DERECHO DE PARTICIPACION POLITICA-Alcance
El
Constituyente previó un alcance diferente para el derecho de participación
ciudadana según se trate de la jurisdicción constitucional -y en ésta, de la
que corresponde a la Corte Constitucional- o, de la pérdida de investidura cuyo
conocimiento adscribió al Consejo de Estado (Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo). Efectivamente, tratándose de la pérdida de investidura, la
propia Constitución circunscribió la participación ciudadana, única y
exclusivamente, al derecho de interponer la correspondiente acción pública,
según se desprende del artículo 184 Constitucional.
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Inadmisibilidad
de intervención de Terceros
En el caso de
la pérdida de investidura, es la propia Carta Política la que únicamente da
cabida a la participación ciudadana en el momento procesal de puesta en marcha del aparato de dispensación
de justicia, pues, solamente concede al ciudadano el derecho de formular la
respectiva solicitud. La Constitución Política no erige en derecho ciudadano el
de intervenir como tercero coadyuvante o impugnante, en las etapas ulteriores
del proceso de desinvestidura. La restricción de la intervención de ciudadanos
distintos del demandante, se muestra razonable y, en ese sentido, encuentra
también pleno fundamento constitucional en las previsiones de la Carta que le
confieren al juicio de desinvestidura el carácter de breve y sumario (i); en
las que señalan como únicas partes al ciudadano solicitante, al congresista y
al agente del Ministerio Público (ii); y, en las que predican del Consejo de
Estado, como órgano competente de administrar justicia en dicho juicio, los
deberes de garantizar plenamente el debido proceso y de cumplir con diligencia
los términos procesales para su decisión, los que, por demás, son de
raigambre constitucional (iii). Para
esta Corte, la restricción de la participación de ciudadanos distintos del
accionante, en el proceso de pérdida de investidura, se origina también en la
extraordinaria celeridad que el Constituyente le imprimió, al fijar al Consejo
de Estado un término muy breve para su sustanciación y decisión -20 días
contados a partir de la fecha de solicitud- y, al señalarle el deber de
cumplirlo con diligencia, en aras de la
efectividad del derecho al debido proceso del congresista enjuiciado (artículo
29), so pena de que su desconocimiento, de lugar a la revisión de la sentencia,
a través del recurso extraordinario de que trata el artículo 17 de la Ley 144 de 1994.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA
En las materias
en las que compete al Congreso de la República "expedir códigos en todos
los ramos de la legislación," este
goza de una importante "libertad de configuración legislativa," a la
que son inherentes mayores prerrogativas de valoración y de regulación
normativa, pues, sin ella, no sería posible que, mediante el desarrollo de la
función de "expedir las leyes," pudiese atender los requerimientos y
particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad nacional.
En la medida en que la propia Constitución atribuye al órgano legislativo la
atribución de legislar en esta materia, es entendido que el Congreso tiene
amplia discrecionalidad para regular los procesos y procedimientos judiciales,
sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política.
Corresponde a ese órgano político evaluar y definir las etapas, características, términos y demás
elementos integrantes de los procedimientos mediante los cuales se adelanten
los procesos judiciales.
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN CONSTITUCIONALIDAD/LIBERTAD DE CONFIGURACION POLITICA DEL
LEGISLADOR/DERECHO A LA IGUALDAD-Restricción constitucional
Con frecuencia,
se suscitan en este estrado, demandas ciudadanas que han cuestionado, por
supuesta violación del principio de igualdad, distintas regulaciones que
distintas normas legales han hecho de situaciones diversas, lo cual ha llevado
a la Corte Constitucional a examinar si, esa hipótesis, puede originar una
violación a la igualdad.
Referencia: Expediente D-2145.
Acción pública de inconstitucionalidad en
contra del inciso final del artículo 146 del Código Contencioso Administrativo,
como fue modificado por el artículo 48 (parcial) de la Ley 446 de 1998, “por la
cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de
1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan
otras del Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y
expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Actor: Hernán Antonio Barrera Bravo.
Tema:
Derechos de igualdad y de participación
política.
Inadmisibilidad de la intervención de terceros en los
procesos de pérdida de investidura.
Improcedencia del examen de igualdad
frente a la restricción que la Constitución hace, de manera general, de un
derecho constitucional.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ.
Santafé de Bogotá D.C., tres (3) de marzo
de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano HERNÁN ANTONIO BARRERA
BRAVO, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en la Constitución Política de 1991 pide a la Corte declarar inexequible el
inciso final del artículo 146 C.C.A., como fue modificado por el artículo 48
(parcial), de la Ley 446 de 1998 “por la
cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de
1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan
otras de la Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y
expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
Al proveer sobre la admisión de la
demanda, el Magistrado Sustanciador
dispuso que se diera traslado al despacho del señor Procurador General
de la Nación, para efectos de obtener el concepto de su competencia; asimismo,
ordenó se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República y a los señores Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y
Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social.
Cumplidos, como están, los trámites
propios de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional procede a adoptar
su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el acusado inciso final del artículo 48 de la
Ley 446 de 1998, de acuerdo a su
publicación en el Diario Oficial No.
43335 del miércoles 8 de julio de 1998:
“LEY 446 DE 1998
(JULIO 7)
“Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas
del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y
del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
PARTE I
DE LA DESCONGESTION EN LA JUSTICIA
....
TITULO
III
DE LA EFICIENCIA EN MATERIA
ADMINISTRATIVA
CAPITULO I
De
la jurisdiccion de lo contencioso administrativo
CAPITULO II
Aspectos
procesales
...
Artículo
48.- Intervención de terceros. El artículo 146 del Código Contencioso Administrativo,
quedará así:
"Artículo
146. Intervención de terceros. En los procesos de simple nulidad cualquier persona
podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el
vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única
instancia.
En los procesos
de nulidad y restablecimiento, el derecho a intervenir como parte coadyuvante o
impugnadora se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso
anterior demuestre interés directo en las resultas del proceso.
En los procesos
contractuales y de reparación directa, la intervención de litisconsortes y de
terceros se regirá por los artículos 50 a 57 del Código de Procedimiento Civil.
El Ministerio Público está facultado para solicitar la intervención de terceros
eventualmente responsables.
(…)
En los
procesos de desinvestidura de miembros de corporaciones de elección popular no
se admitirá intervención de terceros."
III. LOS
CARGOS
El demandante acusa la
inconstitucionalidad del inciso final del artículo 146 del C.C.A., como fue
modificado por el artículo 48 de la Ley 446 de 1998, por considerar que la restricción de la intervención de terceros en los procesos
de desinvestidura de los miembros de las corporaciones de elección popular,
atenta contra los artículos 3, 13, 40,
133, 183 y 184 de la Constitución Política pues representa una cortapisa para
la democracia representativa.
A continuación se sintetiza el concepto
de violación, con los subtítulos que el accionante emplea:
1.- DE
LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE LOS MIEMBROS DE ELECCIÓN POPULAR Y SUS
CARACTERÍSTICAS.
En este acápite el demandante analiza
tanto la razón de ser como cada una de las características que el H. Consejo de Estado y esta Corte, han
predicado de la pérdida de investidura
de los miembros de las corporaciones públicas, a partir de su consagración en
los artículos 183 y 184 de la Constitución Política de 1991.
Con fundamento en esas premisas
axiológicas, asevera que la norma acusada “desconoce las características,
los propósitos y la importancia del proceso judicial de la pérdida de
investidura y la posibilidad que tiene cualquier ciudadano de adelantarla” al
no admitir la intervención de terceros en los procesos de pérdida de
investidura de los miembros de corporaciones de elección popular.
2. LA INTERVENCION DE TERCEROS EN EL DERECHO PROCESAL Y
SU IMPORTANCIA EN LOS PROCESOS DE PERDIDA
DE INVESTIDURA.
En este aparte, el actor anota que “el
tema de la intervención de terceros ha sido desarrollado en forma prolija por
los estudiosos del derecho procesal, quienes partiendo del concepto de parte en
el proceso, consideran que tercero es quien, en el momento de trabarse la
relación jurídico procesal, no tiene la calidad de parte por no ser ni
demandante ni demandado, pero que una vez que interviene, en los casos
establecidos en la Ley, se convierte en parte, es decir, ingresa al proceso.”
De ahí que, en su opinión, la
intervención del tercero en el proceso de desinvestidura “puede darse por intereses morales
jurídicamente tutelados... como preservar la legitimidad de las instituciones
de la sociedad política.”
Por ello, en su criterio, la normativa
acusada comporta violación del artículo 40-6 “al desconocer a los ciudadanos
la posibilidad de intervenir en un proceso que tiene que ver con el pacto político
existente entre cualquier elector y el elegido, contra quien se adelanta el
proceso de desinvestidura por haber roto dicho pacto.”
De igual modo, consigna los argumentos que lo llevan a
considerar que el artículo 13 Constitucional también resulta conculcado “al
prohibir la intervención de impugnadores e intervinientes en una acción
pública, cuando en otros procesos de la misma naturaleza, como los de nulidad y
los electorales, se permite a los ciudadanos participar e intervenir como terceros.”
En sentir del ciudadano demandante “la
circunstancia de que estos procesos... tengan un corto plazo para ser
decididos, no impide que se permita la intervención de terceros; por el
contrario, en un Estado participativo como el nuestro, es saludable que
aparezcan en un proceso de esta naturaleza nuevas opiniones...”
3. LA INTERVENCION DE TERCEROS EN LOS PROCESOS DE
DESINVESTIDURA ESTA DE ACUERDO CON LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA.
Para concluir, el accionante afirma que “al
recortar a los ciudadanos la posibilidad de actuar como terceros en los
procesos de desinvestidura” la norma
demandada resulta también violatoria del Preámbulo de la Constitución Política
y de sus artículos 3º. y 133.
IV. INTERVENCIONES
1. El
Señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
representado por apoderado judicial, intervino en el proceso para
defender la constitucionalidad del
aparte acusado.
Para desvirtuar la pretendida
transgresión del artículo 13, el interviniente considera que hay una diferencia
importante a tener en cuenta y es que en los procesos en los que el legislador
admite la intervención de terceros -y que el demandante cita para demostrar que
hay tratamiento discriminatorio- “el efecto solo se realiza entre las partes
y mediante la correspondiente reserva del proceso.”
A juicio del interviniente el artículo
40-6 C.P. no resulta violado, pues, en estos procesos “se puede intervenir a
través de la Audiencia Pública que se lleva a cabo para efectos del proceso de
la desinvestidura, o en su defecto a través del Ministerio Público,
representante por excelencia de los ciudadanos.”
Frente al cargo que aduce supuesta
transgresión del artículo 133 Constitucional, advierte que este precepto mal
podría resultar desconocido pues su contenido no guarda relación con la
desinvestidura de los miembros de corporaciones de origen popular.
Luego de hacer alusión a las Sentencias C-319/94, C-247/95, C-037/96 y
C-280/96 en las que esta Corte se ha ocupado de examinar la figura de la
pérdida de investidura, transcribe apartes de la segunda de las citadas, para
concluir que las actuaciones de terceros se justifican en procesos en los que
se tiene un derecho económico afectado, lo cual no ocurre en la pérdida de
investidura que se caracteriza por ser “un
proceso de carácter disciplinario-jurídico, que se efectúa en Audiencia Pública
y con un término muy perentorio y corto.”
2. El
apoderado del señor Ministro de Justicia y del Derecho también intervino
en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente señala que, al acoger la
noción de tercero que ha acuñado la doctrina procesal, el propio accionante
acepta “... que es el legislador quién determina las circunstancias con
respecto a las cuales una persona ajena al litigio, puede desplegar una
actividad equivalente a la que se predica de quienes en primer término están
legitimados para actuar en este”.
El interviniente observa que la Ley 144
de 1994 de manera tácita excluyó la
intervención de terceros, al no contemplar un procedimiento para hacerla
efectiva. Anota que ésta solo permite la
intervención del solicitante o su apoderado, del agente del Ministerio Público
y del congresista o su apoderado.
De ahí, que en su criterio, “La norma
acusada pretende es simplemente explicitar la inconducencia de tal
intervención.” En otras palabras, el inciso acusado “no hace más que
aclarar un punto que no estaba expresamente definido en aquella.”
Concluye que la interpretación que el
demandante propone acerca de la cobertura de los mecanismos de participación
democrática, resulta ser exageradamente extensiva y contraria al tenor de las
normas superiores que los consagran, pues el amparo y salvaguarda del interés
público están eficientemente garantizados por la presencia del agente del
Ministerio Público en el proceso de desinvestidura.
3. El
ciudadano FRANKY URREGO ORTIZ también
intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente manifiesta que “el
proceso de desinvestidura es un juicio disciplinario de carácter eminentemente
ético que persigue la evaluación de la conducta de los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular, con la finalidad de determinar si
han actuado conforme a los deberes que esa dignidad impone, por lo cual no es
contrario a la Constitución Política impedir que terceras personas intervengan
en este tipo de contencioso especial, puesto que dicha limitante es una
garantía al debido proceso para los servidores públicos que son objeto del
referido proceso”.
Opina que por cuanto la ley que regula
dicho procedimiento no estableció la intervención de terceros, si se diera cabida a esta, ahí sí se estaría
violando el debido proceso.
Concluye su actuación, argumentando que
es el Estado -no los particulares- el que debe juzgar el desarrollo y
cumplimiento de sus fines, así como
juzgar a sus miembros.
V.
EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación
rindió en término el concepto de su competencia. La Vista Fiscal solicita a la Corte declarar INCONSTITUCIONAL el inciso acusado.
En su criterio, como el proceso de desinvestidura es público,
cualquier cortapisa a la intervención libre de los ciudadanos en el mismo,
atenta contra el derecho fundamental a la participación política.
En opinión del Supremo Director del
Ministerio Público, el derecho de participación democrática de los ciudadanos
implica para estos la facultad de presentar demandas de pérdida de investidura,
sin que en ellas el accionante se encuentre sometido a la obligación de
demostrar un interés subjetivo que le permita el reconocimiento de la
legitimidad para actuar en el proceso correspondiente.
En su parecer, la restricción que le
impone la norma a los ciudadanos para intervenir en el proceso de pérdida de
investidura, transgrede lo dispuesto en el artículo 95-5 de la Constitución
Política, según el cual es deber de la persona y del ciudadano, participar en
la vida política, cívica y comunitaria del país.
En su sentir, “la democracia
participativa auspiciada por la Carta Política no debe ser objeto de
limitaciones como la establecida en la norma parcialmente demandada, pues si
bien es cierto que el legislador está habilitado para regular el trámite a
seguir ante las corporaciones judiciales, también lo es que se encuentra en la
obligación de someterse a los mandatos dictados por el Constituyente.”
Para concluir, afirma que la intervención de terceros en
juicios de esta naturaleza, garantiza mayor transparencia como también, la
oportunidad para que las corporaciones judiciales reciban y evalúen más
pruebas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al
presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo contra la Ley
446 de 1998.
Segunda. El problema jurídico planteado.
En primer término la Corte debe analizar
si, según alega el actor, la exclusión
de la intervención de terceros en el proceso de pérdida de investidura,
desconoce o nó el derecho de participación democrática en el ejercicio del
control político que la Constitución Política garantiza a los ciudadanos y, si
en ese sentido, la disposición objeto del proceso contraría o nó la Carta.
Y, en segundo término, si se configura
una violación a la igualdad, al negar el Legislador la intervención de terceros en el juicio de pérdida de
investidura y admitirla en otros procesos, como los electorales.
Tercera. El
Examen de las acusaciones.
·
La
inadmisibilidad de la intervención de terceros en el juicio de pérdida de
investidura es una limitación al derecho de participación política que se
origina en la propia Carta Política.
Coincide
esta Corte con el demandante, en visualizar la pérdida de investidura, como un juicio objetivo
que resulta del ejercicio de la acción
pública ciudadana que, como expresión del derecho fundamental de participación política, la Carta reconoce
a todo ciudadano para participar -entre otras- en el control del poder político, mediante su
interposición, en defensa de la Constitución y la ley (artículo 40-6 C.P.).
Empero, en sentir de
esta Corporación, es errónea la asimilación que, en aras de la prosperidad de
su argumento acusatorio, el demandante hace, entre el derecho que la Carta
Política concede a los ciudadanos para participar en el ejercicio del control
político, mediante la interposición “de las acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la Ley” (art. 40-6 C.) -una de las cuales, en efecto, es la
de pérdida de investidura- y, el derecho de
intervenir -en todos los casos, según lo interpreta el accionante- como
parte, en las acciones promovidas por otros ciudadanos.
Pese a encontrar la
Corporación que, ciertamente, le asiste razón al accionante al vincular la
cuestión constitucional a esclarecerse con el derecho de participación
política, sin embargo, estima inexistente la contradicción que el accionante
dice que ocasiona la limitación que consagra la norma en estudio, con el
derecho de participación política, por una parte, y la igualdad, por la otra.
A esa conclusión se
llega del estudio del propio texto Constitucional, según seguidamente se
expone:
En efecto, un
análisis de los preceptos constitucionales que consagran el derecho de
participación en las acciones públicas que los ciudadanos pueden entablar en
defensa de la Constitución y de la Ley, conduce a la Corporación a afirmar que,
en la Norma de Normas, este derecho no tiene en todos los casos ni una única
regulación, como tampoco presenta el mismo alcance.
Por el contrario, el
examen de las normas constitucionales en las que, el Constituyente de 1991,
reguló el alcance del derecho de participación política en las acciones públicas,
lleva a esta Corte a sostener que las diferenció por el alcance que, en ellas,
concedió a este derecho.
Ciertamente, el
análisis comparativo del alcance del derecho de participación ciudadana en el
juicio de pérdida de investidura, frente al que este tiene en los asuntos de
constitucionalidad -y, en particular, en relación con los que son de
competencia de la Corte Constitucional-, ilustra inequívocamente sobre el
acierto de esta tesis.
El Constituyente
previó un alcance diferente para el derecho de participación ciudadana según se
trate de la jurisdicción constitucional -y en ésta, de la que corresponde a la
Corte Constitucional- o, de la pérdida de investidura cuyo conocimiento
adscribió al Consejo de Estado (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo).
Efectivamente,
tratándose de la pérdida de investidura, la propia Constitución circunscribió
la participación ciudadana, única y exclusivamente, al derecho de interponer la
correspondiente acción pública, según se desprende del artículo 184 Constitucional.
Este aserto lo
corrobora el que, en el proceso de pérdida de investidura, la Constitución
Política únicamente contemple la participación del ciudadano demandante, en
calidad de parte actora (i); del congresista, en su condición de parte demandada
(ii) y, del Ministerio Público, como
supremo defensor de los intereses de la
sociedad (iii; arts. 184 y 277 C.P.).
A
este respecto, es pertinente recordar que esta Corte, al examinar la Ley
144 de 1994 que estableció el procedimiento para la pérdida de investidura,
mediante sentencia C-247 de 1995, con ponencia del H. M. José Gregorio
Hernández Galindo[1], halló ajustado a
la Carta el artículo 11 de la Ley 144 de 1994, norma que, al regular la
Audiencia Pública que tiene lugar en dicho proceso, reservó el derecho a
intervenir en la misma, por una sóla vez
, a “las partes”.
El tenor literal del citado artículo 11 de la Ley 144
de 1994, en desarrollo de los artículos 29, 184 y 277, numerales 5, 6 y 7,
inciso final de la Carta, da el carácter de “partes,” a
las siguientes:
“...
·
el solicitante o su apoderado
·
el
agente del Ministerio Público y,
·
el
congresista y su apoderado.
...”
Al declararlo exequible, esta Corte señaló:
“El artículo
decimoprimero consagra la Audiencia Pública como uno de los trámites
obligatorios dentro de esta clase de procesos, con el fin de dar al congresista
acusado una mayor oportunidad de defensa, mediante su propia intervención y la
de su apoderado ante los magistrados.
Se da igualmente
la oportunidad de participar al Ministerio Público y al solicitante, atendiendo
así la necesidad de sustentar en debida forma los argumentos de una y otra
parte para la más adecuada ilustración de quienes resolverán sobre la pérdida
de investidura.
Esta norma será
declarada exequible, toda vez que la Corte Constitucional no encuentra que se
oponga en ningún sentido a la institución de la pérdida de la investidura ni
que se aparte de ninguna otra norma constitucional.
Por el
contrario, al asegurar la comparecencia de las partes ante el Consejo de
Estado, el legislador desarrolla el artículo 29 de la Carta, indicando -como le
corresponde- las reglas propias del especialísimo juicio de que se trata y
brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de exponer, en su defensa, los
argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman
en su contra. “
En
dicho fallo, esta Corte igualmente
relievó el carácter de cosa juzgada de
las sentencias dictadas en esta clase de procesos, que consagró en forma explícita el artículo 14 de
la Ley 144 de 1994, el cual
“... se entiende
sin perjuicio del recurso previsto en el artículo 17 eiusdem, pues está
concebido como extraordinario, lo cual implica que, en los casos excepcionales
en que puede intentarse, cabe contra la sentencia que ha hecho tránsito a cosa
juzgada, sin que por ello el principio de certeza en que ella se funda resulte
lastimado, pues de lo que se trata, en últimas, es de asegurar un adecuado
equilibrio entre la seguridad jurídica y la justicia en eventos en que, por
definición, la actuación judicial misma ha desbordado los límites normales y
escapa, por tanto, a la regla general que la hace inmodificable.
Ahora bien, es
entendido que el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las
providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón
por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera
decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del congresista respecto de
quien se pide la pérdida de investidura. Precisamente, en tales casos nada se
ha resuelto, de lo cual se desprende que es posible iniciar nueva actuación sin
que se quebranten los principios de cosa juzgada y "non bis in idem".
Así, pues, en el
caso de la pérdida de investidura, es la propia Carta Política la que
únicamente da cabida a la participación ciudadana en el momento procesal
de puesta en marcha del aparato de
dispensación de justicia, pues, solamente concede al ciudadano el derecho de
formular la respectiva solicitud (artículo 184 C.P.).
En este juicio,
la Constitución Política no erige en derecho ciudadano el de intervenir
como tercero coadyuvante o impugnante, en las etapas ulteriores del proceso de desinvestidura.
Antes, por el
contrario, la restricción de la intervención de ciudadanos distintos del
demandante, se muestra razonable y, en ese sentido, encuentra también pleno
fundamento constitucional en las previsiones de la Carta que le confieren al
juicio de desinvestidura el carácter de breve y sumario (i); en las que señalan
como únicas partes al ciudadano solicitante, al congresista y al agente del
Ministerio Público (ii); y, en las que predican del Consejo de Estado, como
órgano competente de administrar justicia en dicho juicio, los deberes de
garantizar plenamente el debido proceso y de cumplir con diligencia los
términos procesales para su decisión, los que, por demás, son de raigambre constitucional (iii).
En suma:
En la acción
pública de pérdida de investidura, la propia Carta Política da cabida a la
participación ciudadana únicamente para
la puesta en marcha del aparato de dispensación de justicia, al conceder
al ciudadano el derecho de formular la respectiva solicitud (artículo 184 C.P.)
En otros términos: tratándose de la pérdida de investidura, lo
que la Carta garantiza es el derecho, para cualquier ciudadano, de formular la respectiva solicitud (Artículo
184 C.P.), mediante la interposición de
la correspondiente acción pública.
Por contraste,
respecto de las cuestiones de constitucionalidad que se ventilan ante la Corte
Constitucional, el Constituyente extendió el derecho de participación política,
además, a la posibilidad de que, cualquier ciudadano distinto del accionante,
intervenga en calidad de coadyuvante o impugnante (artículo 242-1- Superior).
En efecto,
tratándose de la jurisdicción constitucional, el Constituyente extendió el
derecho ciudadano a la intervención en el proceso de constitucionalidad, inclusive
a los que se tramitan por la vía automática u oficiosa, pues, expresamente dispuso en el artículo 242-1
C.P., respecto de los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional,
que ...”cualquier ciudadano podrá... intervenir como impugnador o
defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por
otros, así como en aquéllos para los cuales no existe acción pública.”
Así las cosas, la Corporación estima que la norma
demandada, además, encuentra fundamento
en el artículo 237-5 Constitucional, a cuyo tenor, corresponde al Consejo de
Estado[2]
“conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas, de
conformidad con esta Constitución y la ley.”
Finalmente, debe la Corte puntualizar que la reiteración
que, el aparte acusado, hace de la regulación constitucional que fija el
alcance del derecho de participación ciudadana en el proceso de pérdida de
investidura, es razonablemente coherente con los deberes de observancia del
debido proceso, de celeridad y de
cumplimiento diligente de los términos procesales que, los artículos 29 y 228 C.P. imponen al
Consejo de Estado, como autoridad
encargada de administrar justicia, en el
proceso de pérdida de investidura.
No se olvide que se
trata de un proceso sumario, breve, que el Consejo de Estado[3]
debe fallar dentro de los 20 días siguientes al de formulación de la solicitud,
según reza el artículo 184 de la propia Carta Política.
Así, pues, para esta
Corte, la restricción de la participación de ciudadanos distintos del
accionante, en el proceso de pérdida de investidura, se origina también en la
extraordinaria celeridad que el Constituyente le imprimió, al fijar al Consejo
de Estado un término muy breve para su sustanciación y decisión -20 días
contados a partir de la fecha de solicitud- y, al señalarle el deber de
cumplirlo con diligencia, en aras de la
efectividad del derecho al debido proceso del congresista enjuiciado (artículo
29), so pena de que su desconocimiento, de lugar a la revisión de la sentencia,
a través del recurso extraordinario de que trata el artículo 17 de la Ley 144 de 1994.
En conclusión, la norma acusada desarrolla tanto el artículo 184 de la Constitución
Política, como el derecho al debido proceso; sin ella, resultarían inefectivos
varios principios de la administración de justicia, -como los de economía, celeridad y de cumplimiento diligente de los
términos. Por todo lo anterior, esta Corte la juzga conforme a los postulados y
preceptos constitucionales.
· Restricciones generales de derechos
constitucionales y principio de igualdad
Demostrado, como
quedó, que la disposición acusada no viola la participación política, entra la
Corte a analizar el segundo cargo del actor, según el cual, al expedir el
inciso impugnado el Legislador habría desconocido la igualdad, al no admitir la
intervención de terceros en el proceso de pérdida de investidura y, en cambio,
sí permitirla, por ejemplo, en los procesos electorales.
Es copiosa la
jurisprudencia[4]
en que esta Corporación ha debatido la cuestión constitucional que en punto a
la igualdad, con frecuencia, suscitan en
este estrado, demandas ciudadanas que han cuestionado, por supuesta violación
de ese principio, distintas regulaciones que distintas normas legales han hecho
de situaciones diversas, lo cual ha llevado a
la Corte Constitucional a examinar si, esa hipótesis, puede originar una violación a la igualdad.
Por su relación
con el caso en estudio, interesa recordar las consideraciones que esta Corte
consignó en Sentencia C-618 de 1997, de la que fue ponente el H. M. Alejandro
Martínez Caballero, con ocasión de demanda que involucraba análogas acusaciones
a las que en esta oportunidad se plantean, atinentes a una posible violación
del derecho a la igualdad a causa de la restricción general que, del derecho de
participación política hacía el legislador, en esa oportunidad, al regular las
inhabilidades para ser alcalde.
En efecto, tales
razonamientos, resultan enteramente aplicables al caso presente, en el que la
restricción se origina en la norma legal que no admite la intervención de
terceros, en el proceso de pérdida de investidura.
Al efecto, observó
la Corte Constitucional:
“... frente a la restricción de un derecho
constitucional, como por ejemplo la libertad de expresión o la participación
política, caben dos tipos de análisis. Así, si la restricción es general,
esto es, aplicable a todo el mundo, entonces puede haber una violación de
alguno de esos derechos específicos pero no existe un problema de igualdad, ya
que la limitación al derecho es general. Por el contrario, cuando la
restricción al derecho se circunscribe a
un grupo de personas, el problema primario es de igualdad, ya que se debe
mostrar que esa diferencia de trato tiene un sustento objetivo y razonable,
pues todas las personas gozan en principio de los mismos derechos
constitucionales (C.P. art. 13).
Un fenómeno más
complejo surge cuando se trata de examinar distintas normas legales que
establecen cada una de ellas diversas restricciones generales a un derecho
constitucional. Así, si cada una de esas restricciones generales es en sí misma
constitucional, por cuanto consagran una limitación razonable del derecho en
cuestión, el problema que surge -y que es precisamente el planteado por la
demanda- es si eventualmente es válido efectuar una comparación entre esas
diversas restricciones generales con el fin de analizar si existe o no una
violación a la igualdad (CP art. 13). La Corte considera que, salvo casos
excepcionales, en estos eventos no procede un examen de igualdad, o éste no
puede ser muy estricto, por las siguientes dos razones: de un lado, al tratarse
de restricciones generales, en principio no existe una afectación diferente a
diversos grupos de población, por lo cual difícilmente puede haber violación a
la igualdad, ya que ésta surge cuando personas situadas en la misma situación
son tratadas, sin justificación, de manera diversa. De otro lado, si se
permitiera un examen judicial estricto a la igualdad en estos casos, el juez
constitucional entraría a examinar los criterios de conveniencia del Legislador
en los más diversos campos, pues podría comparar, por ejemplo, las penas
establecidas para distintos tipos de delitos (y no para el mismo delito según
los tipos de sujetos, como lo hizo esta Corporación en las sentencias
referidas), con lo cual la Corte entraría a controlar el quántum de la
punibilidad de todos los delitos, limitando excesivamente la libertad de
quienes elaboran la política criminal.
Con todo, la
Corte precisa que lo anterior no significa que no pueda efectuarse nunca un
examen de igualdad entre dos normas que limitan en forma general un derecho.
Así, en ciertos casos, al comparar las restricciones, puede llegar a concluirse
que alguna de ellas es manifiestamente desproporcionada en relación con la
otra, por lo cual habría efectivamente un desconocimiento de la igualdad. Esto
sucedería, por ejemplo, si un tipo penal creado para proteger un bien jurídico
de poca importancia establece una pena muchísimo más alta que la prevista por
otro tipo penal que protege un bien jurídico esencial. En otras ocasiones,
también es posible que, bajo la forma de dos restricciones en apariencia generales,
la ley en realidad consagre un trato diferente para personas situadas en la
misma situación, con lo cual también habría violación a la igualdad.
...”
Por lo demás, debe
la Corte, además, puntualizar que el Legislador goza de amplia libertad para
definir el régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que
da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa,
comoquiera que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales
1º. y 2º. del artículo 150 de la
Carta, le ha conferido en esa materia,
un amplio margen de apreciación discrecional.
Como lo ha
señalado esta Corporación en numerosas decisiones[5],
en las materias en las que compete al Congreso de la República “expedir
códigos en todos los ramos de la legislación,” este goza de una importante “libertad de
configuración legislativa,” a la que son inherentes mayores prerrogativas de
valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que,
mediante el desarrollo de la función de “expedir las leyes,” pudiese
atender los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes
exigencias de la realidad nacional.
Esto no significa
obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera
caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo
ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones
legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya
lo ha señalado en numerosas sentencias[6].
Ahora bien, en la
medida en que la propia Constitución atribuye al órgano legislativo la
atribución de legislar en esta materia,
es entendido que el Congreso tiene amplia discrecionalidad para regular los
procesos y procedimientos judiciales, sin más limitaciones que las que surgen de
la propia Carta Política.
Así, pues,
corresponde a ese órgano político evaluar y definir las etapas, características, términos y
demás elementos integrantes de los
procedimientos mediante los cuales se
adelanten los procesos judiciales.
Con todo, es de
advertir que al Legislador no le es dable desconocer las características que el
Constituyente haya señalado, como ocurre en el caso sub-examine con los rasgos
constitucionales del proceso de pérdida de investidura, por lo cual no podría
desnaturalizar su carácter breve y sumario, con actuaciones que, como la que
pretende el demandante, podrían terminar produciendo un efecto perverso, como
de hecho acontecería, si como consecuencia de las intervenciones de terceros,
la duración del juicio de desinvestidura resultare siendo incalculable o indefinida.
Desde una
perspectiva complementaria, la Corte estima pertinente observar que, la
restricción establecida por la norma impugnada pretende alcanzar una finalidad
constitucionalmente importante, pues, busca evitar que a través de ciudadanos
incautos, los adversarios políticos del Congresista acusado, puedan emplear el
proceso de pérdida de investidura para fines y propósitos ajenos a su
naturaleza.
Así, pues, la
restricción de la intervención de terceros en el proceso de pérdida de
investidura cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra
la posibilidad de que este recurso procesal se aproveche para desfigurar el
carácter breve y sumario del proceso de pérdida de investidura, o para fines
distintos de la preservación ética de la condición de Congresista.
Ciertamente, es
razonable y, por ende, ajustado a la Carta evitar que el proceso de pérdida de
investidura pueda ser usado con intereses y finalidades ajenas al trasunto
ético que inspiró su consagración por el Constituyente de 1991.
Por ello, desde
esta perspectiva, la Corte halla el inciso cuestionado también ajustado a la
Carta, en cuanto propende por la preservación de la moralidad del proceso y la
pulcritud del debate procesal, todo lo cual redunda en la rectitud y probidad
que debe irradiar la administración de justicia en todos los campos.
En conclusión:
“La
importancia que tiene un congresista dentro de la organización del Estado
colombiano, su carácter de representante del pueblo, las delicadas funciones
que cumple y, las graves consecuencias que para su futura actividad
política tendría un eventual fallo en contra”,[7]
evidencian el indudable interés colectivo ínsito en el juicio de
desinvestidura.
Estas son razones
adicionales que, constitucionalmente justifican que el Legislador pueda tratar
diferencialmente la intervención de terceros en los procesos de pérdida de
investidura frente a otros procesos, por lo cual, esta Corporación concluye
que, por este aspecto, tampoco se configura la pretendida violación a la
igualdad.
Así habrá de decidirse.
D E C I S I Ó N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- DECLARASE EXEQUIBLE el
inciso final del artículo 146 C.C.A., como fue modificado por el artículo 48
(parcial), de la Ley 446 de 1998.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE
LEAL RUIZ
Secretario General (E)
Salvamento
de voto a la Sentencia C-135/99
PERDIDA
DE INVESTIDURA-Inadmisibilidad
de intervención de terceros (Salvamento de voto)
Me parece
inconstitucional que en un proceso de carácter eminentemente público, en el que
no hay partes privadas enfrentadas entre sí sino el interés superior de la
vigencia actual y efectiva del orden jurídico, se excluya de manera tan
absoluta la participación de los ciudadanos. Si en procesos de similar
naturaleza, como el de constitucionalidad a cargo de esta Corte, en especial
los relativos a la declaración de estados de excepción, cabe la intervención de
los ciudadanos para impugnar o defender la constitucionalidad de las
disposiciones objeto de examen, no se ve la razón para impedir que el ciudadano
presente, cuando menos, escritos referentes a la situación del congresista
sobre cuya posible pérdida de investidura se discute, bien que se trate de
defenderlo o de atacarlo. La disposición, por absoluta y por privatizar un proceso
de naturaleza pública, ha debido ser declarada inexequible.
Referencia:
Expediente D-2145
No comparto la decisión adoptada por la
Corte, aunque la respeto. Me parece inconstitucional que en un proceso de
carácter eminentemente público, en el que no hay partes privadas enfrentadas
entre sí sino el interés superior de la vigencia actual y efectiva del orden
jurídico, se excluya de manera tan absoluta la participación de los ciudadanos.
Si en procesos de similar naturaleza,
como el de constitucionalidad a cargo de esta Corte, en especial los relativos
a la declaración de estados de excepción, cabe la intervención de los
ciudadanos para impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones
objeto de examen, no se ve la razón para impedir que el ciudadano presente,
cuando menos, escritos referentes a la situación del congresista sobre cuya
posible pérdida de investidura se discute, bien que se trate de defenderlo o de
atacarlo.
Se dijo en Sala que ello obstruiría la
necesaria agilidad y celeridad del proceso, que tiene, en la propia
Constitución, un término máximo. Pero ello también ocurre en los asuntos de
constitucionalidad. Y en nada se perjudica el despacho expedito de los procesos
por el sólo hecho de que los ciudadanos participen. No se trata de maniobras
dilatorias, ni de empantanar el trámite del asunto objeto de las deliberaciones
del Consejo de Estado -cuyo tiempo máximo no podría ser modificado por la
presentación de escritos que suministraran a los consejeros mayores elementos
de juicio- sino de asegurar el ejercicio de un derecho constitucional
incontrovertible como la exposición de argumentos de los ciudadanos, no todos
los cuales pueden participar en la Audiencia Pública.
La disposición, por absoluta y por
privatizar un proceso de naturaleza pública, ha debido ser declarada
inexequible.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la Sentencia C-135/99
Referencia:
Expediente D-2145
Adhiero al
salvamento de voto presentado por el H. Magistrado José Gregorio Hernández
Galindo.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Ha sido abundante la jurisprudencia en que la Corte Constitucional ha examinado la institución de la pérdida de investidura, así como el procedimiento para su tramitación. Pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-319 de 1994; C-247 de 1995; C-037 de 1996 y C-280 de 1996.
[2] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Sentencia C-247 de 1995.
[3] Ciertamente, a este respecto, conviene
recordar las características con las que el H. Consejo de Estado, ha
distinguido el juicio de pérdida de investidura. Así, en sentencia del 1º. de Octubre de 1993,
con ponencia del H. Consejero Carlos Betancur, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo a este respecto, señaló:
"La
Constitución asignó al Consejo de Estado, en forma exclusiva, la competencia
para decretar, en un término no mayor de veinte días, la desinvestidura de un
congresista mediante un juicio de conocimiento breve y sumario. Juicio que es,
en principio, de cognición. (Negrillas fuera de texto)
"En otras
palabras, el juez administrativo decidirá el proceso de desinvestidura luego de
subsumir los supuestos de hecho alegados en la solicitud (debidamente
acreditados por los medios legales) en los de la norma que contempla el efecto
pretendido. Importan así los hechos expuestos en la solicitud, de los cuales
podrá inferir el juzgador la existencia de la causal o de las causales que
tengan entidad suficiente para decretar la pérdida de la investidura. Es
este juicio valorativo por excelencia tendiente a la creación de un título de
efectos ejecutorios y no un simple proceso ejecutivo de un título creado por
otra jurisdicción.".
...Este juicio de raigambre
constitucional, de rápido pronunciamiento, como que debe ser breve, sumario y
de solución en 20 días, se basa en las causales restrictivas y taxativas
señaladas en el artículo 183. (Negrillas fuera de texto).
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-194 y C-394 de 1995; C- 548 y C-563 de 1997 y C-623 de 1998.
En la Sentencia C-618 de 1997,
M.P. Alejandro Martínez Caballero,
señaló que “es indudable que en determinados casos
es posible decretar la inexequibilidad de una disposición por violar la
igualdad, cuando, al compararla con otra disposición de la misma jerarquía, se
constata que consagra injustificadamente un trato diferente para personas
situadas en una misma situación, o que han realizado un mismo comportamiento.
Por ejemplo, con tal criterio, esta Corte declaró la
inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 294 de 1996[4]
por violación a la igualdad, por cuanto esa disposición establecía una sanción
considerablemente menor para los delitos de acceso y acto carnal violentos,
cuando el acto se ejecutaba contra el cónyuge o la persona con quien se
cohabita o se haya cohabitado, o con quien se haya procreado un hijo. La Corte
llegó a tal conclusión comparando la pena prevista en esa norma con las
sanciones establecidas para esas mismas conductas en el Código Penal cuando el
sujeto pasivo es indeterminado. Igualmente, esta Corporación también decretó la
inconstitucionalidad de aquellos apartes del Código Penal Militar que señalaban
penas más benignas para el homicidio ejecutado por los miembros de la Fuerza
Pública que las previstas por el Código Penal para el homicidio realizado por
un sujeto jurídico no cualificado[4].
[5] Véase las Sentencias C-38 DE 1995; C-032 y C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470 de 1997;y, C-198 de 1998.
[6] Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
[7] Sentencia C-247 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.