrumpido la numeración sucesiva por haber sido recogido
los títulos en uno solo, éste pagaré
lleve una numeración sucesiva con relación a los ya cancelados. Al interrogarlo
sobre eso, el señor Jaramillo Uribe expresó que se trató de un error mecanográfico,
mas para esta Corporación no deja de ser un indicio de que tales pagarés no se
realizaron en la fecha que dicen, sino posteriormente, cuando ya esta
Corporación y los medios de comunicación exigían la presentación de todos los
documentos contables del Comité. En efecto, Jaramillo sostuvo: (fl. 437, Cuad.
P. 1):
"PREGUNTADO. De conformidad con su respuesta anterior, el pagaré
que totaliza la deuda lleva el numero 1 porque los anteriores fueron
anulados, entonces por qué el de fecha septiembre 5 sigue con la
numeración numero 4? CONTESTADO. Lo que ocurre es un
error de mecanografía, ya que en la base de datos aparece un
documento con el número 1 y otro con no. 2, y días posteriores
uno con el número 4. Constituye
entonces, por ser número 4 y no numero dos, una opción para que el
Comité de Promotores no responda por esta deuda? pues no. Encontrará
esto en nuestros soportes contables, al igual que en los documentos que
dispongo a su Despacho
h) Si hay algo que ha llamado la atención de esta Corporación
es el hecho que
|
AÑO |
INGRESOS |
PATRIMONIO LIQUIDO |
|
2004 |
$67.237.000 |
$1.087.000 |
|
2005 |
$30.000.000 |
$16.540.000 |
|
2006 |
$1.604.000 |
$9.661.000 |
|
2007 |
$0 |
$2.032.000 |
Entonces, una entidad que en el año 2007 no tuvo
ningún ingreso y registra un patrimonio líquido de solo dos millones treinta y
dos mil pesos ($2.032.000) hizo un crédito al Comité durante los primeros ocho
(8) meses del año siguiente por más de "mil novecientos millones de pesos
($1.900.000). Esto claramente lleva a pensar, tal como se desprende de la
declaración del señor Jaramillo y de los documentos analizados, que en realidad
los ingresos obtenidos en el año 2008 están relacionados con un evento extraordinario
para ellos, que justamente está dado por la invocación que hicieron del impulso
de la iniciativa popular del referendo reeleccionista, soportada la alta imagen
favorable que viene mostrando el presidente de
No está por demás resaltar que el incremento de los
ingresos y el patrimonio de
i) Por último, estima esta Corporación que debe
investigarse si los recursos registrados como créditos no pueden ser tales,
como quiera que pertenecían al mismo Comité y no a
Pasa a continuación
el CNE a examinar lo referente al contrato de mandato existente entre el Comité
de Promotores del Referendo y
“4.8.-
EL MANDATO
El análisis del plenario obliga a plantearse un
interrogante: ¿Actuaba
De acuerdo con la definición establecida por el
artículo 2142 del Código. Civil, "El mandato es un contrato en que una
persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de
ellos por cuenta y riesgo de la primera."
"El encargo que es objeto del mandato puede
hacerse por escritura pública o privada, por cartas, verbalmente o de cualquier
otro modo f) inteligible, y aún por aquiescencia tácita de una persona a
la gestión de sus negocios por otra" (Art.2149 C.C.).
Agrega el artículo 2150 de la misma codificación que:
"El mandato no confiere naturalmente al mandatario más que el poder de
efectuar los actos de administración, como son pagar deudas y cobrar los
créditos del mandante, pertenecientes unos y otros al giro administrativo
ordinario."
Valoraremos ahora las pruebas incorporadas a este
plenario a efectos de precisar si entre el Comité Promotor de
4.8.1. ACTA DE CONSTITUCIÓN DEL COMITÉ PROMOTOR
En el Acta de integración e instalación del Comité de
Promotores, del 11 de noviembre de 2007 se lee:
"Doris Ángel informó de la oferta de los hoteles
Dann Carlton de prestar sus instalaciones para reuniones.
También informó que
La palabra "manejo" significa "Acción y
efecto de Manejar" y este último verbo significa "gobernar,
dirigir". Quiere esto decir que la dirección de los recursos con que se
financiaría el proceso de recolección de firmas de la iniciativa popular que
busca la convocatoria al referendo, estaría, de manera conjunta, a cargo del
Comité, a quien por ley le corresponde, y
Ahora, desde el 21 de enero de 2008, 7 de los miembros
del Comité de Promotores son parte del Consejo Central de
4.8.2. LOS DOCUMENTOS QUE ALLEGARON LOS DISTINTOS
APORTANTES.
a) La empresa INGENIERIA, SUMINISTROS, MONTAJES Y
CONSTRUCCIONES realizó "donación" a
Para reiterar que la relación de
"CONTESTADO. No fue una relación bilateral de un único
momento, la relación del Comité y Colombia Primero venía de mucho
tiempo atrás. PREGUNTADO. Qué tan atrás? CONTESTADO. Lo que demuestran
los soportes contables, desde el mes de enero.
Sin embargo, el Acta de 11 de noviembre de 2007, en
donde consta la integración y constitución del Comité, muestra que la relación
nació ese mismo día, incluso, podríamos decir en cuanto a la relación con la
idea de un referendo para
c). Las siguientes transcripciones ayudan a
desentrañar el alcance del Mandato que existió entre
"PREGUNTADO. Cuál ha sido la relación que ha existido
entre
Posteriormente agrega:
PREGUNTADO. Respecto al folio 166, acta de instalación
del Comité, en la segunda página se lee lo siguiente: "Carlos Alberto
Jaramillo, designado además como gerente de la iniciativa explicó lo que
entendía por las gestiones a su cargo." Qué explicó usted? CONTESTADO. Del
acta que usted me pone de presente voy a leerle un aparte que dice textualmente
"Doris Ángel informó de la oferta de los hoteles Dann para prestar sus
instalaciones para reuniones. También informó que
El conjunto de estas expresiones dan alcance al
mandato al que tantas veces se refirió el señor Jaramillo. Puede entonces
ratificarse que el mandato nace en la misma integración del Comité de
Promotores de la iniciativa popular y que en virtud de él
Corresponde ahora desentrañar el alcance del mandato,
puesto que al ser consensual y concurrir la representación legal de ambos en
una misma persona natural (Luis Guillermo Giraldo), en la práctica la voluntad
del Mandante se confunde con la del Mandatario.
El señor Jaramillo expresa que el “mandato que
puede expresarse y se puede
ver en él sinnúmero de documentos que hemos dado al Despacho”, de lo que
De la misma forma, sólo la existencia de un mandato
explica que las múltiples cartas que Luis Guillermo Giraldo, Carlos Alberto
Jaramillo y a Doris Ángel enviaron a quienes expresaron su intención de donar o
contribuir estén hechas en nombre de
Incluso, el mandato entrega perfecta lógica a la
situación descrita, en virtud de la cual los aportes de algunas personas que
expresaron su voluntad de contribuir económicamente a
La declaración de Carlos Alberto Jaramillo, al
recordar que
Ahora, se insiste, una cosa es promover la participación
y la utilización de las iniciativas populares, propósito que puede buscar
libremente cualquier persona natural o jurídica, y otra muy distinta es la
promoción de una iniciativa particular y concreta, para cuya promoción se
requiere sujetarse a las disposiciones de
De manera que
De suerte que el mandato da validez a las múltiples
actividades que
Para reiterar que el recaudo de las
contribuciones, mal llamadas donaciones, tenía una relación inescindible con
"PREGUNTADO. Existe una relación entre el
incremento de los ingresos de
Resulta claro para esta Corporación que, por conducto
de
Con base
en los anteriores análisis, el CNE arribó a las siguientes conclusiones:
“4.10. CONCLUSIONES
4.10.1. El balance presentado por el Comité de
Promotores presenta un crédito por mil novecientos tres millones cuatrocientos
cincuenta y ocho mil ciento .treinta y cinco pesos con ochenta y un centavos
($1.903. 458.135,81) que en realidad corresponden a contribuciones recibidas
para financiar la iniciativa legislativa popular que busca la convocatoria de
un Referendo Constitucional para
4.10.2.
4.10.3. En desarrollo de este mandato,
4.10.4. La presunta infracción se produce como
consecuencia del desbordamiento de los límites del mandato, que aunque
consensual, es claro que ningún encargo de negocios puede tener como objeto la
violación de la ley.
4.10.5. Siendo el Representante Legal del Mandatario y
Mandante el mismo, podría entenderse que la transgresión legal ocurrió con
conocimiento y consentimiento del mandante, de forma tal que ambos pueden ser
responsables de la infracción.
4.10.6. La presunta infracción pareciera no ser
casual ni accidental sino posiblemente fruto de una estrategia premeditada que
incluyó el montaje de una gran infraestructura administrativa, la fusión
fáctica de dos entidades jurídicas distintas y la ficción de un crédito para
ocultarla.
4.10.7. Al igual que con la recepción de dinero por
arriba de los topes establecidos, en especie también se recibió la contribución
de Transval Ltda por arriba de esos límites.
4.10.8. El propósito de las topes señalados por la ley
de mecanismos de participación es salvaguardarles su carácter
auténticamente popular, que en este caso
pudo haberse burlado, con la posibilidad de quitarle licitud al trámite y de
cercenar su autenticidad y legitimidad.
4.10.9. Siendo que se ha identificado una falta y sus
posibles infractores, están dados los requisitos exigidos por el artículo 5 de
Contra
Una vez finalizada la investigación
formal, la ponencia presentada por el Magistrado Sustanciador no alcanzó la
mayoría legal de 2/3 de los integrantes de
Ahora bien, al respecto cabe señalar que
mediante Resolución núm. 0730 del 25 de agosto de 2009, el CNE estableció el
régimen de conjueces[167].
En cuanto a la integración de la lista de Conjueces, la posibilidad de designar
una Sala conformada por aquéllos, al igual que las competencias de esta última,
la mencionada resolución dispone lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO. Para garantizar el
oportuno cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, el Consejo
Nacional Electoral elegirá cada dos (2) años un cuerpo de Conjueces en número
correspondiente al doble de sus miembros, que deberá reflejar su composición
política.
ARTÍCULO SEGUNDO. Podrán ser designados
Conjueces las personas que reúnan los
requisitos para desempeñar en propiedad el cargo de Magistrado de
ARTÍCULO TERCERO. Tomarán posesión de su
cargo en legal forma ante el Presidente de
ARTÍCULO CUARTO. Cuando al momento de
decidir, en
ARTÍCULO QUINTO. La presente resolución
rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga las disposiciones
que le sean contrarias, en especial, el artículo 6º de
3.3.2.5. La decisión de
los conjueces del CNE respecto a las presuntas irregularidades acaecidas
durante el trámite de la iniciativa ciudadana que dio origen a
Pasa
En el cuerpo de
A. Análisis de las
violaciones atribuidas al Comité de Promotores del Referendo Reeleccionista y
Los Conjueces señalan que tres son las faltas básicas
que hallaron de cara al artículo 97 de la ley 134 de 1994 y a
La violación de los topes individuales de las
contribuciones
Con el propósito de constatar la existencia de la
falta administrativa,
A tales efectos, los Conjueces procedieron a examinar
(i) la manera como se recibieron las contribuciones; (ii) los aportes que
constan en el Acta núm. 008 de la reunión del Consejo Central de
El procedimiento de los recaudos
Al respecto, citan los Conjueces algunos apartes de la
declaración rendida por Luis Guillermo Giraldo Hurtado, Vocero del Comité de
Promotores y Representante Legal de
Ahora bien, luego de transcribir otras declaraciones,
“1.- Que el procedimiento para el recaudo de aportes
era uno sólo, bien se recibiera por el Comité de Promotores, bien por
2.- Que los acompañantes del señor Giraldo distribuían
un formulario de intención de aportes dirigido a
3.- Que los aportantes escogían dónde realizar su
aporte: en cuentas del Comité de Promotores o de la citada Asociación Colombia
Primero.
Sin embargo, esta última conclusión aparece
desvirtuada en los siguientes documentos que obran como prueba en este
expediente…”
En efecto, según los Conjueces, el material probatorio
recaudado demuestra que, si los ciudadanos expresaban su intención de aportar
más de $ 3’349.743.88 pesos, no se admitía su aporte para el Comité y serían
orientados, por personas del mismo Comité Promotor, para consignar en la cuenta
de
En este orden de ideas,
Los aportes que constan en el Acta núm. 008 de
Luego de analizar el contenido del Acta núm. 008, del
28 de abril de 2008, contentiva de la sesión realizada por el Consejo Central
de
Otras contribuciones superiores al tope legal
Los servicios de Transval constituyen un aporte en
especie superior al tope establecido
Según los Conjueces se encuentra acreditado en el
expediente, que la empresa Transval prestó, de manera gratuita, servicios de
recolección, transporte y custodia de los formularios con las firmas que
apoyaban la iniciativa de reforma constitucional. Así mismo, los Conjueces
consideraron probado que el mencionado servicio fue aceptado por
Luego de transcribir algunos apartes de la declaración
rendida por el Señor Luis Guillermo Giraldo Hurtado,
“De manera expresa
Los gastos no registrados en el balance presentado
ante
El Comité de Promotores presentó el 2 de septiembre de
2008, ante
A renglón seguido, se afirma lo siguiente:
“Sin embargo, el 3 de Septiembre, mediante comprobante
de egreso 0021 ( fl. 220 Anexo 1), el Comité de Promotores giró o pagó 60
millones de pesos como abono a la factura
Luego de transcribir extractos de las declaraciones
rendidas por los Señores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Luis Fernando Useche,
este último quien se desempeñaba como contador del Comité de Promotores y de
“De manera que, el “balance correspondiente” no es de
ingresos y egresos, sino de ingresos (contribuciones) y gastos, que como en el
caso concreto debe incluir los que han sido causados y no pagados. En
consecuencia, el informe presentado incumple las exigencias del artículo 97
transcrito al omitir gastos del Comité, lo que hace que las cifras en él
consignadas no sean reales y generen una falsa visión del estado contable del
proceso de recolección de firmas, motivo por el cual esta Corporación
formulará los cargos correspondientes.”
De la omisión de contribuciones que fueron registradas
como un crédito inexistente en el balance
En segundo lugar, se considera probada la existencia
de una estrecha relación entre
Con base en la existencia de ese entramado de
relaciones, los Conjueces analizaron si realmente se estaba ante un crédito
real, o si, por el contrario, se trataba de verdaderas contribuciones
realizadas al Comité para sus actividades; todo ello con la intención de ocultar la violación de topes electorales.
Sobre este tópico encuentran que:
“Es de advertir que
Así las cosas, para
En consecuencia, se concluye afirmando que, cuando la
mencionada Asociación recibió contribuciones, violó el artículo 97 de
El mandato celebrado entre el Comité de promotores y
la asociación Colombia Primero
Consideran los Conjueces que, de las pruebas arrimadas
a proceso, en especial, el Acta de Integración e Instalación del Comité de
Promotores, se configuró un mandato, así fuera tácitamente, entre este último y
En apoyo de tales afirmaciones, resaltan que seis (6)
de los miembros del Comité de Promotores eran parte, a su vez, del Consejo
Central de
Otro indicio apreciado por
Terminan aseverando que, antes que un mandato verbal,
el encargo se materializó por la aquiescencia tácita de las partes, en los
términos del artículo 2149 del Código Civil.
La toma de
Según
Al respecto, se recuerda que la mencionada Asociación
fue creada el 28 de mayo de 2004. Igualmente, debe tenerse en cuenta que,
revisada
Destacan igualmente que para el 8 de abril de 2008,
fecha de inscripción del Comité de Promotores, fungía como Representante Legal
de
Ahora bien, aunque los integrantes del Comité ya
lograban la mayoría en el Consejo Central de
Finalmente, los Conjueces arriban a tres conclusiones
principales:
“Pero no sólo se logró identificar que el Consejo
Central del Asociación llegó a estar compuesto por 7 de los 9 integrantes del
Comité Promotor, y que tenían el mismo Representante Legal, sino que también,
compartían el mismo Gerente, el mismo Tesorero, el mismo Contador, la misma
Secretaria, la misma papelería, la misma sede y el mismo propósito”
(…)
“
(…)
“La reactivación de las actividades de
Las cartas de agradecimiento
Durante la investigación administrativa se lograron
incorporar al expediente múltiples cartas firmadas bien por el señor Luis
Guillermo Giraldo Hurtado y la señora Doris Ángel Villegas, bien por el primero
solamente o por Carlos Alberto Jaramillo, al igual que correos electrónicos, en
donde los aportes recibidos por
Las fechas de los documentos del crédito y su registro
contable
Luego de analizar la declaración rendida por el
Representante Legal de
A renglón seguido afirman los conjueces que, lo que
más duda genera en relación con el crédito suscrito entre el Comité de
Promotores y
A manera de conclusión aseveran lo siguiente:
“También contribuye a restarle credibilidad a la
realidad del crédito, el hecho que los pagos realizados por
De igual manera, llamó la atención de los Conjueces
que el contrato se hubiera celebrado sin exigir garantía alguna, ni se hubiesen
pactado intereses de ninguna especie. Sin embargo, cuando se desembolsó el
primer crédito de tesorería, por valor de $ 90’000.000 millones de pesos, se
firmó por parte del Vocero del Comité de Promotores un pagaré a favor de
Así mismo, los Conjueces destacan el hecho de que
Revisadas igualmente las declaraciones de renta de
Los responsables
En el acápite sobre “responsables”,
La violación de los topes individuales máximos de las
contribuciones
Los Conjueces constataron que fueron recibidas
contribuciones individuales para financiar la iniciativa a favor del referendo,
sumas que superaron los $ 3’339.743.88 pesos, violándose de esta manera el
artículo 3º de
Los anteriores aportes fueron consignados en las
cuentas de
De igual manera, entendieron que, dentro del mandato
se encontraba la función de recibir aportes y consignar en las cuentas de
En conclusión, se decidió formular cargos contra el
Comité de Promotores y
La omisión de gastos y de la inclusión de un crédito
inexistente
Por las mismas razones, se elevaron cargos contra el
Comité de Promotores como responsable del balance.
La responsabilidad del Comité de Promotores
Sostienen los Conjueces que, para efectos de tramitar
un referendo, de conformidad con el artículo 10 de
Así las cosas, entienden que la responsabilidad recae
en común y proindiviso en las personas naturales que conforman el Comité de
Promotores, sin perjuicio de las respectivas responsabilidades individuales.
Consideran, además, que el Vocero del Comité actúa en todo momento en nombre y
representación de todos y cada uno de quienes integran el Comité Promotor, y
las faltas en que incurra, amén de la responsabilidad personal que le pudiese
acarrear, compromete a sus representados, en cuyo nombre actúa.
En conclusión, los Conjueces decidieron formular
cargos contra todos y cada uno de los integrantes del Comité Promotor, por las
faltas que a éste se le imputan.
B. De la posible
sanción
En cuanto a las posibles sanciones a imponer,
En cumplimiento de tal deber el CNE, para el año 2009,
profirió
C. Contenido de la
parte resolutiva de
La parte resolutiva de
“ARTÍCULO PRIMERO. - Declarar la etapa de
inscripción de la iniciativa legislativa y normativa y de la solicitud de
referendo que busca la convocatoria de
un referendo constitucional para la reforma del inciso primero del artículo 197
de
Contra esta decisión procede el recurso de reposición.
ARTÍCULO SEGUNDO. Formular
cargos por infringir los artículos tercero de
ARTÍCULO TERCERO. -
Formular cargos por infringir los artículos tercero de
|
NOMBRE |
CÉDULA DE CIUDADANÍA |
|
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO |
2.911.993 |
|
DORIS ANGEL DE ECHEVERRI |
41.369.921 |
|
JUAN DAVID ANGEL BOTERO |
70.548.602 |
|
MIRYAM DONATO DE MONTOYA |
24.310.168 |
|
CECILIA PAZ DE MOSQUERA |
25.251.387 |
|
GUSTAVO DAJER CHADID |
17.088.818 |
|
HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO |
2.883.367 |
|
DAVID SALAZAR OCHOA |
1.020.736.761 |
|
ÁLVARO DE JESÚS VELÁSQUEZ COCK |
3.337.554 |
ARTÍCULO CUARTO - Formular cargos
por infringir el artículo 97 de
|
NOMBRE |
CÉDULA DE CIUDADANÍA |
|
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO |
2.911.993 |
|
DORIS ANGEL DE ECHEVERRI |
41.369.921 |
|
JUAN DAVID ANGEL BOTERO |
70.548.602 |
|
MIRYAM DONATO DE MONTOYA |
24.310.168 |
|
CECILIA PAZ DE MOSQUERA |
25.251.387 |
|
GUSTAVO DAJER CHADID |
17.088.818 |
|
HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO |
2.883.367 |
|
DAVID SALAZAR OCHOA |
1.020.736.761 |
|
ÁLVARO DE JESÚS VELÁSQUEZ COCK |
3.337.554 |
ARTÍCULO QUINTO. - Formular
cargos por infringir el artículo 97 de
ARTÍCULO SEXTO. - Formular cargos
por infringir el artículo 97 de
|
NOMBRE |
CÉDULA DE CIUDADANÍA |
|
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO |
2.911.993 |
|
DORIS ANGEL DE ECHEVERRI |
41.369.921 |
|
JUAN DAVID ANGEL BOTERO |
70.548.602 |
|
MIRYAM DONATO DE MONTOYA |
24.310.168 |
|
CECILIA PAZ DE MOSQUERA |
25.251.387 |
|
GUSTAVO DAJER CHADID |
17.088.818 |
|
HEDIEL SAAVEDRA SALCEDO |
2.883.367 |
|
DAVID SALAZAR OCHOA |
1.020.736.761 |
|
ÁLVARO DE JESÚS VELÁSQUEZ COCK |
3.337.554 |
ARTÍCULO SÉPTIMO. - Formular
cargos por infringir el artículo 97 de
ARTÍCULO OCTAVO. - Notifíquese el
contenido de la presente decisión, en los términos indicados en los artículos
44 y 45 del CCA., al Dr. René Moreno Alfonso en su condición de apoderado de la
entidad sin ánimo de lucro Colombia Primero; y, al Dr. Antonio José Lizarazo
Ocampo en su calidad de apoderado del Comité de Promotores.
ARTÍCULO NOVENO. - Los
investigados, o sus apoderados, dispondrán de quince (15) días hábiles a partir
de la notificación de la presente resolución, para pronunciarse frente a los
cargos formulados, y solicitar la práctica de pruebas o aportarlas.
ARTÍCULO DÉCIMO. -
Infórmese a los investigados que en
ARTÍCULO DÉCIMO-PRIMERO. - Comuníquese la presente decisión al Delegado del Procurador general
de
ARTÍCULO DÉCIMO-SEGUNDO. - Solicitar a
ARTÍCULO DÉCIMO- TERCERO. - Contra las decisiones de acusación no procede recurso alguno.
COMUNÍQUESE, NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE,
Una vez descrito con detalle
el trámite de la iniciativa popular ciudadana que dio origen a
Cabe recordar que los
elementos probatorios recaudados tanto por
Estos elementos probatorios,
a los cuales se ha hecho referencia en los acápites anteriores de la presente
decisión, al igual que las distintas valoraciones y decisiones adoptadas por el
Registrador Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y
3.4. Examen constitucional del trámite de la
iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a
Como se ha explicado, la competencia del juez
constitucional no desplaza aquélla de los órganos investigadores, sean ellos de
naturaleza administrativa o judicial, de tal suerte que no le corresponde a
Para tales efectos,
3.4.1. Vicios que se presentaron durante la
financiación de la campaña a favor de la iniciativa legislativa popular
3.4.1.1.
El mandato del legislador estatutario
ARTÍCULO 10. LOS PROMOTORES Y
VOCEROS. Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una
solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el
respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo
electoral, cumpliendo con este requisito, podrán también ser promotores, una
organización cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional,
departamental, municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento
político, debiendo cumplir con el requisito de la personería jurídica en todos
los casos.
Además del cumplimiento de los
requisitos exigidos en el inciso 1°; en el caso de las organizaciones, partidos
o movimientos políticos, la iniciativa legislativa y normativa y la solicitud
de referendo deberá ser aprobada en asamblea, congreso o convención, por la
mayoría de los asistentes con derecho a voto, y será la misma asamblea la que
los elija.
Deberán constituirse en comité e
inscribirse como tales ante
En el caso de que la iniciativa
legislativa sea presentada por un grupo de concejales o de diputados, el comité
será integrado por cinco de ellos, en uno y otro caso, quienes elegirán a su
vocero. Por el solo hecho de ser concejal o diputado se podrá ser promotor.
Como se puede apreciar, el Legislador estatutario
contempló la posibilidad que las organizaciones cívicas, sindicales, gremiales,
indígenas o comunales puedan ser promotores de una iniciativa legislativa o de
una solicitud de referendo, pero para tales efectos se tienen que inscribir
como tales en
Pues bien, en el caso concreto, como pasa a
explicarse,
Desde la conformación del Comité de Promotores se
asignaron tareas esenciales a
En el Acta de Constitución del Comité de Promotores
del Referendo, fechada 11 de Noviembre de 2007[168], se lee lo siguiente:
“… en el Club de Ejecutivos, se reunieron las
siguientes personas:
“Doris Ángel Villegas
Miryam Donato de Montoya
Juan David Ángel Botero
Álvaro Velásquez Cock
Ediel Saavedra Salcedo
David Salazar Ochoa
Luis Montoya Moreno
Hernán Lara Perdomo
Carlos Alberto Jaramillo
Pompilio Casasfranco
Luis Guillermo Giraldo
Hurtado”
Luego de realizar las
respectivas presentaciones personales y profesionales, tomó la palabra Luis
Guillermo Giraldo Hurtado y leyó la lista de las personas que conformarían el
Comité Promotor del Referendo:
Doris Ángel Villegas cédula 41.369.921
Cecilia Paz de
Mosquera cédula 25.251.387
Miryam Donato de Montoya cédula 24.310.168
Gustavo Dajer Chadid cédula 17.088.818
Juan David Ángel Botero cédula 70.548.602
Álvaro Velásquez Cock cédula 3.337.554
Ediel Saavedra Salcedo cédula 2.883.367
David Salazar Ochoa cédula 1.020.736
Luis Guillermo Giraldo
Hurtado cédula 2.911.993.
Presentes siete de los
postulados, y habiendo manifestado su consentimiento por vía telefónica los dos
restantes, quedó constituido el Comité Promotor.
Por último, en el Acta se
afirma lo siguiente:
“Doris Ángel informó de
la oferta de los hoteles Dann Carlton de prestar sus instalaciones para
reuniones. También informó que la corporación Colombia Primero, tendrá a
su cargo la parte contable y de ayuda en materia de manejo de los fondos”. (negrillas y subrayados agregados).
Como puede apreciarse, desde la conformación misma del
Comité de Promotores se asignaron, a
Una de las labores fundamentales que
Pues bien, en el presente asunto, obran pruebas en el
expediente que indican que
6. Proposiciones y Temas de los señores
Consejeros.
En este punto, se propone que el Consejo Central
apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasión del
proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del señor Presidente, teniendo en
cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobación del Consejo
para todo acto de cuantía sea o exceda de cincuenta Salarios mínimos legales mensuales. Se discutió
sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al
más riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una
breve discusión se aprobó la siguiente Resolución:
EL CONSEJO CENTRAL DE
Primero: Se autoriza la recepción de donaciones para
financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda
reelección, sujetas a los siguientes procedimientos:
Segundo: Se autoriza recibir las siguientes
donaciones:
1. Donación por la suma de veinticinco millones de
pesos ($25.000.000) de INTERSEC L TDA.
2. Donación por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000)
de INTERACTlVA LTDA. .
3. Donación por la suma de treinta millones de
pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARATE GUTÍERREZ & CIA.
4. Donación por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000)
de
5. Donación por cincuenta millones de pesos ($50.000.000)
de Colpatria S.A."
Aunado a lo anterior, como se examinará más adelante,
De igual manera, obran en el expediente documentos
remitidos por los aportantes, que evidencian que los dineros entregados a la
mencionada Asociación, finalmente serían empleados por ésta, no para sus fines
estatutarios, sino para financiar la campaña a favor de la iniciativa legislativa
de un referendo constitucional.
De allí que
“Ahora, los documentos remitidos por los aportantes a
esta indagación indican que tanto ellos como
En suma, para
La actuación de esta “organización espejo” que no
estaba sujeta por lo tanto a las limitaciones señaladas en
Como antes se dijo
Los integrantes del Comité de Promotores insisten en
que
El Comité de Promotores y
El Comité de Promotores y la dirigencia de
En efecto, según el Acta núm. 007 del 21 de enero de
2008 del Consejo Central de
|
PRINCIPALES |
SUPLENTES |
|
Luís
Guillermo Giraldo |
Luís
Fernando Jaramillo Correa |
|
Doris
Ángel Villegas |
Amparo
Jaramillo de Drews |
|
Hernán
Lara Perdomo |
Gilberto
Gómez Mazuera |
|
Carlos
Alberto Jaramillo Uribe |
Eduardo
Ángel Villegas |
|
Myriam
Donato de Montoya |
Hediel
Saavedra Salcedo |
|
Juan
David Ángel Botero |
Gustavo
Dajer Chadid |
|
Juan
Carlos Salazar Torres |
Pompilio
Casas Franco |
A su vez,
figuran como miembros del Comité de Promotores del referendo, tanto en el acta
de su instalación, como en
|
COMITÉ
DE PROMOTORES |
|
Luis
Guillermo Giraldo Hurtado |
|
Cecilia
Paz de Mosquera |
|
Doris
Ángel Villegas |
|
Myriam
Donato de Montoya |
|
Gustavo
Antonio Dajer Chadid |
|
Juan
David Ángel Botero |
|
Álvaro
de Jesús Velásquez Cock |
|
Hediel
Saavedra Salcedo |
|
David
Salazar Ochoa |
Así las
cosas, para la fecha de la inscripción del Comité de Promotores, cinco de sus
integrantes eran miembros principales, a su vez, del Consejo Central de
En este
orden de ideas, resultan acertadas las siguientes conclusiones del CNE,
contenidas en el texto de
“Coinciden los integrantes de ambas entidades así:
·
Luís
Guillermo Giraldo Hurtado: Quien actuó simultáneamente como Presidente,
Representante Legal y miembro del Consejo Central de
·
Doris
Ángel Villegas: La que concurrentemente figuraba como miembro fundador,
suplente del representante legal e integrante del Consejo Central de
·
Gustavo
Dajer Chadid: Fungió conjuntamente como miembro fundador y miembro suplente del
consejo central de
·
Myriam
Donato de Montoya: Paralelamente formaba parte del Consejo Central de
·
Juan
David Ángel Botero: Al mismo tiempo era miembro del Consejo Central de
·
Hediel
Saavedra Salcedo: De manera coetánea fue miembro suplente del Consejo Central
de
Pero, además, estaban presentes en la conformación del
Comité las siguientes personas, miembros también de
·
CARLOS
ALBERTO JARAMILLO URIBE. Quien, tal y como consta
en el acta de instalación del Comité (fls. 166 y 165 Cuad. GP. 1), fue
designado como secretario del mismo y como Gerente de
·
HERNÁN
LARA PERDOMO. El que fuera escogido como encargado de
Aunque los integrantes del Comité ya lograban mayoría
en el Consejo Central de
|
PRINCIPALES |
SUPLENTES |
|
Luis Montoya |
Guido Echeverri |
|
Pompilio Casasfranco |
David Salazar |
Luis Montoya, Pompilio Casasfranco y David Salazar
asistieron a
Así las
cosas, siempre se presentó una unidad de gestión administrativa y de propósitos entre el Comité
de Promotores del referendo y
En tal
sentido, la constatación de la existencia de dicha unidad de gestión y
administrativa, resulta un dato relevante al momento de examinar la
transparencia del proceso de financiación de la campaña de recolección de
apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneración de
Los
recursos de
La
existencia de una unidad de gestión administrativa y de propósitos entre el
Comité de Promotores y
En
efecto, según el planteamiento de los integrantes del Comité de Promotores,
“PREGUNTADO. Consiguió
aportes o contribuciones de quienes asistieron a esas reuniones?. CONTESTADO.
Si
(…)
PREGUNTADO. Por qué
absolutamente todos estos documentos que se distribuyeron expresaban la
voluntad de apoyar a
Quiere ello decir que, al término de las reuniones políticas celebradas con
los aportantes a la campaña, un funcionario administrativo dialogaba con
aquéllos, a efectos de precisar si el dinero iría a las cuentas bancarias del
Comité de Promotores o de
Una segunda prueba que revela la confusión que en materia de recursos
existió entre aquellos manejados por el Comité de Promotores y la mencionada
Asociación, al igual que la referida unidad de gestión administrativa y de
propósitos, lo constituye el oficio del 2 de septiembre de 2008, remitido por
el Gerente de la segunda al vocero de la primera[170]:
“Bogotá, septiembre 2 de
2008
Doctor
LUIS GUILLERMO GIRALDO
HURTADO
Comité de Promotores para
Ciudad.
Respetado doctor:
Me permito comunicarle
que a la fecha,
CONCEPTO VALOR
PAGADO
Honorarios 46’858.162.oo Anexo 01
Recolección de apoyos 1.118’489.710.oo
Anexo 02
Materiales y
publicaciones 226’898.454.oo Anexo 03
Arrendamiento sede 17’143.550.oo Anexo 04
Alquiler equipos 10’164.641.oo Anexo 05
Seguros 5’575.730.oo Anexo 06
Servicios públicos 66’769.605.oo Anexo 07
Correos, portes y
telegramas 19’266.159.oo Anexo 08
Otros gastos 236’936.941.81 Anexo 09
TOTAL GASTOS CONTABILIZADOS
A
Anticipos para gastos pendientes
de legalizar 50’355.183.oo
Girado en cheques Comité 105’000.000.oo
TOTAL PAGADO Y/O ENTREGADO
POR
Las sumas anteriores
están sujetas a ajustes y modificaciones por razón de cobros de servicios
pendientes de recibo de las correspondientes cuentas y por las verificaciones
que se están realizando.
El pagaré que
respalda los pagos realizados deberá otorgarse por la suma de $ 1.903’458.135.81
(negrillas y subrayados agregados)
Cordialmente
(firmado)
Ing. CARLOS ALBERTO JARAMILLO U
Gerente
De hecho, a lo largo de sus declaraciones, el vocero del Comité Promotor ha
intentado explicar tal situación aludiendo a la figura jurídica del “mandato”,
el cual existiría entre el Comité y
En conclusión, el Comité de Promotores del referendo
se sirvió de una Asociación particular, que siempre controló, para
adelantar labores que según
3.4.1.2. La violación manifiesta y grave de los topes
individuales y globales establecidos para una campaña de iniciativa legislativa
popular
El tema de la regulación de la financiación de la
campaña de la iniciativa legislativa popular se encuentra en el epicentro mismo
del examen de constitucionalidad entorno a
la existencia de vicios que afecten la validez del mecanismo de
participación ciudadana. De allí que, como punto de partida, sea necesario
presentar las diversas posturas e interpretaciones que se dan cita en la
materia:
(i) Inexistencia de una campaña, propiamente dicha, a
lo largo de la iniciativa legislativa popular para convocar a un referendo
mediante el cual se reforme
“En el caso de los referendos
constitucionales, la campaña comenzará a partir de la ejecutoria de la
sentencia proferida por
Esta primera postura, implicaría en la práctica que
(i) no existirían topes electorales, es decir, límites a los aportes
individuales o globales, a los cuales estarían sometidos los integrantes del
Comité de Promotores de un Referendo; (ii) correlativamente, el balance que
deben presentar ante
Esta postura resulta fácilmente descartable con una
simple lectura del artículo 97 de
ARTÍCULO 97. CONTROL
DE CONTRIBUCIONES. Los promotores podrán recibir contribuciones de los particulares
para sufragar los gastos del proceso de recolección de firmas y
deberán llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan
sido destinadas.
Quince días después de terminado el proceso de
recolección de firmas, deberá presentarse a
Desde el inicio del proceso de recolección de firmas,
cualquier persona podrá solicitar que se haga público el nombre de quienes
hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por un valor superior a
un salario mínimo mensual.
Ninguna contribución podrá superar el
monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral (negrillas y
subrayas añadidos).
De esta disposición se desprende claramente que
durante la recolección de firmas, esto es, durante la etapa de la iniciativa
popular ciudadana los promotores pueden recibir contribuciones pero también
tienen unos deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta detallada de
las contribuciones recibidas, (ii) llevar una cuenta detallada de los fines a
los cuales han sido destinadas, (iii) igualmente deben presentar un balance
ante
Por otra parte la postura según la cual no existen
límites ni individuales ni globales a las contribuciones económicas durante la
etapa de la iniciativa ciudadana, resulta insostenible por razones adicionales.
En primer lugar, porque la inexistencia de límites a los aportes de cualquier
naturaleza puede conducir a la afluencia de dineros ilícitos en este tipo de
procesos participativos, con las nefastas consecuencias que de ello derivarían para la legitimidad del mecanismos
de participación popular. Eventualidad que no es de remota ocurrencia en
Colombia, pues con frecuencia dineros provenientes de actividades delictivas se
han destinado a la financiación de campañas políticas. Esto llevaría a que en
el peor de los escenarios, la tesis sobre la inexistencia de limites a la
financiación de este tipo de iniciativas, se promovieran iniciativas normativas
con fines espurios, que dispondrían de abundantes medios económicos para pervertir
la voluntad popular.
En segundo lugar, aun si deja de lado las reservas
sobre el ingreso de dineros ilícitos en la implementación del mecanismos de
participación popular, la permisión de la afluencia indiscriminada de recursos
convierte la iniciativa ciudadana en un procedimiento plutocrático, financiado
por sectores económicos poderosos, para la defensa de sus intereses
particulares. Lo que conduce igualmente al resultado nefasto al que se hizo
alusión: la perversión de la voluntad popular y la desnaturalización de la
iniciativa normativa, que dejaría de ser ciudadana para ser instrumentalizada
por grupos de presión para la defensa de sus intereses particulares.
En esa medida es claro que la existencia de límites a
los aportes, además de ser un requisito ordenado por la ley, tiene una clara
finalidad acorde con el principio democrático: preservar la voluntad popular y
la libertad en el proceso de formación
de la iniciativa popular, para evitar que este mecanismo sea cooptado
por intereses particulares de distinta índole y utilizado en procura de
intereses particulares o sectoriales.
(ii) Las contribuciones individuales se encontrarían
limitadas por unos topes legales y reglamentarios; sin embargo, no existiría un
tope global para la campaña. Esta es la tesis planteada
por el Consejo Nacional Electoral. En efecto, si bien el CNE inició su
investigación preliminar por la supuesta violación de los artículos 97 ( topes
para contribuciones individuales) y 98 ( topes globales para las campañas de
mecanismos de participación ciudadana) de
“Resulta
claro para esta Corporación que, por conducto de
De
igual manera, frente al argumento según el cual antes de la sentencia de
exequibilidad de
“No se controvierte esta afirmación,
pero se aclara que no estamos propiamente frente a un proceso de referendo.
Aquí no se ha hecho convocatoria alguna para que el pueblo se pronuncie sobre
la aprobación, modificación o derogatoria de una norma jurídica. En realidad
estamos, por el momento, frente a un mecanismo de participación distinto, y
para el caso, previo a la convocatoria del referendo. Se trata de una
Iniciativa Legislativa Popular que pretende la convocatoria de un Referendo
Constitucional para
Así pues, a juicio del CNE, (i) existen dos mecanismos
de participación ciudadana distintos, a saber: la iniciativa legislativa
popular y el referendo constitucional propiamente dicho; (ii) si bien,
técnicamente, y en los términos de su Resolución núm. 0067 del 30 de enero de
2008, no existiría una campaña electoral a favor del referendo sino
exclusivamente en el segundo caso, es decir, luego de proferido el fallo de
exequibilidad de
Esta segunda postura implica, a su vez, lo siguiente:
(i) se rechaza la tesis según la cual la fase de la iniciativa legislativa
popular no conocería límites en materia de financiación; (ii) consecutivamente,
se admite la existencia de una campaña, aunque distinta de aquella que
eventualmente se lleve a cabo en un futuro a favor del texto del referendo
constitucional; (iii) con todo, las limitaciones existirían tan sólo en materia
de contribuciones individuales, mas no en lo atinente a un monto global. En
pocas palabras, según esta lógica de argumentación, lo importante es
simplemente que ninguna persona, sea natural o jurídica, aporte más de
$3.349.743,88 de pesos a la campaña de la iniciativa legislativa popular, sin
importar a cuánto ascienda el total del dinero recaudado por el Comité de Promotores.
Adicionalmente, la postura del CNE en cuanto a la
inexistencia de límites globales a los aportes durante la etapa de recolección
de apoyos de una iniciativa normativa no resulta constitucionalmente aceptable
por las razones previamente expuestas. Esto es, porque permite la afluencia
indiscriminada de recursos a este tipo de procesos, que finalmente conduciría a
que la voluntad popular sea instrumentalizada por intereses particulares o
sectoriales que cuenten con abundantes recursos económicos.
(iii) Existen dos campañas
distintas sometidas a regulaciones diferentes. Una tercera postura, derivada de una interpretación sistemática de
La existencia de dos campañas electorales
diferentes responde a que, como bien lo señala el CNE, se está en presencia de
dos mecanismos de participación ciudadana distintos: la iniciativa legislativa
popular y el referendo constitucional propiamente dicho. Así también lo entendió
“
En primer lugar, un número
de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha
respectiva, pueden presentar ante el Congreso proyectos de ley o de reforma
constitucional (CP., artículos 154 y 155); de igual modo, previo
cumplimiento de los requisitos que la ley señale y en los casos que ésta
determine, los habitantes de las entidades territoriales podrán presentar
proyectos de ordenanzas o de acuerdos, sobre asuntos que sean de competencia de
la respectiva corporación pública (CP., artículo 106). En el primer caso, los
proponentes tienen derecho a designar un vocero que será oído por
las Cámaras en todas las etapas del trámite; en el segundo, las corporaciones
públicas del nivel departamental, distrital o municipal, tienen la obligación
de tramitar las iniciativas ciudadanas.” (Negrillas y subrayas añadidas)
En tanto
que, en relación con el segundo, consideró lo siguiente:
“El Referendo.
El referendo
es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones
normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto;
lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para aprobar reformas a
El referendo
traduce "una manifestación del cuerpo electoral respecto a un acto
normativo"[172].
Esta institución hace relación tanto a un procedimiento como a un recurso de
quien, en ejercicio de la soberanía nacional, consulta al legislador primario
para que "refrende, autorice, corrobore, certifique o respalde" un
texto normativo ya formalizado.
Nuestra
Constitución distingue dos modalidades de referendo, a saber:
a) El
Referendo derogatorio de una ley previsto en el artículo 170 de
"Un número de
ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral, podrá solicitar
ante la organización electoral la convocación de un referendo para la
derogatoria de una ley.
La ley quedará derogada si
así lo determina la mitad mas uno de los votantes que concurran al acto de
consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos
que componen el censo electoral.
No procede el referendo
respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley de
presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias (negrillas
fuera de texto)".
Otra modalidad
es el referendo derogatorio de una reforma constitucional aprobada por el
Congreso, relacionada con los derechos fundamentales reconocidos en el Título
II, Capítulo 1 de
b) El Referendo aprobatorio, el cual se
prevé como mecanismo para convertir una región en entidad territorial
(CP., artículo 307) al igual que para reformar directamente
Así pues, la iniciativa legislativa popular
consiste simplemente en que un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de
Comité de Promotores; recolecta un grupo de apoyos para validar su conformación
ante
La regulación de la campaña de la
iniciativa legislativa popular
Como se ha explicado en detalle, la regulación de la
campaña electoral de la iniciativa legislativa popular se encuentra
desarrollada en
En lo que concierne a la financiación de la campaña a
favor de dicha iniciativa,
Una interpretación armónica de los artículos 97 y 98
de
Adicionalmente, como antes se dijo, la interpretación
de los artículos 97 y 98 de
Por su parte el artículo 98 de
Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que
se está ante una iniciativa legislativa popular encaminada a reformar
La exigencia de topes a la financiación privada,
cuando se trata de una iniciativa popular para convocar un referendo
constitucional, cumple una función elemental: garantizar que no se distorsione
el interés ciudadano frente a un tema específico sólo porque los promotores
disponen de una cantidad ilimitada de recursos. Es posible inclusive partir del
presupuesto de que cuando se sobrepasan los topes de financiación no se trata
realmente de un asunto que concite el apoyo popular, sino de un tema que
interesa particularmente a un grupo económicamente fuerte, en condiciones de
emplear el mecanismo de participación para promover su agenda particular y
presentarla como una iniciativa ciudadana. Como se explica más adelante, el
establecimiento de topes a la financiación de los mecanismos de participación
también garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación
popular, pues tanto el poder económico como la coacción mediante el uso de la
fuerza impiden a los ciudadanos decidir u opinar libremente.
Sobre este tema en la sentencia C-180 de 1994 se
sostuvo lo siguiente:
10.6 Por su parte, el artículo 97 regula el control
de contribuciones provenientes de particulares, para sufragar los gastos del
proceso de recolección de firmas, para lo cual se exige llevar una cuenta
detallada de las mismas y los fines a que hayan sido destinadas. El control
estará a cargo de
10.7 El artículo 98 fija el monto
máximo de dinero proveniente de particulares para las campañas de los distintos
mecanismos de participación, el cual será fijado por el Consejo Nacional
Electoral.
En relación a los gastos del proceso de
recolección de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos, la
ley sólo puede limitar, como así lo hace en el inciso cuarto del artículo
sub-examine, el monto máximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por
quienes promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales
ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de éstos
deberán presentar ante
El objetivo del artículo 97, es por
tanto, que ningún promotor de iniciativas populares pueda invertir en el
respectivo proceso de participación una suma que sobrepase la que oportunamente
-en el mes de enero de cada año- fije el Consejo Nacional Electoral. Teniendo
en cuenta que la determinación de esas sumas no la puede hacer la ley para cada
una de las campañas o procesos de participación, defiere esa función de simple
actualización, al Consejo Nacional Electoral.
Con fundamento en los anteriores
argumentos, es claro que estas normas no desbordan el ordenamiento
constitucional.
Como antes se dijo, el Consejo Nacional Electoral en
A pesar de que la referencia al artículo 98 en el
fundamento jurídico 10.7 parece dar a entender que
Sobre el tema cabe anotar además que en las campañas
que se adelanten en relación con los mecanismos de participación, ya sea para
la inscripción del Comité de Promotores, para la recolección de apoyos o para
promover el voto a favor o en contra, la financiación privada no es ilimitada.
Por ello resulta conforme a lo establecido en
También resulta pertinente traer a colación el
siguiente extracto de la sentencia C- 1153 de 2005, referente al proyecto de
ley estatutaria sobre garantías electorales en materia de reelección
presidencial:
“Los topes
máximos de gastos en campañas políticas constituyen una medida que persigue
varios objetivos dentro del contexto de los regímenes democráticos. Uno de
ellos es reducir las disparidades de recursos entre los partidos, movimientos o
grupos, favoreciendo con ello la igualdad electoral. Otro es controlar
los aportes privados y con ello la corrupción que puedan aparejar.
Como se puede advertir, la fijación de topes máximos
que se pueden invertir en una campaña electoral persigue la consecución de
fines constitucionales fundamentales, entre ellos, la igualdad electoral y la
lucha contra la corrupción y adicionalmente busca preservar el carácter popular de la iniciativa normativa, al
evitar el ingreso indiscriminado de recursos económicos de dudosa procedencia o
que estén ligados a intereses económicos particulares, como antes se anotó.
Por otra parte, en lo que concierne al momento
a partir del cual inicia una campaña a favor de una iniciativa legislativa
popular,
En efecto, a
Correlativamente, la campaña a favor de la iniciativa
legislativa popular culmina con la presentación de la misma ante el Congreso
(art. 30 de
En suma, a juicio de
La regulación de la campaña del referendo
constitucional propiamente dicho.
La campaña a favor de un referendo
constitucional propiamente dicho, como lo sostiene el CNE en su Resolución núm.
0067 30 de enero de 2008, comenzará a partir de la ejecutoria de la sentencia
de
Al respecto,
Así, en lo que se refiere al empleo de
espacios institucionales, el artículo 91 de
ARTÍCULO
91. ESPACIOS INSTITUCIONALES EN TELEVISIÓN.
En el referendo de carácter constitucional o legal, los promotores
a favor o en contra de la iniciativa, así como los partidos y
movimientos con personería jurídica, tendrán derecho dentro de los
treinta (30) días anteriores a la fecha de la votación, a por lo menos dos
espacios institucionales en cada canal nacional de televisión. El Gobierno
Nacional, si lo desea, dispondrá de tres espacios en cada canal para
que presente su posición sobre la materia.
En las campañas de referendo de ordenanzas, de acuerdo
o de resoluciones locales, en las capitales de los departamentos, los
promotores de la iniciativa y los que promuevan el voto por el no, así como los
partidos y movimientos con personería jurídica, que participen en el debate,
tendrán derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el canal de
televisión de la respectiva región, dentro de los treinta (30) días anteriores
a la fecha de la votación. En el caso del Distrito Capital, y mientras no
disponga de canal regional, se considerará para tales efectos como canal
regional la cadena tres de televisión.
El Consejo Nacional Electoral previo concepto del
Consejo Nacional de Televisión o el órgano que haga sus veces, distribuirá los
espacios, señalará la duración de cada presentación y establecerá las reglas
que deban observarse en los mismos.
El tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podrá ser inferior al promedio del asignado a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica (negrillas y subrayas añadidas).
Como se puede observar, durante la campaña del
referendo,
De igual manera,
ARTÍCULO 92. PUBLICACIONES
INSTITUCIONALES. El Registrador del Estado Civil
correspondiente, ordenará tres (3) publicaciones del texto del proyecto
sometido a referendo, al comienzo, en el intermedio y al final de la campaña,
en dos diarios de circulación nacional si se trata de un referendo de carácter
constitucional o legal, o dos publicaciones en un diario de amplia circulación
en el respectivo territorio, en el caso de un referendo de carácter
departamental o municipal (negrillas añadidas).
Al respecto, es importante resaltar que, a diferencia de lo sucedido en
la etapa de la iniciativa legislativa popular, donde los promotores, a
lo largo de su campaña, eran los responsables de difundir el proyecto de texto,
en esta segunda etapa tal labor, con sus consabidos gastos, corre por cuenta
del Estado.
De igual manera, la participación activa del Estado en esta segunda campaña, a diferencia de la primera, se evidencia en el
texto del artículo 93 de
ARTÍCULO 93. CAMPAÑA INSTITUCIONAL
DE
Durante el tiempo de la campaña, la organización
electoral publicará anuncios en los medios de comunicación más adecuados para
la suficiente divulgación del contenido de la propuesta que será sometida a
referendo, para invitar a los ciudadanos a participar en la votación, y para
ilustrar a los ciudadanos sobre la organización del mismo, pero no podrá
expresar juicio alguno sobre el texto que será votado, ni señalar sus ventajas,
implicaciones o desventajas, si las hubiere (negrillas y subrayas añadidas).
Se puede advertir, entonces, que durante la campaña
electoral del referendo constitucional, si bien los grupos a favor y en contra
del mismo pueden adelantar sus respectivas campañas, lo cual obviamente remite
al tema de la financiación, es el Estado, mediante su Organización Electoral,
el responsable de la campaña por el sí o
por el no.
Correlativamente, los artículos
ARTÍCULO 94. REGLAS PARA CAMPAÑAS
PUBLICITARIAS. En las campañas de los procesos de
participación ciudadana de iniciativa popular, toda persona natural o jurídica
de derecho privado podrá contratar publicidad para promover la recolección de
firmas, la participación ciudadana y una determinada posición frente al tema de
la iniciativa. En todo caso, deberá indicarse el nombre de quien financie los
anuncios.
Las afirmaciones falsas sobre el contenido de una
iniciativa o de un referendo serán sancionadas, en el caso de personas de
derecho privado, por el Consejo Nacional Electoral, con multas entre diez y
cincuenta salarios mínimos. En el caso de funcionarios o de entidades públicas,
éstas podrán ser denunciadas ante el Ministerio Público por cualquier
ciudadano.
ARTÍCULO 95. PUBLICIDAD EN LAS CAMPAÑAS DE REFERENDO.
Los promotores de una iniciativa de referendo, los que promuevan el voto por el
no, así como los partidos y movimientos políticos que intervengan en el debate,
podrán hacer propaganda por todos los medios de comunicación, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expida el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 96. PUBLICIDAD PAGADA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL.
Cuando un periódico, una emisora, una programadora de televisión u otro medio
de comunicación social acepte difundir publicidad pagada sobre un referendo,
deberá prestar sus servicios a todos los promotores, partidos o grupos
políticos que intervengan en el debate y que los soliciten en igualdad de
condiciones.
En cuanto a la financiación de esta
segunda campaña, como se puede apreciar, presenta diferencias importantes en
relación como la primera, aunque también ciertas semejanzas, por las siguientes
razones.
Como se ha indicado, durante la campaña
del referendo constitucional el Estado incurre en un conjunto de gastos
(publicaciones, espacios en la televisión institucional, celebración de
debates), no previstos para la fase de la iniciativa legislativa popular,
financiada exclusivamente con recursos privados. En otras palabras, se está
ante una campaña soportada con recursos públicos y privados.
En este orden de ideas, se presenta una
semejanza importante: en ambas campañas se permite la financiación privada;
incluso en aquella del referendo constitucional se prevén dos campañas: la de
los promotores y aquella de los opositores a la aprobación del proyecto de
reforma constitucional. De tal suerte que, al igual que sucede con la campaña a
favor de la iniciativa legislativa popular, en esta segunda también deben
existir límites a la financiación de las campañas, lo cual se traduce en la
existencia de topes individuales y globales. En efecto, las mismas razones
constitucionales que justifican la existencia de topes en la primera campaña
son aplicables para la segunda.
Una última diferencia, muy importante,
consiste en que mientras que en la campaña a favor de una determinada
iniciativa legislativa popular el Comité de Promotores es el gran protagonista
del mecanismo de participación ciudadana, en aquella del referendo
constitucional lo es la propuesta en sí de reforma a
Finalmente, había que indicar que las
campañas, a favor o en contra de la aprobación del pueblo de un referendo
constitucional, inician con la declaratoria de exequibilidad del proyecto por
parte de
Examen, en el caso concreto, del marco normativo que regula la
iniciativa legislativa popular
Como se ha indicado, el CNE, mediante Resolución núm. 0067 del 30 de enero de 2008 del CNE, señaló lo siguiente:
4.- MECANISMOS DEL ORDEN NACIONAL: Hasta la suma de
TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL
TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($334.974.388).
ARTÍCULO SEGUNDO: Establézcase que las cuantías
máximas para promover la recolección de firmas, que pueden invertir las
personas naturales o jurídicas de derecho privado, de que trata el artículo
97 de la ley 134 de 1994, en los mecanismos de participación ciudadana que se
adelanten en el año 2008, no podrán superar el uno por ciento (1%) de los
montos establecidos en el artículo primero de esta resolución (negrillas, subrayas y mayúsculas añadidas).
Quiere ello significar que, durante la campaña
adelantada a favor de la iniciativa legislativa, la sumatoria de las
contribuciones, provinieran de personas naturales o jurídicas, no podía exceder
el monto de $ 334’974.388 millones de pesos.
En cuanto a los topes globales,
Pues bien, el balance entregado por el Comité de
Promotores a
COMITÉ DE PROMOTORES PARA
BALANCE INFORME DE
INGRESOS Y GASTOS DEL PROCESO DE RECOLECCIÓN DE APOYOS
|
TOTAL DE
INGRESOS |
$
2.046.328.135.81 |
|
Contribuciones
de particulares |
142.870.000 |
|
Otros
créditos |
1.903.458.135.81 |
|
TOTAL DE
LOS GASTOS |
$2.046.328.135.81 |
|
Honorarios |
46.858.162. |
|
Recolección
de apoyos |
1.416.714.893 |
|
Materiales
y publicaciones |
226.898.454 |
|
Arrendamiento
sede |
17.143.550 |
|
Alquiler
de equipos |
10.164.641. |
|
Seguros |
5.575.730 |
|
Servicios
públicos |
66.769.605 |
|
Correos,
portes y telegramas |
19.266.159 |
|
Otros
gastos |
239.936.941.81 |
ORIGINAL FIRMADO ORIGINAL FIRMADO
LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO LUIS FERNANDO USECHE JIMENEZ
C. C. 2.911.993 de
Bogotá C. C. 17.168.818
de Bogotá
Vocero del Comité Contador Público T.
P. 4.157-T J.C.C
Así pues, de conformidad con documento aportado por el
vocero del Comité de Promotores, certificado además por contador público, la
organización gastó en su campaña para recolección de apoyos ciudadanos, más de
seis (6) veces lo autorizado por
Ahora bien, si en gracia de discusión se sostuviera
que la cifra fijada por el CNE en su citada Resolución comprendía no sólo la
campaña a favor de la iniciativa legislativa popular, sino también aquella del
referendo propiamente dicho, la situación resultaría ser aún más grave. En efecto,
en la primera etapa el Comité de Promotores habría gastado seis (6) veces lo
autorizado, quedando pendientes aquellos gastos en los cuales, eventualmente,
incurrieran para incitar a los ciudadanos a votar a favor del texto de reforma
constitucional.
En cuanto
a los aportes individuales, como se ha indicado, no podían ser superiores
a $ 3’349.743.88 millones de
pesos, cifra que igualmente se desconoció. En efecto, según el Acta núm. 008
del 2008 del Consejo Central de
6. Proposiciones y Temas de los
señores Consejeros.
En este punto, se propone que el Consejo Central
apruebe una serie de donaciones que se van a recibir con ocasión del
proyecto de iniciativa popular que se plantea apoyar, conforme el informe del señor Presidente, teniendo en
cuenta que los estatutos imponen la necesidad de obtener aprobación del Consejo
para todo acto de cuantía sea o exceda de cincuenta Salarios mínimos legales mensuales. Se discutió
sobre los procedimientos que se deben implementar a fin de someter al
más riguroso examen las donaciones que se vayan a recibir. Luego de una
breve discusión se aprobó la siguiente Resolución:
EL CONSEJO CENTRAL DE
Primero: Se autoriza la recepción de donaciones para
financiar el apoyo de la iniciativa legislativa popular que permita la segunda
reelección, sujetas a los siguientes procedimientos:
Segundo: Se autoriza recibir las
siguientes donaciones:
1. Donación por la suma de veinticinco millones de
pesos ($25.000.000) de INTERSEC L TDA.
2. Donación por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000)
de INTERACTlVA LTDA. .
3. Donación por la suma de treinta millones de
pesos ($30.000.000) de INVERSIONES ZARA TE GUTÍERREZ & CIA.
4. Donación por la suma de cien millones de pesos ($100.000.000)
de
5. Donación por cincuenta millones de pesos ($50.000.000)
de Colpatria S.A." (negrillas y subrayados agregados).
Pero, adicionalmente, en
el Anexo núm. 8 de la investigación administrativa que adelanta el CNE, visible
a folios
|
Nombre del aportante |
Monto del aporte |
|
Héctor Anzola |
5’000.000 |
|
Unión Temporal Devinorte |
40’000.000 |
|
Gómez Zapata & Cia. |
10’000.000 |
|
Inversiones Zárate |
5’000.000 |
|
Inversiones Zárate |
20’000.000 |
|
Inversiones Zárate GTZ & CIA |
10’000.000 |
|
Fideicomiso BBVA Fiduciaria Concesión Santa Marta,
Riohacha, Paraguachón. |
20’000.000 |
|
Sutex S.A. |
6’668.000 |
|
Texeli |
6’666.000 |
|
Hatovial |
20’000.000 |
|
Álvaro Herrera Urrego |
20’000.000 |
|
Inversiones Petroleras de Colombia “INVERPETROL” |
30’000.000 |
|
Fundación Sendero |
50’000.000 |
|
Inversora del Magdalena & CIA S.A. |
40’000.000 |
|
Edgar Navarro Vives |
50’000.000 |
|
DCD Constructores S.A. |
5’000.000 |
|
Coquecol S.A. |
10’000.000 |
|
Arq. Rocío Otálora Ayala |
1’000.000 |
|
Nicolás Simón Solano Tribin |
1’000.000 |
|
Oleoflores S.A. |
10’000.000 |
|
RCN Radio |
10’000.000 |
|
Casa de la Válvula |
3’000.000 |
|
Manuelita S.A. |
23’000.000 |
|
Construitec S.A. |
5’000.000 |
|
Constructora CRD LTDA |
5’000.000 |
|
Inmobiliaria los Sauces S.A. |
5’000.000 |
|
Asocaña |
6’231.000 |
|
Asocaña |
27’537.000 |
|
Asocaña |
13’142.000 |
|
Alfonso M. S.A. |
3’000.000 |
|
Divano LTDA. |
1’000.000 |
|
Riopaila Castilla |
30’000.000 |
|
Olga de Dávila |
500.000 |
|
Manuel Forero |
1’000.000 |
|
Tito Livio Caldas |
10’000.000 |
|
Empacor |
10’000.000 |
|
Gildardo Rojas |
2’000.000 |
|
Gilberto Álvarez Uribe |
1’000.000 |
|
Héctor Gaviria |
1’000.000 |
|
Textron S.A. |
10’000.000 |
|
Julio (ilegible) |
11’700.000 |
|
Interseg S.A. |
25’000.000 |
|
Integra Seguridad |
10’000.000 |
|
Almacenes Máximo |
10’000.000 |
|
Valorem S.A. |
100’000.000 |
|
Arturo Calle |
25’000.000 |
|
C.I. Grodco |
24’000.000 |
|
Constructora Fratel LTDA. |
10’000.000 |
|
C.I. Banasan S.A. |
20’000.000 |
|
Textiles Nueva Moda |
6’666.000 |
|
La Samaria S.A. |
15’000.000 |
|
Tequendama |
15’000.000 |
|
Construcciones Edifa LTDA. |
2’500.000 |
|
Amarey Nova Medical |
30’000.000 |
|
Promotora Tamaca |
5’000.000 |
|
Comercial Cardona Hermanos LTDA. |
3’000.000 |
Ahora bien, según el certificado expedido por el
contador público de
De igual manera, el listado elaborado a partir de los
cincuenta y seis (56) certificados expedidos por el mencionado contador
evidencia lo siguiente:
1. Un total de 44 aportes, es decir el 78.5%, superaron
la cifra de $ 3’349.743 pesos, es decir, el límite máximo para las
contribuciones individuales.
2. Ese mismo número de aportantes, sin que coincidan
plenamente con aquellos que superaron los topes, son personas jurídicas, sean
sociedades anónimas o limitadas, dentro de las que se destacan: constructoras[174];
concesionarias de vías[175];
fondos de inversiones[176]
y Fideicomisos[177];
empresas vinculadas con determinados sectores de la producción agrícola
(azúcar)[178] y
textil[179];
explotación de recursos minerales[180]
y medios de comunicación[181].
En otras palabras, empresas que, en su mayoría y debido a las actividades que
realizan, usualmente celebran contratos con el Estado o son destinatarias de
políticas públicas, como es el caso de la política agrícola.
3. Igualmente,
De tal suerte que, según las pruebas obrantes en el
expediente, queda claro que (i) los integrantes del Comité de Promotores
gastaron durante la campaña de recolección de apoyos a la iniciativa de reforma
constitucional, más de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii)
existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo
permitido, contribuciones además realizadas, en este último caso, a una
organización no facultada para ello por el legislador estatutario, como es el
caso de
3.4.1.3. Razones por las cuales se estiman violados
los principios de transparencia, pluralismo político e igualdad. La importancia
de la financiación de las campañas de los mecanismos de participación
ciudadana.
En principio, se podría pensar que los integrantes del
Comité de Promotores incurrieron en dos clases de irregularidades
diferenciables: (i) servirse de una Asociación particular para cumplir labores
que según
Pues bien, estas actuaciones del Comité de Promotores
configuran no sólo violaciones a
1. El principio de transparencia en un sistema
democrático.
Contenido y alcance del principio
El tema de la transparencia en las campañas
electorales en materia de mecanismos de participación ciudadana se inscribe en
un intenso debate académico acerca de la financiación de la política. En
efecto, como sostiene la doctrina, el problema de los recursos económicos que
soportan tales actividades, ha adquirido una importancia cada vez mayor “por
sus consecuencias importantes en enturbiar la transparencia de las elecciones y
deteriorar la legitimidad del sistema democrático y la ética de la
administración pública”[182].
En tal sentido, el principio de transparencia en
materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a
determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de
los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí
que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o
balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas
sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal
deber o que superen los montos máximos autorizados.
Así pues, el mencionado principio apunta a combatir el
fenómeno de la corrupción, entendida esta, en palabras de Herbert, como “"el
mal uso y abuso de poder, de origen público o privado, para fines partidistas o
personales, a través de la violación de normas de Derecho" [183].
En otras palabras, la entrega de dinero, bienes o servicios, que se realiza de
forma encubierta a favor de un determinado candidato, con el fin de obtener un
beneficio posterior.
En igual sentido se pronunció
“En aras de
garantizar la transparencia de los aportes y de evitar el ingreso de
dineros de dudosa procedencia, le ley obliga a llevar un registro pormenorizado
de los recursos recibidos por la campaña. Dicho registro incluye datos
precisos de los particulares donantes, de manera que sea posible
identificar la legalidad de la procedencia de los recursos. En tanto
que la fijación de topes financieros busca equilibrar el motor
económico de la contienda, permitiendo, con ello, la democratización del acceso
a dicho cargo, es lógico que el Estado exija claridad absoluta a los partidos y
movimientos respecto del manejo financiero de sus empresas políticas. Por ello,
tal como lo dispone el inciso final del artículo 17, el Consejo Nacional
Electoral está autorizado para revisar y verificar dicha documentación.
Más adelante en la misma decisión se señala lo
siguiente:
“Los elementos
aportados por la jurisprudencia llevan a
Ahora bien, el principio de transparencia se aplica no
solamente en el caso de las elecciones encaminadas a seleccionar a los
integrantes de una Corporación Pública o al responsable de un determinado
cargo, sino igualmente en materia de mecanismos de participación ciudadana, en
tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevén los
artículos 97 y 98 de
En tal sentido, en los últimos años, debido a la
importancia que han adquirido los mecanismos de participación ciudadana, en
especial el referendo, los organismos internacionales y la doctrina
especializada han centrado su atención en examinar la regulación y puesta en
marcha de éstos, aplicando para ellos, mutatis mutandis, los principios
que rigen los actos electorales.
En lo que atañe a doctrina especializada, cabe señalar
que
En tal sentido, en materia de financiamiento de
campañas, el parámetro fijado es el siguiente:[184]
“g. El financiamiento de los partidos y de las
campañas del referendo deben ser transparentes.
h. El principio de igualdad de oportunidades puede, en
ciertos casos, conducir a limitar los gastos de los partidos y de otros actores
del debate sobre el referendo, especialmente en el ámbito de la publicidad.
i. Las violaciones del deber de neutralidad de las autoridades
públicas deben ser sancionadas”
Más adelante, el grupo de expertos explica el sentido
de esta línea directriz en los siguientes términos:
“3.3. Financiación.
Las reglas generales concernientes al
financiamiento de los partidos y de las campañas electorales, que sea público o
privado, deben aplicarse a las campañas de los referendos. Como en materia de elecciones, la
transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en lo
atinente a las cuentas de la campaña. Una variación en relación
con las exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial el
techo de los gastos, puede dar lugar a la anulación de una votación.”
(negrillas y subrayados agregados)[185].
En el mismo documento, señalan lo siguiente:
“Reglas particulares aplicables a un referendo de
iniciativa de una fracción del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando
ellos son previstos por
38. La recolección de firmas debería ser gratuita
y no financiada por fondos privados. Si la remuneración es autorizada, no debe
comprender más que a las personas que recolectan las firmas, y no a los
electores que suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo. Se
deben reglamentar los límites a las sumas globales permitidas, así como las
cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas.” (Negrillas
agregadas)
Ahora bien, dado que los integrantes de
“3.5. La financiación.
107. La reglamentación de la financiación de los
partidos políticos y de las campañas electorales es un elemento importante de
la regulación del proceso electoral.
108. En primer lugar, la transparencia financiera debe
estar garantizada. Ella es necesaria cualquiera que sea el desarrollo político
y económico de un Estado.
109. La transparencia se sitúa en dos niveles. El
primero concierne a las cuentas de las campañas, que deben figurar en una
contabilidad especial y cuidadosamente llevada. Una violación sustancial
de las normas o una variación en relación con los techos de los gastos que
figuren en la ley, pueden dar lugar a la anulación de una elección. El
segundo nivel consiste en vigilar la situación financiera del elegido antes y
después de su mandato. Una comisión para la transparencia financiera debe
recibir las declaraciones de los elegidos. Aquellas son confidenciales pero el
expediente puede, llegado el caso, ser remitido al órgano de investigación
penal.”[186]
Así las cosas, según
Violación del principio de transparencia en el caso
concreto
De conformidad con las pruebas obrantes en el
expediente,
“Los suscritos vocero y
contador del Comité Promotor del Referendo para
Sin embargo, las
correcciones introducidas al balance no desvirtuaron la vulneración de los
topes individuales ni del gasto global porque simplemente consistieron en
enmendaduras y precisiones sobre el nombre de algunos de los contribuyentes.
En suma, los actos particulares desplegados por el
Comité de Promotores no se ajustaron al principio de transparencia, lo cual
configura un desconocimiento de
2.
La fijación de topes de financiación como garantía del
principio del pluralismo político y de la igualdad en los mecanismos de
participación ciudadana
Contenido y alcance del principio
Hasta la primera mitad del siglo XX, el debate en
materia electoral se centró en la titularidad del derecho al sufragio. Se pasó
entonces de un voto censitario, caracterizado por discriminar a los electores
en función de su sexo, riqueza o educación,
para pasar al sufragio universal, cuya fórmula consiste en: un
ciudadano, igual a un voto. Luego la controversia dogmática se centró en la
conformación de las circunscripciones electorales y en los mecanismos para
repartir las curules, discusiones que, hoy por hoy, subsisten en la doctrina.
Terminada
En cuanto al tema de la financiación de las
campañas electorales, las diversas legislaciones han establecido topes, a
efectos de evitar que los candidatos con mayores recursos sean más visibles que
los demás. Se suelen igualmente prohibir determinados tipos de aportes (vgr.
provenientes de empresas extranjeras), e igualmente, se prevén diversas sanciones
a la violación de topes electorales, que pueden ser (i) la reducción de las
subvenciones estatales a los partidos infractores (España); (ii) la nulidad de
la elección y la inelegibilidad del candidato hasta por 10 años en casos de
declaraciones falsas sobre gastos electorales, al igual que la superación de
topes acarrea la pérdida de la curul (caso del Reino Unido con
En el caso colombiano, la insuficiencia que han
demostrado las sanciones pecuniarias a los infractores de los topes
electorales, aunada a las numerosas investigaciones penales que se han
adelantado en el país debido a la infiltración de dineros ilícitos en la vida
política, condujeron a introducir reformas en la materia. En tal sentido, el
Acto Legislativo 01 de 2009, retomando algunos avances que ya se habían
presentado en la anterior Reforma Política (Acto Legislativo 01 de 2003)[188]
dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 3o. El artículo 109 de
El Estado concurrirá a la financiación política y
electoral de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, de
conformidad con la ley.
Las campañas electorales que adelanten los candidatos
avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos
estatales.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario
para tener derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el monto de
los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así
como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la
ley.
Un porcentaje de esta financiación se entregará a
partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los grupos
significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección,
o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley
y con autorización del Consejo Nacional Electoral.
Las campañas para elegir Presidente de
Para las elecciones que se celebren a
partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los
topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será
sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos
por la violación de este precepto.
Los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el
volumen, origen y destino de sus ingresos.
Es prohibido a los Partidos y Movimientos
Políticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para
campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras. Ningún
tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios
del orden público.
PARÁGRAFO. La financiación anual de los Partidos y Movimientos Políticos con
Personería Jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete (2.7) veces la
aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.
La cuantía de la financiación de las campañas de los Partidos
y Movimientos Políticos con Personería Jurídica será por lo menos tres veces la
aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el
costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de
correo hoy financiadas.
Las consultas de los partidos y movimientos que opten
por este mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de reposición por
votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente
en el momento de aprobación de este Acto Legislativo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso
presentarán, antes del 1o de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que
desarrolle este artículo.
El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser
objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los
términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley
Estatutaria, por parte de
Con base en las normas transcritas, se puede afirmar
que Colombia se inscribe en una tendencia internacional encaminada a sancionar
todo abuso del poder económico en la actividad política.
En igual sentido, de tiempo atrás,
“La norma determina las
pautas conforme a las cuales, seis meses antes de cada elección, puede
establecerse una suma máxima de gastos en que pueda incurrirse por parte de
cualquier candidato en una campaña. De este modo la ley ejerce la atribución
que el artículo 109 de
Más recientemente,
“La creciente
participación de grandes sumas de dinero en las campañas electorales
conlleva grandes riesgos para la democracia. Estos riesgos se derivan de
los intereses económicos de los diversos grupos que apoyan las candidaturas,
que constituyen verdaderos grupos de presión que es necesario controlar con el
fin de que no se desvirtúe la verdadera voluntad de los electores, por conducto
de diferentes mecanismos de sugestión. La distorsión que la necesidad de
financiación de los partidos genera en la democracia se evidencia desde la
disputa por el cargo hasta el ejercicio del mismo.” (Negrillas agregadas).
Y más adelante señaló en relación con los
topes electorales:
“En este
contexto, los mecanismos para garantizar el equilibrio de financiación de las
campañas han evolucionado desde la regulación minuciosa de lo que puede
gastarse y recibirse a título de contribución en la contienda, hasta la
financiación estatal de la misma. En esa franja la doctrina ha identificado
mecanismos como el establecimiento de límites de gastos, límites a las
contribuciones, regulaciones especiales sobre transparencia de
los aportes y revelación de la fuente de las contribuciones,
proscripción de procedencias específicas, mecanismos diseñados para
encauzar las donaciones de particulares, subsidios en especie y en
dinero y financiación estatal propiamente dicha.
Concretamente,
en cuanto al tema de la financiación de partidos y campañas, la primera
cuestión que resalta es si la misma debe ofrecerse en igualdad de condiciones a
todos los partidos y movimientos que ingresan a la campaña o si la misma debe
asignarse según el apoyo político con que cuente cada uno. Así, una
financiación matemáticamente equitativa asignaría los mismos recursos a
partidos y movimientos políticos con amplia aceptación popular, que a
movimientos o partidos pequeños y de poca representatividad. Esta asignación
igualitaria -no proporcional- reconoce que en el juego de la democracia, tanto
los contendientes débiles como los poderosos tienen los mismos derechos de
participar en la competencia y, por tanto, el derecho a los mismos recursos
económicos.
No obstante,
sistemas de financiación diversos admiten que asignar el mismo apoyo económico
a un partido marginal no resulta equitativo con los de mayor difusión popular,
atendiendo al hecho de que la distribución de los recursos debe hacerse con
criterios de proporcionalidad, de manera que se refleje el apoyo político de la
ciudadanía. Con la misma crítica, hay quienes sostiene que el reparto
proporcional de la financiación estatal impide que partidos de un puñado de
personas, sin fuerza de competición suficiente, aprovechen los recursos
públicos con el único fin de granjearse una publicidad gratuita, promotora de
una opción irrealizable. Lo anterior, sin embargo, encuentra oposición en el
hecho de que la financiación proporcional impide el surgimiento de nuevas
alternativas políticas que, si bien marginales en principio, pueden resultar
potencialmente viables como opción de poder hacia el futuro.
En atención a
esa necesidad, otros sistemas aplican fórmulas mixtas, todas encaminadas a
garantizar un mínimo de apoyo fiscal que permita el equilibrio de la
contienda. Entre ellas se destacan el subsidio equitativo con lo que
los partidos puedan conseguir por vía de contribuciones particulares; el
subsidio complementario, que depende del sacrificio que los partidos receptores
hagan de lo que pretenden obtener de contribuciones particulares -vigente en
las elecciones presidenciales de los Estados Unidos-; contribuciones fiscales
atadas a los resultados de las elecciones previas; ayuda estatal proporcional
al número de escaños de cada partido en la correspondiente legislatura;
suministro estatal diferenciado para el partido de la oposición, entre otros.” (Negrillas y subrayados agregados)
La preocupación sobre los límites a la financiación de
las campañas electorales se ha trasladado a los mecanismos de participación
ciudadana. En este sentido apunta la doctrina: “por demás, los medios financieros utilizados (en un referendo) tienen
también un impacto importante sobre el éxito o el fracaso de la propuesta. Así,
si su procedencia y su utilización no son controlados, el pluralismo de la información
y la igualdad entre las diversas corrientes de expresión, indispensables para
que los ciudadanos puedan efectuar su elección en entera libertad, no se
garantizan.”[189]
Cabe señalar que la “Comisión de Venecia”
también ha realizado diversos estudios acerca de los referendos en Europa, en
los cuales se han abordado aspectos tales como (i) fundamento jurídico; (ii)
clases de referendos; (iii) límites formales y materiales de los referendos;
(iv) reglas particulares para los referendos de iniciativa popular y
gubernamental; (v) financiación; (vi) efectos; y (vi) control judicial.[190]
En cuanto a la financiación de las campañas,
Ahora bien, en 2007
“3.3. Financiación.
Las reglas generales concernientes al financiamiento
de los partidos y de las campañas electorales, que sea público o privado, deben
aplicarse a las campañas de los referendos. Como en materia de elecciones, la
transparencia financiera debe encontrarse garantizada, especialmente en lo
atinente a las cuentas de la campaña. Una variación en relación con las
exigencias legales, por ejemplo, sobrepasar de manera sustancial el techo de
los gastos, puede dar lugar a la anulación de una votación.”
(negrillas y subrayados agregados)[192].
En el mismo documento, señalan lo siguiente:
“Reglas particulares aplicables a un referendo de
iniciativa de una fracción del cuerpo electoral o iniciativa popular (cuando
ellos son previstos por
38. La recolección de firmas debería ser gratuita
y no financiada por fondos privados. Si la remuneración es autorizada, no debe
comprender más que a las personas que recolectan las firmas, y no a los
electores que suscriben la iniciativa popular y la demanda de referendo. Se
deben reglamentar los límites a las sumas globales permitidas, así como las
cantidades permitidas por cada persona que recolecte firmas.” (Negrillas
agregadas)
Ahora bien, dado que los integrantes de
Así mientras que en una elección se suelen establecer
topes máximos a los ingresos y gastos en que incurren partidos políticos y
candidatos, a efectos de evitar que los competidores electorales con mayores
recursos económicos sean más visibles ante el electorado y de esta forma lograr
una ventaja inaceptable, en materia de mecanismos de participación, los topes
electorales constituyen una garantía del principio del pluralismo democrático.
En efecto, partiendo de la constatación de la
coexistencia en un Estado Social de Derecho de diversas opciones ideológicas y
políticas, igualmente válidas, las cuales plantean diferentes posturas entorno
a la conducción de los asuntos públicos y de la sociedad; gozando además todas
ellas de una presunción de validez, y descartando la posibilidad de obtener un
consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de las cuestiones
públicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es decir, acuerdos
claros y transparentes encaminados a resolver los conflictos sociales o, dado
el caso, adoptar una determinada decisión política, con fundamento en la regla
de las mayorías.
En este contexto, la fijación de topes individuales y
globales a las campañas de los
mecanismos de participación ciudadana apunta a garantizar que una determinada
opción política, así llegue a ser la mayoritaria en un momento histórico
determinado, no termine imponiéndose injustamente sobre otras concepciones
políticas igualmente válidas. En otros términos, en un Estado Social de Derecho
los recursos económicos que soportan un determinado proyecto político,
instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participación ciudadana
y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser ilimitados por
cuanto se atentaría gravemente contra el pluralismo político. Dicho de otra
manera: el dinero no puede convertirse en el principal catalizador de un proceso
de reforma constitucional.
Así las cosas, las vulneraciones graves y flagrantes
de las disposiciones que prevén los topes en las campañas de los mecanismos de
participación ciudadana, no constituyen meras infracciones menores a
disposiciones administrativas, sancionables en nuestro contexto normativo con
multas, sino que configuran violaciones al principio del pluralismo
democrático, y en consecuencia, configuran vicios constitucionales que afectan
la validez de la iniciativa de reforma
constitucional.
Violación del principio de pluralismo en el caso
concreto
En el caso concreto, como se ha explicado, el monto
total que podía gastar el Comité de Promotores del Referendo ascendía a la suma
de $ 334’974.388 millones de pesos.
Según el balance entregado, ingresaron a la campaña $ 2.046’328.135.81 pesos,
lo que significa que la organización gastó en su campaña para recolección de
apoyos ciudadanos, más de seis (6) veces lo autorizado por
En materia de aportes individuales, las personas
naturales o jurídicas podían contribuir con un máximo de $3’349.743 millones de
pesos, tope que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se
recibieron contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos, lo que
significa, casi treinta (30) veces lo autorizado, como se desprende del cuadro
insertado en las páginas precedentes de esta decisión.
En tal sentido,
En efecto, invertir más de seis (6) veces de lo
permitido en una campaña encaminada a
promover una determinada reforma constitucional, la cual, por su contenido
resulta ser igualmente de contenido electoral, configura un abierto
desconocimiento del principio del pluralismo político y de la igualdad en los
términos antes señalados. Lo anterior por cuanto, la inversión desmesurada de
recursos económicos en la campaña terminó por garantizar el éxito del proyecto
político y minó las opciones de otras corrientes políticas contrarias a la idea
de la reelección presidencial.
Adicionalmente, como antes se anotó, estos recursos
provinieron en buena parte de personas jurídicas, sociedades anónimas o
limitadas, dentro de las que se destacan: constructoras[193];
concesionarias de vías[194];
fondos de inversiones[195]
y fideicomisos[196];
empresas vinculadas con determinados sectores de la producción agrícola
(azúcar)[197] y
textil[198];
explotación de recursos minerales[199]
y medios de comunicación[200];
en otras palabras, empresas que, en su mayoría y debido a las actividades que
realizan, usualmente celebran contratos con el Estado o son destinatarias de
políticas públicas. El desmesurado flujo de dineros provenientes de estos
particulares en la campaña de un mecanismo de participación popular dirigido a
reformar
3.5. Conclusiones sobre el trámite de la
iniciativa legislativa que dio origen a
Recapitulando,
durante el trámite de la iniciativa legislativa ciudadana se presentaron
diversas irregularidades vinculadas con la financiación de la campaña a favor
de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas de manera
articulada, configuran una violación grave a principios cardinales sobre los
cuales se estructura un sistema
democrático como son entre otros el de la transparencia y el del respeto por el
pluralismo político del elector consagrados en los artículo 1, 155, 374
constitucionales y en los artículos 24, 27, 97 y 98 de
En
efecto, una organización ajena a la iniciativa -
En conclusión, el Comité de Promotores del referendo
se sirvió de una Asociación particular, que siempre controló, para
adelantar labores que según
Esta situación está íntimamente ligada con la
trasgresión de la regulación y de los principios constitucionales que rigen la
financiación de las campañas de los mecanismos de participación ciudadana,
tales como los de transparencia y pluralismo político. Se tiene así, que de
conformidad con los artículos 97 y 98 de
Las irregularidades en la financiación de la campaña
de la iniciativa legislativa ciudadana, previamente detalladas, acarrean la
inconstitucionalidad del procedimiento legislativo, pues como antes se señaló
esta etapa hace parte del trámite de a ley convocatoria a un referendo
constitucional y por lo tanto tienen como directa consecuencia la declaratoria
de inconstitucionalidad de
4. El trámite
en el Congreso de
Una vez examinado el trámite ante la
organización electoral de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a
1.
En primer lugar hará un breve recuento de los
principios que rigen el procedimiento legislativo.
2.
Describirá el trámite que, según
3.
A continuación relatará detalladamente el trámite
legislativo de
4.
Finalmente examinará si, a lo largo de dicho trámite,
se incurrió en vicios de procedimiento que afecten la validez del mismo.
4.1.
El principio democrático y los principios
que rigen el carácter sustancial del procedimiento legislativo
Hacer referencia al
funcionamiento del órgano legislativo en Colombia obliga a mencionar dos
aspectos fundamentales: las funciones que realiza y los procedimientos por
medio de las cuales son desempeñadas. En un Estado social y democrático de
derecho ambos extremos son de carácter fundamental. Es la propia
Constitución la que, en su Título I,
señala los rasgos que deben caracterizar al Estado Colombiano, dentro de
los cuales deben destacarse el sometimiento de las actuaciones de los órganos
constituidos al ordenamiento jurídico principio de legalidad, el principio que
debe inspirar la toma de las principales decisiones de la vida estatal el
democrático y el fin esencial que debe inspirar la labor de sus órganos el
beneficio social.
Si bien estos temas han sido
desarrollados abundantemente por la jurisprudencia de esta Corporación, en esta
oportunidad es necesario reiterarlos por la trascendencia que tiene en el
examen de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo
constitucional de iniciativa ciudadana. Como antes se mencionó, en este
procedimiento de reforma se aúnan mecanismos propios de la democracia
participativa con el elemento definitorio por excelencia de la democracia
representativa: el procedimiento legislativo, por tal razón es necesario
detenerse nuevamente en los principios que informan la actuación del Congreso.
Entre los diversos órganos
que integran las ramas del poder público, tanto por su origen como por su
funcionamiento, el Congreso es el órgano representativo por excelencia debido a
que en las elecciones que tienen lugar para su conformación un número plural de
fuerzas políticas compiten y obtienen escaños en su interior; y,
principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego
previstas para que la pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de
manifestar, de forma útil, sus opiniones y pareceres.
Así mismo, los elementos democráticos en la
composición y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son
atribuidas. La elaboración de la ley, la reforma de
Aunque el principio democrático se manifiesta en todas
las funciones del Congreso, interesa a
Para efectos del objeto ahora estudiado será menester
establecer cómo se presenta cada uno de estos principios en la actividad del
órgano legislativo con el objetivo de mostrar las distintas maneras de
concreción que tiene el principio democrático en sus actividades.
4.1.1.
Principio mayoritario
La decisión tomada por la mayoría es la
fórmula más eficiente desde el punto de vista democrático para integrar a las
fuerzas que participan en una elección, sin que se pierdan elementos de
libertad e igualdad que son esenciales a las actividades congresuales.
En principio, el método que mejor responde a
dichos criterios de legitimación sería el que contase con el apoyo de todos y
cada uno de los integrantes de la respectiva célula o cámara legislativa cuando
se pretenda tomar una decisión, es decir, la unanimidad. Sin embargo, la
práctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisión basado en el
acuerdo unánime de los integrantes es imposible de sostener en un foro como son
los órganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un parecer idéntico
de todas las fuerzas políticas sobre un determinado tema. Por esta razón, y
ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del Congreso, el método
de decisión mayoritario surge como la solución más adecuada a este tipo de
situaciones, ya que implica que para tomar una decisión debe ser mayor el
número de participantes que estén de acuerdo que el de aquellos que no lo estén[202].
La decisión mayoritaria tiene un profundo
fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la participación de
cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades
en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático de la decisión
mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del principio de
igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de decisión
no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales como la renta o el
nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a la
decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las
participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.
De esta forma el principio mayoritario se
convierte en realización del valor igualdad que a su vez se presenta como uno
de los principales objetivos a garantizar dentro de las labores de un Congreso
vinculado en su funcionamiento por el principio democrático.
En efecto, implementar el principio
minoritario es hacer partícipes a las minorías, si no de todas, de las
decisiones más importantes adoptadas por las cámaras legislativas[203],
lo que no significa nada diferente a establecer mayorías cualificadas para los
temas trascendentales de la vida estatal[204],
dando así la posibilidad de que los grupos minoritarios participen activa y
efectivamente en el desarrollo de los trabajos parlamentarios[205].
Así,
De esta forma la decisión propia de la
democracia será aquella que exija el apoyo o consenso de la mayoría de los
integrantes del cuerpo que decide, de manera tal que para las decisiones más
importantes se exija que del consenso formen parte minorías representativas del
órgano legislativo. Contrario sensu, no será democrático el sistema que prevea un
procedimiento en el que la minoría pueda expresar la voluntad definitiva del
cuerpo legislativo, que sustancialmente se asemejará a una oligarquía y, mucho
menos, aquel en que sea una persona la que tome las decisiones políticas
reservadas a esta institución del Estado tal como ocurre en una dictadura.
4.1.2. Principio de pluralismo político
Este principio resalta la integración plural
del órgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus órganos internos,
como son las plenarias de las cámaras y las comisiones. Además de la
legitimidad derivada de su elección directa por parte de los ciudadanos,
característica que comparte con el Presidente de
Una primera manifestación de este principio
tiene lugar en la elección de los miembros del Congreso. En efecto, el
pluralismo de fuerzas políticas representadas en el órgano legislativo es fruto
del procedimiento de escrutinio electoral que, contrario al de los cargos
uninominales, desarrolla un sistema proporcional, es decir, un sistema cuyo
principio será el repartir los escaños a proveer entre las fuerzas políticas
participantes en la contienda electoral, de acuerdo al nivel de sufragios de
apoyo obtenidos por cada una de ellas. Toda la participación de las fuerzas
minoritarias tendrá sentido si éstas son las que verdaderamente representan a
los sectores ideológicos, pareceres políticos o concepciones sociológicas
existentes al interior de la sociedad representada. De manera que la base
conceptual en la que se apoya el pluralismo es que del proceso electoral a
partir del cual se lleva a cabo la elección de los miembros del Congreso se podrá
obtener una representación refleja de
la sociedad.
Adicionalmente, como antes se señaló, el
pluralismo también rige el funcionamiento del Congreso. Desde esta perspectiva
el objetivo principal del pluralismo político es, como su nombre lo indica,
hacer de la manifestación de voluntad de las comisiones, cámaras legislativas o
Congreso en pleno, el resultado de un proceso integrador de las fuerzas
políticas que lo conforman, de manera que las mismas puedan participar
activamente en el proceso de determinación política. Esta manifestación es
similar a la hecha con ocasión del principio mayoritario en cuanto que el mismo
resulta, a su vez, de una integración de las minorías con asiento en la cámara;
sin embargo, el pluralismo no concentra su atención en la decisión que
finalmente se toma, sino en el proceso que a ella conduce.
En este sentido el pluralismo propugnará
porque en el proceso de funcionamiento de las cámaras y sus comisiones se
garantice la participación de las diversas políticas en las etapas que componen
el procedimiento legislativo. En esa medida no sería coherente adjudicar el
carácter de democrático a un procedimiento legislativo en el cual la mayoría
acapare las posibilidades de participación. Resulta entonces valioso que la
presentación de proyectos de ley, la interposición de enmiendas, la
elaboración, presentación y exposición de informes de ponencia, la solicitud de
confirmación del quórum, la participación con voz en las sesiones de cámaras y
comisiones, sean posibilidades de actuación de las fuerzas minoritarias en el
procedimiento legislativo.
Por otra parte, el principio democrático y el
pluralismo están profundamente imbricados, así la democracia en desarrollo del
procedimiento legislativo tendrá como objeto principal la protección de las
minorías que desde la perspectiva del pluralismo implicará su inclusión
efectiva en la deliberación y aprobación de los proyectos que tiene lugar en
desarrollo del procedimiento legislativo.
4.1.3.
Principio de publicidad
El principio de publicidad aporta un elemento
trascendental en la actividad institucional dentro de un Estado democrático,
que consiste en la posibilidad de fiscalizar la actividad que realiza el poder
público, examen que en el caso del Congreso de
Entonces, en primer lugar el principio de
publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia y
neutral el funcionamiento de comisiones y cámaras, lo que puede concretarse a
través de los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como
La transparencia en el ejercicio de las
funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia
institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas
concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la
concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como
las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares[207].
Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del
órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo
derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que
realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.
Es este el significado del artículo 144 de
Por su parte, el artículo 88 del Reglamento
reafirma este principio al señalar que las sesiones de estos órganos deberán
tener una amplia cobertura, la cual se realizará por medio de programas
semanales de televisión, comunicados periodísticos o transmisiones radiales, canales
por medio de los cuales el Congreso establece una continua comunicación con la
población. También se consagra la antes mencionada posibilidad de oír a los
ciudadanos durante el debate en comisión, la que, de acuerdo con los mandatos
de los artículos 230 y siguientes del mismo estatuto deberán desarrollar las
Mesas Directivas de cada Comisión mediante la determinación del momento y el
tiempo en que deba tener lugar este tipo de participaciones.
Para materializar este principio existe un
periódico oficial,
El Acto Legislativo 01 de 2003 tiene como
finalidad reforzar el principio objeto de estudio, así el enunciado normativo
añadido al artículo 160 de
En conclusión, el principio democrático en el
desarrollo del procedimiento legislativo se manifiesta en la participación de
las fuerzas políticas que integran el Congreso, al prever que éste funcione
mediante un procedimiento inclusivo de todas ellas, permeable a los pareceres
sociales y transparente a su fiscalización, en el cual, es principio axial la
decisión por las mayorías, a la vez que se garantiza la participación de las
minorías. Siendo estos los rasgos que
definen el carácter sustancial del procedimiento legislativo, pasa esta
Corporación a describir las principales etapas del trámite de un proyecto de
ley de iniciativa ciudadana convocatorio de un referendo constitucional.
4.2.
El procedimiento legislativo del proyecto que por
iniciativa ciudadana convoca la realización de un referendo constitucional
El procedimiento legislativo
previsto para la realización de la ley por medio de la cual se convoca al
pueblo a un referendo no difiere en aspectos sustanciales del procedimiento
legislativo seguido de ordinario para la realización de las leyes, excepto por
el requisito previsto en el artículo 378 de
Lo anterior podría llevar a la
conclusión que la ley de referendo, aparte de la mayoría exigida por el
artículo 378 constitucional no tiene condiciones especiales en su realización.
Sin embargo esta conclusión se aleja de una interpretación sistemática y
sustancial de
En efecto, para esta
Corporación es claro que el procedimiento legislativo es mucho más que una
simple concatenación de ritualidades que aportan orden a la labor de las
cámaras legislativas, por el contrario, resulta ser el mecanismo mediante el
cual manifiesta de forma concreta el principio democrático en la toma de
decisiones por parte de los representantes del pueblo y, en esta medida, la
manera de actuar la democracia representativa como manifestación de la
soberanía popular en un Estado de derecho. Sin la intención de profundizar en
un tópico tantas veces tratado por la jurisprudencia constitucional, debe
recalcarse que el procedimiento legislativo se justifica en cuanto resulta de
la aplicación práctica del principio democrático en la creación normativa,
siendo el origen de la legitimidad de la ley y, por consiguiente, la
justificación para que ésta sea la principal fuente de derecho dentro del
ordenamiento luego de
Por esta razón un correcto
análisis del procedimiento legislativo debe tener en cuenta el contexto
constitucional que enmarca la función legislativa, pudiendo éste ser distinto
en algunos casos en los que se manifiestan con especial identidad los principios
constitucionales que aportan contenido a este procedimiento.
Entra
4.2.1. Iniciativa
legislativa en las leyes que convocan a referendo reformatorio de
La presentación del proyecto
de ley, actuación que finaliza el trámite de la iniciativa ciudadana y da
inicio al trámite legislativo debe hacerse ante
4.2.2. Comprobación de
cumplimiento de requisitos, publicación y asignación a Comisión Permanente.
El Secretario
General de la cámara donde haya sido presentado el proyecto de ley debe
entregarlo al Presidente de la respectiva corporación, quien verificará si
reúne los requisitos para ser admitido –Art. 145 del Reglamento del Congreso en
adelante RC-. En este estadio el Presidente de la respectiva cámara comprobará
que el proyecto tenga un título, su respectivo encabezamiento, una parte
dispositiva y una exposición de motivos. La práctica parlamentaria ha
determinado que este examen sea meramente formal, en el sentido que no se
evalúa el contenido de lo presentado para determinar su adecuación -verbigracia, que el título sea coherente
con el contenido del proyecto, que la exposición de motivos explique y
justifique adecuadamente la decisión de regular el tema de la forma en que lo
hace el proyecto, que la división interna del texto articulado atienda a
parámetros válidos de técnica legislativa-; simplemente se comprueba que los
requisitos exigidos existan como tal en los documentos que componen el proyecto
de ley.
Un requisito
adicional que deberá acompañar el proyecto de ley de iniciativa popular encaminada a convocar a
un referendo reformatorio de
ARTÍCULO
30. PRESENTACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y
NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Una vez certificado por
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.
Con base en
La evaluación de
los documentos presentados por los miembros del Comité de Promotores practicada
por el Presidente de la cámara legislativa donde se radicó la inicitaiva puede
conducir a cualquiera de los siguientes escenarios:
i)
Que el proyecto no
reúna los requisitos y sea devuelto al autor para su corrección; y
ii)
Que los cumpla, se
ordene su publicación y sea asignado a
La publicación que
se menciona es la ordenada por el artículo 144 RC y deberá hacerse en
Una vez dada la
orden de publicación, la asignación a
Sin embargo,
respecto de este tipo de proyectos no existe la menor duda sobre la comisión
constitucional competente para realizar primer debate por cuanto le corresponde
tramitarlo a
Son estas las
reglas que rigen el procedimiento de aceptación, publicación y asignación a
comisión de los proyectos de ley presentados ante las Cámaras.
4.2.3. Designación de los
ponentes
Una vez recibido por parte de
la comisión constitucional permanente, la mesa directiva debe designar el
ponente o los ponentes que elaborarán el informe de ponencia. El reglamento no
establece un tiempo determinado para que rindan su informe en la etapa de
comisión, aunque sí se establece que el Presidente de
Un punto importante, que
refleja el sentido pluralista que debe imperar en el procedimiento legislativo,
es el consagrado en el último inciso del artículo 14 de
La presentación y discusión de
los informes de ponencia adquirió una importancia aun mayor a partir de la
implementación del régimen de bancadas, pues los informes presentados en esta
etapa reflejarán, sin duda, la posición de la bancada, siendo posible prever la
postura que cada partido tiene respecto de un determinado tema, la cual
seguramente también defenderá en plenaria y, por consiguiente, este será el
punto de inicio de los acuerdos y negociaciones entre las bancadas con el fin
de lograr un acuerdo en uno u otro sentido[216].
En este punto vale la pena
mencionar un aspecto que había quedado anunciado y es la posibilidad de
presentar lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “informes de
ponencia disidentes”. Resulta esta una manifestación clara del pluralismo que
debe inspirar la determinación del procedimiento legislativo, pues dichos
informes significan un aumento en las posibilidades de información de los
miembros de la comisión. Éstos pueden apartarse de un informe principal en
puntos concretos o en la totalidad, o llegar a la misma conclusión aunque
manifestando fundamentos diferentes, teniendo como único límite el impuesto por
el informe principal del que difieren. O puede darse el caso, más usual en los
eventos de ponencias plurales, que se presente un informe por cada una de las
bancadas representadas en el grupo de ponentes o al menos por cada uno de los
pareceres ideológicos presentes, de manera que estrictamente no se trate de
informes disidentes, sino de informes de las bancadas minoritarias, que no
tengan como referencia el informe presentado por las bancadas integrantes de la
mayoría y que simplemente presenten la posición de sus miembros sobre el tema
en discusión, más al estilo de los minority
reports en los parlamentos de Estados europeos[217].
Una vez elaborado el informe
el ponente debe presentarlo ante la secretaría de la comisión –art. 156 RC-,
luego será publicado dentro de los tres días siguientes en
4.2.4. Debates en
comisión y en plenaria
El debate consiste en la
discusión que sobre el proyecto se lleve a cabo en el seno de la comisión o la
plenaria. Al determinar los elementos esenciales del debate legislativo,
El debate
tiene una significación fundamental dentro del procedimiento legislativo pues
se convierte en uno de los principales medios de concretización del principio
democrático. Su carácter sustancial ha sido resaltado por la jurisprudencia,
entre otras[219], en
la sentencia C-760 de 2001 que al respecto manifestó:
En los regímenes
democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y
determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta,
debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de
pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa
representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en
La definición legal del término la aporta
Los artículos 145, 146, 157 y 160 de
El debate inicia con la
consideración del informe de ponencia, para luego dedicarse al articulado.
Aunque el artículo 157 RC incluye la posibilidad que en comisión el
ponente proponga que no se debata el
informe, sino únicamente el articulado, el artículo 15 de
El cierre del debate se puede
dar porque todos los inscritos hayan finalizado sus intervenciones; o por
manifestación de suficiente ilustración, situación que puede ser motivada por:
(i) solicitud de cualquier miembro de la respectiva corporación luego de
transcurridas tres horas desde la iniciación del debate (Art. 108 RC) o (ii)
porque un integrante de la comisión lo
solicite en virtud de haberse discutido el artículo en dos sesiones (Art. 164
RC).
Finalizado el debate, y si no
se ha hecho, se debe anunciar la votación para una sesión posterior.
Resta decir que en desarrollo del estudio
de este tipo de proyectos puede darse que el primer debate lo desarrollen
conjuntamente las comisiones homólogas del Senado de
4.2.5. Enmiendas o modificaciones
introducidas al proyecto
Un aspecto esencial del debate será la
posibilidad de introducir modificaciones al proyecto por parte de los miembros
de la comisión o la plenaria. Esta es una de las contingencias del
procedimiento legislativo y es a la que se dedica, generalmente, la mayor parte
del tiempo, pues será la que permita conocer los pareceres que los congresistas
tienen respecto del proyecto que están discutiendo. Por esta razón la
presentación de enmiendas o proposiciones, que consiste en la posibilidad de
proponer modificaciones al proyecto en estudio, resulta una de las
manifestaciones más concretas del principio democrático que se concreta en el
actuar del órgano legislativo. Por tener particular relevancia en el caso
objeto de estudio este tópico será examinado de manera detallada a
continuación.
No obstante ser un aspecto connatural a
la actividad de las cámaras legislativas, la doctrina y la jurisprudencia han
debatido en muy diversas ocasiones respecto de aspectos esenciales de las
enmiendas, como puede ser su carácter formal o sustancial, su amplitud, su
relación con el proyecto en discusión y sus consecuencias dentro del trámite
legislativo.
El primer aspecto relevante para definir
la posibilidad de enmienda dentro de un régimen jurídico es su carácter formal
o sustancial. Desde la perspectiva formal se asume que enmienda es cualquier
modificación que se pretenda hacer a un proyecto de ley, sin tener en cuenta
ningún aspecto o limitante a dicha facultad distinta a los requisitos formales
que se imponen para su presentación, que en el ordenamiento colombiano serían
los previstos en el artículo 113 RC, es decir, que la misma se presente firmada
y por escrito. El concepto sustancial sostendrá que enmienda será aquella
modificación que se entienda como accesoria al proyecto en discusión –que, por
consiguiente, tendría el carácter de principal- de manera que la misma estará
limitada por la materia y la amplitud temática que tenga el proyecto; el
vínculo material implica que la proposición no introduzca temas no previstos
inicialmente en el proyecto, mientras que la amplitud hará referencia a que la
modificación no sea de tal significación que en realidad sea una iniciativa en
sí misma, es decir, que en cuanto propuesta subsidiaria, ésta última deberá
circunscribirse a aquellos aspectos que busca modificar el proyecto principal.
Esta última es la opción adoptada por el
ordenamiento jurídico colombiano, la cual, a la vez, es la que más acorde
resulta con el principio democrático dentro del procedimiento legislativo. En
efecto, no es otra la idea que inspiró el artículo 158 de
La jurisprudencia constitucional ha
manifestado el carácter accesorio que tienen las enmiendas y su limitación al
ámbito temático abierto por el proyecto inicialmente presentado ante las
cámaras, lo cual es fruto del respeto debido a la facultad de iniciativa
legislativa reconocida por
El análisis que se haga sobre las
enmiendas obliga a hacer referencia a dos aspectos de su regulación cuales son
la presentación y la discusión que sobre ellas tenga lugar. Referirse a la
presentación de enmiendas conlleva la determinación de los titulares de este
derecho, quienes, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, son los
congresistas, así no hagan parte de la comisión (Art. 160 CP), lo que debe
entenderse como los miembros de la misma cámara legislativa ya que resultaría
contrario a la lógica del régimen de bancadas que se pudieran interponer
enmiendas en proyectos discutidos en una cámara distinta a la que se pertenece.
Adicionalmente en un aspecto llamativo dentro de nuestro ordenamiento que
confirma el papel protagónico que dentro del procedimiento legislativo tiene el
Gobierno, el artículo 158 RC prevé que también los ministros del despacho
puedan interponer enmiendas a los proyectos en discusión, incluso desde la fase
de comisión.
La forma de presentación de las
enmiendas, como antes se mencionó, será por escrito y con la firma de su autor,
sin necesidad de que se sustenten argumentos al respecto, pues los mismos serán
expuestos por su autor al momento de la discusión; la oportunidad para su
presentación será hasta antes de que se cierre el debate, pues no existe otro
límite temporal previsto por el ordenamiento (Art. 160 RC num. 2).
La discusión de las enmiendas es regulada
por el artículo 158 RC que señala “[a]l
tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones
propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los
miembros de la respectiva cámara, pertenezcan o no a la comisión”; el
artículo 159 RC contempla la posibilidad de que el Presidente de la comisión –y
se entiende que también el de la cámara- determine el orden en que se llevará a
cabo la discusión, para lo cual puede agrupar las enmiendas presentadas para
facilitar su debate.
4.2.5.1.
Enmiendas a los proyectos de convocatoria a referendo reformatorio de
iniciativa popular ciudadana
El análisis de las modificaciones o
enmiendas que pueden presentarse en un proyecto de ley debe involucrar otros
aspectos aparte de los contenidos en el Reglamento del Congreso cuando se trata
de proyectos de iniciativa popular ciudadana, tanto más y en cuanto aquéllos se
encaminen a reformar
En efecto, la idea rectora de los
mecanismos de participación ciudadana es que el pueblo, en ejercicio de la
soberanía de que es titular, pueda manifestarse de forma políticamente
relevante en la toma de decisiones dentro del Estado colombiano. Este debe ser
el principio orientador al hacer consideraciones respecto de las formas
previstas para la manifestación directa de la voluntad ciudadana, claro está,
sin perder de vista que se trata de facultades que se encuentran limitadas por
la propia Constitución. Es decir, como todo ejercicio de poder sometido a
En el examen de los mecanismos de
participación, tales como la iniciativa legislativa, debe asegurarse el respeto
de la idea inspiradora de los mismos y es que éstos sean medios de expresión de
la voluntad popular. Como se ha manifestado anteriormente en esta sentencia,
los mecanismos de participación no pueden ser utilizados como cajas de
resonancia de otros poderes constituidos o como fruto amañado de sectores
económicos que pretendan adquirir apariencia de voluntad social, razón por la
cual deben respetarse las reglas establecidas por el ordenamiento para su
realización. Así mismo, los poderes constituidos deben asegurar que la voluntad
manifestada por el pueblo no sea anulada, ni tergiversada, ni sustituida, ni
manipulada en desarrollo del mecanismo de participación específico; esto
implicaría una ruptura con el fundamento de legitimación de estas formas de
expresión de la voluntad popular, pues utilizaría los distintos mecanismos
previstos por el ordenamiento para conseguir objetivos diferentes a los
buscados a través del principio de participación democrática de los ciudadanos.
Por esta razón resulta indispensable
proteger la soberanía popular, su manifestación a través de la democracia
participativa y la legalidad de estos procesos como formas coherentes y
legítimas de actuación dentro de un Estado de derecho fundado en la soberanía
del pueblo.
Al respecto resultan valiosas las ideas
expuestas en la sentencia C-551 de 2003 sobre este tópico:
“[L]a
característica definitoria del referendo constitucional se encuentra en el
artículo 374 de
En esta misma decisión
“La regulación
expresa del referendo constitucional aprobatorio y del referendo constitucional
derogatorio, así como la exigencia de que, cuando se cumplan las condiciones
establecidas en el artículo 377 de
(…)
“La confianza
del constituyente de 1991 en el pueblo materializada en la consagración de
varios mecanismos, escenarios y procedimientos de participación directa, y la
decisión fundamental de prever expresamente su intervención definitiva en todos
los mecanismos de reforma constitucional anteriormente mencionados - en
momentos, con condiciones y con alcances diferentes en cada uno de ellos –
indican la trascendencia de la participación de los ciudadanos dentro de la
democracia participativa en la cual el principio de soberanía popular excluye
(CP art. 4) que los órganos constituidos tengan la última palabra respecto del
contenido de
En la iniciativa legislativa popular el
elemento principal a proteger es la voluntad que el pueblo ha manifestado en la
misma. No tendría sentido en un Estado basado en la soberanía popular, permitir
que al proyecto de ley presentado por los ciudadanos durante su trámite en el Congreso
le fueran introducidas modificaciones que lo convirtieran en otro
sustancialmente diferente. Una interpretación que sostenga la inexistencia de
límites por parte del Congreso al momento de introducir modificaciones a los
proyectos de ley apoyados por el 5% o más de los ciudadanos permitiría que el
Congreso suplantara la iniciativa ciudadana, anulando el acuerdo alcanzado por
los ciudadanos que fueron coordinados por el comité de promotores; y, en el
caso de proyectos para la convocatoria a referendo, desconocería la limitación
expresa que contiene el artículo 378 de
Lo anterior no significa que el Congreso
sea un convidado de piedra en estos casos, pues como ha manifestado la Corte
Constitucional[221],
el hecho de que se haya previsto su participación en el trámite de los
mecanismos de reforma a
En esta dirección se pronunció esta
Corporación al realizar el control de constitucionalidad de la ley que convocó
el anterior referendo reformatorio de
“Por
consiguiente, el hecho de que un tema requiera iniciativa gubernamental para
poder ser debatido por el Congreso, no implica que las cámaras no puedan
modificar el proyecto presentado por el Gobierno, pues Colombia no prevé, de
manera general, la figura de la legislación
por vía rápida, o "fast track", que existe en otros
ordenamientos, y en virtud de la cual el Ejecutivo puede someter al Congreso
proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes, de suerte que las cámaras
sólo pueden rechazar o aceptar la propuesta gubernamental.”
Posteriormente adicionó
“Por
consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de iniciativa
gubernamental presentado ante el Congreso de
Sin embargo, esto no debe implicar un
desconocimiento de los límites que dicho papel tiene cuando se trata de
iniciativas del pueblo. Una interpretación sistemática de
Para
En resumen,
i.
La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse
manifestación de los principios de soberanía popular –artículo 3º de
ii.
La participación del Congreso de
iii.
El resultado de esta valoración guía a la conclusión
que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la
protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto
que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral.
iv.
La manifestación práctica de dichos límites será la
imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana
manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de
presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado
por los ciudadanos.
Ahora bien, la postura defendida en este
acápite puede ser controvertida con argumentos de distinta naturaleza. El
primero, y mencionado en algunas intervenciones ciudadanas, es el precedente
sentado en la sentencia C-551 de 2003, con ocasión del control de
Pasará
4.2.5.1.1. La inexistencia de precedente
constitucional en la sentencia C-551 de 2003
Respecto del primer argumento debe
La sentencia C-551 de 2003 se refirió al
caso de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental, que difiere
radicalmente de uno con iniciativa popular. En primer lugar, la iniciativa
popular es un mecanismo de participación que concreta uno de los principios
fundamentales de nuestro orden constitucional, como es la soberanía popular
manifestada de forma limitada a través de la concreción de la democracia
participativa –artículo 3º de
Sin duda alguna el principio democrático
tiene una concreción más directa en la iniciativa popular ciudadana que en
aquella del Gobierno, de manera que el ejercicio democrático de la actividad
del Congreso que se concreta, entre otros, en la presentación de enmiendas por
parte de los congresistas se contrapone con el respeto que merece la opinión de
más de cuatro millones de ciudadanos. El ejercicio de ponderación en el caso de
la iniciativa gubernamental existe, pero, en lugar de sopesarse respecto de
principios y derechos fundamentales, se contrapone al ejercicio de facultades
competenciales –iniciativa legislativa- de rango constitucional otorgadas al
Gobierno, razón por la cual la amplitud de acción de los congresistas es en
extremo diferente en uno y en otro caso.
Adicionalmente, el Gobierno, en
desarrollo del procedimiento legislativo, tiene posibilidades y facultades
mucho más amplias que el comité de promotores de la iniciativa popular
ciudadana. Que el Estado colombiano sea centralizado y con una forma de
Gobierno presidencial son elementos que no pueden desconocerse al valorar el
papel que juega el poder ejecutivo respecto del Congreso, que, sin lugar a
dudas, tiene gran peso en las decisiones que toma el órgano legislativo. Esta
influencia se manifiesta en la posibilidad de estar presente por derecho propio
en las sesiones de comisiones y plenarias de las cámaras legislativas; de
obtener apoyos de sectores políticos con representación en el Congreso; de
presentar enmiendas o modificaciones al proyecto en estudio; de negociar
políticamente con base en la posición que otorga el presidir el poder
ejecutivo; entre otras. La posición del comité de promotores resulta minúscula
al lado de la ejercida por el Gobierno, pues únicamente tendrá la posibilidad
de defender ante cámaras y comisiones la posición manifestada en el proyecto
presentado.
En efecto, el artículo 31 de
Finalmente, existe una situación fáctica
que diferencia notablemente el trámite de una iniciativa legislativa del
Gobierno y una de los ciudadanos: la posibilidad de conocer la opinión del
titular en desarrollo del procedimiento legislativo. En efecto, cuando el
Gobierno es el titular es posible determinar su parecer respecto de las
modificaciones que se quieran realizar al proyecto, puede presentar enmiendas que
concreten esa voluntad respecto de un específico punto, o puede buscar un
acuerdo negociado respecto del proyecto en discusión. Todas estas son formas
efectivas en que se manifiesta la voluntad del ejecutivo a lo largo del
procedimiento legislativo. Mientras que no
existe posibilidad de conocer el parecer de los ciudadanos más que por el
objeto de su apoyo, es decir, el proyecto de ley presentado al Congreso. No
puede decirse que el comité de promotores expresa la voluntad de los
ciudadanos, pues este es simplemente un cuerpo coordinador y facilitador para
que la voluntad ciudadana se concrete en un proyecto de ley, pero no existe
fundamento constitucional alguno que pueda soportar la conclusión que dicho
comité es el titular de la iniciativa. De manera que variar sustancialmente el
proyecto presentado implica revocar la única manifestación concreta y cierta
que existe del parecer de por lo menos el 5% del censo electoral vigente en el
procedimiento legislativo, con el agravante de que no hay un mecanismo que
permita conocer el acuerdo o rechazo del titular ante la decisión de los
miembros del Congreso.
Estos tres argumentos demuestran que el
procedimiento legislativo en el que se discute una iniciativa legislativa
presentada por el Gobierno resulta un escenario que involucra elementos de
análisis jurídico – constitucional completamente diferentes a aquellos
presentes en uno iniciado por un proyecto de ley de apoyo ciudadano.
Por esta razón la sentencia C-551 de 2003
no es un precedente aplicable cuando se trata de establecer la posibilidad de
modificación o enmienda que tiene el Congreso sobre el proyecto presentado por
el 5% de los ciudadanos que conforman el censo electoral vigente. Esto se
confirma si se leen con detenimiento referencias hechas por la sentencia en
mención, en donde se resalta la diferencia sobre el objeto de análisis en aquel
caso y en el que ahora estudia
“Esto significa entonces que
el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorización alguna, las
regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede
introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque
en ese evento efectivamente estaría desconociendo la reserva de iniciativa. Por
ello,
De esta manera en aquella ocasión
“Ninguno de los anteriores
argumentos en favor de la intangibilidad de la iniciativa gubernamental
de referendo es entonces convincente, por lo cual
Con este fundamento es que se concluye
que no existe un precedente que permita la modificación total de la iniciativa
legislativa del pueblo; y que las limitaciones consideradas en la sentencia
C-551 de 2003 no excluyen la existencia de otras que surjan del análisis
constitucional para casos distintos.
4.2.5.1.2. Existencia de manifestación
expresa sobre la limitación por parte de
“Por
consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de
iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de
“75- Una conclusión se sigue de lo anterior: en nuestro país, las
cámaras tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no sólo
porque así lo establece expresamente el artículo 154 superior sino, además,
porque así se desprende del hecho de que la cláusula general de competencia
esté radicada en el Congreso (CP art. 150), puesto que ella implica que las
cámaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que
Para
La propia sentencia C-551 de
2003 reconoció que un poder sin límite para introducir modificaciones por parte
del Congreso implicaría reconocerle, en contra del artículo 378 de
“Esto significa entonces que
el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorización alguna, las
regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede
introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque
en ese evento efectivamente estaría desconociendo la reserva de iniciativa.”
Este argumento no
simplemente atribuye una competencia expresamente negada por
Por esta razón,
4.2.6. Los
principios de identidad relativa y consecutividad
Como corolario de lo hasta
ahora manifestado, resalta
La jurisprudencia de
Resalta
Esta compresión fue modificada por
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento
de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta
manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de
pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada
reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada
si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que
viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o
recortarlo”[228].
Al respecto la sentencia
C-539 de 2008 aclaró aspectos fundamentales de dicho principio:
“En cuanto al contenido
específico del mandato de identidad relativa,
‘[E]n el ámbito del proceso
legislativo y en punto al principio de identidad, lo que
“Este alcance sería
precisado en la sentencia C-1147 de 2003 en el sentido que si bien está
permitida la introducción por parte de las plenarias de modificaciones,
enmiendas o incluso artículos nuevos al articulado original (i) dichos cambios
han de referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que
también éstos temas guarden estrecha
relación con el contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso
de
(…)
“En consecuencia, como
fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de
identidad relativa limita el margen de modificación de los proyectos de ley con
el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda total” que impida el
reconocimiento de la iniciativa en el trámite precedente. Así pues, este
mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que
pretenden modificar, razón por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda
planteada, según ha sido dispuesto por el artículo 179 de
Lo mencionado en la cita
anterior constituye el núcleo conceptual del principio de identidad relativa:
la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones
que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden
hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en
otro completamente distinto.
Con esta idea esencial el
principio de identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie
En esa medida, por los
principios constitucionales involucrados y ya referidos, será distinto el
significado de lo sustancial en un
proyecto de convocatoria a referendo reformatorio presentado por el Gobierno
que conste de diecinueve (19) preguntas –donde cambiar por completo una de
ellas tal vez no altere la esencia del proyecto-, a lo sustancial en un proyecto sobre el mismo tema presentado por los
ciudadanos de una (1) pregunta, confirmando esto que lo estudiado en la
sentencia C-551 de 2003 tampoco sirve como precedente para este caso respecto
del principio de identidad relativa.
Esto lleva a
Por otra parte, respecto del principio de
consecutividad resulta enunciativa la sentencia C-539 de 2008, en la cual,
citando a la sentencia C-208 de 2005, se expresa “en
desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones
como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y debatir la
totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta
prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a
otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un
determinado asunto”[231]. Al respecto,
ha señalado
De manera que el principio
de consecutividad debe entenderse como
(i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar
y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el
trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate
de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.
Será éste el análisis que deba hacerse al estudiar
proyectos de ley que convoquen a referendos reformatorios de
4.2.7. Anuncio previo a las votaciones
Consagra el artículo 8º del
acto legislativo 01 de 2003, que adicionó el artículo 160 de
El anuncio fue una regla
adicionada con el objetivo de dar transparencia en las votaciones de la
respetiva cámara, pues mediante la aplicación del principio de publicidad se
buscó evitar la ocurrencia de votaciones que tomaran por sorpresa a los
miembros de la respectiva comisión o cámara legislativa, aunque también sirve a
los intereses del Gobierno, pues aporta claridad sobre la agenda de decisión
legislativa, brindando mejores condiciones de realización a la negociación
política, lo que sin duda redunda en fortalecimiento democrático del
procedimiento legislativo. Igualmente permite que los ciudadanos puedan ejercer
control sobre la actividad del Congreso de la república.
La hermenéutica de esta
disposición constitucional arroja distintos aspectos sobre los cuales vale
hacer menciones puntuales.
El primero de ellos será
reafirmar que es en cabeza del Presidente de la cámara o comisión en quien
radica la obligación de realizar el anuncio de votación; sin embargo
Un segundo aspecto será el
relacionado con la cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la
jurisprudencia de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan
entre aquella en que finaliza la discusión sobre un proyecto y la que se lleva
a cabo su votación deberá anunciarse la votación del mismo, de manera que se
garantice a los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer
sobre el momento de la votación[234]. Sin embargo ha aceptado que,
como excepción a esta regla, la obligación del anuncio se cumpla con su
realización, de forma suficientemente determinada, en la sesión anterior a
aquella en la que la votación tenga lugar[235]. Para
Adicionalmente, el anuncio que
señala la sesión en que se llevará a cabo la votación debe ser claro, de manera
que permita determinar cuándo se llevará a cabo la votación. Al respecto,
Finalmente, debe decirse que
si se incurre en un vicio procedimental por indebida realización o pretermisión
del anuncio, eventualmente, éste puede ser subsanado si se ha cometido durante
el trámite de la segunda cámara legislativa[239].
La explicación para esta postura tiene fundamento en lo que implica la
subsanación de un vicio, que no es otra cosa que la repetición de todas las
etapas del trámite legislativo cumplidas a partir de su ocurrencia; de manera
que en aquellos casos donde la subsanación implicaría repetir casi todo el
procedimiento legislativo no tiene razón de ser la realización de dicho proceso[240],
siendo, por el contrario, completamente lógica la subsanación en aquellos
eventos en que debe repetirse sólo una parte del procedimiento.
Son estas las reglas
jurisprudenciales que rigen el tema de los anuncios previos a las votaciones.
4.2.8. Lapso entre debates
El
lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artículo 160 de
“Tales términos han sido
consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso, antes
de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de
estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que
cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo"
sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le
da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas
instancias legislativas.
“También se busca que la
opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante
los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor
ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor
participación democrática.”
Respecto
de las reglas que se derivan de este requisito se ha sostenido que para efectos
del conteo de los días que deben transcurrir entre los debates no se puede
tomar en cuenta ni el que finaliza el debate, ni el día que se da inicio al
siguiente, pues
4.2.9.
Votaciones
Por
mandato expreso del artículo 378 constitucional la ley convocatoria de un
referendo constitucional debe ser aprobada por la mayoría de los miembros de
ambas Cámaras. Salvo este requisito sustancial en cuanto a las mayorías
requeridas para su votación, en lo restante no existe ninguna diferencia entre
el procedimiento legislativo general y el seguido para la aprobación de
proyecto de iniciativa ciudadana que convoque a referendo reformatorio de
El
tema de la votación es regulado principalmente por el Reglamento del Congreso,
con algunas previsiones de índole constitucional. El concepto de votación se
encuentra en el artículo 122 RC, según el cual la votación “es una acto colectivo por medio del cual las
cámaras y sus comisiones declaran su voluntad respecto de una iniciativa o
asunto de interés general”. Consagra adicionalmente que “[s]ólo los congresistas tienen voto”,
dando plena aplicación al principio de democracia representativa –artículo 3º
de
Respecto
del método de votación que debe ser empleado el art. 5º del acto legislativo 01
de 2009, modificatorio del artículo 133 de
Los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y
público, excepto en los casos que determine la ley.
Son
estas las principales reglas respecto de las votaciones que deben realizarse en
desarrollo del procedimiento ahora analizado.
4.2.10.
Comisiones accidentales de conciliación
Las
comisiones accidentales de conciliación son la herramienta prevista para
solucionar las diferencias que puedan presentarse entre el proyecto aprobado
por las plenarias de las cámaras legislativas.
Su
conformación está prevista por el artículo 161 de
La
integración de este tipo de comisiones está guiada por el principio de composición
política plural que aplica a todos los cuerpos decisorios en desarrollo de la
función legislativa. En este sentido el artículo 187 RC indica que estas
comisiones “estarán integradas
preferencialmente por miembros de las respectivas comisiones que participaron
en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes
hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias.// En todo
caso las mesas directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales
comisiones”.
Se
resalta que en la conformación de las comisiones de conciliación se equilibra
el conocimiento acerca del proyecto, sustento de la preferencia hacia el autor
y quienes presentaron observaciones en plenaria para la integración, y el
pluralismo político, la participación de las bancadas presentes en el Congreso.
Lo que genera un apropiado balance entre participación y eficacia, ambos
valores necesarios para adecuada marcha de la actividad legislativa. La
designación de los miembros de la comisión recae en cabeza de los presidentes
de las cámaras legislativas, los cuales deberán ponerse de acuerdo respecto del
número de miembros de cada cámara que conformarán dicha comisión –art. 186 RC-.
El
objeto de estudio de las comisiones será las discrepancias existentes entre uno
y otro proyecto de las cámaras legislativas, es decir, que su actividad de
modificación de los textos aprobados por una y otra plenaria no puede
sobrepasar aquellas precisas disposiciones que fueron aprobadas de distinta
forma en una y otra cámara por sus respectivas plenarias. En este sentido se
manifestó la sentencia C-500
de 2001, ocasión en la que
Sobre el significado del término discrepancia
“La mayor diferencia que
puede surgir entre lo aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en torno a
determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido
y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un
conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto
trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de
una de las cámaras, el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso
que, si impera la determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.
En consecuencia, si el texto
definitivo de lo aprobado en una de las cámaras incluye como votada una norma y
su correspondiente de la otra cámara no lo hace, hay necesidad de dar
aplicación al artículo 161 de
A esta afirmación debe sumarse algo que por obvio no
deja de ser fundamental en la comprensión democrática del procedimiento: la
necesidad de que la diferencia en el articulado provenga de temas que fueron
discutidos en los cuatro debates que superó el proyecto o, contrario sensu, que dicha diferencia no surja de un tema nuevo que
dejó de ser considerado por la comisión o la cámara en que se realizaron los
primeros dos debates –en armonía con la exigencia del artículo 157 de
Adicionalmente,
Al ocuparse de las discrepancias y siempre en busca
del acuerdo en el texto a aprobar, las comisiones de conciliación pueden crear
artículos nuevos o modificar partes del texto sobre las que no exista
diferencia, con el exclusivo objetivo de brindar coherencia entre texto
existente y las modificaciones aprobadas; en armonía con lo expuesto, las
comisiones accidentales no podrán modificar artículos idénticos que no haga
falta modificar. Esta interpretación se ha mantenido a lo largo de la
jurisprudencia de
Así, en general se reafirma que la competencia de la
comisión accidental es de conciliación entre textos divergentes o disímiles, lo
que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y
crear, si es del caso, textos nuevos, si con ellos se logran superar las
divergencias[244].
En este sentido en
"... la función de la
comisión accidental a que alude el artículo 161 constitucional es, entonces, la
de preparar el texto del artículo o artículos que habrán de reemplazar a aquél
o aquellos que presentaron disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y
Cámara, siempre y cuando se adecuen al querer mayoritario del Congreso
Nacional."
El
trabajo de las comisiones de conciliación finaliza con la presentación de los
respectivos informes a las plenarias de las cámaras, lo cual debe hacerse en el
plazo señalado por los presidentes de las cámaras legislativas –art. 186 inc 2º
y art. 188 RC-.
Si
luego de repetido el segundo debate en plenaria de Senado y Cámara de
Representantes persisten las diferencias, se considera negado el proyecto.
4.2.11.
Sanción y publicación de la ley
Una vez agotados los pasos
ante la segunda cámara el proyecto habrá superado cuatro debates y podrá ser
enviado al Presidente de
4.3.
El trámite legislativo de
4.3.1.
Presentación del proyecto de ley
El diez (10) de septiembre de dos mil
ocho (2008) el “Comité de Promotores del Referendo para
El texto del proyecto era el
siguiente:
“Artículo 1.- Convocatoria.
Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo provisto por los
artículos 374 y 378 de
Proyecto de Acto Legislativo
El pueblo de Colombia
Decreta:
El inciso primero del
artículo 197 de
Quien haya ejercido
Aprueba Usted el anterior
inciso:
Si ( )
No ( )
Voto en Blanco ( ).
Artículo 2.- La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación”.
Al proyecto de ley y a la exposición de
motivos se adjuntó los siguientes documentos:
(i)
Un
resumen del contenido del proyecto (folio 66, anexo 1)
(ii)
Una
lista de los integrantes del Comité Promotor (folio 65, anexo 1).
(iii)
Copia
de
(iv)
Copia
de la remisión a
(v)
Copia
de la solicitud al Registrador de inscripción del Comité de Promotores, hecha
el doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008),
acompañada del (i) acta de constitución, (ii) lista de integrantes (iii)
y 260.826 firmas (folios 60-58, anexo 1).
(vi)
Copia
de la remisión a
(vii)
Copia
de la remisión al Consejo Nacional Electoral de ingresos y gastos por parte del
Registrador debido a que “se pueden
vislumbrar algunas infracciones al artículo 2 en concordancia con el artículo 1
de
(viii) Copia de la remisión al Registrador de
las firmas de apoyo al referendo por parte del Comité Promotor con fecha once
(11) de agosto de dos mil ocho (2008) (folio 44, anexo 1).
(ix)
Copia
del documento del diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) del
Registrador en el que se certifica que se reúne el número necesario de firmas
de apoyo a la solicitud de referendo –no menos del 5% del censo electoral-
(folios 43-40, anexo 1).
(x)
Copia
del documento del veintidós (22) de abril de dos mil ocho (2008) en el que
(xi)
Copia
de la notificación por parte de
(xii)
Copia
de la petición del Comité Promotor a
(xiii) Copia de la solicitud de referendo al
Registrador por parte del Gerente de Colombia Primero con fecha de dieciocho
(18) de abril de dos mil ocho (2008) (folio 34, anexo 1).
(xiv) Copia de
(xv)
Copia
del acta de recibo de las firmas para inscribir el Comité Promotor por parte de
Registraduría de fecha doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008) (folio 27,
anexo 1).
El mismo día,
El texto del proyecto de ley se publicó
junto con la respectiva exposición de motivos en
4.3.2.
Trámite en
El veinticuatro (24) de septiembre de
2008 la mesa directiva de
·
Myriam Alicia Paredes –Partido Conservador-
·
Germán
Olano –Partido Liberal-
·
Karime
Mota y Morad[250]–Partido
de
·
Carlos
Fernando Motoa –Partido Cambio Radical-
·
David
Luna –Partido Por el País que soñamos-
·
Franklin
Legro –Partido Polo Democrático Alternativo-
·
Oscar
Arboleda –Partido Alas Equipo Colombia-
·
Edgar
Gómez [251]–Partido
Convergencia Ciudadana- y
·
Pedrito Tomas Pereira –Partido Conservador-.
Se presentaron los siguientes informes de
ponencia para primer debate en
(i) El nueve (9) de octubre de 2008 por
el representante David Luna Sánchez[252],
publicado en
(ii) El diez (10) de octubre de 2008 por
el representante Germán Olano Becerra[254],
el cual fue publicado en
(iii) Por el representante River Franklin
Legro Segura el quince (15) de octubre de 2008[256],
el cual fue publicado en
(iv) El diecisiete (17) de octubre de
2008 por los representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y Pedrito
Pereira[258], el
cual fue publicado en
“Inciso Primero. Quien haya
sido elegido para ejercer
Parágrafo: Nadie podrá ser
elegido para ocupar
¿Aprueba usted el anterior
artículo?
Si ( )
No ( )”
(v) Por el representante Carlos Fernando
Motoa Solarte el diecisiete (17) de octubre de 2008[260],
el cual fue publicado en
El proyecto fue incluido en el orden del
día de la sesión de
“Por instrucciones de
·
Proyecto de ley
número 138 de 2008 Cámara (…)
Siendo las 7:25 de la noche,
se levanta la sesión y se cita para el próximo martes, a las 10:00 de la
mañana”.
El proyecto fue discutido en sesión de
Como no se realizó la votación se anunció
nuevamente el proyecto así:
“Por instrucciones de
Proyecto de ley número 138 de 2008 Cámara (…)
Han sido anunciados los
proyectos por instrucciones del Presidente, para discusión y votación, en la
próxima sesión (…).
Se levanta la sesión y convoca para el día de mañana a las 10:00 a.m.”.
Según constancia de
9.- El proyecto fue discutido nuevamente
en sesión de
En esta sesión se votó de forma nominal
el impedimento del representante José Thyrone Carvajal, el cual se negó[267].
Además, se aprobaron por unanimidad las
propuestas de citar al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al
Registrador Nacional y de solicitar una certificación a
Como no se realizó la votación se anunció
nuevamente el proyecto así:
“Si Presidenta, para discusión y votación y en
cumplimiento del acto legislativo 01 de 2003 se anuncian los siguientes
proyectos:
Proyecto de ley número 138 de 08 Cámara (…)
Presidenta, han sido
anunciados para discusión y votación en la próxima sesión por instrucciones
suyas estos proyectos de ley (…)
Siendo las 2:45 p.m. se
levanta la sesión y se cita para el próximo martes a las 9:00 de la mañana”.
Según constancia de Secretaria, a esta
sesión asistieron 34 representantes[269].
En el acta número 22 de 2008 de
A pesar de ello no se llevó a cabo la
discusión y aprobación del mismo por cuanto se consideró que primero debía
oírse al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Registrador sobre el
tema del tope de financiación de la campaña de recolección de firmas de apoyo a
la solicitud de referendo, quienes fueron citados para el día siguiente -26 de
noviembre de 2008-[271].
El proyecto fue anunciado entonces de la
siguiente forma:
“Presidenta:
Señor Secretario, antes de
que se retiren los parlamentarios, mañana es a las 8:00 a.m. Señor Secretario,
anuncie los proyectos por favor.
Secretario:
Para discusión y votación.
·
Proyecto de ley
número 138 de 2008 Cámara por medio del cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
(…)
Presidenta:
Siendo las 4:10 p.m., se
levanta la sesión y se cita para mañana miércoles a las 8:00 a.m.”[272].
Según constancia de
En el acta número 23 de 2008 de
En esta misma sesión se escuchó al
Presidente del Consejo Nacional Electoral, al Registrador Nacional del Estado
Civil y al vocero del Comité Promotor del Referendo sobre el tema del tope de
financiación de la campaña de recolección de firmas de apoyo a la solicitud de
referendo[275].
Una vez terminadas las intervenciones
anteriores, se presentaron los informes de ponencia en el siguiente orden: (i)
la ponencia base del Representante David Luna Sánchez[276],
a la cual se unió el del Representante Carlos Fernando Motoa[277],
quienes proponían aprobar el proyecto sin modificaciones, (ii) la ponencia
sustitutiva del Representante River Franklin Legro Segura[278],
a la cual se unió la del Representante Germán Olano Becerra[279],
quienes proponían no aprobar el proyecto, y (iii) la ponencia modificativa y
mayoritaria de los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam Paredes y
Pedrito Pereira[280],
quienes proponían aprobarla con modificaciones.
Una vez presentados los informes de
ponencia, se sometieron a votación nominal
las diferentes proposiciones así: (i) propuesta negativa de los representantes
River Franklin Legro Segura y Germán Olano Becerra, la cual fue negada[281],
(ii) propuesta modificativa de los Representantes Oscar Arboleda Palacio, Miriam
Paredes y Pedrito Pereira, que fue negada[282]
y (iii) la propuesta positiva de los Representantes David Luna Sánchez y Carlos
Fernando Motoa, que fue aprobada[283].
El resultado de la votación fue el
siguiente: “por el si veintinueve (29) honorables
Representantes, por el no cuatro (4) honorables Representantes; ha sido
aprobada la proposición con la mayoría exigida en
Allí mismo
El texto definitivo aprobado en primer
debate por parte de
El texto aprobado fue el siguiente:
“Artículo 1. Convocatoria.
Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los
artículos 374 y 378 de
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
El pueblo de Colombia
DECRETA:
El inciso 1 del artículo 197
de
“Quien haya ejercido
Aprueba usted el anterior
inciso:
Si (…)
No (…)
Voto en blanco (…)
Artículo 2. Vigencia. La
presente ley regirá a partir de su fecha de promulgación”.
Las actas
4.3.3.
Trámite en
Se presentaron varios informes de
ponencia para segundo debate en
(i) Por los representantes Oscar Arboleda
Palacio, Pedrito Tomas Pereira y Heriberto Sanabria Astudillo el tres (3) de
diciembre de 2008[288],
el cual fue publicado en
(ii) El cuatro (4) de diciembre de 2008
por el representante River Franklin Legro Segura[290],
publicado en
(iii) Por el representante Germán Olano
Becerra el nueve (9) de diciembre de 2008[292],
el cual fue publicado en
(iv) El nueve (9) de diciembre de 2008
por los representantes David Luna Sánchez y Carlos Fernando Motoa[294],
el cual fue publicado en
El proyecto fue incluido en el orden del
día de la sesión de
“Por instrucciones del Señor
Presidente de
·
Proyecto de ley número 138 de 2008 Cámara”.
En el acta número 159 de 2008 de
En esta sesión se votó nominalmente, en
primer lugar, la propuesta de que “se
retiren todos los funcionarios del Gobierno de
Enseguida se sometieron a votación
nominal y en bloque los impedimentos de diez (10) representantes que los
manifestaron en razón de que hacían parte de
Después se votó nominalmente el
impedimento hecho por el representante Wilson Borja Díaz a causa de una
denuncia penal interpuesta por él contra el Presidente de
Antes de que se levantara la sesión, la
cual era la última de las ordinarias, fue leído el decreto 4742 de 2008,
mediante el cual el Presidente de
En vista de lo anterior, se anunció el
proyecto de ley de la siguiente forma:
“De conformidad con lo
establecido en el acto, se anuncian para el día de mañana, miércoles 17 de
diciembre, para la votación y discusión, de los siguientes proyectos de ley. De
conformidad con lo establecido en el artículo 160 de
Proyecto de ley 138 de 2008 Cámara por medio del
cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional
(…)”
Después del anuncio, el representante
Venus Albeiro Silva manifestó su impedimento porque había presentado una
acusación contra el Presidente de la República[306],
el cual fue sometido a votación nominal y aprobado[307].
Enseguida, se levantó la sesión a las
11:55 p.m.[308] y
se convocó para “el 17 de diciembre a las
cero cinco”[309].
El representante Germán Reyes también se
declaró impedido en razón de que denunció al Presidente de
El acta de esta sesión fue aprobada en
sesión plenaria del 14 de abril de 2009, como consta en el acta 167 de 2009
publicada en
En el acta número 160 de 2008 de
Al inicio de la sesión el representante
Jorge Julián Silva propuso “no considerar
la convocatoria a las sesiones extraordinarias producidas por el Gobierno
Nacional el día de ayer, por ser irreglamentarias, por ir en contra del
artículo 85 del Reglamento. El Presidente de
Después de verificar el quórum decisorio[314],
se votó nominalmente el impedimento del representante Germán Reyes que había
quedado pendiente en la sesión anterior, siendo aprobado[315].
Acto seguido expuso su informe de
ponencia el representante River Franklin Legro Segura, que proponía no aprobar
el proyecto[316].
Luego de la votación nominal fue negado[317].
Luego fueron considerados simultáneamente
los tres informes de ponencia restantes pues todos proponían aprobar el
proyecto de ley. Leídas las proposiciones con las que terminaban cada uno,
intervinieron el representante Carlos Arturo Piedrahita, en nombre del ponente
Germán Olano quien no estaba presente en la sesión por estar hospitalizado[318],
el ponente Pedrito Tomas Pereira[319]
y los ponentes David Luna y Carlos Fernando Motoa[320]. Estas ponencias fueron aprobadas por votación
nominal[321].
Inmediatamente después se sometió a
consideración el siguiente articulado,
que correspondía al aprobado en
“Artículo 1.-
Convocatoria. Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo
provisto por los artículos 374 y 378 de
Proyecto de Acto Legislativo
El pueblo de Colombia
Decreta:
El inciso primero del
artículo 197 de
Quien haya ejercido
Aprueba Usted el anterior
inciso:
Si ( )
No ( )
Voto en Blanco
( ).
Artículo 2.- La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación”[322].
Se radicó una proposición por parte del
representante Julián Silva consistente en añadir la palabra “completos” para que el texto quedara de
ésta forma: “Quien haya ejercido
Una vez negadas las anteriores proposiciones,
se sometió a votación nominal y en bloque el articulado antes trascrito, el
cual fue aprobado. El resultado de la votación fue: “86 por el sí”[326].
Finalmente, se aprobó el título del proyecto –“Por medio del cual se convoca un referendo constitucional y se somete
a consideración del pueblo y proyecto de reforma constitucional”- “de
acuerdo a la última votación por las mayorías”[327].
Según constancia de
El acta de esta sesión fue aprobada en
sesión plenaria del 7 de octubre de 2009, como consta en el acta 209 de 2009
publicada en
18.- El texto definitivo aprobado en
segundo debate por parte de
El texto aprobado fue el siguiente:
“Artículo 1.- Convocatoria.
Convocase al pueblo colombiano para que en desarrollo de lo previsto por los
artículos 374 y 378 de
Proyecto de Acto Legislativo
El pueblo de Colombia
Decreta:
Artículo 1. El inciso
primero del artículo 197 de
Quien haya ejercido
Aprueba Usted el anterior
inciso:
Si ( ) No ( )
Voto en Blanco ( ).
Artículo 2.- La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación”[331].
4.3.4.
Trámite en
Según constancia de
Según constancia de
·
Eduardo
Enríquez Maya –Partido Conservador-[333]
·
Armando
Benedetti Villaneda –Partido de
·
Héctor
Heli Rojas Jiménez –Partido Liberal-
·
Elsa
Gladys Cifuentes Aranzazu –Partido Cambio Radical-
·
Gustavo Petro Urrego –Polo Democrático Alterntivo-
·
Samuel
Arrieta Buelvas –Partido Convergencia Ciudadana-
·
Jorge
Aníbal Visbal Martelo –Partido de
·
José Darío Salazar Cruz –Partido Conservador-[334].
Según consta en
Se presentaron varios informes de
ponencia para primer debate en
(i) El treinta y uno (31) de marzo de
2009 por el senador Gustavo Petro Urrego[336],
el cual fue publicado en
(ii) El tres (3) de abril de 2009 por los
senadores Eduardo Enríquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys
Cifuentes, José Darío Salazar y Jorge Visbal[338],
el cual fue publicado en
“Artículo 1.- El inciso
primero del artículo 197 de
Quien haya sido elegido a
¿Aprueba usted el anterior
inciso?
Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )”
(iii) El trece (13) de abril de 2009 por
el senador Héctor Helí Rojas[340],
el cual fue publicado en
Como consta en el acta 33 de 2009,
publicada en
El proyecto fue anunciado en la sesión de
“Por Secretaria se da
lectura a los proyectos que por disposición de
1. Proyecto de ley número
242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cámara (…)
Siendo las 2:05 p.m.,
En el acta número 34 de 2009 de
Se presentaron los informes de ponencia
en el siguiente orden: (i) la ponencia del senador Gustavo Petro[353],
(ii) la ponencia de los senadores Eduardo Enríquez, Armando Benedetti, Samuel
Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, José Darío Salazar y Jorge Visbal[354]
y (iii) la ponencia del senador Héctor Helí Rojas Jiménez[355].
Una vez presentados los informes de
ponencia, se sometieron a votación nominal
las diferentes proposiciones así: (i) propuesta negativa del senador Gustavo
Petro, la cual fue negada[356],
(ii) propuesta negativa del senador Héctor Helí Rojas, que fue negada[357]
y (iii) la propuesta de dar primer debate de los senadores Eduardo Enríquez,
Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, José Darío Salazar y
Jorge Visbal, que fue aprobada. El resultado de la votación fue el siguiente: “Votos por el si: 12, votos por el no: 1.
Total votos:
Se presentó por parte de los
responsables de la ponencia mayoritaria una proposición sustitutiva consistente
en modificar el texto para que quedara así:
“Artículo 1.- El inciso
primero del artículo 197 de
Quien haya sido elegido a
¿Aprueba usted el anterior
inciso?
Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )[359]”
La proposición sustitutiva fue aprobada
por votación nominal con el siguiente resultado: “Por el sí: 12. Por el no: 1. Total votos:
Según certificación de
Al finalizar la sesión,
·
Eduardo
Enríquez Maya Partido Conservador-
·
Armando
Benedetti Villaneda –Partido de
·
Héctor
Heli Rojas Jiménez –Partido Liberal-
·
Elsa
Gladys Cifuentes Aranzazu –Partido Cambio Radical-
·
Gustavo
Petro Urrego –Polo Democrático Alternativo-
·
Samuel
Arrieta Buelvas –Partido Convergencia Ciudadana-
·
Jorge
Aníbal Visbal Martelo –Partido de
·
José Darío Salazar Cruz –Partido Conservador[362].
Las actas número 33 y 34 de 2009 fueron
aprobadas en sesión del 28 de mayo de 2009 como consta en el acta número 42 de
2009 publicada en
Según constancia de
Según constancia de
El texto definitivo aprobado en primer
debate por parte de
“Artículo 1.- El inciso
primero del artículo 197 de
Quien haya sido elegido a
¿Aprueba usted el anterior
inciso?
Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )”[367].
4.3.5.
Trámite en
El veintinueve (29) de abril de 2009 el
Secretario de
Se presentaron varios informes de
ponencia para segundo debate en
(i) Por el senador José Darío Salazar el
cuatro (4) de mayo de 2009[369],
el cual fue publicado en
(ii) El veinticuatro (24) de abril de
2009 por el senador Héctor Helí Rojas[371],
publicado en
(iii) Por
los senadores Eduardo Enríquez Maya, Armando Bnedetti, Elsa Gladys
Cifuentes, Samuel Arrieta Buelvas, Jorge Visbal Martelo y Marco Alirio
Cortéz el veintinueve (29) de abril de
2009[373],
el cual fue publicado en
(iv) El seis (6) de mayo de 2009 por el
senador Gustavo Petro[375],
el cual fue publicado en
En la sesión de
Se anunció entonces el proyecto de la
siguiente forma:
“Por instrucciones de
Señor Presidente el proyecto
(sic) para mañana son los siguientes:
Proyectos Segundo Debate
Proyecto de ley número 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cámara (…)
Siendo las 7:15 p.m.,
En la sesión de
Se presentaron los impedimentos de los
senadores Roberto Gerléin, José David Name y Martha Lucía Ramírez pero su
votación fue aplazada hasta tanto se constituyera quórum decisorio[379].
Enseguida se expusieron las ponencias de
los senadores Héctor Helí Rojas Jiménez[380],
Gustavo Petro[381] y
Eduardo Enríquez Maya[382].
Luego se hicieron los anuncios de los
proyectos que se discutirían en la próxima sesión, pero no se hizo mención de
este proyecto[383].
Según consta en el acta 50 de 2009,
correspondiente a la sesión plenaria del Senado del doce (12) de mayo de 2009,
publicada en
“por instrucciones de
Si señor Presidente para
debatir y votar los proyectos.
Proyectos en Segundo Debate
Proyecto de ley número 242 de 2008 Senado, 138 de
2008 Cámara (…)
Siendo las 12:00 a.m.,
En la sesión de
En el trascurso del debate se presentaron
varios impedimentos que fueron negados: (i) el del senador Roberto Gerléin por
cuanto un consanguíneo colaboró económicamente para la campaña del referendo[386],
(ii) el de la senadora Marta Lucía Ramírez en razón de que va a aspirar a
Antes de levantar la sesión el proyecto
fue anunciado de la siguiente forma:
“Por instrucciones de
Si señor Presidente, los
proyectos para debatir y votar en la siguiente Sección (sic) Plenaria son los
siguientes:
(…)
Proyecto de ley número 242 de 2008 Senado, 138 de
2008 Cámara, por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional y se
somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
(…)
Siendo las 9:05 p.m.,
En el acta número 52 de 2009 de
En cuanto a la del senador Héctor Helí
Rojas, a la que se unió el ponente Luis Fernando Velasco, que solicitaba el
archivo del proyecto, ésta fue negada. El resultado de la votación fue “Por el si 26 Por el no 60 Total
En cuanto a la del senador Gustavo Petro,
que también proponía el archivo, fue negada. El resultado de la votación fue “Por el si 28 Por el no 58 Total 86[393]”.
Con
posterioridad a estas votaciones, se dejó constancia del retiro de las
bancadas del Partido Liberal y del Polo Democrático Alternativo[394].
Enseguida, se aprobó la ponencia
mayoritaria que proponía aprobar el proyecto. El resultado de la votación fue “Por el si 62 Por el no 05 Total
Las actas 51 y 52 de 2009 fueron
aprobadas en sesión plenaria del Senado del día 8 de septiembre de 2009, como
consta en el acta número 8 de 2009, publicada en
El texto definitivo aprobado en segundo
debate por parte de
4.3.6.
Trámite de conciliación en
El veintiséis (26) de
mayo de 2009 llegó el expediente legislativo a
El veintisiete (27)
de mayo de 2009 el Secretario de
El 17 de junio de 2009
se designaron a los miembros de la Comisión Accidental[400]:
·
José
María Conde Romero reemplazado por William Vélez Mesa[401]
·
Oscar
Arboleda Palacio
·
Edgar
Gómez Román reemplazado por Álvaro Alférez Tapias[402]
·
Carlos
Enrique Ávila Durán reemplazado por Constantino Rodríguez[403]
·
Gustavo
Puentes Díaz
·
Miguel
Ángel Galvis
·
Telésforo
Pedraza reemplazado por Carlos Augusto Celis
·
Rosmery
Martínez Rosales
·
Dairo
José Bustillo Gómez
·
Odín
Horacio Sánchez Montes de Oca
·
Carlos
Fernando Motoa Solarte
·
Franklin
Legro Segura
·
Carlos
Arturo Piedrahita Cárdenas
·
Pedrito
Tomas Pereira Caballero
·
Heriberto
Sanabria Astudillo
·
Luis
Enrique Dussán López
·
Roy
Barreras Montealegre
·
Jorge
Gerlein Echavarría reemplazado por Oscar Gómez Agudelo[404]
·
Germán
Néstor Viana Guerrero
·
David
Luna Sánchez
·
Orsinia
Polanco Jusayu reemplazada por María Isabel Urrutia Ocoro[405]
·
Germán
Olano Becerra
·
Zamir
Silva Amín
·
Silfredo
Morales Altamar reemplazado por Gloria Stella Díaz Ortiz[406]
reemplazada a su vez por César Humberto Londoño Salgado[407]
·
Germán
Navas Talero reemplazado por Germán Enrique Reyes Forero[408]
reemplazado a su vez por René Rodrigo Garzón Martínez[409]
El 18 agosto de 2009
se presentó el informe de conciliación por parte de la Comisión Accidental[410].
Se acogió el texto aprobado por el Senado debido a que “se adecua al propósito de los ciudadanos que firmaron la iniciativa de
referendo, quienes hablan de continuidad o cambio en la presidencia de la
república (…) Y no puede entenderse el concepto de continuidad reformando
En este orden de
ideas, el texto conciliado fue el siguiente:
“Artículo 1.- El inciso
primero del artículo 197 de
Quien haya sido elegido a
¿Aprueba usted el anterior
inciso?
Si ( )
No ( )
Voto en blanco ( )”.
Ese mismo día se
publicó el informe de conciliación en
Se anunció la discusión
y votación del informe de conciliación en sesión plenaria de
“Se anuncian
los siguientes proyectos para
Informes de conciliación
(…)
Proyecto de ley número 138 de 2008 Cámara, 242
Senado (…)”.
Como consta en el acta
199, publicada en la gaceta No. 989 del 5 de octubre de 2009, en la sesión
plenaria del 25 de agosto de 2009 de
El representante Guillermo Rivera propuso
que “se excluya del orden del día el
informe de conciliación del proyecto de ley número 138 de 2008 cámara - 242 de
2008 Senado (…) hasta tanto no cuente con el aval del Registrador Nacional”,
la cual fue negada[414].
En esta sesión se votaron 10 impedimentos
y todos fueron negados. Estos se basaban en que
El informe de
conciliación del proyecto se anunció de la siguiente forma:
“Se anuncian
para el día miércoles 26 de agosto de 2009, o para la siguiente sesión en la
que se debatan Proyectos de ley o de Acto Legislativo, los siguientes
proyectos:
Informe de
Conciliación al Proyecto de ley número
138 de 2008 Cámara, 242 de 2008 Senado (…)”.
Como consta en el acta 200, publicada en
la gaceta No. 990 del 5 de octubre de 2009, en la sesión plenaria del 26 de
agosto de 2009 de
En ésta se votaron 56 impedimentos y
todos fueron negados. Estos se basaban en que
El informe de conciliación del proyecto
se anunció de la siguiente forma:
“Se levanta la sesión y se
convoca para el próximo martes 1 de septiembre a las 9:00 a.m., continuando con
el orden del día que llevábamos hoy (…)
De conformidad con su orden
y de acuerdo al Acto Legislativo, se anuncia para discusión y votación para el
día martes 1 de septiembre, para ser discutido y votado, o en la próxima sesión
en la que se debatan proyectos de ley, el informe de conciliación al Proyecto
de ley número 138 de 2008 Cámara, 242 de 2008 Senado (…)”.
El treinta y uno (31) de agosto de 2009,
el Secretario General del Partido de
El representante Ángel Custodio Cabrera
Báez, la representante María Violeta Niño y el representante José Ignacio
Bermúdez Sánchez solicitaron su ingreso al Partido de
Por su parte, el representante Felipe
Fabián Orozco Vivas y el representante Luis Felipe Barrios solicitaron su
ingreso al Partido de
El 1 de septiembre de 2009, el Consejero
Presidente y el Consejero Secretario del Partido Cambio Radical radicaron ante
En esta decisión se sancionó con
suspensión del derecho al voto, durante lo que restaba de su período, a los
siguientes representantes a
El procedimiento para llegar a la decisión
se inició el 28 de agosto de 2009, día en el cual se citó, para esa misma
fecha, a los mencionados representantes con el fin de escuchar sus versiones
sobre lo sucedido, pero éstos no comparecieron[424].
Así mismo, se les convocó a una audiencia para el 31 de agosto de 2009[425] a la
que tampoco asistieron[426]. Ese
mismo día, la vocera del partido en
El representante Ángel Custodio Cabrera[431] y el
representante José Ignacio Bermúdez[432] presentaron su renuncia al partido el 28 de
agosto de 2009. Lo mismo hicieron el
representante Felipe Fabián Orozco[433]
y el representante Luis Felipe Barrios[434]
el 30 de agosto de 2009 y la representante María Violeta Niño Morales[435] y el
representante Edgar Ulises Torres el 31 de agosto de 2009[436].
Esta última fue aceptada el mismo día[437].
Como consta en el acta 201, publicada en
la gaceta No. 991 del 5 de octubre de 2009, en la sesión plenaria del 1 de
septiembre de 2009 de
En la sesión del 1º de septiembre de 2009
se presentaron 34 impedimentos y todos fueron negados. Estos se referían a que
Enseguida se aprobó el informe de
conciliación. El resultado de la votación fue el siguiente: Si: 85 y No: 5[440].
Según constancia de
Como consta en el acta 209, publicada en
En la sesión anteriormente mencionada, el
Presidente de
Según constancia de
4.3.7.
Trámite de conciliación en el Senado
Según certificación de
·
Eduardo
Enríquez Maya
·
Marco
Alirio Cortes
·
Armando
Benedetti
·
María
Isabel Mejía
·
Juan
Carlos Vélez
·
José
Darío Salazar
·
Alirio
Villamizar
·
Juan
Manuel Corzo
·
Héctor
Elí Rojas
·
Luis
Fernando Velasco
·
Cecilia
López
·
Griselda
Janeth Restrepo
·
Elsa
Gladys Cifuentes
·
Jorge
Vélez
·
Claudia
Rodríguez de Castellanos
·
Gustavo
Petro
·
Luis
Carlos Avellaneda
·
Carlos
E. Barriga
·
Samuel
Arrieta
·
Oscar
Darío Pérez posteriormente reemplazado por Tulio Cesar Bernal[446]
·
Rufino
Córdoba
·
Alexandra
Moreno
·
Víctor
Velásquez
·
Ernesto
Ramiro Estacio
·
Jesús
Enrique Piñacué
El 18 agosto de 2009
se presentó el informe de conciliación por parte de la Comisión Accidental[447]
y ese mismo día se publicó el informe de conciliación en
Como consta en el acta
5 de 2009, publicada en la gaceta No. 909 del 16 de septiembre de 2009, en la
sesión plenaria del 18 de agosto de 2009 del Senado se anunció el informe de
conciliación de la siguiente forma:
“
Si señor
Presidente, los proyectos para debatir y votar en la siguiente sesión son los siguientes
(…)
Proyecto de ley número 242 de 2008 Senado, 138 de
2008 Cámara (…)
Siendo las 9:50 p.m.,
Como consta en el acta
6 de 2009, publicada en la gaceta No. 884 del 11 de septiembre de 2009, en la
sesión plenaria del 19 de agosto de 2009 del Senado se incluyó el informe de
conciliación en el orden del día[450].
En primer lugar, se
votaron dos impedimentos que consistían en tener parentesco con una embajadora
y con la ministra de comunicaciones, los cuales fueron negados[451].
En segundo lugar, se
voto nominalmente el informe de conciliación del proyecto, el cual se aprobó.
El resultado fue: 56 por el si y 2 por el no[452].
En sesión plenaria del
Senado del 11 de noviembre de 2009 se aprobó el anterior acta, como consta en
el acta 18 de 2009 publicada en
4.4.
Irregularidades identificadas en el trámite de
En este acápite
4.4.1.
Examen sobre el incumplimiento de los requisitos exigidos al proyecto de
iniciativa presentado por el comité de promotores
Entre los posibles
vicios procedimentales existentes, se ha señalado insistentemente por parte de
algunos intervinientes que el proyecto de ley presentado no estuvo acompañado
de las certificaciones previstas por los artículos 24 y 27 de
En la primera parte de estas
consideraciones se expuso, in extenso,
las razones por las cuales, de la interpretación de
Con respecto a la parte fáctica, como se
explicó anteriormente, el diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) el
“Comité de Promotores del Referendo para
Al proyecto de ley y a la exposición de
motivos se adjuntaron los siguientes documentos:
(i)
Un
resumen del contenido del proyecto (folio 66, anexo 1)
(ii)
Una
lista de los integrantes del Comité Promotor (folio 65, anexo 1).
(iii)
Copia
de
(iv)
Copia
de la remisión a
(v)
Copia
de la solicitud al Registrador de inscripción del Comité de Promotores, hecha
el doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008),
acompañada del (i) acta de constitución, (ii) lista de integrantes (iii)
y 260.826 firmas (folios 60-58, anexo 1).
(vi)
Copia
de la remisión a
(vii)
Copia
de la remisión al Consejo Nacional Electoral de ingresos y gastos por parte del
Registrador debido a que “se pueden
vislumbrar algunas infracciones al artículo 2 en concordancia con el artículo 1
de
(viii) Copia de la remisión al Registrador de
las firmas de apoyo al referendo por parte del Comité Promotor con fecha once
(11) de agosto de dos mil ocho (2008) (folio 44, anexo 1).
(ix)
Copia
del documento del diez (10) de septiembre de dos mil ocho (2008) del
Registrador en el que se certifica que se reúne el número necesario de firmas
de apoyo a la solicitud de referendo –no menos del 5% del censo electoral-
(folios 43-40, anexo 1).
(x)
Copia
del documento del veintidós (22) de abril de dos mil ocho (2008) en el que
(xi)
Copia
de la notificación por parte de
(xii)
Copia
de la petición del Comité Promotor a
(xiii) Copia de la solicitud de referendo al
Registrador por parte del Gerente de Colombia Primero con fecha de dieciocho
(18) de abril de dos mil ocho (2008) (folio 34, anexo 1).
(xiv) Copia de
(xv)
Copia
del acta de recibo de las firmas para inscribir el Comité Promotor por parte de
Registraduría de fecha doce (12) de marzo de dos mil ocho (2008) (folio 27,
anexo 1).
Entre los documentos presentados
encuentra
En efecto, como se expuso de manera detallada, una
interpretación sistemática de los artículos 24 y 27 de
Ahora bien, en el caso concreto, tal como se narró en
el acápite previo, el Registrador Nacional del Estado Civil no expidió esta
certificación debido a las irregularidades que se presentaron durante el
trámite de la iniciativa ciudadana relacionadas con la violación de los topes
individuales y globales de financiación de este mecanismo de participación
popular, lo que dio lugar a la posterior investigación que inició el CNE. Esta
razón pone de relieve el carácter sustancial de la certificación en comento
porque no es un mero requisito de forma sino que cumple una finalidad
estrechamente relacionada con los principios constitucionales en juego a saber
el de transparencia y el de pluralismo político porque acredita precisamente que
estos principios no fueron vulnerados durante la etapa previa al inicio del
procedimiento legislativo.
En esa medida para
Esta situación, sin lugar a
duda alguna, desdibuja por completo el principio democrático que se aspira
concretar a través de la consideración legislativa de una propuesta respaldada
por ciudadanos y configura un vicio de significación y consecuencias
sustanciales dentro del procedimiento legislativo, por cuanto que sin las dos
certificaciones no existe seguridad para el cuerpo legislativo respecto de la
legalidad y por los específicos requisitos obviados, también de la legitimidad
de la propuesta sometida a su consideración.
La forma de evitar la
ocurrencia del mismo habría sido la devolución del proyecto por parte del
Presidente de
Por estas razones, que no son
más que la confirmación de lo ya manifestado por
4.4.2.
Examen sobre si el cambio realizado a la pregunta modifica
sustancialmente el sentido de la iniciativa aprobada por los ciudadanos
Gran número de intervinientes solicitaron
la declaratoria de inexequibilidad de
Para el Ministerio Público, por el
contrario, el cambio realizado en la pregunta no entraña ningún vicio
procedimental. Apoya su razonamiento en el precedente establecido por la
sentencia C-551 de 2003, de acuerdo con el cual el Congreso puede modificar la iniciativa gubernamental en virtud de la
cláusula general de competencia, con el único límite del respeto al principio
de unidad de materia.
Con base en lo expuesto hasta ahora, se
concluye que el cargo que se formula señala una extralimitación en el poder de
enmienda de las cámaras legislativas cuando tramitaron el proyecto de ley
presentado por un grupo de ciudadanos.
Así, el problema jurídico que se plantea
ante
Antes de abordar esta cuestión es preciso
recordar las conclusiones previamente plasmadas sobre el alcance de las
enmiendas durante el trámite legislativo de un proyecto de ley de convocatoria
a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana. Al respecto se señaló
que:
i.
La iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse
manifestación de los principios de soberanía popular –artículo 3º de
ii.
La participación del Congreso de
iii.
El resultado de esta valoración guía a la conclusión
que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la
protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto
que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral.
iv.
La manifestación práctica de dichos límites será la
imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana
manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de
presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado
por los ciudadanos.
Por lo tanto durante el trámite
legislativo la iniciativa normativa ciudadana no puede ser alterada de manera
sustancial. Hechas las anteriores precisiones se abordará el examen de la
modificación sufrida por la única pregunta contenida inicialmente en la
iniciativa sometida al Congreso de
El proyecto de ley presentado por el
comité de promotores proponía la modificación del artículo 197 CP en el
siguiente sentido: “Quien haya ejercido
Como se observa, el texto sufrió la
modificación del condicionante ‘haya ejercido’ por el de ‘haya sido elegido’.
Cambio en la redacción que a juicio de esta Corporación entraña una variación
fundamental en el proyecto respaldado por los ciudadanos, pues transforma la
propuesta inicial de aprobar la posibilidad de una segunda reelección mediando
un período presidencial en una totalmente distinta consistente en una segunda
reelección inmediata, es decir, la
consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres períodos consecutivos por
parte de una misma persona a cargo de
Independientemente del significado que
tenga esta posibilidad desde el punto de vista constitucional y respecto de
concretos principios como la separación de poderes, el equilibrio entre ellos,
la colaboración armónica, la supremacía de
Para aclarar este punto
El texto respaldado por la iniciativa
ciudadana fue el siguiente:
“Quien haya ejercido
Este fue el texto presentado ante el
Congreso de
El tiempo en que estaba expresado el
verbo haya ejercido implicaba que
quien aspirara a un tercer período o segunda reelección a
Por las características intrínsecas de
nuestro sistema de gobierno presidencial, las elecciones que proveen el cargo
de jefe de Estado y de Gobierno se realizan sin que el Presidente en ejercicio
haya finalizado su período. En efecto, que la elección del Presidente se lleve
a cabo por los ciudadanos origina que la elección tenga lugar antes de que el
Presidente en ejercicio se haya separado del poder.
Lo anterior tiene una consecuencia
trascendental en el alcance de la reforma propuesta, pues como fue redactada
por el comité de promotores y respaldada por un número considerable de
ciudadanos, era imposible que un Presidente aspirara a una segunda reelección
–un tercer período en
La modificación realizada por el Senado
y, finalmente, aprobada por el Congreso contempla, ya no haber ejercido la
presidencia por dos períodos constitucionales, sino haber sido elegido para
ellos.
“Quien haya sido elegido
a
La consecuencia más directa de dicha
variación es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una
segunda reelección para el período que sigue a la finalización de su segundo mandato.
Dicha modificación, al contrario que el proyecto originalmente propuesto,
permitiría que en la segunda reelección se tuviera un candidato Presidente al
igual que en la primera reelección y no simplemente un ciudadano candidato.
Se trata, por lo tanto, de una
modificación con profundas repercusiones en el esquema de relevo del poder en
un Estado con forma de gobierno presidencial como el colombiano. Un Presidente
candidato conlleva la necesidad de modificar elementos esenciales del sistema
electoral: financiación, exposición por los canales públicos, utilización de
medios de transporte de propiedad del Estado que estén asignados al Presidente,
reparto directo de ayudas, subsidios o cualquier mecanismo análogo que
provengan del erario público, aparición en los medios de comunicación de origen
privado, entre otros; para garantizar cierto grado de igualdad entre los
candidatos; además plantea cuestiones de sociología política que atañen a la
utilización del poder en beneficio propio, a la posible influencia que un
Presidente con posibilidad de ser elegido durante tres períodos consecutivos
pueda tener en los partidos y movimientos políticos de oposición, a la gran
diferencia que existe en cuanto a posibilidades de derrotar en una contienda
electoral a un Presidente candidato y a un candidato expresidente, entre las
más destacables.
Podría argumentarse que muchos de esos
aspectos no tienen una relación directa con el análisis jurídico que
corresponde hacer a
“Observa
“En el nuevo esquema producto de la reforma, sin
embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente,
entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser
el propio Presidente de
“Es claro que la posibilidad de reelección
inmediata plantea la necesidad de permitir que quienes están en el gobierno
asuman una posición política para promover el proyecto de reelección. El
Presidente en ejercicio –o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la
posibilidad de presentar su opción política, destacando los elementos de su
gestión que le sirven de soporte, así como los correctivos que se estimen
necesarios.” (subrayado fuera de texto)[456]
Los apartes trascritos resaltan la gran
diferencia que existe en una contienda electoral en la que pueda participar un
presidente candidato y aquella en la que concurre un candidato expresidente.
Diversas razones tales como la necesidad
de un marco normativo que garantice condiciones razonables de igualdad entre
los candidatos, la influencia que el poder presidencial tiene en el ejercicio
de las funciones por parte de los órganos de poder, la dinámica funcional del
Estado con un Presidente con expectativa de estar tres períodos
constitucionales en ejercicio del cargo, el papel de la oposición en un
escenario que permita el ejercicio del poder presidencial por 12 años
consecutivos, entre otras permiten arribar a la conclusión planteada.
Los argumentos antes mencionados y la
jurisprudencia existente al respecto apoyan la conclusión que en este caso se
trata de una modificación sustancial a la pregunta apoyada por el cinco por
ciento de los ciudadanos -5%- inscritos en el censo electoral y presentada para
su trámite al Congreso de
Ahora bien, distintas razones se han
esgrimido para tratar de justificar la variación del texto que recibió el apoyo
ciudadano. Así, tanto el Ministerio Público como algunos intervinientes han
sostenido que los cambios introducidos simplemente recogieron la voluntad
popular, la cual siempre se dirigió a apoyar la reelección presidencial
inmediata. Empero esta Corporación no puede acoger esta postura pues se apoya
en un criterio cuestionable desde el punto de vista de la hermenéutica
jurídica, cual es interpretar la voluntad de los ciudadanos a partir de una
fuente distinta del texto por ellos respaldado o incluso en abierta contraposición
a éste.
En efecto, en este caso no se trata de un
texto normativo susceptible de diversas interpretaciones debido a su ambigüedad
semántica o gramatical, razón por la cual el intérprete decide indagar en la
voluntad del legislador para fijar su significado. El evento bajo estudio es
completamente diverso, pues un texto claro que no daba lugar a discusiones
interpretativas, fue alterado sustancialmente, so pretexto de consultar la
verdadera voluntad de los ciudadanos que apoyaron la iniciativa normativa, se
trata de una extrapolación del criterio psicológico o histórico con una
finalidad totalmente diversa a sus usos habituales en la teoría de la
interpretación, que por lo tanto resulta altamente cuestionable como
justificación de la modificación introducida al texto originalmente presentado
al Congreso. A lo anterior se añade la imposibilidad de develar cuál era la
intención de los ciudadanos que suscribieron la iniciativa sometida al
Congreso, precisamente por el carácter heterogéneo y plural del pueblo
colombiano, que imposibilita condensar en una sola voluntad los más de cinco
millones de apoyos recibidos por esta.
“En la nueva redacción, según la cual podrá aspirar a
otro período presidencial quien haya sido elegido a
La nueva redacción tiene efectos mucho
más amplios y profundos que la simple aplicación en el tiempo de la eventual reforma
a
Por otra parte, esta defensa de la
modificación introducida al texto que recibió los apoyos ciudadanos en el
sentido de afirmar que se trata de una mera precisión temporal de su aplicación
parece partir del supuesto que la reforma constitucional tiene un destinatario
específico, esto es, el actual Presidente
de
Una vez constatado que el texto original
de la iniciativa normativa que recibió los respaldos ciudadanos fue modificado
sustancialmente durante el trámite legislativo, resta por establecer las
consecuencias que se derivan de esta modificación.
Como se expresó al hacer referencia al
procedimiento legislativo, cuando se trata de una ley de iniciativa popular la
facultad de enmienda del Congreso, que es expresión de los principios de
representación democrática, decisión mayoritaria, pluralismo político y
publicidad, debe compaginarse con el principio de democracia participativa y
con un derecho fundamental, pues los ciudadanos al tomar parte en la
presentación de un proyecto de ley de su iniciativa ejercen su derecho de
participación democrática –numeral 2º artículo 40 de
Al tener en cuenta el principio de
democracia participativa y el derecho fundamental de participación en el
ejercicio del poder político debe concluirse que la facultad para proponer
enmiendas por parte de los congresistas se encuentra disminuida en comparación
con las ocasiones en que no es un proyecto de origen ciudadano el que se
debate.
En efecto, la regla general es que el
Congreso, en ejercicio de su calidad de representante del soberano y como
órgano que adopta sus decisiones con base en el principio democrático, puede
introducir las enmiendas que considere necesarias a un proyecto de ley, incluso
si éstas lo modifican sustancialmente pues afectan sus principios, espíritu o
proponen un texto alternativo al presentado –art. 161y 179 RC-.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el
análisis debe incluir todos los elementos constitucionales involucrados, en
cuanto están en juego principios constitucionales y derechos fundamentales
recogidos en
Así, la respuesta al problema jurídico
planteado no puede ignorar: (i) que el artículo 378 de
Por estas razones
La legitimidad democrática y la
aplicación del principio democrático en el procedimiento interno de toma de
decisiones no son suficientes para defender la potestad del Congreso para
modificar sustancialmente el proyecto de ley, pues, como se explicó en su
momento y ahora se reitera, en la práctica dicha facultad sería equivalente a
reconocerle un poder de iniciativa ya que las enmiendas por regla general deben
entenderse como algo accesorio del objeto a modificar y
Esta conclusión resulta reforzada por la imposibilidad
fáctica y jurídica en que se encuentran los ciudadanos para manifestar su visto
bueno respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso. En efecto,
no existe una posibilidad de ratificación o acuerdo con la modificación al
estilo “coadyuvancia” gubernamental, como la reconocida por el parágrafo del
artículo 142 RC en los casos en que se presenten proyectos que desconozcan la
iniciativa exclusiva del Gobierno en ciertas materias; tampoco podría asumirse
que el parecer de los ciudadanos lo expresa el Comité de Promotores, pues éste
no es el titular de la iniciativa y no podría asumirse que tiene un poder de
representación, máxime para un asunto tan delicado como el cambio sustancial
del proyecto respaldado por el 5% del censo electoral vigente; finalmente, los
ciudadanos no están presentes durante el desarrollo del procedimiento
legislativo, como sí lo está el Gobierno, el cual tiene gran capacidad de
actuación a lo largo del trámite del proyecto, como ha sido demostrado en las
dos ocasiones en que se ha aprobado una ley que convoca a referendo
constitucional.
Las consideraciones anteriormente
expuestas permiten concluir lo siguiente:
i.
El
texto que recibió el apoyo de más del 5% de los ciudadanos que integran el
censo electoral vigente preguntaba sobre la reforma a
ii.
El
articulado aprobado por el Congreso de
iii.
Esta
modificación tiene un carácter sustancial, pues el texto plasmado en la ley
contempla un supuesto completamente distinto al que recibió inicialmente el apoyo popular.
iv.
Al
realizar una modificación sustancial el Congreso excedió las limitaciones que
el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto de los
proyectos de ley de iniciativa ciudadana.
De esta forma queda demostrada la
existencia de un vicio de procedimiento por extralimitación del Congreso en la
facultad de enmienda, que desconoce la voluntad popular manifestada en la
iniciativa legislativa ciudadana.
4.4.3.
Los principios de identidad y consecutividad en el trámite de
De acuerdo con lo concluido en el acápite
anterior, cuando se trata de leyes de convocatoria a un referendo
constitucional de iniciativa popular, la posibilidad de introducir
modificaciones por parte del Congreso de
Las particularidades del presente caso
crean un contexto de análisis diferente respecto de los principios de identidad
y consecutividad en el trámite legislativo. La razón de la distinción, como
quedó manifestado al explicar el procedimiento legislativo propio de este tipo
de leyes, radica precisamente en la necesidad de tomar en consideración el
principio de democracia participativa en conjunto con el ejercicio del derecho
de participación política de los ciudadanos, a los que tantas veces ya se ha
hecho alusión.
Se tiene entonces que los
pronunciamientos previos acerca del principio de identidad y consecutividad[457],
incluso la sentencia C-551 de 2003, no
son completamente aplicables en el presente estudio, pues ninguno se ocupaba de
una ley de iniciativa ciudadana sobre el cual el Congreso de
En esta oportunidad los principios de
identidad y consecutividad se manifiestan con la misma naturaleza, aunque con
diferente intensidad, pues debido a las limitaciones del poder de enmienda, al
Congreso le está vedado, en cualquier etapa del trámite legislativo alterar
sustancialmente el texto de la iniciativa legislativa ciudadana. En
consecuencia, la modificación sustancial de la iniciativa normativa ciudadana,
en cualquier etapa del procedimiento legislativo, implica la vulneración del
principio de identidad, y dependiendo de la etapa del trámite legislativo en
que aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la trasgresión del
principio de consecutividad.
En efecto, cuando el proyecto presentado
para el estudio de las cámaras proviene de una iniciativa legislativa vedada
para el Congreso, el principio de identidad adquiere un significado especial,
que se deriva de la interpretación armónica y sistemática de
De los razonamientos anteriormente
expuestos se deduce que en el procedimiento de elaboración de
En primer lugar, como se demostró en el
acápite anterior, el cambio introducido al proyecto fue de tal envergadura, que
su aprobación no respetó el principio de identidad exigido por el artículo
Por otra parte, la exigencia del artículo
157 de
Por esta razón la modificación sustancial
del proyecto no implica simplemente el exceso en las facultades del Congreso
–en contravención del artículo 378 de
Esta última razón, íntimamente ligada a
los argumentos consignados al inicio, es la que completa el análisis, pues deja
ver, además del cambio sustancial del proyecto –principio de identidad-, un
incumplimiento de la exigencia de que el proyecto supere los cuatro debates
–principio de consecutividad-, argumentos, ambos, sumamente cercanos.
Concluye entonces
4.4.4.
La convocatoria a sesiones extraordinarias
Uno de los vicios
recurrentemente alegados por los intervinientes consiste en la forma en que el
Gobierno convocó a sesiones extraordinarias. La convocatoria a éstas, de
acuerdo con el artículo 138 de
Alegan algunos intervinientes
que, debido a que las sesiones extraordinarias se citaron mientras estaba el
Congreso en funcionamiento ordinario y no en receso, como, a su juicio, ordena
el artículo 85 de
Estiman que el incumplimiento
del mandato reglamentario, y por esta vía del precepto constitucional, implica
la falta de validez de la sesión así citada y, por tanto, su carencia absoluta
de efectos, de acuerdo con el artículo 149 CP. El efecto inmediato sería la
nulidad de la votación llevada a cabo en dicha sesión, lo que a su vez tendría
como consecuencia que lo realizado por el Senado careciera también de valor
jurídico alguno, por cuanto esta Cámara sólo podría actuar una vez hubiese sido
aprobado el proyecto de ley por la plenaria de
Adicionalmente, argumentaron
que el Decreto mediante el cual se convocó a sesiones extraordinarias fue
entregado a
Finalmente, consideran que se
incumplió el requisito de publicidad respecto de los ciudadanos, quienes no
tuvieron oportunidad de enterarse acerca de la reunión de
Los intervinientes
que defienden la constitucionalidad del trámite de referendo argumentan que el
requisito de publicidad se cumplió, por cuanto se trata de un acto
administrativo de carácter particular, ya que su destinatario, lejos de ser el
público en general, fue el Congreso de
Corresponde por lo
tanto a
4.4.4.1. La
convocatoria a sesiones extraordinarias
Respecto de las
sesiones extraordinarias del Congreso de
“También
se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del
Gobierno y durante el tiempo que éste señale.”
El Reglamento del
Congreso sobre el particular establece en su artículo 85:
“Son
sesiones extraordinarias las que son convocadas por el Presidente de
La lectura de las
dos disposiciones permite extraer los contenidos normativos que de ellas se
desprenden:
i.
El Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en
momentos que estén fuera del calendario legislativo ordinario.
ii.
Para la reunión válida en sesiones extraordinarias
debe mediar convocatoria del Gobierno.
iii.
El Congreso podrá sesionar de forma extraordinaria
únicamente durante el tiempo que determine el Gobierno.
iv.
Las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo
de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por
el Gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer
en cualquier tiempo.
El punto
conflictivo en la regulación del Reglamento del Congreso radica en determinar
el momento en que las mismas pueden ser convocadas por el Gobierno. Algunos de
los intervinientes sostienen que la convocatoria, al igual que la reunión, sólo
puede hacerse cuando el Congreso se encuentre en receso. Una segunda
interpretación defiende que la exigencia del reglamento se hace respecto del
momento de reunión del Congreso y no del momento en que se expide el decreto
por medio del cual se convocan dichas sesiones.
Una interpretación
literal del artículo 85 del Reglamento del Congreso no resuelve la cuestión
porque la expresión “estando en receso
constitucional el Congreso” es ambigua y puede ser objeto de distintas
comprensiones. Por un lado puede ser entendida en el sentido que la
convocatoria debe hacerse una vez el Congreso entre en receso, pero también
admite la comprensión que las sesiones extraordinarias tienen lugar a partir
del momento en que el Congreso entre en receso.
Siendo este el escenario
de análisis,
Estos y no otros
son los requisitos que ha entendido exigibles la jurisprudencia de
“Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio,
no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio,
sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el
Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede
ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale
en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa
disposición del artículo 138 de
“Es lógico que el llamado del Gobierno al Congreso en
estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que
inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no así uno sobre reforma
constitucional, por mandato perentorio del artículo 375 de
Como puede verse la exigencia de
realizarse por fuera del tiempo de sesiones extraordinarias no se predica del
momento en que se convocan, sino del
momento para el cual se convocan,
dando mejores y mayores posibilidades de planeación de la agenda legislativa
por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su realización con los
miembros del Congreso, pues éstos se encontrarán en desarrollo de su labor
legislativa.
Siendo ésta la interpretación que acoge
4.4.4.2. La publicación del Decreto 4742 de 2008
Exclusivamente con efectos respecto del
análisis constitucional que ahora se realiza y sin la intención de desplazar la
competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, corresponde a
esta Corporación determinar si con ocasión de la publicación del Decreto 4742
de 2008 se incurrió en un vicio que invalida el trámite legislativo, al margen
de la discusión sobre si se trata de un acto administrativo de carácter general
o particular y los efectos que para su validez tiene la forma en que fue
publicado, asuntos que no son de incumbencia del juez constitucional.
Como un elemento preliminar debe aclarar
En primer lugar, para
A juicio de
“Así, al margen de cualquier discusión sobre la
naturaleza del acto - es decir si es de carácter general o particular - y de su
legalidad, dado que tal análisis compete primordialmente a la jurisdicción
contencioso administrativa, lo cierto es que el decreto de delegación de
funciones en el Ministro Delegatario, es un decreto expedido por el Presidente
de
Se tiene entonces que la publicidad del
Decreto 4742 de 2008 se rige por el artículo 119 de
“Articulo 119. Publicación en el Diario Oficial. A
partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán
publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de
reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos
de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los
decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los
demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los
órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las
distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional
que integran la estructura del Estado.”
Además de su contenido, ya de por sí
claro, resulta interesante mencionar que en la sentencia C-802 de 2006 se
manifestó que esta disposición fue proferida “con el doble propósito de (a)
unificar los medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las
diferentes entidades del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un
medio idóneo para cumplir con el principio de publicidad, salvo excepciones de
ley[460];
y (b) fijar una regla común frente a
la publicidad de tales actos administrativos de carácter nacional, habida
cuenta de que regímenes legales anteriores habían utilizado diferentes
criterios para determinar los alcances de dicha publicidad.”
Precisamente, el literal b) del aparte
trascrito enfatiza un aspecto esencial en la regulación prevista por el
artículo 119 de
Parágrafo. Únicamente con la publicación que de los
actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se
cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y
oponibilidad.
De conformidad con la anterior
disposición la vigencia y oponibilidad de los actos administrativos enunciados
en el artículo 119 en comento está supeditada a la publicidad, mediante la
publicación en el Diario Oficial. Mientras esta formalidad no sea satisfecha
dichos actos no producen efectos jurídicos, pues no están en vigor y no obligan
a sus destinatarios.
Al respecto cabe anotar que
Al concluir sobre la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, la sentencia C-957 de 1999 determinó:
“En el caso de los actos
contenidos en el artículo 8º de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por
el artículo 119 de la ley 489 de 1998, es preciso señalar que por la naturaleza
de los actos y normas allí enunciadas, como lo son los actos legislativos, las
leyes y los actos administrativos del orden nacional o territorial, por ser
generales, impersonales y abstractos, e involucrar el interés general, el
legislador es exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su
vigencia. Y dada la trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar
la vigencia y oponibilidad del acto a la publicación del mismo en el diario o
boletín oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual
como ya se anotó, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la
ley ni del acto administrativo. Lo cual, en criterio de
Por lo expuesto
Siendo esta la regulación establecida por
el ordenamiento jurídico debe
De las pruebas allegadas al proceso
Sobre la publicación en el Diario
Oficial,
El contexto fáctico que debe analizar
La comparación de los hechos con la
normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de
Para
4.4.5.
Los efectos de las reuniones de las cámaras legislativas convocadas de forma
contraria a
La consecuencia para los casos en que el
órgano legislativo o alguna de sus cámaras se reúnen sin que se hayan cumplido
los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables la consagra la
propia Constitución en el artículo 149, que al respecto estableció:
Toda reunión de miembros del
Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama
Legislativa del Poder Público, se efectúa fuera de las condiciones
constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá
dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán
sancionados conforme a las leyes.
Como se manifestó en el numeral anterior,
al no haber sido publicado el Decreto 4742 de 2008 el día 16 de diciembre de
2008, debe entenderse que la convocatoria no se llevó a cabo por los mecanismos
fijados por el ordenamiento jurídico. La consecuencia prevista por
Un argumento en contra de esta posición
puede ser que la misma resulta eminentemente formalista, ya que le asigna mayor
peso al hecho de la no publicación en el Diario Oficial del Decreto 4742 de
2008 con antelación a la realización de la sesión, y minusvalora el que la
sesión se hubiere llevado a cabo con pleno conocimiento por parte de los
miembros de
Sin embargo, no puede
La publicidad es una característica que
resulta esencial a las actividades del Congreso, más aun cuando actúa como
órgano legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos
representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a ésta[465].
Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboración de la ley
constituye el fundamento para la publicidad en la creación normativa dentro del
sistema democrático y en ella radica la diferencia que existe con las normas
elaboradas por la administración, cuyo procedimiento de creación es
completamente alejado de los postulados de apertura e inclusión que el
procedimiento legislativo incorpora. Esto hace que la legitimidad de una norma
creada por medio de un procedimiento democrático sea superior a aquellas que
siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razón por la que la
jerarquía de la ley es superior a la de los actos administrativos.
Lo expuesto hasta el momento reafirma la
conclusión que la publicidad es un elemento esencial dentro de la actividad de
creación legislativa y que su incumplimiento afecta de forma sustancial el producto
del procedimiento legislativo.
Por esta razón, no es razonable sostener
que la falta de publicación del Decreto 4742 de 2008 en el Diario Oficial, con
anterioridad a la realización de la sesión extraordinaria que éste convocó, sea
una irregularidad menor o que la misma se haya subsanado con la lectura del
texto del decreto en la plenaria de
El incumplimiento de dichos postulados no
puede obviarse por parte del juez en sede de examen constitucional pues el
mismo busca proteger un valor esencial del procedimiento legislativo que
interesa no sólo a los miembros del
Congreso, sino, y sobre todo, a la sociedad en general. Avalar el
incumplimiento de esta exigencia sería desconocer una de las características
esenciales del procedimiento legislativo en un Estado democrático.
Adicionalmente, una solución que
reconociera efectos a una sesión convocada con pleno desconocimiento de los
requisitos legales supone no sólo pretermitir la regulación prevista en
Por las razones expuestas,
4.4.6.
El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical
Algunas intervenciones han señalado como
vicio del trámite legislativo el hecho que cinco representantes de Cambio
Radical que habían sido suspendidos en el ejercicio de su derecho al voto en
Comisiones y Plenarias de
La cronología de los hechos inicia el 26
de agosto de 2009 cuando cinco representantes del Partido Cambio Radical
rechazaron varios impedimentos presentados por representantes a la cámara para
votar el informe de conciliación, en abierta desatención del acuerdo alcanzado
en la bancada. A raíz de estos hechos el
Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical tomó la decisión de
suspender el derecho a voto de los representantes al interior del Congreso, la
cual fue radicada el 1 de septiembre en
Entre tanto los mismos cinco representantes fueron
aceptados por el Partido de
De esta manera la sanción impuesta a los citados
representantes fue notificada a
Algunas de las intervenciones ciudadanas señalaron que
los representantes sancionados por el Partido Cambio Radical no tenían la
posibilidad de ejercer su derecho al voto, por cuanto éste había sido
suspendido por el Consejo de Control Ético en virtud del procedimiento previsto
en sus estatutos para sancionar los casos de desacato de la disciplina de
bancada. Se argumenta que si bien la sanción fue impuesta y notificada luego de
que algunos de ellos habían renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido
de Unidad Social Nacional – Partido de
Aclara
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o.
Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 134, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorízase,
por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de elección popular,
o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del
presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los
avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.
De acuerdo con la norma constitucional el cambio de
partido por parte de, entre otros, los miembros del Congreso fue algo permitido
dentro de los tiempos previstos en la norma.
Con base en lo hasta ahora expuesto y aclarado, debe
4.4.6.1. Régimen de las
Bancadas Políticas
El principio rector del régimen de bancadas al
interior de los cuerpos colegiados de elección popular fue incentivar el
funcionamiento disciplinado de los mismos, reduciendo las posibilidades de que
miembros de un mismo partido o movimiento político con escaño en ellos
sostengan posiciones diversas o, incluso, contradictorias respecto de un mismo
tema. El hecho que su formación resulte
obligatoria y de que sea una estricta disciplina la que guía su funcionamiento
vislumbra una fuerte apuesta por superar la organización del parlamento al
estilo decimonónico, en la cual las figuras individuales opacaban cualquier
intento de defensa grupal de intereses políticos y deja ver una clara intención
del constituyente por relevar al parlamentario individual del papel
protagonista en las actividades de la cámara. En este sentido
“Tal
situación, de hecho comporta una reducción cada vez mayor de las competencias
individuales de los miembros de las corporaciones públicas, y hace del interior
de cada grupo o bancada el escenario propicio para que los miembros de las
corporaciones públicas hagan conocer sus propios puntos de vista e incidan en
el sentido de las decisiones que habrán luego de adoptarse por éstas, de
conformidad y en nombre del partido o movimiento político o ciudadano al que
pertenecen.”[468]
Por esta razón el artículo 108 de
Y, valga anotar, que en cuanto el deber de actuar en
bancada se deriva de la pertenencia a una misma lista, éste se mantiene no
obstante las vicisitudes que puedan afectar
a la formación política principal. Eventos como pérdida de personería jurídica
e, incluso, la reducción de sus miembros a sólo uno no afectarán la existencia
de la bancada, pues aunque políticamente la bancada es la manifestación de
éstas instituciones al interior del Congreso, desde el punto de vista jurídico
resulta esencial recordar que la bancada está integrada por Congresistas que,
en cuanto tales, son servidores públicos que se encuentran sujetos a
obligaciones y titularidad de derechos[469].
La regla de funcionamiento de la bancada será que la
misma sostenga un único parecer respecto de los temas que se debatan y que se
voten al interior de los cuerpos colegiados de elección popular; la única[470]
excepción a esta regla general es la objeción de conciencia que, en ejercicio
de derecho fundamental de libertad de conciencia, pueden sostener los miembros
de la bancada que quieran separarse de las decisiones tomadas en su seno.
Para dar un sentido al régimen de bancada que sea
acorde con el principio democrático que inspira el funcionamiento del Congreso,
el propio artículo 108 de
En cuanto es la unidad de criterio lo que constituye
la esencia de la decisión en bancada, los congresistas deben ser respetuosos de
los acuerdos adoptados en su seno y, en consecuencia, respaldarlas tanto en el
transcurso de los debates, como al momento de manifestar su apoyo en las
votaciones.
Ahora bien, el funcionamiento en bancadas del Congreso
no excluye los acuerdos o negociaciones entre los partidos y movimientos
políticos con representación al interior del órgano legislativo, propios de un
mandato representativo, lo que está prohibido es que tales acuerdos se alcancen
de manera individual por cada uno de los congresistas.
Para que la actuación en bancadas tenga verdaderas
posibilidades de ser aplicada y logre implantarse como un elemento natural
dentro de la cultura de actuación al interior de los cuerpos colegiados de
elección popular, ésta tuvo que ser instituida por el constituyente y
posteriormente desarrollada por normas infra
constitucionales, como la ley –actualmente
Con el objetivo de dar fortaleza a las bancadas en el
camino por que sus miembros acaten la disciplina propia de su funcionamiento,
la disposición constitucional estableció un régimen disciplinario que permite a
los partidos y movimientos políticos sancionar a los miembros de su bancada en
los casos en que no se actúe de conformidad con lo acordado por ésta,
permitiendo que se impongan aquellas medidas previstas en los estatuto del
partido, las que, no obstante ser impuestas por el partido, pueden afectar el
ejercicio de las funciones que como congresista
ejerza el miembro de la bancada[471].
El artículo 108 de
Los estatutos internos de los partidos y movimientos
políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se
aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de
sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se
fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del
derecho al voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del
período para el cual fue elegido
–subrayado ausente en texto original-.
Inciso que es desarrollado por el Art. 4º de
Así mismo, [los estatutos] determinarán lo atinente a
su régimen disciplinario interno. Podrán establecer sanciones por la
inobservancia de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta la
expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho al voto del miembro de la
respectiva corporación pública, observando el debido proceso.
El régimen disciplinario en el ordenamiento colombiano
presenta una particularidad en comparación con las sanciones que suelen prever
las regulaciones de otros Estados respecto de los grupos políticos, bancadas
políticas o grupos parlamentarios. Dicha especialidad consiste en que las
consecuencias de las sanciones impuestas pueden extrapolar la órbita de miembro
del partido y afectar su condición de servidor público, es decir, en cuanto
miembro de la corporación pública. En efecto, la posibilidad de suspensión del
voto afecta el ejercicio de funciones públicas que, valga la redundancia, le
corresponde desarrollar en cuanto miembro de una corporación pública.
Estos son los elementos más resaltables del régimen de
bancadas políticas creado por el Acto Legislativo 01 de 2003 que reformó, entre
otros, el artículo 108 de
Una vez descrito los elementos esenciales que
caracterizan el régimen de bancadas constitucionalmente establecido se
analizará la conducta desplegada por los cinco congresistas que inicialmente
pertenecían a la bancada del Partido Cambio Radical y que posteriormente se
trasladaron al Partido de
4.4.6.2.
Examen de la conducta desplegada por los cinco representantes pertenecientes a
la bancada del Partido Cambio Radical
Como previamente se consignó, el
veintiséis (26) de agosto de 2009 cinco congresistas integrantes de la bancada
del Partido Cambio Radical participaron
en la votación que se llevó a cabo en la plenaria de
Entre tanto, los mismos cinco representantes de Cambio
Radical fueron aceptados por el Partido de
No entrará esta Corporación a
pronunciarse sobre la vigencia y la validez de la sanción impuesta por
La conducta desplegada por los
congresistas con posterioridad a la votación que tuvo lugar el veintiséis (26)
de agosto de 2009 permite llegar a esta conclusión. En efecto, el veintiocho
(28) de agosto de 2009 el Consejo de Control Ético del Partido Cambio Radical
citó, para esa misma fecha, a los mencionados representantes con el fin de
escuchar sus versiones sobre lo sucedido, pero éstos no comparecieron[474]. Así
mismo, fueron convocados a una audiencia el treinta y uno (31) de agosto de
2009[475] a la
que tampoco asistieron[476]. Ese
mismo día, la vocera del partido en
Para eludir el ejercicio del poder
disciplinario del Partido Cambio
Radical Ángel Custodio Cabrera[479] y
José Ignacio Bermúdez[480] presentaron su renuncia al partido el 28 de
agosto de 2009. Lo mismo hicieron Felipe
Fabián Orozco[481] y
Luis Felipe Barrios[482] el 30
de agosto de 2009 y finalmente María Violeta Niño Morales[483]
el 31 de agosto de 2009[484].
De los hechos anteriormente consignados
se desprende que los representantes en cuestión: (i) desconocieron la
disciplina de bancada y votaron los impedimentos en contra de las directrices
señaladas por ésta; (ii) en lugar de ejercer el derecho de defensa ante el
Comité de Ética del Partido Cambio Radical prefirieron acudir al expediente de
cambiarse al Partido de
Analizada en su conjunto la anterior
actuación queda evidenciada claramente la trasgresión del artículo 108
constitucional, supuestamente amparada por la permisión temporalmente
establecida en el Acto legislativo 01 de 2009 de cambiar de partido. No
obstante, en este caso, el transfuguismo fue un cambio consciente y deliberado
de partido con fines claramente coyunturales, específicamente para conformar
las mayorías en una votación particular durante el trámite de
Adicionalmente, el cambio de partido
también fue contrario a la finalidad perseguida por el parágrafo transitorio
del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2009, el cual estableció esta
posibilidad con miras a las elecciones que tendrían lugar en el año 2010 y no
para propiciar la formación de mayorías coyunturales durante el debate y
aprobación de una ley convocatoria a un referendo para modificar
Una vez establecido que la actuación de
los congresistas supuso una clara trasgresión del artículo 108 constitucional y
del parágrafo transitorio del artículo primero del Acto legislativo 01 de 2009,
queda por establecer sus efectos sobre la constitucionalidad de
Como antes se dijo, esta Corporación no se
pronunciará sobre la vigencia y la validez de la sanción impuesta por el Comité
de Ética del Partido Cambio Radical, en virtud de la cual los cinco
representantes perdieron el derecho al voto durante el resto del período
constitucional para el cual habían sido elegidos. Empero, al margen de esta
cuestión, no pueden considerarse legítimas conductas que implican un evidente
desconocimiento de preceptos constitucionales durante el trámite legislativo,
máxime si se tiene en cuenta la gravedad de las circunstancias presentes en
este caso concreto, en el cual algunos congresistas deliberadamente desafiaron
la disciplina de bancada y votaron en contra las directrices impartidas con el
propósito de conformar una mayoría coyuntural, pues si no se derivan consecuencias
de los hechos protagonizados por los congresistas se vaciaría de contenido el
conjunto de disposiciones constitucionales y legales que regulan el régimen de
bancadas, las cuales persiguen precisamente fortalecer la disciplina
partidista.
Considera por lo tanto esta Corporación
que
Este hecho no genera automáticamente un
vicio procedimental, pues la anulación de los votos de determinados
congresistas no necesariamente afecta la voluntad de toda la cámara legislativa
a la que pertenecen. En estos casos la doctrina ha sostenido que debe aplicarse
la llamada ‘prueba de la resistencia’[485],
que, para
Por lo tanto, los votos emitidos el día
primero (01) de septiembre de 2009, durante el trámite de
Comprueba
Como consta en el Acta 201, publicada en
Sin embargo, dentro del total de los
votos a favor están los de los representantes cuyo derecho al voto se encontraba
suspendido, razón por la cual deben ser restados del total obtenido. Esta
operación arroja como resultado que el informe de conciliación fue respaldado
por un total de 80 representantes y, por consiguiente, no se alcanzó la mayoría
mínima que
Por esta razón, y como se expresó en la
sentencia C-816 de 2004,
4.4.7. Examen del trámite de los impedimentos en la
comisión de conciliación
De acuerdo por lo expresado
por algunos intervinientes, previo al trámite del proyecto que dio origen a
Alegan los intervinientes que
algunos de estos Representantes, respecto de los cuales se adelantaba la
investigación preliminar, actuaron como miembros de
De lo estudiado se
concluye que las intervenciones ciudadanas plantean dos cargos:
i.
El primero relacionado con la ocurrencia de un vicio
en razón a que algunos miembros de la comisión de conciliación no declararon la
existencia de un impedimento en el momento en que la comisión votó el informe.
ii.
El segundo, consiste en que la forma en que se votaron
los impedimentos desconoce
Pasará
4.4.7.1.
Efectos de la no
declaratoria de impedimento por parte de los miembros del Congreso
Para resolver los
cargos antes formulados se debe indagar en las consecuencias que se presentan
cuando un impedimento no es declarado por quien está incurso en él y, con
posterioridad, se concluye sobre la existencia del mismo. Este interrogante
admite dos respuestas distintas.
La primera, se
presenta cuando el congresista es recusado ante la comisión de ética de la
respectiva cámara legislativa. De acuerdo con el artículo 294 RC la recusación
la podrá hacer cualquier persona que tenga conocimiento de una causal de
impedimento por parte de un congresista; una vez se presenta la recusación se
dará traslado a la comisión de ética y estatuto del congresista de la
respectiva corporación, la cual dispondrá de tres días hábiles para presentar
sus conclusiones, que deberán estar contenidas en una resolución motivada. Es
el artículo 295 el que determina que los efectos de la decisión de
La segunda, tiene lugar cuando el congresista no se
declara impedido y tampoco se formuló una recusación en su contra, pero, en
todo caso, incurrió en una actuación constitutiva de conflicto de intereses. En
este evento el miembro de Congreso puede ser sometido a un proceso de pérdida
de investidura, a iniciativa de
“En los casos de violación a
los regímenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e
inhabilidades de los congresistas,
No son otras las
consecuencias que se pueden derivar del ordenamiento jurídico en el evento en
que un miembro del Congreso no declara un impedimento. En estos casos será la
autoridad competente para conocer del conflicto de intereses, ya sea a nivel
del Congreso de
Contrario sensu, y en respeto del principio
democrático,
En concordancia con
lo antes expresado, la jurisprudencia constitucional ha manifestado al respecto
“No puede
Este parecer es plenamente
acorde al ordenamiento jurídico constitucional que entiende el conflicto de
intereses como un asunto personal del congresista que, en cuanto tal, lo afecta
en dicha órbita, pero que no repercute en la validez del voto emitido. Distinto
es el caso que se presenta en aquellas ocasiones en que el conflicto se
manifiesta como impedimento y para su resolución se llevan a cabo actuaciones
dentro del procedimiento legislativo, situación en la cual
De esta forma, para
4.4.7.2.
Examen sobre la forma de
votación de los impedimentos en la plenaria de
Respecto del cargo relacionado
con la forma como votaron los impedimentos, es necesario citar la decisión
C-1040 de 2005, la cual se refirió, de forma detallada, al tema y condensó su ratio en el siguiente aparte:
“Así las cosas, los argumentos
expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo
ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale
directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias,
así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que
fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la
decisión de otros impedimentos. La razón para que ello ocurra se encuentra en
que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se
resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que
correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una
decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de
los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.
“Si la buena fe gobierna los
impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaración del
congresista como su actuación previa a la aceptación, se realiza con
honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no sólo la
comunicación dirigida al Presidente es transparente, sino también su
participación en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Máxime, cuando
cada impedimento corresponde a una situación personalísima del congresista
referente a situaciones morales o económicas que lo inhiben para participar en
su decisión; lo que implica que la intensidad de la afectación en la voluntad
del legislador es diferente. A manera de ejemplo, es totalmente distinto un
impedimento por tener familiares con acciones en sociedades portuarias que
manifestar un conflicto de intereses porque un hermano fue nombrado desde el
gobierno anterior como representante del Presidente ante una Cámara de
Comercio. De igual manera, el principio de celeridad de la función pública es
lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios en quienes se
presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la decisión de los
impedimentos de sus colegas. Esta razón se observa en el procedimiento
legislativo, aplicando lo previsto en el artículo 2.1 de
Como argumento complementario debe resaltarse los
inconvenientes prácticos que se derivarían de una interpretación diferente
acerca de las posibilidades que tienen los congresistas que se han declarado
impedidos para votar en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Al
respecto expresó la mencionada decisión C-1040 de 2005:
“La tesis de la pérdida de la
capacidad o competencia de los congresistas para resolver los otros
impedimentos, conduce al absurdo que cuando la mayoría de los miembros de una
Comisión o Cámara declaran su impedimento, se afectaría no sólo el quórum sino
que se paralizaría la actividad legislativa por la falta de congresistas para
resolver los impedimentos comunes. Ya el Consejo de Estado ha reseñado que las causales que conducen a la
disolución del quórum son taxativas, y dentro de las mismas, no se encuentra
referenciada la proposición de impedimentos. Por otra parte, esa misma
Corporación fue clara en establecer que los miembros que siguen en la lista
electoral solamente pueden ser convocados cuando strictu sensu existe
una falta temporal o absoluta (C.P. art. 261), la cual en materia de
impedimento solamente puede ocurrir (sobre la hipótesis de la fuerza mayor)
cuando el impedimento es aceptado, antes solo existe una manifestación
que no produce otro efecto que suspender el trámite del proyecto de ley o de
acto legislativo mientras se define su procedencia.”
De lo expuesto se concluye que la validez
de
4.4.8.
Examen de la eventual
desviación de poder en que incurrieron algunos congresistas durante el trámite
aprobatorio de
De acuerdo con algunas
intervenciones el Gobierno Nacional ofreció beneficios de diversa índole a
cambio del apoyo al proyecto de convocatoria al referendo. Al respecto afirman
que son de público conocimiento los casos de congresistas que modificaron el
sentido de su voto a cambio de inversiones públicas o cupos laborales en
entidades gubernamentales.
Para justificar este aserto
mencionan como elementos probatorios la denuncia que presentó el ciudadano
Rafael Pardo ante
Manifiestan que consideradas
individualmente, es posible que estas situaciones no constituyan evidencia suficiente
para declarar la inconstitucionalidad de
Para
En primer lugar,
debe resaltarse que los hechos denunciados no constituyen en sí mismos parte
del procedimiento legislativo, es decir, no se cuentan dentro del conjunto de
actuaciones que deben surtirse para aprobar un proyecto de ley, de manera que
la competencia directa para conocer las posibles consecuencias jurídicas que
se deriven de su ocurrencia corresponde a otro órgano judicial, como puede ser
No significa lo
anterior que se descarte desde todo punto de vista la existencia de
consecuencias constitucionales para hechos como los ahora denunciados, que
pueden afectar la formación de la voluntad de miembros del órgano legislativo,
sin embargo, en estos casos, debe haber plena prueba de los mismos. Se precisa
que sólo cuándo se pruebe como un hecho completamente cierto y definitivo la
voluntad viciada de uno o varios congresistas podrá
En otras palabras,
cuando la ocurrencia de un hecho que vicia la voluntad de uno o más
congresistas involucrados haya sido plenamente probado, sin que haga falta la
determinación de algún elemento por parte de
En este sentido, es
posible que el ejemplo de prueba menos problemático sea el de la sentencia
penal condenatoria de uno o varios congresistas por un acto de cohecho
relacionado con su participación en el procedimiento legislativo. En este caso
la valoración que realiza
Los riesgos de
sostener una posición diferente son evidentes, pues obligaría a
Un estudio de las
motivaciones de los congresistas para votar un determinado proyecto de ley
podría introducir dentro del ámbito del control abstracto de constitucionalidad
asuntos como la influencia que grupos de presión, intereses económicos o la
sensibilidad personal del congresista, entre otros, tienen en el sentido del
voto; lo cual, claramente, excede de la órbita del examen que debe realizar
esta Corporación.
Los anteriores
argumentos no deben conducir a la errónea conclusión que en el juicio de
constitucionalidad se presenta el fenómeno de la prejudicialidad respecto de
eventuales actuaciones judiciales, administrativas, disciplinarias, fiscales o
de cualquier índole que de manera concomitante se estén adelantando contra
miembros del Congreso, por hechos acaecidos en desarrollo del procedimiento
legislativo, cuando
En el caso concreto los intervinientes pretenden que
se declare la ocurrencia de un vicio en el procedimiento legislativo por la
presunta desviación de poder en que habrían incurrido algunos congresistas al
momento de votar el proyecto de ley. Presentan como elementos probatorios: (i)
la denuncia
que presentó el ciudadano Rafael Pardo ante
A juicio de esta Corporación
los medios probatorios antes enunciados no permiten determinar con plena
certeza la ocurrencia de la presunta desviación del poder y, de conformidad con
lo expuesto a lo largo de este acápite, son insuficientes para establecer la
ocurrencia del eventual vicio y las consecuencias que de éste se derivarían en
cuanto a la validez del trámite legislativo adelantado, razón por la cual
4.4.9.
Examen sobre el posible vicio derivado del rompimiento de la “cadena de
anuncios”
Observa
“En
la sesión de
Se presentaron los impedimentos de los senadores
Roberto Gerléin, José David Name y Martha Lucía Ramírez pero su votación fue
aplazada hasta tanto se constituya quórum decisorio[490].
Enseguida se expusieron las ponencias de los senadores
Héctor Helí Rojas Jiménez[491],
Gustavo Petro[492] y
Eduardo Enríquez Maya[493].
Luego
se hicieron los anuncios de los proyectos que se discutirían en la próxima
sesión, pero no se hizo mención de este proyecto[494].
“33.- Según consta en el acta 50 de 2009,
correspondiente a la sesión plenaria del Senado del doce (12) de mayo de 2009,
publicada en
“por
instrucciones de
Si
señor Presidente para debatir y votar los proyectos.
Proyectos
en Segundo Debate
• Proyecto
de ley número 242 de 2008 Senado, 138 de 2008 Cámara (…)
Siendo
las 12:00 a.m.,
Debe
Con este fin se recordará la jurisprudencia existente
sobre el anuncio previo a las votaciones y la llamada “cadena de anuncios” y,
finalmente, resolverá el caso concreto.
El anuncio previo fue introducido por el Acto
Legislativo 01 de 2003, con el fin de reforzar el principio de publicidad y,
por consiguiente, brindar mayores garantías a todos los actores que participan
dentro del procedimiento legislativo, se estableció con carácter preceptivo el
requisito de anunciar en sesión anterior los proyectos que fueran a votarse
tanto en comisiones, como en plenaria de las cámaras legislativas. Al respecto,
el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 que adicionó el artículo 160 de
“Ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realiza la votación.”
La clara intención de la disposición constitucional
fue evitar la realización de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad
de modificación del orden del día, tomaran por sorpresa a las fuerzas políticas
con representación en las cámaras, a los miembros del Gobierno con interés en
los proyectos tramitados por el Congreso y a la sociedad. Con el anuncio se
tendría claridad respecto de cuáles proyectos podrían ser votados en una futura sesión, careciendo de validez la
votación de cualquiera que no hubiese sido incluido en el anuncio previamente
realizado.
Distintas sentencias de
“Ahora bien, lo que sí resulta constitucionalmente
prohibido e implica la existencia de un vicio en el trámite de formación de la
ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia
temporal del aviso, cuando por razones de práctica legislativa, el debate se
aplaza indefinidamente. En estos casos,
Sin embargo, en una lectura
más sustancial que surge de una acertada aplicación del principio de
subsidariedad de las formas, se ha aceptado que la obligación del anuncio se
cumpla con su realización, de forma suficientemente determinada, en la sesión
anterior a aquella en la que la votación tenga lugar. En este sentido, como se
mencionó al describir los principales pasos del procedimiento legislativo, se
determinó en la sentencia C-864 de 2006 que
“Conviene en todo caso señalar
que la citada doctrina constituye la regla general, pues como excepción se ha
admitido que a pesar de la ruptura de
la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de
inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 160 Constitucional,
cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en que se surte la
aprobación del proyecto, el mismo fue específicamente anunciado para ser
sometido a votación en dicha sesión. Al respecto, en sentencia C-576 de 2006[497], se declaró: “La
exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los
proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del
desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el
día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a
En este sentido, la regla que
surge de la lectura de
Como se indicó al inicio de
este aparte, en el trámite de
Como puede observarse la votación del proyecto 242 de
2008 de Senado y 138 de 2008 de
4.5. Conclusiones sobre el
trámite legislativo que siguió
Del anterior análisis de
las irregularidades que se presentaron durante el trámite de
1. Se dio inicio al
trámite de la iniciativa legislativa ciudadana sin que fuera adjuntada la
certificación del Registrador Nacional del Estado Civil prevista en el artículo
27 de
2. Durante el tercer
debate en Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado se modificó de
manera sustancial la iniciativa legislativa ciudadana que había recibió el apoyo de más del 5% de los
ciudadanos que integran el censo electoral vigente. La propuesta que había
recibido el respaldo ciudadano estaba redactada en los siguientes términos: “Quien
haya ejercido
3. La modificación introducida supuso un
cambio sustancial al proyecto que vulneró el principio de identidad y de
consecutividad, porque tuvo lugar una vez transcurridos los debates ante
4. Del análisis de las circunstancias fácticas
relacionadas con la publicación del Decreto 4742 de 2008, mediante el cual se
convocaba a sesiones extraordinarias al Congreso de
5. Cinco representantes del Partido Cambio
Radical desconocieron las directrices de la bancada durante la votación que
tuvo lugar el 26 de agosto de 2009. Con el fin de eludir el ejercicio del ius puniendi de dicha agrupación
política los representantes cambiaron de partido y se inscribieron al Partido
de
5. El examen del texto de
5.1. La
inconstitucionalidad del enunciado del voto en blanco
Como se consignó en el acápite de esta decisión en el
cual se delimitó el alcance de la competencia de esta Corporación para examinar
una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa ciudadana,
En la sentencia C-551 de 2003
Específicamente sobre introducción de la casilla de
voto en blanco se pronunció in extenso
esta Corporación y concluyó que una previsión de esta naturaleza era
inconstitucional por las siguientes razones:
(i)
Porque esta posibilidad no está prevista en
(ii)
Porque el artículo 378 de
(iii)
Porque la admisión del voto en blanco atraería a los
ciudadanos para que participen en el referendo, con el fin de que el umbral de
participación mínima exigido por el artículo 378 superior sea sobrepasado, “en tales condiciones, si se admitiera la
casilla de voto en blanco, los estímulos a los votantes, previstos por
Ahora bien, el
texto de
5.2.
Algunos
intervinientes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de
Para dilucidar
la cuestión planteada, el primer paso, es acudir al texto finalmente aprobado
por el Congreso y sancionado por el Presidente de la república, cuyo tenor es
el siguiente:
LEY 1354 DE
2009
(septiembre 8)
CONGRESO DE
Por medio de la cual se
convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de reforma constitucional.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El inciso 1o
del artículo 197 de
“Quien haya sido elegido a
Aprueba usted el anterior
inciso.
Sí: ( )
No: ( )
Voto en Blanco: ( )
ARTÍCULO 2o. La presente ley regirá a partir de la
fecha de su promulgación.
De la anterior trascripción resulta que
ARTÍCULO 1o. CONVOCATORIA. Convócase al pueblo
colombiano para que, en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de
Un enunciado normativo de contenido similar es el que
echan de menos los intervinientes en la ley objeto de estudio, pues entienden
que este llamado debe quedar plasmado en el texto de la ley, para efectos de
que pueda realizarse la votación prevista durante el trámite de la reforma.
Frente a esta postura podría objetarse que, en todo
caso, el título de
No obstante, cabe recordar que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el título de las leyes no tiene eficacia
normativa directa. Sobre este tópico se sostuvo en la sentencia C-821 de 2006:
Esta
Corte ha considerado, asimismo, que antes que eficacia jurídica directa, el título
de una ley constituye un criterio de interpretación de las disposiciones en
ella contenidas que puede ayudar a determinar cuál es el alcance del
articulado, su finalidad y su ámbito de aplicación. De este modo, ha señalado
que a diferencia de los enunciados normativos de una ley, que contienen
proposiciones jurídicas o reglas de conducta en sentido positivo, el título de
una ley no configura una norma jurídica con eficacia jurídica directa, sin que
lo anterior signifique que el título de una ley no pueda ser objeto de control
constitucional, pues a pesar de carecer de fuerza normativa, éste sirve como
criterio de interpretación de los preceptos contenidos en el cuerpo normativo,
de manera que “un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser
excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de
parte o de toda una ley no conforme con el estatuto superior”[508].
De la anterior cita se desprende que el título de una
ley tiene utilidad interpretativa, es decir, es relevante para establecer el
sentido de las disposiciones contenidas en el cuerpo normativo mediante el uso
del tradicional criterio a rúbrica,
como bien ha señalado esta Corporación[509],
empero no puede ser entendido como una norma de carácter vinculante de la cual
se deriven mandatos, prohibiciones o permisiones, para mencionar sólo algunas
de las tipologías normativas más comunes.
Este análisis inicial lleva a concluir que el título
de
También se podría defender que el decreto
presidencial, contemplado en el artículo 34 de
Una vez establecido que la ley objeto de examen carece
de un enunciado normativo que convoque a un referendo constitucional y que esta
falencia no puede ser suplida dándole eficacia normativa a su encabezado, ni
mediante el decreto presidencial de convocatoria, resta por establecer las
consecuencias que se desprenden de esta falencia.
Podría sostenerse que se trata de una irregularidad,
sin repercusiones en la constitucionalidad de la ley, pues la convocatoria
popular es una mera formalidad que no tiene efectos jurídicos. Esta postura
resulta fácilmente rebatible porque el llamado al pueblo a que participe en un
referendo constitucional es un elemento esencial de la ley, pues, por un lado,
es la justificación misma del mecanismo de participación popular, es decir, no
hay referendo constitucional sin la intervención del pueblo y éste no puede
participar si no es convocado por la ley. Por otra parte, la convocatoria
encierra, a su vez, un mandato dirigido al Gobierno Nacional y a la
organización electoral para que adelanten el conjunto de actuaciones materiales
posteriores al examen de constitucionalidad de la ley, que conducirán
precisamente a la votación del texto normativo sometido a consideración de los
ciudadanos.
De lo anterior se deduce que
Ahora bien, cuando en el examen de constitucionalidad
de una ley
Tampoco se trata de un vicio subsanable en el
procedimiento de formación de la ley, porque éstos hacen referencia al trámite
legislativo y no al contenido de la misma, como sucede en este caso, razón por
la cual resulta improcedente el reenvío al órgano legislativo para que subsane
la laguna normativa. En definitiva, se trata de un vicio material debido a la
ausencia de un contenido específico en el cuerpo normativo objeto de examen,
cuya consecuencia es la declaratoria de inexequibilidad de
5.3. Conclusiones sobre la
constitucionalidad del texto de
6. La
sustitución de
Como
quedó establecido en
La
metodología para adelantar este particular examen, tal como fue precisada en la
sentencia C-l040 de 2005, es la siguiente: "el método del juicio de
sustitución exige que
En esta
oportunidad se adelanta el examen de una ley de convocatoria a un referendo
constitucional, la cual es objeto de un control automático, por tanto
corresponde a
Como
primer elemento para establecer la premisa mayor del juicio de sustitución se
destaca que
Para
identificar cuáles de dichos elementos están en juego es preciso acudir al
tenor literal de la propuesta de reforma constitucional: "Quien haya
sido elegido a
Al igual
que durante el estudio del trámite de la iniciativa normativa y del
procedimiento legislativo, las intervenciones ciudadanas constituyen un importante
referente para identificar las cuestiones relevantes en el estudio de
constitucionalidad de la ley examinada, aunque el análisis que emprenda esta
Corporación no se encuentra limitado a los cargos plasmados por quienes
intervinieron en el proceso, precisamente por las características oficiosas que
reviste el control ejercido sobre esta modalidad de leyes.
En
efecto, la extensión del mandato presidencial suscita controversias en torno a
la afectación del principio de separación de poderes, pues, como alegan
numerosos intervinientes, el sistema de frenos y contrapesos previsto en
Así
mismo, argumentan que resultaría sustituido el principio democrático,
especialmente en lo que hace referencia a la alternación en el ejercicio del
poder, pues un Presidente-candidato cuenta con importantes ventajas sobre los
otros participantes en la contienda electoral, las cuales podría concretar
favorablemente para permanecer en el poder durante doce años, e impedir de esta
manera que otras opciones políticas puedan acceder a la primera magistratura del
país.
Esta
última objeción, a su vez, guarda estrecha relación con la posible vulneración
del principio de igualdad por la situación privilegiada que gozaría el
candidato que se presenta a una segunda reelección frente a los
restantes aspirantes al cargo, especialmente por la ausencia de un marco
normativo que regulara esta situación excepcional, debido a que
Resulta
entonces relevante, según algunos ciudadanos, el precedente sentado en la
sentencia C-1040 de 2005, en la cual textualmente se consignó que: "[p]ara
Adicionalmente,
la redacción del precepto en cuestión, al haber sido modificado durante el
trámite en el Congreso la propuesta que recibió el apoyo popular por la
expresión "[q]uien haya sido elegido", suscita interrogantes
relacionados con la expedición de una ley de caso único, que establecería un
trato privilegiado y excepcional dirigido a favorecer al actual Presidente de
En
conexión con esta cuestión, algunos de los intervinientes sostienen que
En
opinión de los intervinientes,
6.1. El juicio de sustitución
Como se ha
indicado, para verificar si el constituyente derivado sustituyó o no
A la
determinación de la premisa mayor debe seguir un análisis del acto acusado, con
el fin de establecer su alcance jurídico respecto de los elementos definidores
de
El juicio de
sustitución requiere una carga argumentativa muy exigente, pues, como lo ha
sostenido
Según
Además, una vez
efectuado el juicio, el resultado del mismo debe ofrecer condiciones apropiadas
para concluir que
6.2. La autorización de una
segunda reelección presidencial y la sustitución de
Con base en las consideraciones que anteceden, pasa
6.2.1. La forma política
establecida en
En términos generales, la forma política se refiere a
la manera como dentro del Estado instituido se configura jurídicamente la
organización y el ejercicio del poder político, a partir de una opción
ideológica igualmente decidida por el Constituyente originario. Dejando de lado
la forma de Estado que de modo principal alude a la organización territorial, a
propósito de lo ahora debatido y en concordancia con lo expuesto, interesa
destacar que de la forma política también hacen parte el sistema de gobierno,
la forma de gobierno y el régimen político constitucionalmente adoptado.
Que haya uno u otro sistema de gobierno depende de si
el poder se encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias
y en este último evento de las relaciones entre las distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a
la concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide
acerca de su ejercicio. El régimen político, por su parte, enmarca todo lo
anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la
organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la
Constitución[518].
De conformidad con lo establecido en su artículo 1º,
ante todo
6.2.1.1. La forma de
gobierno adoptada en 1991
La forma de gobierno republicana suele ser definida
por oposición a la monarquía[519]
y aún cuando se debe admitir que los rasgos a partir de los cuales se trazaba
la diferencia hoy aparecen atenuados, ya porque las repúblicas no han sido del
todo ajenas a gobiernos dictatoriales, ora porque la evolución de las
instituciones ha dado origen a monarquías constitucionales[520],
todavía resulta factible mantener una distinción básica fundada en el estatuto
que en una y otra forma de gobierno corresponde a quien desempeña la jefatura
del Estado.
En efecto, la monarquía se caracteriza por el carácter
hereditario y vitalicio del monarca y encuentra sustento en la existencia de
dinastías reinantes, legitimadas por una tradición asegurada en razón de la
transmisión hereditaria de la corona conforme a reglas de sucesión que la
mantienen, por derecho propio, en el seno de una misma familia real. La
república, en cambio, opone al carácter vitalicio de la monarquía la
temporalidad del jefe del Estado y al carácter hereditario la sucesión
garantizada mediante elecciones periódicas, competitivas y libres, por cuya
virtud varios candidatos se disputan el cargo y se someten al veredicto
electoral que se produce cuando los ciudadanos ejercen libremente el derecho al
sufragio universal.
Así pues, más que en sus atenuadas diferencias con la
forma monárquica, lo que distingue a la república es el énfasis puesto en la
legitimidad derivada de las elecciones, la importancia concedida al carácter
periódico y disputado de los comicios, junto con la temporalidad del jefe del
Estado y la garantía del derecho político a concurrir a la justa electoral, con
el fin de elegirlo en condiciones de igualdad. La forma republicana procura así
que el ejercicio temporal de la suprema magistratura permita, cada tanto, la
postulación de varios ciudadanos con idéntica oportunidad, así como la
intervención del cuerpo electoral integrado por todos los ciudadanos que, al
efecto, se encuentran dotados de igual derecho para escoger al candidato de sus
preferencias[521].
6.2.1.2. La forma de
gobierno y el régimen político en
El origen y la legitimación popular de quien ocupa el
lugar del rey ubican en primer plano la noción de república como “cosa de todos” y dan cuenta del vínculo
de la forma de gobierno con el régimen político que, según los ya destacados
enunciados del artículo 1º de
Esta proclamación del carácter constitucionalmente
asignado al régimen indica, con suficiencia, que su soporte se encuentra en la
filosofía liberal decantada en occidente, cuyo influjo entraña una determinada
concepción acerca del origen y del ejercicio del poder, un entendimiento de la
dinámica del régimen en ella inspirado y una comprensión de la estructura de la
sociedad organizada conforme a los postulados de la democracia de derivación
liberal[522].
6.2.1.2.1. La democracia y
el origen del poder
En cuanto al origen del poder, el común denominador de
toda idea de democracia es la apelación al pueblo, al que se le atribuye el
ejercicio de la soberanía radicada en él. Sin embargo, el concepto de pueblo
varía en función del tipo de democracia que se pretenda instaurar, pues los
regímenes de índole socialista, por ejemplo, identificaron al pueblo con la
clase proletaria en la cual basaron el poder y, ciertamente, tal noción dista
mucho de la prohijada en un régimen político de democracia liberal.
Pero aún dentro de la tradición democrática de estirpe
liberal lo que deba entenderse por pueblo ha tenido su propia evolución. Una
rápida aproximación a su proceso histórico permite comprobar, de una parte, que
el sufragio universal se impuso después de superar arraigadas exclusiones, por
obra de las cuales el derecho a decidir se radicaba en los miembros de un solo
sexo o en quienes accedían a determinados niveles de educación o de renta y, de
otro lado, que la vieja identificación del pueblo con la mayoría expresada en
las urnas es insuficiente para atribuir a un régimen el carácter democrático
que, actualmente, también se funda en el respeto de las minorías.
Desde luego, no se trata de desconocer el principio
mayoritario que todavía es eje central de la democracia, sino de reconocer que,
siendo imposible la unanimidad, la configuración de una mayoría implica la
existencia de las minorías que en un debate electoral no logran hacer triunfar
sus respectivas opciones. Esas minorías, lejos de ser acalladas en aras del
predominio mayoritario, tienen derecho a ofrecer sus opiniones y programas como
alternativas con posibilidad real de concitar la adhesión ciudadana para
transformarse en mayoría, lo que exige la previsión de reglas que encaucen la
dinámica del proceso político y, claro está, el acatamiento de esas reglas,
sobre todo por aquellos que encarnan el ideal mayoritario.
En el trasfondo de la evolución brevemente reseñada
aparecen dos teorías relativas al origen, la titularidad y el ejercicio del
poder: la teoría de la soberanía nacional y la teoría de la soberanía popular.
De acuerdo con la primera de ellas la soberanía reside en la nación, edificada
con fundamento en las tradiciones y en los rasgos culturales o sociológicos
compartidos por los asociados, descendientes de un grupo humano que, por
generaciones, ha habitado un territorio, forjado una misma historia y
transmitido a la posteridad una serie de características generadoras de una
identidad que se construye con base en
el pasado, las costumbres, el idioma, las creencias y los idearios o
aspiraciones comunes. La nación que condensa todo ese proceso es,
necesariamente, un ente abstracto y, como no puede actuar por sí misma,
requiere de representantes elegidos y autónomos que, en atención al bien común,
la interpreten y expresen su parecer.
La teoría de la soberanía popular postula la tesis del
poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de una parte de
la soberanía, fracción idéntica a la que pertenece a los restantes miembros del
cuerpo político, individualmente considerados, quienes participan de la
soberanía en medida proporcional a la totalidad de los asociados. Como
consecuencia de lo anterior, el ejercicio de la soberanía es directo, pues el
asociado que se hace representar se anula a sí mismo como soberano y cuando el
tamaño y la complejidad del Estado torna indispensable la delegación, el
delegado o mandatario debe actuar con estricto ceñimiento a un mandato acordado
con antelación y esencialmente revocable si su actuación no se sujeta a los
términos en que le fue conferido.
La soberanía nacional sirve de sustento a la
democracia representativa, mientras que en la soberanía popular tiene su
fundamento teórico la democracia directa y, aunque se acostumbra sostener que
las consecuencias derivadas de una y otra las tornan inconciliables, lo cierto
es que, de conformidad con una tendencia reciente, el Constituyente colombiano
de 1991 se valió de una fórmula mixta al establecer, en el artículo 3º de
Apoyándose en los conceptos de Bobbio,
Así, en el artículo 103 de
El constituyente de 1991 produjo, entonces, una
institucionalización del pueblo en cuanto titular de la soberanía, pues
organizó el poder que le corresponde en una multiplicidad de competencias y
sometió el ejercicio de esas competencias a los cauces constitucionalmente
diseñados, lo que, en su prístino sentido, significa que, si bien el pueblo
soberano puede actuar, debe hacerlo en las condiciones y dentro de los límites
establecidos en
La institucionalización del pueblo impide que la
soberanía que en él reside sirva de pretexto a un ejercicio de su poder ajeno a
cualquier límite jurídico y desvinculado de toda modalidad de control. El
proceso democrático, si auténtica y verdaderamente lo es, requiere de la
instauración y del mantenimiento de unas reglas que encaucen las
manifestaciones de la voluntad popular, impidan que una mayoría se atribuya la
vocería excluyente del pueblo e incorporen a las minorías en el proceso
político, pues son parte del pueblo y también están asistidas por el derecho a
servirse de esas reglas comunes que constituyen el presupuesto de la igualdad
con la que todos, ya pertenezcan a la mayoría o las minorías, concurren a los
certámenes democráticos.
6.2.1.2.2. La democracia y
la dinámica del proceso político
Ahora bien, que el ejercicio de la soberanía
correspondiente al pueblo deba observar cauces institucionales no significa que
se le opongan obstáculos a la participación del pueblo, sino que esa
participación está sometida a pautas jurídicas previamente acordadas. Conforme
se ha indicado, el régimen político democrático comporta un determinado
entendimiento de la dinámica del proceso político y, en el caso de la
democracia de raigambre liberal, la conjunción de la teoría de la soberanía
nacional con la teoría de la soberanía popular ha dado lugar a un tipo de
democracia singularizada por su carácter participativo.
Así lo ha entendido
A juicio de
De este deber se desprende el carácter expansivo del
principio democrático, porque “lejos de
ignorar el conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante
reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad
con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y
profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción”[526].
Además, en armonía con el propósito acabado de
enunciar,
El artículo 103 de
Pero el alcance de la participación democrática que
En esta perspectiva, al ya mencionado carácter
expansivo del principio democrático se suma su carácter universal, que le
corresponde “en la medida en que
compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados
y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que
vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por
tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder
social”[531].
6.2.1.2.3. La democracia y
la estructura de la sociedad
Los caracteres expansivo y universal de la democracia
descansan “en un modo específico de
concebir la estructura de la sociedad en la cual se asienta” y, conforme lo
ha explicado
Por obra del pluralismo se reconoce como “realidad sociológica latente en el mundo
contemporáneo”, la existencia de una sociedad con “estructura variada”[533],
en la cual “confluyen grupos y tendencias
de diverso signo” que, de una parte, impiden comprenderla a partir “del unitarismo y de la uniformidad” y,
de la otra, imponen concebirla como espacio abierto “a la aceptación de la diversidad y a la pacífica interrelación de
distintos grupos y de diferentes opiniones”[534].
El pluralismo tiene una dimensión ideológica[535]
que concierne a “la insospechada variedad
de opiniones que coexisten en el seno de la sociedad” y a la urgencia de
garantizar que esa “diversidad de
creencias con múltiples matices, opiniones o concepciones del mundo” pueda
expresarse, por cuanto, en el estado democrático es imposible “imponer una sola orientación, que, sin
discusiones de ninguna índole, deba ser acogida por todos los asociados”[536].
La divergencia de los puntos de vista, propia del
pluralismo en su sentido ideológico, urge de las autoridades estatales la
adopción de una actitud que propicie la libre difusión de las diferentes
opiniones o tendencias, lo que supone la participación de los ciudadanos de
conformidad con los términos jurídicamente autorizados y en distintos
escenarios, materias y procesos.
Uno de esos escenarios corresponde a la participación
estrictamente política que permite a los asociados influir en la adopción de
decisiones referentes al destino común, ya sea de manera individual o
colectivamente, caso este último en el cual la confluencia de varios partidos
con orientaciones disímiles u opuestas realiza el pluralismo ideológico, que
también reporta beneficios del reconocimiento constitucional de organizaciones
sociales no partidistas, capaces de “movilizar
ciudadanos y de agregar intereses” para complementar así la acción de los
partidos, que no alcanzan a canalizar en su integridad las demandas sociales,
ni a “servir siempre de instancia
mediadora exclusiva entre los ciudadanos y el Estado”[537].
La mención de los partidos, organizaciones y
movimientos políticos pone de manifiesto que, ligada a su dimensión ideológica,
existe una faceta institucional del pluralismo[538].
Esta faceta se refiere “a los diferentes
grupos en que el hombre desarrolla su actividad cotidiana y a los cuales
pertenece, ya en razón de vínculos naturales, ora porque se ha afiliado a
ellos”. Esos grupos “se erigen en
comunidades intermedias entre el individuo y el Estado”[539]
y su protección “responde a la aplicación del principio democrático en un
estado social de derecho que ha renunciado a la bipolaridad ciudadano-Estado”
y que, además, “acepta y propicia el
juego e interacción de las variadas formaciones de origen extraestatal
-emanaciones espontáneas de la libertad de asociación y expresiones del
pluralismo social- en las que se inserta el individuo en su incesante y fecunda
vida de relación”[540].
El pluralismo, en suma, se opone al unanimismo, pues
acepta el juego de las diferentes opciones ideológicas; desconfía de la
homogeneidad, porque reconoce la heterogeneidad de la sociedad, así como la
existencia de los grupos a los que pertenecen los individuos; rechaza el
carácter absoluto de las opiniones o tendencias, ya que le otorga legitimidad a
los distintos puntos de vista; promueve la participación política en la medida
en que da oportunidad de expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y
supone la aceptación de las reglas fijadas para tornar viable esa expresión y
hacerla accesible a todos[541].
Adicionalmente, es de interés destacar que, en el
plano político, el pluralismo implica “la
reversibilidad del poder”, por cuanto la libre expresión de las diferentes
opciones entraña la posibilidad de que una propuesta “pueda sustituir a otra en el gobierno de la nación, con lo que eso
exige de respeto y de garantía a las minorías que pueden convertirse, si así lo
deciden los ciudadanos, en mayoría, que, a su vez, tendrá que respetar a las
minorías que existan”[542].
Resta anotar que la dimensión institucional del
pluralismo también incluye “la atribución
del ejercicio de los poderes públicos a diversas organizaciones estatales, que
guardan entre sí la debida correspondencia y armonía, y a la vez permiten el
acercamiento del estado a los diferentes grupos”[543].
Para algunos este entendimiento se refiere al ordenamiento estatal basado en la
autonomía y la descentralización[544],
mientras que otros incluyen dentro de esta concepción el principio de
separación de los poderes públicos, en cuanto implica una distribución de
competencias entre distintos centros de decisión, por cuya virtud se procura
mayor proximidad de las instituciones a los ciudadanos y más posibilidades de
acceso de éstos a las instancias estatales[545].
En cualquier caso, dentro de una organización
democrática la separación de poderes tiene un nexo tan evidente con el
pluralismo que, aún si se estimara que no puede ser encuadrada dentro del
principio pluralista, cabría admitir la diferencia, mas no predicar la
incompatibilidad, pues el pluralismo es contrario a la concentración y a la
indivisibilidad del poder público y, por lo tanto, favorece su reparto y la
atribución a diversos órganos de las competencias en las que se divide[546].
6.2.1.3. El régimen
político y el principio de separación de poderes en
En armonía con el régimen político de carácter
democrático, integrado a la forma política seleccionada por el Constituyente
primario,
El mencionado principio se remonta al
constitucionalismo liberal de finales del siglo XVIII, y aparece recogido bajo
la famosa formulación contenida en el artículo 16 de
A su vez,
la separación funcional del poder del Estado en distintas ramas y órganos
guarda estrecha relación con el propósito de preservar la libertad de los
asociados, bajo el entendido de que la concentración del poder implica la
tiranía y la opresión. Así mismo, la división de funciones estatales permite el
cumplimiento eficiente de las diversas finalidades constitucionales
encomendadas al Estado. Se tiene entonces que el principio bajo estudio
permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada órgano y,
de esta manera precaver su indebida injerencia sobre la actividad de los
asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y, por otra,
asegurar que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización
institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones.
Igualmente la jurisprudencia constitucional ha
reconocido que existen “dos modelos de
separación de poderes.”[548]
El primero de estos modelos defiende una delimitación funcional rigurosa, como
medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribución
precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple
una tarea preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos
órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. A su vez, la
separación funcional rígida es concebida como una estrategia que permite
asegurar las libertades de los ciudadanos.
Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes
es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones
constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un
órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es
básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como
ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la
separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su
implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los
distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de solucionar
en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la reafirmación del
poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y
popularmente más fuertes.[549]
El segundo modelo también parte de una especialización
de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un órgano
específico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al control y a las
fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del
equilibrio entre los poderes públicos. Este modelo constitucional denominado de
frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armonía
entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una
consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia
de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el
balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente,
mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas
correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas
ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras,
cada órgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el
ejercicio de sus respectivas funciones. Entonces, la fórmula más apropiada para
describir esta realidad de es la de separated institutions sharing powers, acuñada
por NEUSTADT al describir la forma de gobierno presidencial, esto es,
instituciones separadas que comparten los mismos poderes.[550]
Esta
Corporación ha reconocido que, "a diferencia del modelo absoluto y
rígido de separación de poderes,
Tal
configuración resulta plasmada en
El modelo
adoptado respeta el criterio conforme al cual, en virtud del principio de
separación, las tareas indispensables para la consecución de los fines del
Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. No obstante, la
separación resulta morigerada por las exigencias constitucionales de
colaboración armónica y por controles recíprocos. En virtud de las primeras, se
prevé, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo
está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atenúa el
principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito
competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede
ser necesario o contingente -por ejemplo la iniciativa gubernamental en materia
legislativa- o como una excepción a la regla general de distribución funcional
-como el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la
atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas-.[552]
Los
controles recíprocos, por su parte, se encuentran previstos en diversos
preceptos constitucionales, como aquellos que regulan la función de control
político del Congreso sobre el gobierno y la administración, o las que se
refieren a los órganos autónomos de control y vigilancia. Como ha señalado
Entre las
diversas manifestaciones normativas del sistema de frenos y contrapesos se
encuentran las citaciones y requerimientos a los Ministros, Superintendentes y
Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones
de cada Cámara (Art. 135 núm. 8 de
El principio de separación de poderes tiene, entre
otros aspectos, una connotación organizativa, pues no responde a la definición
de la titularidad de la soberanía, sino a la manera como, desde
Esa moderación es el resultado de la división del
poder en distintas funciones y de la asignación de las variadas competencias,
surgidas de esa división funcional, a diferentes órganos, pues, de ese modo,
ninguno de los depositarios de las diversas atribuciones podrá ejercer la
totalidad del poder ni atraer hacia sí las funciones encomendadas a las otras
ramas del poder público, lo que evita, tanto la concentración, como el riesgo
de arbitrariedad inherente a ella y, simultáneamente, estimula un ejercicio del
poder limitado a las competencias de cada órgano y sometido a controles
recíprocos orientados a prevenir y sancionar los eventuales desbordamientos.
Así pues, la colaboración en el cumplimiento de las
diferentes funciones, que también hace parte de la doctrina de la separación de
los poderes constitucionalmente prohijada, en ningún caso puede equivaler a la
invasión del ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar
desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple
instrumento de los designios de otro, ya que, mediante la separación, se
persigue “impedir la concentración del
poder en manos de una misma persona”, motivo por el cual “a la división organizativa-funcional de
poderes se suma la exigencia de que una y la misma persona no ocupe cargos, en
unión personal, dentro del ámbito de poderes distintos”[556].
De la separación de poderes se desprende, entonces, el
ejercicio de un poder limitado, así como susceptible de control y organizado en
distintas instancias encargadas de diferentes funciones, con la finalidad
esencial de asegurar la libertad de las personas frente al Estado, dentro de un
marco de democracia participativa y pluralista.
En el sentido anotado, con frecuencia se recuerda que,
según lo enseñado por Montesquieu, “unas
constituciones tiene por objeto la gloria del Estado y otras la libertad
política de los ciudadanos” y que, por ello, el gobierno de las leyes puede
estar al servicio exclusivo de la eficacia organizativa del Estado, “en cuanto que a ella contribuye la
racionalización jurídica de las estructuras y competencias estatales”. Pero
también se hace énfasis en que la idea de constitución surgida de las
revoluciones norteamericana y francesa “no
será la de limitar el poder por razones de pura eficacia, sino la de hacerlo
para preservar la libertad”, pues el pueblo sólo es soberano “si permanece libre” y si el Estado se
organiza “en coherencia con ese
postulado, de manera que los actos del poder ‘constituido’ no pueden despojar a
los hombres de su libertad”[557].
6.2.1.4. El principio de
separación de poderes y el sistema de gobierno establecido en
La pluralidad de órganos dotados de competencias
propias para servir de tal manera a la moderación en el ejercicio del poder y a
la libertad del hombre define, dentro de la forma política constitucionalmente
prescrita, el sistema de gobierno escogido por el Constituyente primario.
De conformidad con lo indicado, en
Según los datos del derecho comparado, con fundamento
en la pluralidad de órganos y en su separación, la organización del poder
ejecutivo y la manera como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus
relaciones con los demás poderes y, en especial con el legislativo, se
determina el específico tipo de sistema de gobierno contemplado en una
Constitución. De la amplia tipología que, como modalidades más importantes,
comprende al presidencial y al parlamentario, el Constituyente colombiano de
1991 optó por un sistema presidencial, conforme se desprende del artículo 115
de
6.2.1.4.1. El sistema
presidencial de gobierno
Las notas distintivas de un sistema de gobierno de
tipo presidencial se perfilan alrededor de la figura del Presidente de
Un segundo rasgo del sistema presidencial surge de lo
anterior, porque su origen popular e independiente del Congreso le otorga al
Presidente una especial autonomía en el ejercicio de sus funciones. En efecto,
para cumplirlas no depende de las cámaras legislativas y, además, el periodo
fijo y preestablecido le garantiza un ejercicio continuo del poder no sometido
al mantenimiento o al retiro de la confianza del Congreso que, a su turno,
tampoco depende del Presidente, quien no puede revocar las cámaras elegidas por
voto popular.
La autonomía del Presidente le permite designar y
remover a sus ministros y, en cuanto ejecutores del programa político y
administrativo del Presidente, los ministros son primeramente responsables ante
él que, en razón de una característica adicional del sistema, reúne las
calidades de jefe de estado y de jefe de gobierno, a diferencia de los sistemas
parlamentarios en los cuales se mantiene una dualidad, pues las mencionadas
calidades corresponden a personas distintas[559].
6.2.1.4.2. Sistema
presidencial y presidencialismo
A partir de la caracterización general del sistema de
gobierno presidencial, que en buena parte de los casos se funda en los rasgos
hasta aquí puestos de presente, los analistas acostumbran examinar su
funcionamiento práctico y al efecto distinguen entre la experiencia de los
Estados Unidos, en donde se gestó, y las adaptaciones en entornos diferentes,
debiéndose puntualizar que, a la usual opinión favorable, merecida por el
desempeño del modelo original norteamericano, se suele añadir la crítica,
cuando no la franca descalificación del funcionamiento de los sistemas
inspirados en la organización presidencial estadounidense[560].
La distinción así trazada se traslada a la misma
denominación del sistema, pues tratándose de la unión norteamericana se le
llama presidencial, mientras que, sobre todo en la doctrina francesa, se
reserva el vocablo “presidencialismo”
para designar aquellas manifestaciones entendidas como modalidades deformadas
del sistema presidencial puro, dentro de las cuales aparecen catalogadas las
formas políticas ensayadas en Latinoamérica[561].
Al examinar los factores determinantes de la
deformación de los sistemas presidenciales latinoamericanos coinciden los
autores en señalar “la preponderancia
presidencial”[562]
como la causa principal que, en unas ocasiones, llega a los extremos de la
dictadura y en otras oportunidades equivale a un acentuado predominio del poder
ejecutivo sobre los otros dos poderes, forjado con fundamento en una
concentración de funciones que, primordialmente, afecta al órgano legislativo y
logra alterar el equilibrio pretendido mediante la inclusión del principio de
separación de poderes en las constituciones.
A diferencia de las tendencias que dentro de los
sistemas de preponderancia presidencial incorporan a las dictaduras, HAURIOU
considera que “el presidencialismo
americano” es distinto de “los
regímenes dictatoriales, y con más razón de los totalitarios” y, a fin de
demostrarlo, trae a colación la aceptación del pluripartidismo[563].
No obstante, el abultado cúmulo de competencias
radicadas en el ejecutivo no deja de ser considerado como el resultado
patológico de una serie de motivos, entre los que, según DUVERGER, se cuentan “la tradición del caudillismo” o “la necesidad de personalizar el poder,
propia de pueblos de escasa educación política, acostumbrados al paternalismo
del señor o jefe” y, además, “la
deficiente calidad de los representantes parlamentarios debida a que los
partidos prefieren situar a sus mejores hombres en puestos decisorios, o la
necesidad de disponer de un ejecutivo fuerte capaz de llevar adelante los
programas de desarrollo y de garantizar el orden social y público”[564].
Fiel a la distinción entre sistema presidencial y
presidencialismo, NARANJO MESA apunta que este último “deriva del marcado paternalismo con que en ocasiones se ejerce la
jefatura del Estado” y también “de la
connotación casi mesiánica que los pueblos subdesarrollados le confieren a la
figura del Presidente de la república, del cual los individuos esperan
soluciones hasta para los más mínimos problemas personales” y, en directa
alusión al caso colombiano, sostiene que, bajo
La prolongada permanencia del estado de sitio puso
bajo la órbita del Presidente la regulación mediante decretos de materias que,
en otras condiciones, habrían sido reguladas por el Congreso de
6.2.1.4.3. El reequilibrio
de poderes procurado por el Constituyente de 1991 y el sistema presidencial
Resultado del creciente traslado de la función
legislativa fue su progresivo debilitamiento y, por ello,
Estos propósitos exigían “el establecimiento de un sistema equilibrado de distribución de
funciones políticas entre los altos órganos del Estado, recuperando para la órbita
del legislativo atribuciones que naturalmente le pertenecen en razón de la
esencia propia de aquel y de éstas y que hoy, en razón de procesos históricos
que han dejado de tener vigencia, forman parte del plexo operativo de otras
autoridades”[567].
Sin pretender una presentación exhaustiva de las
transformaciones que introdujo
Por su parte, el artículo 150-10 superior limita el
término de las facultades extraordinarias, somete su concesión a ciertas
condiciones, exige la solicitud expresa por parte del gobierno, establece que
su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara e indica que no se podrán solicitar para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas o para decretar impuestos y, en el orden de los
controles, el artículo 135-9 de
El reequilibrio buscado mediante la alinderación del
poder ejecutivo, el replanteamiento de las competencias asignadas al Congreso y
la introducción de una figura que, como la moción de censura, es propia del
parlamentarismo, ciertamente pretenden eliminar las causas que permitían
calificar al colombiano como un sistema de índole presidencialista y afianzar,
por lo mismo, su carácter presidencial, pero no alcanza a desvirtuar la
centralidad que en la estructura del Estado le corresponde al Presidente,
porque, al fin de cuentas, esa posición especial del primer mandatario es
característica de cualquier sistema presidencial.
6.2.1.4.4. El sistema de
gobierno y el Presidente
Como lo expresa GARCIA PELAYO, en directa referencia a
la evolución del modelo presidencial de los Estados Unidos, el Presidente
representa “al factor personal, la
persona concreta a quien el pueblo americano, en los momentos cruciales o difíciles,
le pide o espera de él que tome las decisiones adecuadas” y en ese sentido,
“su función jurídico-política rebasa
ampliamente la mera titularidad y ejercicio de unas competencias políticas”[569].
Y es que el carácter unipersonal del ejecutivo ubica
en el primer plano la figura del Presidente, quien en Colombia y a semejanza de
lo que ocurre en cualquier sistema presidencial, goza de una base popular
exclusiva y de una legitimidad propia, a consecuencia de su elección en
comicios diferentes de los que se llevan a cabo para elegir a los miembros del
Congreso, tal como surge del artículo 190 de
Empero, aunque el Presidente “representa mucho más que una titularidad de competencias”, que “el centro de un haz de poderes o que un
mecanismo en la máquina constitucional”[570],
las atribuciones constitucionalmente asignadas a él constituyen un factor
objetivo y, en la dinámica del régimen político, pretenden encauzar el
predominio surgido de la relación inmediata del jefe del Estado con el pueblo,
para lograr mantener el liderazgo presidencial dentro de los límites de
carácter jurídico que
En virtud de lo expuesto, ese liderazgo es inherente
al sistema presidencial y, considerado en sí mismo, no se revela contrario a
Viniendo al caso de Colombia, lo anterior explica que,
sin perjuicio del principio de separación de poderes y de las medidas adoptadas
con la finalidad de asegurar su efectiva vigencia, el propio Constituyente de
1991 haya establecido en el artículo 189 de
El vasto conjunto de atribuciones que se le asignan
hace posible la actuación del Presidente de conformidad con las varias
calidades reunidas en él y, adicionalmente, le permite establecer relaciones
con las restantes ramas del poder público. Así por ejemplo, los numerales 8º,
9º y 10º del citado artículo 189 superior, lo habilitan, en su orden, para “instalar y clausurar las sesiones del
Congreso”, sancionar las leyes y promulgarlas, obedecerlas y velar por su
estricto cumplimiento, fuera de lo cual los artículos 200 y 201,
respectivamente, contemplan las funciones que el gobierno cumple “en relación con el Congreso” y aquellas
que le atañen “en relación con
Del esquema brevemente descrito se desprende que la
separación de poderes prohijada en
6.2.1.4.5. El Presidente de
En un sistema presidencial, dada la especial posición
que le corresponde al Presidente, los controles adquieren particular relevancia
siempre que se trata de la actuación del ejecutivo, pues tiene una mayor
tendencia a concentrar poder y a desbordarse en detrimento de las competencias
asignadas a las ramas legislativa y judicial.
Conforme se ha visto, en Colombia el Constituyente de
1991 moderó las facultades atribuidas al poder ejecutivo y complementó esta
medida mediante el consiguiente fortalecimiento de las otras ramas del poder
público, con la evidente finalidad de contener la tendencia al desbordamiento
que, por motivos fundados en el particular desenvolvimiento de la historia
nacional y en el no escaso catálogo de sus actuales competencias
constitucionales, proviene del ejecutivo.
En atención al contexto al cual se acaba de aludir,
las constituciones democráticas que instauran sistemas presidenciales prestan
especial cuidado a la regulación de las competencias de cada una de las ramas
del poder público, así como a la coordinación de las atribuciones, a fin de que
la estructura surgida de las respectivas previsiones constituya un mecanismo
idóneo para hacer efectiva la colaboración de los distintos órganos y, a la
vez, tornar operante el control del poder sobre el poder mismo.
En este orden de ideas, cualquiera de los aspectos que
son objeto de tratamiento constitucional, por circunstancial que parezca, hace
parte de un mecanismo mayor y su cabal comprensión demanda interpretarlo a la
luz de la estructura institucional en la cual ha sido insertado y de los
valores y principios que, de conformidad con
6.2.1.4.6. El período del
Presidente de
Así pues, el establecimiento del período de duración
del mandato correspondiente al jefe del Estado no es un dato aislado,
desprovisto de importancia o incorporado a
Por el contrario, la previsión expresa de un período
para el titular del poder ejecutivo encuentra sustento en relevantes razones de
orden constitucional, es uno de los elementos que entra en relación con otros
aspectos regulados en
Como se ha indicado, el señalamiento de un período
para que el Presidente elegido popularmente ejerza su mandato es una de las
principales características de los sistemas presidenciales, y de su observancia
depende que toda la forma política decidida por el Constituyente se preserve,
tal y como fue adoptada en
Sin llevar, por ahora, la cuestión más allá del
sistema de gobierno presidencial, procede destacar que la fijación del período
constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por sí, una
limitación de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder. De otra
parte, la introducción del período presidencial en el esquema institucional
constituye un mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal de su
mandato le impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al tiempo
previamente señalado y de propiciar la sucesión de conformidad con las reglas
establecidas, para evitar la prolongada concentración del poder en su propia
persona y procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las
instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovación
periódica de la suprema magistratura y conserven así el equilibrio inherente a
la separación de poderes y al sistema de frenos y contrapesos.
6.2.1.4.6.1. El período
presidencial y su coordinación con otros períodos constitucionalmente previstos
Ahora bien, el señalamiento del lapso durante el cual
se puede ejercer válidamente la primera magistratura no sólo es importante para
el desempeño de la persona que ejerza como Presidente, sino también para la
actuación de las principales autoridades, cuyos períodos constitucionales, por
lo general, son acordados, en lo referente a su duración y al momento de su
inicio o de su terminación, por referencia al período del jefe del Estado, con
la finalidad de asegurar la autonomía de los distintos órganos, su adecuada
interrelación y la independencia en el ejercicio de sus funciones, más aún si
esas funciones implican el control de la actividad del ejecutivo.
Así las cosas, la coordinación de los períodos de
quienes ocupan las posiciones estatales más destacadas puede estar concebida
para que el período de determinada autoridad coincida totalmente con el período
presidencial o para que no se presente una coincidencia exacta, en forma tal
que una autoridad comience su período en el mandato de un Presidente y lo
culmine con un mandatario distinto, e igualmente para procurar que, cuando el
Presidente postule o designe, pueda hacerlo por una sola vez durante su
mandato, evitando que la posibilidad de efectuar más de una postulación o
designación lo ponga en condiciones de dominar organismos, incluso
pertenecientes a otras ramas del poder público.
Adicionalmente, la coordinación de los períodos suele
actuar a la manera de un mecanismo orientado a evitar que, con menoscabo de la
protección debida a las minorías, miembros de una sola mayoría controlen la
primera magistratura y, además, se hagan al control de distintos organismos
encuadrados en diversas ramas del poder, lo que colocaría a esa mayoría muy
cerca de la posibilidad real de disponer de todo el aparato estatal o de
manejarlo, en su beneficio exclusivo, desde las principales posiciones de
poder.
Las medidas adoptadas para hacer posible el mencionado
propósito hacen que la intención de controlar todo el Estado sea muy difícil de
alcanzar, pues una mayoría debería dominar durante largo tiempo
Aún cuando se ha señalado que la finalidad indicada y
las medidas ensayadas para lograrla demuestran el temor a que las clases
populares pudieran acceder a las posiciones estatales y desarrollar una
política favorable a sus intereses[572],
“lo cierto es que, a lo largo de su larga
historia, el sistema de ‘frenos y contrapesos’ ha servido innegablemente a los
efectos de racionalizar el uso del poder, contener abusos, y promover una
‘disputa creativa’ entre las diferentes ramas del gobierno”[573].
En cualquier caso, la apreciación conjunta de las
previsiones constitucionales relativas a los períodos de las más altas
autoridades, y al que le corresponde al Presidente, permite sostener que el fin
último de su incorporación a las constituciones es proporcionar un mecanismo
que evite la concentración del poder en unas solas manos y, puesto que en un
sistema de carácter presidencial la mayor tendencia a la acumulación de poderes
y al desbordamiento la tiene el ejecutivo, respecto del Presidente se torna
especialmente relevante la regla según la cual “a mayor poder, menor tiempo para su ejercicio”[574].
6.2.1.4.6.2. La duración
del período presidencial en Colombia
Precisamente, en la historia constitucional colombiana
En la última centuria el período presidencial ha sido
de cuatro años y tal duración proviene del Acto Legislativo No. 3 de 1910 que,
en su artículo 25 dispuso que el Presidente de
Por su parte, el Constituyente de 1991 mantuvo la
duración del período presidencial en cuatro años y así lo plasmó en el artículo
190 de
Mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2004 el Congreso
de
De esta manera la prohibición de reelección absoluta
contenida en la versión original de
6.3. La propuesta de
segunda reelección y
Las precedentes consideraciones sirven de marco al examen
adelantado por
De conformidad con el texto que se le propone al
pueblo para que en un referendo reformatorio de
6.3.1. Elegibilidad,
inelegibilidad y reelección
Como premisa del análisis que ahora se emprende ha de
sentarse que, tratándose de las altas dignidades estatales, del contenido de
las constituciones surge una diferencia entre aquellos cargos que, aún cuando
tengan determinado el período para su ejercicio, pueden ser ejercidos por una
sola persona durante varios períodos, sean estos sucesivos o no, sin que al
respecto se prevea una prohibición o una limitación del número de veces y otros
cargos en cuya regulación, por el contrario, se prevé que sólo pueden ser ejercidos
por una sola vez o durante determinado número de períodos, al cabo de los
cuales quien los ha desempeñado no puede aspirar a ocuparlos de nuevo.
En el primero de los comentados supuestos el candidato
es elegible, pues, pese a haber desempeñado el cargo por uno o más períodos,
jurídicamente tiene garantizada la posibilidad de volver a presentar su nombre
y de ser reelegido en una pluralidad de ocasiones, cuando así lo considere o
hasta cuando alguna causa de índole jurídica, y diferente al número de los
períodos ejercidos, se lo impida. En el segundo supuesto la persona que ha
desempeñado el cargo en la única oportunidad permitida, o que haya completado
el tope de los períodos constitucionalmente autorizados, es inelegible para el
mismo cargo y no tiene garantizada jurídicamente la posibilidad de aspirar otra
vez, por lo cual no puede ser reelegido.
A título de ejemplo cabe mencionar que
Sea que jurídicamente se impida la reelección de un
ciudadano después de haber ejercido un período o varios, la imposibilidad de
aspirar una vez más se inscribe dentro de una figura jurídica conocida con la
denominación de inelegibilidad, mediante la cual son designados varios fenómenos,
siendo del caso destacar, para lo que ahora interesa, la prohibición del
sufragio pasivo, es decir, la prohibición de ser candidato[580].
La imposibilidad jurídica de concurrir al debate
electoral, en calidad de aspirante a ocupar un cargo público, obedece a una
decisión incorporada en
La inelegibilidad, entonces, comporta una exclusión
del derecho al sufragio pasivo impuesta a ciertos individuos y sólo afecta a
quienes se encuentran en las circunstancias constitucionalmente contempladas
que dan lugar a esa situación, mas no al resto de los ciudadanos que,
hallándose fuera del supuesto previsto, tienen a su alcance, en los términos
del artículo 40 de
Como se ha indicado, las hipótesis de inelegibilidad
son múltiples y, puesto que aquí no procede el estudio minucioso de cada una,
conviene retomar lo expuesto y puntualizar que, en ocasiones, la condición de
inelegible proviene del previo desempeño de un mandato electoral durante uno o
varios periodos expresamente tasados, cuya finalización configura una de las
situaciones que da lugar a la inelegibilidad de la persona específica que ha
desempeñado el cargo durante el máximo lapso permitido[582].
La hipótesis destacada corresponde a la prohibición de
la reelección que implica la privación del derecho al sufragio pasivo a quien
antes lo tuvo y lo ejerció, y esa privación deriva del hecho de haber
desempeñado un cargo de elección popular y de haber agotado mediante ese
desempeño todas las oportunidades que para su ejercicio confiere
La irreelegibilidad impide una elección adicional de
la persona que ha ejercido el cargo y, en cuanto priva del derecho al sufragio
pasivo, es una de las especies de inelegibilidad que todavía adquiere mayor
concreción cuando se predica del
Presidente de
6.3.2. La irreelegibilidad
del Presidente como forma de inelegibilidad
La inelegibilidad del Presidente que se traduce en la
prohibición de su reelección es, según se ha expuesto, el resultado de una
decisión adoptada por el Constituyente y, por lo tanto, el análisis de las
razones que condujeron a erigir el ejercicio de la jefatura del Estado durante
el máximo lapso autorizado en causa generadora de inelegibilidad, así como el
estudio de los motivos aducidos para prolongar el límite temporal previsto,
mediante la autorización de la reelección, han de efectuarse a la luz de los
contenidos constitucionales y de lo que sea pertinente de acuerdo con esos
contenidos.
Lo primero que en este sentido se debe enfatizar es
que, habiéndose adoptado en
Así las cosas, un somero repaso de la historia
constitucional y algunos datos aportados por el derecho comparado dejan ver que
la prohibición de reelección del Presidente, como forma de inelegibilidad,
admite algunas variantes que, por ejemplo, dependen del número de períodos
permitidos a un solo sujeto o de que la reelección, en caso de estar prevista,
sea inmediata, es decir, para el período siguiente o pueda ser intentada por
los expresidentes después de transcurrido un período o varios intermedios entre
la culminación del primer mandato y la nueva candidatura.
De lo previsto respecto de la reelección del
Presidente en constituciones de países con sistema presidencial de gobierno, se
desprende una gama de posibilidades, básicamente integrada por tres
alternativas dominantes. En efecto,
En la historia constitucional colombiana, de acuerdo
con lo previamente anotado, se han ensayado varias formulas, ya que la reforma
de 1910 permitió la reelección pasado un período presidencial y
6.3.3.
Mediante Sentencia C-1040 de 2005,
En aquella ocasión
De conformidad con lo entonces decidido por
6.3.4. Reelección
presidencial, rotura o quebrantamiento y sustitución de
En la doctrina, la prolongación, por una sola vez, del
período de mandato de un parlamento e igualmente la prolongación, por una sola
vez, de la duración del mandato de un Presidente, suelen ser citados como
ejemplos destacados de una rotura o quebrantamiento de
La reciente Sentencia C-588 de 2009, con abundante
fundamento en la doctrina y en jurisprudencia anterior de
En la providencia que se acaba de citar,
La rotura o quebrantamiento de
Sin embargo,
Pero
Así pues, a juicio de
Para fundamentar la posibilidad de que se produzca una
sustitución total o parcial de
Al finalizar su análisis,
En las anotadas condiciones, procede destacar que, aún
cuando al examinar la posibilidad de una reelección por una sola vez,
6.3.5. La rotura o
quebrantamiento de
En primer lugar es importante enfatizar que la
reelección presidencial tiene un componente personal inevitable, pues comporta
la posibilidad de que un ciudadano elegido para ejercer la presidencia de
Así las cosas, en esta oportunidad la excepción en que
consiste la rotura o quebrantamiento de
6.3.5.1. El número de
períodos presidenciales autorizados a un solo ciudadano
En precedentes consideraciones ha sido explicado que
la previsión constitucional de la duración de los períodos asignados a los
altos dignatarios estatales y el señalamiento, para cada caso, de la
posibilidad de ejercer el respectivo cargo por uno o más períodos, no son datos
aislados y carentes de importancia, sino que, por el contrario, tienen la mayor
relevancia y deben ser interpretados sistemáticamente con la finalidad de
establecer el propósito que mediante su ordenación e inclusión en
También se indicó que en un sistema de gobierno de
tipo presidencial la duración del período correspondiente al jefe del Estado,
así como la determinación del número de períodos asignados a un mismo
mandatario son datos de especial significación que, con finalidades varias, el
Constituyente coordina con los períodos de otros funcionarios y organismos, por
el papel central que le corresponde al Presidente en el régimen político, papel
que lo pone en condiciones de incidir en la órbita competencial de los demás
poderes, con un riesgo de desbordamiento que es indispensable contener.
Ya en la sentencia C-1040 de 2005,
6.3.5.1.1. El número de
períodos presidenciales y la práctica constitucional
En cuanto hace a la práctica constitucional, resulta
de notable interés citar el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, en
donde, pese a que “
Esa costumbre también fue observada por el Presidente
Jefferson, quien “formuló la objeción de
que la elegibilidad indefinida de hecho equivaldría a crear un cargo vitalicio,
y degeneraría en una herencia” y por algunos otros mandatarios, al punto
que “antes de 1940 la idea de que un
Presidente no debía ocupar el cargo más de dos períodos era considerada
generalmente una tradición fija”[592].
Empero, en 1940 el Presidente Roosevelt fue reelegido
por segunda vez para un tercer período presidencial, en 1944 logró su tercera
reelección y aunque su fallecimiento le impidió ejercer el cuarto período, la
fuerza de la costumbre constitucional “llevó
al proyecto presentado en el Congreso, el 24 de marzo de 1947, de una enmienda
de
6.3.5.1.2. El número de
períodos presidenciales en la doctrina
Con apoyo en esa práctica, posteriormente recogida de
modo expreso en el texto constitucional, la doctrina ha estimado que ocho años
de ejercicio presidencial constituyen el límite máximo, pues como lo expresa
PRELOT, refiriéndose a los Estado Unidos, “precisamente
porque los poderes del Presidente son muy amplios, deben ser temporarios; ocho
años parece un máximo”[594].
Por debajo de ese máximo las propuestas son variadas
y, “aunque no pueden realizarse cálculos
precisos pues cada contexto y cada situación tiene una definición particular”, en
términos generales se ha llegado a considerar que “un lapso óptimo” estaría ubicado “entre los 5 y los 6 años de gobierno”[595].
En cualquier caso, parece imponerse una apreciación de acuerdo con la cual, un
lapso superior a los ocho años, e incluso a los seis, altera de manera decisiva
el perfil de un sistema presidencial, ya que, en sistemas presidenciales
estrictos, “existen pocos casos de
mandatos presidenciales tan extensos”[596].
En directa alusión a los sistemas latinoamericanos,
algunos autores estiman que la diferencia entre el sistema presidencial
estricto, el presidencialismo, como versión deformada e incluso la dictadura,
estriba en el límite máximo de ejercicio del poder por un solo Presidente. Así
por ejemplo, HAURIOU apunta que el presidencialismo americano se diferencia de
los regímenes dictatoriales y de los totalitarios “en la medida en que acepta el pluripartidismo y, sobre todo, la regla
de la no reelección al término de uno o dos mandatos”[597]
y LOEWENSTEIN, refiriéndose a las limitaciones del poder de reforma
constitucional, anota como ejemplo “la
prohibición que se encuentra no pocas veces en Iberoamérica de reelegir al
Presidente tras uno o también tras dos períodos en el cargo presidencial”,
para “evitar que el Presidente,
disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraíce en el poder y se
convierta en dictador”[598].
6.3.5.1.3. El número de
períodos presidenciales en la historia institucional de Colombia
En la historia institucional de Colombia se ha dado el
paso del período presidencial más breve que, conforme se vio, era de dos años y
estaba previsto en
El experimento resulto fallido por la caída de la
dictadura que puso fin al denominado “quinquenio”
y, una vez recompuesta la institucionalidad interrumpida, la reforma
constitucional de 1910 fijó la duración del período presidencial en cuatro años
y, según lo expuesto, así se ha mantenido en el último siglo, con las
variaciones provenientes de lo previsto acerca de la reelección que van, desde
su permisión después de un período presidencial intermedio, pasando por su
prohibición absoluta en
Aunque se podría pensar que la apelación a la práctica
y a lo que surge del desarrollo histórico de las instituciones no es un dato
dotado del suficiente peso para justificar el mantenimiento de una tradición e
impedir una transformación apartada de esa práctica y de esa historia, no cabe
olvidar que, en ocasiones, el juez constitucional debe velar por la continuidad
de la práctica constitucional, como ocurre, por ejemplo, cuando una decisión,
aún adoptada democráticamente, socava las condiciones que, de acuerdo con esa
práctica, hacen que el proceso democrático sea eficaz y operativo y, en lugar
de transformar o reorientar la práctica en sentido positivo, la hace retroceder
hacia un desequilibrio de los poderes o hacia una concentración de facultades
que, precisamente, el desarrollo institucional había procurado evitar[601].
Siendo así, a causa de la autorización de la
reelección por una sola vez, Colombia aparece ubicada en el límite máximo de
permanencia de una misma persona en el cargo de Presidente, pues, según se
acaba de ver, la experiencia de países con sistemas presidenciales estrictos,
la doctrina y la propia historia institucional demuestran que ocho años de
mandato presidencial constituyen un límite más allá del cual existen serios
riesgos de perversión del régimen y de la estructura definida por el
Constituyente.
En el sentido anotado cabe reparar en que, conforme la
doctrina que se ha citado, la rotura o quebrantamiento de
6.3.6. La posibilidad de
una segunda reelección y su impacto institucional
A fin de determinar si la autorización de una segunda
reelección a quien ya ha ocupado la presidencia durante dos períodos rompe o
quebranta
6.3.6.1. El impacto
institucional de la reelección si un Presidente fuera reelegido por segunda vez
En cuanto a lo primero, si el Presidente fuera reelegido
por segunda vez, su mandato se prolongaría por cuatro años más, para un total
de doce, lapso que, además de superar ampliamente el límite que, según la
práctica y la historia institucional colombiana, es el máximo ensayado en un
sistema presidencial sujeto a reglas que impiden su degradación, incidiría
sobre el equilibrio institucional procurado mediante la coordinación del
período presidencial con los períodos de otros altos dignatarios estatales,
también sobre la renovación del modelo político y sobre el principio de
alternación en el ejercicio del poder público.
6.3.6.1.1. La segunda
reelección y los períodos de los altos dignatarios estatales
Ya se ha destacado suficientemente la importancia de
que en la propia Constitución se determine la duración de los períodos de los
altos funcionarios del Estado y, en particular, del que corresponde al
Presidente, en cuyo caso este mecanismo opera como medio para controlar su
actuación, no sólo por la limitación inherente a la fijación del tiempo exacto
con el que cuenta para ejercer las numerosas competencias que se le atribuyen y
desarrollar su programa de gobierno, sino también por la coordinación de su
período con los asignados a otros funcionarios, coordinación que en unos
eventos pretende asegurar la coincidencia temporal en el ejercicio de las
funciones, mientras que en otros busca precisamente lo contrario, es decir, que
no haya coincidencia y que esa disparidad garantice la imposibilidad de que el
Presidente incida sobre el ámbito competencial de otras autoridades, ramas del
poder u órganos y de que éstos, a su turno, puedan ejercer sus funciones con
independencia.
Dado que el esquema original de
Así pues,
especialmente significativos para el sistema de frenos y contrapesos son los
poderes nominadores del Presidente de
También
conviene destacar que el Presidente interviene en la integración de distintos
órganos constitucionales, mediante la proposición de candidatos para su
elección. Así, corresponde al Presidente de
El
alcance de las últimas potestades nominadoras varía, pues son mucho más
significativas cuando se trata de la elección del Fiscal General de
En la
conformación de
Las
potestades nominadoras originalmente plasmadas en
Más
importantes fueron las consecuencias de la primera reelección inmediata en la
conformación de
En cuanto
a los servidores públicos que son elegidos de ternas propuestas por el
Presidente, los efectos de la primera reelección sobre las potestades
nominadoras de éste último han sido de diferente magnitud, como se verá a
continuación. En principio, las consecuencias menos notorias se han producido
respecto del Procurador General de
En lo que
hace referencia a
Se tiene
así que los períodos de los actuales magistrados se iniciaron entre diciembre
de 2007 y septiembre de 2008 y, por lo tanto, concluirán
entre diciembre de 2015 y septiembre
de 2016, es decir,
En
cambio, la primera reelección si tuvo consecuencias respecto de la composición
de
Más
evidente es aún el reforzamiento de estos poderes en cuanto se trata del Defensor
del Pueblo y del Fiscal General de
Ahora
bien, el conjunto de estos poderes nominadores fue objeto de análisis en
la sentencia C-1040 de 2005, cuando se examinó la constitucionalidad del Acto
Legislativo 02 de 2004, el cual establecía la reelección inmediata
presidencial, y se consideró que no configuraban una sustitución de
La reelección del Presidente proyectaría por un
período más su influencia en la conformación de esos órganos. Sin embargo, esas
modificaciones en la distribución del poder son eventuales[607]
y hacen parte de la ponderación que es necesario adelantar a la hora de hacer
una reforma constitucional, ponderación que corresponde a quien fue investido
por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su
conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por
virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitución de
constitución. No puede perderse de vista, por otro lado, que la reelección
presidencial incorpora un momento de decisión del electorado y que la
proyección del Presidente hacia un segundo período depende de que su mandato le
sea renovado en las urnas. En esa perspectiva el plus de influencia que
el Presidente deriva de la posibilidad de reelección, no provendría del diseño
institucional, sino que, por el contrario, sería la expresión de un nuevo
espacio de participación democrática, aquel que permite, precisamente, que el
electorado decida mantener la vigencia de un proyecto político que considera
debe continuar. Se trata, en todo caso, de una hipótesis abierta a la
ponderación del poder de reforma constitucional que no comporta en si misma un
vicio competencial. Se olvida, además, que
En esta
oportunidad es preciso determinar cuáles serían los efectos de una segunda
reelección inmediata sobre los poderes presidenciales en la conformación de los
órganos antes referenciados y, por lo tanto, sobre el principio de frenos y
contrapesos constitucionalmente diseñado. Nuevamente estos efectos varían
respecto de cada uno de ellos.
Así,
tratándose de
La
segunda reelección presidencial tendría como efecto definitivo que todos los
codirectores del Banco de
Lo mismo
sucedería con los magistrados de
En cuanto
a
En cuanto
al Defensor del Pueblo, con un tercer mandato consecutivo el Presidente
propondría las ternas de las cuales se elegirían tres funcionarios consecutivos
y algo similar pasaría con el Fiscal General de
De la
anterior relación se desprende que los poderes nominadores del Presidente
resultan reforzados con una segunda reelección inmediata, no de manera
definitiva respecto del escenario planteado en virtud del Acto Legislativo 02
de 2004, pero sensiblemente desde la perspectiva del diseño original de
Con el
Acto Legislativo 02 de 2004 el escenario inicial cambió, porque, como se vio,
los poderes nominadores del Presidente resultaron reforzados, pero con una
segunda reelección inmediata éstos no sólo aumentan, pues el Presidente
reelegido dos veces de manera inmediata podrá nominar a todos los funcionarios
a los que se ha hecho referencia, sino que, adicionalmente, el mandato
presidencial es potencialmente más extenso que el de la mayoría de los
funcionarios que nomina, de manera tal que la mayoría de estos culminaría su
período bajo el mandato del Presidente que los nominó o propuso la terna de la
cual resultaron elegidos, quien, en ciertos casos, incluso propondría su eventual
reemplazo.
Ahora
bien, no puede partirse del supuesto de que los funcionarios nominados por el
Presidente por esta razón pierden su independencia, pues esta cualidad depende
de otra serie de factores, no sólo del sistema de designación. Empero, cuando
se trata de servidores públicos que pueden ser reelegidos (tales como por
ejemplo el Defensor del Pueblo o el Procurador) eventualmente podría significar
la merma de su independencia ante la expectativa de ser nominados nuevamente
por el Presidente para ocupar el mismo cargo. Además, la posibilidad que tiene
el primer mandatario de conformar ternas a partir de funcionarios que provengan
de corporaciones judiciales o incluso de otros cargos públicos haría
cuestionable la independencia de los nominados y elegidos, ya que, por ejemplo,
nada impediría que el Presidente postulara como Fiscal a un magistrado de
La
eventual prolongación del mandato presidencial hasta doce años supone la
ruptura del equilibrio entre la figura del Primer Mandatario investido de
relevantes poderes por el sistema de gobierno presidencial, cuyas atribuciones
de nominación resultan reforzadas y cuyo período coincide con los de los
funcionarios de los distintos organismos de control y judiciales que designó o
fueron elegidos de temas por él propuestas, frente al papel que cumplirían
estos organismos de control encargados de asegurar el sistema de frenos y
contrapesos respecto del poder presidencial. Incluso, un Presidente que haga
parte de un partido político con mayorías en el Congreso, llegaría a controlar
no sólo al Ejecutivo y al Legislativo, sino también órganos de la rama judicial
y organismos autónomos e independientes como el Banco de
La
segunda reelección inmediata también tendría consecuencias directas en la
relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, porque el Congreso se renueva
íntegramente cada cuatro años, mientras que el Presidente podría permanecer en
el poder durante doce años. Es claro que, debido al sistema de gobierno
presidencial adoptado por
Ahora
bien, este escenario no resulta particularmente complejo en el diseño original
de
Nótese,
entonces, como la primera reelección desencadena una serie de efectos en la
composición del Legislativo, de los organismos de control y del poder judicial,
los cuales se verían agravados con una segunda reelección que terminaría por
reforzar las posibilidades del jefe de Estado de influir en la configuración de
las restantes ramas del poder público y de los organismos autónomos e
independientes. Este escenario se aparta por completo del sistema de frenos y
contrapesos y de controles interorgánicos ideados por el Constituyente de 1991
de manera tal que configura una sustitución a
De esta
manera se concluye que la pérdida de autonomía e independencia de la rama
judicial del poder público y de ciertos organismos autónomos e independientes
resulta de la extensión del mandato presidencial en virtud de una segunda
reelección inmediata que refuerza sus poderes nominadores. Por otra parte, la
extensión del mandato presidencial también tiene efectos sobre la conformación
del órgano legislativo, lo que, en definitiva, altera el equilibrio de poderes
diseñado por
Así las cosas, en el caso de
Algo idéntico acontece tratándose del Procurador
General de
Lo propio cabe predicar del Fiscal General de
Los ejemplos que se han dado permiten corroborar que
la ordenación constitucional de los períodos de distintas autoridades tiene
como referencia la duración del período del Presidente de
No sobra reparar en que el desbordamiento y la
consecuente concentración del poder afectan funciones estatales de señalada
importancia, como que al Procurador General de
Así pues, la sucesiva postulación de candidatos o la
repetida designación de funcionarios de otras ramas o de organismos autónomos
por un mismo Presidente genera un evidente desequilibrio institucional,
desfigura la estructura del Estado diseñada por el Constituyente y, puesto que
buena parte de las competencias atribuidas a las autoridades a las que se ha
hecho mención posibilitan el ejercicio de controles recíprocos, cabe concluir
que la recurrente incidencia de un Presidente reelegido por segunda vez en las
designaciones y en la composición de órganos desvanecería la efectividad y la
eficacia del control sobre su actuación.
6.3.6.1.2. La segunda
reelección y la renovación del modelo político
Adicionalmente, la segunda reelección, en caso de
tornarse efectiva, propiciaría el mantenimiento del modelo político alentado
por el Presidente reelegido, impediría la renovación de los cuadros dirigentes
y retrasaría, en forma considerable, el cambio de equipos y de programas de
gobierno, característico de los regímenes de tipo presidencial en los que el
primer mandatario se atiene, con rigurosidad, al tiempo constitucionalmente
asignado para ejercer el poder.
En correspondencia con lo que se acaba de indicar,
cabe sostener que la prolongada permanencia del Presidente en su cargo implica
la del partido, movimiento o coalición que le apoya, de una manera tal que se
afianzaría el continuismo de personas e ideologías en la dirección del Estado.
Ese continuismo entraña un alto riesgo de dar lugar a una hegemonía[608],
caracterizada, precisamente, por la instauración práctica de un sistema
interesado en asegurar la autoconservación del modelo propugnado y por la
perpetuación de un régimen en el cual, con el paso del tiempo, tiende a
acrecentarse el papel decisivo de la persona del líder y la exaltación de sus
cualidades individuales, al punto de generar, cada vez más, un tipo de legitimidad
carismática[609]
apoyada en una mayoría predominante y en los equipos integrados para
desarrollar las tareas gubernamentales.
Justamente, a fin de contener la tendencia a que el
papel central que en el sistema presidencial le corresponde al Presidente
conduzca, progresivamente, a la emergencia de una personalidad dominante, así
como de garantizar que opciones distintas a la representada en el poder tengan
la posibilidad real de presentarle alternativas al electorado y de acceder a la
conducción del Estado, las constituciones establecen, con la mayor fijeza, el
lapso máximo que una persona puede permanecer en el ejercicio del poder y
prevén la convocación periódica de elecciones presidenciales para darle a la
ciudadanía la oportunidad de generar la rotación de las personas en el mando y
de preferir nuevos programas de gobierno.
6.3.6.1.3. La segunda
reelección y el principio de alternación
El
principio democrático, al que se hizo ampliamente referencia en apartes previos
de esta providencia, constituye un elemento esencial de
Las
elecciones constituyen en un régimen democrático el mecanismo por excelencia
para escoger a los representantes del pueblo y, en tal sentido, el artículo 260
constitucional prevé que los ciudadanos eligen directamente Presidente y
Vicepresidente de
De este
modo la alternación cobra una doble dimensión: (i) como eje del esquema
democrático y (ii) como límite al poder político. En el primer sentido, en una
democracia toda autoridad es rotatoria, lo que se constata en el ordenamiento
actual, en el cual no hay previstos cargos de elección popular vitalicios, pues
para todos ellos, sin importar su rango, se establece un término fijo señalado
por
A su vez,
los períodos constitucionales y legales predeterminados resaltan la idea de la
finitud del ejercicio del poder político y ponen de relieve su carácter
limitado y controlado, a la vez que impiden la concentración que resultaría de
la posibilidad de detentarlo de manera indefinida. El carácter periódico de las
elecciones obliga a los elegidos a rendir cuentas ante los electores, de manera
tal que el mandato de los primeros sólo será renovado ‑ de estar prevista
la reelección ‑ cuando logren concitar el apoyo de los últimos, así mismo
justifica la previsión de mecanismos para exigir la responsabilidad penal,
disciplinaria o fiscal de los elegidos.
Ahora
bien, la alternación se puede presentar entre personas, movimientos o partidos
políticos, es decir, no sólo debe garantizarse que los servidores públicos
elegidos para los cargos de representación varíen como consecuencia del
resultado de las elecciones, sino que también debe estar garantizada la
posibilidad de que distintos partidos o corrientes ideológicas accedan al
ejercicio del poder, es decir, las elecciones periódicas y los períodos fijos
son, a su vez, una de las garantías del principio del pluralismo político.
De esta
manera, la rotación en el poder implica una serie de factores que aseguran la
libertad de elección de los asociados y, además, un conjunto de garantías que
aseguran la igualdad de condiciones para los demás candidatos, partidos o
movimientos políticos. Lo anterior conduce a que la alternación constituya una
forma de hacer efectivos otros derechos relacionados con el sistema democrático
como la libertad de expresión, el libre acceso de los partidos políticos a los
medios de comunicación, la libertad de información, el derecho al voto, el
derecho a ser elegido y el derecho a la oposición política. En definitiva la
alternación "entraña dos nociones básicas, igualdad política y libertad
política, los gobiernos son más o menos democráticos, en la medida en
que el poder político o la influencia sobre el poder político se
comparte equitativamente.”[610]
Por las
razones expresadas resulta posible concluir que la alternación en el poder
constituye un elemento o componente esencial del modelo democrático establecido
por
Ahora
bien, el carácter de la alternación en el poder como elemento definitorio de
Igualmente
En lo que
hace relación al primer mandatario, la sucesión presidencial realiza el
principio de alternación, que ha sido una constante en el desarrollo
constitucional colombiano, como que, por ejemplo,
En época más próxima, la alternación en el ejercicio
del poder fue acordada durante el frente nacional como mecanismo para
consolidar la paz entre los partidos políticos tradicionales y, con tal
propósito, en el Acto Legislativo No. 1 de 1959 se dispuso que, por tres
períodos, a partir del 7 de agosto de 1962 y hasta la misma fecha de 1974, el
cargo de Presidente de
En
El texto
original del inciso primero del artículo 197 constitucional prohibía la
reelección[611] y
fue modificado por el artículo segundo del Acto legislativo 02 de 2004.
Precisamente la reforma constitucional fue acusada de sustituir la constitución
por alterar sustancialmente el principio de alternación en el poder al permitir
la reelección presidencial, cargo que fue examinado en la sentencia C-1040 de
2005. Sobre tal extremo señaló
“Por lo demás, como quiera que sólo puede haber una
reelección, de todas maneras, en el período siguiente el juego se dará entre
ciudadanos iguales, con lo cual el sistema, tal como está previsto en el Acto
Legislativo 2 de 2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en
el poder, no solo mediante el expediente de establecer un pronunciamiento
periódico del electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un límite
absoluto al término durante el cual una misma persona puede ejercer como
Presidente de
De este modo, no puede decirse que se haya sustituido
parcialmente
De la
anterior trascripción procede concluir que la reelección inmediata introducida
por el Acto legislativo 02 de 2004 no configuraba una sustitución a
Surge
entonces la cuestión de si
Cabe
recordar que
Acerca de
este último extremo resulta concluyente la sentencia C-1040 de 2005, en la cual
se sostuvo textualmente que la reelección inmediata por una sola vez no
configuraba una sustitución del principio de alternación en el ejercicio del
poder, elemento esencial de
Diversas
razones apoyan esta posición y, en primer lugar, cabe destacar que la
posibilidad de que el Presidente prolongue su mandato durante doce años implica
que, en el mismo lapso, otras opciones políticas verían restringida la
posibilidad de acceder a la primera magistratura, lo que va en detrimento del
principio del pluralismo político. Por otro lado, incluso en el supuesto de que
se estableciera un completo andamiaje regulatorio que procurara garantizar la
igualdad entre los aspirantes que se enfrentan a quien se postula a una segunda
reelección, persistiría el desequilibrio, precisamente porque después de ocho
años en el ejercicio del poder, quien pretende un tercer período goza de un
reconocimiento particular por parte del electorado que mengua sustancialmente
las oportunidades de los restantes candidatos.
Además,
el sistema de gobierno presidencial acogido en
Desde
esta perspectiva se revelan las íntimas conexiones existentes entre la
alternación y el principio de separación de poderes dentro de un régimen
presidencial, pues a diferencia de un régimen parlamentario en el cual no
existen períodos definidos para ocupar el cargo de primer ministro, el régimen
presidencial siempre va asociado a la idea de períodos presidenciales limitados
y de restricciones a la reelección, precisamente para morigerar los poderes
presidenciales respecto del Legislativo y de la judicatura.
Conforme se expuso al principio, dentro de la
concepción democrática acogida por el Constituyente de 1991 se inscribe el
pluralismo, cuya vertiente política implica “la
reversibilidad del poder”, para facilitar la sucesión en el mando de
distintas personas y propuestas, así como el libre desenvolvimiento de un juego
político que brinde oportunidades a las minorías y a las corrientes de opinión
que encarnen la oposición al gobierno de turno.
Así las cosas, un tercer período en el ejercicio del
poder, que fuera el resultado de una segunda reelección presidencial,
desvirtuaría el principio de alternación, ya que mantendría en el poder a una
persona e impondría la reproducción de una misma tendencia política e
ideológica durante un lapso mayor al que es juzgado razonable de acuerdo con
las reglas de funcionamiento de un régimen presidencial típico y al que el
propio constituyente colombiano estableció, tanto en la versión original de
Desde luego, la afectación del principio de
alternación proyectaría consecuencias sobre las finalidades de índole
constitucional que mediante él se persiguen y, en concreto, las posibilidades
de las minorías y de la oposición sufrirían notable menoscabo, pues tendrían
que aplazar sus legítimas expectativas por un período adicional, en el que, de
nuevo, se impondrían los equipos y las tesis ya ensayadas a lo largo de ocho
años.
Aunque cabe alegar que la candidatura del Presidente
que ha ejercido durante dos períodos no impide la presentación de otras
candidaturas que le otorguen expresión a las minorías y a los opositores, lo
cierto es que, según lo anunciado, es menester analizar si la tercera
postulación de una misma persona al cargo de Presidente incide en la campaña
política y en el proceso electoral de una manera tan determinante que sustituya
6.3.6.2. La tercera
postulación al cargo de Presidente y su impacto en la campaña política y en el
proceso electoral
Dado que una segunda reelección implica que quien ha
ejercido la presidencia en dos ocasiones presente su tercera aspiración para el
mismo cargo, la incidencia de la nueva postulación en las campañas políticas y
en el proceso electoral desencadenado a propósito de las elecciones
presidenciales se puede examinar a partir de dos perspectivas, a saber: desde la
perspectiva de los candidatos que se presentan al debate electoral y desde la
perspectiva del electorado llamado a escoger entre varias opciones avaladas por
partidos o movimientos políticos.
6.3.6.2.1. La tercera
postulación y los candidatos presidenciales
Desde el punto de vista de los candidatos a la
presidencia de
En principio, cabe aseverar que la postulación de un
Presidente para una segunda reelección no impide que los candidatos de otros
partidos o movimientos políticos puedan presentarse a la justa electoral, pero
el acceso de los aspirantes que se materializa mediante la inscripción de la
candidatura, con todo y su innegable importancia, está lejos de agotar la
totalidad de las garantías que cobran singular relevancia después de la
inscripción, habida cuenta de que la presencia de varios candidatos le confiere
al proceso electoral un carácter de competición que, en cuanto tal, se debe
desarrollar con sujeción a condiciones y reglas que le impriman transparencia y
objetividad al debate.
Algunos
de los intervinientes argumentan que
Aunque
son dos acusaciones distintas, en realidad ambas giran en torno a la supuesta
trasgresión del principio de igualdad, pues la generalidad en las reformas
constitucionales que se echa de menos hace referencia a una faceta específica
del principio de igualdad: la igualdad de trato, que en este caso sería
vulnerada por una reforma constitucional singular. El otro reclamo guarda
relación con la idea de que se debe asegurar la igualdad para participar en la
contienda electoral de los candidatos a
Sobre el
principio de igualdad como un elemento esencial de
Otro
aspecto de la igualdad que debe ser señalado es que carece de contenido
material específico, es decir, a diferencia de otros principios
constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de
la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier
trato diferenciado carente de justificación. De la ausencia de un contenido
material específico se desprende la característica más importante de la
igualdad: su carácter relacional.
En
efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana, la
igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más
regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general
un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino
en relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente, por lo general la
comparación no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de
la regulación jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de
aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la
diferenciación.[613]
Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un concepto
relativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si en todos
sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados para la
equiparación.
Dicho
carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del
principio de igualdad, pues hace posible que sea invocado frente a cualquier
actuación de los poderes públicos con independencia del ámbito material sobre
el cual se proyecte. Empero, la ausencia de un contenido material específico
del principio de igualdad no significa que se trate de un precepto
constitucional vacío, por el contrario, precisamente su carácter relacional
implica una plurinormatividad que debe ser objeto de precisión conceptual. De
ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar igual a los
iguales y desigual a los desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se
han esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad -al
menos en su acepción de igualdad de trato- del cual se desprenden dos normas
que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de
tratamiento igual que obliga a dar idéntico trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un
trato diferente y, del mismo modo, el principio de igualdad también comprende
un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a
diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido
no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido
al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración
normativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de
regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, pues se admite que, con
el objeto de simplificar las relaciones sociales, ordene de manera similar
situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón suficiente que
imponga la diferenciación.
Esos dos
contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser
descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte
similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el
artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto
señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades
y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos
segundo y tercero contienen mandatos específicos de trato diferenciado a favor
de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.
De los
diversos contenidos del principio general de igualdad, surge, a su vez, el
derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todos aquellos que son
objeto de un trato diferenciado injustificado o de un trato igual a pesar de
encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone un trato diferente. Se
trata, entonces de un derecho fundamental que protege a sus titulares frente a
los comportamientos discriminatorios o igualadores de los poderes públicos, que
permite exigir no sólo no verse afectados por tratos diferentes que carecen de
justificación, sino también, en ciertos casos, reclamar contra tratos
igualitarios que no tengan en cuenta, por ejemplo, especiales mandatos de
protección de origen constitucional.
Ahora
bien, la exigencia de la universalidad o generalidad de las leyes es una de las
manifestaciones del principio de igualdad en la producción normativa, pues
corresponde a la exigencia de que el Legislador debe tratar de manera igual a
un conjunto de sujetos destinatarios de una regulación específica y esta
finalidad se cumple mediante la expedición de disposiciones de carácter
general, impersonal y abstracto, características que, ordinariamente, se
asocian con el concepto de ley en la mayoría de los ordenamientos jurídicos. Es
decir, la generalidad y universalidad de las leyes son una garantía implícita
del principio de igualdad en la modalidad de igualdad de trato.
Así lo ha
reconocido de manera reiterada esta Corporación:
“La ley, que por regla general se aplica a situaciones
futuras contempladas en abstracto por el legislador, no se expide con la
finalidad de someter bajo sus preceptos a personas concretas, predeterminadas e
individualizadas. Sus reglas son en principio impersonales y los supuestos
fácticos a los que por vía abstracta ella se refiere para señaladas
consecuencias jurídicas se definen objetivamente, de tal modo que su
enunciación, salvo por motivos excepcionales y justificados de interés general,
no puede estar dirigida a regular exclusivamente el comportamiento de un solo
individuo o grupo, ni para preferirlo, mejorando su condición respecto de los
demás o concediéndole ventajas que a otros en sus mismas circunstancias no se
conceden, ni para perjudicarlo, haciendo más difícil o gravosa su situación,
comparada con la de la mayoría. En otras
palabras, no son admisibles por regla general las leyes con nombre propio,
cuyos efectos recaigan únicamente en alguno o algunos miembros de la comunidad,
individualizándolos.” (negrillas añadidas).[614]
Desde
esta perspectiva las leyes de contenido singular o leyes de caso único siempre
han suscitado recelos sobre su constitucionalidad, precisamente por apartarse
de la exigencia de generalidad de la ley y por ser sospechosas de vulnerar el
principio de igualdad. Al respecto ha señalado esta Corporación:
En ese orden de ideas, una ley no fundada con claridad
en el bien común ni en la prevalencia del interés colectivo, por medio de la
cual se imponga una obligación exclusiva a una persona, midiendo sólo para ella
la previsión de los hechos sobre los cuales recaen sus disposiciones, no es
compatible con la igualdad, ni realiza la equidad, y, por tanto, vulnera
Así, por haberse preconcebido bajo un designio odioso,
no realiza el orden justo e igualitario que preconiza
Este
mismo razonamiento ha sido aplicado tratándose de reformas constitucionales que
van a ser sometidas a votación popular mediante una ley de convocatoria a un
referendo constitucional. En esta materia el precedente más claro lo sienta la
sentencia C-551 de 2003, en la cual se declararon inexequibles algunas de las
preguntas contenidas en
La aspiración de un régimen de este tipo [un Estado de
Derecho] es instaurar un gobierno de leyes, y no de personas, a fin de
proscribir la arbitrariedad. Esto supone que la sociedad y los gobernantes se
someten a reglas adoptadas por procedimientos democráticos. Ahora bien, es de
la esencia de una regla o de una norma tener una pretensión mínima de
universalidad, esto es, debe tratarse de que una regulación expedida para
regular un conjunto de situaciones que son iguales en sus aspectos relevantes.
Esto obviamente no excluye la existencia de normas y reglas de muy poca
generalidad, y que regulan entonces situaciones concretas y precisas. Sin
embargo, para tener la naturaleza de regla, ella debe pretender regular de la
misma manera todas esas situaciones concretas y precisas, esto es, debe ser
universal pues se aplica a todos los casos iguales. Una regla no puede ser
entonces puramente ad-hoc, esto es, no puede ser una regulación adoptada
exclusivamente para ser aplicada a unos sujetos determinados y concretos. En
tal caso, es una decisión puramente singular”
.
En el
caso que en esta oportunidad ocupa a
A esta
conclusión se arriba a partir de las siguientes premisas:
a. El
texto de la reforma constitucional propuesto por medio de la iniciativa popular
fue modificado para que el actual Presidente pudiere ser candidato. Como se
detalló en
b. Esta
intención de modificar el texto de la pregunta contenida en la iniciativa
normativa ciudadana para favorecer a un candidato en particular resulta
manifiesta en el Informe de ponencia para primer debate en
“ ... Del proyecto de reforma surgen varias ideas que seguramente se debatirán en el trámite correspondiente, alrededor del texto y de la deontología del mismo.
En el año 2010 podrían aspirar a ser reelegidos todos los expresidentes que hubiesen ejercido el cargo por un período constitucional, menos el Presidente Álvaro Uribe Vélez, porque su segundo período terminará el 7 de agosto del 2010, Y las elecciones presidenciales deben realizarse antes, en el mes de mayo del mismo año.
Es decir, para entonces el actual Presidente no habrá terminado el segundo período y de acuerdo con el artículo actual, nadie puede ser elegido para ocupar la presidencia por más de dos períodos. En esa perspectiva, el proyecto de reforma parecería tener una tendencia antiuribista, pues el único excluido sería precisamente el Presidente Uribe Vélez, por no poder ser elegido por más de dos períodos y tampoco poder ejercer otro sin haber terminado el segundo.
Esa interpretación implicaría desconocer el pensamiento de la mayoría de los colombianos manifestado de distintas formas, en el sentido de despejar todo obstáculo para que el actual Presidente pueda optar a otro período constitucional…”
“.. .No tiene lógica pensar que el proyecto de origen ciudadano pudiera dirigirse a impedir que el Presidente Uribe sea elegido otra vez en este cargo, pues la voluntad popular expresada por los promotores del referendo y aceptada por quienes firmaron el proyecto consiste en eliminar los obstáculos que existen hoy para que nuevamente Álvaro Uribe Vélez sea Presidente de los colombianos. El buen entendimiento excluye el razonamiento al absurdo. Y en este se incurriría sosteniendo que los uribistas promovieron un referendo para evitar que su líder sea Presidente o que lo sea, no desde el año 2010 sino apenas desde el año 2014...”[617]
Finalmente
el texto aprobado por el Congreso de
Los
anteriores elementos permiten inferir que la finalidad de
Por otra
parte,
Varios
artículos constitucionales ponen en evidencia el carácter medular de este
principio en el marco de las contiendas electorales. Así, el artículo primero
define a Colombia como un Estado social de derecho "organizado en forma
de República [...] democrática, participativa y pluralista”; el
artículo segundo establece como uno de los fines esenciales del Estado "facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de
Ahora
bien, cabe recordar que el escenario de igualdad en las elecciones
presidenciales resulta reconfigurado en virtud de la expedición del Acto
Legislativo 02 de 2004. En efecto, al introducir esta reforma constitucional la
posibilidad de la reelección presidencial inmediata el panorama en el cual se
desarrolla la campaña electoral resulta modificado de manera sensible,
precisamente por la participación del Presidente-candidato.
Así lo
reconoció expresamente esta Corporación en la sentencia C-1040 de 2005:
En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo,
la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre
ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el
propio Presidente de
Es claro que la posibilidad de reelección inmediata
plantea la necesidad de permitir que quienes están en el gobierno asuman una
posición política para promover el proyecto de reelección. El Presidente en
ejercicio -o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad
de presentar su opción política, destacando los elementos de su gestión que le
sirven de soporte, así como los correctivos que se estimen necesarios.[618]
Entonces,
conforme se precisó en la sentencia C-1040 de 2005, la participación de un
candidato en una posición ventajosa modifica las reglas de la contienda
electoral, de tal manera que era necesaria la intervención normativa para
restaurar, en la medida de lo posible, la igualdad entre este participante y
los restantes contendores, como lo señala claramente la misma decisión:
Ciertamente la posibilidad de la reelección
presidencial inmediata exige que, para preservar el equilibrio en el debate
electoral, se establezcan, por un lado, unas limitaciones a la actividad
política de quienes están en el poder, y, por otro, un conjunto de garantías
para quienes se encuentren en la oposición. Ambos extremos se encuentran
previstos de manera expresa en el Acto Legislativo acusado.[619]
Sin
perjuicio de lo anterior,
Precisamente
la falta de una regulación específica destinada a garantizar la igualdad entre
los candidatos a
Tales
garantías están contempladas en el artículo 1° del Acto que estableció la
reelección presidencial por una sola vez, actualmente se encuentran incluidas
en los incisos 4° y 5° del artículo 127 de
Así, el
artículo 4° adicionó al artículo 152 de
Tanto la
existencia de unas garantías electorales mínimas previstas en el propio Acto
Legislativo, como la consagración de la obligación de expedir una Ley
estatutaria al respecto, fueron algunas de las razones que permitieron a
De
acuerdo con los mandatos constitucionales introducidos por el Acto Legislativo
2 de 2004, el Congreso expidió
Este
cuerpo normativo prevé garantías electorales adicionales a las formuladas en el
Acto Legislativo, dirigidas a procurar la igualdad entre el
Presidente-candidato y sus contendores en las elecciones presidenciales, e
introdujo un conjunto de restricciones y prohibiciones a las actividades
electorales que puede desarrollar el primero. En tal sentido reguló el modo
como éste puede participar en los mecanismos de selección de candidatos de los
partidos o movimientos políticos (art. 6) y dispuso que seis meses antes de la
votación en primera vuelta debe declarar públicamente y por escrito su interés
en presentarse como candidato (art. 9). A partir del momento en que haga
pública su candidatura comienzan a operar las siguientes restricciones: la
gestión del Gobierno no puede ser transmitida por el canal institucional del
Estado (art. 27); y el Presidente no puede asistir a actos de inauguración de
obras públicas, ni entregar personalmente recursos o bienes estatales, ni
referirse a los demás candidatos o movimientos políticos en sus disertaciones o
presentaciones públicas como Jefe de Estado o de Gobierno, ni utilizar o
incluir la imagen, símbolos o consignas de su campaña presidencial en la
publicidad del Gobierno (art. 30).
Dada la
redacción del artículo primero de
En virtud
de lo anterior, las garantías previstas en
Como se
expuso,
De
conformidad con lo señalado, resulta claro que la introducción de la segunda
reelección afecta la igualdad en la contienda electoral por
Resta agregar que junto a la igualdad de trato y
dentro del conjunto de condiciones que han de ser observadas durante la campaña
presidencial también tiene un lugar destacado la igualdad de oportunidades, por
cuya virtud se pretende asegurar que todos los candidatos partan de un mismo
punto y que en la competición se atengan a sus propias capacidades para hacer
llegar su mensaje a los electores, sin que haya ventajas indebidas que ubiquen
a alguno de ellos en situación privilegiada o más favorable de la que
corresponda al resto de los aspirantes[621].
Dentro de los factores con alta potencialidad para
interferir indebidamente el proceso electoral y desvirtuar la igualdad de
oportunidades que debe asistir a los candidatos se encuentra la superioridad
que tiene su origen en el ejercicio del poder público. En efecto, la eventual
utilización de los resortes del poder para influir en el electorado es un
mecanismo abusivo que el ordenamiento jurídico trata de evitar mediante la
imposición de la neutralidad de los poderes públicos en el proceso electoral o
mediante la previsión de causales de inelegibilidad que, en razón de su
situación específica, le impiden a determinadas personas poner su nombre a la
consideración del electorado.
Tan grave incidencia tiene la utilización del poder
público como mecanismo para ejercer influencia en el debate electoral y para
romper la igualdad entre los candidatos, que la obligación de neutralidad
impuesta a los poderes públicos y la previsión de causales de inelegibilidad
justifican la imposición de sanciones ante el abuso cometido, pero, ante todo,
tienen un remarcado carácter preventivo basado en un riesgo que trata de ser
minimizado, pues como no es posible “saber
a priori con total seguridad si una persona que ejerce un determinado cargo
público se va a valer de él en la competición”, entonces, “el ordenamiento prevé el riesgo de abuso y
lo ataja en forma preventiva”[622].
En este contexto, resulta evidente que la candidatura
de quien ya ha ejercido la presidencia de
La competición por la primera magistratura no
solamente exige que las elecciones sean periódicas, sino también que se trate
de comicios efectivamente disputados y, para que la competición merezca ese
nombre, sería menester que el previo y prolongado ejercicio presidencial no
tuviera una injerencia tan determinante que constituya una ventaja a favor del
Presidente candidato y en detrimento de los otros aspirantes.
Empero, toda vez que los candidatos han de tener la
mismas posibilidades de hacerse visibles ante el electorado como alternativas
serias y creíbles, es palmario que la magnitud de primer orden de la figura
presidencial, sumada al ejercicio del mando durante dos períodos, tornan más
visible la presencia de la persona del Presidente en el debate electoral,
confiriéndole una superioridad derivada del ejercicio del poder público que
socavaría, en forma grave, la igualdad de oportunidades en la competición
electoral.
Siendo así, la influencia del Presidente, por ser tan
decisiva, no es conciliable con las exigencias de la igualdad de oportunidades
y, por ello, tiene pleno sentido que, con carácter absoluto, se neutralice esa
influencia y el consiguiente riesgo de que el Presidente se valga de su
posición para interferir el proceso electoral y mermar las posibilidades de los
demás candidatos.
6.3.6.2.2. La tercera
postulación y su impacto en el electorado
Lo anterior también es susceptible de análisis desde
la perspectiva del electorado, pues aunque no procede sostener que a causa de
la tercera postulación el votante individual sufra directa coacción, lo cierto
es que la elección es un acto colectivo y que el proceso electoral debe
desarrollarse en condiciones que tornen posible la libertad de sufragio
correspondiente a la totalidad de los electores. Esas condiciones se ven
menoscabadas cuando a los candidatos no se les garantizan las mismas
oportunidades para dar a conocer sus propuestas, ya que la capacidad de los
integrantes del cuerpo electoral para decidir respecto de las diversas opciones
se habrá visto interferida.
Así pues, la igualdad de oportunidades debe ser
asegurada a los candidatos, pero trasciende el ámbito que directamente toca con
ellos, pues la posibilidad de hacer visible tanto su propia persona, como las
propuestas que acompañan su postulación, pretende contribuir a que el proceso
de formación de la voluntad de los electores sea libre, en la medida en que
cuenten con la posibilidad de conocer suficientemente todas las alternativas y
puedan seleccionar su candidato o decidir el sentido de su voto a partir de un
conocimiento no interferido.
En este orden de ideas resulta claro que la afectación
de la igualdad de oportunidades derivada de una segunda reelección no sólo
trastoca las posibilidades de los candidatos, individualmente considerados,
puesto que también alcanza a interferir la libertad de los electores y a
afectar, de esa manera, las condiciones que hacen posible el desarrollo de un
proceso electoral basado en la objetividad[623].
En otros términos, si las elecciones tienen que ser
libres, son inadmisibles las influencias indebidas que pesan sobre el
electorado, pues la decisión de apoyar alguna de las candidaturas, o de no
ofrecer el apoyo a ninguna, depende de que haya condiciones objetivas de
libertad que, por ejemplo, permitan adoptar esa decisión con base en
información equilibrada sobre todas las candidaturas y sus respectivas
propuestas. Cualquier ventaja que al favorecer alguna de las opciones incida
sobre el proceso electoral e influya en el electorado, considerado en su
conjunto, afecta el proceso mediante el cual el cuerpo electoral forma su
voluntad y por ello debe ser neutralizada.
La fijación del tiempo durante el cual un ciudadano
puede ejercer la presidencia hace efectiva la neutralización de la influencia
que sobre el electorado podría ejercer el Presidente que aspirara a permanecer
en el poder por un lapso superior al máximo contemplado en
En efecto, para evitar que un candidato, prevalido de
la posición que le otorgue el haber ocupado la presidencia por todo el tiempo
que
Conforme se expuso en otra parte, la inelegibilidad no
afecta ningún derecho de la persona a la cual se le impide presentar su
candidatura, pues por hallarse ubicada en determinada situación, sencillamente
el derecho a postularse no nace a la vida jurídica y ello en aras de proteger
derechos tan importantes como los que hacen posible que la manifestación del
cuerpo electoral se produzca en elecciones transparentes, efectivamente
disputadas y libres.
La salvaguarda de la igualdad de oportunidades en la
competición electoral y de las condiciones objetivas que hacen posible la libre
decisión del electorado, justifican, con creces, que se le impida al Presidente
de
Las consideraciones que se acaban de exponer ofrecen
suficientes elementos para determinar, a modo de conclusión, si se presenta una
rotura o quebrantamiento de
6.3.7. Conclusión
A causa del papel primordial que en un sistema
presidencial le corresponde al Presidente de
Habiendo sido destacada la importancia de la
determinación constitucional del período presidencial y del número de períodos
que un Presidente tiene a su alcance, la posibilidad de desbordar el tiempo
máximo autorizado para el ejercicio del mando tiene hondas repercusiones en el
diseño institucional adoptado por el Constituyente y en derechos, valores y
principios constitucionales, como lo demuestran las consideraciones que
anteceden, a empezar por los riesgos que se ciernen sobre la igualdad de trato
y de oportunidades de los candidatos que competirían con él y sobre las
condiciones objetivas que hacen posible la libertad de decisión del conjunto de
los electores, conforme se acaba de ver.
De tornarse efectiva la segunda reelección, el tercer
período del Presidente desconocería la regla de alternación en el ejercicio del
poder político, preservaría por un lapso prolongado las tendencias ideológicas
propugnadas por el gobierno, así como los equipos encargados de desarrollar las
políticas y propiciaría la continuidad de la mayoría dominante, con notable
retraso de la renovación, fuera de lo cual la posibilidad de designar, postular
e influir en la composición de otros órganos públicos destruiría la
coordinación constitucional de los distintos períodos y tendría por resultado
el acrecentamiento del poder presidencial y la pérdida de eficacia de los
controles sobre la actuación del Presidente.
En el plano de los derechos, principios y valores,
además de la afectación que sufriría la igualdad de trato y de oportunidades de
las diversas candidaturas y la libertad del electorado, se percibe la
afectación de las minorías no vinculadas al gobierno y de la oposición, cuyas
garantías gozan de reconocimiento constitucional, por cuanto a los dos períodos
de ausencia en el gobierno, deberían agregar un tercer período en el que
tampoco tendrían la oportunidad de conducir el Estado o de contribuir a esa
conducción.
Adicionalmente, el acrecentamiento del poder
presidencial, aunado al desvanecimiento de los controles o a su existencia
puramente nominal, repercutiría de manera grave en la estructura adoptada en
En ausencia de controles efectivos, de equilibrio institucional,
de un sistema de frenos y contrapesos operante y de una real separación de
poderes, lo que se advierte en el fondo es un predominio del ejecutivo, tan
marcado que desfigura las características de los sistemas presidenciales
típicos hasta convertirlos en la versión deformada conocida como
presidencialismo que, precisamente, está caracterizada por ese predominio
exagerado y por la tendencia a superar el lapso máximo de ejercicio del mandato
presidencial para mantener vigente la figura del caudillo y su proyecto
político.
De conformidad con lo explicado en la primera parte,
en un estado constitucional, que auténticamente lo sea, el objetivo fundamental
de la separación de poderes no es la mera eficacia en el desarrollo de las
funciones estatales, sino la garantía de los derechos de los asociados, de modo
que cuando el principio de separación se desvirtúa sufren mengua esos derechos
y los principios y valores en que se apoya.
En su debida oportunidad se explicó que la separación
de poderes realiza, en el seno del Estado, el pluralismo institucional en la
medida en que una diversidad de poderes y de órganos, con distinta integración
y régimen jurídico, son los encargados de desarrollar las distintas funciones,
luego la concentración del poder en el
ejecutivo y su desbordamiento inciden negativamente en el pluralismo
institucional e imponen trabas al pluralismo en su dimensión ideológica, ya que
la afectación de las posibilidades de minorías y de opositores para acceder al
poder a causa de una segunda reelección frustra las oportunidades de quienes,
legítimamente, pertenecen a tendencias contrarias a la dominante y defienden
ideas diferentes sobre la gestión gubernamental.
La variada estructura de la sociedad, cuya expresión
tiene en el pluralismo su soporte básico tendría menos oportunidades que las
razonables de verse reflejada, con todo y su complejidad ideológica e
institucional, en el entramado institucional del Estado y, por contera, la
dinámica social, fundada en la participación, seria notoriamente disminuida en
sus alcances, pues no contaría con importantes escenarios para materializar el
ideal participativo propiciado por el Constituyente.
Disminuidas las oportunidades de participación de
minorías y de opositores, el pueblo en el cual
Todas las variaciones que se han analizado
proyectarían su influencia sobre la forma republicana que, de acuerdo con lo
analizado, comporta la previsión de un estatuto básico de quien ejerce la
jefatura del Estado, como que el carácter hereditario y vitalicio propio de las
monarquías no tiene correspondencia en el modelo republicano que propugna la
temporalidad del primer mandatario y la sucesión garantizada mediante
elecciones periódicas, disputadas, libres y realizadas cuando se agota el
período prefijado o el número máximo de períodos constitucionalmente previsto.
Hechas las anteriores consideraciones, surge como
conclusión inexorable de todas ellas que la segunda reelección y el tercer
período consiguiente implican un quebrantamiento de
Repárese en que el desvanecimiento de los controles,
la falta de equilibrio y la consecuente afectación del principio de separación
de poderes, tienden a traducirse en actuaciones desligadas de evaluaciones
externas y del juicio derivado de esas evaluaciones, así como en desequilibrio
y concentración de poderes en el ejecutivo, que son elementos totalmente
opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en
Si a causa de la segunda reelección el sistema
presidencial corre el riesgo de degenerar en el presidencialismo, si, además,
el pluralismo, la participación y la noción de pueblo prohijada
constitucionalmente sucumben ante la permanencia en el gobierno de una mayoría
y si, por último, los elementos que configuran el modelo republicano se
desvirtúan, ello quiere decir que
De conformidad con lo visto, la separación de poderes
y el régimen presidencial definen el sistema de gobierno instituido en 1991; la
democracia participativa y pluralista, fundada en el pueblo integrado por la
mayoría y por las minorías, es el régimen político instaurado en
Cabe agregar a lo anterior que, según quedó anotado,
la segunda reelección se edifica sobre el supuesto de dos períodos
presidenciales previos y que, como en ese supuesto sólo se encuentra quien
efectivamente haya ocupado la presidencia por el lapso de ocho años, que en la
actualidad es el máximo permitido a un Presidente, la posibilidad de acceder a
un tercer período tiene destinatarios específicos, lo cual, fuera de agravar el
panorama que se acaba de exponer, contradice radicalmente el carácter general y
abstracto de las leyes.
Empero, conviene precisar que como el sistema
presidencial adoptado en
Así las cosas, en razón de lo considerado, una segunda
reelección presidencial sustituye ejes estructurales de
lo tanto,
VI.
DECISION
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
en su totalidad
Notifíquese, comuníquese, insértese en
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Con salvamento de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
1.1. La eventual
afectación de los topes de financiación del referendo
y sus consecuencias en la constitucionalidad
de
1.2. Ausencia de
certificación sobre el cumplimiento de los topes
de financiación 9
1.3 Inexistencia de
vicios de procedimiento en el trámite de
de 2009 10
1.3.1. La publicación
del Decreto 4742 de 2008 11
1.3.2. La convocatoria a
sesiones extraordinarias 13
1.3.3. No
afectación de los principios de identidad y consecutividad 13
1.4. La reforma
constitucional propuesta mediante la ley de convocatoria
a referendo no configura una
sustitución de
2. Intervenciones a
favor de una declaratoria de inexequibilidad
de
2.1. Inexequibilidad
de
dinero privado para la
financiación de la iniciativa ciudadana 27
2.1.1. La superación de los topes -global e
individual- de financiación 28
2.1.2. El Registrador
Nacional del Estado Civil no certificó el
cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales 29
2.2. Modificación del
texto de la iniciativa ciudadana durante el
trámite del proyecto de ley en
el Congreso 31
2.3. Citación de los
miembros del Congreso a sesiones
extraordinarias sin el lleno
de los requisitos constitucionales y legales exigidos 32
2.4. Falta de
competencia de
2.5. Votación de los
impedimentos 34
2.6. Los votos de
algunos congresistas son fruto de la desviación de poder 35
2.7. El cambio de partido de cinco miembros de
la bancada de Cambio Radical 36
2.8. Sustitución de
2.8.1. Sustitución de
principio de separación y
equilibrio de las ramas del poder público 39
2.8.2. Sustitución de
2.8.3. Sustitución de
generalidad de las normas:
prohibición de realizar una modificación
con nombre propio 42
2.8.4.
plebiscitario mas no
referendario 43
2.9. La convocatoria a
un referendo constitucional no puede
contener la casilla de voto en
blanco 45
3. Otras
intervenciones 46
IV
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
1.
Competencia y naturaleza del control ejercido por
sobre
1.1. El poder constituyente originario y
derivado 57
1.2. El papel del pueblo una vez dictada
la reforma constitucional 58
1.3. La iniciativa ciudadana en el caso del
referendo para
reformar
1.4. La ciudadanía que promueve un referendo
constitucional,
el objeto de su actuación y su competencia 61
1.5. La ciudadanía que promueve un referendo para reformar
1.6.
Alcance y naturaleza del control ejercido por
1.6.1. El alcance de la competencia de
para el examen
de una ley convocatoria de un referendo
constitucional.
La competencia para el estudio del trámite legislativo 70
1.6.2. La competencia de
el trámite de la
iniciativa popular de una ley convocatoria
a un referendo constitucional. 73
1.6.3. La competencia de
el texto de la
ley convocatoria a un referendo constitucional
con el objeto de
garantizar la libertad de escogencia de los electores 87
1.6.4. El alcance de la expresión “solo por vicios del procedimiento
en su formación” contenida en el artículo 241.2 de
y la competencia de
de competencia de la ley convocatoria a un referendo constitucional 90
2.
El respeto a las reglas procedimentales como un componente
sustancial
del modelo democrático. 102
3. El trámite ante
la organización electoral de la iniciativa
legislativa
ciudadana que dio origen a
3.1. El marco normativo que regula la iniciativa
legislativa popular. 116
3.2. Etapas que debe surtir el trámite de una
iniciativa
legislativa popular 124
3.2.1.Conformación de un Comité de Promotores 125
3.2.2.
Inscripción del Comité de Promotores y de
la
solicitud de referendo 126
3.2.3. Verificación del cumplimiento de requisitos e inscripción de
la solicitud
de iniciativa ciudadana 127
3.2.4. Entrega
al vocero del Comité, por parte de
del
formulario de suscripción de apoyos 128
3.2.5.
Plazo para la recolección de apoyos 131
3.2.6.
Etapa posterior al proceso de recolección de firmas 132
3.2.7. La interpretación sistemática de los artículos 24 y 27 de
a la luz de
3.2.8. La
sentencia C-180 de 1994 y el alcance de los artículos
24 y 27 de
3.2.9. La jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia 137
3.2.10. La interpretación realizada por el Registrador Nacional del Estado
Civil 140
3.2.11. La interpretación acordada por el CNE 146
3.3. Trámite
surtido, en el caso concreto, de la iniciativa
popular legislativa ante las
autoridades electorales 149
3.3.1. El trámite adelantado
ante
3.3.1.1.
Conformación de un Comité de Promotores 149
3.3.1.2.
Inscripción del Comité de Promotores y de la solicitud de
referendo 151
3.3.1.3. Verificación del
cumplimiento de requisitos para conformar
el Comité de
Promotores e inscripción de la solicitud de iniciativa
ciudadana 153
3.3.1.4.
Entrega al vocero del Comité, por parte de
del
formulario de suscripción de apoyos 156
3.3.1.5.
Plazo para la recolección de los apoyos 156
3.3.1.6.
Entrega de los respaldos ciudadanos 156
3.3.1.7.
Certificación a la que hace referencia el
artículo
24 de
3.3.1.8.
Solicitudes de certificaciones formuladas al Registrador Nacional
del
Estado Civil sobre el cumplimiento de los requisitos previstos por los
artículos
24 y 27 de
ciudadana
y sus respectivas respuestas 159
3.3.2.
La investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral 164
3.3.2.1.
La remisión del balance al CNE 164
3.3.2.2.
Apertura de indagación preliminar 166
3.3.2.3.
Decreto y práctica de pruebas 168
3.3.2.4.
Apertura de investigación formal por la presunta violación
de
los topes a las contribuciones individuales que se recibieron
con
ocasión del proceso de recolección de firmas. Resolución núm.
0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE 172
3.3.2.5.
La decisión de los conjueces del CNE respecto a las
presuntas
irregularidades acaecidas durante el trámite de la
iniciativa
ciudadana que dio origen a
A. Análisis de las violaciones atribuidas al
Comité de Promotores
del
Referendo Reeleccionista y
B- De la posible sanción 207
C. Contenido de la parte resolutiva de
del 12 de noviembre de 2009 208
3.4. Examen constitucional del trámite de la iniciativa legislativa
ciudadana que dio origen a
3.4.1. Vicios que se presentaron durante la financiación de la campaña
a favor de la iniciativa
legislativa popular 212
3.4.1.1.
labores propias de un comité
de promotores de un referendo 212
3.4.1.2. La violación manifiesta y grave de los topes
individuales y globales
establecidos para una campaña de iniciativa
legislativa popular 223
3.4.1.3. Razones por las cuales se estiman violados los principios de
transparencia, pluralismo político e igualdad.
La importancia de
la financiación de las
campañas de los mecanismos de participación ciudadana. 246
1. El principio de transparencia en un sistema democrático. 246
2. La fijación de topes de financiación como garantía
del principio del pluralismo político y de la igualdad en los
mecanismos de participación
ciudadana 251
3.5. Conclusiones sobre el trámite de la iniciativa legislativa que dio
origen a
4. El trámite en el Congreso de
4.1. El principio democrático y los principios que rigen el
carácter sustancial del
procedimiento legislativo. 263
4.1.1. Principio mayoritario 265
4.1.2. Principio de pluralismo político 267
4.1.3. Principio de publicidad 269
4.2. El procedimiento legislativo del proyecto que por iniciativa
ciudadana convoca la
realización de un referendo constitucional. 271
4.2.1. Iniciativa legislativa en las leyes que convocan a referendo
reformatorio de
4.2.2. Comprobación de cumplimiento de requisitos, publicación
y asignación a Comisión
Permanente 273
4.2.3. Designación de los ponentes 276
4.2.4. Debates en comisión y en plenaria. 278
4.2.5. Enmiendas o modificaciones introducidas al proyecto 281
4.2.5.1. Enmiendas a los proyectos de convocatoria a referendo
reformatorio de iniciativa popular ciudadana 283
4.2.5.1.1. La inexistencia de precedente constitucional en la sentencia
C-551 de 2003 289
4.2.5.1.2. Existencia de manifestación expresa sobre la limitación
por parte de
4.2.6. Los principios de identidad relativa y consecutividad 294
4.2.7. Anuncio previo a la votación 299
4.2.8. Lapso entre debates 301
4.2.9. Votaciones 302
4.2.10. Comisiones accidentales de conciliación 303
4.2.11. Sanción y publicación de la ley 307
4.3. El trámite legislativo de la ley 1354 de 2009 307
4.3.1. Presentación del proyecto de ley 307
4.3.2. Trámite en
4.3.3. Trámite en
4.3.4. Trámite en
4.3.5.Trámite en
4.3.6. Trámite de conciliación en
4.3.7. Trámite de conciliación en el Senado 340
4.4. Irregularidades identificadas en el trámite de
de 2009 por la que se
convoca al pueblo a un referendo de
reforma constitucional 342
4.4.1. Examen sobre el incumplimiento de los requisitos
exigidos al proyecto de
iniciativa presentado por el comité de promotores. 342
4.4.2. Examen sobre si el cambio realizado a la pregunta modifica
sustancialmente el sentido
de la iniciativa aprobada por los ciudadanos 347
4.4.3. Los principios de identidad y consecutividad en el trámite
de
4.4.4. La convocatoria a sesiones extraordinarias 360
4.4.4.1. El marco normativo 362
4.4.4.2. La publicación del Decreto 4742 de 2008 364
4.4.5 Los efectos de las reuniones de las cámaras legislativas
convocadas de forma
contraria a
4.4.6 El cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical 373
4.4.6.1. Régimen de las Bancadas Políticas 375
4.4.6.2. Examen de la conducta desplegada por los cinco
representantes
pertenecientes a la bancada del Partido
Cambio Radical 380
4.4.7. Examen del trámite de los impedimentos en la comisión de conciliación 385
4.4.7.1. Efectos de la no declaratoria de impedimento por parte de los
miembros del Congreso 386
4.4.7.2. Examen sobre la forma de votación de los impedimentos
en la plenaria de
4.4.8. Examen de la eventual desviación de poder en que
incurrieron algunos
Congresistas durante le trámite aprobatorio
de la ley 1354 de 2009 390
4.4.9. Examen sobre el posible vicio derivado del rompimiento de
la “cadena de anuncios” 394
4.5. Conclusiones sobre el trámite legislativo que siguió
5. El examen del texto de
5.1. La inconstitucionalidad del enunciado del voto en blanco 402
5.2.
que convoque de manera
expresa al pueblo a decidir sobre
la reforma a
5.3. Conclusiones sobre la constitucionalidad del texto de
de 2009 408
6. La sustitución de
6.1. El juicio de sustitución 413
6.2. La autorización de una segunda reelección presidencial
y la sustitución de
6.2.1.
6.2.1.1.
6.2.1.2. La forma de gobierno y el régimen político en la
Constitución de 1991 416
6.2.1.2.1 La democracia y el origen del poder 417
6.2.1.2.2 La democracia y la dinámica del proceso político 420
6.2.1.2.3 La democracia y la estructura de la sociedad 422
6.2.1.3. El régimen político y el principio de separación de
poderes en
6.2.1.4. El principio de separación de poderes y el sistema de gobierno
establecido en
6.2.1.4.1. El sistema presidencial de gobierno 432
6.2.1.4.2. Sistema presidencial y presidencialismo 433
6.2.1.4.3. El reequilibrio de poderes procurado por el Constituyente
de 1991 y el sistema presidencial 435
6.2.1.4.4. El sistema de gobierno y el Presidente 436
6.2.1.4.5. El Presidente de
6.2.1.4.6. El periodo del Presidente de
6.2.1.4.6.1 El periodo presidencial y su coordinación con
otros periodos
constitucionales previstos 440
6.2.1.4.6.2. La duración del periodo presidencial en Colombia 442
6.3. La propuesta de segunda reelección y
6.3.1. Elegibilidad, inelegibilidad y reelección 444
6.3.2. La irreelegibilidad del Presidente como forma de inelegibilidad 447
6.3.3.
reelección del Presidente
por una sola vez. 448
6.3.4. Reelección presidencial, rotura o quebrantamiento y
sustitución de
6.3.5. La rotura o quebrantamiento de
personal de una segunda reelección y la
ampliación del lapso de
ejercicio del poder
presidencial por una sola persona. 452
6.3.5.1. El número de periodos presidenciales autorizados a un solo ciudadano 452
6.3.5.1.1. El número de periodos presidenciales y la práctica constitucional. 453
6.3.5.1.2. El número de periodos presidenciales en la doctrina 454
6.3.5.1.2. El número de periodos presidenciales en la historia
institucional de Colombia 455
6.3.6. La posibilidad de una segunda reelección y su impacto institucional 457
6.3.6.1. El impacto institucional de la reelección si un
Presidente fuera reelegido
por segunda vez. 457
6.3.6.1.1. La segunda reelección y los periodos de los altos
dignatarios estatales 458
6.3.6.1.2. La segunda reelección y la renovación del modelo político 468
6.3.6.1.3. La segunda reelección y el principio de alternación 469
6.3.6.2. Tercera postulación al cargo de Presidente
y su
impacto en la campaña política y en el proceso
electoral 476
6.3.6.2.1. La tercera postulación y los candidatos presidenciales 476
6.3.6.2.2. La tercera postulación y su impacto en el electorado 493
6.3.7. Conclusión 495
VI. DECISION 500
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE
CONVOCATORIA A REFERENDO-Competencia
de
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE
REFERENDO POR VICIOS DE SUSTITUCION DE
Ampliar el alcance de la
competencia de
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE
CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Tesis de los vicios de
sustitución conlleva a un control material del acto reformatorio que desborda
el alcance de la competencia de
El artículo 241.3 de
CONTROL POR VICIOS DE SUSTITUCION DE
Si bien se afirma que
JUICIO DE SUSTITUCION DE
La construcción de la
“premisa mayor” del juicio de sustitución no es nada distinto a la elaboración
de un parámetro material del control a partir del texto original de
JUICIO DE SUSTITUCION DE
CONTROL
JURIDICO Y CONTROL POLITICO-Diferencias (Aclaración de voto)
CONTROL DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE REFERENDO POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE
PODER
DE REFORMA DE
Los procedimientos de
reforma constitucional son expresión de un poder constituyente constituido, lo
que viene a significar que en definitiva se trata de decisiones tomadas por el
titular de la soberanía, por el pueblo, bien sea directamente bien sea a través
de cuerpos elegidos popularmente. La existencia de límites o condicionamientos
para modificar
Referencia: Expediente CRF-003
Revisión constitucional de
Magistrado Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
En la parte resolutiva de este fallo
A continuación se expondrán de manera más detenida las
razones que sustentan las anteriores críticas.
1. La tesis de los vicios de sustitución
permite un control material de los actos reformatorios de
Como punto de partida cabe anotar que el artículo
241.3 de
De la anterior redacción resulta que el
adverbio sólo delimita todo el
alcance del enunciado normativo resaltado y excluye del control constitucional
cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento.
La cuestión radica, entonces, en tipificar los vicios de procedimiento en la
formación de las leyes de convocatoria a un referendo constitucional, para lo
cual habría que consultar las distintas ritualidades que han de cumplirse con
ocasión del trámite legislativo, las cuales varían de acuerdo al mecanismo de
reforma de que se trate, pero se refieren en general a que se surtan los
trámites o etapas previstas por
Por lo tanto pretender extender el
alcance de esta expresión de manera que cobije el contenido final de la ley de
convocatoria, adelantado por el órgano que según la propia Constitución está
autorizado para ello, en este caso el Congreso de
Cabe adicionar que esta interpretación
del artículo 241.1 de
En definitiva, del análisis de los
distintos criterios o argumentos interpretativos se desprende que el sentido
del articulo 241-1 es inequívoco: se delimita negativamente la competencia de
Adicionalmente la figura de los vicios de sustitución de
Por regla general en la decisiones en las
que se defiende esta tesis se afirma que
En cualquiera de las versiones defendidas
por la jurisprudencia constitucional, la figura de los vicios de sustitución de
La misma metodología patentada en la sentencia C-1040 de 2005 para examinar la supuesta
sustitución de
Habiendo
acotado el ámbito de la sustitución como el reemplazo total o parcial de
Reitera
4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis,
es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de
Se trata de un
enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera
general tiene una determinada institución en el constitucionalismo
contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido
configurado en
4.2. Procede
luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico,
en relación con los elementos definitorios identificadores de
4.3. Al
contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha
señalado por
Pese a todas las disquisiciones que se
formulan para negar el carácter material del control, el examen que implica los
numerales 4.2 y 4.3 de la cita anterior supone precisamente la confrontación
del texto normativo acusado –la reforma constitucional- con los “elementos definitorios identificadores de
En efecto, la construcción de la “premisa
mayor” del juicio de sustitución no es nada distinto a la elaboración de un
parámetro material del control a partir del texto original de
Por otra parte resulta cuando menos
ingenuo suponer que enunciar las distintas etapas del juicio de sustitución lo
despoja de subjetivismo, cuando precisamente toda la descripción del juicio de sustitución es la máxima
expresión del subjetivismo judicial. En efecto, es el juez constitucional quien
identifica los elementos esenciales, los particulariza y demuestra su
naturaleza esencial y definitoria en el texto constitucional, al suscrito
Magistrado se le escapan los elementos objetivos comprendidos en esta
operación, la cual depende por completo de la voluntad del intérprete y es un
típico ejercicio del criticado decisionismo
judicial.
La anterior crítica pone de manifiesto un
riesgo cierto que implica el examen material de las reformas constitucionales,
sobre todo cuando no hay establecidos límites
expresos al poder de reforma, cual es renunciar al carácter jurídico del
control constitucional. En efecto, a pesar de todas las discusiones que ha
suscitado y aun suscita la naturaleza de la función que realizan los tribunales
constitucionales, en todo caso un referente común –el cual de manera simultánea
legítima la naturaleza de su labor y permite deslindar la naturaleza de su
función de la que desempeñan otros órganos constitucionales- es que realizan un
control jurídico sobre los textos
normativos, es decir, un control que sigue las modalidades propias de las
prácticas judiciales.
Como ha señalado la doctrina existen
notables diferencias entre el control político y el control jurídico del texto
constitucional. La primera radica en el carácter objetivado del control
jurídico, frente al carácter subjetivo del control político. Ese carácter
objetivado significa que el parámetro de control es un conjunto normativo
preexistente y no disponible para el órgano de control que ejerce el control
jurídico. En cambio el carácter subjetivo del control político significa todo
lo contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoración ya que
ésta descansa en la libre apreciación realizada por el órgano controlante, es
decir, que el parámetro es de composición eventual y plenamente disponible. La
segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o la
valoración del objeto sometido a control está basado, en el primer caso en
razones jurídicas (sometidas a reglas de identificación) y, en segundo, en
razones políticas (de oportunidad). La tercera diferencia radica en el carecer
necesario del control jurídico, frente al voluntario del control político.
“Necesario” el primero no sólo en cuanto al órgano encargado del control ha de
ejercerlo, cuando para ello es solicitado, sino también en que si el resultado
del control es negativo para el objeto controlado, el órgano de control ha de
emitir necesariamente la correspondiente sanción, es decir la consecuencia
jurídica de la constatación (anulación o inaplicación del acto controlado).
Mientras que el carácter “voluntario” del control político significa que el
órgano o el sujeto controlante es libre para ejercer o no el control y que, de
ejercerse, el resultado negativo de la valoración no implica, necesariamente,
la emisión de una sanción. Finalmente, la última diferencia relevante radica en
el carácter de los órganos que ejercen uno u otro tipo de control. El control
jurídico es realizado por órganos imparciales, independientes, dotados de
especial conocimiento técnico para entender las cuestiones de derecho: en
esencia los órganos judiciales; mientras que el control político está a cargo
precisamente de sujetos u órganos políticos.
De la anterior categorización se
desprende que el control que tiene lugar con ocasión de los vicios de
competencia reúne los elementos propios de un control de carácter político. En
primer lugar el parámetro de control es indefinido y disponible por el órgano
controlador pues determinar cuales son los “elementos estructurales de
El uso de parámetros de controles
abiertos e indeterminados, de alto contenido valorativo conduce a una
argumentación de naturaleza política. Ahora bien, como es sabido gran parte de
la doctrina actual ha puesto de manifiesto el uso de argumentos morales, de
conveniencia y políticos en las decisiones judiciales[625], sobre todo en aquellas de los jueces
constitucionales. Sin embargo, el riesgo específico que entraña la teoría de
los vicios de competencia es que tales argumentos se transformarían en la parte esencial del discurso
jurisprudencial, lo que a su vez pondría en tela de juicio del carácter
jurídico de las decisiones adoptadas.
En definitiva, en cualquiera de sus
versiones el concepto de vicios de competencias supone siempre un control
material de las reformas constitucionales, en el cual el parámetro de control
estará conformado por preceptos constitucionales. Este juicio tiene como punto
de partida una concepción material de Constitución como expresamente se
reconoce en la sentencia C-971 de 2004, cuando se afirma que “…
Según esta concepción,
Adicionalmente, este concepto material de
Constitución parte de un supuesto errado, cuales el de definir la materia
constitucional por su importancia política o jurídica. El concepto material de
Constitución no permite identificar unas normas como constitucionales en todo
tiempo y en todo lugar, sino que el carácter constitucional depende de cada
ordenamiento en concreto. Máxime en las constituciones modernas las cuales
tienden a prestar cobertura jerárquica constitucional a una multiplicidad de
materias que no revierten en absoluto la importancia y fundamentalidad
atribuible a las normas materialmente constitucionales.
Finalmente la tesis bajo examen significa
una desvalorización del poder de reforma a
Estos mecanismos fueron previstos para
modificar asuntos esenciales de
Considero por lo tanto que la distinción
entre los distintos procedimientos de reforma a
Por otra parte, la decisión de
circunscribir a una sola vía, la de la asamblea nacional constituyente, la
reformas de temas de entidad, de “importancia” o si se quiere “fundamentales”
propicia la petrificación del texto constitucional y a reformas en situaciones
de inestabilidad cuyos resultados pueden ser impredecibles. Es decir, podría
repetirse lo sucedido con
En general todos los procedimientos de
reforma constitucional son expresión de un poder
constituyente constituido, lo que viene a significar que en definitiva se
trata de decisiones tomadas por el titular de la soberanía, por el pueblo, bien
sea directamente bien sea a través de cuerpos elegidos popularmente. La
existencia de límites o condicionamientos para modificar
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
ACLARACIÓN
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA A
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE
CONVOCATORIA A REFERENDO-Competencia
de
El
texto constitucional que fija las competencias de esta Corte es claro en su
sentido y alcance, y usa expresiones de tal contundencia que erradica cualquier
espacio de duda, y en tratándose del tema de la convocatoria a un referendo o a
una asamblea constituyente para reformar
CONTROL POR VICIOS DE COMPETENCIA DE
CONGRESO-Inexistencia de límites competenciales en
JUICIO DE SUSTITUCION DE
JUICIO DE SUSTITUCION DE
CONTROL DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE
CONTROL DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE
PODER
DE REFORMA DE
CONTROL DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE REFERENDO POR
VICIOS DE SUSTITUCION DE
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS
DE SUSTITUCION-Característica de rigidez de
Referencia: Expediente CRF-003
Revisión de constitucionalidad de
Magistrado Ponente:
Dr. Humberto Antonio Sierra Porto
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de
La razón que motiva mi puntual
desacuerdo, tal como tuve ocasión de manifestarlo durante las sesiones en las
que se debatió este tema, es el hecho de no compartir la tesis esbozada por
esta corporación a partir de la sentencia C-551 de 2003, conforme a la cual
ella puede examinar, como presupuesto previo al análisis de constitucionalidad
de un acto reformatorio de
En oportunidades anteriores, las razones
de mi desacuerdo quedaron plasmadas en las aclaraciones de voto que en su
momento presenté respecto de las sentencias C-740 de 2006 y C-293 de 2007, en
las que
Ahora, en la medida en que la
inexequibilidad de
Los motivos de mi disconformidad son
entonces los mismos expresados en las distintas aclaraciones y salvamentos de
voto a los que antes hice referencia, y pueden resumirse brevemente en la
siguiente forma:
1.
Claridad del texto constitucional que fija las competencias de
Parecería innecesario comenzar por
mencionar que el texto constitucional que fija las competencias de esta Corte
(art. 241, en su encabezado y, para el caso, numeral 2°) es meridianamente
claro en su sentido y alcance, al punto de resultar inaceptable cualquier
progresista interpretación que de él quiera hacerse, más aún si conduce a la
ampliación de su contenido literal.
En efecto, la mencionada preceptiva
comienza por establecer que “A
Como puede apreciarse, la norma es clara
en su encabezado –estrictos y precisos términos de este artículo–, y
usa expresiones de tal contundencia, que erradica cualquier espacio de duda,
estableciendo taxativas atribuciones a
Como antes he señalado,
Con lo anterior,
2.
El llamado control de competencia desconoce la realidad constitucional
colombiana, sobre ausencia de límites explícitos al poder de reforma en cabeza
del Congreso
La posibilidad de extender los alcances
del control constitucional oficioso sobre la convocatoria a un referendo para
la reforma de la carta política, de modo que comprenda también el análisis
previo de la competencia del órgano legislativo para adoptar tal decisión, como
el que una vez más realiza
Al revisar la historia de nuestro
constitucionalismo se observa que cuando quiera que el constituyente ha querido
establecer límites competenciales al Congreso como órgano reformador, éstos han
sido expresamente fijados en el texto constitucional. Así, por mencionar dos
ejemplos, el artículo 190 de la Constitución de la República de Colombia de 1821,
establecía en forma explícita que la enmienda constitucional hecha por el
Congreso en ningún momento podría alterar la bases contenidas en la Sección 1ª
del Título I, y en la 2ª del Título II; así mismo, la Constitución del Estado
de Nueva Granada de 1832 en su artículo 218 disponía que el poder de reforma
del Congreso no se podía extender nunca a los artículos atinentes a la forma de
gobierno.
Ahora bien, existiendo en cabeza del
Congreso una cláusula general de competencia, tanto legislativa como de reforma
a
Lo anterior por cuanto, como es bien
sabido, en materia de competencia el principio universal es la consagración de
reglas claras y expresas, como garantía de que las actuaciones de las
autoridades se ceñirán al debido proceso y al principio de legalidad. Por lo
mismo, frente a este tema se descarta por completo el uso de la analogía o de
fórmulas implícitas, y el silencio ha de ser interpretado normalmente como
ausencia de competencia, o en los casos en que él sigue a la formulación de una
regla general atributiva de aquélla, como ausencia de restricción o
condicionamiento en su ejercicio.
Además de esa notoria inexistencia de
limitaciones frente a las facultades de reforma a
En la misma línea, el artículo 379
superior señala que “Los actos
legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocación a
A partir de lo anterior, pretender,
entonces, adelantar un juicio sobre la competencia del órgano reformador, o en
este caso simple impulsor de la reforma, sin que en la carta política existan
claros y explícitos límites materiales o de contenido a su ejercicio, implica
desconocer, allí sí, la estructura constitucional colombiana, y al mismo
tiempo, transgredir el diáfano tenor de los mandatos superiores en los que no
se fijan parámetros al poder de reforma constitucional.
Es importante anotar que todo lo anterior
no impide reconocer como válida, e incluso compartir, la preocupación que
origina, y en concepto de la mayoría de esta corporación justifica, la referida
tesis sobre los vicios de competencia, que según puede constatarse en esta
sentencia y en otras varias precedentes, no es otra que el grave riesgo que
para el sistema democrático y el Estado social de derecho supone el posible
exceso o abuso de las facultades de reforma a
Sin embargo, preocupaciones de este tipo
no pueden conducir al extremo, materializado en este fallo y en otros
anteriores, de que un órgano asimismo constituido, como lo es esta corporación,
se arrogue la posibilidad de decidir, a través de sus pronunciamientos, cuáles
reformas constitucionales serían o no válidas, dependiendo de su mayor o menor
grado de armonización con aquellos aspectos del texto superior que el juez
constitucional estima no susceptibles de ser alterados mediante estos
procedimientos.
Por todo lo anterior, inquieta
profundamente que ante la ausencia de límites materiales expresos al poder de
enmienda en cabeza del Congreso, sea
3. Las contradicciones internas de la tesis
sobre control a la sustitución de
Tal como el suscrito y otros integrantes
de esta corporación lo hemos puesto de presente en pasadas oportunidades, tanto
como en esta[628], la
tesis en comento adolece de importantes contradicciones internas que minan su
sustento, al punto de tornarla inaceptable.
Quizás la más evidente de tales
contradicciones radica en el hecho de insistir en que todas las normas
constitucionales son válidamente reformables, tal como se reitera nuevamente en
el fallo C-141 de 2010 mediante la ya repetida mención de que “
A propósito de los ejemplos que
usualmente se han dado para sustentar esta tesis, repárese en el hecho de que
existen varios preceptos superiores, quizás muchos, cuya sola alteración
supondría cambios de gran calado, cambios que conforme a esta hipótesis
deberían todos ser tenidos como inaceptables. A manera de ejemplo, considérese
el caso del artículo 11 (derecho a la vida), del artículo 13 (derecho a la
igualdad), del artículo 58 (garantía a la propiedad privada) y del artículo 113
(separación de las ramas del poder público y colaboración armónica entre
ellas). Como puede advertirse de manera espontánea, no es fácil comprender cómo
todas ellas serían potencialmente modificables –pues “
4. Las situaciones inaceptables que resultan de
la tesis sobre control a la sustitución de
Además de lo ya explicado, la tesis sobre
sustitución de
Una de tales consecuencias es el hecho de
que, pese a que la posición mayoritaria de
La otra preocupante realidad radica en
que, si como se explica en varios de los pronunciamientos en los que se plantea
esta novedosa tesis, y también ahora en la sentencia C-141 de 2010, el juicio
sobre sustitución de
Ello no resulta aceptable por cuanto, sin
perjuicio de la importante función que en relación con el tema del control
constitucional cumple la jurisprudencia, ni de las razones que justifican la
evolución de ésta a través del tiempo, es evidente que el parámetro de control
con el que se realiza este ejercicio debe ser externo y objetivo (el texto
constitucional, el bloque de constitucionalidad) y no puede depender, ni en
todo ni en parte, de las personales percepciones de quienes, de tiempo en
tiempo, integren esta Corte.
5. El control de competencia desconoce además la
lógica, pues el poder de enmienda constitucional no puede estar sujeto a
límites materiales
Toda modificación constitucional implica por sí misma
una contradicción con el ordenamiento superior preexistente. Es decir, que
desde el punto de vista de su contenido material, la reforma constitucional
contraviene la Constitución vigente, pues mediante ella precisamente se busca
modificar sus mandatos.
Por tal razón, el ejercicio de un control
constitucional que vaya más allá de verificar el procedimiento de expedición
del acto reformatorio, esto es, un control de fondo o material -como el que se
pretende encubrir con la aludida teoría del control competencial-, desconoce la
lógica implícita en todo acto reformador, que por su propia naturaleza se opone
al orden precedente.
No sucede lo mismo en relación con el establecimiento
de límites formales o de procedimiento al ejercicio del poder de reforma
constitucional, pues en ese caso el control constitucional se justifica, dado
que tales parámetros parten del supuesto de que el poder de enmienda no es del
todo absoluto sino que está sujeto a trámites especialmente exigentes, por ser
un poder creado por el propio constituyente primario, es decir, una facultad
jurídica que debe ser desarrollada dentro de los cauces constitucionales.
En este sentido, sustraer el poder de reforma
constitucional de los límites establecidos en
Lo anterior permite afirmar, por tanto, que el juicio
sobre el contenido de una reforma constitucional no es de carácter jurídico
sino político, y que él corresponde al pueblo soberano, o, en representación
suya, al Congreso o a una Asamblea Nacional Constituyente, pero no a esta
corporación.
De ahí que
6.
Anotación final:
La tesis prohijada por la mayoría de
En efecto, la percepción sobre qué tan
factible es en Colombia el cambio constitucional se ve sensiblemente alterada
cuando este tribunal advierte que un buen número de cambios constitucionales,
sin que de antemano pueda anticipar cuáles, serían inaceptables por suponer una
sustitución de la norma superior, concepto que como explico en la presente
aclaración de voto no fue tenido en cuenta por el constituyente, y menos en la
forma como ha quedado plasmado en varias de las sentencias emitidas por esta
Corte durante los siete últimos años, concretamente a partir de la sentencia
C-551 de 2003.
Ahora bien, como en efecto es esta
corporación la que por mandato de
Finalmente, y de cara a la transformación
que con esta postura ha venido generando
No en vano, en la historia reciente de
Colombia se cuentan algunos episodios de esta naturaleza, que en su momento
causaron mucho daño a las instituciones democráticas y generaron la cada vez
más reducida empatía entre el ciudadano y su Constitución, situación que al
hacerse crítica condujo al cambio constitucional de 1991, por caminos distintos
a los que en su momento contemplaba
Con mi acostumbrado y profundo
respeto,
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO PRESENTADO
POR EL
MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
C-141 DE 2010
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Aplicación (Salvamento de voto)
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Periodo presidencial Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Limita e incluso anula el
poder de reforma radicado en el pueblo soberano (Salvamento de voto)/CORTE
CONSTITUCIONAL-Desconoció y desbordó los límites de su propia competencia,
al emprender el control material de las leyes convocatorias al referendo y los
actos reformatorios de la Constitución (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Contradicciones
(Salvamento de voto)
CONTROL
“JURIDICO” DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES-Basado en límites normativos
internacionales al poder constituyente expresivo del poder soberano (Salvamento
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Financiación de la campaña
de recolección de firmas de la iniciativa ciudadana para el referendo
(Salvamento de voto)/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A
REFERENDO-Incompetencia de la Corte Constitucional para analizar la
constitucionalidad del mecanismo de iniciativa legislativa ciudadana
(Salvamento de voto)
MODIFICACIONES EN TRAMITE DE
LEY DE REFERENDO EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglas
de identidad flexible y consecutividad (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-No
consagra competencias diferenciales para el Congreso de la República en el
trámite de las leyes (Salvamento de voto)
FACULTADES DEL CONGRESO PARA
INTRODUCIR CAMBIOS EN LAS LEYES CONVOCATORIAS A REFERENDO-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
LIMITES Y FACULTADES DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA FRENTE A INICIATIVAS ENCAMINADAS A PROMULGACION DE LEY
CONVOCATORIA A REFERENDO-Precedente vinculante (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Cambios introducidos al
texto no introducen temas nuevos ni alejados de la iniciativa ciudadana
(Salvamento de voto)
MODIFICACIONES SUSTANCIALES O
ACCESORIAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Consecuencias (Salvamento de
voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-No hubo incumplimiento de
los requisitos de identidad flexible y consecutividad en el trámite legislativo
(Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Razones de discrepancia
sobre sesiones extraordinarias del Congreso de la República (Salvamento
de voto)
DECRETO DE CONVOCATORIA A
SESIONES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Razones de discrepancia
sobre el voto y transfuguismo de miembros de partido político (Salvamento de
voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Régimen de bancadas y la
competencia sancionatoria de los partidos políticos (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Razones de discrepancia
sobre vigencia de la sanción al momento de la votación (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Contradicciones en las que
se incurre al negar el hecho de que la ley 1354 de 2009, efectivamente
convocaba al pueblo a referendo (Salvamento de voto)
|
Salvamento de voto a la sentencia C-141 de 2010 Por: MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO Revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto
de reforma constitucional”. |
Salvo mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C-141 de
2010, aprobada por la Sala Plena en sesión del veintiséis (26) de febrero de
dos mil diez (2010), por las razones que a continuación expongo:
1. La cuestión de la
sustitución de la Constitución en la sentencia C-141 de 2010.
1.1. La posición de la
sentencia C-141 de 2010 sobre el vicio de competencia supuestamente ocurrido en
la Ley 1354 de 2009.
1.1.1. La sentencia de la que
me aparto adopta la metodología del juicio de sustitución, para verificar si la
convocatoria a votar el referendo, vulneraba la Constitución de 1991, al
presentarse un exceso en el poder de reforma, del que consideran es un
constituyente derivado. Para esto, establecen una premisa mayor, una premisa
mayor, y luego elaboran el juicio de sustitución, haciendo énfasis en los
siguientes puntos.
1.1.2. La forma republicana y
la democracia como origen del poder del Estado, radicada en la idea de la
soberanía popular, es el esquema básico establecido en la Constitución de 1991
para nuestra forma de Estado.
En éste marco, las formas de
la democracia representativa se ven complementadas por las formas propias de la
democracia directa o participativa, estas últimas que se encuentran sometidas a
“cauces institucionales”[629], lo
que “no significa que se le opongan obstáculos a la
participación del pueblo, sino que esa participación está sometida a pautas
jurídicas previamente acordadas”[630]. En
cualquier caso, se busca realizar el carácter expansivo de la democracia
participativa y brindar espacios más allá del voto para elegir representantes,
para realizar ese principio de participación y pluralismo que inspira la
Constitución de 1991.
Sostiene además que, a partir de la idea
de pluralismo aplicada en el ámbito político, existe “‘la reversibilidad del poder’, por cuanto la libre expresión de las
diferentes opciones entraña la posibilidad de que una propuesta ‘pueda
sustituir a otra en el gobierno de la nación, con lo que eso exige de respeto y
de garantía a las minorías que pueden convertirse, si así lo deciden los
ciudadanos, en mayoría, que, a su vez, tendrá que respetar a las minorías que
existan’[631]”[632], y
comporta igualmente la posibilidad de que varias personas puedan ejercer el
poder, a través de la aplicación del principio de separación de los poderes.
Este principio es asumido como fundamental en el esquema democrático, siendo el
modelo colombiano contrario a la “a la
concentración y a la indivisibilidad del poder público y, por lo tanto,
favorece su reparto y la atribución a diversos órganos de las competencias en
las que se divide[633]”[634].
1.1.3. En cuanto al principio de separación de poderes
sostiene que este ha sido identificado como “uno de los elementos fundantes de la Constitución Colombiana de 1991,
cuya trasgresión ha dado lugar a la declaración de inexequibilidad de
enunciados normativos reformatorios del texto constituciona1.[635]”[636],
rematando que “[d]e la separación de
poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder limitado, así como
susceptible de control y organizado en distintas instancias encargadas de
diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la libertad de las
personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa y
pluralista”[637].
En cuanto a la aplicación del principio de separación
de poderes en nuestra Constitución, sostiene la sentencia que se concretó con
la adopción de un modelo presidencial, en la que el Presidente de la República
es la figura más destacada, debiendo ser elegido popularmente y por un tiempo
determinado, y gozando de autonomía con respecto al poder legislativo para el ejercicio
de sus funciones. Igualmente, y con el fin de alinderar el poder del presidente
y evitar situaciones de desbordamiento de sus facultades, en la Constitución de
1991, se establecieron controles por medio de los cuales se moderó la
preponderancia del poder ejecutivo de manera que se “replanteó, entonces, el equilibrio entre los poderes del Estado y afinó
el sistema de frenos y contrapesos que implica la existencia de controles
efectivos sobre la actividad cumplida por el ejecutivo y que, en total concordancia
con el principio de separación de poderes, busca impedir la invasión de las
atribuciones confiadas a los distintos órganos, su suplantación o
desplazamiento, así como la acumulación o concentración del poder político en
una sola de las instancias estatales”[638].
Para la posición mayoritaria, el periodo del
Presidente de la República constituye precisamente uno de esos controles y
sostiene, de manera exagerada para mi sentir, que “el señalamiento de un período para que el Presidente elegido popularmente
ejerza su mandato es una de las principales características de los sistemas
presidenciales, y de su observancia depende que toda la forma política
decidida por el Constituyente se preserve, tal y como fue adoptada en la
Constitución, o se desfigure a tal grado que, de hecho, deba entenderse
sustituida por otra, incluso contraria”[639].
A renglón seguido, recuerda que el periodo presidencial se coordina con otros
periodos constitucionales “con la
finalidad de asegurar la autonomía de los distintos órganos, su adecuada
interrelación y la independencia en el ejercicio de sus funciones, más aún si
esas funciones implican el control de la actividad del ejecutivo”[640], y
concluye que “la apreciación conjunta de
las previsiones constitucionales relativas a los períodos de las más altas
autoridades, y al que le corresponde al Presidente, permite sostener que el fin
último de su incorporación a las constituciones es proporcionar un mecanismo que
evite la concentración del poder en unas solas manos y, puesto que en un
sistema de carácter presidencial la mayor tendencia a la acumulación de poderes
y al desbordamiento la tiene el ejecutivo, respecto del Presidente se torna
especialmente relevante la regla según la cual ‘a mayor poder, menor tiempo
para su ejercicio’[641]”[642].
1.1.4. A continuación, el fallo hace
referencia al tema de una eventual segunda relección, destacando que en los
regímenes como el colombiano se establecen precisas reglas y criterios para
delimitar el periodo presidencial y el número posible de reelecciones,
apareciendo la figura de la ineligibilidad, que “comporta una exclusión del derecho al sufragio pasivo impuesta a
ciertos individuos y sólo afecta a quienes se encuentran en las circunstancias
constitucionalmente contempladas que dan lugar a esa situación, mas no al resto
de los ciudadanos que, hallándose fuera del supuesto previsto, tienen a su
alcance, en los términos del artículo 40 de la Carta de 1991, el derecho a
‘elegir y ser elegidos’”[643]. En el caso de un aspirante a
Presidente de la República, si este ya ha ocupado esta alta dignidad por los
periodos autorizados constitucionalmente, no podría aspirar nuevamente, por
encontrarse en condición de ineligibilidad.
Se recordó igualmente que en la Sentencia
C-1040 de 2005, la Corte Constitucional consideró que la implantación de la
figura de la reelección presidencial no implicaba una sustitución de la Carta,
aunque la posición mayoritaria destaca que se “dejó en claro que el análisis se fundamentaba en que la reelección se
admitía por una sola vez, esto es, para un solo período adicional, de modo que
un Presidente no podría ejercer la primera magistratura de la Nación por un
lapso superior a los ocho (8) años, que equivalen a dos períodos presidenciales”[644]
1.1.5. En los apartes antecedentes parece
cifrar la posición mayoritaria el componente de premisa mayor del juicio de
sustitución, sin plantear con mucha claridad el eje definitorio de la Carta,
más allá de exponer de manera general los conceptos de democracia, separación
de poderes, republicanismo y sistema presidencial. En cuanto al régimen
presidencial parecen cifrar la argumentación en lo relativo a la limitación
temporal del periodo y la posibilidad de reelección, aunque frente a este
último aspecto, reconocen que es “uno de
los rasgos variables del sistema presidencial de gobierno”[645],
situación que genera duda acerca de su carácter de eje definitorio de nuestra carta.
1.1.6. La posición mayoritaria se refugia
entonces en el impacto institucional que tendría una segunda reelección,
señalando que un término de 12 años interferiría con los periodos de otros
altos dignatarios del Estado, pues dadas las facultades nominadoras reconocidas
al Presidente de la República por la Constitución, muchos de los altos cargos
del Estado, en especial en la rama judicial, los órganos de control y el Banco
de la República, estarían dependiendo única y exclusivamente en un presidente.
Al respecto se dijo que “el Presidente
reelegido dos veces de manera inmediata podrá nominar a todos los funcionarios
a los que se ha hecho referencia, sino que, adicionalmente, el mandato
presidencial es potencialmente más extenso que el de la mayoría de los
funcionarios que nomina, de manera tal que la mayoría de estos culminaría su
período bajo el mandato del Presidente que los nominó o propuso la terna de la
cual resultaron elegidos, quien, en ciertos casos, incluso propondría su
eventual reemplazo”[646].
Concluyeron que aumentaría el poder del presidente como nominador, y que ese
poder incluso llegaría a afectar al legislativo y a debilitar el control
ejercido sobre la rama ejecutiva: “Nótese,
entonces, como la primera reelección desencadena una serie de efectos en la
composición del Legislativo, de los organismos de control y del poder judicial,
los cuales se verían agravados con una segunda reelección que terminaría por
reforzar las posibilidades del jefe de Estado de influir en la configuración de
las restantes ramas del poder público y de los organismos autónomos e independientes”[647].
1.1.7. Adicionalmente, se encuentra que
la segunda reelección implicaría una dificultad para renovar el modelo
político, y afectaría el principio de alternación, propio del modelo
democrático del Estado colombiano. Concluyen delineando el concepto de la
siguiente manera:
“Por las razones expresadas resulta
posible concluir que la alternación en el poder constituye un elemento o
componente esencial del modelo democrático establecido por la
Constitución de 1991, el cual tiene fundamento (i) en las elecciones periódicas
para proveer cargos públicos (Art. 260 de la C. P.), (ii) en los períodos fijos
de los cargos de elección popular, (iii) en el reconocimiento mismo de la
pluralidad de partidos, movimientos o fuerzas políticas, con igualdad de
oportunidades electorales (C. P. arts. 40-3, 107 y 108), (iv) en la existencia
de un régimen de oposición (C.P. art. 112); (v) en la garantía de las
libertades fundamentales, como lo son, la igualdad (C. P. art. 13) y las
libertades de expresión y opinión (C. P. art. 20); y finalmente, (vi) en el
derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación y ejercicio
del poder político, que se expresa, entre otros, en el derecho a elegir y ser
elegido (C. P. arts. 40-1 y 258) y en la posibilidad real de acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos (C. P. arts. 40-7 y 125)”[648].
1.1.8. En cuanto a la premisa menor del
juicio, argumentan que la forma como se afecta la estructura fundamental de
nuestra Carta con el contenido de la Ley 1354 de 2009 es a través de su quebrantamiento[649],
señalando que en el presente caso se está hablando de la introducción de una
excepción enfocada en una sola persona, pues “la única persona que se encontraría en el supuesto de aspirar a la
segunda reelección y al tercer período es el actual Presidente de la República,
dado que, en la historia reciente del país, sólo él ha sido elegido por dos
períodos constitucionales y podría ser elegido para otro período”[650].
Después de hacer un recuento histórico
sobre la figura de la reelección en Colombia, señaló la sentencia de la que me
aparto que “no cabe olvidar que, en
ocasiones, el juez constitucional debe velar por la continuidad de la práctica
constitucional, como ocurre, por ejemplo, cuando una decisión, aún adoptada
democráticamente, socava las condiciones que, de acuerdo con esa práctica,
hacen que el proceso democrático sea eficaz y operativo y, en lugar de
transformar o reorientar la práctica en sentido positivo, la hace retroceder
hacia un desequilibrio de los poderes o hacia una concentración de facultades
que, precisamente, el desarrollo institucional había procurado evitar[651]”[652],
señalando que “a causa de la autorización
de la reelección por una sola vez, Colombia aparece ubicada en el límite máximo
de permanencia de una misma persona en el cargo de Presidente, pues, según se
acaba de ver, la experiencia de países con sistemas presidenciales estrictos,
la doctrina y la propia historia institucional demuestran que ocho años de
mandato presidencial constituyen un límite más allá del cual existen serios
riesgos de perversión del régimen y de la estructura definida por el
Constituyente”[653],
derivando de este dudoso argumento que es posible la coexistencia de una
decisión como la tomada en la Sentencia C-1040 de 2005, en la que se autorizó
una reelección, mientras que la reelección que se pretendía someter al
referendo, no.
1.1.9. Sostuvo la posición mayoritaria
además que, desde la perspectiva del principio de alternación en el ejercicio
del poder, las implicaciones que supone el ejercicio de la Presidencia de la
República por doce años se extenderían para afectar el principio de pluralismo
político, el principio de separación de poderes y el de igualdad[654],
afectando especialmente a las minorías políticas opositoras, de forma que “un tercer período en el ejercicio del poder,
que fuera el resultado de una segunda reelección presidencial, desvirtuaría el
principio de alternación, ya que mantendría en el poder a una persona e
impondría la reproducción de una misma tendencia política e ideológica durante
un lapso mayor al que es juzgado razonable de acuerdo con las reglas de
funcionamiento de un régimen presidencial típico y al que el propio
constituyente colombiano estableció, tanto en la versión original de la Carta
de 1991, como en la reforma válidamente introducida mediante el Acto
Legislativo No. 02 de 2004”[655].
1.1.10. Destacan igualmente frente al
rompimiento del principio de igualdad, que la Ley 1354 de 2009 no respeta la
exigencia de universalidad o generalidad de las leyes, subrayando que:
“En el caso que en esta oportunidad ocupa
a la Corte Constitucional existen diversos indicios que permiten concluir que
la Ley 1354 de 2009 se aprobó con la finalidad específica de permitir al actual
Presidente de la República aspirar a un tercer mandato consecutivo, a pesar de
que la pregunta que se iba a someter a votación popular versara sobre una
hipótesis general y abstracta.[656]”[657].
Igualmente, destacaron que la falta de
una regulación específica destinada a preservar la igualdad entre candidatos
presidenciales, implicaría una situación en la que el candidato-presidente
tendría ventajas considerables con respecto a sus opositores en materia
electoral, a diferencia de lo ocurrido con ocasión del Acto Legislativo No. 02
de 2004, en la que si se hizo dicha previsión legislativa, y que dio origen a
la que se ha denominado ley de garantías electorales (Ley 996 de 2005). Estas
circunstancias afectarían además a los electores
1.1.11. Como conclusión formula la
posición mayoritaria:
“Hechas las anteriores consideraciones,
surge como conclusión inexorable de todas ellas que la segunda reelección y el
tercer período consiguiente implican un quebrantamiento de la Constitución y
que esa rotura sustituye varios de los ejes definitorios de la Constitución de
1991 que tienen que ver con la estructura institucional acogida por el
Constituyente y con los derechos, principios y valores que, según la concepción
plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura que, siendo en sí misma
valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve de manera
efectiva.
Repárese en que el desvanecimiento de los
controles, la falta de equilibrio y la consecuente afectación del principio de
separación de poderes, tienden a traducirse en actuaciones desligadas de
evaluaciones externas y del juicio derivado de esas evaluaciones, así como en
desequilibrio y concentración de poderes en el ejecutivo, que son elementos
totalmente opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en la
Constitución con la finalidad de evitar el desbordamiento del poder ejecutivo y
de imponerle la moderación que le impidiera invadir órbitas competenciales
ajenas a sus funciones, ya de por sí numerosas e importantes.
Si a causa de la segunda reelección el
sistema presidencial corre el riesgo de degenerar en el presidencialismo, si,
además, el pluralismo, la participación y la noción de pueblo prohijada
constitucionalmente sucumben ante la permanencia en el gobierno de una mayoría
y si, por último, los elementos que configuran el modelo republicano se
desvirtúan, ello quiere decir que la Constitución de 1991 no sería reconocible
en la que llegara a surgir de la autorización de una segunda reelección
presidencial.
De conformidad con lo visto, la
separación de poderes y el régimen presidencial definen el sistema de gobierno
instituido en 1991; la democracia participativa y pluralista, fundada en el
pueblo integrado por la mayoría y por las minorías, es el régimen político
instaurado en la Carta vigente y el modelo republicano es la forma de gobierno
decidida en 1991. Siendo así, la concentración de poder en el ejecutivo, el
presidencialismo surgido de lo anterior, la prolongación del predominio de la
mayoría que rodea al Presidente por un lapso superior al máximo permitido y la
desfiguración de la concepción republicana, reemplazan la forma política
plasmada en la Carta actual, pues, según fue analizado, de esa forma política
hacen parte el sistema de gobierno, el régimen político, la forma de gobierno y
también la forma de Estado que no fue objeto de estudio en esta ocasión.
Cabe agregar a lo anterior que, según
quedó anotado, la segunda reelección se edifica sobre el supuesto de dos
períodos presidenciales previos y que, como en ese supuesto sólo se encuentra
quien efectivamente haya ocupado la presidencia por el lapso de ocho años, que
en la actualidad es el máximo permitido a un Presidente, la posibilidad de
acceder a un tercer período tiene destinatarios específicos, lo cual, fuera de
agravar el panorama que se acaba de exponer, contradice radicalmente el
carácter general y abstracto de las leyes.
Empero, conviene precisar que como el
sistema presidencial adoptado en la Carta de 1991 funciona a partir de la
fijación de un máximo de tiempo permitido a una sola persona para ejercer la
primera magistratura, la segunda reelección quebranta y sustituye la
Constitución en todos los casos, pues siempre desbordaría ese límite máximo, ya
sea que el tercer período que resultara de su autorización transcurra a
continuación de los dos permitidos, siendo, por tanto, consecutivo, o que la
segunda reelección se autorice de tal forma que no comporte un tercer período
inmediato.
Así las cosas, en razón de lo
considerado, una segunda reelección presidencial sustituye ejes estructurales
de la Constitución Política y, por lo tanto, la Ley 1354 de 2009 que busca
hacer posible una reforma constitucional que la instituya vulnera la Carta y
debe ser declarada inconstitucional”[658].
1.2. Cuestión previa: el
control de constitucionalidad del contenido de la ley convocatoria limita e
incluso anula el poder de reforma radicado en el pueblo soberano.
1.2.1. En la Sentencia C-551 de 2003 se estableció,
con el nacimiento de la teoría de la sustitución de la Constitución, la
existencia de una especie de vicio mixto ubicado entre los de trámite y los
materiales, calificado por la Corte de la época como “presupuesto ineludible del procedimiento”[659]:
el vicio de competencia. Dado el carácter mixto del vicio, y el ánimo de
expandir el espectro de control de la Corte Constitucional, se prefirió ubicar
el vicio de competencia en el lado del procedimiento para la formación del
acto, dando lugar a que bajo el amparo de la teoría de la sustitución, la Corte
emprendiera el control de los eventuales vicios competenciales presentes en
leyes convocatorias a referendo así el numeral 2 del artículo 241 -dispositivo
constitucional en el que basaba su competencia- sólo hable de los vicios de
procedimiento en su formación. En mi opinión, con el surgimiento de la
categoría de vicios de competencia, la Corte Constitucional desconoció y
desbordó los límites de su propia competencia, al emprender el control material
de las leyes convocatorias al referendo y los actos reformatorios de la
Constitución.
1.2.2. Partiendo de esta creación jurídica, en la
que el control material mutó en control al procedimiento, la Corte
Constitucional emprendió el control del contenido de la convocatoria al
referendo plasmada por el Congreso en la Ley 796 de 2003, pretendiendo atender
dos preocupaciones concretas: (i) la necesidad de resguardar la libertad del
elector, y (ii) justiciar un eventual vicio de competencia. En cuanto al
primero de los elementos -el de libertad del elector- el argumento dado por la
Corte en aquella oportunidad es plenamente aceptable, al encontrar fundamento
en el artículo 379 Constitucional, que ordena el control de constitucionalidad
de acuerdo con los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta,
dentro de los que se incluye la necesidad de asegurar “que
los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente”[660]. Sin
embargo, la base argumental para el control de los eventuales vicios de
competencia -la segunda de las necesidades atendidas por la revisión material
de las convocatorias a referendo- es cuestionable, puesto que en el Título XIII
no se restringe la competencia de los estamentos facultados para la reforma
constitucional. Es más, al tender el vicio competencial hacia el aspecto
material de la reforma constitucional más que al formal, se presenta una
incongruencia de base que hace incompatible el control de constitucionalidad.
Al respecto se dijo en la sentencia C-551 de 2003:
“La exclusión del control
constitucional del contenido material de una reforma constitucional es natural,
pues el contenido de toda reforma constitucional es por definición contrario a
la Constitución vigente, ya que precisamente pretende modificar sus mandatos.
Admitir que una reforma constitucional pueda ser declarada inexequible por
violar materialmente la Constitución vigente equivale entonces a petrificar el
ordenamiento constitucional y anular la propia cláusula de reforma, por lo que
la restricción impuesta por el artículo 241 superior a la competencia de la
Corte es una consecuencia necesaria del propio mecanismo de reforma
constitucional. No le corresponde entonces a la Corte examinar si los
contenidos materiales de una ley que convoca a un referendo son o no
constitucionales, ni mucho menos políticamente oportunos, sino que debe
exclusivamente estudiar si el procedimiento de formación de esa ley se ajusta o
no a las exigencias constitucionales, puesto que la ley de referendo está
orientada a reformar (esto es, a contradecir materialmente) el ordenamiento
constitucional vigente hasta ese momento”[661].
1.2.3. El control competencial no solo es extraño
a la labor de la Corte Constitucional, sino también al Título XIII de la Carta,
en el que, como se dijo antes, no se hace ninguna alusión a la existencia de
limites competenciales a la potestad reformatoria de ninguno de los tres
estamentos legitimados para modificar la norma fundamental. Por esta razón, no
es válido que la Corte Constitucional haya decidido inmiscuirse en el contenido
material de las leyes convocatorias a referendo, con el supuesto fin de
asegurar el cumplimiento de ‘ejes definitorios’ de la Constitución, pues no
existe fundamento constitucional alguno para hacerlo.
1.2.4. Debe introducirse un segundo elemento al
análisis de la facultad para pronunciarse la Corte sobre el “fondo” del tema,
deducido a partir de la convocatoria al pueblo al referendo. Para esclarecer
este punto, es conveniente recordar lo que ocurre con ocasión del trámite de
una reforma constitucional a través de los otros mecanismos diferentes al
referendo.
1.2.5. En cuanto al acto legislativo, el control
de constitucionalidad no se produce de manera previa a la realización del
cambio constitucional, pues la facultad competencial de la Corte se da por
aplicación del numeral 1 del artículo 241 Constitucional. En el análisis que
hace la Corte por esta vía, cobra algo de sentido la teoría de la sustitución,
pues sólo en virtud de un cambio constitucional efectivo, es que se daría
realmente la afectación de uno de los supuestos ejes definitorios de la Carta.
La posibilidad de afectación del eje definitorio, como la que se justició en
las sentencias C-551 de 2003 y C-141 de 2010, no está inscrita en la
competencia de la Corte Constitucional, pues los proyectos de acto legislativo,
las ponencias y otros documentos anteriores a la expedición del acto
legislativo no son susceptibles de control de constitucionalidad, pues sólo en
potencia afectarían la norma constitucional. En pocas palabras, frente a un
proyecto de acto legislativo no puede predicarse una afectación a la
Constitución, en tanto sólo en potencia puede llegar a modificar la Carta, y en
tal sentido, no fue considerado necesario por el Constituyente de 1991, de
asignar a la Corte una revisión previa de los proyectos, en tanto NO ESTABLECEN
UNA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN, Y POR LO MISMO NO PUEDEN CONTRARIARLA, salvo por
la existencia de un vicio de procedimiento, es decir, de trámite. En tanto la
afectación de la Constitución sólo es una posibilidad, existe un margen de
acción del respectivo estamento reformatorio para cambiar de posición, de reflexionar
sobre la reforma presentada –bien sea a través de un proyecto de acto
legislativo, o una convocatoria a referendo o Asamblea Constituyente-, para de
esta manera rechazar lo que parece incompatible con la Constitución anterior.
Ejercer un control anterior al cambio constitucional por la contradicción entre
una propuesta de reforma, que no una reforma constitucional, y los supuestos
ejes definitorios de la Carta, implica necesariamente sustraer de la voluntad
del respectivo estamento una facultad que le concede la Constitución, como es
de pronunciarse sobre esa propuesta, bien sea para aprobarse o improbarse. Sólo
hasta ese momento es que es posible determinar si una convocatoria a realizar
una reforma constitucional se opone o no a la Carta, pues no es posible, en
ausencia de ejes definitorios normativos, prever si efectivamente luego del
procedimiento judicial esa propuesta de reforma será o no compatible con la
Carta vigente, aunque se recuerda que, de base, ninguna reforma que se proponga
será compatible con la Constitución que pretende modificarse.
1.2.6. La Corte, al justiciar una supuesta
sustitución de la Constitución se está adelantando a que tal sustitución
ocurra, es decir, está sustrayendo de la competencia del estamento reformador
la posibilidad de decir si desea o no adoptar la modificación constitucional,
con lo cual está evitando que ocurra el sobrepaso de las competencias que dan
lugar al vicio que precisamente quiere corregirse. Considero con plena
convicción, que la Constitución además de no imponer unos límites de
competencia a la posibilidad de cambiar la Carta Política, mucho menos impone
prohibiciones temáticas para que el Congreso, o el Pueblo, bien sea en
referendo o en una Asamblea Constituyente elegida por él, sea consultado sobre
un determinado tema, y tenga la posibilidad de pronunciarse sobre el mismo, así
lo más correcto resulte negarlo. Si creemos en la democracia y en la identidad
de nuestro Estado como uno en el cual el pueblo es soberano, debemos confiar en
la democracia y en el pueblo, respetando el hecho de que la soberanía depende
de él, y teniendo presente que la Corte Constitucional no está instituida para
evitar que el pueblo actúe, ni como escenario en el cual se toman las medidas
de anulación de los escenarios para que se dé el pronunciamiento popular.
1.2.7. El hecho de que por medio del control de
constitucionalidad se evite que el pueblo se pronuncie sobre una determinada
reforma constitucional en sede de referendo, implica una grave afectación a la
democracia y un desconocimiento grave del hecho de que la soberanía reside en
el pueblo. La teoría de la sustitución, al ser aplicada en un momento previo al
cambio constitucional, produce el efecto de evitar que a través de los cauces
democráticos se escoja por el pueblo soberano qué debe y qué no debe hacer
parte de la norma fundamental, prefiriéndose la aplicación de un control de
constitucionalidad que sustituye al pueblo por el criterio de un estamento que
carece por completo de representatividad democrática.
1.2.8. El diseño institucional de la Constitución
de 1991, al deferir a la Corte Constitucional un control sólo por vicios de
procedimiento en la formación de las leyes convocatorias, y luego admitir el
control posterior a la reforma, por vía del numeral 1 del artículo 241, tal
como ocurre con los actos legislativos, propende porque el pueblo pueda
pronunciarse, y luego, el mismo pueblo a través de mecanismos de ejercicio y
control del poder político, como es la acción pública de inconstitucionalidad,
podría enmendarse algún vicio en el que se hubiera podido incurrir. Cabe dejar
una pregunta planteada: ¿Por qué razón la Corte ha de pronunciarse antes de que
se dé el pronunciamiento popular, es decir, antes de que se produzca la reforma
constitucional, sobre una supuesta sustitución de la Constitución, si ésta ni
siquiera puede producirse con la mera convocación al pueblo para pronunciarse
en referendo?
1.3. La teoría de la
sustitución de la Constitución y sus contradicciones.
1.3.1. Sin duda la mayor dificultad que se presenta al
analizar la Sentencia C-141 de 2010, radica en que cada vez que el lector se
adentra en alguno de los argumentos centrales para la declaración de
inexequibilidad, emergen contradicciones que terminan por minar dichos argumentos
y de generar dudas en cuanto a la coherencia de la decisión mayoritaria misma.
1.3.1.1. Frente al análisis realizado por la mayoría,
relativo al tema del vicio competencial, la contradicción se ubica en la raíz
misma del argumento, puesto que es fácil identificar cómo el análisis de la
Corte no se sustenta en criterios normativos, objetivos y verificables, sino
que recurre a la figura de los ejes definitorios, que están librados en su
determinación al subjetivismo del juez, y que petrifican la Constitución
impidiendo la reforma democrática y soberana impulsada por el pueblo,
desconociendo con ello el principio democrático, la separación de poderes y la
soberanía popular que pretendían defenderse.
1.3.2. Aunado a esto, el juicio de sustitución emprendido
por la Corte Constitucional sólo difiere de un juicio material, en el nombre
que se le dio al método, pues en la práctica lo que se hace es desconocer el
hecho de que la Corte Constitucional sólo puede ejercer su control por vicios
de forma, con lo cual la teoría de la sustitución no es más que una manera de
burlar los límites de la competencia de la Corte delineados en la Carta. Lo que
se revela al analizar la definición de la premisa mayor del juicio de
sustitución es la aplicación más subjetiva posible de los dispositivos
Constitucionales, y la realización velada de un control material que, para
rematar, implica la imposición de una visión aristocrática del derecho por
encima de una visión democrática emanada del pueblo soberano.
1.3.3. Las bases de la teoría de la sustitución.
1.3.3.1. La teoría de la sustitución se
basa en la existencia de límites al poder de reforma constitucional,
estableciendo una cuestionable distinción entre el concepto de reforma y de
sustitución de la Carta. En la Sentencia C-551 de 2003 se dio un solo ejemplo
de ejercicio del poder constituyente originario, circunscribiendo el ejercicio
de este poder “absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control
jurisdiccional, pues sus actos son político-fundacionales y no jurídicos, y
cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la sociedad”[662], a
uno solo de los mecanismos reconocidos por el Título XIII de nuestra Carta, el
de la Asamblea Constituyente[663].
Frente al “poder de reforma, o poder
constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos
del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una
Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la
Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la
Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma.
Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se
trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese
sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución
existente, y es por ello derivado y limitado”[664].
Por descarte, el poder constituyente derivado, en opinión de los defensores de
esta teoría, se realizaría a través de mecanismos como el referendo en materia
constitucional y el Acto Legislativo.
1.3.3.2. Una de las bases de esta
distinción está en que el artículo 374 Constitucional señala que “la
Constitución podrá ser reformada […]”, pero nada dice sobre la posibilidad
de sustituirla, es decir, cambiarla por otra nueva, sustancialmente diferente.
La segunda, se encuentra en la clásica diferenciación entre el poder
constituyente originario y derivado, que conecta con la primera base teórica en
que el primero de estos poderes -el de sustitución- que estaría en manos del
constituyente originario exclusivamente;
mientras que el poder de reforma es atribuido por los defensores de la
teoría de la sustitución al constituyente derivado.
1.3.4. Refutación de las bases teóricas
de la teoría de la sustitución.
1.3.4.1. El argumento que llamaremos
“gramatical”, esbozado por los defensores de la teoría, desconoce la realidad
histórica de la utilización del término reformar, pues es claro que en el
pasado, las Constituciones colombianas, le han dado al término un alcance que
perfectamente engloba las nociones de sustitución y reforma, como se entienden
estratégicamente para la aplicación de esta teoría en la actualidad. Por
ejemplo, en el artículo 92 de la
Constitución de 1863 se expresaba que “esta Constitución podrá ser reformada
total o parcialmente con las formalidades siguientes […]”, lo que
indica que no solo cambios menores o insustanciales debían tramitarse a través
del mecanismo de reforma contemplado en dicha Constitución.
1.3.4.2. Aún más, la interpretación de la
Constitución de 1991 nos muestra como la única vía de cambio del texto
Constitucional es a través de lo que el Título XIII de la Carta denomina
“reforma”. Al ser este el único mecanismo de modificación del texto
constitucional, lo más razonable es asumir que el silencio del constituyente
respecto de otros mecanismos no es un error, o una ‘omisión constitucional’, sino
que por el contrario muestra la voluntad de nuestro constituyente por brindar
una sola vía para operar cambios constitucionales, es decir, de aquellos que
hoy dan en llamar sustituciones, como también reformas. El cambio normativo
para nuestro texto constitucional es uno, se llama reforma, y comprende tanto
las modificaciones trascendentales como las menores. No aceptar esta
comprensión lleva a suponer erradamente que el Constituyente, habría incurrido
en una omisión absoluta, al no regular
en un título independiente lo relativo a la “sustitución” de la Constitución,
atribución de descuido que resulta impensable.
1.3.4.3. Un segundo referente ilustra que el cambio normativo constitucional, o
reforma, no se distingue del concepto de sustitución, cuando se examina el
contenido del artículo 377. En él, el constituyente de 1991 decidió abrir una
posibilidad para que el pueblo soberano, en ejercicio del mecanismo
constitucional del referendo revocatorio, reversara modificaciones introducidas
por el Congreso, sobre los temas más delicados para una democracia que, como la
nuestra, ha asumido el esquema del Estado Social de Derecho:
“ARTICULO 377. Deberán
someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso,
cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y
a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso,
si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del
Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo
electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría
de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere participado al menos la
cuarta parte del censo electoral”.
Los derechos fundamentales, la
participación política y el Congreso de la República son temas que fácilmente
podrían conformar los llamados ‘ejes definitorios’, lo cual no impidió al
Constituyente de 1991 reconocer el pueblo la posibilidad de operar
modificaciones en ellos mediante la figura del referendo, que en este
específico escenario tendría, en palabras de los defensores de la teoría, el
alcance de ‘sustitución’ de la Constitución. Es así como el hecho de que se
admita la posibilidad de alterar cuestiones tan esenciales para nuestra
Constitución mediante el ejercicio del referendo popular revocatorio, implica
que desde un principio, la Constitución de 1991 reconoce al pueblo, en
ejercicio de su soberanía, la posibilidad de de operar reformas profundas y
definitivas de la Carta Política -sustituir, si se quiere-, sin que le sean
oponibles restricciones como las que se defienden desde la orilla de los
defensores de la teoría de la sustitución, y de la mayoría aprobatoria de la
sentencia C-141 de 2010.
1.3.4.4. Ha de resaltarse que defender las posiciones argumentales de las
que parte la teoría de la sustitución lleva necesariamente a restringir, de
manera injustificada, el margen de maniobra del pueblo, que ni siquiera
convocado para pronunciarse directamente sobre un asunto constitucional, tendrá
la posibilidad de modificar la Carta y adaptarla a nuevas realidades, por
encontrarse con una teoría conservadora y antidemocrática que se aplica a pesar
del concepto de soberanía popular, expresado en el artículo 3 de la Carta:
“La soberanía reside exclusivamente en el
pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma
directa o por medio de sus representantes, en los términos que la
Constitución establece” (subrayas fuera del texto original).
En este punto conviene señalar que la
diferencia entre los mecanismos de reforma que impone la aplicación de la
teoría de la sustitución, es contraria al sentido común y al derecho expresado
en la Constitución del 91, que no distingue, por ejemplo, entre el alcance
reformatorio de la Asamblea Constituyente, y del referendo popular.
¿Acaso no es el mismo pueblo el que se
pronuncia en el referendo, al que elige los representantes de una Asamblea
Constituyente?, y aún más, ¿No es más directo el pronunciamiento popular en el
referendo que en la Asamblea Constituyente, teniendo en cuenta que el cambio
constitucional en el primero es dictado directamente por el pueblo, mientras
que en el segundo éste es adoptado por representantes del mismo? Las respuestas
a estas preguntas son insatisfactorias si se dan a partir de la teoría de la
sustitución, que al abordarlas produce solo contradicciones. Está claro y es
evidente para cualquier operador jurídico, que el pueblo que se pronuncia
convocado para un referendo y para elegir a una asamblea constituyente es el
mismo, es decir, el soberano del que emana el poder público.
1.3.4.5. El referendo se presenta
entonces en pie de igualdad, o incluso superioridad en términos de legitimación
para establecer un cambio constitucional, pues es el mismo pueblo soberano el
que implementa el cambio, y no un representante en el marco de una Asamblea,
que por más definida su competencia, periodo y composición, no es directamente
el pueblo, sino uno de sus representantes. Parece que a los defensores de la
teoría de la sustitución se les olvida que el pueblo es soberano, y sigue
siéndolo a pesar del establecimiento de mecanismos por los cuales ese poder
soberano puede expresarse. El hecho de que el poder del pueblo se exprese a
través de cauces institucionales no puede llevar a desconocer el hecho de que
es el pueblo el que habla y en tanto soberano, no es legítimo imponer límites
azarosos a su facultad de reconfigurar el orden constitucional, en poco o en
mucho, pues hacerlo implicaría en últimas arrebatarle su carácter de soberano.
1.3.5. Las inconsistencias en la aplicación de la
teoría de la sustitución: indefinición del parámetro de control.
1.3.5.1. Analizadas las contradicciones
de las bases en las que se sustenta la teoría de la sustitución, es necesario
poner de presente otras contradicciones que se asocian con su aplicación, es
decir, con el método que se sigue para justiciar los supuestos excesos en los
que se podría incurrir al darse un ejercicio del constituyente ‘derivado’
encaminado a modificar la Carta.
1.3.5.2. La contradicción más
sobresaliente en este apartado, es la dificultad que existe desde el punto de
vista jurídico, de hacer predecible el ejercicio de la Corte Constitucional
respecto del control de los actos reformatorios de la Constitución. El
parámetro de control en el caso de los juicios de sustitución es indeterminable
con anterioridad al ejercicio del poder jurisdiccional de la Corte, por la
simple razón de que los supuestos límites al poder de reforma, que son el
parámetro para justiciar la misma, no están explícitos en el texto
constitucional.
1.3.5.3. ¿Cómo puede un ciudadano
determinar con precisión cuáles son los ejes definitorios de la Carta Política?
Y en el mismo camino, ¿Cómo puede el juez tener la certeza previa sobre el
parámetro de control de la reforma? La respuesta a estos interrogantes es que
no es posible conocer ex ante el
parámetro de control, y la dura realidad indica que ni el propio juez
constitucional, al embarcarse en su tarea, conoce cuáles resultarán siendo los
‘ejes definitorios’ sobre los cuales argumentará jurídicamente. En este
escenario, es posible que lo que hoy es un eje definitorio, mañana no lo sea, o
que bajo la excusa de identificar un ‘eje definitorio’, se realice la
petrificación de un dispositivo constitucional, como ocurrió recientemente con
el artículo 125 de la Carta. También puede darse el caso de la identificación
de un ‘eje definitorio’ tan amplio y versátil, que cualquier reforma se oponga
a él, o mejor, que pueda ser utilizado convenientemente por aquellos
interesados en frenar cambios constitucionales de origen popular, por miedo a
las consecuencias del ejercicio democrático. Todos estos riesgos muestran cómo
los mecanismos ideados por los defensores de la teoría de la sustitución son peligrosos
desde el punto de vista jurídico y democrático, pues queda librada a la mera
voluntad del juez tanto el resultado del juicio como la determinación del
parámetro de control, situación que se presta para que el operador jurídico
deje de ser imparcial y pueda imponer su voluntad por encima del derecho y de
la soberanía popular.
1.3.6. Las inconsistencias en la aplicación de la
teoría de la sustitución: inexistencia de cláusulas pétreas.
1.3.6.1. Debe destacase además que
nuestra Constitución específicamente señala que no existe una norma
irreformable o cláusula pétrea, a pesar de lo cual los defensores de la teoría
de la sustitución leen entre líneas, y petrifican algunos elementos
constitucionales. Esta cuestión es aún más preocupante si se tiene en cuenta
que el proceso para derivar estos límites a la competencia reformatoria de la
Carta es opaco y poco susceptible de debate jurídico, en especial porque lo que
implícitamente dice la Constitución de 1991 para unos, es diferente a lo que dice
para otros, al mismo tiempo que lo que es esencial para unos de ese texto
implícito que contiene la Constitución, no lo es para otros. Ejemplo claro y
reciente de esta indeterminación y de lo azaroso que se vuelve el proceso de
determinación de los ejes definitorios, es lo ocurrido con esta Corte con
ocasión de la Sentencia C-588 de 2009, frente a la que expresé mi inconformidad
en salvamento de voto.
1.3.6.2. El segundo inconveniente al
revisar el juicio de sustitución como tal, es que, a la vez que es indeterminado
el parámetro de control, así también lo es la comprobación de si una norma lo
afecta, contradice, suprime o altera, es decir, si una modificación normativa
‘sustituye’ la Constitución. Esto es así por cuanto al estar indeterminado el
parámetro de control, es fácil hacer más o menos exigente la conclusión del
juicio de sustitución, es decir, adaptar el propio juicio a la determinación
del eje definitorio, con el simple fin de habilitar un control material de la
reforma, y con ello, imponer por sobre la voluntad popular el criterio político
de la Corte sobre una determinada forma de entender la Constitución.
1.4.
Hacia un control ‘jurídico’ de constitucionalidad de las reformas
constitucionales: basado en límites normativos internacionales al poder
constituyente expresivo del poder soberano.
1.4.1. El análisis que se ha hecho de la
Sentencia C-141 de 2010 muestra los límites y las contradicciones de una
técnica que se presenta inconveniente para justiciar las reformas
constitucionales, como es la teoría de la sustitución. Sin embargo, considero
que tampoco es posible que cualquier contenido pueda ser incluido en la
Constitución, es decir, no reconozco un poder fundacional o reformatorio de la
Constitución ilimitado. Surge entonces la paradoja de cómo controlar el poder
fundacional o reformatorio basado en la soberanía del pueblo.
1.4.2. La respuesta a esta paradoja se
halla en la normativa del orden jurídico internacional. Este conjunto normativo
contiene, en general, regulaciones acerca de los derechos fundamentales y su
alcance, al igual que normas imperativas del derecho internacional que han sido
definidas principalmente a través de la costumbre y que constituyen normas de ius cogens. En la práctica, estas normas
sirven como límite a la soberanía, puesto que definen un parámetro mínimo de
humanidad en las regulaciones, y perfila el ejercicio del poder de los Estados,
que en el ámbito del derecho internacional reconduce a su soberanía. No hay
actuación admisible para un Estado que exceda los parámetros del orden jurídico
internacional, lo que implica igualmente que los actos que adelantan los
pueblos, de los cuales provienen la soberanía y los estados mismos, están
circunscritos a los límites que del orden internacional se deriven.
1.4.3. Es fácil ejemplificar la situación
suponiendo la fundación de un Estado en el que no se reconozca ninguno de los
derechos fundamentales. Un Estado así no sería aceptable ni posible desde la
concepción de humanidad, y por lo tanto, su acto fundacional, a pesar de
ejercicio de soberanía, no puede considerarse válido y está llamado a
desaparecer. En igual medida, un Estado que se funda para el exterminio de una
raza, será un Estado nacido de un ejercicio inválido e inadmisible de la
soberanía, y en el mismo camino, estaría llamado a desaparecer. Se muestra
entonces como el orden jurídico internacional impone límites a lo que puede y
no puede hacerse por parte de un pueblo soberano, imponiendo fronteras entre lo
admisible y lo inadmisible en cuanto al ejercicio de la soberanía se refiere.
1.4.4. Siendo esto así, la única
limitación conocida e imponible al pueblo soberano es la derivada el orden
jurídico internacional, que además ofrece una ventaja adicional para su
aplicación: a diferencia del parámetro de control implícito -difuso e
impredictible como es el de los ‘ejes definitorios’ de la Carta-, el sistema
del derecho internacional es un ordenamiento jurídico y explícito, neutro a los
intereses de la Corte Constitucional o del gobierno de turno, e incluso inmune
a los vaivenes de opinión propios de un sistema democrático.
El orden jurídico internacional ofrece
entonces varias características esenciales que lo hacen deseable como parámetro
de control de vicios competenciales atribuibles al ente reformador de la Carta
política: (i) El orden jurídico internacional es un ordenamiento jurídico (ii);
el orden jurídico internacional está explícito en instrumentos internacional o
en la costumbre internacional; (iii) el orden jurídico internacional es
oponible al ejercicio de la soberanía, y como tal, puede ofrecer límites
válidos al ejercicio de la soberanía incluso en un momento fundacional.
Igualmente, si se analiza una reforma, la competencia de quien la implementa no
afectará el resultado del control, pues los límites que ofrece son igualmente
aplicables para el Congreso, el pueblo en referendo o a una Asamblea
Constituyente; (iv) el orden jurídico internacional es neutro a los intereses
coyunturales de una élite jurídica o de un grupo de interés poderoso que
pretenda imponer sus visiones políticas al justiciar las reformas
constitucionales.
1.4.5. Debe indicarse que nuestra
Constitución admitiría que el parámetro de control de constitucionalidad de las
reformas de la Carta se estableciera a partir de las normas del orden jurídico
internacional -al menos las referidas a derechos humanos- puesto que el
artículo 93 especifica que “[l]os
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen
los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen
en el orden interno”[665],
disposición que incluiría también la Constitución. Si los tratados prevalecen
en el orden interno –que como se dijo incluye la Constitución-, sería posible
oponer a una modificación constitucional una norma del orden jurídico
internacional.
1.4.6. Es entonces posible para la Corte
Constitucional abandonar la teoría de la sustitución, sin renunciar al poder de
determinar la constitucionalidad de las reformas a la Carta Política, adoptando
un parámetro de control que lo aleja del voluntarismo judicial y lo aísla de
las influencias coyunturales que alterarían su juicio si estuviera atada a los
vaivenes de un parámetro implícito de control. Igualmente, el orden jurídico
internacional le permitiría a la Corte contestar la objeción basada en el poder
del pueblo soberano y con ello, solidificar su posición ofreciendo una base más
sólida para el control de constitucionalidad.
1.4.7. Los argumentos, incluso los de la
propia Sentencia C-141 de 2010, se muestran propicios para la aplicación de
esta solución frente a las contradicciones y paradojas de la teoría de la
sustitución, por ejemplo, al analizar hipotéticamente el control de
constitucionalidad a convocatoria a una Asamblea Constituyente:
“En esta hipótesis el pueblo,
todavía como poder constituido, decide si convoca o no la Asamblea y, al
definir su competencia, puede otorgarla para una simple reforma, propia del
poder constituido, o concederle facultades tan amplias, cuyo ejercicio conduzca
al cambio de la Constitución vigente por otra, siempre que el mismo pueblo, al
fijar la respectiva agenda, así lo haya determinado. Este supuesto no hace
desaparecer del todo los límites, pues aunque ya no provendrían de lo dispuesto
en la constitución sustituida, tendrían su origen en las normas imperativas de
derecho internacional y también en los convenios internacionales de derechos
humanos, para citar apenas dos ejemplos”[666].
1.5.
Conclusión.
1.5.1. Por las
anteriores circunstancias salvo el voto. Y dejo a consideración de la Corte,
una alternativa para el ejercicio del control de constitucionalidad sobre
reformas constitucionales y convocatorias a Referendo y Asamblea Constituyente,
basada en un parámetro normativo y explícito radicado en el orden jurídico
internacional.
1.5.2. Estamos, no solo ante la
realización de un control material por parte de la Corte Constitucional frente
a una convocatoria a referendo, que ya de por sí es bastante grave, sino además
de un control material que fue planeado de una manera tal que impidiera al
Pueblo la posibilidad de pronunciarse.
2. La financiación de la
campaña de recolección de firmas de la iniciativa ciudadana para el referendo.
2.1. La incompetencia de la
Corte Constitucional para analizar la constitucionalidad del mecanismo de
iniciativa legislativa ciudadana.
2.1.1. Uno argumentos centrales de quienes consideran
inconstitucional la ley convocatoria a referendo se basa en un ataque al
proceso de financiación de la campaña de recolección de firmas de la iniciativa
ciudadana que antecedió a la ley de referendo tramitada en el Congreso de la
República. Como punto preliminar que debe resolverse, es necesario aclarar la
diferencia que existe ab initio entre
el referendo y el ejercicio de otros mecanismos de participación, que si bien
pueden considerarse como pasos previos para la consolidación del primero, no
pueden ser objeto del control de la Corte Constitucional, pues su competencia
se contrae a la revisión de la convocatoria, que corresponde a la ley que se
tramita en el Congreso.
2.1.2. La competencia de la Corte Constitucional se
circunscribe en el presente caso, a “[d]ecidir,
con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo”[667],
de tal manera que comprende sólo la Ley que se tramita en el Congreso para,
mediante la misma, convocar a la votación que aprobará o no la reforma de la
Constitución mediante referendo. Sin embargo, como queda claro de la propia
sentencia de la que me aparto, los antecedentes de la ley convocatoria
-anteriores a su proceso legislativo- están por fuera de la competencia de la
Corte, pues no pueden considerarse como ‘la
convocatoria a un referendo’ a la que se refiere el artículo 241 de la
Carta.
2.1.3. Es claro que lo que se analizó en el aparte
3.4. de la Sentencia C-141 de 2010, fueron asuntos atinentes a los
procedimientos y componentes del mecanismo
de participación denominado iniciativa popular legislativa[668],
mecanismo que escapa a la competencia de la Corte en tanto es anterior y
diferente a la convocatoria al referendo, que se insiste, es la Ley aprobada
por el Congreso que cita al pueblo a las urnas para pronunciarse en referendo.
Al respecto dijo la sentencia C-141 de 2010:
“a juicio de la Corte, las campañas a
favor de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar a un
referendo para modificar la Constitución (i) inician luego de la conformación
del Comité de Promotores y terminan con la presentación del proyecto respetivo
ante el Congreso de la República”[669].
A partir de la anterior cita se aprecia con claridad
que lo analizado por la Corte es anterior a su competencia, pues esta principia
precisamente con “la presentación del
proyecto respectivo ante el Congreso de la República”[670],
estando temas como la financiación de la campaña fuera de su ámbito
jurisdiccional.
2.1.4. A este respecto, hay que destacar que el tema
de la financiación de la recolección de firmas no se conecta directamente con
la ley que convoca al referendo, pues media entre el referendo y la
financiación de la campaña el ejercicio de un mecanismo de participación
democrática que se diferencia claramente de la convocatoria a referendo, y que
es la iniciativa legislativa ciudadana, tal como lo reconoce reiteradamente la
sentencia C-141 de 2010.
La diferenciación de estos conceptos parte de la
redacción del Art. 103 constitucional[671]
y de la LEMP, que diferencian entre cada uno de los mecanismos de participación
democrática, les dan independencia jurídica y evitan entremezclarlos o
confundirlos uno con el otro. Por ejemplo, en la LEMP, su Art. 1 define el
objeto de la ley así: “La presente Ley estatutaria de los mecanismos
de participación del pueblo regula la iniciativa popular legislativa y
normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental,
distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el
cabildo abierto”[672], de manera que es claro que
debe distinguirse entre el ejercicio de un mecanismo, como es el de iniciativa
legislativa, de otro, como es el de referendo o su ley convocatoria, ambos
independientes y con regulaciones autónomas. Debe reiterarse que estas
disposiciones se complementan con lo dispuesto en el Art. 241 Constitucional
que dispone la competencia de la Corte Constitucional y la forma
en que debe interpretarse tal competencia, señalando que la Corte ejercerá su
función “en los estrictos y precisos
términos de este artículo”, para luego indicar en su numeral segundo, que la
Corte Constitucional deberá “[d]ecidir,
con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de
la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar
la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación”[673].
2.1.5. Este ámbito normativo
en el que se desarrolla la competencia de la Corte Constitucional indica con
claridad que en control del tribunal constitucional está limitado a la etapa convocatoria al referendo, que
se concreta en la forma de una ley de la República, y su resultado normativo
–este último a través del control posterior-, no así del proceso anterior a
esta convocatoria, pues como se dijo, tal etapa corresponde con el ejercicio de
un derecho de participación democrática que el legislador ha perfilado a través
de la expedición de la Ley 134 de 1994 y que no ha sido contemplado en el
artículo 241 de la Constitución Política, como susceptible de control por parte
de la Corte Constitucional.
2.1.6. Frente a lo anterior solo cabe preguntarse
¿Bajo qué criterio es posible crear una nueva competencia para la Corte
Constitucional tal que le permita analizar el procedimiento seguido por el
pueblo en ejercicio de su derecho de participación democrática en una
iniciativa legislativa? La respuesta a este interrogante es que desde ningún
punto de vista se ha previsto tal competencia para la Corte. Aún más, tanto el
Art. 379 como el 241 de la Constitución restringen el ámbito de competencia de
la Corte al punto de la convocatoria a
referendo, que por interpretación literal del texto no puede cobijar otro
mecanismo de participación, menos aún cuando tanto en el texto constitucional
del Art. 103 como la LEMP e incluso la misma sentencia de la que me aparto, lo
tratan como independiente y desligado del otro mecanismo, como es el referendo
y de su convocatoria, que es la ley en sí misma.
2.1.7. Del mismo modo debe tenerse en cuenta que si la
competencia de la Corte está limitada al momento de la convocatoria a referendo, en momentos donde esta no exista aún, su
competencia no ha nacido y por ende no debe inmiscuirse en el análisis de
constitucionalidad de tales acontecimientos, actos y procedimientos. Así, es
claro que en el momento en que se realiza la recolección de apoyos[674],
la recolección de dinero para la financiación o la designación de un comité
promotor, por ejemplo, no se está ante una “convocatoria
a referendo” sino simplemente ante actos necesarios para que se concrete
una expresión del derecho de participación democrática de iniciativa
legislativa, frente a los cuales son competentes otros estrados judiciales.
2.2. Conclusión.
2.2.1. En mi opinión, sustentada en la lectura del
texto constitucional, la Corte no es competente para conocer de actos que
desbordan el concepto de “convocatoria a
referendo” y que solo a partir de su formación es que surge la posibilidad
para la Corte de analizar el procedimiento que podría desembocar en un
referendo. De acuerdo con lo anterior, considero que el “trámite de la iniciativa legislativa
ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009”[675]
escapa a la competencia de la Corte, pues a pesar del inicio de un proceso que
puede o no desembocar en un referendo, claramente no se está ante una convocatoria a referendo, en los
términos de la Constitución Política.
2.2.2. Se parte entonces de
la base de la incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre
el ejercicio del mecanismo de participación de iniciativa legislativa, y por
ende, de la inconstitucionalidad de involucrar en el estudio de
constitucionalidad de la convocatoria a referendo, aspectos que pertenecen al
ejercicio de un mecanismo de participación que no está sometido a control de
constitucionalidad.
3. Las
modificaciones en el trámite de la ley de referendo en el Congreso de la
República: reglas de Identidad Flexible y Consecutividad.
3.1.
Argumentación paradójica respecto del principio democrático y la participación
ciudadana.
3.1.1. Es paradójico que al analizar este
punto, la providencia de la que me aparto haya utilizado como argumento para
descartar la aplicación del precedente contenido en la Sentencia C-551 de 2003
en lo relacionado con los principios de consecutividad e identidad flexible, el
argumento según el cual debía ponderarse la situación dando prevalencia al
principio democrático y el derecho fundamental de participación política de los
ciudadanos firmantes de la iniciativa legislativa ciudadana, de tal forma que
la evaluación del alcance de las facultades del Congreso de la República para
cambiar la pregunta contenida en la iniciativa presentada a su consideración
debía tenerse como más restringida que aquella utilizada para el trámite de un
proyecto de convocatoria a referendo presentada
por el Gobierno[676].
Lo anterior se dijo, sin reparar en que dichos principios y derechos fueron
desatendidos a la hora de examinar lo relacionado con los topes en la
financiación, al darle prevalencia a formalidades e ignorar en la ponderación
el principio democrático y el principio participativo para justiciar la validez
de la iniciativa legislativa ciudadana.
3.1.2. Es así como la prevalencia de la
participación democrática y su carácter expansivo no fueron tenidos en cuenta
cuando se analizó el tema de los topes en la financiación de la recolección de
firmas, mientras en este punto de análisis de identidad flexible y
consecutividad, dicho elemento es utilizado como razón para, bajo el pretexto
de unas competencias diferentes del Congreso de la República, restringirlas
para impedir que introdujera modificaciones al texto de una ley.
3.1.3. Vale recordar que nuestra
Constitución no consagra competencias diferenciales para el Congreso de la
República en el trámite de las leyes, y en este caso no cabía que la Corte
Constitucional las afectara, ideándose una diferenciación azarosa y opuesta al espíritu
de la Constitución en cuanto reconoce en el Congreso el ente de representación
fundamental en nuestra organización como Estado, mientras que la mayoría parece
no haberlo hecho en la Sentencia C-141 de 2010. Con todo, la forma como se
entendió la modificación en el texto de la pregunta por parte de la posición
mayoritaria, y el alcance que se le dio
a los principios de consecutividad e identidad flexible, implican razón
suficiente para que me aparte de las consideraciones y las conclusiones a las
que arribó la posición mayoritaria.
3.2. La
posición de la sentencia C-141 de 2010 sobre los cambios introducidos a la
pregunta por parte del Congreso de la República.
3.2.1. La sentencia de la que me aparto
basa su análisis sobre este vicio de forma en la supuesta existencia de
limitaciones para que el Congreso de la República introdujera modificaciones al
texto presentado por iniciativa ciudadana. Para hacer esto, la posición mayoritaria busca apartarse de las conclusiones
derivadas de la Sentencia C-551 de 2003, que trató el tema de las facultades
del Congreso para introducir cambios en las leyes convocatorias a referendo. Se
afirma en la Sentencia C-141 de 2010 que el análisis realizado el 2003 por
parte de la Corte Constitucional no constituiría precedente aplicable, pues consideró que el hecho de la que la
iniciativa procediera de un 5% del censo electoral y no del gobierno tendría
consecuencias determinantes que alterarían tanto las competencias del Congreso
como la manera en que la Corte podría ejercer el control de constitucionalidad.
3.2.2. El proyecto asegura que las
iniciativas ciudadana y gubernamental se diferencian en 3 elementos
fundamentales, por lo cual las subreglas sobre las facultades de modificación
de la iniciativa por parte del Congreso, planteadas en la sentencia C-551 de
2003, no serían aplicables para la convocatoria presentada por iniciativa
ciudadana:
·
“Sin duda alguna el
principio democrático tiene una concreción más directa en la iniciativa popular
ciudadana que en aquella del Gobierno”[677].
·
Existe una gran asimetría entre la influencia que tiene el comité
promotor en el proceso legislativo y la que el gobierno puede ejercer, pues
este “tiene posibilidades y facultades
mucho más amplias”[678]
que el primero.
·
“No existe la posibilidad de
conocer el parecer de los ciudadanos más que por el objeto de su apoyo, es
decir, el proyecto de ley presentado al Congreso”[679].
3.2.3. A partir de las anteriores
diferencias -en especial la última de ellas- derivan que dado que la
convocatoria a referendo representa la voluntad del 5% del censo electoral, y
que esta se concreta en el proyecto presentado ante el Congreso, no sería
viable para este introducir modificaciones sustanciales al proyecto. Afirman
que: “Esto implica que el Congreso, si
bien puede aprobar enmiendas que modifiquen el proyecto presentado por los
ciudadanos, no podría cambiarlo completamente, pues esto en realidad implicaría
la creación de un nuevo proyecto, lo que equivaldría a un ejercicio camuflado
de la facultad de iniciativa legislativa para presentar proyectos que convoquen
a un referendo reformatorio, de la cual, sin ninguna duda, carece el Congreso”[680],
concluyendo que el poder de reforma del mismo no es ilimitado, pues tal consideración
desconocería por completo lo consagrado en el Art. 378 constitucional.
3.2.4. El ataque de la posición
mayoritaria frente al trámite legislativo de la Ley 1354 de 2009, se basa en
considerar que la iniciativa ciudadana era divergente de la ley que finalmente
salió aprobada por el Congreso de la República, pues este se extralimitó en su
competencia frente al poder de enmienda en el trámite legislativo[681].
Esta afirmación se realiza por considerar que los cambios que sufrió la
iniciativa a lo largo de su trámite por el Congreso implicaron modificaciones
sustanciales pues el tránsito entre el texto original “Quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos periodos
constitucionales, podrá ser elegido para otro periodo” hacia “Quien haya sido elegido a la Presidencia de
la República por dos periodos constitucionales, podrá ser elegido únicamente
para otro periodo”, comporta para ellos “una variación fundamental en el proyecto respaldado por los ciudadanos,
pues transforma la propuesta inicial de aprobar la posibilidad de una segunda
reelección mediando un periodo presidencial en una totalmente distinta
consistente en una segunda reelección inmediata, es decir, la consulta pasa a
ser sobre la posibilidad de tres periodos consecutivos por parte de una misma
persona a cargo de la Presidencia de la República”[682].
3.2.5. Esta variación es basada por la
posición mayoritaria en que se consideró que la redacción original tendría una
sola interpretación posible, en el sentido de requerir que el aspirante a un
tercer periodo presidencial debía “haber
cumplido con el tiempo total de dos periodos anteriores, esto es, haberlos
ejercido en su totalidad”[683].
Lo anterior implica, según esta interpretación, que “era imposible que un Presidente aspirara a una segunda reelección –un
tercer periodo en la Presidencia- de forma continua”[684], de manera que asumen que
“la propuesta apoyada por los ciudadanos
era de segunda reelección mediata”[685]. Concluyen pues, que el
cambio en el verbo del enunciado conllevaba “una modificación sustancial a la pregunta apoyada por el cinco por
ciento de los ciudadanos -5%- inscritos en el censo electoral y presentada para
su trámite al Congreso de la República”[686], aclarando que la reforma
introducida al texto no se contrae a una mera cuestión de momento de aplicación
de la norma sino a una modificación de fondo, que sobrepasaría las facultades
del Congreso en especial por las siguientes consideraciones:
i.
“El texto que recibió apoyo de más del 5% de los ciudadanos que
integran el censo electoral vigente preguntaba sobre la reforma a la
Constitución, en el sentido de permitir la segunda reelección del Presidente en
forma mediata.
ii.
El articulado aprobado por el Congreso de la República pregunta a
los ciudadanos sobre la reforma a la Constitución en el sentido de permitir la
segunda reelección del Presidente de forma inmediata.
iii.
Esta modificación tiene un carácter de sustancial, pues el texto
plasmado en la ley contempla un supuesto completamente distinto al que recibió
inicialmente el apoyo popular.
iv.
Al realizar una modificación sustancial el Congreso excedió las
limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor
respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana”[687].
3.3. La
sentencia C-551 de 2003 y la facultad del Congreso de la República de
introducir modificaciones a los proyectos de ley de convocatoria a referendo.
3.3.1. Contrario a lo sostenido por la
sentencia de la que me aparto, si existe un precedente vinculante en lo
referente a los límites y facultades del Congreso de la República frente a las
iniciativas encaminadas a la promulgación de una ley convocatoria a referendo.
Si bien es cierto que el principal pronunciamiento de la Corte, contenido en la
sentencia C-551 de 2003, se refiere principalmente a la convocatoria por
iniciativa gubernamental, las consideraciones que se hacen frente a las
facultades del Congreso para modificar la ley convocatoria durante su trámite
son plenamente aplicables al presente caso de iniciativa ciudadana, por cuanto
la Constitución no dispone que las facultades generales del Congreso para
modificar los proyectos durante el proceso legislativo se suspendan o alteren
por la proveniencia de la iniciativa, de manera que la posición mayoritaria
parte de una falsa distinción entre las consecuencias del ejercicio de las
facultades y la competencia del Congreso de la República.
3.3.2. Al respecto ha dicho la Corte que
el “hecho de que la cláusula general de
competencia esté radicada en el Congreso (CP art. 150), […] implica que las cámaras tienen la
libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida
abordar esa materia específica. Por ende, como la Carta no prohíbe al
Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe
entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios”[688].
Conviene anotar que tampoco hay una norma constitucional que impida al Congreso
introducir cambios a una ley presentada por iniciativa ciudadana, de manera que
no habría razón para interpretar la norma Constitucional de manera diferente a
como se hizo con ocasión del estudio de la
Ley 796 de 2004. Así, imponer restricciones inexistentes en el texto constitucional
a la competencia del Congreso desconocería la Carta que, es imperioso recordar,
contempla la existencia de una cláusula general de competencia a favor del
legislativo.
3.3.3. Las similitudes en el análisis
aumentan si se tiene en cuenta que el Art. 378 Constitucional regula, sin
distingos, ambos casos de iniciativa para la ley convocante, sin que se pueda
derivar del texto la existencia de una diferencia entre uno y otro caso. Dice
el Art. 378 Constitucional que:
“ARTICULO 378. Por
iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del
artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la
mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un
proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger
libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan
negativamente.
La aprobación de
reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de
más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la
cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral”[689].
3.3.4. Como se aprecia aquí, la
función del Congreso que consiste en convocar al pueblo a pronunciarse en
referendo a través de la ley convocatoria, resultado del ejercicio de la
iniciativa, sea gubernamental, o producto del derecho de participación
democrática en el caso de los ciudadanos, no se altera si la iniciativa
proviene de uno u otro actor del proceso, así como tampoco es cierto que la
importancia de su participación disminuya si el procedimiento complejo de
reforma constitucional es iniciado por uno u otro actor con iniciativa
privativa.
3.3.5. Es conveniente recordar que por
principio general, las autoridades sólo pueden hacer aquello que les está
expresamente permitido (de acuerdo con los Arts. 6 y 121 Constitucionales), y
la competencia del Congreso para conocer y tramitar la iniciativa, sea popular
o gubernamental, está expresa en la redacción del Art. 378 de la Constitución,
en conjunto con lo dispuesto en el Art. 150 de la Carta. Esta disposición
implica necesariamente que el proyecto presentado “sea debatido y aprobado por el Congreso, que es el órgano por
excelencia de la representación política (CP art. 133)”[690], buscando que se haga
realidad el propósito de “democratizar la democracia”[691]
frente a mecanismos que requieren la participación del pueblo. Al respecto la
Corte ha indicado:
“[U]na democracia participativa que articula
las formas representativas con los mecanismos propios de la democracia directa.
Ese punto ya ha sido destacado por esta Corte en los siguientes términos:
“(L)as sociedades modernas
buscan actualmente los mejores medios para transitar hacia un modelo de
organización política en el que la democracia formal se vuelva más real, la
democracia política se extienda a la sociedad y la democracia representativa se
complemente con mecanismos de democracia directa. Se pretende pues, la complementación de
los dos modelos -democracia representativa y directa-, aprovechando las
virtudes del sistema representativo e incorporando las ventajas de la participación
ciudadana, todo lo cual estructura la
base del esquema de "democracia participativa"[692]”[693]
Esto nos indica que el papel del
Congreso de la República en el trámite de la iniciativa legislativa para
convertirse en acto convocatorio a un referendo modificatorio de la
Constitución es esencial en el proceso, pues es uno de los procedimientos que
estableció la Constitución para que el ejercicio del poder soberano del pueblo
no pueda utilizarse mal, de manera que el principio democrático no caiga en
manos de un poder que manipule al público y legitime un incorrecto ejercicio
del mismo. La intervención del Congreso en el proceso de concreción de un
referendo no es accesorio y las argumentaciones tendientes a hacer desaparecer
su influencia deben rechazarse, pues desconocen la Constitución e ignoran el
proceso histórico que llevó al constituyente de 1991 a imponer el paso de la
iniciativa por el Congreso, sin que se dispusiera que en el caso de una
iniciativa ciudadana las facultades del Congreso para intervenir se
disminuyeran o desaparecieran, en especial porque hasta el momento en que se
abre la posibilidad del Congreso para intervenir en el proceso, no ha habido
una reforma constitucional y mucho menos un pronunciamiento del pueblo
soberano.
3.3.6. Así, admitir una interpretación
según la cual por los derechos y principios constitucionales involucrados en el
ejercicio de la iniciativa legislativa ciudadana implican para el Congreso la
disminución ipso facto de las
competencias que le ha reconocido la Constitución, sería tanto como renunciar a
ese mandato de democratizar la democracia[694], dándole un
carácter absoluto a un supuesto pronunciamiento popular-que aún no se ha dado
pues el referendo aún no se ha votado- y olvidando que la necesidad del trámite
por el Congreso de la República, con las implicaciones que ello acarrea y que
se refieren a la posibilidad de debatir
en el sentido dado al término por la Constitución, la Ley 5ª de 1992[695] y la
propia jurisprudencia constitucional, como proceso de control y chequeo a ese
poder soberano y en principio ilimitado que tiene el pueblo.
3.3.7. Frente al debate que debe darse al interior del Congreso la Corte ha dicho:
“Y es que es natural que toda
iniciativa de reforma constitucional o legislativa presentada ante el Congreso,
incluso si tiene reserva de iniciativa gubernamental, tenga que ser sometida a
discusión, a controversia o, como lo expresan literalmente varias disposiciones
constitucionales, a “debate” (CP arts 157, 159 y 160), el cual supone la
posibilidad de modificar lo planteado por el Gobierno”[696].
Es necesario recordar frente al papel del
Congreso de la República en el trámite de la iniciativa que, “la Carta, al establecer el referendo como
mecanismo de reforma constitucional, no pretendió consagrar un procedimiento de
democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera
totalmente desvinculado de las instancias de representación. Por el
contrario, el artículo 378 superior busca una articulación entre la democracia
representativa, la participación directa del pueblo y la garantía judicial de
la supremacía de la Carta”[697].
De esta manera, si es la voluntad del Constituyente la exigencia del paso de
los procedimientos tendientes a la convocatoria a referendo por el Congreso, el
hecho de que provengan de un grupo representativo de ciudadanos (que NO es el
pueblo soberano), o del Gobierno, no afecta o elimina esta facultad reconocida
por la Carta al legislativo, más aún cuando en este caso “se trata pues de una ley aprobada por el Congreso como legislador, no
como titular del poder de reforma”[698].
3.3.8. Así, la cláusula general de
competencia es la fuente normativa, de rango constitucional[699], que le permite al
Congreso la modificación de la iniciativa, así esta sea de origen ciudadano,
pues lo que está haciendo el Congreso es ejercer su función general como
legislador, frente a la cual sólo puede oponerse una prohibición o limitación
de rango constitucional. Valga recordar lo dicho por la Sentencia C-551 de 2003
sobre la cláusula general de competencia:
“[A]sí se desprende del hecho
de que la cláusula general de competencia esté radicada en el Congreso (CP art.
150), puesto que ella implica que las cámaras tienen la libertad de regular
cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa
materia específica. Por ende, como la
Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por
el Gobierno, debe entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir
esos cambios.”[700]
Para complementar la anterior cita, solo
es necesario recordar que, como ocurre con los casos en los que la iniciativa
es gubernamental, en NINGÚNA disposición de la Constitución se limita o elimina
la competencia del legislador para conocer del contenido de las leyes de
iniciativa ciudadana[701].
Debe destacarse que “toda restricción a
la libertad de configuración del Congreso, en la medida en que es una
limitación y excepción a las competencias ordinarias del Legislador, debe
aparecer de manera clara y expresa en la Carta, y debe ser interpretada
restrictivamente”[702],
y en este caso es innegable que la posición mayoritaria no logró encontrar esta
limitación y tuvo que recurrir a principios, que si bien válidos y aplicables
al caso, no pueden oponerse a la base misma de nuestro Estado Social de
Derecho, pues siendo los que fundan nuestra República, no pueden utilizarse al
mismo tiempo como fundamento para desconocer la competencia de una de las ramas
del poder público para ejercer la competencia reconocida por la Constitución,
con la excusa de defender el pronunciamiento popular –pues “el porcentaje de apoyos requerido es alto”[703]-,
porque se está ente el ejercicio del derecho de participación y por paliar la
supuesta incapacidad de los ciudadanos de hacer valer su voz por sí mismos al
interior de las discusiones parlamentarias[704].
Cabe citar en este punto un aparte de la
sentencia C-551 de 2003, de gran relevancia para concretar el argumento que se
pretende exponer en este punto:
“80- Las anteriores
conclusiones se ven reforzadas por medio de un análisis genético de la
formación del artículo 378 de la Carta Política, el cual permite concluir que
no fue voluntad de sus redactores impedir al Congreso que debatiera sobre la
conveniencia, el contenido y el alcance del proyecto de reforma constitucional
que podría ser sometido al pueblo. Así, el texto aprobado en primer debate,
como consta en la Gaceta Constitucional No.109, página 31, establecía:
“Un proyecto de Acto
Legislativo aprobado en un período legislativo conforme al trámite previsto en
esta Constitución, podrá ser sometido a referéndum, convocado por el Presidente
de la República siempre que haya dado aviso a la Cámaras antes de su
aprobación.
Una reforma será adoptada
cuando en el referéndum participe al menos una cuarta parte del censo electoral
vigente y la mayoría lo apruebe”.
3.3.9. Como se observa, inicialmente fue
voluntad del Constituyente que el referendo fuera convocado por el Ejecutivo,
para que el pueblo se pronunciara sobre un texto jurídico (acto legislativo),
que había sido discutido y elaborado por las Cámaras; es decir, la función del
Presidente de la República estaría limitada al acto de convocar al pueblo.
Posteriormente, la Comisión Codificadora, al presentar el proyecto para segundo
debate, cambió el texto, sin que aparezcan constancias acerca de las razones
por las cuales el mismo fue aprobado en los siguientes términos:
“Por iniciativa del Gobierno
o de los ciudadanos en las condiciones del Artículo 45, el Congreso mediante
ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras,
podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo
Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los
electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente.
“La aprobación de reformas a
la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la
mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte
del total de ciudadanos que integren el censo electoral”[705].
Esta reseña sobre la historia
de la redacción del texto aprobado por los constituyentes lleva a concluir que
no fue voluntad de los delegatarios separar al Congreso del debate sobre una
reforma constitucional por la vía del referendo de iniciativa gubernamental. Por
el contrario, tanto en el texto inicialmente propuesto como en el aprobado,
quedó de manifiesto el interés que existió en la Asamblea Constituyente en
favor de que las Cámaras intervinieran activamente en la discusión de un
documento destinado a reformar las instituciones, las costumbres y la
estructura política del Estado, sin que ello signifique que el Congreso sea el
titular del poder de reforma.” (subrayas fuera del texto original)
3.3.10. Finalmente, frente al punto de la
supuesta incapacidad del promotor de la iniciativa para representar el sentir
del 5% del censo que apoya la iniciativa –incapacidad que no fue tenida en
cuenta en el análisis acerca de los topes en la financiación de la recolección
de firmas para validar el pronunciamiento ciudadano-, debo resaltar que como en
cualquier proyecto de iniciativa legislativa ciudadana, se ha definido el papel
de los voceros, dándoles la posibilidad de intervenir en el trámite
legislativo, encontrándose tal facultad tanto en la Constitución como por la
Ley 5ª de 1992, normativas que no se pueden desconocer o tergiversar para
utilizarlas como fundamento para desconocer la competencia del legislador.
Los Arts. 155 y 159 constitucionales[706]
hablan sobre la figura del vocero y le reconocen al mismo la facultad de
intervenir en el proceso, incluso admitiéndose la posibilidad de que solicite
ante la respectiva plenaria la reconsideración de un proyecto abatido en la
comisión. Del mismo modo los Arts. 96, 158, 166 y de la Ley 5ª de 1992[707]
hablan sobre el papel del promotor y reiteran las facultades enunciadas en la
Constitución, centrándose especialmente en la facultad de ser oído en los
trámites legislativos.
Esta facultad, si bien puede parecerle
limitada a la posición mayoritaria, fue la asignada por la propia Constitución
al vocero, y como tal, por no poder el intérprete sobrepasar la norma en la que
se basa, debe entenderse suficiente y compatible con el ejercicio del mecanismo
de participación de la iniciativa ciudadana. Contradecir lo anterior sería tan
desproporcionado como negar la representación popular que rige nuestra
democracia y el propio Art. 133 Constitucional que la determina:
“Artículo 133. Los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común.
El elegido es responsable
políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura” (Subrayas fuera del texto original).
3.3.11. Aceptar la argumentación de la
sentencia sería entonces desconocer por completo la figura de la
representación, sin la cual nuestra democracia participativa desaparecería, a
favor de un modelo de democracia directa en el que solamente el individuo mismo
pueda agenciar sus derechos, expresarse políticamente y tomar las decisiones
que afecten a la ciudadanía. Este argumento, por ende, desconoce la
Constitución al ir en contravía del principio de representación que admite la
posibilidad de que un grupo de ciudadanos, tan grande como pueda ser, pueda ser
representado por otro elegido de acuerdo con la Constitución y la ley, en la
defensa de sus posiciones políticas –el vocero y el comité promotor-.
Es obvio que no va a ser posible para los
ciudadanos “manifestar su visto bueno
respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso”[708]
de manera directa, como tal vez si podría hacer el Gobierno, pero esto es
consecuencia del diseño constitucional del mecanismo, sin que ello implique la
ilegitimidad de la figura, pues de lo que se está hablando es de
representación, esquema que no solo es admitido en nuestro esquema democrático,
sino que es esencial para él.
3.3.12. Esta interpretación solo puede considerarse como inconstitucional
por cuanto en la sentencia de la que me aparto se está pretendiendo decir que
la figura del vocero y las facultades que se le conceden, y que derivan
directamente del texto constitucional, no son suficientes, interpretando lo que
no se puede interpretar pues por aplicación de los principios constitucionales
subyacentes no se puede terminar invalidando el propio parámetro de control que
sirve como fundamento para la interpretación.
3.3.13. De acuerdo con lo expuesto,
considero necesario indicar que la posibilidad para el Congreso de modificar la
iniciativa ciudadana está siempre abierta, y el alcance de los principios de
consecutividad e identidad flexible se mantienen vigentes y con la misma
intensidad que siempre, impidiéndose la introducción de temas distintos a los
validados por los ciudadanos, porque en ese caso se estaría desconociendo lo
dispuesto en el Art. 378 Constitucional frente a la reserva de iniciativa[709], así como obligando a que
todos los temas propios de la convocatoria a referendo deban ser considerados
en todos los debates que manda la Constitución.
3.4. Los cambios formulados a la pregunta no
introduce temas nuevos, por lo que obedece al ejercicio de las facultades
constitucionales del Congreso frente a las leyes convocatorias a referendo.
3.4.1. Una vez aclarado lo anterior, es
fácil verificar que los cambios introducidos al texto no introducen temas
nuevos ni alejados de la iniciativa ciudadana.
Para la sentencia de la que me aparto el
Congreso sobrepasó sus facultades, pues desconoció lo esencial de la pregunta,
que la mayoría radicó en el carácter mediato o inmediato de la segunda
reelección. Al respecto destacó la sentencia C-141 de 2010[710]:
i.
El texto que recibió apoyo de más del 5% de los ciudadanos que
integran el censo electoral vigente preguntaba sobre la reforma a la
Constitución, en el sentido de permitir la segunda reelección del Presidente
en forma mediata.
ii.
El articulado aprobado por el Congreso de la República pregunta a
los ciudadanos sobre la reforma a la Constitución en el sentido de permitir la
segunda reelección del Presidente de forma inmediata.
iii.
Esta modificación tiene un carácter de sustancial, pues el texto
plasmado en la ley contempla un supuesto completamente distinto al que recibió
inicialmente el apoyo popular.
iv.
Al realizar una modificación sustancial el Congreso excedió las
limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor
respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana.
3.4.2. Me aparto de esta conclusión puesto
que considero que las modificaciones llevadas a cabo al texto no afectaron de
manera sustancial el tema puesto en consideración del Congreso a través de la
iniciativa ciudadana, pues esa sustancia protegida de la intervención del
Congreso se contrae a la viabilidad o no de una segunda reelección, no la
manera como la misma se implemente si de manera mediata o inmediata ¿Cómo es
posible que una modificación acerca del
momento de implementación de una reforma constitucional (mediata o inmediata)
sea considerado como un cambio contrario a los principios de unidad de materia
e identidad flexible, es decir, más allá de la C competencia del Congreso de la
República, siendo que el núcleo esencial del tema planteado en la iniciativa
ciudadana radica en la posibilidad de realizar, sí o no, una nueva reelección?
3.4.3. De otro lado, es cierto que una
interpretación en uno u otro sentido acarrea consecuencias distintas, pero
cabría preguntarse: ¿Los ciudadanos que dieron su apoyo al texto, firmaron
apoyándolo por esas consecuencias que la sentencia dice se hubieran dado en uno
u otro escenario?, ¿Esas consecuencias fueron tan claras en la redacción de la
iniciativa ciudadana que eran inmediatas para cualquier firmante?, ¿Esas
consecuencias se derivan inmediatamente del texto puesto a consideración del
ciudadano? En mi opinión tal cosa no ocurre, puesto que siempre nos estamos
refiriendo a las consecuencias de la norma, los efectos de su aplicación, las resultas
de lo que hubiera podido pasar. Para hacerlo así, es necesario dar un paso
analítico, más allá del propósito inmediato de la propuesta de reforma
constitucional, para dilucidar que podría o no pasar si se aprueba un texto de
esta o aquella manera: lo único cierto es que la gente firmó la iniciativa de
tal manera que le pudiesen preguntar en referendo, si apoyaba o no una segunda
reelección.
Hay un caso del que conoció la Corte
Constitucional hace más de una década, que puede dar luces sobre la posición
que ha tomado la jurisprudencia frente a las consecuencias de la aprobación de
uno u otro texto, de cara al tema de las modificaciones sustanciales o
accesorias de una reforma constitucional. La norma demandada en ese entonces
era el Acto Legislativo 1 de 1997, relacionado con la extradición. El cargo en
ese entonces radicaba en que para los demandantes:
"si se contrasta el texto del proyecto de
Acto Legislativo tal como fue aprobado en la primera vuelta constitucional en
el Diario oficial No. 43.083 del 14 de julio de 1997, ordenada mediante el
decreto 1765 de 1997, con el finalmente aprobado en la segunda vuelta, puede
constatarse la incorporación al texto del Acto Legislativo de una iniciativa
nueva, no aprobada durante la primera vuelta, en franca contradicción con el
mandato del inciso tercero de la pluricitada disposición superior (art. 375).
Al culminar la primera vuelta del trámite, el proyecto no proscribía la
aplicación anterior de la reforma constitucional, sino que preveía la
inaplicabilidad de los tratados sobre extradición a conductas delictivas
cometidas con anterioridad a la entrada en vigencia del respectivo instrumento
internacional. La referencia a la vigencia en el texto de la primera vuelta
gira en torno a la aplicación temporal de los tratados internacionales para
efectos de un instrumento penal convencional que se restablece en el orden
jurídico interno para los colombianos de nacimiento. La regla del inciso
cuarto actual es de naturaleza, alcances y efectos muy diversos, puesto que,
con carácter general e incondicional, proscribe la extradición por hechos
anteriores a la fecha de publicación del acto reformatorio. Tan relevante y
significativa es esta diferencia, que por esta vía nunca sería extraditable
ningún colombiano por nacimiento por hecho delictivo alguno cometido con
anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo, mientras que por la otra, la
extradición de nacionales colombianos por nacimiento estaría sujeta a la fecha
de entrada en vigencia para los países signatarios del respectivo tratado, así
como de su aplicabilidad en el orden jurídico interno."[711]
3.4.4. Como se puede apreciar, lo más
grave de la modificación introducida en el trámite legislativo era la
consecuencia que traería para el ordenamiento: “Tan relevante y significativa es esta diferencia, que por esta vía
nunca sería extraditable ningún colombiano por nacimiento por hecho delictivo
alguno cometido con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo, mientras
que por la otra, la extradición de nacionales colombianos por nacimiento
estaría sujeta a la fecha de entrada en vigencia para los países signatarios
del respectivo tratado, así como de su aplicabilidad en el orden jurídico
interno”[712].
Esta situación, si bien difiere prima
facie de la analizada en el presente salvamento de voto, tiene un punto en
común, y es que la razón por la cual se considera inconstitucional la reforma,
radica en las consecuencias que tendría la aprobación de uno u otro texto,
induciendo a partir de esto que los textos normativos serían sustancialmente
diferentes, puesto que quien los habría suscrito tenía una intención distinta
al que finalmente se aprobó.
3.4.5. En aquel proceso, el procedimiento
legislativo se resumió en el siguiente cuadro que muestra la disimilitud entre
textos, tan grave o más de la que se realizó al proyecto de iniciativa
ciudadana que terminó con la expedición de la Ley 1354 de 2009.
P R I M E R A V U E L T A[713]
|
SENADO DE LA REPUBLICA Primer Debate |
SENADO DE LA REPUBLICA Segundo Debate |
CAMARA DE REPRESENTANTES Primer Debate |
CAMARA DE REPRESENTANTES Segundo Debate |
|
"Artículo 1o. El artículo 35
de la Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará,
concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el
extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley
colombiana. "La extradición no procederá
por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente
se somete a la justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a
extradición, lo mismo que en los siguientes casos: "Prescripción de la acción penal o
de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo tratado. "Al suscribir tratados
internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al
extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley
colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes. "Artículo 2o. El presente
acto legislativo regirá a partir de su promulgación" (Gacetas del Congreso Nos. 137 y 262 de
1997) |
"Artículo 1o. El artículo 35 de la
Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará,
concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el
extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley
colombiana. "La extradición no procederá
por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional
colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en
nuevos delitos que den lugar a extradición, lo mismo que en los siguientes
casos: "Prescripción de la acción penal o
de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo tratado. "Al suscribir tratados
internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al
extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley
colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes. "Artículo 2o. El presente
acto legislativo regirá a partir de su promulgación" (Gacetas del Congreso Nos. 137 y 262 de
1997) |
"Artículo 1o. El artículo 35
de la Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará,
concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el
extranjero de acuerdo con los tratados público y/o la ley colombiana. "La extradición no procederá por
delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional
colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en
nuevos delitos que den lugar a la extradición, lo mismo que en los siguientes
casos : "Prescripción de la acción penal o
de la pena y cosa juzgada. "Al suscribir tratados
internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al
extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley
colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes. "Artículo 2o. El presente
acto legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No 254 de 1997) |
"Artículo 1o. El artículo 35
de la Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará,
concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el
extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley
colombiana "La extradición no procederá
por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional
colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en
nuevos delitos que den lugar a la extradición, lo mismo que en los siguientes
casos : "Prescripción de la acción penal o
de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos cometidos con
anterioridad a la vigencia del respectivo tratado. "Al suscribir tratados
internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al
extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley
colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes "Artículo 2o. El presente
acto legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No. 237 de 1997) |
S E G U N D A V U E L T A
|
SENADO DE LA REPUBLICA Primer Debate |
SENADO DE LA REPUBLICA Segundo debate |
CAMARA DE REPRESENTANTES Primer
debate |
CAMARA DE REPRESENTANTES Segundo debate |
|
"Artículo 1o. El artículo 35
de la Constitución Política quedará así : "Artículo 35. La extradición se
podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y,
en su defecto, con la ley. "Además, la extradición de los
colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior,
considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley
reglamentará la materia. "La extradición no procederá por
delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos. "Artículo 2o. El presente acto
legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No. 347 de 1997) |
"Artículo 1o. El artículo 35
de la Constitución Política quedará así : "Artículo 35. La extradición se
podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y,
en su defecto, con la ley. "Además, la extradición de los
colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior,
considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley
reglamentará la materia. "La extradición no procederá por
delitos políticos. "No procederá la extradición
cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la
presente norma. Artículo 2o. El presente acto
legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No. 396 de 1997) |
"Artículo 1o. El artículo 35
de la Constitución política quedará así : "Artículo 35. La extradición se
podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y,
en su defecto, con la ley. "Además, la extradición de
colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior,
considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará
la materia. "La extradición no procederá por
delitos políticos. "No procederá la extradición cuando
se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la
presente norma. "Artículo 2o. El presente acto
legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No. 484 de 1997) |
"Artículo 1o. El artículo 35
de la Constitución Política quedará así : "Artículo 35. La extradición se
podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los Tratados Públicos y,
en su defecto con la ley. "Además, la extradición de
colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior,
considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley
reglamentará la materia. "La extradición no procederá por
delitos políticos "No procederá la extradición
cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la
presente norma." Artículo 2o. El presente acto
legislativo regirá a partir de su promulgación." |
3.4.6. En la conclusión del examen de
constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 1997, la Corte consideró que:
“Sobre este punto es bueno
aclarar que el tema de la vigencia de la irrectroactividad de la extradición,
durante los primeros debates, estuvo asociada a la de los tratados
correspondientes; de ahí que en el texto del Acto Legislativo aprobado en la
primera vuelta aparezca en esos términos. Sin embargo, en la segunda vuelta se
introdujo una modificación, al consagrarse que la irretroactividad no debía
regir a partir de esa fecha sino desde la promulgación del Acto Legislativo.
Dice la demandante que si la
vigencia es a partir del Tratado o de la promulgación del Acto Legislativo, los efectos en cuanto a su aplicación
son distintos, lo cual es innegable; pero ello no es asunto que deba examinar
la Corte pues en el examen del trámite de aprobación de los Actos Legislativos
su competencia es bastante restringida, ya que sólo se le permite analizar los
vicios de forma y no el contenido mismo de la disposición constitucional
acusada.
Ahora bien: ¿Cuál es el
asunto principal que se regula en el inciso acusado? Indiscutiblemente, la
irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema
sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la
prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con
anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a
partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien
podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160
de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del
Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las
disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá
ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la
irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de constitucionalidad”[714].
3.4.7. Expongo este caso para que el
lector se haga una idea de lo que en el pasado ha considerado sustancial la Corte
Constitucional, y resalto que es claro que la sustancialidad o no de un
enunciado normativo no puede derivarse a partir de los efectos que pueda tener
el mismo. Lo sustancial de una norma proviene de sí misma, como en el caso
tratado en la sentencia C-543 de 1998, y por ende algunos de los argumentos de
la posición mayoritaria no son de recibo, pues fincan su análisis en las “profundas repercusiones en el esquema de
relevo del poder”[715],
en la necesidad de hacer modificaciones al esquema electoral, cuestiones de “sociología política que atañen a la
utilización del poder en beneficio propio, a la posible influencia de un
presidente con posibilidad de ser elegido durante tres períodos consecutivos
[…]”[716].
Estos elementos, si bien importantes, son consecuencias tan solo probables de
la aplicación de una norma, no así sustancia de la misma, ni elemento de
convicción necesario e incontrovertible del apoyo ciudadano, de manera que el
proceso argumental que llevó a la posición mayoritaria a afirmar que era que
una modificación sustancial, parte de
unos fundamentos incompetentes para determinar jurídicamente cuál era la
sustancia inmodificable en la pregunta.
3.4.8. En mi opinión el tema sustancial
que se desprende de la propuesta llevada por el comité promotor a los
ciudadanos y que fue presentada luego al Congreso es precisamente la
posibilidad de tener una segunda reelección. El momento, la forma y las
consecuencias de ese tema central serían, de acuerdo con esto, accesorias al
tema central, de modo que podrían haber sido modificadas válidamente por el
Congreso, como efectivamente se hizo.
Para mí, la esencia del proyecto radica en
la posibilidad de que exista en el orden constitucional la opción de una segunda
reelección, no voy más allá de eso y la mayoría en este cado tampoco ha debido
dedicarse a hilar más fino de lo evidente de la iniciativa ciudadana, pues
haciéndolo, desconoce la intención de ese 5% de la población que participó
activamente. Como en el caso de la extradición, considero que el momento en que
la reforma opera no hace parte de la esencia de la cuestión que pretendía ser
llevada al pueblo, de manera que el cambio en el verbo para pasar de ser “haya ejercido” a “haya sido elegido”, no tergiversa o altera el propósito inicial de
la iniciativa ciudadana, cuya esencia –se reitera- se circunscribe a la posibilidad de permitir una segunda
reelección.
Estas modificaciones solo se refieren al
modo en el cual esa segunda reelección va a operar o bien, según los argumentos
que se validen, al momento en que lo hará. Estas cuestiones de modo y tiempo en
nada alteran el objeto al que se refieren, y por lo mismo pasar de la redacción
original respaldada por un número de ciudadanos equivalente al 5% del censo
electoral, a la finalmente aprobada por el Congreso, no puede enervar la
decisión de inconstitucionalidad de la norma analizada, puesto que, encadenando
el argumento expuesto en el numeral anterior, el Congreso estaba facultado para
hacerlo, y no desconoció el límite competencial contemplado en el Art. 378
Constitucional al no haber introducido un elemento normativo nuevo, sino
modificado la iniciativa ciudadana sin alterar su sustancialidad.
3.5. No hubo
incumplimiento de los requisitos de identidad flexible y consecutividad en el
trámite legislativo.
3.5.1. Finalmente, y para cerrar el tema
del proceso legislativo, es conveniente apuntalar el tema de las modificaciones
de la pregunta, de cara a los principios de identidad flexible y consecutividad.
3.5.2. En cuanto a lo que ha dicho la
Corte sobre estos principios, me remito a la síntesis realizada por la
sentencia C-033 de 2009, basándose en la recopilación realizada por la
sentencia C-208 de 2005, por ser un tema pacífico en la jurisprudencia
constitucional, y frente a cuya definición no se presenta divergencia frente a
la sentencia de la que me aparto. Dijo la Corte Constitucional que[717]:
“Los
principios de consecutividad e identidad relativa. Las Comisiones accidentales
de conciliación y la facultad de introducir modificaciones.
[…] en virtud del principio de consecutividad,
los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en
comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la
Constitución y la ley[718]; y
los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos,
cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en
su integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la
Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna[719].
Proyectos de ley o de acto legislativo, que si
bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente
debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo
dispuesto en el artículo 160 inc. 2 de la Constitución, durante el segundo
debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o
supresiones que juzgue necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un
carácter flexible o relativo[720].
[…] lo que se exige para dar cumplimiento al
principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa,
es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva
en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo
y no sobre de cada una de sus normas en particular.
También ha considerado esta Corporación, que
las modificaciones y adiciones que se surtan en el curso de los debates
parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad e identidad
relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que
hayan sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y
adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha
sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.[721]
Por lo tanto, la facultad que tienen las cámaras
de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben
respetar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos
asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y
aprobado en comisiones[722]. Es
decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y
específica[723],
estrecha[724],
necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[725].
[…]
La Corte ha concluido por lo tanto, que existen
las siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que componen el
Congreso de la República, derivadas de la interpretación del principio de
consecutividad, y que no desconocen el contenido del inciso segundo del
artículo 160 Superior: (i) Tanto las
comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante
ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento
de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula
legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio
y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso
para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración. Ello con el
fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de
las leyes.[726]”
[727]
Adicionalmente, la Corte ha considerado
que se vicia el procedimiento legislativo cuando luego de resultar un empate en
la votación en una de las Comisiones, la otra que sesiona de manera conjunta no
vote el asunto, pues en ningún caso queda liberada del deber de votarlo en uno
y otro sentido, ya que tal omisión legislativa impide que el asunto pueda ser
retomado por otras instancias del Congreso de acuerdo a las condiciones
previamente fijadas en la Constitución y el reglamento.[728]
También constituye una violación a los principios de identidad y consecutividad
que los textos se sustituyan al momento de ser publicados en la Gaceta del
Congreso, pues no corresponden a lo aprobado en primer debate y por lo tanto la
discusión en segundo debate se orienta a un campo diferente del querer del
Congreso.[729]
5.2. No obstante, la jurisprudencia ha
reconocido el valor del debate parlamentario y la posibilidad de que los
proyectos sean modificados durante el transcurso del mismo, de acuerdo con lo
ordenado por la propia Carta Política. Al respecto, la Corte señaló lo
siguiente en la sentencia C-208 de 2005 antes citada,
“[…] de acuerdo con lo establecido en el
artículo 160 inc. 2 Superior, durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias, incluso incluir artículos nuevos, siempre y cuando se respeten los
principios de consecutividad e identidad relativa, ……puede darse el caso de que
surjan discrepancias entre lo aprobado por una de las Cámaras en relación con
lo aprobado por la otra. Para estos casos, el artículo 161 de la Constitución
prevé, que ambas Cámaras integrarán comisiones de conciliadores, quienes
reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser
posible definirán por mayoría, a fin de evitar que el proyecto tenga que
regresar a la Comisión respectiva nuevamente haciendo más dispendioso y
demorado el trámite de la ley.
[…]
Las comisiones accidentales, al conciliar los
textos disímiles, bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes
o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando no se modifique sustancialmente el proyecto o se
cambie su finalidad[730];
es decir, que la adición o modificación debe referirse al asunto o materia que haya sido objeto de aprobación en primer
debate[731]. También pueden modificar, de manera
excepcional, otros artículos que guarden íntima relación o conexos con los
artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a la aprobación
mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras[732].
Con fundamento en lo anterior, la Corte ha venido
considerando, que las comisiones de conciliación no pueden entonces, llenar con su actuación el vacío producido
por la falta de aprobación previa de la
materia durante el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente,
sustituyendo de tal manera su voluntad[733].
Los anteriores criterios han sido precisados
por la Corte[734], a
partir de la pregunta ¿cuáles son las divergencias o modificaciones que,
introducidas por las plenarias de una y otra Cámara a un proyecto de ley, en
desarrollo del artículo 160 de la Constitución, pueden ser conciliadas por las
comisiones accidentales de mediación? Al
respecto ha indicado, que ‘La respuesta a
este interrogante lo da la propia Constitución, cuando en su artículo 158,
exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán
‘inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella’. (subraya fuera de texto). Texto éste que ha de interpretarse
sistemáticamente con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada
Cámara ‘podrá introducir al proyecto de
ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias’. En este
sentido, es claro que si las
modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen
referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no
existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe
ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la
materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión
accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en
una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se
repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo
que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le dé al
asunto correspondiente.’
Por lo tanto se ha concluido, que ha de entenderse que la regla de los cuatro
debates a que hace referencia el artículo 157 de la Constitución, parte del supuesto según el cual desde el primer
debate que debe surtirse en cada una de las comisiones permanente
constitucionales de cada Cámara, el
proyecto presente una unidad en la materia o temática, objeto de discusión
y aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las
plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias
entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión
accidental de conciliación que, para el efecto, se conforme.[735]
[…]
[…] se ha precisado, que una interpretación
sistemática del artículo 161 de la Carta
indica que las diferencias que pueden surgir en la aprobación de una ley se
producen no solo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo
en forma total o parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la otra,
sino también cuando una Cámara aprueba una disposición y la otra no lo hace[736].
Es preciso aclarar, que esto solo es
posible en los casos en que el tema objeto de discrepancia ha sido considerado
por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido[737]
[…]
En resumen, si bien las discrepancias que
hubieren podido surgir en relación con el proyecto aprobado en la plenaria de
una cámara con respecto al aprobado en la plenaria de la otra, y que pueden ser
conciliadas por la comisiones respectivas, se pueden expresar de diversas
formas, por ejemplo: (i) cuando no hay
acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de
un artículo defiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se
aprueban artículos nuevos en una cámara[738],
cumpliendo de tal manera las comisiones accidentales de conciliación una
función de agilidad, eficacia y racionalidad del procedimiento legislativo,
trátese del trámite de un proyecto de ley o de un acto legislativo, su actuación
también debe enmarcarse dentro de los principios de consecutividad e identidad
relativa que rige la totalidad de dichos trámites en el Congreso de la
República.”[739]
3.5.3. Baste recordar que estos dos
principios tienden a garantizar que el proceso legislativo se agote por
completo, evitando por ejemplo, que una iniciativa sea conocida por una de las
cámaras, mientras que en la segunda se tramite una sustancialmente diferente.
3.5.4. En el caso concreto, y retomando el
argumento expuesto en el numeral anterior,
considero que el cambio entre la redacción de la pregunta propuesta por
los ciudadanos y que se debatió en Comisión Primera y la plenaria de la Cámara
de Representantes y que contenía la expresión “haya ejercido”, no difiere de manera sustancial de la redacción “haya sido elegido”, incluida en el
debate surtido ante la Comisión Primera del Senado de la República, pues como
se argumentó anteriormente, sólo se modifican aspectos de tiempo y modo y no se
afecta la sustancia del proyecto que consiste en discutir la posibilidad de una
segunda reelección. Con esto, se respeta el principio de identidad flexible ya
que los asuntos debatidos y aprobados en las Comisiones y ambas Cámaras, son
asuntos con “conexidad clara y específica[740], estrecha[741], necesaria según se
desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[742]”[743],
según se expuso con anterioridad.
3.5.5. Como consecuencia de lo anterior,
los textos aprobados por una y otra cámara, si bien diferentes, respetaron la
identidad flexible, y por ello, al haberse surtido los debates ordenados en la
Constitución, tanto en Comisiones Constitucionales Permanentes como en
Plenarias, se ha cumplido el principio de consecutividad, pues el proyecto
atravesó todos los debates y votaciones dispuestas en la Constitución y en la
Ley 5ª de 1992.
3.5.6. Del mismo modo debe destacarse que la
conciliación realizada frente a los textos divergentes es válida, pues al
cumplir los textos con la exigencia de la identidad flexible, el acuerdo al que
se llegó mediante el procedimiento de conciliación, se hizo respetado las
limitaciones de estas comisiones, con lo cual su resultado no adolece de vicios
de procedimiento, capaces de enervar la declaratoria de inconstitucionalidad.
4. Las sesiones
extraordinarias y la validez de la sesión del 17 de diciembre de 2008.
4.1. La posición de la
sentencia C-141 de 2010 sobre las sesiones extraordinarias y la validez de la
sesión del 17 de diciembre de 2008.
4.1.1. La sentencia
de la que me aparto destacó los dos institutos normativos esenciales que
regulan la convocatoria a sesiones extraordinarias del Congreso de la
República. De un lado, resaltó que el artículo 138 Constitucional, prevé:
“También se reunirá el
Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante
el tiempo que éste señale.”
Igualmente destacó
que el Reglamento del Congreso establece en su artículo 85 que:
“Son sesiones extraordinarias
las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso
constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas.”
4.1.2. Para la
posición mayoritaria, de estos artículos se desprenden los siguientes
contenidos normativos:
v.
“El Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en
momentos que estén fuera del calendario legislativo ordinario.
vi.
Para la reunión válida en sesiones extraordinarias
debe mediar convocatoria del Gobierno.
vii.
El Congreso podrá sesionar de forma extraordinaria
únicamente durante el tiempo que determine el Gobierno.
viii.
Las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo
de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por
el Gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer
en cualquier tiempo”[744].
4.1.3. Frente al
Decreto 4742 de 2008,por medio del cual se convocó al Congreso a sesiones
extraordinarias, se analizó el tema de
su publicación , aclarando que con su análisis no pretende desplazar la
competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, ni dilucidar si se trata de un acto administrativo de
carácter general o particular y los efectos que para su validez tiene la forma
en que fue publicado, pues simplemente se pretende “determinar
si con ocasión de la publicación del Decreto 4742 de 2008 se incurrió en un
vicio que invalida el trámite legislativo”[745].
4.1.4. La sentencia destaca algunos
elementos, que relaciona con el ejercicio del principio democrático y que
implicarían para la posición mayoritaria la necesidad de publicarse de
conformidad con lo previsto en el Art. 119 de la Ley 489 de 1998. Así señala
que el Decreto 4742 de 2008 es:
“un acto de trascendencia nacional, por
cuanto involucra a los más altos órganos de las respectivas ramas del poder
público nacional y contempló una materia que afectaba a todos los ciudadanos
por igual. En segundo lugar, el destinatario no es una persona natural o
jurídica común y corriente, sino que es el órgano de representación popular
nacional –Art. 133 CP-, citado para cumplir con una de las funciones asignadas
por la Constitución. En tercer lugar su expedición
motivó la reunión en sesiones extraordinarias del órgano de representación
popular, el cual funciona de manera pública y cuyos actos son objeto de
escrutinio por parte de la opinión pública. Y, finalmente, el Decreto 4742 de
2008 citaba al Congreso para sesionar respecto de un proyecto de ley que, en
cuanto tal, es general y abstracto, de manera que interesa a todos los
ciudadanos por igual; pero, adicionalmente, el proyecto de ley a debatir en
dichas sesiones extraordinarias era de iniciativa popular, elemento que
resalta, aún más, el interés general que tiene el Decreto 4742 de 2008, que
convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República”[746].
4.1.5. Para fortalecer su argumento,
recordó lo dicho por la Corte en la sentencia C-802 de 2006, en la que se
analizó la constitucionalidad de la Ley 996 de 2005, infiriendo la similitud de
dicho caso con el presente. Se estableció entonces, a partir de lo dicho en la
sentencia, que sería la importancia del acto, de acuerdo con los criterios
antes citados, la que determinaría en últimas la necesidad de su publicación en
el Diario Oficial. Al respecto destacó que en dicha sentencia se señaló que el
Art. 119 de la Ley 489 de 1998 buscaba, entre otros, “fijar una regla común frente a la publicidad de tales actos
administrativos de carácter nacional, habida cuenta de que regímenes legales
anteriores habían utilizado diferentes criterios para determinar los alcances
de dicha publicidad”[747].
4.1.6. Igualmente la sentencia de la que
me aparto indicó los efectos que tiene la publicidad en los actos
administrativos sometidos al régimen del Art. 119 de la Ley 489 de 1998,
señalando que el parágrafo de dicha disposición dispone que debe cumplirse con
el requisito de publicidad para efectos de la vigencia y oponibilidad del
respectivo acto administrativo, de manera que “[m]ientras esta formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen
efectos jurídicos, pues no están en vigor y no obligan a sus destinatarios”[748].
4.1.7. Frente al Art. 119 de la Ley 489
de 1998, la posición mayoritaria indicó que la disposición fue analizada por la
Corte Constitucional en la sentencia C-957 de 1999[749],
destacando de dicha sentencia lo siguiente:
“En el caso de los actos contenidos en el
artículo 8º de la ley 57 de 1985, subrogado parcialmente por el artículo 119 de
la ley 489 de 1998, es preciso señalar que por la naturaleza de los actos y
normas allí enunciadas, como lo son los actos legislativos, las leyes y los
actos administrativos del orden nacional o territorial, por ser generales,
impersonales y abstractos, e involucrar el interés general, el legislador es
exigente en determinar el momento a partir del cual inicia su vigencia. Y dada
la trascendencia de los mismos, resulta pertinente condicionar la vigencia y
oponibilidad del acto a la publicación del mismo en el diario o boletín oficial
para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anotó,
no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto
administrativo. Lo cual, en criterio de la Corte, permite concluir que los
preceptos que se examinan se encuentran ajustados y conformes al ordenamiento
constitucional.” -subrayado ausente en
texto original-
4.1.8. Con base en las consideraciones
anteriores, la posición mayoritaria considera que el Decreto 4742 de 2008 debe
ser considerado como uno de los actos administrativos regidos por lo dispuesto
en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, de manera que no podría producir
efectos “sino a partir del momento en que
fue publicado en el Diario Oficial, medio que el legislador determinó como
adecuado para satisfacer la exigencia de publicidad en nuestro sistema jurídico”[750].
4.2.9. A partir de este pilar teórico, se
analizaron cronológicamente los hechos en torno al tema de la publicación del
Decreto 4742 de 2008, llegando a la conclusión que:
“La comparación de los hechos con la
normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de
la Cámara de Representantes se reunió, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba
a sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial. Siendo
este el escenario la Corte concluye que el Congreso, específicamente la Cámara
de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no había sido convocada válidamente
a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria sólo se presentó a
partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finalizó el
proceso de elaboración del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede
afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entró en
vigor y vinculó a los representantes destinatarios de la citación”[751].
4.1.10. Con base en
las anteriores consideraciones, la posición mayoritaria señaló que, a falta de convocatoria válida por parte
del gobierno, la reunión de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el 17 de
diciembre de 2009 sería nula de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 149
Constitucional[752], de
manera “que la no publicación del Decreto
4742 de 16 de diciembre de 2008, con anterioridad a la realización de la sesión
extraordinaria llevada a cabo el día 17 de diciembre de 2008, constituye un
vicio de inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo que culminó con
la expedición de la Ley 1354 de 2009”[753].
4.2. La validez de la
sesión de la Cámara de Representantes del 17 de diciembre de 2008.
4.2.1. En primera instancia debo compartir la idea de
la viabilidad de la convocatoria a sesiones extras por parte del Gobierno, aun
cuando se dé durante el tiempo ordinario, pues aparte de ser la interpretación
más “respetuosa del ordenamiento jurídico y de
los principios constitucionales que guían el actuar parlamentario”[754],
consulta la realidad práctica del procedimiento de citación a sesiones
extraordinarias y la necesidad de que este proceso sea dinámico y se facilite
con ello la eficiente formación de la ley.
4.2.2. Es necesario destacar que la Constitución
Política y el Reglamento del Congreso, parámetros de control constitucional, lo
único que disponen es que para la validez de las sesiones extraordinarias,
desde el punto de vista constitucional, lo único que se exige es la
convocatoria por parte del ejecutivo y la consecuente reunión por parte del
órgano legislativo. El Art. 138 de la Constitución dispone:
“ARTICULO 138. El Congreso,
por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por
año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones
comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de
marzo y concluirá el 20 de junio.
Si por cualquier causa no pudiere
reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere posible, dentro
de los períodos respectivos.
También se reunirá el Congreso
en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo
que éste señale.
En el curso de ellas sólo podrá
ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin
perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá
ejercer en todo tiempo” (subrayas fuera del texto original).
Del mismo modo, el Art. 85 del Reglamento del
Congreso determina que:
“ARTÍCULO 85. CLASES DE
SESIONES. Las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones son públicas, con
las limitaciones establecidas en el presente Reglamento.
Reglamentariamente se dividen en
ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.
- Son sesiones ordinarias, las
que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de
julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras
de la plenitud de atribuciones constitucionales;
- Son sesiones
extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República,
estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de
atribuciones limitadas;
- Son sesiones especiales, las
que por derecho propio convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los
estados de excepción;
- Son sesiones permanentes, las
que durante la última media hora de la sesión se decretan para continuar con el
orden del día hasta finalizar el día, si fuere el caso; y
- Son sesiones reservadas, las
contempladas en el artículo siguiente”
(subrayas fuera del texto
original).
4.2.3. En el presente caso las sesiones extras
fueron convocadas por el Presidente de la República, se señalaron las
atribuciones y los temas específicos a evacuar, y se dispuso que el Decreto
convocatorio sería válido a partir de su expedición. Posteriormente se dio la
reunión del Congreso, bajo el cobijo de dicha convocatoria. Lo anterior implica
que en el presente caso, las condiciones dictadas por la Constitución para la
validez de la convocatoria del Gobierno a sesiones extraordinarias estarían
dadas, pues la realidad es que así se dio en presente caso.
4.2.4. Esto es así por cuanto se ha derivado la
vulneración del principio constitucional de citación a sesiones extras por
parte del Gobierno, a partir de la falta de publicación del Decreto, frente a
cual la Constitución y el Reglamento del Congreso no contemplan limitación
alguna, o supeditan la validez de la convocatoria a determinada forma, menos
aun cuando, aplicando el principio de instrumentalidad de las formas, se cumple
el propósito de que un poder convoque al otro, de tal modo que se dé la
citación previa del Ejecutivo y la reunión posterior del Legislativo, sujeta a
las restricciones impuestas por el primero en la convocatoria.
4.2.5. Sobre este último punto, el cual es desestimado
por la sentencia de la que me aparto, es necesario destacar que es claro del
expediente que a la sesión que tuvo lugar el 17 de diciembre de 2008,
asistieron todas las colectividades políticas con presencia en la Cámara de
Representantes y hubo quórum en la sesión, así como una información en la
sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2008 sobre la realización de la sesión
del 17, por medio del cual la convocatoria del Gobierno fue puesta en
conocimiento del Congreso de la República, con lo cual, sin duda, se cumplió el
requisito que la Constitución y el Reglamento del Congreso imponen para que se
tenga como válida la sesión.
4.3. Decreto de
convocatoria a extras, acto de carácter general?
4.3.1. La cuestión en torno a la publicación del
Decreto 4742 de 2008, si bien interesante, indica que las disposiciones
constitucionales y orgánicas se han cumplido a cabalidad. La argumentación
planteada por la posición mayoritaria en torno a la aplicabilidad de las
disposiciones de la Ley 489 de 1998 al decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias
es discutible, pues para aplicarse es necesario previamente establecer la
naturaleza del decreto como acto de
carácter general; veamos.
“Articulo 119. Publicación en el Diario
Oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos
deberán publicarse en el Diario Oficial:
a) Los actos legislativos y proyectos de
reforma constitucional aprobados en primera vuelta;
b) Las leyes y los proyectos de ley
objetados por el Gobierno;
c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos
y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos
administrativos de carácter general,
expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden
nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de
carácter nacional que integran la estructura del Estado.
PARAGRAFO. Únicamente con la publicación
que de los actos administrativos de
carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el
requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.” (subrayas
y negrilla fuera del texto original).
4.3.2. Si lo que se pretendió con la Sentencia C-141
de 2010 fue indicar que por la falta de publicación se afectaba la “vigencia y la oponibilidad” del Decreto
4742 de 2008, generándose un supuesto vicio de constitucionalidad, debe
destacarse que la afectación sobre la vigencia y la oponibiliad sólo se da si
se está ante un acto de carácter general, no así sobre un acto de carácter
particular y concreto, de tal manera que el artículo 119 de la Ley 489 de 1998
y las consecuencias de la falta de publicación sólo pueden aplicarse por parte
del Juez si se comprueba y verifica que el acto analizado efectivamente es de
carácter general, comprobación esta que no se verifica en la sentencia de la
que me aparto, situación más grave aún si se tiene en cuenta que en la propia
Sentencia C-141 de 2010 se dijo que tal examen no se realizaría. En efecto, la propia sentencia de la
que me aparto indica que no le corresponde a la Corte Constitucional dilucidar
si el decreto es “un acto administrativo de carácter
general o particular y los efectos que para su validez tiene la forma en que
fue publicado”[755]. Pero
al analizar la supuesta necesidad de la publicación está resolviendo
precisamente esa cuestión, escudándose en que estaría haciendo efectivo el
principio democrático, y de paso, sin decirlo, sobrepasando la competencia
restringida de la Corte al asignarle un carácter de acto general al Decreto
4742 de 2008.
4.3.3. Igualmente es cuestionable el camino argumental
que se sigue al tratar de equiparar el análisis hecho en la sentencia C-802 de
2006 con el necesario en el presente caso, pues son dos situaciones por
completo incomparables. En el caso estudiado en la sentencia C-802 de 2006, se
dijo que:
“Para la Corte, el problema
constitucional que surge de los cargos presentados por el actor y de los hechos
que se plantean en la demanda, se relaciona principalmente con la oportunidad en
que se surtieron los actos de ejecución de la delegación de funciones
presidenciales, - vgr. la sanción de la ley-, más que con la
publicidad del acto de delegación de funciones en sentido
estricto, dado que: (i) no estamos ante un problema de
un acto de delegación de funciones que no fue publicado, en la medida en
que el Decreto 4241 de 2005 sí lo fue. Tampoco se trata, (ii) del
ejercicio de las funciones delegadas en una fecha anterior a la publicación del
acto. Lo que aquí se presenta, (iii) es un caso en el que
el ejercicio de las funciones delegadas tuvo lugar el mismo día de la
publicación del acto de delegación de funciones presidenciales” (subrayas fuera
del texto original).
4.3.4. Valga aclarar, dada la actuación de la Corte
frente a este asunto, que el análisis más adecuado frente a la naturaleza del
decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias, corresponde a valorarlo
como un acto de naturaleza particular y concreta, pues aunque tenga una relevancia
nacional el hecho de convocar al órgano de representación democrática, esto no
borra que los únicos concernidos con la convocatoria son los congresistas. En tal medida, con el
hecho de enterarlos a todos, como efectivamente ocurrió el 16 de diciembre de
2008, y verificar la asistencia de todas las fuerzas políticas el día de la
realización efectiva de la sesión, como ocurrió el 17 de diciembre de 2008, se
cumple con el propósito constitucional de que la sesión congresional no se dé
por voluntad propia del legislativo al no estar en época de sesiones
ordinarias, sino previa convocatoria y con limitación competencial impuesta por
el Gobierno en la convocatoria.
4.3.5. Hay que destacar que la convocatoria a
sesiones extraordinarias por parte del Gobierno, genera para el legislativo el derecho de reunirse válidamente y de
legislar sobre las materias para las cuales fue convocado, circunstancia que
refuerza el hecho de que el decreto convocatorio tiene un carácter particular y
concreto.
5. El voto de ex miembros
de Cambio Radical y Transfuguismo.
5.1. La posición de la
sentencia C-141 de 2010 sobre el voto y cambio de partido de representantes a
la Cámara, ex miembros de Cambio Radical.
5.1.1. El cambio de partido y la Ley de Bancadas.
En este punto, la sentencia de la que me aparto
analiza el régimen de bancadas, con el fin de brindar un punto de partida para
estudiar la validez del cambio de partido operado por cinco representantes que
habían militado en el partido Cambio Radical, y que entre el 29 y 31 de agosto
de 2009 se acogieron a lo dispuesto en el parágrafo transitorio del Art. 1 del
Acto Legislativo 1 de 2009[756] para
trasladarse al Partido de la U.
5.1.1.1. Para la posición mayoritaria, la definición
que introduce el Art. 108 Constitucional[757]
frente a las bancadas, denota gran importancia del elemento electoral al
determinar que ésta estará conformada por el grupo de miembros del Congreso
elegidos a partir de una misma lista electoral.
Inmediatamente, concluye de lo anterior que “el
deber de actuar en bancada se deriva de la pertenencia a una misma lista, éste
se mantiene no obstante las vicisitudes que puedan afectar a la formación
política principal”[758], de
modo que “[e]ventos como pérdida de
personería jurídica e, incluso, la reducción de sus miembros a sólo uno no
afectarán la existencia de la bancada, pues aunque políticamente la bancada es
la manifestación de éstas instituciones al interior del Congreso, desde el
punto de vista jurídico resulta esencial recordar que la bancada está integrada
por Congresistas que, en cuanto tales, son servidores públicos que se
encuentran sujetos a obligaciones y titularidad de derechos”[759].
Igualmente indicó, interpretando lo dicho por la Corte en sentencia C-859 de
2006, que la única excepción al deber de respeto por las decisiones de la
bancada para un determinado congresista, sería la objeción de conciencia que
este ejerza frente a la posición colectiva.
5.1.1.2 Destacó igualmente que del Art. 108
Constitucional surge la existencia de un régimen sancionatorio, desarrollado
mediante normas de rango infraconstitucional como la Ley 974 de 2005 y los
estatutos de los partidos políticos, con el fin de hacer realidad la disciplina
y el propósito de la figura de la bancada, como es la unidad de criterio al
interior del debate político. Destacó la posición mayoritaria que la
disposición constitucional permite “que
se impongan aquellas medidas previstas en los estatuto del partido, las que, no
obstante ser impuestas por el partido, pueden afectar el ejercicio de las
funciones que como congresista ejerza el miembro de la bancada”[760].
Frente a lo anterior especificó:
“El régimen disciplinario en el
ordenamiento colombiano presenta una particularidad en comparación con las
sanciones que suelen prever las regulaciones de otros Estados respecto de los
grupos políticos, bancadas políticas o grupos parlamentarios. Dicha
especialidad consiste en que las consecuencias de las sanciones impuestas
pueden extrapolar la órbita de miembro del partido y afectar su condición de
servidor público, es decir, en cuanto miembro de la corporación pública. En
efecto, la posibilidad de suspensión del voto afecta el ejercicio de funciones
públicas que, valga la redundancia, le corresponde desarrollar en cuanto
miembro de una corporación pública”[761].
Frente al caso concreto, se destacó que
para la posición mayoritaria resultaba evidente que los representantes Ángel
Custodio Cabrera Báez, María Violeta
Niño, José Ignacio Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis Felipe
Barrios, “en la votación de los
impedimentos, llevada a cabo el veintiséis (26) de agosto de 2009,
desconocieron las directrices establecidas por la bancada y votaron rechazando
los impedimentos presentados durante esa sesión”[762],
y que luego utilizaron la facultad que preveía de manera transitoria el Acto
Legislativo 01 de 2009 “para eludir la
potestad sancionadora del Partido Cambio Radical”[763].
Esto, en su sentir, “supuso una clara
trasgresión del artículo 108 constitucional, precepto que obliga a los
congresistas a actuar de conformidad a los lineamientos trazados por la bancada
y que señala como consecuencia de la trasgresión el ejercicio del poder
disciplinario por parte del partido”[764].
Así, los congresistas implicados en la desobediencia de las directrices de
Cambio Radical, presentaron su renuncia y se integraron al Partido de la U, con
lo cual, afirma la sentencia:
“[Q]ueda evidenciada claramente la trasgresión
del artículo 108 constitucional, supuestamente amparada por la permisión
temporalmente establecida en el Acto legislativo 01 de 2009 de cambiar de
partido. No obstante, en este caso, el transfuguismo fue un cambio consciente y
deliberado de partido con fines claramente coyunturales, específicamente para
conformar las mayorías en una votación particular durante el trámite de la Ley
1354 de 2009, el cual supuso el quebrantamiento de la disciplina de bancada, la
vulneración el artículo 108 constitucional y una maniobra deliberada para
escapar del poder disciplinario de su bancada original”[765].
5.1.1.3. Cierra la sentencia el análisis
del tema, haciendo énfasis en la claridad de la vulneración del propósito del
régimen de bancadas y del precepto constitucional involucrado, en especial por
cuanto las razones para el incumplimiento de la posición oficial de la bancada
no se debió al ejercicio de la objeción de conciencia, que se tiene como la
única válida para ir en contra de la definición de la política partidaria, y
por el desconocimiento de la finalidad de la norma transitoria que posibilitaba
el cambio de partido “con miras a las
elecciones que tendrían lugar en el año 2010 y no para propiciar la formación
de mayorías coyunturales durante el debate y aprobación de una ley convocatoria
a un referendo para modificar la Constitución y establecer una segunda
reelección presidencial inmediata”[766].
5.1.2 Los efectos de la supuesta trasgresión del
Régimen de las Bancadas Políticas frente al voto de los congresistas
involucrados.
5.1.2.1. La tesis central de la sentencia
C-141 de 2010 frente a la situación antes planteada, puede resumirse en la
siguiente cita, que denota el rumbo argumental que se seguirá frente a los
votos de los congresistas involucrados:
“no pueden considerarse legítimas
conductas que implican un evidente desconocimiento de preceptos
constitucionales durante el trámite legislativo, máxime si se tiene en cuenta
la gravedad de las circunstancias presentes en este caso concreto, en el cual
algunos congresistas deliberadamente desafiaron la disciplina de bancada y
votaron en contra las directrices impartidas con el propósito de conformar una
mayoría coyuntural, pues si no se derivan consecuencias de los hechos
protagonizados por los congresistas se vaciaría de contenido el conjunto de
disposiciones constitucionales y legales que regulan el régimen de bancadas,
las cuales persiguen precisamente fortalecer la disciplina partidista”[767].
Así, para la posición mayoritaria, el
supuesto desconocimiento del régimen de bancadas, la consecuente sanción por
parte del Comité de Ética del partido Cambio Radical y la notificación de la
sanción a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, haría que la
sanción para el momento de la votación tuviera plena validez y aplicabilidad
–todo esto a pesar del cambio de partido-, de manera que la mesa directiva de “no podía permitir que los congresistas
afectados por la misma participaran en la votación que tuvo lugar el primero
(01) de septiembre de 2009, pues éstos habían recurrido al cambio de partido
para escapar del poder sancionador de dicha agrupación política y,
adicionalmente, porque la Mesa Directiva y la Plenaria de la Cámara carecen de
competencia para examinar las sanciones impuestas por un partido político”[768].
5.1.2.2. Así, considera que no era
posible tener válidos los votos “depositados
por los representantes Ángel Custodio Cabrera Báez, María Violeta Niño, José
Ignacio Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios en
la sesión plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo en esta última
fecha”[769]. Como
consecuencia de lo anterior, y aplicando la “prueba de la resistencia” [770],
que consiste en que “ante la anulación
del voto de algún o algunos congresistas, se verá afectada la voluntad de la
cámara o comisión únicamente en aquellos casos en que la sustracción de estos
votos afecte el número de apoyos mínimo exigido para alcanzar la mayoría
prevista por las disposiciones constitucionales para la aprobación de un
determinado acto”[771],
emanada de la doctrina y que para la posición mayoritaria tiene una “coherencia lógica incontestable”[772] para
el presente caso, determinaron que dado que la aprobación de la iniciativa
requería de un mínimo de 84 votos, que efectivamente había conseguido 85 pero
que 5 de ellos debían considerarse inválidos por las anteriores consideraciones[773],
debía tenerse como no aprobado el texto del informe de conciliación ante la
Cámara de Representantes, por lo que el trámite de la Ley 1354 de 2009
adolecería de un vicio insubsanable, “pues
no se alcanzó uno de los presupuestos de aprobación del informe de
conciliación, cual es el respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara de
Representantes”[774].
5.2. El régimen de bancadas
y la competencia sancionatoria de los partidos políticos.
5.2.1. En la norma constitucional que dispone la
existencia de un régimen disciplinario para los partidos, no solamente se habla
de la posibilidad de los partidos de sancionar de acuerdo con sus reglamentos
internos, sino que califica dicha facultad, determinando que el Régimen
Disciplinario es de carácter interno[775].
Esto tiene lógica dado que los miembros de una bancada DEBEN obligatoriamente
pertenecer a un mismo partido político[776]
-incluso refiriendo la Ley 974 de 2005 que “[l]os partidos deberán establecer en sus estatutos las reglas especiales
para el funcionamiento de sus
bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus decisiones dentro de las
corporaciones públicas”[777]-, y
sería contrario a la norma constitucional pretender que la facultad
sancionatoria de un partido pueda extenderse a los miembros de otro, pues con
tal determinación se estaría desconociendo la autonomía de los mismos y
alterando por completo el sistema de bancadas.
5.2.2. Igualmente se dispuso en el Art. 108
Constitucional que en los Estatutos de los partidos se determinarán los asuntos
de conciencia respecto de los cuales no se aplica el régimen de bancadas y se
amplió el tema de la facultad sancionadora del respectivo partido, afirmando
que “podrán establecer sanciones por la
inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas,
las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la
pérdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el
resto del período para el cual fue elegido”[778].
5.2.3. Con este marco conviene recordar la cronología
de los hechos que concitan el presente análisis, de la forma en que fueron
expuestos por la propia sentencia C-141 de 2010:
1. La votación relacionada con los
impedimentos, en la cual Ángel Custodio Cabrera, José Ignacio Bermúdez, Felipe
Fabián Orozco, Luis Felipe Barrios y María Violeta Niño Morales, supuestamente
desconocieron la política de la bancada del partido Cambio Radical, tuvo lugar
el 26 de agosto de 2009[779].
2. “[E]l
veintiocho (28) de agosto de 2009 el Consejo de Control Ético del Partido
Cambio Radical citó, para esa misma fecha, a los mencionados representantes con
el fin de escuchar sus versiones sobre lo sucedido, pero éstos no comparecieron[780]”[781].
3. “Ángel
Custodio Cabrera[782]
y José Ignacio Bermúdez[783] presentaron su renuncia al partido el 28 de
agosto de 2009”[784].
4. “Felipe
Fabián Orozco[785]
y Luis Felipe Barrios[786]
[presentaron su renuncia al partido Cambio Radical] el 30 de agosto de 2009”[787]
5. “Así
mismo, fueron convocados a una audiencia el treinta y uno (31) de agosto de
2009[788]
a la que tampoco asistieron[789]”[790].
6. “María
Violeta Niño Morales[791]
[presentó renuncia] el 31 de agosto de
2009[792]”[793].
7. “El
treinta y uno (31) de agosto de 2009, el Secretario General del Partido de la U
remitió al Presidente de la Cámara de Representantes la resolución 247 del 30
de agosto de 2009 expedida por el Director Único y el secretario General del
mencionado partido[794].
En ella se aceptó, desde la fecha, el ingreso al Partido de los representantes
Ángel Custodio Cabrera Báez, Luis Felipe Barrios Barrios, María Violeta Niño
Morales, José Ignacio Bermúdez Sánchez y Felipe Fabián Orozco en virtud del
acto legislativo 01 de 2009 que permitía a los miembros de cuerpos colegiados
de elección popular, dentro de los dos meses siguientes a su entrada en
vigencia, inscribirse en partido distinto al que los había avalado sin
necesidad de renunciar a la curul y sin incurrir en doble militancia[795]”[796]
8. “Ese
mismo día, la vocera del partido en la Cámara de Representantes remitió al
Consejo de Control Ético (i) el acta de la reunión de bancada en la que se
establecieron las directrices que debían seguir los integrantes del Partido en
la votación de los impedimentos que se iba a efectuar en la plenaria[797]
el veintiséis (26) de agosto de 2009 y (ii) la certificación sobre el sentido
del voto de los mencionados representantes en la sesión del veintiséis (26) de
agosto de 2009[798].
Con base en los anteriores documentos les fue impuesta la sanción antedicha”[799]
9. “A
raíz de estos hechos el Consejo de Control Ético de Cambio Radical tomó la
decisión de suspender el derecho a voto de los representantes al interior del
Congreso, decisión que fue radicada el primero (01) de septiembre de 2009 ante
la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes”[800].
5.2.4. El anterior recuento de los
hechos, basado precisamente en la sentencia de la que me aparto y que
corresponden plenamente con la realidad del expediente, permite derivar una
conclusión fundamental, y que mina los argumentos que expone la posición
mayoritaria: Al momento en que el partido Cambio Radical sancionó efectivamente
a los parlamentarios, estos YA NO PERTENECÍAN al partido, de manera que la
competencia sancionatoria había desaparecido al momento en que se profirió y
comunicó la decisión.
5.2.5. Esto es así porque los 5
representantes ya habían renunciado a Cambio Radical e ingresado al Partido de
la U[801] para
el momento de la sanción, razón por lo cual la decisión de no impedir el
ejercicio al voto, tomada por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes fue adecuada, sin que puedan reprocharse tampoco los votos
emitidos por los congresistas implicados. Lo anterior está respaldado por el
texto constitucional que circunscribe la potestad sancionatoria del respectivo
partido a sus miembros, de forma que aquellos que válidamente lo hubieran
dejado no podrían ser sujetos de sanción por expresa disposición
constitucional. Frente a este punto no es procedente el camino argumental
seguido por la sentencia de la que me aparto y que desconoce el hecho
incontrovertible de que Ángel Custodio Cabrera Báez, María Violeta Niño, José Ignacio Bermúdez
Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios ya habían abandonado
la colectividad para el momento en que se impuso la sanción, de manera que la
competencia sancionadora de Cambio Radical frente a ellos había desaparecido.
5.2.6. No hay duda en cuanto a que el
parágrafo transitorio del Art. 1 del Acto Legislativo 01 de 2009 no dispuso
limitación alguna a la facultad de los miembros de las corporaciones públicas
al ejercer la facultad de cambio de partido que el mismo preveía, y por ende
debe tenerse como válido el tránsito de Ángel Custodio Cabrera Báez, María Violeta Niño, José Ignacio Bermúdez
Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios al Partido de la U “sin renunciar a la curul o incurrir en doble
militancia”[802]. Las
intenciones de los congresistas involucrados no tendrían la facultad de
invalidar el cambio o ampliar la competencia sancionadora de Cambio Radical,
pues ninguna de las normas involucradas en el proceso de aplicación de las
sanciones lo dispone, estando la Corte obligada a la aplicación estricta del
principio de legalidad en el presente caso, máxime cuando se está hablando de
un tema sancionatorio. De este modo, sólo si una norma contemplara que la
competencia para imponer una sanción por parte de una agrupación política se
extendiera a personas distintas a sus miembros es que podría aplicarse la
suspensión al derecho al voto, pues es claro que la colectividad que la impuso
es diferente a aquella en la que al momento de producirse militaban los
Representantes.
5.2.7. Es improcedente igualmente la
argumentación en torno a la intención y los efectos de la decisión de cambiar
de partido, pues al calificarse por parte de la Corte como una actitud
encaminada a “eludir la potestad
sancionadora del Partido Cambio Radical”[803],
está yendo más allá de la competencia que tendría al estudiar la
constitucionalidad de la norma, siendo más conveniente adoptar la misma
posición que se asumió frente a la vigencia y la validez de la sanción impuesta
por la Comisión de Ética del Partido Cambio Radical[804].
Esto por cuanto es claro que la Corte Constitucional no es el juez de la
validez del cambio de partido de los parlamentarios, y no es claro que tal
actuación tenga un efecto directo en la constitucionalidad de la Ley 1354 de
2009, menos aun cuando se ha establecido con claridad la falta de competencia
del partido Cambio Radical por la no pertenencia de los parlamentarios
involucrados en dicha colectividad.
5.2.8. Tampoco es correcto simplemente ignorar
el cambio de partido, sin anularlo o argumentar una razón jurídica válida en
cuanto a su ineficacia, para entonces pretender hacer efectiva la sanción,
puesto que lo probado en el presente caso, como un hecho, es que Ángel Custodio
Cabrera Báez, María Violeta Niño, José
Ignacio Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios ya
no pertenecían al partido Cambio Radical para el momento de la interposición de
la sanción y hasta tanto no se controvierta o invalide el cambio de partido
realizado por los parlamentarios, no sería procedente darle validez a una
sanción dictada por una agrupación política frente a miembros de otro partido,
pues tal decisión desconocería por completo la norma constitucional, tanto la
referida a la competencia para sancionar y explicada anteriormente, como la que
establece el régimen de bancadas, pues es completamente contrario a esa
concepción en el funcionamiento del sistema de partidos admitir la competencia
una colectividad para sancionar a miembros de otra, más aún cuando la propia
Constitución restringe la facultad sancionatoria de los partidos a sus
miembros.
5.3. La vigencia de la
sanción al momento de la votación.
5.3.1. Si en gracia de discusión se aceptara la
posición de la mayoría que extiende la facultad sancionatoria de un partido
político a los miembros de otro, posición frente a la cual, como ya quedó
claro, estoy en total desacuerdo, aún queda por resolver una cuestión
fundamental, y es la vigencia de la sanción al momento de la votación de la
conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes.
5.3.2. En este punto debo registrar que la ponencia se
abstiene de pronunciarse sobre el tema, omitiendo una cuestión fundamental que
gira en torno a si la sanción, independiente de quien la hubiera impuesto,
tenía la capacidad de afectar el ejercicio del derecho al voto de los
parlamentarios al momento de decidir si aprobaban o no el texto conciliado de
la Ley 1354 de 2009.
5.3.3. Para dilucidar esta cuestión es necesario
recurrir al procedimiento contemplado en el reglamento del partido Cambio
Radical. En él se destaca que:
“ARTICULO CUADRAGESIMO. TRAMITE DE LA QUEJA O ACUSACION, PERIODO
PROBATORIO, SANCIONES A IMPONER,
NOTIFICACION DE LA PROVIDENCIA, RECURSOS.- Toda actuación del Consejo de Control Ético
del Partido, deberán ser de conformidad con lo establecido en la Constitución
Política en su artículo 29 y en tal sentido, se dará aplicación plena del
debido proceso.
En todos los casos, se informará personalmente de la
acusación o queja al presunto investigado en acción disciplinaria interna del
Partido, o por un correo certificado.
El investigado tendrá cinco (5) días hábiles para
contestar y ejercer su derecho de defensa ante el Consejo de Control Ético.
Abierto el período de pruebas por un término no
superior a quince (15) días calendario, una vez concluido el mismo, el Consejo
de Control Ético se pronunciará si hay lugar o no a la imposición de sanciones
de acuerdo a los presentes Estatutos. Para la imposición de la sanción, el
Consejo de Control Ético, deberá realizar una ponderación de las circunstancias
en cada caso particular.
La providencia será comunicada al investigado, quien tendrá cinco (5) días
hábiles para interponer recurso de
apelación ante el Comité Central del Partido. La misma providencia será
notificada al Veedor del mismo Partido, con el fin de que el mismo se pronuncie
dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, pudiendo presentar
Recurso de Apelación ante el Comité Central.
PARAGRAFO PRIMERO.- La impugnación contra una decisión del Consejo de
Control Ético o contra una del Comité Central del Partido, constituye un
mecanismo de control administrativo de legalidad contra actos o decisiones
adoptadas por uno o por ambos Órganos del Partido.
PARAGRAFO SEGUNDO.- El mecanismo anterior no excluye la vía jurisdiccional como medio
de control de legalidad de dichos actos o providencias, teniendo en cuenta ante
todo la competencia que tiene el Consejo Nacional Electoral”.[805]
5.3.4. De acuerdo con lo anterior, la
sentencia, sea que se hubiere comunicado el 31 de agosto de 2009 o el 1° de
septiembre, preveía un término de 5 días
en los cuales el afectado por la decisión podría hacer uso del recurso de
apelación ante el Comité Central del Partido. Así, la decisión de suspensión
del ejercicio del derecho al voto no se encontraba ejecutoriada al momento en
que pretende la posición mayoritaria hacerla efectiva, pues la misma sólo
podría considerarse en firme, sea cual sea la hipótesis en torno al momento de
la notificación, pasados cinco días hábiles luego de la notificación de la
decisión, lo cual habría ocurrido, por temprano, el 7 de septiembre de 2009.
5.3.5. Del análisis precedente se deduce
que, así la competencia para sancionar hubiera existido en cabeza de Cambio
Radical, la sanción consistente en la suspensión del derecho al voto no habría
cobijado la votación llevada a cabo el 1° de septiembre en la que se aprobó el
informe de conciliación y cuya votación fue la siguiente: Si: 85 y No: 5[806].
5.3.6. Así, si la sanción todavía no
podía ejecutarse por no haber transcurrido el término dado por el reglamento
interno de Cambio Radical de cinco días hábiles para interponer el recurso de
apelación, los votos emitidos por los cinco representantes serían plenamente
válidos y deben tenerse en cuenta con miras a la aprobación del respectivo
informe de conciliación, con lo cual no podría presentarse el vicio
insubsanable alegado por la posición mayoritaria.
5.4. Conclusión.
5.4.1. Los dos puntos antes enunciados,
que se atienen a los hechos probados en el expediente, y que son reconocidos
como válidos por la sentencia de la que me aparto, tienen la fuerza suficiente
para rebatir los argumentos de la ponencia mayoritaria sobre el efecto que los
votos de los representantes Ángel Custodio Cabrera Báez, María Violeta Niño, José Ignacio Bermúdez
Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios tuvieron sobre la
validez del trámite de la norma, pues es claro que bajo ninguna óptica era
aplicable la sanción a ellos impuesta al momento de la votación del informe de
conciliación ante el pleno de la Cámara de Representantes. Así, no es posible
derivar ni del hecho del cambio de partido de los representantes, ni de su
intención para hacerlo, ni de la sanción impuesta por Cambio Radical, ni de
ninguno otro suceso ocurrido al interior del trámite legislativo referido a
este tema en concreto, la invalidez de los votos de Ángel Custodio Cabrera
Báez, María Violeta Niño, José Ignacio
Bermúdez Sánchez, Felipe Fabián Orozco Vivas y Luis Felipe Barrios, y por ende
tampoco podían soportarse estas circunstancias los alegatos de
inconstitucionalidad referidos a la aprobación en la Cámara de Representantes
del informe de conciliación.
6. El control material
efectuado por la Corte Constitucional al abordar el tema de la supuesta falta
de convocatoria a votar, en la Ley 1354 de 2009.
6.1 La posición de la
sentencia C-141 de 2010 sobre la supuesta falta de convocatoria a votar en la
Ley 1354 de 2009.
6.1.1. La sentencia de la que
me aparto consideró que “la Ley 1354 de 2009 no prevé expresamente la
convocatoria a la ciudadanía para que decida si apoya o no la reforma
constitucional propuesta”[807],
de lo que derivan que no podría entonces realizarse la votación para aprobar la
reforma.
6.1.2. Consideraron además, que a pesar
de que el título de la Ley 1354 de 2009, hace expresa referencia a la
convocatoria al pueblo a referendo -el título de la Ley es: “Por medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional”[808]-,
dicho título no supliría la supuesta ausencia de texto expreso de convocación
en la Ley, para lo cual aplicó un antecedente jurisprudencial en el que, según
la posición mayoritaria, se indica que el título de las leyes carece de
eficacia normativa directa. Recordaron el texto de la sentencia C-821 de 2006,
dentro del que se encuentra:
“Esta Corte ha considerado, asimismo, que
antes que eficacia jurídica directa, el título de una ley constituye un criterio
de interpretación de las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a
determinar cuál es el alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de
aplicación […]”[809].
6.1.3. La posición mayoritaria concluye sobre el
título de la ley que “no tiene un
contenido normativo autónomo del cual pueda desprenderse un mandato de
convocatoria a la votación de un referendo constitucional, en consecuencia el
encabezado en cuestión no puede colmar la ausencia, en el cuerpo de la ley, de
una previsión en tal sentido”[810].
6.1.4. De otro lado, destacó que la supuesta ausencia
de convocatoria no podría ser subsanada a través del decreto contemplado en
el artículo 34 de la Ley 134 de 1994[811],
por considerar que el mismo es un acto de trámite o de ejecución de la ley, y
no puede utilizarse para llenar las eventuales lagunas normativas.
6.1.5. Consideró pues la mayoría que la Ley analizada
sufría una falencia en uno de sus elementos esenciales, en tanto “el llamado al pueblo a que participe en un
referendo constitucional es un elemento esencial de la ley, pues, por un lado,
es la justificación misma del mecanismo de participación popular, es decir, no
hay referendo constitucional sin la intervención del pueblo y éste no puede
participar si no es convocado por la ley”[812].
Ante este hallazgo, destacaron que la ausencia de un contenido normativo
ordenado por la Constitución no podría ser llenada por la Corte mediante una
sentencia integradora, y que el alegado vicio tampoco sería subsanable “porque éstos hacen referencia al trámite
legislativo y no al contenido de la misma, como sucede en este caso,
razón por la cual resulta improcedente el reenvío al órgano legislativo para
que subsane la laguna normativa. En definitiva, se trata de un vicio material debido a la ausencia de un
contenido específico en el cuerpo normativo objeto de examen, cuya consecuencia
es la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009”[813].
6.1.6. Para la Corte, la ausencia de convocatoria
implicaría que “ni el Presidente ni la
organización electoral estarían autorizados a adelantar los actos materiales
que culminan con la votación popular”[814].
La conclusión del punto fue estructurada de la siguiente manera:
6.2. El título de la Ley y
la existencia de la convocatoria a votar.
6.2.1. Contrario a la posición mayoritaria, considero
que la Ley 1354 SI constituye una convocatoria al pueblo a votar. Esto es así
porque, como queda claro de la lectura de la norma analizada, se trata de una
“[p]or medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional”[815].
La posición mayoritaria pretende desestimar el valor normativo del título de
las leyes, desconociendo que incluso desde su posición, el hecho de que el
título convoque a referendo, suple el requisito constitucional, y no podría por
ello declararse inexequible la norma analizada.
6.2.2. En primera instancia ha de recordarse que la
Constitución y la Ley 5 de 1992, reconocen al título de las leyes un valor,
incluyéndolo dentro de los requisitos mínimos de las leyes; no puede, por
ejemplo, existir una norma sin título, o una en la que su titulación no
corresponda de manera precisa a su contenido:
“ARTICULO 169. El título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula:
"El Congreso de Colombia,
DECRETA"”[816]
Y a pesar de que el título de la norma no contenga un
contenido normativo, esto no quiere decir que, por ejemplo, no pueda ser objeto
de control de constitucionalidad, y especialmente, brindar un criterio de
interpretación de las normas, que obviamente no concierne solo al juez, sino a
cualquiera que pretenda analizar y aplicar el contenido normativo, como por
ejemplo, los ciudadanos convocados a votar la reforma constitucional, tal como
lo hizo la Ley 1354 de 2009. Al respecto conviene recordar lo dicho por la
jurisprudencia constitucional:
“[L]a Corte encuentra que el título de
una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de
interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es
claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del
texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de
constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales,
de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una
interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior.
La anterior conclusión tiene además
sustento en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución que asigna a la Corte
Constitucional la función de “decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten ciudadanos contra las leyes, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.” La
disposición no distingue entre normas de la ley y título de la misma. Ambos
hacen parte del contenido de la Ley y, en consecuencia, pueden ser objeto de
examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional”[817].
6.2.3. Es conveniente anotar que si bien el título en
la mayoría de los casos es el parámetro que permite identificar la materia a la
que se refiere una determinada ley, como parámetro para la determinación del
cumplimento del requisito de unidad de materia, también se da el caso de que
sea el título de una ley el que sea demandado, como ocurrió con ocasión de la
sentencia C-821 de 2006, citada en la sentencia de la que me aparto. En ella se
dijo, por ejemplo que “el título debe dar
una idea general de la materia objeto de regulación, como elemento pedagógico para
los ciudadanos”[818],
y que “la congruencia entre el título de
las leyes y su contenido comporta una trascendencia particular, en tanto permite
que quienes estén llamados a cumplir las disposiciones contenidas dentro de una
ley puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que se
refieren”[819],
recordando que el “título de la ley debe hallarse en consonancia con su
contenido, de manera tal que, sin hacerle concesiones al rigorismo exegético, permita
identificarla en relación con sus temas o finalidades dentro del piélago
normativo que la contiene”[820].
6.2.4. A partir de estas consideraciones de la Corte,
elaboradas específicamente en torno al alcance del artículo 169 Constitucional,
es innegable que el título de la norma, que indicaba que por medio de la norma
se convocaba a la ciudadanía al referendo, le permitía al ciudadano entender
con claridad que el contenido normativo de la ley, estaba puesto a su
consideración a título de pregunta para el referendo, es decir, que era posible
y necesario entender que la Ley 1354 de 2009, efectivamente realizaba una
convocatoria al pueblo a pronunciarse en referendo, y entenderlo de otra manera
sería precisamente incurrir en un rigorismo
exegético inaceptable.
6.3. Las contradicciones en
las que incurre la posición mayoritaria al negar el hecho de que la Ley 1354 de
2009, efectivamente convocaba al Pueblo a referendo.
6.3.1. Sentada la anterior posición, saltan a la vista
dos contradicciones esenciales en las que incurre la posición mayoritaria al
negar ciegamente el hecho de que la Ley 1354 efectivamente constituía una
convocatoria al pueblo a referendo: (i) en caso de que la ley no constituyera
una convocatoria a referendo, porque “carece
de un enunciado normativo que convoque al pueblo colombiano a participar en un
referendo constitucional”[821],
la Corte Constitucional carecía de competencia para pronunciarse oficiosamente
sobre ella, y por lo mismo ha debido declararse inhibida; y (ii) El describir
la falta de convocatoria como un “vicio
material debido a la ausencia de un contenido específico en el cuerpo normativo
objeto de examen, cuya consecuencia es su declaratoria de inexequibilidad”[822],
constituye un desconocimiento abierto de la limitación competencial que impone
la Carta a la Corte Constitucional, en su artículo 241 numeral 2.
6.3.2. Frente a la primera de las contradicciones que
se evidencia a partir de la tesis de la mayoría frente al tema de la
convocatoria basta señalar que, por sustracción de materia, si la Corte
identifica que en la Ley 1354 de 2009 no existe un contenido normativo que
convoque al pueblo a un referendo y al mismo tiempo no se acepte que el título
de la ley, a pesar de referirse a ello expresamente, no suple esa “ausencia” ¿Dónde
está la convocatoria a referendo que activa la competencia de la Corte,
descrita en el numeral 2 del artículo 241 de la Constitución, y por lo mismo,
dónde queda radicada la competencia para ejercer un control automático de
constitucionalidad?
6.3.3. La respuesta es que, o se acepta que el hecho
de que la alusión a la convocatoria al pueblo en el título da a entender
claramente que la norma efectivamente convoca al pueblo a referendo, o la Corte
pierde la posibilidad de pronunciarse de manera automática y previa, cobijado
por la competencia delimitada y
establecida en el numeral 2 del artículo 241 de la Constitución –como
efectivamente se hizo en la Sentencia C-141 de 2010[823]-,
tal como ocurriría si se demandase un decreto, y a lo largo de su análisis se
descubre que no se trata de una norma con rango de ley, y cuyo control
pertenece a otro estrado judicial, caso en el cual era obligado optar por una
sentencia inhibitoria. Se recuerda que sobre una ley cualquiera, no una de
convocatoria a referendo, la Corte no puede ejercer un control automático, y en
tal virtud, la decisión ha debido ser inhibitoria.
6.3.4. No se entiende por qué, si se encontró que la
Ley 1354 de 2009 no convocó a un referendo, se continuó con su análisis, ni
tampoco cómo, ante la evidencia de tamaña contradicción, la mayoría persistió
en su intención de declarar la norma inconstitucional a la vez que se reconocía
que el sustento de su competencia no estaba presente en la norma analizada.
Esto sólo puede interpretarse como una evidencia de las profundas incoherencias
en las que incurre la sentencia de la que me aparto.
6.3.5. En segundo lugar, las categorías utilizadas por
la mayoría en la Sentencia C-141 de 2009 señalan una segunda y grave
contradicción, pues elaboran una argumentación encaminada a justiciar lo que
califican como un vicio material,
mientras que basan la competencia para la revisión en el numeral 2 del artículo
241 de la Carta, que indica que el control de constitucionalidad sólo podrá
hacerse por vicios de procedimiento en la formación de la ley convocatoria.
Debe destacarse que frente a esta contradicción nada se dice en la providencia
de la que me aparto, ni se hace el menor esfuerzo por encuadrar el supuesto
vicio de tal forma que, a través de una solución hermenéutica, cupiera dentro
de la específica y concreta competencia de la Corte Constitucional, otorgada en
el artículo 241de la Carta.
6.3.6. La contradicción se expresa en sí misma y no se
requiere mayor elaboración para que el lector entienda la incoherencia
evidenciada en este aparte de la Sentencia C-141 de 2010. Hay que decir, sin
embargo, que en ella se demuestra cómo la norma que delimita y define la
competencia de la Corte Constitucional -tal como ocurrió cuando se analizaron
elementos y procedimientos anteriores al proceso legislativo- poco le importó a
la posición mayoritaria.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Entre otras, la intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 51.
[2] Al respecto, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente: “Con explicable preocupación y evidente malestar, la opinión ha sido informada sobre la posible violación de varias disposiciones legales por parte de los administradores de la recaudación de firmas, o al menos, por parte de ellos. Se ha dicho que los organizadores o promotores de la recolección de firmas incurrieron en gastos superiores a los autorizados por el Consejo Nacional Electoral, que recibieron donaciones individuales superiores a las autorizadas, que grandes contratistas del Estado hicieron cuantiosos aportes, que los encargados de gestionar la obtención de firmas apelaron a diversas estratagemas para no registrar con fidelidad los ingresos, que los responsables de la recolección de firmas no han podido presentar informes contables satisfactorios al Consejo Nacional Electoral, todo lo cual forma parte de investigaciones en curso. De dichas irregularidades han deducido los adversarios del referendo, además, el presunto incumplimiento de un requisito legal, consistente en que el Registrador Nacional del Estado Civil debía certificar no sólo el número de firmas auténticas, sino la regularidad de la financiación para recoger dichas firmas”.
[3] Sobre
este punto, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del
Ministerio del Interior y de Justicia, sostuvo lo siguiente “Las consecuencias jurídicas que pueden derivar de infracciones a los
preceptos legales, como en el presente caso sería la violación de las reglas
sobre financiación de la recolección de firmas para apoyar una iniciativa de
referendo, no podrían, en un Estado de Derecho, quedar libradas a la soberana
opinión o flexible interpretación de la autoridad. Menos aún si las
consecuencias que se deduzcan tienen efectos derogatorios de los derechos, como
cuando se declaran nulidades o se imponen sanciones. El principio de legalidad
de las faltas y de las sanciones, que forma parte integral del debido proceso y
de las garantías que se predican de todo el sistema de derechos
constitucionales, obliga a la autoridad a cerciorarse de la previa existencia
en la ley de las correspondientes sanciones. Y a proceder con estricta sujeción
a tales previsiones, pues de lo contrario caeríamos en la tiranía”. De igual
manera, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Peña,
Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Calderón, David Espinosa Acuña, Antonio
Lizarazo Ocampo, Álvaro Guillermo Rendón, Alexander Sánchez Pérez, Carlos Eduardo
Borrero González y Hediel Saavedra Mogollón, sostienen que en relación con el
certificado que debe expedir el Registrador “Por supuesto, esto tampoco es un
punto que pueda analizar
[4] Entre ellos, y de manera coincidente, Edmundo del Castillo y Fernando Gómez Mejía.
[5] Al
respecto, el interviniente Edmundo del Castillo sostiene “ni legal ni constitucionalmente es una competencia de
[6]
Intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, Secretario Jurídico
del Departamento Administrativo de
[7] Ibídem, p. 22.
[8] Ibídem, p. 19.
[9] Intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 27. En igual sentido, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene que “El decreto 4742 no tiene como destinatario a los particulares ni puso término a un procedimiento administrativo”. (p. 53). Por su parte, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Peña, Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Calderón, David Espinosa Acuña, Antonio Lizarazo Ocampo, Álvaro Guillermo Rendón, Alexander Sánchez Pérez, Carlos Eduardo Borrero González y Hediel Saavedra Mogollón sostienen que “El decreto 4247 de 2008 fue expedido con anterioridad al inicio de las sesiones extraordinarias que convocó y fue hecho público ante quienes debían enterarse del contenido del mismo, sin violar norma constitucional u orgánica alguna, por el contrario, como quedó claro, en ejercicio de las mismas”.
[10] Concepto 1841 del 17 de
septiembre de 2007, de acuerdo a la intervención del ciudadano Edmundo del
Castillo Restrepo Secretario Jurídico de
[11] Intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 28. El interviniente sostiene lo siguiente “El principio de publicidad se cumplió a tal punto que, efectivamente se llevaron a cabo las sesiones extraordinarias. En este punto, si la jurisprudencia considera que no se afecta el principio de publicidad cuando se publica al día siguiente de su aprobación la ponencia para primer debate, también deberá entenderse que la publicación el mismo día de sesiones extraordinarias, no afecta el principio de publicidad, sobre todo cuando, como se dijo, cuando los congresistas conocían su contenido”.
[12] Al
respecto, por ejemplo, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, sostiene lo siguiente
“Es obvio, por tanto, que las condiciones
que deben cumplirse para convocar válidamente al Congreso a sesiones
extraordinarias no se encuentran en el artículo 85 de
[13] Intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, pp.47 y 48.
[14] Al
respecto, los ciudadanos Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Enrique Granados Peña,
Juan Manuel Charry, Rodrigo Noguera Calderón, David Espinosa Acuña, Antonio
Lizarazo Ocampo, Álvaro Guillermo Rendón, Alexander Sánchez Pérez, Carlos
Eduardo Borrero González y Hediel Saavedra Mogollón, sostuvieron que “resulta
pertinente señalar que el alegado cambio promovido en el Congreso, de ninguna
manera vicia de inconstitucionalidad el trámite, por cuanto lo que en realidad
prohíbe
[15] Entre otras, intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, pp. 31 y ss.
[16] Intervención del ciudadano Edmundo del Castillo Restrepo, p. 37
[17] Al respecto, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, trayendo a colación a Christian Starck, sostiene que “Las posibilidades de una división de poderes son múltiples…en todo caso, lo decisivo es que la división de poderes sea efectiva”.
[18] En este sentido la intervención de DeJusticia.
[19] Al
respecto, en la intervención de DeJusticia se lee “El trámite de aprobación de la ley 1354 de 2009 implicó vicios
evidentes. El primero de ellos fue la vulneración de los topes de financiación
que impidió que el Registrador otorgara la certificación de que ese trámite
había sido legítimo y que llevó también
a que el Consejo Nacional Electoral (CNE) dejará sin validez la etapa de
inscripción de la iniciativa. Esta irregularidad no es menor pues no sólo el
trámite careció de requisitos exigidos, como son la certificación del
Registrador, sino que muestra que las firmas no fueron recolectadas por una
iniciativa ciudadana genuina sino impulsada por poderes económicos, muchos de
los cuales son contratistas del Estado. Como se puede ver, quienes se benefician
del Gobierno por ser contratistas financiaron la iniciativa más allá de los
topes para permitir la continuidad en el poder del Gobierno que los beneficia,
encubriendo la operación en una supuesta
iniciativa ciudadana. No estamos entonces frente a una iniciativa popular sino
plutocrática”. En el mismo sentido, el Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo concluye que “Es claro que no existe certificación emitida por
[20] Al
respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra, Edgardo Maya Villazón, Fanny
Lucía Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que “Queda así demostrado que se produjo una
alteración sustancial del proyecto al pasar de una a otra Cámara
legislativa, y como las consecuencias jurídicas
de los dos textos son distintas, se alteró también así el principio de
consecutividad para la aprobación de la ley que expresamente exige cumplir el
artículo 157 de
[21] Al
respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra, Edgardo Maya Villazón, Fanny
Lucía Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, afirman que “Conforme a lo
expuesto, es evidente que el decreto 4742 de 2008 violó el artículo 85 de
[22] Gaceta del Congreso, acta 160 de diciembre de 2008.
[23] Sobre el particular, en la intervención de DeJusticia se afirma que “El segundo vicio de trámite resulta por las evidencias de que varios congresistas muy posiblemente variaron su voto en respuesta a dádivas gubernamentales. Son claras las pruebas de ese cambio de voto y de que recibieron dichas dádivas, como palacios municipales o direcciones de prisiones”.
[24] Por ejemplo, en la intervención de DeJusticia se lee “El tercer vicio de trámite es que hubo un ejercicio ilegítimo de transfugismo político. En efecto, la reforma constitucional política contenida en el Acto Legislativo 01 de 2009 autorizó un transfugismo temporal pues permitió durante dos meses un cambio de partido. Su propósito era permitir la puesta en marchas de las cláusulas permanentes de la reforma política, pero no alterar la disciplina de los partidos a fin de que se aprobara la reelección”.
[25] Folios 6-8, 12-14, 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[26] Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[27] La intervención de DeJusticia.
[28] Al
respecto, los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra, Edgardo Maya Villazón, Fanny
Lucía Castellanos Zuluaga y Carmenza Isaza Delgado, sostienen que “Si en un régimen presidencial como el
nuestro los períodos de todas las autoridades se señalan directamente en
[29] Al
respecto, DeJusticia sostiene en su intervención “El segundo vicio de competencia ocurre por cuanto esta reforma tiene
nombre propio y fue realizada para la permanencia en el poder del actual
Presidente Álvaro Uribe Vélez. Existen evidencias contundentes que muestran que
el propósito de esta Ley no fue adoptar una reforma por las bondades abstractas
de que exista una segunda reelección, sino para permitir la continuidad en el
poder del actual Presidente”. En el mismo sentido, el Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo plantea en su intervención que “Violación del Título XIII
de
[30] Corte Constitucional, Sentencia C- 551 de 2003, fundamento jurídico 199.
[31] Sentencia C-551 de
[32] Ibidem.
[33] Ibidem.
[34] Sentencia C-551 de
[35] Auto 001 de 20 de enero de 2003.
[36] Autos 296 y 303 de 2009.
[37] Ibidem.
[38] Sentencia C-551 de
[39] Ibidem.
[40] Ibidem.
[41] Sentencia C-551 de
[42] Sentencia C-551 de
[43] Sentencia C-551 de
[44] Sentencia C-551 de
[45] Cfr. C-577 de 2009, entre otras
[46] Ibidem {Cita del aparte transcrito} El artículo 7° de la citada Convención dispone que la representación de un Estado para todo lo relativo a la celebración de un tratado es válida en cualquiera de los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados plenos poderes (7.1-a); (2) si de la práctica del Estado, o de otras circunstancias, se deduce que existe la intención de considerar a la persona que participa en la negociación como la representante del Estado para esos efectos, prescindiendo de la presentación de plenos poderes (7.1-b); o (3) cuando se deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que presentar plenos poderes (7.2). En este último caso, el mismo artículo considera que, por razón de sus funciones, representan a su Estado para los efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de la misión diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y (ii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de los órganos de ésta (7.2-c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias descritas, debe entenderse cumplido el requisito de representación del Estado para cada una de las diversas etapas dentro de la celebración de un tratado internacional.
[47] ARTÍCULO 13. PROCESO DE ELABORACIÓN. La
elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, que debe ser sometido
por el Gobierno al Congreso Nacional durante los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial, se adelantará conforme a las disposiciones
de los artículos siguientes.
ARTÍCULO 14. FORMULACIÓN INICIAL. Una vez elegido
el Presidente de
[48] ARTÍCULO 15. COORDINACIÓN DE LAS LABORES
DE FORMULACIÓN. El Director del Departamento Nacional de Planeación, coordinará
de conformidad con las orientaciones impartidas por el Presidente de
ARTÍCULO 16. PARTICIPACIÓN ACTIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las autoridades nacionales de planeación y las entidades de planificación regional que llegaren a constituirse, garantizarán la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales en el proceso de elaboración del plan.
[49] ARTÍCULO 17. PRESENTACIÓN AL CONPES. El
Director del Departamento Nacional de Planeación presentará a consideración del
Conpes el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del
mismo. El componente correspondiente al plan de inversiones deberá contar con
el concepto previo relativo a las implicaciones fiscales del proyecto del plan,
emitido por el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. El Conpes aprobará
finalmente un documento consolidado que contenga la totalidad de las partes del
plan, conforme a
PARÁGRAFO. Para estos propósitos, deberá tenerse
en cuenta que los gobernadores que se designen provengan de departamentos
distintos a los que pertenezcan los alcaldes que representen a los
municipios.
ARTÍCULO 16. PARTICIPACIÓN ACTIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las autoridades nacionales de planeación y las entidades de planificación regional que llegaren a constituirse, garantizarán la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales en el proceso de elaboración del plan.
[50] ARTÍCULO 18. CONCEPTO DEL CONSEJO
NACIONAL DE PLANEACIÓN. El proyecto del plan, como documento consolidado en sus
diferentes componentes, será sometido por el Presidente de
[51] ARTÍCULO 19. PROYECTO DEFINITIVO. Oída la
opinión del Consejo, el Conpes efectuará las enmiendas que considere
pertinentes luego de lo cual, el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7
de febrero, para lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias.
[52] {Cita de aparte transcrito} C-891 de 2002.
[53] C-461 de 2008
[54] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan de otras disposiciones
[55]
{Cita del aparte transcrito} Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-072/06. En esta ocasión,
[56] {Énfasis del texto} C-856 de 2006
[57] Por medio de la cual se dicta
[58] Sentencia C-551 de
[59]
[60] Sentencia C-551 de
[61] Sentencia C-551 de
[62] Sentencia C-551 de
[63] En la sentencia C-551 de 2003
[64] En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraños al tema o institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidad lógica o sistemática con la reforma propuesta (F. J. 178).
[65] Al respecto se sostuvo: “La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemático, en vez de
promover una decisión reflexiva de la ciudadanía sobre cada tema y
artículo, que es el propósito de un
referendo, tiende entonces a favorecer la expresión de manifestaciones globales
de apoyo o rechazo de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas
circunstancias es entonces inconstitucional, pues es contrario a la exigencia
de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisión libre y autónoma de los
ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades
políticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del
voto en bloque, según la cual el ciudadano no está obligado a usar ese
mecanismo y puede en todo caso votar
individualmente cada pregunta, no es de recibo, pues la inconstitucionalidad de
esa figura en los referendos multitemáticos deriva de la manera como ella
induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del articulado sometido a
su consideración, según la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta
en un referendo multitemático en el fondo está guiada por la siguiente lógica:
si usted tiene confianza en el proponente del referendo, entonces apoye todas
estas reformas disímiles, lo cual desnaturaliza el referendo, que es, como dice
[66] Cuando se trata de un referendo
constitucional por ser contrario al expreso mandato contenido en el artículo
378 de
[67]
[68] Así en la sentencia C-1200 de 2003 se estudió una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo 03 de 2002, en las sentencias C-572, C-970 y 971 de 2004 el objeto de control fue el Acto Legislativo 01 de 2003, en la sentencia C-1040 de 2005 se examinó el Acto Legislativo 02 de 2004 y en la sentencia C-588 de 2009 el Acto Legislativo 01 de 2008.
[69] Más adelante en la misma sentencia se aborda nuevamente la cuestión en
los siguientes términos: “En
[70] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
[71] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993.
[72] Jon Elster, Ulises desatado: estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones, Barcelona, Gedisa, 2002.
[73] Sentencia C-1040 de
[74] Ibídem.
[75] Sentencia C-588 de
[76] Sentencia C-1200 de 2003.
[77] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008.
[78] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005.
[79] Ibídem.
[80] Cfr. Sentencia C-1040 de
[81] Sentencia C-588 de
[82] Ibidem.
[83] Cfr. María Victoria GARCIA-ATANCE, Reforma…Ob. Cit., página 90.
[84] Ibidem.
[85] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.
[86] Ibídem.
[87] Ibídem. Agrega la sentencia citada que: “La distinción fue trazada
con mayor detalle en la sentencia T-637 de 2001, así: ‘3.1.3. Con
3.1.4. El concepto de democracia participativa es más moderno y
amplio que el de la democracia representativa. Abarca el traslado de los
principios democráticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual está
expresamente plasmado en el artículo 2° de
Esto se manifiesta en varios artículos de
(…) El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo.’ ”
[88] Por ejemplo en la sentencia T-881 de 2002 respecto de la dignidad humana.
[89] En este sentido Andrea Greppi, Concepciones de la democracia en el ordenamiento jurídico contemporáneo, Madrid, Ed. Trotta, 2006.
[90] Andrea Greppi, Ob. Cit. p. 31.
[91] Carlos Santiago Nino,
[92] La jurisprudencia constitucional ha defendido siempre que los
actos reformatorios de
[93] Carlos Santiago Nino,
[94] C-551 de
[95] Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle, Ed. Economica, Paris, 2004, p. 295.
[96] En ese sentido se puede consultar Nino ob. Cit. P. 21-23, GIOVANNI SARTORI ¿Qué es la democracia?, Ed. Altamir, Bogotá, 1994, Capítulo VII y Jeremy Waldron . “Deliberación, desacuerdo y votación” en H. Hongju Koj y otro, Democracia deliberativa y derechos humanos. Ed, Gedisa. Barcelona 2004. p. 249.
[97] Ibídem. FJ # 31
[98] Este
criterio se aplicó por parte de esta Corporación en la citada sentencia C-1175
de 2004, en la que un grupo de intervinientes defendió la constitucionalidad de
una norma que permitía a un miembro de la iglesia católica, participar de un
comité de clasificación de películas cinematográficas, con el argumento de que
la religión católica ostentaba en Colombia la aceptación mayoritaria.
[99] Sobre el carácter sustancial del procedimiento legislativo ver Paloma Biglino en Los vicios en el procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 36 y ss.
[100] {Cita del aparte transcrito} Ver Informe Ponencia. “Mecanismos de Participación Democrática” en Gaceta Constitucional No 52, p 10.
[101] {Cita del aparte transcrito} Ver Informe Ponencia para Primer Debate. “Democracia Participativa,
Reforma y Pedagogía de
[102] C-551 de 2009, FJ # 43
[103] Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, ob. cit., p. 87.
[104] Nino, Op. Cit., p. 207.
[105] Cronin Thomas E. Direct Democracy, Harvard 1999, p. 225 y 226.
[106] ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general (negrillas añadidas).
[107] ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1.
Elegir y ser elegido.
2.
Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y
otras formas de participación democrática.
(…)
[108] ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará (negrillas añadidas).
[109] ARTICULO 265. <Artículo modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales:
1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral.
(…)
6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.
[110] ARTICULO 266. <Artículo modificado por el Artículo 15 del Acto
Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El Registrador
Nacional del Estado Civil será escogido por los Presidentes de
Podrá ser
reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que establezca la ley,
incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la
identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de
[111] ARTICULO
374.
[112] ARTICULO
375. Podrán presentar proyectos de acto legislativo el
Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o
de los diputados y los ciudadanos en un
número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.
El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.
En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
[113]ARTICULO 378. Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.
La aprobación
de reformas a
[114] Esta disposición señala:
ARTÍCULO 106. REMISIÓN A NORMAS ELECTORALES. A las elecciones previstas en esta Ley se aplicarán las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella.
Las normas sobre contribución y publicidad de balance del Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos y de la oposición se aplicarán en lo que fueren pertinentes.
[115] La otra información no aplica para el caso de las solicitudes de referendo.
[116]
Artículo 162 de
[117]
Artículo 375 de
[118] El artículo 21 de
Dentro del mes siguiente a la presentación del
desistimiento,
Los documentos entregados por los que desistieron
reposarán en
[119] En cuanto a la
razón de ser del mencionado plazo legal,
“La
diferencia entre los dos momentos establecidos por el legislador, se pone de
manifiesto al verificar que el plazo para la recolección de apoyos previsto en
La determinación
expresa de este período hace manifiesto el interés del legislador estatutario
por delimitar en el tiempo el trámite que se regula. Se trata de establecer
para los promotores un plazo razonable, pues las autoridades públicas, es decir
la organización electoral y el Congreso de
La puesta
en funcionamiento del aparato estatal, integrado en este caso por
De otra
parte, la necesidad y la conveniencia del plazo señalado en
Además, el
término previsto en la disposición que se comenta, también beneficia la
estabilidad de las instituciones políticas y jurídicas en las cuales descansa
la organización estatal, pues la sociedad y sus representantes tienen la
certeza de que transcurridos los seis (6) meses que allí se establecen, sin que
se hayan recolectado los correspondientes apoyos, la solicitud de referendo
podrá ser archivada, salvo el evento de la prórroga, regulado por el inciso
segundo del artículo 18 de
El Estado,
a través de sus autoridades, tiene el deber de establecer plazos dentro de los
cuales se adelanten los trámites genéricamente descritos por el Constituyente.
Por su naturaleza todo trámite tiene un momento para iniciar y otro para su culminación;
por lo tanto, resulta lógico que el Legislador estatutario, al regular el
proceso propio de la solicitud de un referendo, haya señalado el período de
seis (6) meses dispuesto en la norma que se comenta”..
[120] Ver
al respecto, sentencias de
[121] Sentencia C- 523 de 2005.
[122] Sentencia C-261 de 2001.
[123]
Visible a folio 243 del Anexo XV de
[124]
Visible a folio 252 del Anexo XV de
[125]
Visible a folio 253 del Anexo XVI de
[126] Visible a folio 271 del cuaderno principal 1.
[127] Obrante a folios 165 y 166 del cuaderno principal 1.
[128] Ibídem.
[129] Visible a folio 167 del cuaderno principal núm. 1.
[130]
Visible a folio 38, del Anexo IV de
[131]
Visible a folio 41 del Anexo VI de
[132]
Visible a folio 48 del Anexo VII de
[133]
Visible a folios
[134]
Visible a folios
[135]
Visible a folios 28 y 29 del Anexo I de
[136]
Visible a folio 55 del Anexo VIII de
[137]
Visible a folio 57 del Anexo IX de
[138]
Visible a folio 58 del Anexo IX de
[139]
Visible a folio 151 del Anexo XI de
[140]
Visible a folio 228 del Anexo XIV de
[141]
Visible a folios 230 y 231 del Anexo XIV
de
[142]
Visible a folio 243 del Anexo XV de
[143]
Visible a folio 252 del Anexo XV de
[144]
Visible a folio 252 del Anexo XV de
[145]
Visible a folio 253 del Anexo XVI de
[146] Visible a folio 4 del cuaderno de pruebas del referendo.
[147] Visible a folio 15 del cuaderno “Respuesta oficio No. OPC- 301/09 del 5 de octubre de 2009.
[148] Visible a folios 11 y 12 del cuaderno principal 1.
[149] Visible a folio 1 del “Cuaderno Pruebas. Oficio del Consejo Nacional Electoral. OPC- 302/09”.
[150] Visible a folio 17 del cuaderno principal 1.
[151]
Visible a folios
[152]
Visible a folios
[153] Visible a folio 223 del Cuaderno Principal 1.
[154]
Visible a folios
[155] Visible a folios 288 y 289 del cuaderno principal 1.
[156]
Visibles a folios
[157]
Visibles a folios
[158] Visible a folios 51 y 52 del cuaderno principal 2.
[159] Visible a folios 73 y 74 del cuaderno principal 2.
[160]
Visible a folios
[161] Visibles a folios 149 y 150 del cuaderno principal 2.
[162] Visible a folios 305 y 306 del cuaderno principal 2.
[163] Visible a folios 323 y 324 del cuaderno principal 2.
[164]
Visible a folios
[165]
Visible a folios
[166]
Escrito presentado por el Presidente del Consejo Nacional Electoral, radicado
en
[167] En los considerandos de la citada resolución se lee lo siguiente:
“Que el numeral 13 del artículo 265 de
Que mediante resolución No. 65 del 11 de junio de 1996,
Que con posterioridad al acto administrativo que se refiere en el considerando anterior, el Congreso Nacional como constituyente derivado ha proferido los Actos Legislativos números 01 de 2003 y 01 de 2009 en los cuales, entre otras disposiciones, introdujo sustanciales variaciones en el estatuto constitucional del Consejo Nacional Electoral, en el sentido de fortalecer su carácter de Organismo autónomo e independiente dentro de la estructura del Estado colombiano.
Que a pesar de encontrarse formalmente vigente el artículo 21 del decreto ley 2241 de 1986, el H. Consejo de Estado, en Sala Plena del 28 de octubre de 2003 concluyó que a partir de la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2003 el Consejo de Estado perdió competencia para elegir conjueces del Consejo Nacional Electoral.
Que para el cumplimiento normal de sus funciones constitucionales,
legales y reglamentarias
[168] Obrante a folios 165 y 166 del cuaderno principal 1.
[169] Visible a folios 111 y 112 del anexo II.
[170] Visible a folio 69 del cuaderno principal 2.
[171] Apertura de investigación formal por la presunta violación de los topes a las contribuciones individuales que se recibieron con ocasión del proceso de recolección de firmas. Resolución núm. 0206 del 25 de marzo de 2009 del CNE.
[172] Biscaretti di Ruffia, Ob. cit.
[173] El artículo 31 de
“REGLAS PARA EL TRÁMITE DE INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Para garantizar la eficacia de la participación ciudadana durante el trámite de la iniciativa popular legislativa y normativa en la corporación respectiva, se respetarán las siguientes reglas:
1. La
iniciativa popular será estudiada de conformidad con lo establecido en el
reglamento de la corporación respectiva y se aplicarán las disposiciones
establecidas en el artículo 163 de
En el caso de
la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de los
concejales o diputados del país se aplicará el trámite previsto en el artículo
375 de
2. El vocero deberá ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser oído en todas las etapas del trámite.
3. El vocero podrá apelar ante la plenaria cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en contra de la iniciativa popular.
4. Cuando la respectiva corporación no dé primer debate a una iniciativa popular legislativa o normativa durante una legislatura y ésta deba ser retirada, se podrá volver a presentar en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas las firmas que apoyan la iniciativa popular, y no será necesario volver a recolectarlas.
Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia la presente Ley, se encuentren en tránsito en cualquier Corporación seguirán siendo válidas por un año más.
[174] Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.;
[175] Unión Temporal Devinorte y Hatovial.
[176] Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zárate e Inversora del Magdalena;
[177] Fideicomiso BBVA Concesión Santa Marta, Riohacha- Paraguachon.
[178] Entre otras, Asocaña, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A.
[179] Arturo Calle y Textiles Nueva Moda.
[180] Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A.
[181] RCN Radio
[182] Idem.
[183] Herbert, A, Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4th Edition. University of Southern California
[184] CDL- AD (2007) 008, Commission Européenne
pour
[185] Ibídem.
[186] CDL-AD (2002) 023 rev., par. 107. Commission
Européenne pour
[187] Sánchez Muñoz, O., La igualdad de oportunidades en las competencias electorales, Madrid, 2007, p. 193.
[188] La
preocupación por la limitación de los gastos de las campañas electorales
aparece desde el texto inicial de
[189] Sánchez Muñoz, Ob. Cit., p. 171.
[190] Comisión de Venecia, “Le referéndum en Europe. Analyse des règles juridiques des Etats Européens, Venecia, 2005.
[191] CDL- AD (2007) 008, Commission Européenne
pour
[192] Ibídem.
[193] Entre otras, DCD Constructores S.A; Construitec S.A.; Constructora CRD Ltda.; Constructora Fratel Ltda.; y Construcciones Edifa Ltda.;
[194] Unión Temporal Devinorte y Hatovial.
[195] Entre otras, Valorem S.A.; Inversiones Zárate e Inversora del Magdalena;
[196] Fideicomiso BBVA Concesión Santa Marta, Riohacha- Paraguachon.
[197] Entre otras, Asocaña, Riopaila Castilla, Oleoflores S.A.y Manuelita S.A.
[198] Arturo Calle y Textiles Nueva Moda.
[199] Inverpetrol, Textron y Coquecol S.A.
[200] RCN Radio
[201] En este sentido Manuel Aragón Reyes en Constitución, democracia y control, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica No. 88, 2002, p. 36 y s.s.
[202] Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría menor será la limitación de la libertad individual. En este sentido manifestó que “el principio de mayoría absoluta significa la aproximación relativamente mayor a la idea de libertad” KELSEN Hans, “El problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.
[203] LEIBHOLZ G., RINCK H., HESSELBERGER D., Grundgesetz Kommentar, Artikel 20, T. II, Ed. Otto Schmidt, Colonia, 1990, p. 37; Por la doctrina española puede consultarse el excelente trabajo de la doctora Paloma Requejo, democracia parlamentaria y principio minoritario, Ed. Ariel, Barcelona, 2000, especialmente el cap. 4.
[204] RESIGNO G.U., Voce “Principio maggioritario” en Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XXIV, 1998, p. 2.
[205] La inclusión de las minorías en el debate y decisión de los temas más relevantes de la vida congresual no puede entenderse como la renuncia a la dinámica del cuerpo legislativo; en este sentido resulta útil tener en cuenta las palabras de Moreno, para quien “Tal modo de ver las cosas atentaría contra la propia naturaleza del Parlamento como sede de debate pluralista entre todas las fuerzas políticas, y supondría olvidar el papel fundamental que estos grupos desarrollan en la función central que los modernos parlamentos están llamados a desempeñar: el control de la actividad del ejecutivo MORENO GARCIA Antonio, “Los derechos de las minorías en la organización del trabajo parlamentario” en Revista de las Cortes Generales, n. 25, Madrid, 1992, p. 52.
[206] Se exige el apoyo de una mayoría absoluta para aprobar, entre
otras, las leyes que concedan facultades extraordinarias al Presidente de
[207] Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social.” Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.
[208] Las sesiones reservadas son la excepción
dentro de la actividad de las Cámaras, y no están previstas a priori
para la discusión de ningún asunto dentro del procedimiento legislativo; para
su celebración es necesario que medie propuesta expresa de
[209] De
conformidad con el cual todo proyecto que
[210] Art. 157 del Reglamento del Congreso.
[211] El artículo 155 constitucional señala: “Podrán presentar proyectos de ley o de
reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por
ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por
ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa popular será
tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo
163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas del trámite.”
[212] En este sentido manifestó en la sentencia C-648 de 1997 “En consecuencia, las leyes que hayan sido tramitadas en primer debate por una comisión constitucional permanente carente de competencia para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son inconstitucionales por vulnerar las disposiciones del artículo 151 CP”
[213] Al respecto, sentencias
C-648 de 1997, C-792 de 2000 y C-620 de 2003. En este sentido la
sentencia C-620 de 2003, citando a
[214] El artículo 153 de
[215] La importancia de este aspecto lo
resalta la jurisprudencia que ha manifestado: “Las dos normas transcritas buscan, de un lado, dar
impulso a los proyectos de ley y, de otro lado, fijar un término razonable para
que los congresistas reflexionen el tema que analizarán con la respectiva
comisión. De ahí pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es la
presentación analítica formal del tema y no simplemente la manifestación
personal de una posición del Congresista, pues aquella exposición,
indispensable y válida en una democracia, deberá presentarse a lo largo de las
discusiones y debates que
[216] En este
sentido manifestó
[217] Posibilidad que ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional en distintas ocasiones, entre ellas en la sentencias C-055 de 1995 y C-1709 de 2000.
[218] C-473 de 2004.
[219] Sentencias C-008 y C-203 de 1995; C-731 de 2001; C-1056 de 2003; y C-473 de 2004.
[220] Al respecto señaló la sentencia C-737 de 2001:
“Conforme a lo
anterior, la temática de una ley debe ser entendida en forma amplia, y una de
las cámaras puede expandir el asunto debatido por la otra, sin que por ello se
rompa el principio de identidad. Por consiguiente, podría argumentarse, como lo
hace uno de los intervinientes, que en el presente caso no hubo ruptura del
principio de identidad en el trámite de la ley acusada, puesto que el proyecto
inicial presentado en
A pesar de su
aparente fuerza,
[221] Sentencia C-551 de 2003.
[222] Sentencia C-475 de 1994. MP Jorge Arango Mejía.
[223] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004 y C-809 de 2007.
[224] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005 y C-754 de 2004.
[225] Sentencia C-178 de 2007.
[226] El inciso segundo recita: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[227] El cual señala: “Modificaciones.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de
[228] Sentencia C-305 de 2004.
[229] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003.
[230] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[231] Sentencia C-208 de 2005 “resulta
contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un
texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite
correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias
de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente
renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que
se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose
con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo
[232] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[233] Sentencia C-1151 de 2005.
[234] Al
respecto sostuvo la sentencia C-1040 de 2005:“Ahora
bien, lo que sí resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia
de un vicio en el trámite de formación de la ley o de un acto legislativo, es
incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones
de práctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos,
[235] En este
sentido se determinó la sentencia C-864 de 2006: “Conviene en todo caso señalar que la citada doctrina constituye la
regla general, pues como excepción se ha admitido que a pesar de la ruptura de la cadena de anuncios
no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del
artículo 160 Constitucional, cuando en la sesión inmediatamente anterior a
aquella en que se surte la aprobación del proyecto, el mismo fue
específicamente anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión. Al
respecto, en sentencia C-576 de 2006, se declaró: “La exigencia constitucional
apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de
decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la
votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se
incurre inexorablemente en una vulneración a
[236] Sentencia C-473 de 2005.
[237] Sentencias C-780 de 2004 y C-309 de 2007.
[238] Sentencias C-1040 y C-1151 de 2005, c-863 de 2006.
[239] Al respecto Auto 088 de 2005 y sentencia C-576 de 2006.
[240] Sentencias C-241 de 2006 y C-933 de 2006.
[241] Sentencias C-025 de 1993, C-055 de 1995 y C-809 de 2001.
[242] Sentencia C-737 de 2001.
[243] Sentencia C-376 de 1995 y C-054 de 1996.
[244] Sentencia C-1488 de 2000.
[245] Folios 72, 70-67, anexo 1.
[246] Folio 71, anexo 1.
[247] Folio 1, anexo 4.
[248] Folios 245 y 208, anexo 1.
[249] Folios 3-4, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009.
[250] Finalmente no presentó ponencia.
[251] Finalmente no presentó ponencia.
[252] Folios 244 y 92-75, anexo 1.
[253] Folio 2, anexo 4.
[254] Folios 243 y 114-98, anexo 1.
[255] Folio 2, anexo 4.
[256] Folios 243 y 119-116, anexo 1.
[257] Folio 2, anexo 4.
[258] Folios 242 y 164-134, anexo 1.
[259] Folio 3, anexo 4.
[260] Folios 242 y 133-120, anexo 1.
[261] Folio 3, anexo 4.
[262] Folio 136 y ss, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009.
[263] Folio 204 y ss, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009.
[264] Folio 224, anexo 1.
[265] Folio 31, cuaderno de pruebas OPC325/09.
[266] Folios 232 y ss, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009.
[267]Folio 234, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009. El resultado de la votación fue “con 17 votos por el No y 15 Votos por el Sí”.
[268] Folios 256 y 257, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009.
[269] Folio 32, cuaderno de pruebas OPC325/09.
[270] Folio 19, anexo 6 y Folio 4, anexo 4.
[271] Página 35, folio 19, anexo 6 y Folio 4, anexo 4.
[272] Página 36, folio 19, anexo 6 y Folio 4, anexo 4.
[273] Folio 33, cuaderno de pruebas OPC325/09
[274] Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[275] Páginas 2 y 12. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[276] Página 21 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[277] Página 28 y 35 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[278] Página 28 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[279] Páginas 28 y 31 y ss. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[280] Página 34. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[281] Página 41. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. “Por el no veintitrés (23) honorables Representantes; por el sí diez (10) honorables Representantes, en consecuencia la proposición de archivo ha sido negada”. La votación se encuentra en el folio 231, anexo 1.
[282] Página 43. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4. “Por el si quince (15) honorables Representantes, Por el no dieciocho (18) honorables Representantes; la proposición modificativa ha sido negada”. La votación se encuentra en el folio 231, anexo 1.
[283] Página 44. Folio 7, anexo 6 y Folio 6, anexo 4.
[284] Ibídem. La votación se encuentra en el folio 231, anexo 1.
[285] Folio 11, cuaderno de pruebas OPC308/09 del 10 de octubre de 2009.
[286] Folio 12, cuaderno de pruebas OPC-325/09.
[287] Folio 349-350, cuaderno de pruebas OPC308/09 de octubre 10 de 2009.
[288] Folios 311-286, anexo 1.
[289] Folio 3, anexo 6 y Folio 5, anexo 4.
[290] Folios 316-312, anexo 1.
[291] Folio 20, anexo 6 y Folio 8, folio 4.
[292] Folios 261-250, anexo 1.
[293] Folio 7, anexo 4.
[294] Folios 283-264, anexo 1.
[295] Folio 7, anexo 4.
[296] Folio 81 y ss, cuaderno de pruebas OPC-326/09.
[297]
Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo
[298] Página 135 y ss, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobación manual y electrónica de la votación se encuentra en los folios 18-16, anexo 2.
[299] Folios 361-Página 141, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. Estos fueron Gerardo Piamba, Edgar Ulises Torres, Lucero Cortés, Homero Giraldo, Carlos Ramiro Chávarro, Carlos Arturo Quintero, Jaime Durán, Edgar Gómez, José Ignacio Bermúdez y Marino Paz.
[300] Página 142 y ss, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobación manual y electrónica de la votación se encuentra en los folios 15-13, anexo 2.
[301] Página 147, folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobación manual y electrónica de la votación se encuentra en los folios 12-10, anexo 2.
[302] Página 149, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. El texto del decreto se encuentra en los folios 403-402, anexo 1.
[303] Folio 10, cuaderno de pruebas 326/09.
[304] Folios 3-58, cuaderno de pruebas OPC315/09.
[305] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC 330/09.
[306] Página 145, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4.
[307] Página 150, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4. La comprobación manual y electrónica de la votación se encuentra en los folios 9-7, anexo 2.
[308] Folio 10, cuaderno de pruebas OPC326/09.
[309] Página 151, Folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4.
[310] Folio 362, anexo 3 y Página 144, folio 2, anexo 6 y Folio 9, anexo 4.
[311] Folio 520, cuaderno de pruebas 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[312] Folio 12, anexo 4.
[313] Página 9, Folio 12, anexo 4.
[314]
Página 10, Folio 12, anexo
[315] Páginas 13 y 14, Folio 12, anexo 4. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 133-131, anexo 2.
[316] Página 15 y ss, Folio 12, anexo 4.
[317] Página 21, Folio 12, anexo 4. La votación fue la siguiente: “88 por el no, 1 por el si”. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 130-128, anexo 2.
[318] Páginas 23-26, Folio 12, anexo 4.
[319] Página 26-27, Folio 12, anexo 4.
[320] Páginas 27-28, Folio 12, anexo 4.
[321] Página 29, Folio 12, anexo 4. La votación fue la siguiente: “92 votos por el si, 0 votos por el no”. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 127-125, anexo 2.
[322] Página 30, Folio 12, anexo 4.
[323] Página 31, Folio 12, anexo 4. El
resultado de la votación fue el siguiente: “93
por el no, 1 por el si”. Cabe señalar que en la publicación de
[324] Páginas 32-34, Folio 12, anexo 4. La votación fue la siguiente: “Por el si 65, por el no 32. No ha sido aprobada la proposición”. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 121-119, anexo 2.
[325] Folio 413 anexo 1.
[326] Página 35, Folio 12, anexo 4. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 242-244, cuaderno de pruebas OPC326/09.
[327] Página 37, Folio 12, anexo 4.
[328]
Folio
[329] Folio472, cuaderno de pruebas 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[330] Folio 11, anexo 4.
[331] Página 62, Folio 11, anexo 4.
[332] Folio 549, anexo 1.
[333] Folio 549, anexo 1.
[334] Folio 2 y 9, cuaderno de pruebas OPC-311/09.
[335] Folio 4, anexo 6.
[336] Folios 452-447, anexo 1.
[337] Folio 14, páginas 22-24, anexo 4.
[338] Folios 478-454, anexo 1.
[339] Folio 15, anexo 4.
[340] Folios 491-479, anexo 1.
[341] Folio
[342] Folio 499-498, anexo 1.
[343] Folio 501-500, anexo 1.
[344] Folio 496, anexo 1.
[345] Folios 487, anexo 1.
[346]
Folio 14, Página 10, anexo 4. “
[347] Folio 14, página 10, anexo 4.
[348] Folio 14, pagina 12, anexo 4.
[349] Folio 495, anexo 1.
[350] Folio 14, página 28, anexo 4.
[351] Folio 16, página 39, anexo 4.
[352] Folio 19, anexo 4.
[353] Folio 19, páginas 3-9, anexo 4.
[354] Folio 19, páginas 9-15, anexo 4.
[355] Folio 19, páginas 19-28, anexo 4.
[356] Folio 19, página 15, anexo 4. El
resultado de la votación fue el siguiente “Por
el si: 7, Por el no: 11, Total votos
[357] Folio 19, página 43, anexo 4. El resultado de
la votación fue el siguiente “Votos por
el si: 1, votos por el no: 12. Total votos
[358] Folio 19, página 43, anexo 4.
[359] Folio 492, anexo 1 y Folio 9, página 43-44, anexo 4.
[360] Folio 19, página 44, anexo 4.
[361] Folio 5, cuaderno de pruebas 311/09.
[362] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC-311/09.
[363] Folio 195, cuaderno de pruebas OPC-311/09.
[364] Folio 546, anexo 1 y folio 2 y 10, cuaderno de pruebas OPC-311/09.
[365] Folio 546, anexo 1.
[366] Folio 547, anexo 1.
[367] Folio 18, anexo 4.
[368] Folio 604, anexo 1.
[369] Folios 608-606, anexo 1.
[370] Folio 21A, anexo 4.
[371] Folios 603-591, anexo 1.
[372] Folio 36, cuaderno de pruebas OPC-309/09 del 9 de octubre de 2009.
[373] Folios 590-563, anexo 1.
[374] Folio 17, anexo 4.
[375] Folios 560-554, anexo 1.
[376] Folio 21, anexo 4.
[377] Folio 5, anexo 6.
[378] Folio 20, anexo 4.
[379] Folio 20, páginas 10-11, anexo 4.
[380] Folio 20, páginas 13-22, anexo 4.
[381] Folio 20, páginas 22-33, anexo 4.
[382] Folio 20, páginas 33-39, anexo 4.
[383] Folio 20, páginas 49-50, anexo 4.
[384] Folio 23, anexo 6.
[385] Folio 22, anexo 4.
[386] Folio 628, anexo 1 y folio 22, página 21, anexo 4.
[387] Folio 625, anexo 1 y folio 22, página 22, anexo 4.
[388] Folio 626, anexo 1 y folio 22, página 22, anexo 4.
[389] Folio 624, anexo 1 y folio 22, página 22, anexo 4.
[390] Folio 623, anexo 1 y folio 22, página 25, anexo 4.
[391] Folio 1, anexo 5.
[392] Folio 1, paginas 26 y 27, anexo 5.
[393] Folio1, página 27, anexo 5.
[394] Folio 2, página 28, anexo 5.
[395] Folio 1, página 28-29, anexo 5.
[396] Folio 3, cuaderno de pruebas OPC002/10.
[397] Folio 23, anexo 4.
[398] Folio 184, anexo 2.
[399] Folio 185, anexo 2.
[400] Folio 211 y ss, cuaderno principal 3.
[401] Folio 220, cuaderno principal 3.
[402] Folio 310, cuaderno principal 3.
[403] Folio 218, cuaderno principal 3.
[404] Folio 221, cuaderno principal 3.
[405] Folio 217, cuaderno principal 3.
[406] Folio 222, cuaderno principal 3.
[407] Folio 223, cuaderno principal 3.
[408] Folio 215, cuaderno principal 3.
[409] Folio 216, cuaderno principal 3.
[410] Folio 500, anexo 3.
[411] Folio 13, cuaderno 4.
[412] Folio 225-248, cuaderno principal 3.
[413] Folios 65 y ss, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[414] Folio 110, anexo 3 y folios 50-51, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[415] Folios 439-428, anexo 3, Folios 1180-1178 y 20-10, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009 y folio 5, cuaderno de pruebas OPC-326/09.
[416] Folios 267 y siguientes, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[417] Folios 427-364, anexo 3, folio 1180, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009 y Folios 259-202, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[418] Folio 1047, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[419] Folio 1046-1045, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[420] Folios 6-8, 12-14 , 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[421] Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[422] Folio 1064, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[423] Folio 1063-1048, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[424] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[425] Folios 16, 21, 24, 30, 34, 39.
[426] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[427] Folios 48 y 77-78 cuaderno de pruebas OPC312/09.
[428] Folios 79-81, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[429] Folio 12, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[430] Folios 49-76, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[431] Folio 16, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[432] Folio 40, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[433] Folio 22, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[434] Folio 25, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[435] Folio 31, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[436] Folio 36, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[437] Folio 37, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[438] Folio 196, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[439] Folios 481-440, anexo 3, Folios 8-9, cuaderno de pruebas OPC326/09 y folios 173-148, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[440] Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5.
[441] Folio 1065 B, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[442] Folio 473, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[443] Folios 184 y 183, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[444] Folios 183-181, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[445] Folio 190-192, cuaderno principal 3.
[446] Folio 193-194, cuaderno principal 3.
[447] Folio 491, anexo 3.
[448] Folio 24, anexo 4.
[449] Folios 56, cuaderno de pruebas OPC 327/09.
[450] Folios 424-486, cuaderno de pruebas OPC 309/09.
[451] Folios 447-448, cuaderno de pruebas OPC 309/09 y folio 1-2, cuaderno de pruebas OPC327/09.
[452] Folio 472, cuaderno de pruebas OPC 309/09.
[453] Folio 64, cuaderno de pruebas OPC-002/10.
[454] Folio 20, páginas 49-50, anexo 4.
[455] Folios 72, 70-67, anexo 1.
[456] Sentencia C-1040 de 2005. S. V. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, S. P. V. Humberto Sierra Porto.
[457] Sobre el alcance de los principios de identidad y consecutividad en el trámite legislativo pueden consultarse las sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005, C-754 de 2004, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004, C-208 de 2005, entre otras.
[458] Se
examinaba la constitucionalidad de
[459]
Sentencia C-802 de
[460] Se debe analizar la disposición indicada en concordancia
con el artículo 108 de la ley 510 de 1999 sobre los actos de emitidos por
[462] Dijo la sentencia C-957 de 1999 lo siguiente al respecto: “Con
base en las condiciones anotadas, para
[463]
Acta de la sesión plenaria de Cámara de Representantes de 16 de diciembre de
2008 en Gaceta del Congreso n. 77,
miércoles 25 de febrero de 2009, p.
[464] Gaceta del Congreso, n. 37, 16 de febrero de 2009, p. 8.
[465] En este sentido resulta pertinente una reflexión que al respecto realizó Kelsen al manifestar “Dicho procedimiento crea garantías para que los distintos intereses de los grupos representados obtengan la palabra y puedan manifestarse como tales en un debate público” KELSEN Hans, “El problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, Ed. Debate, 1988, p. 100.
[466] Folios 6-8, 12-14 , 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[467] Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[468] Sentencia C-036 de 2007.
[469] En este sentido se manifestó el Consejo Nacional Electoral: “Y es que el deber de actuar en bancada se deriva, no de la personería jurídica del partido o movimiento, ni siquiera de la existencia de este, sino del hecho de haber sido elegidos en una misma lista, y por eso estará vigente sin consideración a que la inscripción se haya avalado por un partido o movimiento político con personería jurídica o sin ella, por un movimiento social o por un grupo significativo de ciudadanos. Los integrantes de la bancada están comprometidos en la defensa de unos propósitos comunes que les demanda un comportamiento coherente que el constituyente pretende salvaguardar a través del sistema de bancadas. En consecuencia, el deber de actuar en bancada que tienen quienes se eligieron en una corporación pública en nombre de un mismo partido o movimiento político con personería jurídica, se mantiene no solo si se pierde ese atributo, sino aún disuelta y liquidada la organización política.” –subrayado ausente en texto original- CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, Concepto 204-07, de febrero 15 de 2007.
[470]
Resaltando el carácter singular de esta excepción la sentencia C-859 de 2006
declaró inconstitucional parte del 2º inciso del art. 5º de la ley 974 –por la cual se reglamenta la actuación en
bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecúa el
Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas- que establecía fundamentos
distintos al previsto en
[471] Aspecto este último que resulta completamente extraño en la regulación jurídica de los grupos parlamentarios en ordenamientos extranjeros; valga la pena resaltar en este momento la situación del ordenamiento italiano en donde, no obstante la gran cercanía que se entiende existe entre partido y grupo, no hay duda sobre la imposibilidad de sanciones legales del partido al grupo parlamentario, situación que se ilustra en el siguiente aparte: “Tutto ció puó riassumersi dicendo che giuridicamente il partito puó agire sui parlamentari in quanto sono membri del partito, ma non ha alcun potere legale sul gruppo: la sua capacitá du guida e di comando cioé é indiretta, mediata, anche se di fatto non meno efficace.”Concepto de “Gruppi Parlamentari” en Enciclopedía del Diritto, V. XIX, Ed. Giuffré, Milano, p. 794.
[472] Folios 6-8, 12-14 , 24-26 cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[473] Folios 18-20 y 30-32, cuaderno de pruebas OPC-313/09.
[474] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[475] Folios 16, 21, 24, 30, 34, 39.
[476] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[477] Folios 48 y 77-78 cuaderno de pruebas OPC312/09.
[478] Folios 49-76, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[479] Folio 16, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[480] Folio 40, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[481] Folio 22, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[482] Folio 25, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[483] Folio 31, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[484] Folio 36, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[485] PASSAGLIA Paolo, L’invalidità procedurale dell’atto legislativo, Giappichelli, Torino, 2002, p. 55 y 56.
[486] Folio 196, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[487] Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5.
[488] Gaceta del Congreso, acta 160 de diciembre de 2008.
[489] Folio 20, anexo 4.
[490] Folio 20, páginas 10-11, anexo 4.
[491] Folio 20, páginas 13-22, anexo 4.
[492] Folio 20, páginas 22-33, anexo 4.
[493] Folio 20, páginas 33-39, anexo 4.
[494] Folio 20, páginas 49-50, anexo 4.
[495] Folio 23, anexo 6.
[496] Al respect también ver sentencias C-933 de 2005 y C-337 de 2006.
[497] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[498] Subrayado por fuera del texto original. En esta sentencia se reitera la providencia C-533 de 2004.
[499] Folio 22, anexo 4.
[500] Folio 1, anexo 5.
[501] Folio 23, anexo 4.
[502] Folio 196, cuaderno OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009.
[503] Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5.
[504] En la sentencia C-551 de 2003
[505] En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultan inadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extraños al tema o institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidad lógica o sistemática con la reforma propuesta (F. J. 178).
[506] Al respecto se sostuvo: “La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemático, en vez de
promover una decisión reflexiva de la ciudadanía sobre cada tema y
artículo, que es el propósito de un
referendo, tiende entonces a favorecer la expresión de manifestaciones globales
de apoyo o rechazo de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas
circunstancias es entonces inconstitucional, pues es contrario a la exigencia
de lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisión libre y autónoma de los
ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades
políticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del
voto en bloque, según la cual el ciudadano no está obligado a usar ese
mecanismo y puede en todo caso votar
individualmente cada pregunta, no es de recibo, pues la inconstitucionalidad de
esa figura en los referendos multitemáticos deriva de la manera como ella
induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del articulado sometido a
su consideración, según la confianza que tenga en su proponente. Esta pregunta
en un referendo multitemático en el fondo está guiada por la siguiente lógica:
si usted tiene confianza en el proponente del referendo, entonces apoye todas
estas reformas disímiles, lo cual desnaturaliza el referendo, que es, como dice
[507] Sentencia C-551 de 2003.
[508]
Sentencia C-821 de
[509] En este sentido la sentencia C-152 de 2003.
[510]
Esta disposición señala: ARTÍCULO 34. CONVOCATORIA DEL REFERENDO.
Expedidas las certificaciones por
[511]
Así lo ha señalado en
reiteradas oportunidades
[512] En lo
que tiene que ver con la omisión legislativa relativa,
[513] Sentencia C-1040 de
[514]
Sentencia C-1040 de
[515] Corte Constitucional, Sentencia C- 551 de 2003, fundamento jurídico 199
[516] Sentencia C-1040 de 2005.
[517] Ibídem.
[518] Véase PABLO LUCAS VERDU, Principios de ciencia política. Tomo II. Estructura y dinámica políticas, Madrid, Ed. Tecnos, 1979. Págs. 55 y ss.
[519] Cfr. NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz “República”, Diccionario de Política, tomo II, México, Siglo Veintiuno Editores, 2005. Págs. 1391 y ss.
[520] Cfr. PEDRO AGUSTIN DIAZ ARENAS, La constitución política colombiana (1991). Proceso, estructuras y contexto, Bogotá, Ed. Temis, 1993. Pág. 156.
[521] PABLO LUCAS VERDU, Curso de derecho político. Volumen II, Madrid, Tecnos, 1983. Págs. 228 y ss.
[522] Consúltese a GIUSEPPE DE VERGOTTINI, Las transiciones constitucionales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2002.
[523] Sentencia C-180 de 1994.
[524] Sentencia C-230A de 2008.
[525] Sentencia C-180 de 1994.
[526] Sentencia C-089 de 1994.
[527] Sentencia C-180 de 1994.
[528] Ibídem.
[529] Sentencia C-089 de 1994.
[530] Sentencia C-180 de 1994.
[531] Sentencia C-089 de 1994.
[532] Sentencia C-230A de 2008.
[533] Sentencia T-527 de 1992.
[534] Sentencia C-230A de 2008.
[535] Véase ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones de derecho constitucional, Tomo I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984. Págs. 115 y ss.
[536] Sentencia T-527 de 1992.
[537] Sentencia C-089 de 1994.
[538] ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones… Págs. 137 y ss.
[539] Sentencia T-527 de 1992.
[540] Sentencia C-089 de 1994.
[541] Cfr. NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz “Pluralismo”, Diccionario de Política, tomo II, México, Siglo Veintiuno Editores, 2005. Págs. 1184 y ss.
[542] Cfr. GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores, Madrid, Tecnos, 1986. Pág. 166.
[543] Sentencia T-527 de 1992.
[544] ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones… Pág. 138.
[545] GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores… Pág. 166.
[546] NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz “Pluralismo”, Diccionario… Pág. 1184.
[547] En efecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se declaró la
inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del Acto
Legislativo 02 de 2004, el cual señalaba que si el Congreso no expedía la ley
estatutaria reguladora de la igualdad electoral entre los candidatos a
[548] Sentencia C-97l de 2004
[549] Este modelo se implantó de manera bastante difusa en diversos contextos históricos, y en su expresión original tiene hoy muy poca aceptación teórica y práctica. Tal como se puso de presente por León Duguit, la rigidez en la separación funcional se convirtió históricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de protección a las garantías fundamentales alrededor de un régimen democrático de gobierno Dicho autor sostenía que: "[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél". Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México. 1998.
[550] NEUSTADT, Presidential Power, New York, 1960, p.33
[551]
Sentencia C-971 de
[552] Cfr. Sentencia C-971 de
[553] Ibìdem.
[554] El numeral 9 del artículo 135 de
[555] Ver ALESSANDRO PASSERIN D’ENTREVES, La noción de Estado. Una introducción a la teoría política, Barcelona, Ariel, 2001. Pág. 149.
[556] Cfr. REINHOLD ZIPPELIUS, Teoría general del Estado, México, Editorial Porrúa - Universidad Nacional Autónoma de México, 1989. Pág. 293.
[557] MANUEL ARAGON REYES, Estudios De derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998. Págs. 147 y 148.
[558] Ver GIOVANNI SARTORI, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 2005. Pág. 97.
[559] GIOVANNI SARTORI, Ingeniería… Págs. 97 y ss.
[560] Es el caso de PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, Introducción al derecho constitucional comparado, México, Fondo de Cultura Económica, 1996. Págs. 188 y ss.
[561] Ese es, por ejemplo, el planteamiento de ANDRE HAURIOU, Derecho constitucional e instituciones políticas; Barcelona, Ariel, 1980. Págs. 946 y ss.
[562] La expresión es utilizada por MAURICE DUVERGER, Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1982. Pág. 606.
[563] ANDRE HAURIOU, Derecho… Pág. 948.
[564] MAURICE DUVERGER, Instituciones… Pág. 607.
[565] VLADIMIRO NARANJO MESA, Teoría constitucional e instituciones Políticas, Bogotá, Editorial Temis, 1990. Pág. 248.
[566] ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Informe-Ponencia para primer debate en plenaria. Rama legislativa del poder público. Gaceta Constitucional No. 79. Pág. 2.
[567] Ibídem. Pág. 7.
[568] Cfr.
ALFONSO PALACIO RUDAS, El Congreso en
[569] Cfr. MANUEL GARCIA PELAYO, Derecho constitucional comparado, en Obras Completas, Tomo I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991. Págs. 546 y 547.
[570]Ibídem. Pág. 545.
[571] Ibídem.
[572] Así MANUEL GARCIA PELAYO, Derecho… Pág. 500.
[573] ROBERTO GARGARELLA (Coordinador), Teoría y Crítica del Derecho Constitucional. Tomo I. Democracia, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2009. Pág. 18.
[574] Véase JORGE LUIS ORIA, La reelección presidencial y la división de poderes, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1995. Pág. 61.
[575] MANUEL ANTONIO POMBO y JOSE JOAQUIN GUERRA, Constituciones de Colombia, Tomo IV, Bogotá, 1986. Pág. 121.
[576] Cfr. DIEGO RENATO SALAZAR, Historia constitucional de Colombia, Bogotá, Librería Jurídica Wilches, 1980. Pág. 197.
[577] Citado por ANTONIO JOSE RIVADENEIRA VARGAS, Historia constitucional de Colombia 1510 - 1978, Bogotá, Editorial Horizontes, 1978. Pág. 127.
[578] MANUEL ANTONIO POMBO y JOSE JOAQUIN GUERRA, Constituciones… Pág. 323.
[579] ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Gaceta Constitucional, No. 114. Pág. 13.
[580] Sobre la noción general de inelegibilidad y su diferencia con figuras parecidas se puede consultar a A. FERNANDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, voz “Inelegibilidad”, Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen III, Madrid, Editorial Civitas, 1994. Págs. 3546 y ss.
[581] Ver ELOY GARCIA LOPEZ, “La irreelegibilidad como mecanismo institucional de la democracia republicana: su recepción en el estado constitucional de partidos”, en AA. VV. Pensamiento republicano y derecho constitucional. El problema de la irreelegibilidad en las democracias contemporáneas, Bogotá, Universidad del Rosario, 2007. Págs. 25 y ss.
[582] Acerca de las hipótesis de inelegibilidad, véase a GIOVANNI CORDINI, “Inelegibilidad y límite temporal a los mandatos electorales en Italia. Algunas consideraciones constitucionales”, en Pensamiento… Pág. 74.
[583] ELOY GARCIA LOPEZ, “Algunas consideraciones de la terminología al uso en materia de elegibilidad”, en Pensamiento… Págs. 14 y ss. e igualmente en la anteriormente citada “Inelegibilidad…”.
[584] Sentencia C-588 de 2009.
[585] Cfr. Sentencia C-1200 de 2003.
[586] Sentencia C-588 de 2009.
[587] Ibídem.
[588] Cfr. Sentencia C-1200 de 2003.
[589] Sentencia C-588 de 2009.
[590] Ver
DIETER NOHLEN, “La reelección”, en AA. VV. Tratado
de derecho electoral comparado de América Latina, México, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, Internacional
Idea, Tribunal Electoral del Poder Judicial de
[591] EDWARD
S. CORWIN,
[592] Ibídem.
[593] Ibídem. Pág. 202.
[594] Citado por JORGE LUIS ORIA, La reelección presidencial… Pág. 60.
[595] MARIO D. SERRAFERO, Reelección y sucesión presidencial, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1997. Pág. 40.
[596] Ibídem. Pág. 38.
[597] ANDRE HAURIOU, Derecho… Pág. 948.
[598] KARL
LOEWENSTEIN, Teoría de
[599] MANUEL ANTONIO POMBO y JOSE JOAQUIN GUERRA, Constituciones… Pág. 239.
[600] Ibídem. Pág. 282.
[601] Cfr. CARLOS SANTIAGO NINO, La constitución de la democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa, 1997. Págs. 280 y ss. e igualmente Fundamentos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992. Págs. 701 y ss.
[602] Art. 6 de
[603] El artículo 371 de
[604] Los
magistrados de
[605] Inicialmente fue elegido por un período de seis meses en marzo de 2004.
[606] Por
el período constitucional de
[607] Por
ejemplo, los nueve magistrados de
[608] Sobre el concepto de hegemonía se puede consultar a LUIS FERNANDO GOMEZ DUQUE, Estructura de las ideologías políticas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1979. Págs. 161 y ss.
[609] De las formas de legitimidad se ocupa MAX WEBER, Economía y sociedad, Bogotá, Fondo de Cultura Económica, 1977. Tomo I. Págs. 170 y ss.
[610] HOOK Sidney. Poder Político y libertad personal. Traducción al español por Luis Hernández. Edit. Unión Tipográfica editorial Hispano Americana. México. Pág. 32.
[611]
Este precepto recitaba: "ART. 197.-No podrá ser elegido Presidente de
[612] Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano e deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y el artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la función administrativa.
[613] Cfr. MARKUS GONZÁLEZ BEILFUSS. Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s.
[614] Sentencia C-094 de
[615] Se
trataba de las preguntas 17 sobre períodos de autoridades territoriales, y 18
sobre eventual adelantamiento de elecciones para congreso, según
[616] Se trata por lo tanto de un supuesto fáctico muy distinto al que
se analizó en las sentencia C-I 047 de 2005, en la cual
[617] Informe de Ponencia para primer debate en
[618] Sentencia C-1040 de
[619] Ibídem.
[620]
Sentencia C-1 040 de
[621] Respecto de la igualdad de oportunidades se puede consultar a OSCAR SANCHEZ MUÑOZ, La igualdad de oportunidades en las competencias electorales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007.
[622] Ibídem. Pág. 99.
[623] En este sentido fuera del citado libro de OSCAR SANCHEZ MUÑOZ, se puede consultar a ELOY GARCIA LOPEZ, “La irreelegibilidad como mecanismo institucional de la democracia republicana: su recepción en el estado constitucional de partidos”, en AA. VV. Pensamiento… Págs. 54 y 55.
[624] Así en GIOVANNI SARTORI, Ingeniería… Pág. 110. y en ROBERTO GARGARELLA, Teoría y crítica… Pág. 47.
[625] Defendida por autores tan opuestos como Ronald Dworkin y Duncan Kennedy.
[626] constantino mortati.
[627] Al igual que ocurre con el numeral 1°,
relacionado con los actos reformatorios de
[628] Sobre este tema ver también las aclaraciones de voto del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto a las sentencias C-888, C-970, C-971 y C-1124 (todas de 2004), C-242 y C-1040 (ambas de 2005), C-740 de 2006, C-293 de 2007, así como su salvamento de voto frente al fallo C-588 de 2009.
[629] Sentencia C-141/2010.
[630] Ibíd.
[631] Cfr. GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores, Madrid, Tecnos, 1986. Pág. 166.
[632] Sentencia C-141/2010.
[633] NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz “Pluralismo”, Diccionario… Pág. 1184.
[634] Sentencia C-141/2010.
[635] En efecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se declaró la inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2004, el cual señalaba que si el Congreso no expedía la ley estatutaria reguladora de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República antes del 20 de junio de 2005, o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentaría transitoriamente la materia, por vulnerar el principio de separación de poderes, precisamente por atribuir a un órgano judicial competencias propias del poder legislativo. La Corporación concluyó que, a pesar de la colaboración armónica de los poderes y de los controles recíprocos existentes, era imposible conferirle el carácter de auténtica reforma constitucional al establecimiento de una facultad legislativa no sujeta a controles políticos, tampoco al control de constitucionalidad, asignada a un órgano judicial. Igualmente en la sentencia C-588 de 2009, entre las consideraciones adicionales que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad del artículo l del Acto Legislativo 01 de 2008, se señala que la atribución a la Comisión Nacional del Servicio Civil de facultades de regulación en materia de carrera administrativa para implementar un mecanismo excepcional de ingreso automático totalmente contrario a la carrera administrativa resultaba opuesta al principio de separación de poderes y a la reserva de ley constitucionalmente estatuida en la materia.
[636] Sentencia C-141/2010.
[637] Ibíd.
[638] Ibíd.
[639] Ibíd (subrayas fuera del texto original).
[640] Ibíd.
[641] Véase JORGE LUIS ORIA, La reelección presidencial y la división de poderes, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1995. Pág. 61.
[642] Sentencia C-141/2010.
[643] Ibíd.
[644] Ibíd.
[645] Sentencia C-141/2010, citando la Sentencia C-1040/2005.
[646] Sentencia C-141/2010.
[647] Ibíd.
[648] Ibíd. (Subrayas fuera del texto original).
[649] Cfr. Sentencia C-588/2009.
[650] Sentencia C-141/2010.
[651] Cfr. CARLOS SANTIAGO NINO, La constitución de la democracia deliberativa, Barcelona, Gedisa, 1997. Págs. 280 y ss. e igualmente Fundamentos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992. Págs. 701 y ss.
[652] Sentencia C-141/2010.
[653] Ibíd.
[654] La Sentencia C-141/2010 dijo a este respecto: “Sobre el principio de igualdad como un elemento esencial de la Constitución de 1991 no es preciso detenerse en demasía. Como ha reconocido ampliamente la jurisprudencia de esta Corporación, la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional, por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental. Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece la igualdad entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional, mientras que, por otra parte, el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el constituyente”.
[655] Ibíd.
[656] Se trata por lo tanto de un supuesto fáctico muy distinto al que se analizó en las sentencia C-I 047 de 2005, en la cual la Corte Constitucional se declaró inhibida para examinar los cargos de sustitución a la Constitución formulados contra el Acto Legislativo 02 de 2004 debido a la actividad desplegada por el Gobierno durante el trámite de la reforma constitucional. Los demandantes alegaban que la "función colegisladora" del Gobierno originó un vicio en el trámite del Acto Legislativo, dado que el Gobierno promovió e impulsó la aprobación de una reforma constitucional con la única finalidad de obtener un beneficio particular en cabeza del Presidente en ejercicio y no para promover el interés general, tal y como es su deber constitucional. La Corte no examinó este cargo por considerar que no respondía a un vicio en el procedimiento de elaboración de ]a reforma constitucional. Al respecto señaló: "Corresponde a la Corte controlar la regularidad del procedimiento legislativo establecido en la Constitución. Para ello debe cuidar con atención que se cumplan la totalidad de los requisitos diseñados para garantizar la oportunidad real de todos los grupos representados en el congreso para participar, informadamente, en la deliberación plural y pública que ha de llevar a una decisión colegiada. Sin embargo, no cabe dentro del radio de acción de la Corte el control de las motivaciones internas de quienes, como el gobierno, tienen a su cargo funciones de impulso o iniciativa de la actividad legisladora // En efecto, la Corte debe limitarse a controlar el respeto integral de los procedimientos legislativos sin que pueda evaluar la conveniencia de las razones subjetivas que motivaron la actividad "colegisladora" del gobierno. En este sentido, la Constitución deposita su confianza en el control riguroso de los procesos de deliberación plural y pública que deben preceder a su reforma. Mientras estos procedimientos se cumplan a cabalidad, mientras exista respeto por los derechos que la Constitución y la ley asigna a las minorías legislativas y se cumplan en general las garantías de publicidad, transparencia, derechos de minorías y regla de mayorías que impone el principio democrático, nada puede oponer la Corte Constitucional al trámite surtido. El control a los fines de cada actor político se debe efectuar en los procesos democráticos de deliberación pública y no en el proceso judicial // En otras palabras, si bien la función fundamental del procedimiento constitucional es la de evitar que quien ejerza el poder pueda cambiar las reglas del juego para su propio beneficio, el control de las cortes y tribunales constitucionales se centra en el rigor de dichos procedimientos y no en las motivaciones internas de quienes los impulsaron. De otra manera, el control de constitucionalidad daría lugar a una censura política o de conveniencia que no le corresponde, en un Estado de Derecho, a la Corte Constitucional //En virtud de todo lo anterior, parece claro que la demanda solicita a la Corte la realización de una tarea que no le corresponde realizar y expone para ello razones que, como lo indica el procurador General de la Nación, no resultan claras, específicas y suficientes en los términos descritos en el fundamento 35 de esta providencia. Por los motivos antes expuestos, este tipo de cuestiones escapan al control de constitucionalidad // En consecuencia, la Corporación se deberá declarar inhibida respecto del presente cargo.” Igualmente en la sentencia C-1051 de 2005 la Corte Constitucional se declaró inhibida para examinar el cargo formulado contra los dos últimos inciso s del parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004 consistente en que estos enunciados normativos habían sido introducidos con el propósito de favorecer al Presidente Álvaro Uribe, a juicio de esta Corporación dicho cargo no reunía los requisitos de claridad, certeza y pertinencia que permitieran un verdadero examen de constitucionalidad sino que correspondía a una mera apreciación subjetiva del demandante, se trata por lo tanto de una sentencia inhibitoria que no configura un precedente aplicable en el presente examen de constitucionalidad.
[657] Sentencia C-141/2010.
[658] Sentencia C-141/2010.
[659] Sentencia C-551/2003.
[660] Constitución Política, Art. 378.
[661] (Subrayas fuera del texto original).
[662] Sentencia C-544/1992, citada en la Sentencia C-551/2003.
[663] Cfr. Sentencia C-551/2003
[664] Sentencia C-551/2003.
[665] Constitución Política, Art. 93.
[666] Sentencia C-141 de 2010.
[667] Constitución Política, Art. 241 num. 2.
[668] Cfr. Constitución Política, Art. 103 y L.134/1994, Art. 2.
[669] Sentencia C-141/2010.
[670] Ibíd.
[671] “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará”.
[672] Art. 1 LEMP.
[673] Subrayas fuera del texto original.
[674] Cfr. LEMP, Arts. 17 y 18.
[675] Sentencia C-141/2010.
[676] Se dijo en la Sentencia C-141 de 2010: “De acuerdo con lo concluido en el acápite anterior, cuando se trata de leyes de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular, la posibilidad de introducir modificaciones por parte del Congreso de la República se encuentra limitada en virtud de la protección que debe garantizarse al principio de democracia participativa y al derecho fundamental de participación política de más del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo electoral vigente”.
[677] Folio 276.
[678] Ibíd.
[679] Folio 277.
[680] Folio 279.
[681] Cfr. Folios 333 y 334.
[682] Folio 335.
[683] Folio 336.
[684] Folios 336-337.
[685] Folio 337.
[686] Folio 339.
[687] Folio 344.
[688] Sentencia C-551/2003. (Subrayas fuera de texto).
[689] Subrayas fuera del texto original.
[690] Sentencia C-551/2003.
[691] Cfr. Sentencia C-551/2003.
[692] Sentencia C-180/1994., Consideración Segunda.
[693] Sentencia C-551/2003.
[694] Cfr. Sentencia C-551/2003
[695]
L.5/1992, Art. 94: “DEBATES. El sometimiento a discusión de
cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la
respectiva Corporación, es lo que constituye el debate.
El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general”.
[696] Sentencia C-551/2003.
[697] Ibíd.
[698] Ibíd.
[699] Reconocida en el Art. 150 de la Constitución Política.
[700] Subrayas fuera del texto original.
[701] En la Sentencia C-551 de 2003, se dijo “La Corte no comparte esa particular lectura del artículo 378 superior, pues el tenor literal de esa disposición en manera alguna está prohibiendo al Congreso modificar la iniciativa gubernamental. Las inferencias que los defensores de esa tesis realizan de las expresiones “incorpore a la ley” o “podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional” no derivan del contenido semántico de esos apartes, si éstos son interpretados sistemáticamente. Esa norma simplemente señala que el referendo debe estar incorporado en una ley, lo cual significa que el Gobierno no puede eludir el debate y la aprobación de su iniciativa por el Congreso, quien conserva entonces la facultad de decidir si convoca o no al referendo por medio de una ley aprobada por la mayoría de ambas cámaras. Pero en ninguna parte, esa disposición prohíbe la modificación de la iniciativa gubernamental, y ésta no puede ser inferida por medio de una interpretación muy particular y generosa de las referidas expresiones del artículo 378 superior, pues toda restricción a la libertad de configuración del Congreso, en la medida en que es una limitación y excepción a las competencias ordinarias del Legislador, debe aparecer de manera clara y expresa en la Carta, y debe ser interpretada restrictivamente. Ahora bien, cuando el artículo 378 de la Carta menciona una “ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras”, no agrega ningún impedimento expreso ni tácito para que el Congreso pueda debatir esta clase de proyecto, más aún cuando se trata de un referendo constitucional que, por antonomasia, requiere discusión, pedagogía y publicidad”.
[702] Sentencia C-551/2003.
[703] Folio 342.
[704] Para advertir con mayor facilidad la falla en el argumento en el que se basa la posición mayoritaria y concretar el presente punto, es necesario destacar que la argumentación contraria a la que he expuesto en precedencia llevaría a una inapropiada limitación de las facultades del Congreso de la República frente a leyes que tengan una iniciativa popular, sea cual fuere su tema o propósito. Esto por cuanto como he explicado antes, la presentación del proyecto por parte de un grupo de ciudadanos superior al 5% del censo electoral vigente, en cuestiones que no necesariamente estén encaminadas a la aprobación de un referendo, y cuya representación se lleve a cabo por un vocero, sería susceptible de igual “protección”, limitándose con ello la competencia del Congreso para introducir modificaciones, y de paso, afectando el esquema constitucional vigente.
[705] Ver Gaceta Constitucional No. 113, página 28.
[706] Constitución Política: - Art. 155. “Podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas del trámite”.
- Art. 159. “El proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva cámara a solicitud de su autor, de un miembro de ella, del Gobierno o del vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular”.
[707] Ley
5/1992: -Art.96. “Derecho a intervenir. En
los debates que se cumplan en las sesiones plenarias y en las Comisiones,
además de sus miembros y los Congresistas en general, podrán los Ministros y
funcionarios invitados intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de
sus funciones y las iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo,
podrán hacerlo por citación de la respectiva Cámara.||
Sólo
participarán en las decisiones, y por consiguiente podrán votar, los miembros
de las Corporaciones legislativas (en plenarias o comisiones, con Senadores o
Representantes, según el caso).||
La Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral,
el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la
República, el Fiscal General de la Nación y el Defensor del Pueblo,
al tener la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con
sus funciones, pueden de igual manera estar presentes e intervenir para
referirse a tales asuntos. En todas las etapas de su trámite, en proyectos de
ley o de reforma constitucional, será oído por las Cámaras un vocero de los
ciudadanos proponentes cuando hagan uso de la iniciativa popular, en los
términos constitucionales” (Subrayas fuera del texto original).
- Art.
158. “Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones
fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún
inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
Comisión.||
Al tiempo de
discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el
ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la
respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión. En la discusión el
ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se
concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo
solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del
Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la
República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al
vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral,
en las materias que les correspondan”
(Subrayas fuera del texto original).
- Art. 166. “Apelación de un proyecto negado. Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de la decisión ante la Plenaria de la respectiva Cámara. La Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación. En el primer evento la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se procederá a su archivo” (Subrayas fuera del texto original).
- Art.
230. “Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus
opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre
cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté
adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.||
La respectiva Mesa
Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así
como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.
PARAGRAFO.
Par su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el
respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de
las Comisiones.||
Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 155 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva” (Subrayas fuera del texto original).
[708] Folio 343.
[709] En su momento, la Sentencia C-551/2003, dijo lo siguiente: “Así, puede considerarse que la introducción de un tema sustancialmente distinto al del proyecto de reforma constitucional genera la violación del trámite o procedimiento establecido en el artículo 378 de la Constitución, pues en este evento se estaría desconociendo el querer del Gobierno, considerado titular legítimo de la atribución relativa a que el Congreso de la República se ocupe de debatir su propuesta y no aquella que, con temas diferentes, pueda aparecer durante el tránsito del proyecto por las Cámaras Legislativas. En este orden de ideas, toda propuesta presentada y aprobada durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República, deberá corresponder a los temas que llevaron al Gobierno a formular la correspondiente iniciativa, pues de otra manera se desconoce el texto del artículo 378”.
[710] Folio 344. (subrayas fuera del texto original).
[711] Sentencia C-543 de 1998 (subrayas fuera del texto original).
[712] Ibíd.
[713] Sentencia C-543 de 1998.
[714] Ibíd.
[715] Folio 337.
[716] Ibíd. (Subrayas fuera del texto original).
[717] Cfr. Sentencia C-033/2009, citando la Sentencia C-208/2005
[718] Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003.
[719] Ver sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997.
[720] Ver sentencias C-702 de 1999, C-950 de 2001, C-198 de 2002, C-1056 de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-305 de 2004, C-312 de 2004, C-669 de 2004
[721] C- 614 de 2002.
[722] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-226 de 2004.
[723] Sentencia C-307 de 2004
[724] Sentencia C-1147 de 2003
[725] Sentencia C-753 de 2004
[726] Sentencia C-839 de 2003.
[727] Sentencia C-208/2005.
[728] Sentencia C-1147 de 2003.
[729] Sentencia C-669 de 2004.
[730] Sentencia C-198 de 2001.
[731] Ver sentencias C-702 de 1999, C-1108 de 2001, C-198 de 2002, C-282 de 1995, C-1488 de 2000, C-551 de 2003, C-940 de 2003.
[732] Sentencia C-282 de 1997, C-198 de 2002, C-551 de 2003.
[733] Sentencias C-702 de 1999, C-501 de 2001, C-760 de 2001, C-642 de 2002, C-313 de 2004.
[734] Sentencia C-1488 de 2000, reiterada en sentencias C-198 de 2001, C-500 de 2001, C-737 de 2001
[735] Ver sentencias C-1488 de 2000, C- 198 de 2001, C-500 de 2001, C-737 de 2001, C-1190 de 2001, C-313 de 2004.
[736] Ver sentencias C-376 de 1995, C-551 de 2003, C-1152 de 2003.
[737] Sentencia C-1147 de 2003.
[738] Sentencia C-292 de 2003, C-307 de 2004.
[739] Sentencia C-208/2005.
[740] Sentencia C-307/2004
[741] Sentencia C-1147/2003
[742] Sentencia C-753 de 2004
[743] Sentencia C-208/2005
[744] Sentencia C-141/ 2010.
[745] Folio 365.
[746] Ibíd.
[747] Sentencia C-802/ 2006, citada por la Sentencia C-141/2010.
[748] Folio 367.
[749] Con ocasión de la demanda contra el art. 8º de la Ley 57 de 1985, que por haber sido subrogado parcialmente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998 fue estudiado en conjunto con la norma originalmente demandada.
[750] Folio 368.
[751] Folios 369-370.
[752] Constitución Política, Art. 149: “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama Legislativa del Poder Público, se efectúa fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”.
[753] Folio 373.
[754] Ibíd.
[755] Folio 365.
[756] A.L.1/2009. PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. “Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorízase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de elección popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia”.
[757]
Constitución Política, Art.
108. “<Artículo modificado por el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2009. El
nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral reconocerá
Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior
al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio
nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no
consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones
Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las
circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber
obtenido representación en el Congreso.
También será causal de
pérdida de la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos si
estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) años convenciones que
posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes
de la organización política.
Los Partidos y Movimientos
Políticos con Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a
elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el
respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
Los movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.
Toda inscripción de
candidato incurso en causal de inhabilidad, será revocada por el Consejo
Nacional Electoral con respeto al debido proceso.
Los Estatutos de los
Partidos y Movimientos Políticos regularán lo atinente a su Régimen
Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por
un mismo Partido o Movimiento Político o grupo significativo de ciudadanos
actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de
conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.
Los Estatutos Internos de
los Partidos y Movimientos Políticos determinarán los asuntos de conciencia
respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer
sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de
las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán
incluir la pérdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o
Edil por el resto del período para el cual fue elegido.
<Inciso INEXEQUIBLE>
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente artículo será del dos por ciento (2%), y no se requerirá del requisito de inscripción con un año de antelación del que habla el inciso 8º”.
[758] Folio 376.
[759] Folios 376 y 377.
[760] Folio 378.
[761] Folio 379. (Subrayas fuera del texto original).
[762] Folio 381.
[763] Ibíd.
[764] Ibíd.
[765] Folio 382.
[766] Ibíd.
[767] Folio 383.
[768] Ibíd.
[769] Ibíd.
[770] PASSAGLIA Paolo, L’invalidità procedurale dell’atto legislativo, Giappichelli, Torino, 2002, p. 55 y 56, Citado en la sentencia C-141 de 2010, Folio 384.
[771] Folio 384.
[772] Ibíd.
[773] Al respecto dijo la sentencia en su folio 384: “Sin embargo, dentro del total de los votos a favor están los de los representantes cuyo derecho al voto se encontraba suspendido, razón por la cual deben ser restados del total obtenido. Esta operación arroja como resultado que el informe de conciliación fue respaldado por un total de 80 representantes y, por consiguiente, no se alcanzó la mayoría mínima que la Constitución y el Reglamento del Congreso exigen para su aprobación en la Cámara de Representantes”.
[774] Folio 385.
[775]
Constitución Política, Art. 108: “[…]Los Estatutos de los Partidos y
Movimientos Políticos regularán lo atinente a su Régimen Disciplinario Interno.
Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo Partido o
Movimiento Político o grupo significativo de ciudadanos actuarán en ellas como bancada
en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por estas”.
Igualmente, el Art. 4 de la L.974/ 2005 indica: “[…] En caso de la imposición de una sanción por un partido o movimiento a uno de sus miembros procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo, que se surtirá dentro del mismo partido y ante la instancia correspondiente que determine los estatutos”.
[776]
Cfr. Ley 974/2005, Art. 1: “ARTÍCULO 1o. BANCADAS. Los miembros de las Corporaciones Públicas
elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo
de ciudadanos constituyen una bancada en la respectiva corporación.
Cada miembro de una Corporación Pública pertenecerá exclusivamente a una Bancada”. (Subrayas fuera del texto original).
[777] Cfr. L.975/2005, Art. 4.
[778] Constitución Política, Art. 108. (Subrayas fuera del texto original).
[779] Cfr. Sentencia C-141 de 2010, folio 381.
[780] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[781] Folio 381.
[782] Folio 16, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[783] Folio 40, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[784] Folio 381.
[785] Folio 22, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[786] Folio 25, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[787] Folio 382.
[788] Folios 16, 21, 24, 30, 34, 39.
[789] Folio 2, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[790] Folio 381.
[791] Folio 31, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[792] Folio 36, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[793] Folio 382.
[794] Folio 1047, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[795] Folio 1046-1045, cuaderno de pruebas OPC-308/09 del 8 de octubre de 2009.
[796] Folios 336-337.
[797] Folios 48 y 77-78 cuaderno de pruebas OPC312/09.
[798] Folios 49-76, cuaderno de pruebas OPC312/09.
[799] Folio 381.
[800] Folio 380.
[801] Reconocido por la propia sentencia en el Folio 374.
[802] A.L. 01/2009, Art. 1, Parágrafo Transitorio.
[803] Folio 381.
[804] No le corresponde a la Corte Constitucional fungir como juez de la validez de dicho cambio, porque tal situación escapa de su competencia, de la misma manera que escapa de su competencia el examen “sobre la vigencia y la validez de la sanción impuesta por la Comisión de Ética del Partido Cambio Radical, asunto que es del resorte de la autonomía de esta agrupación política” (Folio 380).
[805] Estatutos del Partido Cambio Radical, en http://www.partidocambioradical.org/archivos/estatutos.doc (Subrayas fuera del texto original).
[806] Folio 134, cuaderno de pruebas OPC 308/09 del 8 de octubre de 2009. La votación electrónica y manual se encuentra en los folios 4-2, anexo 5.
[807] Sentencia C-141 de 2010.
[808] (subrayas fuera del texto original)
[809] Sentencia C-821 de 2006 (subrayas fuera del texto original).
[810] Sentencia C-141 de 2010.
[811] Esta disposición señala: ARTÍCULO 34. CONVOCATORIA DEL REFERENDO. Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución.
[812] Sentencia C-141 de 2010.
[813] Ibíd.
[814] Ibíd.
[815] Ley 1354 de 2009.
[816] Constitución Política, Art. 169. Ver igualmente L.5/1992, Art. 193.
[817] Sentencia C-152/2003 (Subrayas fuera del texto original).
[818] Sentencia C-821/2006 (Subrayas fuera del texto original).
[819] Ibíd. (Subrayas fuera del texto original).
[820] Sentencia C-837 de 2001, citada por la sentencia C-821/2006 (Subrayas fuera del texto original).
[821] Sentencia C-141/2010.
[822] Ibíd.
[823] Cfr. numeral 1.6. de la sentencia C-141/2010.