Sentencia
C-122/11
PARTICIPACION DE PARTIDOS O
MOVIMIENTOS POLITICOS EN
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Fundamento/CONTROL CONSTITUCIONAL-No vinculatoriedad de las excepciones de
inconstitucionalidad/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Calificado por la doctrina como un sistema mixto/CONTROL CONSTITUCIONAL POR VIA DE EXCEPCION-Lo
puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa o un particular cuando
tenga que aplicar una norma jurídica en un caso concreto/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD QUE PROFIERE AUTORIDAD
JUDICIAL, ADMINISTRATIVA O EL PARTICULAR CUANDO TENGA QUE APLICAR UNA LEY-No elimina la posibilidad
que tiene
La excepción de inconstitucionalidad o el
control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la
actualidad en el artículo 4º de
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Conformación/ESTATUTO DE
PARTIDO Y MOVIMIENTO POLITICO
MINORITARIO-Definición
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Finalidades/MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Su labor debe estar
regida por los principios de objetividad e imparcialidad y neutralidad
PARTICIPACION DE PARTIDOS O
MOVIMIENTOS POLITICOS EN
Referencia: expediente D- 8207
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo
del artículo 40 de
Demandante: Adriana Parra Hernández
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Bogotá, D.
C. primero (1º) de marzo de dos mil once
(2011)
I. ANTECEDENTES
1. NORMAS
DEMANDADAS
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana ADRIANA
PARRA HERNÁNDEZ solicita a
“LEY 5 DE 1992
(junio 17)
Diario Oficial No.
40.483 de 18 de junio de 1992
Por la cual se expide el
Reglamento del Congreso; el Senado y
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO II.
DE LOS DIGNATARIOS DE
LAS CÁMARAS.
ARTÍCULO 40.
COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN.
Las Minorías tendrán participación en las Primeras
Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del
partido o movimiento mayoritario entre las minorías.
Ningún Congresista podrá ser reelegido en la
respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional.
Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus
Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20
de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo
cuatrienio constitucional.
PARÁGRAFO.
En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales
habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno
separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”. (Aparte subrayado objeto de la
demanda).
2.
2.1 La
demandante considera que el parágrafo del artículo 40 de
2.2 Para fortalecer su interpretación cita la excepción
de inconstitucionalidad proferida por
2.3 Igualmente dice que, “…el concepto de minoría se implementó como una garantía y protección a
la oposición. En cambio, el aparte demandado toma como minoría a los que no son
mayoría, cuando dicho concepto se refiere a aquellos partidos o movimientos que
se han declarado en oposición al gobierno”[4].
2.4 Por otra parte y en un segundo cargo, explica que el
aparte demandado viola la reserva de Ley Estatutaria consagrada en el inciso 3
del artículo 112 de
2.5 Igualmente indica que se viola el artículo 152 de
2.6 Por otra parte considera que el parágrafo demandado
viola el artículo 40 de
“vulnera la garantía del ciudadano de
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político como
desarrollo del postulado que informa que el Estado de derecho y que hace
relación al carácter de democrático, representativo y pluralista. Esto toda vez
que los ciudadanos miembros del cuerpo colegiado que hagan parte de los
partidos de la oposición, verán limitado su derecho a participar en las mesas
directivas de las (sic) corporación, a tomar parte en las decisiones que
corresponden a esas mesas, y a acceder al desempeño de ese cargo y funciones,
vulnerando las garantías de los numerales 1, 2 y 7 del artículo 40
constitucional”[8].
2.7 Afirma que según la práctica legislativa, “Es natural que los partidos de coalición
siempre tendrán una ventaja y elegirán para sus mesas directivas, a los
integrantes de partidos minoritarios que hagan parte de su coalición y no a los
integrantes de partidos de la oposición. En esa medida la norma demandada es
una limitante para el ejercicio del derecho fundamental”[9].
2.8 Igualmente explica que el parágrafo demandado viola
el artículo primero de
2.9 Finalmente dice sobre este punto que, “… es indiscutible que la participación de la
oposición es un componente de relevancia estructural para el ordenamiento
constitucional colombiano, pues como se plantea en el artículo 1º por el
parágrafo del artículo 40 demandado, la participación es uno de los principios
fundantes del Estado, así como uno de los fines esenciales hacia los cuales se
dirige su actividad”[13].
3. EXCEPCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE 28 DE AGOSTO DE 2009
3.1 Como se
indicó en el punto anterior, la demandante anexa como prueba[14],
“…
siempre que en una corporación exista
representación de partidos y movimientos con personería jurídica que se hayan
declarado en oposición al gobierno, en cumplimiento del mandato constitucional,
deberá forzosamente dársele participación en la mesa directiva al menos a uno
de ellos, sin importar que sea
3.2 Para llegar a esta conclusión se dice que el
parágrafo del artículo 40 de
3.3 Sobre este mismo punto explica el fallo que, “Como el mandato del constituyente es expreso
y claro en el sentido de que el legislador en una ley estatutaria regulará
integralmente la materia del artículo 112 de
3.4 Igualmente
dice que puesto que, “…el legislador
mediante una ley orgánica reguló esta materia que por mandato del constituyente
es reserva íntegramente de ley estatutaria, esta Sala de acuerdo con su
reiterada jurisprudencia, considera procedente aplicar la excepción de
inconstitucionalidad en el sentido de inaplicar el parágrafo el artículo 40 de
3.5 Por otra
parte se dice, que si se tienen en cuenta antecedentes de la norma
constitucional, que se constatan en los debates realizados en
3.6 Igualmente
señala que en la sesión de 18 de junio de 1991 se discutió si se debía eliminar
o no la parte de la norma que decía que las minorías que participen en las
mesas directivas deben ser aquellas que, “no
participan en el gobierno”. Para el constituyente Augusto Ramírez Ocampo
dicha parte de la norma quedó mal redactada, “y que le parece adecuado que se elimine la parte que no
participan en el Gobierno, este es el estatuto de la oposición, y
simplemente, pues se debe entender que
estos derechos que aquí se consagran es en relación con ese tema”[20].
Del mismo modo se cita en el fallo lo que expresó el constituyente Luis
Guillermo Nieto Roa que dijo que, “No, no
la explicación del porque (sic) en la comisión lo miramos, y es que éste es el estatuto de la oposición; se trata de regular los
derechos de los partidos que no están en el Gobierno, de tal manera que por eso
hace lógica dentro del capítulo, esto es para los que no están en el Gobierno”[21].
Igualmente se cita la interpelación del constituyente Álvaro Leyva quien dijo
lo siguiente:
“(…) lo que pasa es que aquí hay un disfraz (…) Un
disfraz que es bueno quitarlo, porque se puede dar, según lo que significa el
artículo, la particularidad de no estar en el gobierno, pero no ser oposición,
es decir, yo creo que si el estatuto es para quien esté en la oposición, simple
y llanamente hay que advertir que es para quienes estén en la oposición, porque
fíjese usted que cuando se señala que los partidos y movimientos políticos que
no participen en el Gobierno, sin decir que están en la oposición, ejercen la
función crítica, a mi me parece que es una manera tímida y soslayada de abordar
el tema, esto es para los partidos que estén en la oposición, entonces
lo que cabe es cambiar la redacción, los partidos y movimientos políticos que
se encuentren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función
crítica”[22].
3.7 Finalmente
se cita otra de las intervenciones que se dieron en
3.8 Señala que
también mediante Sentencia del 10 de marzo de 2005
3.9 Por último,
afirma que hay que tener en cuenta que con la expedición del Acto Legislativo
01 de 2003 se introdujo una modificación trascendental al texto original del
artículo 112 adoptado por
II. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
1.1 El
Ministerio considera que el problema jurídico en la demanda se centra en
establecer si el parágrafo del artículo 40 de la ley 5ª de 1992, al disponer
que el Presidente y el Vicepresidente de las mesas directivas de las Comisiones
Constitucionales Permanentes y Legales de las Cámaras sea elegido por mayoría y
no pertenezca al mismo partido o movimiento político, vulnera el derecho de
participación de las minorías políticas como garantía del derecho a la
oposición, la reserva de Ley Estatutaria, y el derecho de conformación,
ejercicio y control del poder político de los partidos de la oposición. Para
resolver este problema el Ministerio examina los diferentes temas planteados en
los cargos de la demanda como son la violación de la reserva de
1.2 Respecto al
tema de la reserva de
1.3 En cuanto a
la posible vulneración de los principios de participación democrática indica
que todos los partidos y movimientos políticos minoritarios, sean de oposición
o no, tienen participación en la elección de los miembros de las mesas
directivas y por esto considera que se garantiza el principio democrático y el
pluralismo político[34].
1.4 Por otra
parte indica que a las mesas directivas les corresponde la condición de órganos
de gobierno, orientación y dirección que persiguen según la jurisprudencia un
“…propósito fundamentalmente
institucional y corporativo, toda vez que el ejercicio de sus funciones no debe
estar orientada por actitudes o criterios partidistas sino por un proceder objetivo y neutral,
buscando cumplir y hacer cumplir el reglamento y otorgando iguales garantías a
todos los miembros de la célula legislativa que preside…”[35].
1.5 Concluye
diciendo que la norma demandada debe ser considerada como exequible ya que la
conformación de las mesas directivas de las Comisiones constitucionales
permanentes y legales no es materia de Ley Estatutaria, “pues dicho asunto referente a la organización interna de carácter
administrativo del Congreso, indudablemente ha de ser regulada en su
Reglamento, como efectivamente lo fue a través de
2. Universidad Nacional de Colombia
2.1 Considera
que
2.2 Sobre el
tema de la reserva de Ley Estatutaria explica que el artículo 36 de
2.3 Sobre este
punto explica que, “…la regulación de la
participación de los partidos y movimientos minoritarios en los cuerpos
colegiados ordenada por el constituyente, no se encuentra plenamente definida
dentro de nuestro ordenamiento jurídico, por lo que se deberá, para dirimir la
cuestión, efectuarse una interpretación originaria sobre el querer del
constituyente primario por
2.4 En cuanto al
cargo de que la norma demandada violaría el derecho de participación a la
oposición, dice que es necesario indagar el alcance del penúltimo inciso del
artículo 112 constitucional en el sentido de determinar si éste hace referencia
a los partidos y movimientos minoritarios o a los partidos de oposición como
sostiene la demandante[39].
Par dilucidar dicho sentido cita la excepción de inconstitucionalidad de 28 de
agosto de 2009 del Consejo de Estado que se anexó a la demanda y explica que
dicha entidad entendió con base en el análisis de las actas de
2.5 Explica que
aunque la excepción de inconstitucionalidad no tiene efectos erga omnes[41],
se constata a través del fallo que la norma demandada resulta poco clara, y el
desarrollo legislativo de ésta impreciso. Dice que de una interpretación
exegética del precepto se podría inferir que el constituyente quiso dar esta
potestad a los partidos con la menor participación en los cuerpos colegiados
democráticos; pero, bajo la perspectiva de una interpretación sistemática, tal
dádiva puede entenderse en cabeza de los partidos que sin ser parte del
gobierno, se declaran en oposición a él, esto, con base en el encabezado del
artículo 112 que consagra que, “Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer
libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar
alternativas políticas…”[42].
2.6 En conclusión
afirma que mientras no se resuelvan los interrogantes de la interpretación a
través de una Ley Estatutaria la norma demandada debe ser declarada exequible
ya que, “… el texto legal increpado como
violatorio de
3. Fundación Konrad Adenauer
3.1 La entidad
considera que la norma demandada debe ser declarada exequible. En primer lugar
indica que existen tres errores en la interpretación de la demandante, ya que
los conceptos de oposición y minoría no son equivalentes. En primer lugar (1),
se viola con la interpretación los derechos de los partidos intermedios, en
segundo (2) término que no tiene en
cuenta que en la interpretación de
3.2 En cuanto a
la equiparación de minoría con el concepto de oposición, dice que al realizar
una aproximación a la definición de “oposición”, se encuentra que el concepto
se refiere al grupo de personas que en un momento dado expresan programas o
políticas diferentes a las de quienes ostentan un determinado poder o cargo.
Explica que la oposición, “…tiene
dinámicas propias de la situación política momentánea de un país, puede ser
minoritaria o mayoritaria en términos cuantitativos y puede ser dinámica en el
corto plazo, es decir por efectos de los intereses políticos puede pasar de ser
contrario a las políticas de un gobierno o apoyarlas”[44].
En este orden de ideas la oposición, “… puede
tener o no participación en las corporaciones de elección popular”. Añade
que el artículo 32 de
3.3 Dice que la
jurisprudencia constitucional[45]
y administrativa[46],
y la misma Constitución en el artículo 265[47],
diferencian los conceptos de minoría y oposición fortaleciendo la tesis de que
dichas nociones no se pueden equiparar. Reitera que el concepto de oposición, “se refiere a los grupos políticos que hacen
el contrapeso al estamento gubernamental y que ejercen
permanentemente control y contradicción a las
iniciativas del Gobierno”[48],
mientras que el concepto de minoría se refiere a aquellos partidos y los
movimientos minoritarios, “que tienen un
número menor de miembros, pudiendo estar o no en la oposición”[49].
3.4 Explica que
debido a la mencionada diferenciación conceptual no debe interpretarse que existe
“unidad normativa inescindible” entre los incisos 1 y 2, y entre los incisos 2
y 3 del artículo 112 constitucional. En este sentido indica que, “…no puede declararse inexequible la norma
demandada arguyendo que su contenido debería estar regulado mediante una sola
ley o una ley estatutaria. Es decir,
3.5 En cuanto al
cargo de la violación del principio de participación política de los partidos,
dice que la interpretación de la demandante no debe aceptarse, ya que si de la
interpretación del artículo 112 constitucional se desprendiera que la oposición
debe tener un lugar en las mesas directivas, “…se estaría dando al traste con el principio de proporcionalidad en la participación política”[51].
3.6 Explica que
en un sistema democrático son las mayorías las que por esencia reciben la
facultad de decidir, debido a una consideración apenas lógica: son la expresión
de un mayor número de voluntades. Considera que si la interpretación del
artículo fuera que se otorgue un derecho per
se a la oposición no habría equilibrio en las relaciones de participación
al interior de los cuerpos colegiados, “sino
que estaría imponiendo una regla de desequilibrio a favor de una minoría, lo
que no puede ser la correcta interpretación”[52].
Concluye sobre este punto diciendo que, “Aceptar
la tesis de la demandante, sería tanto como incorporar al espíritu de
3.7 Igualmente
sostiene que la interpretación de la demandante daría lugar a la violación de
los derechos de los partidos intermedios[54]
y una vulneración de los principios constitucionales de pluralismo y
participación democrática, ya que,
“Si bien
es cierto que siempre existirá una coalición de Gobierno que suele ser la
mayoría en las Cámaras y en sus Comisiones, también lo es que tradicionalmente
la oposición ha estado representada por uno o dos miembros en cada Comisión, y
que hay partidos que tienen más miembros en las comisiones, sin ser la mayoría,
es decir, que, en la lógica de la demanda, requerirían hacer parte de la
oposición para asegurar su posibilidad de participar en las mesas directivas”[55].
3.8 Sobre este
mismo punto subraya que las mesas directivas de las Comisiones están
conformadas por dos miembros, y si se pensara que necesariamente uno de ellos
tiene que ser de la oposición, “…entonces
donde [sic] quedaría el derecho de los partidos intermedios a participar como
miembros de las mesas directivas”[56].
Añade que ello vulneraría el derecho de participar de los partidos intermedios,
y explica que si se tiene en cuenta la conformación del actual Congreso que
está compuesto con un número mínimo de parlamentarios en oposición, implicaría
ir en contra del mandato constitucional del artículo 147 de la C.P[57]
que dispone que ningún miembro de mesa directiva puede repetir en el cargo
durante el período constitucional de los 4 años[58].
3.9 Por otra
parte indica que del precepto no se debe interpretar que resulte imperativo que
los miembros de la oposición tengan siempre asegurado un lugar en las mesas
directivas. Dice que si ello fuera así, indefectiblemente ocurriría que el
presidente sea de la mayoría y el vicepresidente de la oposición. En este orden
de ideas se pregunta,
“¿Qué ocurre con el derecho de las minorías
que no son oposición? por ejemplo, en los casos especiales de las comunidades
indígenas y negras, así como las minorías políticas y de los colombianos
residentes en el exterior que gozan de una circunscripción nacional especial
para asegurar su representación en
3.10 En otro
punto de la intervención se dice que la interpretación del artículo 112 de
3.11 En cuanto a
la interpretación que debe hacerse del artículo con la implementación del Acto
Legislativo 01 de 2003, se dice que hay que tener en cuenta que mediante dicha
reforma se modificó el inciso primero del artículo 112 de
3.12 En cuanto a
la inexistencia de la vulneración de los derechos de las minorías dice que no
hay violación debido, “…a que la norma
establece un simple procedimiento que se aplica partiendo de la base de que los
candidatos a la elección no hacen parte del partido mayoritario”[64].
Siguiendo esta misma idea de argumentación considera que, “…por existir la regla de la elección en los
términos en los que válidamente los estableció el legislador, no se vulnera
ningún derecho de los partidos o movimientos políticos minoritarios”[65].
3.13 Por otra
parte indica que el espíritu del artículo 112 era establecer la garantía para
que los partidos y movimientos minoritarios pudieran debatir, “más su espíritu no fue asegurar per se un
escaño dentro de la mesa directiva para un miembro de la oposición”[66].
También explica que la fórmula contenida en el artículo 112 establece una
condición para la participación de los partidos y movimientos minoritarios, en
donde se establece “según su
participación en ellas”[67].
3.14 Igualmente recuerda que
3.15 Por otra
parte considera que el artículo 112 deja varios interrogantes y por ende obliga
al legislador a hacer uso de sus facultades de configuración legislativa para
clarificar el sentido de la norma[69].
Estos interrogantes que necesitan clarificación por parte del legislador se
refieren a qué se entiende por partido minoritario, cuál es el sistema o el
procedimiento de solución de conflictos entre los diferentes partidos
minoritarios, establecer si el privilegio de la participación establecido en el
inciso segundo es para los partidos minoritarios o los que se declaren en
oposición, clarificar si el derecho a participar en las mesas directivas es
permanente o parcial, explicar si el derecho a participar es de todo el período
constitucional, es decir cuatro años, o solo una de sus legislaturas, es decir
un año, y clarificar si dicho precepto se aplica únicamente a las plenarias del
Senado y Cámara, o se extiende a todas sus comisiones, sean estas
constitucionales, legales o accidentales[70].
3.16 En cuanto a
la violación de la reserva de Ley Estatutaria dice que no existe vulneración,
ya que la reglamentación mediante Ley Orgánica tiene como finalidad organizar
el funcionamiento de las Cámaras, “…y al
reglar la forma como se eligen los presidentes y vicepresidentes de las
Comisiones no está regulando la oposición, ni derechos de ésta, lo que está
haciendo es organizando al cuerpo colegiado del legislativo que es sólo uno”[71].
Explica en este mismo sentido que la oposición para efectos sustanciales debe
estar reglada por una ley de naturaleza estatutaria, pero para efectos
administrativos, en nada se vulneran sus derechos si conforme a las reglas
formales de
3.17 Indica que el hecho de que
3.18 Igualmente
explica que hay que verificar la “esencia y naturaleza” de lo que se entiende
por oposición, para ver si dicha materia se regula o no por Ley Estatutaria.
Por esto considera que en lo que se refiere a las formas para actuar de las
minorías en las mesas, la materia no sería Estatutaria sino Orgánica, ya que
jurisprudencialmente se ha reconocido que las mesas directivas deben ser neutrales e imparciales. Finaliza
su exposición sobre este punto diciendo que, “Con la norma demandada no se viola la reserva de ley estatutaria,
porque se trata de una regla de elección, que no pugna con los derechos de la
oposición y que no se traduce en la imposibilidad de las minorías de participar
en las mesas directivas”[74].
3.19 Por otra
parte explica que la interpretación de la parte demandada degeneraría en un
caos, ya que para un partido o movimiento minoritario le bastaría con
declararse en oposición para asegurar un lugar en las mesas directivas. Indica
que esta interpretación sería un obstáculo para el impulso y la concreción de
las coaliciones políticas y violaría los derechos de participación en las mesas
de los partidos que mantienen una posición neutral, es decir, que pueden
oponerse o impulsar los proyectos legislativos cualquiera sea su iniciativa.
3.20 También
explica que si se tiene en cuenta la composición del actual Congreso se
violaría el artículo 147 de
3.21 Como
conclusión general indica que la norma es constitucional ya que su finalidad se
corresponde con la facultad constitucional del Congreso de
4. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad (DeJusticia).
4.1 El Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) acoge el argumento
central de la demandante respecto a que el parágrafo del artículo 40 de
4.2 Explica que
la intervención se concentrará en tres puntos: en primer lugar, las razones por
las cuales la norma viola la reserva de Ley Estatutaria, en segundo término
analizará la importancia del poder de las mesas directivas de los cuerpos
colegiados al ordenar y disciplinar las sesiones, deliberaciones y votaciones,
y por último, se darán algunas ideas sobre el sentido y alcance de la expresión
“partidos y movimientos minoritarios”,
contenida en el artículo 112.
4.3 Explica que
si se declarase como inconstitucional la norma demandada por vulneración de la
reserva de Ley Estatutaria, conduciría esta declaratoria a la aplicación
directa de
4.4 Sobre el
tema de la violación de la reserva de Ley Estatutaria, estima que, “El artículo 112 constitucional plantea
claramente que una ley estatutaria regularía los derechos de la oposición,
entre ellos, la participación de los partidos y movimientos minoritarios en las
mesas directivas de los cuerpos colegiados”[80].
Explica que en este caso no se trata de una ley preconstitucional que fue
expedida sin el procedimiento establecido en ella, ya que la ley 5ª de 1992 es
posterior a
4.5 De otra
parte considera que
4.6 Por otra
parte considera que a pesar de que
4.7 En el punto
segundo de la intervención, se explica la importancia de las mesas directivas
de las Comisiones en el parlamento. En este sentido dice que el respeto por los
procedimientos para el debate y la decisión en el Congreso no es un asunto
menor ya que, “Las mesas directivas
pueden influir de varias maneras en la formación de la voluntad democrática. La
forma más evidente consiste en incluir/excluir de los debates ciertos
proyectos. Pero hay otra forma, ésta menos evidente, y tiene que ver con la
posibilidad de influir en la conformación de las votaciones necesarias para
aprobar un proyecto”[85].
Del mismo modo explica que
4.8 En un tercer
punto de la intervención se explica el sentido y alcance de la expresión “partidos
y movimientos minoritarios”. Considera que de una lectura literal del artículo
112 en este inciso se desprenden dos posibles interpretaciones. La primera
interpretación puede dar lugar a entender que los partidos y movimientos con
personería jurídica a los cuales se les reconoce el derecho a participar en las
mesas directivas de los cuerpos colegiados serían aquellos que tienen menos
representantes, ésta interpretación se desprende de una de las acepciones del
término “minoritario”, que según el Diccionario de
4.9 Sin embargo,
explica que existe una segunda acepción del término “minoritario”, incluida en
el mismo Diccionario que se define como “Perteneciente o relativo a la
minoría”, y que a su vez “minoría” se define como el “conjunto de votos contrarios a la opinión del mayor número de votantes”[87].
Explica que en virtud de esta segunda definición, “…no bastaría con que un partido estuviera en desventaja numérica para
ser titular del derecho de participación en las mesas directivas; sería preciso
además que se tratara de una minoría en el sentido político del término, es
decir, de una minoría opuesta al bloque parlamentario mayoritario..”[88].
Explica que bajo esta segunda perspectiva, “….aquellos partidos y movimientos que sean minoritarios desde el
punto de vista numérico, pero que estén alienados con el ala mayoritaria del
Congreso no tendrían el derecho a participar como minorías en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados en tanto no estarían en la posición
contraria al de mayor número de votantes”[89].
4.10 Considera
que el sentido de minoría del artículo 112, es el de minoría política de la segunda interpretación, es decir, la minoría
opuesta al bloque mayoritario. Dice que esta interpretación se refuerza si se
realiza una interpretación sistemática e histórica. En relación con el criterio
sistemático, destaca que la regulación de la participación de las
organizaciones minoritarias en las mesas directivas se encuentra incluida
dentro del Capítulo III del Título IV de
4.11 También
estima que si se tiene en cuenta un criterio teleológico de interpretación la
norma demandada resulta inconstitucional porque el artículo 112 obedece a una
finalidad constitucional que consiste en asegurar la vigencia del pluralismo
político en la conformación de las mesas directivas. Siguiendo este presupuesto
recuerda que en varias ocasiones
4.12 Del mismo
modo cita varias sentencias de
4.13 Por otra
parte dice que el criterio numérico de minoría es insuficiente, ya que en
determinadas ocasiones en el juego parlamentario, puede suceder que partidos o
movimientos que tienen una representación minoritaria en el Congreso terminen
haciendo parte del bloque parlamentario mayoritario. En este sentido explica
que el criterio numérico para determinar el concepto de minoría es insuficiente
y no garantizaría el concepto de pluralismo en las mesas directivas, “…pues bajo este podría suceder que las mesas
terminen constituidas únicamente por partidos pertenecientes al bloque
parlamentario mayoritario”[96].
Concluye diciendo sobre este punto que pese a que con el concepto numérico se
garantizaría la participación de un partido minoritario, “…las ideas e intereses de la minoría discrepante no estarían
efectivamente representados y, en este sentido, la mesa no tendría una conformación
plural”[97].
4.14 Termina la
intervención definiendo el concepto de oposición, como una fuerza política
discrepante frente a quienes ejercen efectivamente el poder. Dentro de esta
categoría se puede distinguir la oposición frente al gobierno y la oposición
frente a las mayorías en el Congreso. Dice que en el caso de los sistemas
presidenciales, la correspondencia entre ambos tipos de oposición es
contingente, y por tanto, no siempre la oposición al gobierno coincide con la
oposición a las mayorías parlamentarias[98],
y que por esta razón es fundamental que a la oposición frente a las mayorías
parlamentarias – bien sea que ésta coincida o no con la oposición frente al
gobierno – se le garantice el derecho a participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados.
4.15 Por estas
razones la entidad interviniente recomienda que el parágrafo del artículo 40 de
5. Pontificia Universidad Javeriana
5.1
5.2 Explica que
la norma demandada garantiza que haya pluralidad en las mesas directivas, pero
que esto no implica que haya paridad en las mismas. Dice que la propia
Constitución en el artículo 112 indica que la representación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados debe ser “según su
representación en ellos”.
5.3 En este
sentido explica que, “…exigir que uno de
los miembros de las mesas directivas de las Comisiones del Congreso pertenezca
a un grupo minoritario de oposición, constituiría una infracción a la precitada
norma constitucional, ya que la esencia de la democracia es dar igual
representación a movimientos que tienen claramente menor respaldo popular en
que por excelencia constituye el cuerpo de representación política dentro del
Estado”[104].
Concluye sobre este punto que la norma demandada ya garantiza que exista cierta
pluralidad en la conformación de las mesas, en cuanto prohíbe expresamente que
su presidente y vicepresidente pertenezcan al mismo partido o movimiento
político.
5.4 Indica que
no resulta adecuado garantizar a la oposición tener asiento en las mesas
directivas, ya que la calificación de un partido o movimiento político como de
oposición depende de una declaración que hace la misma colectividad[105].
En este orden de ideas subraya que dada la alta volatibilidad de los partidos y
movimientos políticos en Colombia, cuya posición frente al Gobierno Nacional
cambia con frecuencia, no parece apropiado que la conformación de las mesas de
las comisiones del Congreso de
5.5 De otra
parte dice que no está de acuerdo con la posición de la demandante de que la
conformación de las mesas directivas del Congreso deba regularse a través de
una Ley Estatutaria. Sobre este punto indica que la norma demandada concierne
particularmente a la organización interna de las comisiones del Congreso de
5.6 Dice que si
se acoge el argumento de la actora, se estará indicando que toda norma que se
refiere a la organización y conformación interna de los órganos de
representación política, por afectar las posibilidades de actuación de los
partidos y movimientos políticos de oposición, es materia de Ley Estatutaria.
Explica que esta interpretación llevaría al absurdo que, “el objeto de regulación de las leyes orgánicas – que rigen el proceso
legislativo, que es político por excelencia – se vería notoriamente reducido”[107].
5.7 Por último
indica que la declaratoria de inexequibilidad de la norma debe evaluarse a la
luz de los efectos que dicha providencia generaría en la organización interna
en el Congreso. En este sentido indica que si
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
1. En su concepto Nº 5022 de 21 de septiembre
de 2010, el Jefe del Ministerio Público le solicitó a
2. Después de realizar un resumen de la
demanda[109]
explica que el problema jurídico a resolver consiste en establecer si el
parágrafo del artículo 40 de
3. Advierte que la excepción de
inconstitucionalidad que realiza el Consejo de Estado no se configura en un
precedente vinculante para
4. De otra parte observa que la demandante
hace una equiparación injustificada entre partidos minoritarios y partidos de
oposición e impone una condición inexistente a los movimientos y partidos
minoritarios con personería jurídica, que es la de pertenecer a la oposición.
Dice que esta condición añadida parte de la base de que los movimientos y
partidos minoritarios representados en el Congreso sólo tienen dos opciones: o
forman parte de la coalición del gobierno, o están en la oposición. Explica que
esta es una simplificación inadmisible, “pues
es posible que un partido minoritario no haga parte de una coalición del
gobierno y tampoco esté en la oposición, sino que al momento de votar algunas
materias participe en la primera, en otras en la segunda y en las demás ni de
una ni de la otra”[110].
5. Indica que no se
pueden confundir los términos de oposición y minoría ya que la oposición no
siempre corresponde a un partido o movimiento minoritario, puesto que puede
darse el caso hipotético de que un partido tenga más curules en una Cámara que
los demás partidos, pero menos que las curules de varios de ellos reunidos, “En ese caso, si no se une a la coalición
mayoritaria, podría convertirse en un partido de oposición, sin que por ello
sea un partido minoritario”[111].
Por otra parte explica que las coaliciones, sean del gobierno o sean de la
oposición, “no son pétreas ni definitivas
en ninguna democracia, pues ellas pueden variar en el tiempo según las
circunstancias coyunturales de la política”[112].
6. Del mismo modo dice
que los partidos y movimientos políticos que se declaren en oposición tienen
derechos y garantías protegidos por
7. En todo caso indica
que la disposición demandada no vulnera los derechos de la oposición, en cuanto
los partidos o movimientos políticos que la conforman, sean mayoritarios o
minoritarios, aún en presencia de la norma acusada, pueden participar con todas
las garantías constitucionales y legales en la elección de las mesas directivas
de las Comisiones Constitucionales legales, según su representación en la
respectiva Corporación. Reitera que, “…el derecho a participar en las mesas
directivas es un derecho de los partidos minoritarios, con independencia de si
estos pertenecen a la coalición de gobierno, a la coalición de la oposición o a
ninguna de las anteriores”[114].
8. En cuanto al cargo de
que la norma demandada es inconstitucional porque vulnera la reserva de Ley
Estatutaria, indica que es menester tener presente que el Reglamento del
Congreso, que es una Ley Orgánica, fue aprobado mediante
9. Recuerda que
10. Igualmente explica
que el parágrafo del artículo 40 de
11. Por último indica
que si se declarase inexequible la norma demandada, no se daría lugar a que los
partidos de oposición logren una mejor situación jurídica respecto de la que
hoy tienen como lo pretende la actora pues, “…, el hecho de que un partido o movimiento minoritario haga parte, de
momento, de la coalición de gobierno, de la oposición, o de ninguna de las dos,
no lo despoja de su carácter de minoritario, ni lo priva de su derecho de
aspirar a participar en las mesas directivas, tal y como lo dispone el artículo
112 Superior…”[118].
IV. CONSIDERACIONES DE
En virtud
de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de
1. Problema jurídico y esquema de resolución
1.1 El problema jurídico a
resolver consiste en establecer si el parágrafo del artículo 40 de
1.2 Para resolver dicho problema
2. No vinculatoriedad de las excepciones de inconstitucionalidad en
el control de constitucionalidad
2.1 La
excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de
excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de
2.2 De otra
parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede
realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que
tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto[122].
Este tipo de control se realiza a
solicitud de parte en un proceso judicial o ex
officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar
una norma jurídica que encuentre
contraria a
2.3 Por
este hecho una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial,
administrativa o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede
ser demandada ante
2.4
Teniendo en cuenta lo anterior, considera
2.5 Como se
analizó en el punto 3 de los antecedentes de esta providencia, la demandante
anexa como prueba la excepción de constitucionalidad que profirió
2.6
2.7 Teniendo en cuenta lo anterior la interpretación que
de
2.8. Finalmente se debe subrayar que la interpretación de
3. La
interpretación del inciso segundo del artículo 112 de
Como se analizó en los antecedentes de esta providencia,
la demandante y el interviniente DeJusticia indican que teniendo en cuenta una
interpretación histórica, literal y sistemática, los partidos y movimientos
minoritarios que deben participar en las mesas directivas de las comisiones
constitucionales y legales del Congreso, deben ser solo los partidos de
oposición y no aquellos partidos minoritarios que hagan coalición con el
gobierno. En cuanto a la interpretación sistemática explica la demandante, que
teniendo en cuenta la titulación del artículo 112 y la parte final del mismo[130],
se estaría vulnerando no solo la reserva de Ley Estatutaria sino también el
artículo 40 de
En cuanto a la interpretación histórica se sostiene en la
demanda que con base en la excepción de inconstitucionalidad anexada como
prueba[131],
se puede inferir que en las discusiones de
Teniendo en cuenta lo anterior, considera
3.1 Interpretación histórica del artículo
3.1.1 La interpretación histórica a nivel constitucional
se refiere al análisis del
proceso de creación de la norma constitucional para conocer la opinión general
de quienes la crearon y reconstruir de esta manera la intención del
constituyente. De lo que se trata es de realizar una aproximación al sentido y
finalidad que los constituyentes quisieron dar al precepto e inferir de esta
manera la voluntad original[134]
de los creadores de la norma[135].
3.1.2 Este
tipo de interpretación ha tenido sus críticas, especialmente porque en palabras
de Canosa Usera, puede “subjetivizar sin
remedio la interpretación y destruir
cualquier aplicación sería de los otros métodos de interpretación como el
sistemático[136]”.
Del mismo modo se dice que dicho método hermenéutico es poco claro, ya que el
análisis de las actas y de los debates depende de la interpretación subjetiva,
y “su unidad es más simbólica que real en
tanto en cuanto su fragmentación en las voluntades particulares de las
diferentes fuerzas políticas presentes en la elaboración de
3.1.3 A
pesar de lo anterior
3.1.4 En un
primer lugar procederá
3.1.5 En
cuanto a los debates que se dieron en
3.1.6 De
otra parte, en la sesión de 15 de mayo el constituyente Otty Patiño explicó el
rol que debe cumplir la oposición, en donde indica que deben existir unas
garantías para aquellos partidos que no participan en el gobierno. Explica que
la constitucionalización de las garantías de la oposición sería algo novedoso
en el constitucionalismo colombiano[141]
y dice que encuentra acertada la propuesta de establecer unas garantías para
quienes no participan en el gobierno y quieren hacer una labor crítica a éste[142]
.
3.1.7 En
esta misma sesión se leyó el proyecto inicial de lo que vendría a ser el
artículo 112 de
“
3.1.8 En
cuanto al tema específico de la participación de las minorías en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados se dijo en esta misma sesión que el
concepto de “minoría electoral” iba en contra
de lo que se había aprobado anteriormente sobre partidos políticos. En
este sentido el mismo constituyente Patiño dijo que, “las minorías electorales no están dentro de lo que acabamos de aprobar
de los partidos, movimientos y agrupaciones minoritarios tienen derecho a la
representación. – Aquí dice las minorías electorales en un inciso, tendrán
derecho a participar en las mesas directivas”[144].
3.1.9 Por
otra parte, en la misma sesión se debatieron aspectos relacionados con los
derechos de la oposición que se establecieron en el inciso primero del
artículo, como por ejemplo el derecho a
acceder a la información y documentación, el uso de los medios de comunicación
social del Estado, la réplica en los mismos medios de comunicación, y la
participación en la política exterior y en los asuntos electorales[145].
Igualmente se debatió la posibilidad de que el Procurador, el Contralor General
de
3.1.10
Posteriormente en
“Partidos políticos de los partidos políticos y especialmente del
estatuto de la oposición en nuestro articulado y en el él hay una serie de
normas que yo creo van a ser enormemente civilizadoras de nuestras costumbres
políticas; nosotros creemos que el derecho a la oposición es uno de los
factores más interesantes y necesarios de la democracia; por lo tanto
garantizar su ejercicio y el de la función crítica en
3.1.11
Luego en esta misma sesión se indicó que también se debía discutir lo referente
a la participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las
mesas directivas de los cuerpos colegiados, posibilidad que sería una garantía
para las minorías. Sobre este punto se dijo específicamente que,
“además una consagración que lamentablemente se olvida a ratos y aquí
mismo fue olvidada en sus comienzos, que es que los partidos y movimientos
minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, de acuerdo con su representación en ellos; me parece que la
garantía de las minorías es otra norma muy importante de ser aprobada…”. [148]
3.1.12 Sobre este mismo inciso constata
3.1.13 Posteriormente en la sesión de 18 de
junio se discutió la posibilidad de introducir un tercer inciso del artículo
112 de
3.1.14 Luego, en la misma sesión, el debate
se concentró en determinar la conveniencia del encabezado del artículo 112 que
establecía que, “los partidos y
movimientos que no participan en el Gobierno podrán ejercer libremente la
función crítica”. Sobre esta redacción varios constituyentes expresaron su
inconformidad argumentando que en muchos casos dentro de cada partido pueden
existir “cofradías” o tendencias, que pueden ser críticas con el mismo Gobierno del
partido a que hacen parte[152].
3.1.15 Es en esta parte de la discusión y
sobre este punto específicamente, en donde se presenta el debate que fue
referenciado en la excepción de inconstitucionalidad citada por la demandante.
Aquí se hace manifiesto que el artículo quedó mal redactado al establecer que
los derechos de la oposición corresponden a los “Los partidos y movimientos que no participan en el Gobierno”,
porque como afirmó el Constituyente Augusto Ramírez Ocampo, los derechos que se
consagran en dicha norma se refieren a los derechos de la oposición, es decir “a los que no participen en el gobierno” y por
ende la norma sería redundante[153].
3.1.16 Por otra parte y con relación al
inciso segundo de artículo, se aprobó en esta sesión en forma definitiva la
redacción de que, “Los partidos y movimientos minoritarios
tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados,
según su representación en ellos”[154].
Igualmente quedó en forma definitiva el inciso tercero del artículo que
establece que, “Una ley estatutaria,
regulará íntegramente la materia”.
3.1.17 En
cuanto a las reflexiones que se realizaron por parte de los constituyentes y
partícipes en textos publicados con posterioridad a la aprobación de
3.1.18 En el primer texto explica Palacio Rudas que “El
artículo 112 de
“…cabría deducir que sólo los partidos y los movimientos ausentes de las
nóminas administrativas podían ejercer la función crítica, cuando lo cierto es
que dentro de los denominados partidos de gobierno son frecuentes las
divisiones y disidencias. Yo mismo, dije, en mi condición de ´Cofrade´ estoy
obligado a la función crítica y así he actuado a lo largo de mi carrera
pública. Tanto los redactores como los ponentes del artículo se comprometieron
a dejar claras constancias en las actas sobre el espíritu e intención del
precepto que yo cuestionaba. Infortunadamente, por causa del atropello del
reloj, abundaron las contradicciones y la falta de claridad de varios de los
artículos finalmente aprobados” [157].
3.1.19 Dice
igualmente que las garantías que se otorgan a la oposición para que “ejerza sin trabas ni limitaciones sus tareas”[158]
fueron: a) El acceso a la información y a los documentos oficiales; b) El
acceso a los medios de comunicación social del Estado, condicionado a la
representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores, y c) El derecho de ejercer la réplica frente a tergiversaciones de
naturaleza grave y evidente o ante ataques públicos proferidos por altos funcionarios
oficiales. Explica que la norma otorgó a los partidos y los movimientos
minoritarios la posibilidad de participar de las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, en proporción al número de curules que ocupen y que se
estableció que una Ley Estatutaria regulará íntegramente la materia[159].
3.1.20 Por
su parte en el libro de Cepeda se expone la propuesta inicial del gobierno
sobre el Estatuto de
CAPÍTULO 3. Del estatuto de la oposición
090. “ARTÍCULO. Los partidos y movimientos
políticos que no participen en el gobierno podrán ejercer libremente la función
crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas.
Para estos efectos se les garantizan los derechos
de acceso a la información y documentación oficiales, salvo las restricciones
que establezca la ley; el uso de los medios de comunicación social del Estado,
de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones parlamentarias
inmediatamente anteriores; el derecho de réplica cuando haya tergiversación
evidente o ataque público a través del medio masivo de comunicación en que se
produjo y en los medios de comunicación de regulación estatal por la misma
causa anterior y para preservar la equidad en la información; la igualdad de oportunidades para el
acceso a cargos públicos, el derecho a participar en los organismos
electorales, y en la formulación de
la política exterior del país (…)”.
Explica Cepeda
que las partes subrayadas no quedaron en la aprobación definitiva del artículo.
3.1.21 Resumiendo encuentra
i.
Que en los
debates de la constituyente siempre se diferenció entre el proceso de
aprobación del primer inciso en donde se establecía una enumeración exhaustiva
de los derechos de los partidos y movimientos políticos que no participaran en
el gobierno, y el inciso segundo que estableció la posibilidad a los partidos y
movimientos minoritarios de participar en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados, según su representación en ellos.
ii.
Que en las sesiones de 10 y 15 de mayo los constituyentes
debatieron en una primera
instancia el tema de los derechos de la oposición y establecieron en el inciso
primero los derechos de acceso a la información y a la documentación oficial,
el uso de los medios de comunicación social del Estado, el derecho de réplica
en los medios de comunicación del Estado frente a las tergiversaciones graves y
ataques públicos proferidos por altos funcionarios y la participación en los organismos electorales.
iii.
Que en la sesión de
mayo 15 se varió la redacción inicial del inciso segundo estableciendo “los partidos y movimientos minoritarios”
en lugar de “las minorías electorales”.
iv.
Que en la misma sesión de 15 de mayo se incluyó el tercer
inciso que se refiere a que “Una ley
estatutaria regulará íntegramente la materia”.
v.
Que en los debates del 13 y 18 de junio reseñado en la
excepción de inconstitucionalidad, se discutió principalmente si era
conveniente o no dejar la primera parte del artículo 112, referente a que los derechos de la oposición se otorguen
a “Los partidos y movimientos políticos
que no participen en el Gobierno”. En esta discusión no se hizo referencia
al inciso segundo del precepto aprobado, sobre la participación de los partidos
y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados.
vi.
Que finalmente no fue aprobado el derecho de los partidos
y movimientos que no participen en el gobierno de “igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos”, ni
la posibilidad de que éstos participaran en la formulación de la política
exterior del país. Tampoco se aprobó la propuesta que se formuló en los debates
del 15 de mayo de que el Procurador, el Contralor General de
3.1.22 En
conclusión, encuentra
3.1.23 Por
último, en la interpretación histórica del artículo 112 se debe tener en cuenta
que éste fue reformado en algunas de sus partes por el artículo 5º del Acto
Legislativo 1 de 2003 (Reforma Política)[160]. En el
siguiente cuadro
|
Artículo 112 aprobado
en 1991 |
Artículo 112 reformado
por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2003 |
|
“ARTÍCULO 112. Los partidos y movimientos
políticos que no participen en el gobierno podrán ejercer libremente la
función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas
políticas. Para estos efectos, salvo las restricciones
legales, se les garantizan los derechos de acceso a la información y a la
documentación oficiales; de uso de los medios de comunicación social del
Estado, de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones
parlamentarias inmediatamente anteriores; el derecho de réplica cuando haya
tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por altos
funcionarios oficiales, y de participación en los organismos electorales. Los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho
a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos. Una ley estatutaria regulará íntegramente la
materia”. |
Artículo 112 Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que
se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la
función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas
políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos:
el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales; el uso
de los medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético
de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso
inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación. Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica
tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados, según su representación en ellos. Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”. |
Los cambios
fueron los siguientes:
i.
Se
reforma el encabezado del artículo que establecía que “Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno…”,
por “Los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica que se declaren en oposición al gobierno…”.
ii.
Se
elimina lo referente a que el derecho de réplica se de solo cuando “se presentan tergiversaciones graves y
evidentes o ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales”.
iii.
Se
elimina lo referente al derecho de los partidos de oposición a que participen
en los organismos electorales.
iv.
Se
extiende la posibilidad de uso de los medios de comunicación social del Estado
a aquellos en donde se haga uso del espectro electromagnético.
v.
En
cuanto al inciso segundo se dice que solo se dará la prerrogativa de participar
en las mesas directivas de los organismos colegiados a “los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica”.
vi.
Se
cambia en el tercer inciso la expresión “Una
ley estatutaria regulará íntegramente la materia” por “una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”.
3.1.24 Como
se puede apreciar, el artículo 112 varía en su primer inciso en lo referente a
que las garantías se otorgan a los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al gobierno; en el segundo
inciso a que el derecho a participar en las directivas de las mesas directivas
de los cuerpos colegiados solo se le otorgará a los partidos y movimientos
minoritarios “con personería jurídica”, y en el tercer inciso a que se cambia
en
3.2 Interpretación literal o lingüística del
artículo
3.2.1 En este numeral estudiará
3.2.2 En la interpretación literal se tiene que
diferenciar la definición del término en lenguaje
ordinario, de la definición que se da desde el lenguaje especializado[161].
En la intervención de DeJusticia se hizo referencia a esta distinción[162]
explicando que desde el punto de vista del lenguaje político el concepto de
partido político minoritario se refiere a partido político de oposición[163].
En los siguientes numerales analizará
3.2.3 En un primer lugar encuentra
3.2.4 Subraya en este sentido
3.2.5 Teniendo en cuenta este aspecto, en el caso de los
gobiernos de tipo parlamentario organizados en la forma de mayoría – oposición,
el término “partido minoritario” puede llegar a ser entendido como partido de
oposición[168],
pero en el caso de los regímenes parlamentarios que no se organizan de esta
forma el término “partido minoritario”, no puede dar lugar solamente a que se
entienda como partido de oposición, sino a todos aquellos partidos que no han
obtenido la mayoría de curules en el parlamento. En este último caso los
partidos minoritarios pueden adquirir distintas formas ya que tienen la
posibilidad de realizar coaliciones de gobierno con el partido mayoritario[169],
constituirse en partidos de oposición o establecerse como partidos minoritarios
neutrales que no han decidido si apoyan o no al partido de gobierno.
3.2.6 Por otra parte, se debe tener en cuenta que en
algunos regímenes parlamentarios se han establecido gobiernos con el apoyo de
todos los partidos en el parlamento, con los llamados gobiernos de “Unidad Nacional”
o de “Gran Coalición”, que se dan especialmente en los tiempos de crisis o de
emergencia o cuando ninguna de los partidos ha obtenido las curules suficientes
para gobernar.[170]
3.2.7 Con relación a los regímenes presidenciales como
Colombia, el término partido político minoritario puede hacer referencia a los
partidos que no se corresponden con el partido político del presidente –
gobierno - o con los partidos políticos que han obtenido menores escaños en el
Congreso. En este tipo de regímenes se puede dar el caso en que un partido
político tenga la mayoría de curules en el Congreso, pero que no se corresponda
con el partido político del Presidente[171],
o que por el contrario exista correspondencia entre el partido de gobierno y el
partido mayoritario en el Congreso.
3.2.8 Igualmente en los regímenes políticos
presidenciales se pueden presentar partidos y movimientos políticos
minoritarios de distinta índole, no solo atendiendo al criterio numérico del
concepto sino también desde la concepción política. Así por ejemplo, se pueden
dar partidos políticos minoritarios de oposición (1), partidos políticos
minoritarios que se declaren neutrales al gobierno (2) o aquellos partidos
minoritarios numéricamente que realicen coaliciones con el partido político
mayoritario (3). En este último caso no pierde el partido de coalición su
categoría de minoritario, especialmente por dos razones: en primer lugar porque
sigue teniendo un menor número de curules en el Congreso y en segundo término
porque no pierde la posibilidad de romper en cualquier momento la coalición y
empezar a hacer oposición a su anterior aliado.
3.2.9 También se debe tener en cuenta que la definición
de partido político minoritario dependerá del sistema electoral elegido que
condiciona en gran medida la existencia de un mayor o menor número de grupos
minoritarios. Como afirma Paloma Requejo el sistema mayoritario puro fomenta la
aparición de una única minoría, mientras que el sistema proporcional
incrementará la presencia de distintas fuerzas minoritarias[172].
3.2.10 De otra parte se debe resaltar que el término
“partido político minoritario” también ha sido usado políticamente para darle
reconocimiento a las minorías étnicas, políticas, de género o grupos de
interés, que se estima deben ser tutelados mediante el otorgamiento de curules
permanentes para que de esta manera se fortalezca la representación
proporcional en el Congreso. En este tipo de casos los partidos y movimientos
políticos que representen a éstas agrupaciones pueden ser considerados como
minoritarios con relación al número de curules que se establecen de manera
permanente en el Congreso[173].
3.2.11 En el caso colombiano, el régimen político que
establece
3.2.12 Por otra parte se debe tener en cuenta lo
referente a las circunscripciones especiales en donde
3.2.13 Teniendo en cuenta las diferentes acepciones que
se puede dar al término “minoritario” en Colombia, concluye
3.3
Interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 112 y posibles
consecuencias que generaría la interpretación de la demandante
3.3.1 El método sistemático de interpretación consiste en averiguar el significado de las normas
constitucionales a través del entendimiento del ordenamiento constitucional
como un todo[176]. Este tipo de interpretación posibilita una
comprensión del contexto y de la conexión de las normas constitucionales entre
sí. En los siguientes numerales se efectuará este tipo de interpretación,
teniendo en cuenta también las posibles consecuencias que generaría aquella
esgrimida por la demandante.
3.3.2 Como se analizó anteriormente, para la demandante y
DeJusticia, desde una interpretación sistemática las únicas minorías que pueden
participar en las mesas directivas del Congreso son las minorías de oposición.
Los argumentos que se exponen para hacer esta inferencia son que en el Capítulo
3 del Título IV de
3.3.3 Por el contrario, para
3.3.4 Teniendo en cuenta estas dos posiciones antagónicas
considera
3.3.5 Por otra parte subraya
3.3.6 Igualmente se debe tener en cuenta, como se
analizará en el siguiente punto, que la composición de las mesas directivas
hace parte de la regulación misma del Congreso, es decir que su reglamentación
hará parte de las leyes orgánicas a las cuales según el artículo 151 de
3.3.7 De la misma manera considera
3.3.8 Por otra parte subraya
3.3.9 Finalmente y teniendo en cuenta la regulación que
estableció el legislador en el parágrafo del artículo 40 al afirmar que “En tratándose de Comisiones Constitucionales
Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente,
elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”,
3.3.10 En conclusión, desde una interpretación
sistemática del inciso segundo del artículo 112, y teniendo en cuenta las
posibles consecuencias que generaría la interpretación de la demandante, no se
puede inferir que el derecho de participación en las mesas directivas del
Congreso se de únicamente para los partidos y movimientos políticos de
oposición. Lo anterior porque como se analizó el término de “minoría política”
es mucho más amplio que el de “minoría oposición”, interpretación que se
corresponde con el artículo 1 sobre democracia pluralista y participativa, con el artículo 40 sobre la posibilidad de
todo ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, con el artículo 135 que establece que son facultades de cada Cámara elegir
a sus directivas y con las normas constitucionales referentes a la
representación proporcional en el Congreso[181].
Del mismo modo la equiparación del término partido minoritario, como partido
minoritario de oposición generaría que no se pudiera cumplir con el artículo
147 de
4. La
participación de las minorías en las mesas directivas de las comisiones
constitucionales permanentes y comisiones legales no tiene reserva de Ley
Estatutaria
4.1. La demandante,
4.2 Explican que esta materia es reserva de Ley
Estatutaria por dos razones: porque el inciso tercero del artículo 112
especifica que “una ley estatutaria
reglamentará integralmente la materia”, y en segundo término porque estiman
que las minorías que deben conformar las mesas directivas son aquellas de
oposición. Por tanto afirman que no se cumplieron con los trámites del artículo
153 de
4.3 Teniendo en cuenta dicho cargo, considera
4.5 Como explican algunos de los intervinientes la
elección de las mesas directivas de las Comisiones constitucionales permanentes
y Comisiones legales, no es un derecho de la oposición, que necesite ser
regulado mediante Ley Estatutaria, sino una materia propia del ejercicio de la
actividad legislativa, que debe ser regulado a través de
4.6 Considera
“Para
4.7 De otra
parte subraya
4.8 Por
último se debe destacar que
“El estatuto de la oposición debe ser
desarrollado en una ley estatutaria que regule íntegramente la materia y, justamente, el proyecto que se
examina tendrá la naturaleza y el rango de ley estatutaria cuando se sancione
y, de otro lado, pretende regular de manera completa esta específica materia. Adicionalmente, desde el punto de
vista formal, el artículo 152-c de
4.9 Por
esta serie de razones no encuentra
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE por los cargos
aducidos en la demanda el parágrafo del artículo 40 de
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
|
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO Magistrado Con salvamento de
voto |
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA Magistrada Con aclaración de
voto |
|
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado |
MAURICIO GONZALEZ CUERVO Magistrado Con salvamento
parcial de voto |
|
NILSON
PINILLA PINILLA Magistrado |
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado |
|
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado Con salvamento de
voto |
JORGE IVAN PALACIO PALACIO Magistrado |
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
|
|
ACLARACIÓN
DE VOTO DE
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
A
PROTECCION DE LAS MINORIAS
POLITICAS AL INTERIOR DE LAS CORPORACIONES DE REPRESENTACION DEMOCRATICA-Finalidad (Aclaración de voto)/DERECHO A
La protección de las minorías políticas al interior de
las Corporaciones de representación democrática no sólo tiene como fin la
protección de los políticos que las conforman o de sus electores. La protección
a las minorías políticas, en especial a quienes se encuentran en la oposición,
es una garantía de neutralidad en el sistema. Los derechos de la oposición, su
adecuado ejercicio y defensa son requisito de la legitimidad democrática de las
decisiones adoptadas por la mayoría política.
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Principio
de neutralidad (Aclaración de voto)/MESA
DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Sistema
de frenos y contrapesos que ha de regir las actuaciones del Estado (Aclaración
de voto)/NEUTRALIDAD PARLAMENTARIA-Permite
y surge de la deliberación política, no es de la ausencia de política
(Aclaración de voto)
Las Mesas Directivas de las Plenarias del Congreso de
PODER DE
DERECHOS POLITICOS DE GRUPOS MINORITARIOS Y DE
OPOSICION-Procedencia de acción de tutela en caso que se desatiendan principios
constitucionales y legales aplicables (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-8207
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
del artículo 40 de
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Al igual que el resto de Magistrados que conforman
1. La protección de las minorías políticas al interior de las Corporaciones de representación democrática no sólo tiene como fin la protección de los políticos que las conforman o de sus electores. La protección a las minorías políticas, en especial a quienes se encuentran en la oposición, es una garantía de neutralidad en el sistema. Los derechos de la oposición, su adecuado ejercicio y defensa son requisito de la legitimidad democrática de las decisiones adoptadas por la mayoría política.
Como lo indica la sentencia que acompaño, las Mesas
Directivas de las Plenarias del Congreso de
2. Además del argumento presentado por
3. Por último, resta decir que la decisión tomada en el
presente caso implica que el parágrafo del artículo 40 de
3.1. Como explícitamente lo señaló
3.2. En otras palabras, si bien el parágrafo del artículo
40 de
Tal es el sentido en el cual aclaro mi voto a la sentencia C-122 de 2011.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
PRESENTADO POR EL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
SENTENCIA DE
INTERPRETACION SISTEMATICA DEL
ARTICULO 112 DE
De la interpretación sistemática del artículo 112 superior, acorde con
los principios democrático y pluralista, se encuentra una unidad de designio
constitucional que se inscribe en el ámbito de la oposición, entendida como
aquellos partidos y movimientos que no participan en el gobierno. Los cuales
tienen una serie de derechos consagrados en el citado precepto constitucional
que se extienden a los demás partidos y movimientos políticos minoritarios;
como serían su participación en las mesas directivas de las correspondientes
corporaciones de elección popular “según su representación”. En todo caso, esta
representación debe aplicarse en términos globales teniendo en cuenta la célula
legislativa en su conjunto, de modo que no es que en cada comisión
-constitucional o legal- del Congreso de
CONFORMACION DE MESA DIRECTIVA DE
COMISIONES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Participación
a las minorías de oposición y a otras minorías, según su representación
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D – 8207
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Parágrafo del artículo 40 de la ley 5 de 1992
Magistrado
Ponente:
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Salvo parcialmente mi
voto frente a
Le
correspondió en este caso, a
Si bien
comparto la interpretación que se hace en la sentencia acerca del alcance y
ámbito de aplicación del inciso segundo del artículo 112 de
De la interpretación
sistemática del artículo 112 superior, acorde con los principios democrático y
pluralista, se encuentra una unidad de designio constitucional que se inscribe
en el ámbito de la oposición, entendida como aquellos partidos y movimientos
que no participan en el gobierno. Los cuales tienen una serie de derechos
consagrados en el citado precepto constitucional que se extienden a los demás partidos
y movimientos políticos minoritarios; como serían su participación en las mesas
directivas de las correspondientes corporaciones de elección popular “según su
representación.”
En todo
caso, esta representación debe aplicarse en términos globales teniendo en
cuenta la célula legislativa en su conjunto, de modo que no es que en cada
comisión -constitucional o legal- del Congreso de
En este
orden de ideas, el análisis que ha debido hacer
Por lo
expuesto, la exequibilidad del parágrafo del artículo 40 demandado debió
condicionarse, en la parte resolutiva de la providencia, bajo el entendido de
que en todo caso en la conformación de las mesas directivas de las comisiones
de las cámaras tomadas en su conjunto, debe darse participación a las minorías
de oposición y a otras minorías, según su representación.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A
C-122 DE 2011.
Referencia: expediente
D- 8207
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 40 de la ley 5 de 1992.
Demandante: Adriana
Parra Hernández.
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado
disiente de la decisión mayoritaria adoptada en la sentencia C-122 de
Sin embargo, como primer punto he de manifestar que la
acusación se presentó de forma parcial, por cuanto el segundo inciso del mismo
artículo 40 de la ley 5 de 1992 contiene una manifestación en sentido muy
similar a la de su parágrafo –aparte que sí fue demandado-, sólo que en referencia
a las mesas directivas de las cámaras y no de las comisiones. Por esta razón
correspondía a
En lo relativo al fondo de la decisión me distancio de la
posición sostenida por
La
interpretación del artículo 112 de
1.
El método sistemático de interpretación conduce a una conclusión
contradictoria a la presentada por
El método
sistemático de interpretación conduce a concluir que el segundo inciso del
artículo 112, al igual que los incisos primero y tercero, se refiere a partidos
de oposición. Resulta contradictorio pretender que el artículo 112 de
La
interpretación lógica de la disposición constitucional es que cuando en el
segundo inciso se hace referencia a “partidos y movimientos minoritarios” para
efectos de la integración de las mesas directivas del Congreso de
2.
El artículo 112 hace parte del capítulo titulado del Estatuto de
Otro argumento para el método sistemático es el capítulo
constitucional en que se encuentra el artículo 112. Esta disposición está
contenida en un capítulo titulado “Del estatuto de la oposición”, capítulo que
únicamente es desarrollado por el mencionado artículo 112. Esta situación
refuerza el argumento acerca de la imposibilidad de entender que el segundo
inciso de esta disposición constitucional se refiere a partidos minoritarios
que no son de oposición.
En contra puede decirse que los títulos y capítulos de
Considero que no puede confundirse la fuerza indicativa
de los títulos y capítulos de
Por esta razón, creo que las consideraciones de
3.
La interpretación de
Se ha dicho en reiteradas ocasiones por parte de
La lectura que ahora realiza
Al entender que el artículo 112 de
En la práctica, dentro del sistema colombiano, es imposible
que un solo partido o movimiento alcance la participación necesaria para ocupar
todos los puestos de una mesa directiva, de manera que ésta siempre estará
integrada por más de un partido o movimiento. Por esta razón es que considero
que la lectura de
Es decir, la lectura de
Por las razones antes expuestas sostengo que el método
sistemático –razones 1) y 2)- y el método teleológico de interpretación
–tercera razón- conducen a una lectura del segundo inciso del artículo 112 de
Son estos los fundamentos que motivaron mi
distanciamiento de la decisión mayoritaria en esta ocasión.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO. SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
INHIBICION DE
En el presente caso
en que se demanda el parágrafo del artículo 40 de
ESTATUTO DE
Expediente: D-8207
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 40 de
Las razones
por las cuales, no acompañé la decisión de mayoría, que declaró ajustada a la
constitución la norma acusada (parágrafo del artículo 40 de
Bien podría
entonces regularse, a través del artículo 40 de dicha ley orgánica, lo
concerniente a “la composición, periodo
y no reelección de la mesa directiva de cada Cámara y de las comisiones
constitucionales y legales que las componen”, en los términos en que la
aludida disposición lo establece, pues con ello se da alcance a la específica
previsión del artículo 151 constitucional. En conclusión, el parágrafo acusado
de la ley orgánica en cuestión regula adecuadamente el tema de que allí se
trata. Tal entendimiento de la norma acusada es perfectamente compatible con lo
que lógica y racionalmente corresponde, bajo una perspectiva analítica apenas
elemental cuya comprensión no requiere mayúsculas lucubraciones.
A juicio del demandante, por el contrario, el aludido parágrafo, más
que referirse a la materia relacionada con el “reglamento del Congreso y de
cada Cámara en particular y de la actividad legislativa”, incorpora
disposiciones atañederas al “estatuto de
la oposición” de que trata el Título IV, capítulo 3, artículo 112 de
“…los partidos y
movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas
de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
Una
ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”.
Estima el
demandante que el parágrafo acusado, por involucrar temas del Estatuto de
Desde mi
punto de vista, el cargo de inconstitucionalidad formulado por el demandante
carece de certeza en la medida en que le atribuye a la norma acusada un
significado que no tiene, pues el parágrafo en cuestión, en modo alguno,
pretende ser la ley estatutaria que regule íntegramente lo concerniente a los
derechos de la oposición.
Esa ley,
hasta donde actualmente se conoce, según los desarrollos que ha tenido la
constitución, labor que, indudablemente, aún se aprecia incompleta, frente a
importantísimos asuntos pendientes, lo es la ley 130 de 1994, artículos
A mi
juicio, yerra el demandante cuando pretende insertar las precisiones del
artículo 112, especialmente las del inciso segundo, dentro del contenido
normativo del parágrafo acusado para deducir una antinomia consistente, de una
parte, en que el tema de que allí se trata no debió regularse por ley orgánica,
sino por ley estatutaria y, de otra, que el aludido parágrafo es desarrollo del
artículo 112 constitucional alusivo, como
antes se indicó, al denominado “estatuto de la oposición”.
Respetuosamente
estimo inexistente la relación directa entre el parágrafo acusado, referente a
la materia indicada, y el artículo 112, alusivo al “estatuto de la oposición”,
aunque reconozco que ambos temas pueden presentar puntos de contacto, lo cual
seguramente justificó el señalamiento constitucional sobre que dos leyes de
distinta naturaleza lo regularan, y, en particular, el que una ley de
naturaleza estatutaria precisara los alcances del estatuto de la oposición y en
particular los derechos predicables de ésta y la forma particular de
ejercerlos, lo cual adolece de insuficiente definición en
No hay
certeza de que el artículo 40 de la ley 5 de 1992 sea desarrollo del estatuto
de la oposición. El que leyes de distinta laya deban tratar los dos temas atrás
identificados ayuda a sustentar mi convicción al respecto.
Tal falta
de certeza en la formulación del cargo ameritaba proferir una decisión
inhibitoria como ha sido la actuación de
El fallo
inhibitorio también tiene como razón de ser el hecho de que el cargo presenta
vicios de insuficiencia pues, a mi juicio, no se podía cuestionar aisladamente
el parágrafo del artículo 40 de la ley 5 de 1992 dejando de lado la integridad
de la norma que lo contiene, pues si, hipotéticamente, se aceptara como válido,
el entendimiento que el demandante le atribuye al artículo 112 constitucional,
y su impacto inescindible sobre el parágrafo cuestionado, habría que concluir
que el quebrantamiento aducido no solo comprendería a las comisiones
constitucionales permanentes y legales de Senado y Cámara sino, también, en un
nivel de mayor trascendencia, a las mesas directivas de una y otra
corporación, respecto de las cuales los
restantes apartes del artículo 40 también exigen que se integren con minorías,
(las primeras vicepresidencias) sin definir o precisar que estas deban ser de
oposición. Bajo esa perspectiva el alcance del cargo se predicaría de toda la
norma y no de un aparte de ella, lo cual
imponía cuestionarla en su integridad.
Así explico
el porqué no decidir de fondo era la mejor solución.
Fecha ut
supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Página 4 del expediente.
[2] Ibíd.
[3]
Consejo de Estado, Sección Quinta,
Sentencia de 28 de agosto de 2009. Rad. 2008 –
[4] Página 5 del expediente.
[5] Ibíd.
[6] Página 6 del expediente.
[7]
Cita
[8] Página 8 de la demanda.
[9] Ibíd.
[10] Página 9 de la demanda.
[11] Ibíd.
[12]
[13] Página 10 de la demanda.
[14]
Se anexa como prueba de la demanda, “
[15]
En este caso se demandó si el Partido Liberal, que era oposición en este
momento, puede hacer parte o no de la mesa directiva de dicha Comisión. Dijo
[16] Ibíd.
[17] Página 12 del expediente.
[18] Pie de página 14 del expediente.
[19] Subrayado y negrilla fuera del texto.
[20] Negrilla y subrayado en la excepción de inconstitucionalidad.
[21] Negrilla en la excepción de inconstitucionalidad.
[22]
Presidencia
de
[23] Página 19 del expediente. Subrayado en la excepción de inconstitucionalidad.
[24] Radicación número 680001-23-15-000-2004-00428-01 (3540).
[25] Ibíd.
[26] Proferida dentro del expediente con radicación interna 2008-0266.
[27] Página 19 del expediente.
[28] Negrilla por fuera del texto. Se explica en el fallo
que el artículo 112 de
[29] Negrilla fuera del texto.
[30] Por ejemplo se indica en la intervención que, “…en ciertos asuntos tales como las funciones electorales han defendido lo que podría denominarse una reserva reforzada, mientras en los restantes tópicos enunciados por el artículo 152 constitucional ha predominado el criterio de flexibilidad en la interpretación de la reserva, como es el caso de la regulación de los derechos y deberes fundamentales y de la administración de justicia”. (Negrilla fuera del texto).
[31]
En la intervención se toma en cuenta la numeración de las materias que deben
ser tramitadas mediante Ley Estatutaria consagrada en el artículo 152 de
[32]
Dice específicamente que, “… dicho asunto
referente a la organización interna de carácter administrativo del Congreso,
indudablemente ha de ser regulada en su Reglamento, como efectivamente lo fue a
través de
[33] Ibíd.
[34] Página 58 del expediente.
[35] Página 60 del expediente. Negrillas fuera del texto.
[36] Página 61 del expediente.
[37] El artículo 36 de
[38] Página 71 del expediente.
[39] Ibíd.
[40]
Ibíd.
[41]
Dice que, “Este precedente del más alto tribunal de lo contencioso administrativo
traído a colación por la demanda debe ser considerado desde su real alcance,
entendiendo que, por tratarse de una aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad contenida en el art. 4 de la norma superior, sólo tiene
efecto en el caso concreto (…) Así lo advirtió el máximo tribunal
constitucional cuando dijo que el efecto de la decisión era inter partes y por
tanto solo afectaba a las partes en litigio”. En este mismo sentido explica
que, “… la hipótesis del artículo 4 de
[42] Página 70 del expediente.
[43] Página 73 del expediente.
[44] Página 76 del expediente.
[45]
Se cita por ejemplo
[46]
Se cita
[47]
Según la
entidad interviniente el artículo 265 de
[48] Página 78 del expediente.
[49] Ibíd.
[50] Ibíd.
[51] Ibíd.
[52] Página 79 del expediente.
[53] Ibíd.
[54] Ibíd.
[55] Ibíd.
[56] Ibíd.
[57]
El artículo 147 de
[58] Página 80 del expediente.
[59] Ibíd.
[60] Literal d. de la intervención. Página 80 del expediente.
[61]
Que establece que “… aun cuando
[62] Página 83 del expediente.
[63] Página 83 del expediente.
[64] Página 84 del expediente.
[65] Ibíd.
[66] Ibíd.
[67] Ibíd.
[68]
La entidad interviniente cita
[69] Se dice que la norma constitucional, “deja un amplio espectro para que el Congreso aplique la libertad de configuración legislativa, puesto que son múltiples los interrogantes que no tienen respuesta y que hacen que la norma no sea clara y que necesite desarrollo, lo que apoya la conclusión de que la norma demandada debe ser declarada exequible”.
[70] Página 86 y 87 del expediente.
[71] Página 87 del expediente.
[72] Ibíd.
[73] Ibíd.
[74] Página 88 del expediente.
[75]
Página 89 del expediente. Según la entidad interviniente la misma jurisprudencia ha
establecido que de acuerdo a los artículos 147 y 112 de
[76] Explica que el contenido del aparte demandado no hace cosa diferente a establecer el procedimiento a seguir para nombrar el Presidente y Vicepresidente de las comisiones, lo que no riñe de ninguna manera con el orden constitucional.
[77]
Cita
para fortalecer este argumento
[78]
Sobre este
punto indica que en
[79] Página 94 del expediente.
[80] Página 95 del expediente.
[81] Página 95 del expediente.
[82]
Dicen que
así quedó establecido en los artículos 112, 152 y 153 de
[83] Página 96 del expediente.
[84]
Por ejemplo en
[85] Página 96 del expediente. Para explicar este punto en la intervención se expone la importancia de quien controla la agenda en las votaciones siguiendo la teoría de Kenneth Arrow quien propone un teorema conocido como “el teorema de la imposibilidad de Arrow”, en donde se comprobó que ningún método de votación puede garantizar la racionalidad de las decisiones colectivas. Dice la intervención que, “Con el fin de llegar a una decisión colectiva, entonces ´alguien´ decide que las votaciones se hagan por rondas. En la primera ronda se enfrentan dos opciones, y en la segunda, se enfrenta al ganador de la primera ronda con la tercera opción. Este mecanismo, aparentemente insignificante, influye en el contenido de la decisión colectiva”. En la intervención se expone el ejemplo de la elección de un puerto en Colombia entre las ciudades de Barranquilla, Cartagena y Buenaventura descritos de la páginas 3, 4 y 5.
[86]
Exponen que por ejemplo
[87] Página 99 del expediente.
[88] Página 100 del expediente.
[89] Ibíd.
[90] Página 101 del expediente.
[91]
Por ejemplo en las sentencias C –
089 de
[92] En donde se dice que, “Solo partiendo del pluralismo político es posible comprender por qué el Estado protege derechos como la libertad de expresión, información, opinión, asociación, reunión y participación etc. Esto es así, porque en condiciones no pluralistas difícilmente se pueden proteger estos y otros derechos…”.
[93]
Por ejemplo cita
[94] Página 103 del expediente.
[95] Página 104 del expediente.
[96] Página 105 del expediente.
[98]
En la interpretación teleológica que
proponen del artículo 112 de
[100] Ibíd.
[101]
Insiste en que no se quiere decir
que el artículo 112 no cobije a los grupos de oposición ya que
[102]
Se citan en
[103] Página 110 del expediente.
[104] Página 11 del expediente.
[105]
Ejemplifica
que en el actual Congreso el partido Polo Democrático Alternativo se declaró
opositor al Gobierno. Se cita
[106]
Cita el artículo 151 de
[107] Página 112 del expediente.
[108] Ibíd.
[109]
Página
[110] Página 119 del expediente.
[111] Página 120 del expediente.
[112] Ibíd.
[113] Ibíd.
[114] Página 121 del expediente.
[115] Ibíd.
[116] Ibíd.
[117] Página 122 del expediente.
[118] Ibíd.
[119]
Los antecedentes de la excepción de
inconstitucionalidad se remontan al artículo 40 del Acto Legislativo No 3 de
1910, en donde se disponía que en todo caso de incompatibilidad entre
[120] Por ejemplo Allan R. Brewer – Carias, en el “Sistema mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Temas de Derecho Público, No 39, 1995.
[121]
Es decir que combina la idea de Kelsen de control de constitucionalidad
concentrado en una instancia jurídica especializada – Corte Constitucional
- y un sistema propio del common law de control difuso en donde cualquier
autoridad judicial puede en un caso concreto dejar de aplicar una norma. Kelsen
propuso el control de
constitucionalidad concentrado en su obra ¿Quién
debe ser el guardián de
[122]
Desde las sentencias de los años sesenta de
[123] Consejera Ponente María Nohemí Hernández, radicación número 680001-23-15-000-2004-00428-01 (3540).
[124] Consejero Ponente Mauricio Torres, expediente con radicación interna número 2008-0266.
[125]
Esta norma establece que, “A
[126]
Por ejemplo, en
[127]
Esta preeminencia del control de constitucionalidad sobre la excepción de
inconstitucionalidad se empezó a explicar por parte de
[128]
Consejera Ponente. Susana Buitrago Valencia. Radicación interna 2009-0039.
Expediente 11001-03-28-000-2009-00039-00. Se trataba de una demanda de Juan
Manuel Galán Pachón contra el Acta No 01 de julio 21 de 2009 proferida por
[129]
En esta Sentencia se hizo un resumen de las distintas posiciones que se ha
adoptado en torno al tema en
[130] Que estipula que una “Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”.
[131]
De
[132]
Ver especialmente los numerales
[133] Dice DeJusticia que “minoritario” se puede entender como el “conjunto de votos contrarios a la opinión del mayor número de votantes”. Ver el punto 4.9 de los antecedentes de esta providencia.
[134]
En
[135]Ibíd.
[136] Ibíd.
[137] Ibíd.
[138]
Ver el texto de Dworkin “Originalismo y fidelidad” que se encuentra en su obra
“
[139]
Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes del artículo 112 de
[140]
Dijo el Constituyente Pastrana que, “… a
mí correspondió la esencia de la reforma del 68, en que abrimos las compuertas
del pluralismo político y se estableció por primera vez en
[141]
Dice que aunque en el artículo 120 de
[142]
Dice el constituyente Patiño que, “… la
ampliación del sistema político colombiano, la posibilidad de acceso de nuevas
organizaciones y partidos, implica también unas garantías para quien no
ejerciendo las tareas de gobierno para que participando en el gobierno como
fuerza mayoritaria o como coalisión (sic) implican de quien no quiere
participar en el Gobierno y quiere hacer de la crítica al Gobierno existente
una manera de crear una alternativa distinta, ello requiere una serie de
garantías para que el sistema democrático pueda desarrollar mediante esa
crítica y mediante esa alternativa de no participar en el Gobierno, hasta el
momento en
[143] Ibíd, p. 6. Negrilla fuera del texto.
[144] Ibíd., p. 7
[145] Esto en la sesión de 15 de mayo. Finalmente la participación en la formulación de la política exterior no fue aprobado.
[146]
Se dice en la sesión del 15 de
mayo que dicha propuesta viene entre corchetes porque se están discutiendo tres
alternativas de elección de dichas autoridades de control: por votación popular, que sean miembros de un grupo o partido político
diferente al que pertenezca el Presidente de
[147] Ibíd., p. 30.
[148] Ibíd.
[149] Negrilla fuera del texto.
[150] Negrilla fuera del texto. La propuesta de modificación del primer inciso del actual artículo 112 quedó de la siguiente manera: “Artículo noveno: Los partidos y movimientos políticos que no participan en el Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas; para estos efectos se les garantiza los derechos de acceso a la información y documentación oficiales, salvo las restricciones que establezca la ley, el uso de los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores, el derecho de réplica cuando haya tergiversación evidente o ataque público, a través del medio masivo de comunicación en que se produjo y en los medios de comunicación de regulación estatal por la misma causa anterior y para preservar la equidad en la información, la igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos, el derecho a participar en los organismos electorales y en la formulación de la política exterior del país”.
[151] Ibíd., p. 32
[152] Sobre este punto el Constituyente Palacio Rudas preguntó si quería esto decir que los que participan en el Gobierno no pueden ejercer libremente la función critica, propuesta que también apoyó el constituyente Lemos. Dijo Palacio en dicha Sesión lo siguiente: “- Ahora sí, Constituyente Palacios. - Señor Presidente, es hacer una pregunta sobre el primer inciso qué pasa (…) los partidos y movimientos políticos que no participan en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica ¿Quiere decir que los que participan en el Gobierno no pueden ejercer la función crítica y puede decir que los partidos no pueden tener cofradías como ha tenido el Partido Liberal conmigo, que siempre he tenido una crítica? (Palacio). Lemos indica que, “… Yo estoy totalmente de acuerdo con el doctor Palacio Rudas y por eso pido que el artículo noveno sea votado en la siguiente forma: los partidos y movimientos políticos podrán ejercer libremente la función crítica; porque, entre otras cosas Señor Presidente, tal como está el artículo, si usted lo lee bien, se dará cuenta de que los partidos que sí participan en el Gobierno no sólo no podrán ejercer libremente la función crítica, sino que no podrán participar o no podrán tener garantizados los derechos de acceso a la información, etc. de que habla el segundo inciso”.
[153] Se dijo en los debates lo siguiente: “Una aclaración del Constituyente Ramírez. – Es que yo creo que tienen toda la razón quienes han hecho la observación respectiva. Yo creo que ha quedado mal redactado ese artículo y, por lo tanto, me parece adecuado que se elimine la parte que no participan en el Gobierno, este es el estatuto de la oposición y, simplemente, pues se debe entender que estos derechos que aquí se consagran es en relación con ese tema” (Sesión de 18 de junio de 1991, p. 33).
[154] Negrilla fuera del texto.
[155]
PALACIO RUDAS, Alfonso, El Congreso en
[156]
CEPEDA, Manuel José,
[157] PALACIO RUDAS, Op. cit., p. 121
[158] Ibíd.
[159] Ibíd.
[160] Diario Oficial 45.237.
[161] Explica Canosa Usera que el método de interpretación literal consiste en interpretar los textos legales de acuerdo al “sentido propio de las palabras”. Sin embargo hay que tener en cuenta la especialidad del lenguaje jurídico, “…éste es sobre todo técnico y su constante elaboración tiende, cada vez más, a especificarlo por mor de una mayor rigurosidad en el tratamiento científico del derecho”. (CANOSA USERA, Raúl, Op. cit., p. 92),
[162] Ver el punto 4.9 de esta providencia.
[163]
Sobre el concepto y los tipos de oposición
se puede ver el estudio clásico de Robert Dahl titulado “Political Opposition
in Western Democracias”, New Haven, Yale University Press, 1966. También el
texto de Pedro de Vega García titulado “Para una teoría política de la
oposición”, en: Boletín informativo de
Ciencia Política (Separata), No 5, Madrid, 1970. Por otro lado Giuseppe de
Vergottini en
[164]
Definición contenida en el Diccionario de
[165] El profesor Giovanni Sartori define los regímenes parlamentarios como “aquellos en que no se permite una separación del poder entre el gobierno (…) y en donde se requiere que los gobiernos sean designados, apoyados y, según sea el caso destituidos, merced a la confianza y el voto parlamentario” (SARTORI, Giovanni, Ingeniería Constitucional, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 99).
[166] Sartori define los regímenes presidenciales como aquellos en donde el jefe de gobierno (el presidente) es electo popularmente (1), no puede ser despedido del cargo por una votación del parlamento o Congreso durante su período preestablecido (2), y encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa (3) (Ibíd, p. 116).
[167]
De Vergottini explica que este tipo de gobierno también puede ser llamado
“gobierno de gabinete” o del “primer ministro”. Explica que este tipo de
régimen se caracteriza por la “bipolarización” (ordenación bipartidista o con
las reagrupaciones de partidos, que tienden a la alternancia cíclica entre
mayoría y oposición). Por ejemplo los casos de Inglaterra, Canadá, Australia,
Nueva Zelanda, Alemania, Suecia, España y Japón (Ver DE VERGOTTINI, Giuseppe,
Derecho Constitucional Comparado, México, UNAM, 2004, pp.
[168] Sin embargo, aún en el caso de Inglaterra, paradigma del modelo bipartidista, existe un tercer partido – el Partido Liberal – que puede ser considerado como minoritario numérica y políticamente, y que en determinadas ocasiones puede llegar a hacer coalición con el partido mayoritario de turno.
[169] En los regímenes parlamentarios como España han recibido el nombre de “partidos bisagra” cuando conforman la mayoría de gobierno. Muchas veces son criticados este tipo de partidos ya que se convierten en última instancia en los partidos que deciden si determinado partido político mayoritario permanece o no en el gobierno. Un artículo clásico que critica este tipo de partidos es el de Karl Popper titulado “Contra los partidos bisagra y la representación proporcional”, en: Política Exterior, Vol. 2, No.6, (1988), pp. 49 – 59.
[170] Las
llamadas “Grandes Coaliciones” se han dado por ejemplo en Alemania en los
períodos de 1966 – 1969 y en el 2005 cuando fue elegida Ángela Merkel como
canciller de una colación de
[171] Este caso se presenta también en los regímenes semipresidenciales como Francia, en que se pueden dar casos de “cohabitación”, es decir que el partido de gobierno no se corresponda con el partido mayoritario en el Congreso. En esta circunstancia el concepto de “partido minoritario” varía ya que el partido de gobierno se encuentra en minoría en el Congreso.
[172] REQUEJO, Paloma, Democracia parlamentaria y principio minoritario: la protección constitucional de las minorías parlamentarias, Barcelona, Ariel, p. 39.
[173] En este caso se puede utilizar el término sugerido por Paloma Requejo de “minorías permanentes” como aquellas que debido a un factor de individualización que se prevé como duradero – religión, tradiciones –, e incluso inmutable – raza, idioma – hará que nunca puedan llegar por sí solos a obtener una mayoría parlamentaria porque su propia área de influencia política es limitada (Ibíd., p. 40).
[174]
El inciso segundo del artículo 263 de
[175] Art. 171 “El Senado de
[176] CANOSA USERA, Raúl, Op. cit., pp. 96 - 99
[177]
En esta Sentencia dijo
[178] Negrillas fuera del texto.
[179]
El Artículo 147 de
[180]
Por ejemplo
[181]
Por ejemplo el artículo 263 de
[182]
En dicha sentencia se discutía la constitucionalidad del Acto Legislativo No
001 de 1996 por el cual se modificaron los artículos 299 y 300 de
[183]
Uno de los casos más relevantes es
el que se resolvió en
[184] En esta serie de artículos se definió el concepto de oposición (art. 32), el acceso de la oposición a la información y documentación oficiales (art. 33), el acceso de la oposición a los medios de comunicación del Estado (art. 34), el derecho de réplica (art. 35) y la participación de la oposición en los organismos electorales art. 36).
[185] Negrilla fuera del texto.
[186] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[187] Ley 134 de 1994.
[188] Negrilla fuera del texto.
[189] Sentencia T-002 de 1992.
[190] ARTICULO 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.