Sentencia C-106/16
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de
la Corte Constitucional
El artículo 241-10 de
la Constitución le
asigna a la Corte Constitucional competencia para decidir sobre la
exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben.
En reiterada jurisprudencia, la Corporación ha caracterizado este control
señalando que es: (i) previo al perfeccionamiento del tratado, aunque posterior
a la aprobación de la ley por el Congreso y a la sanción
presidencial; (ii) automático, puesto que el Gobierno Nacional debe
remitir la ley a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a
la sanción y también (iii) integral, ya que el examen de constitucionalidad
comprende los aspectos formales y materiales del tratado internacional y de su
ley aprobatoria, fuera de lo cual se somete a revisión tanto el proceso de
negociación y celebración del instrumento en el plano internacional, como el
trámite legislativo cumplido en el Congreso.
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Competencia de
la Corte Constitucional para su revisión
TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Remisión por el Gobierno por fuera del término constitucional establecido
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del término para remitirla a la Corte Constitucional, no
la hace inconstitucional
La inobservancia del término es contraria a la Carta, pero la Corte
Constitucional ha considerado que no modifica la índole de la ley aprobatoria,
ni vicia el trámite legislativo, “aunque sí acarrea dos circunstancias
significativas como son: una vez producida la omisión la Corte puede aprehender
de oficio el conocimiento de los actos para el correspondiente examen de
constitucionalidad y (ii) en el evento de que dichos actos eludan el conocimiento
de esta Corte cualquier ciudadano podrá impugnarlos para que la Corte proceda a
la admisión de la demanda realizando el control de constitucionalidad no sólo
con base en los cargos formulados sino bajo el texto integral de la
Constitución” .
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Negociación y
celebración
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Término máximo de dos
legislaturas
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite legislativo
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
VOTACION ORDINARIA COMO EXCEPCION A LA EXIGENCIA
CONSTITUCIONAL DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Evolución
jurisprudencial
QUORUM DECISORIO Y MAYORIAS REQUERIDAS-Requisitos constitucionales
VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar cuando es insubsanable
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Inexequibilidad
de la Ley 1749 de 2015, por haberse incurrido en un vicio de procedimiento
insubsanable, por ser aprobado en votación ordinaria sin posibilidad de
establecer la existencia del quórum decisorio y de la mayoría requerida
Referencia: expediente LAT-439
Asunto: revisión constitucional de la Ley 1749 de
30 de enero de 2015, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico,
suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C. dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, atendiendo lo
previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, envió
fotocopia autenticada de la Ley 1749 de 30 de enero de 2015, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el Establecimiento
del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico, suscrito en Cali,
República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
Mediante Auto de cinco (5) de junio de dos mil quince (2015), el
despacho del Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto
y dispuso, en primer lugar, oficiar a los Secretarios Generales del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de
las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de las citadas
Corporaciones, para que certificaran, en relación con la Ley 1749 de 2015, lo
siguiente: (i) las fechas de las sesiones de discusión y votación,
especificando si son diferentes o coinciden, (ii) el quórum deliberatorio y
decisorio, especificando el número de integrantes que lo conformaron, al
momento de votar el proyecto de ley, en las distintas etapas, (iii) aclarar,
cuando se trate de debates adelantados en comisiones o en plenarias, de cada
una de las cámaras, las mayorías, especificando el número de votos con las
cuales se aprobó el proyecto de ley, en las distintas etapas, (iv) aclarar,
cuando se trate de debates adelantados en comisiones o en plenarias, de cada
una de las cámaras, el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 160 C.P. en
relación con la aplicación de los términos para la realización de los debates,
en cada una de las células legislativas, así como (v) el cumplimiento de lo
señalado en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 (inciso adicionado
al artículo 160 C. P.), especificando para cada debate el día en que se efectuó
el anuncio, el día en que se realizó su votación, así como el número y fecha de
las actas y Gacetas del Congreso donde consten dichas actuaciones, (vi) el
cumplimiento de lo señalado en el numeral 1º del artículo 157 C.P. y el
artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003 (artículo 161 C.P.), indicando de
manera expresa el día en que se efectuó la publicación del informe de
conciliación, los números y fechas de las actas y Gacetas del Congreso
correspondientes, remitiendo en todo caso el ejemplar respectivo.
En segundo lugar, solicitó a los Secretarios Generales que remitieran
copia de las Gacetas del Congreso, en físico y en medio magnético, en las que
hayan sido publicadas las actas y ponencias referidas a las actuaciones
indicadas. Del mismo modo, pidió relacionar en la certificación correspondiente
los números de Gacetas y las actuaciones en ellas contenidas y que, en caso de
que alguna de las Gacetas aun no hubiere sido publicada, informaran a la Corte
expresamente sobre ese particular, señalando el motivo por el cual ese trámite
aún no ha sido llevado a cabo.
De igual manera, requirió al Ministerio de Relaciones Exteriores para
que certificara quiénes suscribieron en nombre de Colombia el instrumento
internacional materia de revisión, cuáles eran sus poderes, y si sus actos
fueron confirmados por el Presidente de la República.
Adicionalmente, se ordenó la fijación en lista, para efectos de permitir
la intervención ciudadana, y se dispuso la comunicación de la iniciación del
proceso al Presidente del Congreso de la República para los fines del artículo 244de la Constitución Política, al Ministerio de
Justicia y Derecho y al Ministerio de Relaciones Exteriores, para los efectos
señalados en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
En la misma forma, se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia
y a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades de Antioquia,
Externado de Colombia, del Atlántico, Industrial de Santander, San
Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte,
Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, Sergio
Arboleda, del Valle y Autónoma de Bucaramanga-UNAB para que, en caso de
estimarlo conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
rendir concepto sobre la ley de la referencia, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Finalmente, se dio traslado al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su competencia, en los términos del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Efectuados los trámites constitucionales y legales
propios de este asunto, y previo concepto del Procurador General de la Nación,
procede esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del tratado y de la ley que
lo aprueba.
II. LOS TEXTOS REVISADOS
Según la publicación efectuada en el Diario Oficial No. 49.410 de 30 de
enero de 2015, el siguiente es el texto de la ley y del instrumento
internacional objeto de revisión:
“LEY 1749 DE 2015
(enero 30)
Diario Oficial No. 49.410
de 30 de enero de 2015
CONGRESO DE LA REPUBLICA
Por medio de la cual se
aprueba el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
Visto el texto del “Acuerdo para el establecimiento
del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali,
República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
(Para ser transcrito: Se adjunta copia fiel y
completa en castellano del Convenio, el cual consta de cinco (5) folios,
certificados por el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Tratados (e)
del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en el Archivo del
Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores).
PROYECTO DE LEY NUMERO 80
DE 2013
por medio de la cual se
aprueba el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013.
El Congreso de la República
Visto el texto del “Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia fiel y
completa en castellano del Convenio, el cual consta de cinco (5) folios,
certificados por el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Tratados (e)
del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en el Archivo del
Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores).
ACUERDO PARA EL
ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO
La República de Chile, la República de Colombia,
los Estados Unidos Mexicanos y la República del Perú, en adelante “las partes”:
CONSIDERANDO que en el marco de la IV Cumbre de la
Alianza del Pacífico, celebrada en Paranal, Chile, el 6 de junio de 2012, los
Jefes de Estado de las partes, motivados por el propósito de estrechar las
relaciones entre los Estados Miembros de la Alianza, decidieron fomentar la
integración, profundizar el intercambio comercial, incrementar la cooperación e
intensificar sus flujos de inversión y con terceros mercados.
REAFIRMANDO la voluntad de las partes de continuar
trabajando decididamente para mejorar el desarrollo económico y social de sus
pueblos, enfrentando la exclusión y desigualdad social en el marco del espíritu
de cooperación e integración que anima la Alianza del Pacífico e impulsando las
acciones orientadas hacia la consolidación de una relación estratégica entre
ellas.
TENIENDO PRESENTE el Memorándum de Entendimiento
sobre la Plataforma de Cooperación del Pacífico, suscrito en la ciudad de
Mérida, Yucatán, México, el 4 de diciembre de 2011, que establece las áreas
prioritarias para las actividades de cooperación de la citada Alianza.
ACTUANDO en el desarrollo del marco de las
relaciones de cooperación que existen entre los Estados y con la voluntad de
implementar mecanismos que permitan la ejecución de iniciativas en beneficio
mutuo de los países de la Alianza del Pacífico,
ACUERDAN:
ARTICULO I. OBJETO
Las partes deciden crear el “Fondo de Cooperación
de la Alianza del Pacífico” como mecanismo que facilite, dinamice y permita la
financiación de acciones de cooperación en el marco de la Alianza del Pacífico.
Para la consecución de sus objetivos, el Fondo
podrá:
a) Recibir fondos de las partes y de terceros para
asegurar la ejecución de programas, proyectos y actividades de cooperación, y
b) Financiar programas, proyectos y actividades de
cooperación aprobados por el Grupo Técnico de Cooperación de la Plataforma de
Cooperación del Pacífico (GTC).
ARTICULO II. CONFORMACION DEL FONDO
El Fondo estará constituido por los aportes anuales
de los países que suscriben el presente acuerdo, así como por aportes
provenientes de terceros, de acuerdo al procedimiento que las artes convengan
en el reglamento operativo del presente acuerdo.
Para los efectos del párrafo anterior, cada una de
las partes realizará un aporte inicial para el primer año de US$250.000
(doscientos cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América). El monto
del aporte para los siguientes años se decidirá por las partes, con base en el
informe de resultados y la programación de actividades que sea presentado por
el Grupo Técnico de Cooperación de la Plataforma de la Alianza del Pacífico.
ARTICULO III. DESTINO ESPECIFICO DEL FONDO
Los recursos del Fondo se regirán por el presente
acuerdo y su reglamento y se destinarán en su totalidad, de manera directa y
específica, a los fines establecidos en los artículos I y II del presente acuerdo. Las
partes garantizan la independencia administrativa y tributaria del Fondo y la
libre movilidad de los recursos, y facilitarán su entrada y salida del
territorio de cada una de las partes.
Sin perjuicio de lo señalado, las adquisiciones y
contrataciones en el marco de proyectos financiados con recursos del fondo se
sujetarán a la legislación nacional de la parte en donde se realicen dichas
adquisiciones o contrataciones, en lo que fuera aplicable.
ARTICULO IV. AREAS Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN
Las áreas de cooperación que se financiarán con los
recursos del fondo son las siguientes:
a) Medio ambiente y cambio climático;
b) Innovación, ciencia y tecnología;
c) Micro, pequeñas y medianas empresas;
d) Desarrollo social y
e) Otras que las partes determinen.
Las modalidades de cooperación serán las
siguientes:
a) Promoción y desarrollo de iniciativas, planes,
programas y proyectos;
b) Realización de estudios y/o diagnósticos
conjuntos;
c) Intercambio de información y normativas
vigentes;
d) Realización de actividades conjuntas de
formación y capacitación, incluyendo intercambio de especialistas y técnicos;
e) Asistencia y/o visitas técnicas de funcionarios,
expertos, investigadores, delegaciones y practicantes;
f) Conformación de redes, y
g) Cualquier otra modalidad de cooperación que las
partes convengan.
ARTICULO V. ADMINISTRACION DEL FONDO
El Consejo de Ministros será la entidad encargada
de aprobar el plan de trabajo y su respectivo presupuesto anual.
El Grupo Técnico de Cooperación de la Alianza del
Pacífico, en adelante GTC, será el responsable de la gestión del fondo y de
aprobar, coordinar y supervisar la ejecución de sus proyectos, programas y
actividades de cooperación, de conformidad con los lineamientos establecidos
para el Consejo de Ministros.
La administración operativa del Fondo estará a
cargo de una Entidad de las partes integrantes del fondo, para un periodo de
tres (3) años. Dicha entidad podrá contratar a nombre de las partes, y con
cargo a los recursos del fondo. Conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior,
la primera entidad administradora del fondo será la Agencia de Cooperación
Internacional de Chile, y continuará esa función por otro de los miembros del
GTC por orden alfabético. El GTC, a través de comunicaciones escritas, podrá acordar
un orden distinto, según se estime pertinente.
El presente acuerdo contará con un reglamento
operativo que será elaborado por el GTC, y aprobado por el Consejo de Ministros
y su cumplimiento será obligatorio para las partes.
ARTICULO VI. SOLUCION DE CONTROVERSIAS
Cualquier diferencia derivada de la interpretación
o aplicación del presente acuerdo será resuelta par las partes mediante
consultas amistosas por la vía diplomática.
ARTICULO VII. DEPOSITARIO
La República de Colombia es el Depositario del
presente acuerdo.
ARTICULO VIII. ENTRADA EN VIGOR
La entrada en vigor de este Acuerdo está sujeta al
cumplimiento de los procedimientos legales internos de cada parte.
Este Acuerdo entrará en vigor el primer día del
tercer mes siguiente a la fecha en que el depositario reciba la última
notificación por la cual las partes le informen que los procedimientos
referidos en el párrafo precedente se han completado, o en cualquier otra fecha
que las partes acuerden.
ARTICULO IX. ADHESION
La adhesión de otros Estados al presente acuerdo se
formalizará a través del correspondiente Protocolo de Adhesión al Acuerdo Marco
de la Alianza del Pacífico y surtirá sus efectos a partir de la fecha en que
este último entre en vigor.
Sin perjuicio de ello, los terceros Estados
interesados en participar en los proyectos y actividades del Fondo, podrán
hacerlo en calidad de cooperantes, salvo que las partes de la Alianza dispongan
algo distinto.
ARTICULO X. ENMIENDAS
Las partes podrán convenir por escrito cualquier
enmienda al presente acuerdo.
Toda enmienda al presente acuerdo entrará en vigor
y formará parte del mismo, de conformidad con el procedimiento establecido en
el Artículo VIII.
Ninguna de las partes podrá denunciar el presente
acuerdo, sin haber denunciado el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.
La denuncia del Acuerdo Marco de la Alianza del
Pacífico implicará la denuncia del presente acuerdo en los términos del
artículo 16 del Acuerdo Marco.
No obstante lo anterior, los proyectos y
actividades que se encuentren en curso, continuarán ejecutándose hasta su
término, salvo que las partes acuerden algo distinto.
Suscrito en la ciudad de Cali, República de Colombia, a los 22 días del mes de
mayo del 2013, en un ejemplar original en el idioma castellano, que queda bajo
custodia del Depositario, el cual proporcionará copias debidamente autenticadas
del presente acuerdo a todas las partes.
EL SUSCRITO COORDINADOR ENCARGADO DEL GRUPO INTERNO
DE TRABAJO DE TRATADOS DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES DEL
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
CERTIFICA:
Que la reproducción del texto que antecede es copia
fiel y completa del “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013, el cual reposa, en original, en el Archivo del
Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales de este Ministerio.
Dada en Bogotá, D. C., a
los cuatro (4) días del mes de julio de dos mil trece (2013).
El coordinador del Grupo
Interno de Trabajo de Tratados (e), Dirección de Asuntos Jurídicos
Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores,
SANTIAGO DIAZ CEDIEL
EXPOSICION DE MOTIVOS
Honorables Senadores y Representantes:
En nombre del Gobierno nacional y en cumplimiento
de los artículos 150 numeral 16 y 189 numeral 2 y 224 de la Constitución
Política de Colombia, presentamos a consideración del honorable Congreso de la
República el proyecto de ley “por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo para
el establecimiento del fondo de cooperación de la Alianza del Pacífico',
adoptado en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
a) La cooperación internacional y la integración
latinoamericana
La cooperación internacional encuentra su razón de
ser en los principios universales de solidaridad entre los pueblos, respeto y
protección de los Derechos Humanos y en la búsqueda incesante de mejores
condiciones y mayores recursos que brinden al hombre una situación de bienestar
conforme a su dignidad humana, fin último de la existencia de los Estados.
Podría decirse que en la cooperación internacional, de manera principal, se
evidencia aquella veta que ilumina al jus gentium y hace que hoy se
lo denomine como el derecho de la dignidad humana.
Es un desarrollo también, de los principios de
soberanía, igualdad, corresponsabilidad, interés mutuo, sostenibilidad,
equidad, eficacia y preservación del medio ambiente, muy ligados a las
relaciones entre los sujetos del derecho internacional.
Al encontrarse íntimamente ligada a las relaciones
internacionales, el fundamento jurídico de la misma se encuentra en el derecho
internacional, aquella disciplina jurídica que regula las relaciones entre los
Estados, y entre estos y los organismos internacionales. Regula la forma como
se desarrollan las anteriores relaciones, la forma como manifiestan su
consentimiento en obligarse, la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados.
La Corte Constitucional[1],
ha manifestado que “la cooperación y la integración –fundadas en la noción más
amplia de solidaridad internacional–, en su sentido primigenio, persiguen la
unión de los países en torno a problemas o afinidades comunes, cuyas
consecuencias trascienden las fronteras nacionales”.
Por su parte, la Constitución Política de Colombia,
contempla que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la
soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia.[2]
Asimismo, consagra unos principios reguladores de
las relaciones internacionales, disponiendo que el Estado promoverá la internacionalización
de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.[3]
La integración latinoamericana tiene una especial
significación para nuestro Constituyente; el Estado deberá promover entonces la
integración económica, social y política con las demás naciones y
especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la
celebración de tratados sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad.[4]
b) La Alianza del Pacífico
La Alianza del Pacífico es un mecanismo de
integración profunda entre Chile, Colombia, México y Perú. El 6 de junio de
2012, con la suscripción del “Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico”,
se consagraron sus objetivos principales:
-- Construir, de manera participativa y
consensuada, un área de integración profunda para avanzar progresivamente hacia
la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas;
-- Impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y
competitividad de las economías de las partes, con miras a lograr un mayor
bienestar, la superación de la desigualdad socioeconómica y la inclusión social
de sus habitantes; y,
-- Convertirse en una plataforma de articulación
política, de integración económica y comercial, y de proyección al mundo, con
especial énfasis al Asia Pacífico.
No obstante lo anterior, la Alianza cuenta con una
agenda integral, determinada por los resultados ya alcanzados en materia
comercial, de acción conjunta y coordinada entre las agencias de promoción de
exportaciones y la atracción de inversiones, la cooperación y el movimiento de
personas.
La Alianza del Pacífico es una de las estrategias
de integración más innovadoras en las que participa Colombia, al tratarse de un
proceso abierto y flexible, con metas claras, pragmáticas y coherentes con su
modelo de desarrollo y su política exterior.
Para Colombia, la Alianza es parte de su estrategia
de inserción en Asia Pacífico. Si bien se reconoce que la Alianza debe
concretarse como área de integración profunda, el proceso ha ganado visibilidad
y ha llamado la atención de socios estratégicos como Canadá y Japón.
Con la entrada en vigor del Acuerdo Marco en
comento, la Alianza iniciará una etapa de concreción de resultados que permitan
en un plazo no mayor a un año, definir e implementar la estrategia de
proyección en Asia Pacífico, componente prioritario para el país.
Con el ánimo de impulsar y dinamizar las acciones
de cooperación y que facilite la financiación de las mismas, se suscribió
“Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacífico”.
c) Lineamientos de la política exterior y plan
estratégico 2010-2014
Con la consolidación la Alianza del Pacífico, se da
cumplimiento a los lineamientos de la política exterior colombiana, en cuanto
a:
-- Profundizar la integración con América Latina y
el Caribe para generar más oportunidades de comercio, inversión e intercambio
tecnológico.
-- Dinamizar las relaciones de Colombia con los
países del Asia Pacífico mediante la presencia diplomática fortalecida, la
apertura de nuevos mercados y la atracción de inversión.
Asimismo, se da cumplimiento a los objetivos del
plan estratégico del Sector de Relaciones Exteriores 2010-2014, como son:
-- Generar y aprovechar escenarios para el
posicionamiento de Colombia en las dinámicas y temáticas mundiales.
-- Avanzar en la inserción efectiva en los ejes de
integración y desarrollo.
II. LA COOPERACION EN LA ALIANZA DEL PACIFICO
a) Grupo Técnico de Cooperación
Como consecuencia de tres cumbres presidenciales
realizadas en Lima, Perú el 28 de abril de 2011, en Mérida, México el 4 de
diciembre de 2011, en Paranal, Antofagasta, Chile, el 6 de junio de 2012, así
como una cumbre virtual el 5 de marzo de 2012, las cuales han estado precedidas
por rondas de reuniones del Grupo de Alto Nivel, instancia temporal conformada
por los Viceministros de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior de los
países miembros, así como de los equipos técnicos de las áreas de integración,
se determinó priorizar:
-- Movimiento de personas de negocios y
facilitación para el tránsito migratorio;
-- Comercio e integración, incluyendo facilitación
de comercio y cooperación aduanera;
-- Servicios y capitales, incluyendo la posibilidad
de integrar las bolsas de valores; y,
-- Cooperación
La cooperación es un tema transversal que ha estado
presente desde el inicio del mecanismo, y posteriormente se asignó como área
prioritaria a un grupo técnico.
-- El 4 de diciembre de 2011, se suscribió el
“Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos,
el Gobierno de la República de Colombia, el Gobierno de la República de Chile y
el Gobierno de la República de Perú sobre la Plataforma de Cooperación del
Pacífico”, con el objetivo de impulsar la cooperación entre los países
miembros y con terceros.
-- Las áreas que contempla son: medio ambiente y
cambio climático, innovación, ciencia y tecnología, micro, pequeñas y medianas
empresas y desarrollo social. En este documento se establece que los puntos
focales de cada país conformarán el Grupo Técnico de Cooperación (GTC).
b) Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico
En desarrollo de las relaciones de cooperación que
existen entre los Estados y con la voluntad de implementar mecanismos que
permitan la ejecución de iniciativas en beneficio mutuo de los países de la
Alianza del Pacífico dentro de este Grupo (GTC), se propuso la creación de un
Fondo de Cooperación como mecanismo que facilite, dinamice y permita la
financiación de acciones de cooperación en el marco de la Alianza del Pacífico.
Al interior del Grupo Técnico de Cooperación se han
puesto en marcha algunas iniciativas tales como: el proyecto “Sinergia entre
los países de la Alianza del Pacífico para el mejoramiento de la competitividad
de las micro, pequeñas y medianas empresas”; la “Red de Investigación
Científica en materia de Cambio Climático”; y, la “Plataforma de Movilidad
Estudiantil y Académica”. Estas iniciativas y otras que se han propuesto en
este marco, evidenciaron la necesidad de contar con un mecanismo que permita
financiar e impulsar las acciones en las áreas temáticas priorizadas.
El 22 de mayo de 2013, en Cali, los cancilleres de
los cuatro países suscribieron el “Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico”.
Este instrumento vinculante obedece a la necesidad
de proveer el marco jurídico para la creación de un fondo con recursos de los
cuatro países y que permita la ejecución de los mismos en proyectos conjuntos.
El acuerdo que establece el Fondo de Cooperación es
un instrumento que permitirá institucionalizar el financiamiento de las
actividades de cooperación que se adelanten al interior de la Alianza del
Pacífico.
La creación del Fondo de Cooperación de la Alianza
del Pacífico, constituye un paso significativo por garantizar la implementación
de futuras iniciativas, ya que permitirá la financiación de acciones de
cooperación en áreas como: Medio Ambiente y Cambio Climático; Innovación,
Ciencia y Tecnología; Micro, Pequeñas y Medianas Empresas; Desarrollo Social;
y, Movilidad Estudiantil y Académica, entre otros.
En ese sentido, el mencionado fondo permitirá
impulsar una agenda activa y dinámica de cooperación técnica al (SIC)interior
de la Alianza del Pacífico, que incluye, la promoción y desarrollo de
iniciativas, planes, programas y proyectos; intercambios de información y
buenas prácticas; asistencia técnica; conformación de redes; realización de
estudios y diagnósticos conjuntos; entre otras modalidades.
El Fondo, que contará con aportes de Chile,
Colombia, México y Perú, evidencia el espíritu de integración integral que
caracteriza a la Alianza del Pacífico, y el deseo por trabajar conjuntamente en
acciones que redunden en beneficio común de los cuatro países.
III. “ACUERDO PARA EL
ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO”.
En el “Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico”,
suscrito en Paranal, República de Chile, el 6 de junio de 2012, los cuatro
países fundadores manifestaron su convencimiento en que la integración
económica y social en la región, constituye uno de los instrumentos esenciales
para avanzar en su desarrollo económico y social sostenible, promoviendo una
mejor calidad de vida para sus pueblos y contribuyendo a resolver problemas que
aún afectan a la región, como la pobreza, la exclusión y la desigualdad social
persistentes.
La planeación, priorización y ejecución de
actividades y proyectos de cooperación entre los países, supone la comunión de
esfuerzos y aportes entre los mismos. Dentro de los mecanismos de cooperación
que establecieron los gobiernos, está el de la creación de un fondo común, un
fondo de cooperación que se ha denominado “Fondo de Cooperación de la Alianza
del Pacífico”.
Ya habían expresado los Presidentes de la Alianza,
en el marco de la XXII Cumbre Iberoamericana, celebrada en Cádiz, España, el 17
de noviembre de 2012, cuando sostuvieron la V Cumbre de la Alianza del
Pacífico, en su Declaración Conjunta, que “Para contar con mayor estabilidad y
previsibilidad en el financiamiento de los programas de cooperación en el corto
y mediano plazo –incluyendo aquellos de proyección de la Alianza del Pacífico
bajo la modalidad de triangulación–instruyeron a las instituciones competentes
de sus respectivos países, a avanzar en las negociaciones para la constitución del
Fondo Común de Cooperación de la Alianza del Pacífico, con miras a su
operatividad y puesta en marcha durante el 2013”.
En su artículo I, se define el objeto del
fondo, como un mecanismo que facilite, dinamice y permita la financiación de
acciones de cooperación en el marco de la Alianza del Pacífico. Así mismo se
delimitan las actividades que puede adelantar en desarrollo de su objeto:
a) Recibir fondos de las partes y de terceros para
asegurar la ejecución de programas, proyectos y actividades de cooperación, y
b) Financiar programas, proyectos y actividades de
cooperación aprobados por el Grupo Técnico de Cooperación de la Plataforma de
Cooperación del Pacífico (GTC).
En el artículo II, se establece los aportes y la
periodicidad de los mismos y se contempla la posibilidad de recibir aportes de
terceros. El aporte inicial, será de doscientos cincuenta mil dólares de los
Estados Unidos de América (US $250.000). Para los siguientes años el monto del
aporte se decidirá por las partes, en base al informe de resultados y la
programación de actividades que sea presentado por el Grupo Técnico de
Cooperación de la Plataforma de la Alianza del Pacífico.
En el artículo III, se contemplan disposiciones
sobre el régimen del fondo, su independencia administrativa y tributaria y la
libre movilidad de sus recursos; las adquisiciones que se realicen se sujetarán
a la legislación nacional del país en donde se realicen.
En el artículo IV, se contemplan las áreas de
cooperación que se financiarán con los recursos del Fondo: medio ambiente y
cambio climático; innovación, ciencia y tecnología; micro, pequeñas y medianas
empresas; desarrollo social; y otras que las partes determinen. Así mismo, las
modalidades de cooperación que se desarrollarán incluyen la promoción y
desarrollo de iniciativas, planes, programas y proyectos; realización de
estudios y/o diagnósticos conjuntos; el intercambio de información y normativas
vigentes; la realización de actividades conjuntas de formación y capacitación,
incluyendo intercambio de especialistas y técnicos; la asistencia y/o visitas
técnicas de funcionarios, expertos, investigadores, delegaciones y
practicantes; y la conformación de redes, así como cualquier otra modalidad de
cooperación que las partes convengan.
En el artículo V, se regula la administración
del Fondo: El Consejo de Ministros aprobará el plan de trabajo y presupuesto
anual; el Grupo Técnico de Cooperación de la Alianza del Pacífico, será
responsable de la gestión del fondo y de aprobar, coordinar y supervisar sus
actividades. Así mismo, contempla que la administración se confía de manera
alterna entre los países y que se contará con un reglamento operativo que será
aprobado por el Consejo de Ministros, el cual será obligatorio para las partes.
Por las razones expuestas, el Gobierno nacional, a
través de la Ministra de Relaciones Exteriores, solicita al honorable Congreso
de la República aprobar el “Acuerdo para el establecimiento del fondo de
cooperación de la Alianza del Pacífico”, adoptado en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013.
De los honorables
Congresistas,
La Ministra de Relaciones
Exteriores,
MARIA ANGELA HOLGUIN
CUELLAR.
LEY 424 DE 1998
(enero 13)
por la cual se ordena el
seguimiento a los convenios internacionales suscritos por Colombia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1o. El Gobierno nacional a
través de la Cancillería presentará anualmente a las Comisiones Segundas de Relaciones
Exteriores de Senado y Cámara, y dentro de los primeros treinta días calendario
posteriores al periodo legislativo que se inicia cada 20 de julio, un informe
pormenorizado acerca de cómo se están cumpliendo y desarrollando los Convenios
Internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados.
Artículo 2o. Cada dependencia del
Gobierno nacional encargada de ejecutar los Tratados Internacionales de su
competencia y requerir la reciprocidad en los mismos, trasladará la información
pertinente al Ministerio de Relaciones Exteriores y este, a las Comisiones Segundas.
Artículo 3o. El texto completo de la
presente ley se incorporará como anexo a todos y cada uno de los Convenios
Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a
consideración del Congreso.
Artículo 4o. La presente ley rige a
partir de su promulgación.
El Presidente del honorable
Senado de la República,
AMYLKAR ACOSTA MEDINA
El Secretario General del
honorable Senado de la República,
PEDRO PUMAREJO VEGA
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes,
CARLOS ARDILA BALLESTEROS
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE COLOMBIA
GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y ejecútese.
Dada en Santa Fe de Bogotá,
D. C., a 13 de enero de 1998.
ERNESTO SAMPER PIZANO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARIA EMMA MEJIA VELEZ
RAMA EJECUTIVA DEL PODER
PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 5 de agosto
de 2013
“Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
AUTORIZADO
Sométase a la consideración del honorable Congreso
de la República para los efectos constitucionales.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERON
La Ministra de Relaciones
Exteriores,
MARIA ANGELA HOLGUIN
CUELLAR
RAMA EJECUTIVA DEL PODER
PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Bogotá, D. C., 5 de agosto de 2013
Autorizado. Sométase a la consideración del
honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébese el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944,
el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza
del Pacífico”, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013,
que por el artículo primero de esta ley se aprueba,
obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione
el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a
Presentado al honorable
Congreso de la República por la Ministra de Relaciones Exteriores.
La Ministra de Relaciones
Exteriores,
MARIA ANGELA HOLGUIN
CUELLAR
RAMA EJECUTIVA DEL PODER
PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 5 de agosto de 2013
Autorizado. Sométanse a la consideración del
honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERON
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Angela Holguín Cuéllar.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébese el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944,
el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza
del Pacífico”, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013,
que por el artículo primero de esta ley se aprueba,
obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione
el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
La Presidenta (e) del
honorable Senado de la República,
TERESITA GARCIA ROMERO
El Secretario General del
honorable Senado de la República,
GREGORIO ELJACH PACHECO
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes,
FABIO RAUL AMIN SALEME
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA
SERRANO.
REPUBLICA DE COLOMBIA –
GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión
de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución
Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 30
de enero de 2015.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERON
La Viceministra de
Relaciones Exteriores, encargada de funciones del despacho de la Ministra de
Relaciones Exteriores,
PATTI LONDOÑO JARAMILLO
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
MAURICIO CARDENAS
SANTAMARIA.
* * *
III. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Relaciones Exteriores
Mediante
escrito remitido a esta Corporación, el 17 de septiembre de 2015, la Directora
de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores
intervino en el proceso de la referencia, con el fin de exponer las razones que
justifican la declaración de constitucionalidad de la Ley 1749 de 2015, de
conformidad con los argumentos que a continuación se reseñan.
Indica
que mediante el Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico se pretende ampliar y fomentar la integración de los
Estados del Pacífico Americano. Así mismo, sostiene que la Alianza del Pacifico
es una estrategia de integración regional, caracterizada por su alto nivel de
innovación en el marco latinoamericano. Dicha iniciativa, en su núcleo, está
conformada por Chile, Colombia, México y Perú.
Señala
que el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico es un mecanismo de integración
regional para el avance progresivo de la libre circulación de bienes,
servicios, capitales y personas. Mediante esta alianza se busca, además,
impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías
participantes, con miras a la consolidación de una plataforma de articulación
política, de integración económica y comercial y de proyección al mundo, con
especial énfasis al Asia Pacifico.
En
este marco, la Alianza cuenta con una agenda integral de acción conjunta y
coordinada entre las agencias de promoción de exportaciones y la atracción de
inversiones, la cooperación y el movimiento de personas. Al respecto, destaca
que este proceso de integración ha ido ganando tal visibilidad que ya ha
llamado la atención de socios estratégicos como Canadá y Japón. Igualmente,
recuerda que para Colombia la Alianza es parte de su estrategia de inserción en
Asia Pacifico y componente prioritario en la política económica del país.
Advierte
que en el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico, los Estados suscribientes
manifestaron su convencimiento de que la integración económica y social
constituye un elemento esencial en el desarrollo sostenible de la región. En
este orden de ideas, la estructuración de proyectos de cooperación entre los
miembros de la alianza supone la concreción fáctica de estos objetivos. En
virtud de lo anterior, se suscribió el Acuerdo para el establecimiento del
Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico.
Indica
que en el marco de la V cumbre de Presidentes, en Cádiz, España, el 17 de
noviembre de 2012, los Jefes de Estado de los Estados integrantes de la alianza
del Pacifico, acordaron avanzar en las negociaciones para la constitución de un
fondo común de cooperación de la Alianza del Pacífico. Esta iniciativa buscaba
crear un mecanismo que gozara de mayor estabilidad y previsibilidad para el
financiamiento de los programas de cooperación en el corto y mediano plazo,
incluyendo aquellos de proyección de la Alianza bajo la modalidad de
triangulación.
En
seguimiento a este compromiso, el denominado Grupo Técnico de Cooperación
avanzó en las negociaciones correspondientes, teniendo como meta la adopción de
un instrumento cuyo fin exclusivo fuera la cooperación entre los participantes
y con terceros. Se destaca que por Colombia participaron en dichas
negociaciones la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de
Relaciones Exteriores y la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de
Colombia.
Señala
que las negociaciones concluyeron con la adopción, el 22 de mayo de 2013, del
“Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacifico”. Este instrumento consignó, de manera expresa, en su artículo 1°, que
su objetivo primordial es el de facilitar, dinamizar y permitir la financiación
de acciones de cooperación, mediante iniciativas enfocadas a la promoción y
desarrollo de planes, programas y proyectos, la realización de estudios y/o
diagnósticos conjuntos, el intercambio de información y normativas vigentes y
la realización de actividades conjuntas de formación y capacitación.
Así
pues, este instrumento se erige hoy como una herramienta vital a la hora de
dinamizar y facilitar los procesos de cooperación gestados en la Alianza del
Pacifico. Dada su naturaleza de acuerdo de cooperación, el mismo evita
cualquier disposición que pretenda ahondar en las dinámicas comerciales de la
Alianza del Pacifico, y se limita exclusivamente a consagrar las normas
necesarias para el establecimiento y funcionamiento del Fondo de Cooperación.
El
objetivo de este acuerdo es establecer un Fondo que permita encauzar y
facilitar proyectos de cooperación en el marco de la Alianza del Pacifico. Para
la consecución de este objetivo, este instrumento internacional consagra
disposiciones atinentes al establecimiento, financiamiento y administración del
fondo. No obstante lo anterior, esta iniciativa se circunscribe,
exclusivamente, al campo de la cooperación y no busca la materialización de
fines comerciales.
Refiere
que para que el mencionado Acuerdo entre en vigor es necesario que todos los
Estados que lo suscribieron lo ratifiquen, sin embargo, hasta el momento,
ninguno de los Estados participantes ha depositado su instrumento de
ratificación.
Señala
que en la República de Chile el Acuerdo ya fue aprobado por la Cámara de
Diputados y está pendiente de que surta el mismo trámite en el Senado. Por su
parte, los Estados Unidos Mexicanos manifestaron que, de conformidad con su
ordenamiento jurídico, dicho Acuerdo no requiere de aprobación legislativa, pues
forma parte de los instrumentos del Memorándum de Entendimiento sobre la
Plataforma de Cooperación de la Alianza del Pacifico, suscrito en Mérida,
Yucatán, México, el 4 de diciembre de 2011.
Finalmente,
la República de Perú informó que el mencionado Acuerdo está en revisión de la
Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso previa su aprobación interna.
Manifiesta
que la puesta en marcha del Acuerdo facilitará la reserva presupuestal anual
para el apalancamiento de proyectos de cooperación acordados conjuntamente
entre los Estados Partes del Tratado, en cumplimiento de los objetivos
fundacionales de la Alianza del Pacifico. Indica que, adicionalmente, la
conformación de un Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico permitirá la
planeación y puesta en marcha de proyectos de cooperación innovadores, con
productos y resultados tangibles. Esto ayudará en el fortalecimiento de la
integración de los Estados de la Región, mejorando la competitividad de las
economías y permitiendo hacer un frente conjunto para afrontar los desafíos del
desarrollo de la región. El aporte concreto de Colombia al Fondo de Cooperación
de la Alianza, le permitirá orientar y priorizar proyectos de interés nacional
en sectores que requiera fortalecer y que sean comunes a los cuatro países.
Por
último, señala que el Acuerdo en cuestión fue suscrito en Cali, el 22 de mayo
de 2013, por parte de los representantes de la República de Chile, la República
de Colombia, los Estados Unidos Mexicanos y la República del Perú. A saber, la
señora Ministra de Relaciones Exteriores, María Angela Holguín Cuéllar,
suscribió el instrumento por parte del Estado Colombiano.
Aduce
que para suscribir el mencionado instrumento no fue necesaria la expedición de
Plenos Poderes, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 7, numeral 2
del literal a, de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de
1969, los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Relaciones
Exteriores, representan a su Estado, en virtud de sus funciones.
Así
mismo, aduce que con sujeción a lo previsto en el artículo 189, numeral 2°, de
la Constitución Política y mediante la autorización ejecutiva de 5 de agosto de
2013, el señor Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón,
autorizó y ordenó someter a aprobación del Congreso de la República el
precitado Acuerdo.
En
virtud de la aludida autorización, el Gobierno Nacional, por intermedio de la
señora Ministra de Relaciones Exteriores y en consonancia con los artículos 150
numeral 16, 189, numeral 2, y 224 de la Constitución Política, presentó el día
3 de septiembre de 2013, ante la Secretaría General del Senado de la República,
el proyecto de ley aprobatoria del “Acuerdo para el Establecimiento del
Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico” firmado en la ciudad de Cali,
República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
Finalmente,
surtidos los respectivos debates, el Congreso de la República expidió la Ley
1749, de 30 de enero de 2015,“por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico”.
Posteriormente, dicha ley fue sancionada por el Presidente de la República y
publicada en el Diario Oficial N° 49.410 de 30 de enero de 2015.
De
conformidad con lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional que declare
exequible la Ley 1749, de 30 de enero de 2015, “por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacifico”.
2. Universidad Santo Tomás
Ciro
Nolberto Güechá Medina, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad
Santo Tomas, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la Ley 1749
de 30 de enero de 2015 “por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el
Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico”, con
base en los siguientes argumentos:
En
primer lugar, destaca la importancia de los procesos de integración
internacional, pues facilitan el desarrollo económico y cultural de todos los
países involucrados, así mismo, permiten la progresiva integración de los
mercados e incluso de personas.
En
segundo lugar, sostiene que dichas manifestaciones con tendencia a producir
efectos jurídicos entre sujetos de derecho internacional deben surtir un
proceso de aprobación de conformidad con las normas del ordenamiento de cada
Estado. En el caso colombiano el proyecto de ley fue radicado el 3 de
septiembre de 2015 por la Ministra de Relaciones Exteriores como consta en la
Gaceta del Congreso número 686 de 2013 y luego surtió el trámite
correspondiente para la aprobación de leyes ordinarias. En ese orden de ideas,
considera que la Ley 1749 de 2015 cumple con los requisitos exigidos por el
ordenamiento.
3. Intervención ciudadana
Juan
Pablo Vallejo Molina, ciudadano en ejercicio, solicita a la Corte
Constitucional declararse inhibida para controlar constitucionalmente el “Acuerdo
para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico”
por cuanto dicho instrumento, al no desbordar las obligaciones contraídas por
Colombia en el tratado madre AMAP, sino desarrollarlas a través del establecimiento
de un fondo común de cooperación para la Alianza del Pacifico, constituye un
acuerdo de procedimiento simplificado derivado que no requiere del cumplimiento
de los requisitos constitucionales previstos para los tratados solemnes. En
escrito posterior, el mismo ciudadano expresa que a pesar de no requerir
control constitucional, debería declararse la exequibilidad tanto de la ley,
como del Acuerdo, por no vulnerar los preceptos constitucionales propios del
régimen económico y de la hacienda pública, ni disposición constitucional
alguna y más bien promover la integración latinoamericana y del
Caribe.
4. Universidad de San Buenaventura
Hernando
Uribe Vargas, Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas y
Económicas de la Universidad de San Buenaventura señala que los recursos con
los que contará el Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico son una
limitante para la proyección de sus resultados, pues ascienden a tan solo $1
millón de dólares anuales por país. Refiere que para una economía, que en
conjunto reúne 214 millones de habitantes, los recursos netos per cápita del
fondo equivalen a menos de medio centavo de dólar, recursos completamente
insuficientes para efectivamente lograr la “Integración profunda de
servicios, capitales, inversiones y movimiento de personas”. En conclusión,
considera que el Fondo es una réplica de otros mecanismos que han sido poco
efectivos para el país, como por ejemplo, el Parlamento Andino.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
5974, del 5 de octubre de 2015, se pronunció sobre la constitucionalidad del
instrumento internacional sometido a revisión y de su ley aprobatoria,
solicitándole a la Corte declarar su exequibilidad, con base en las siguientes
consideraciones:
Del análisis de forma sobre la constitucionalidad
de la Ley 1749 de 2015, advierte que el proyecto de ley aprobatoria del tratado
internacional inicio su trámite en la comisión segunda del Senado de la
República, respetando la competencia temática determinada en el artículo 2° de
la Ley 3 de 1992 y dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 154
constitucional, en el que se señala que las leyes referentes a relaciones
internacionales deben iniciar su trámite en el Senado de la República.
Así mismo, señala que el proyecto de ley fue
publicado en la Gaceta del Congreso previo al inicio del trámite legislativo,
de conformidad con lo previsto en el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992 y que en
todas las sesiones se respetó el quórum y la aprobación del proyecto se hizo
según la mayoría constitucionalmente requerida.
Refiere que el deber de anuncio previo, establecido
en el artículo 160 de la Constitución Política, también fue respetado, toda vez
que (i) el proyecto fue discutido y votado en la sesión previamente anunciada y
(ii) el anuncio se dio en sesión distinta a la que se realizó la votación. De
igual manera, sostiene que la aprobación del proyecto de ley se dio dentro del
término de dos legislaturas, según lo previsto en el artículo 162
constitucional.
Por último, indica que el Congreso de la República
actuó dentro de sus competencias respecto de la aprobación de leyes que
incorporan tratados internacionales al ordenamiento interno, puesto que no
modificó el contenido del Acuerdo. Luego de la aprobación por parte del órgano
legislativo, el 30 de enero de 2015, el Presidente de la República sancionó la
Ley 1749 de 2015 y el día 29 de abril del mismo año la remitió a la Corte
Constitucional para lo de su competencia.
En contraste con lo anterior, el Jefe del
Ministerio Público advierte que el Gobierno Nacional no dio aplicación al
término constitucional de “seis días siguientes a la sanción de la ley”,
establecido en el numeral 10° del artículo 241 superior, para remitir a la
Corte Constitucional los tratados internacionales y las leyes que los aprueben,
a los efectos de su correspondiente revisión constitucional, pues tardó
aproximadamente 3 meses en remitir la Ley 1749 de 2015 a la Corporación , lo
que repercute, de manera negativa, en el perfeccionamiento y compromiso de
Colombia frente a los demás Estados Parte de dicho instrumento internacional.
Considera que la tardanza en que incurrió el poder
ejecutivo contradice el ordenamiento jurídico superior, además de que implica
una responsabilidad por parte del poder ejecutivo de cara a un tipo de leyes
que son, o deberían ser, de su más directo interés, toda vez que, de una parte,
son exclusivamente de su iniciativa y, de otra, únicamente pueden ser aprobados
o improbados, más no modificados, por el poder legislativo. Esto, además de que
en todo caso surten un control constitucional posterior a su promulgación y
entrada en vigencia. En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional que
llame la atención del Gobierno Nacional sobre el carácter imperativo e
incuestionable del mencionado mandato constitucional.
Respecto del contenido material del “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacifico” señala que dicho Acuerdo es considerado parte
fundamental en la política de internacionalización que desde hace varios años
ha impulsado el Gobierno Colombiano con los países de Chile, México y Perú a
través de la suscripción del “Acuerdo Marco de la Alianza del
Pacifico”, en tanto tiene como finalidad crear el marco jurídico
para la conformación de un fondo con recursos de los cuatro países que permita
financiar las actividades de cooperación que se adelanten dentro de dicha
alianza.
Indica que en la parte considerativa del Acuerdo se
señalan las razones que llevaron a su firma, entre las que se destaca la
necesidad de implementar mecanismos que permitan la ejecución de iniciativas
que consoliden las relaciones entre los países de la Alianza del Pacífico, lo
que, precisamente, da lugar a una serie de disposiciones que, por lo tanto,
guardan concordancia con la integración que la Constitución Política privilegia
en su Preámbulo y en los artículos 9,226 y 227, que justamente comprometen al
Estado Colombiano en la promoción “de la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional”, así como en la “integración económica,
social y política con las demás naciones”.
En suma, considera que las disposiciones incluidas
en el Acuerdo no imponen al Estado colombiano deberes u obligaciones que en
forma alguna entren en conflicto con el texto superior y, por el contrario,
respeta los principios constitucionales que deben ser tenidos en cuenta a la
hora de celebrar tratados internacionales.
Finalmente, concluye que el mencionado Acuerdo es
respetuoso de lo dispuesto en la Carta Política en la medida en que: (i) se
basa en la reciprocidad y equidad entre los Estados parte (artículos 226 y 227
C.P.), (ii) incluye disposiciones que despliegan un fin constitucional como lo
es el desarrollo económico, el medio ambiente y la prosperidad general
(artículos 2 y 79 de la C.P.) y (iii) respeta la soberanía del Estado colombiano
(artículos 2, 4 y 9 C.P.).
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia de la Corte Constitucional en materia de tratados y de
sus leyes aprobatorias
El artículo 241-10 de la Constitución le asigna a la Corte
Constitucional competencia para decidir sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben. En reiterada jurisprudencia,
la Corporación ha caracterizado este control señalando que es: (i) previo al
perfeccionamiento del tratado, aunque posterior a la aprobación de la ley por
el Congreso y a la sanción presidencial; (ii)
automático, puesto que el Gobierno Nacional debe remitir la ley a la Corte
Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción y también (iii)
integral, ya que el examen de constitucionalidad comprende los aspectos
formales y materiales del tratado internacional y de su ley aprobatoria, fuera
de lo cual se somete a revisión tanto el proceso de negociación y celebración
del instrumento en el plano internacional, como el trámite legislativo cumplido
en el Congreso[5].
A propósito de la competencia, conviene recordar que en la Sentencia
C-163 de 2015, en la cual la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del
Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico y de su ley aprobatoria, quedó en
claro que por cuanto ese Acuerdo Marco no comporta cesión de soberanía no cabe
predicar que la Alianza se constituya como un organismo internacional, debido a
lo cual “las decisiones adoptadas en el seno de la Alianza tendrán efecto entre
los Estados parte, es decir, que se trata de un poder reglamentario interno, lo
que implica que no ingresará directamente a los ordenamientos nacionales, sino
que, por el contrario, deberán ser incorporadas en ellos”, de donde la Corte
estimó importante “reiterar que si en el marco de la Alianza del Pacífico se
acordaran nuevas obligaciones internacionales para Colombia, estás -no importa
la denominación del documento que las contenga- deberán ser sometidas al
Congreso de la República y al control de constitucionalidad de esta
Corporación”.
En atención a lo anterior, de inmediato, pasa la Corte a examinar la
constitucionalidad de la ley aprobatoria.
2. Revisión formal del trámite de aprobación de la Ley 1749 de
2015 “Por medio de la cual se aprueba ‘El Acuerdo para el
Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico’, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
2.1. Remisión de la Ley Aprobatoria y del Acuerdo por el Gobierno
Nacional
Mediante escrito calendado el 29 de abril de 2015 y recibido en la
Secretaría General de la Corte el mismo día, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República remitió a la Corte fotocopia autenticada de la Ley
1749 de 2015, “Por medio de la cual se aprueba
‘El Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacífico’, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
El Presidente de la República sancionó la ley el 30 de enero de 2015 y
la Carta remisoria fue recibida en la Secretaría General de esta Corporación el
29 de abril, por lo que la Sala observa que la remisión se llevó a cabo después
de vencido el término de seis (6) días que, según el artículo 241-10 de la
Carta, tiene el gobierno para remitir a la Corte el tratado internacional y su
ley aprobatoria, aspecto este sobre el cual llama la atención el señor
Procurador General de la Nación, quien advierte que aunque ello no configura un
vicio de inconstitucionalidad, sí comporta el incumplimiento de un deber
constitucional, por lo que el Gobierno Nacional debe ser advertido, como lo
hace la Corte aquí, dada la incidencia que pudiera tener esta situación en el
cumplimiento de los compromisos asumidos por Colombia.
Ciertamente, la inobservancia del término es contraria a la Carta, pero
la Corte Constitucional ha considerado que no modifica la índole de la ley
aprobatoria, ni vicia el trámite legislativo, “aunque sí acarrea dos
circunstancias significativas como son: una vez producida la omisión la Corte
puede aprehender de oficio el conocimiento de los actos para el correspondiente
examen de constitucionalidad y (ii) en el evento de que dichos actos eludan el
conocimiento de esta Corte cualquier ciudadano podrá impugnarlos para que la
Corte proceda a la admisión de la demanda realizando el control de
constitucionalidad no sólo con base en los cargos formulados sino bajo el texto
integral de la Constitución”[6].
En esta ocasión el anotado retardo no le impide a la Corte adelantar el
examen de constitucionalidad y, por lo tanto, procede la Corporación a
efectuarlo.
2.2. Negociación y celebración del Acuerdo
De conformidad con lo anotado, la competencia para revisar los tratados
internacionales y sus leyes aprobatorias se extiende al examen de las
facultades del representante del Estado para negociar y adoptar el respectivo
instrumento internacional, según lo establecido en el artículo 7 de la
Convención de Viena, de 1969, que al efecto indica que “en virtud de sus
funciones y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que
representan a su Estado: a) los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros
de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la
celebración de un tratado”.
Vista la actuación desplegada, la Corte observa que el Acuerdo revisado
fue suscrito en representación de Colombia por la Ministra de Relaciones
Exteriores que, según la disposición citada de la Convención de Viena, tiene la
capacidad para representar al Estado colombiano, debiéndose advertir que el 5
de agosto de 2013 el Presidente de la República autorizó el sometimiento del
Acuerdo “a consideración del Congreso de la República para los efectos
constitucionales”.
2.3. Trámite surtido en el Congreso de la República para la expedición
de la Ley 1749 de 2015, aprobatoria del Acuerdo para el Establecimiento del
Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico
El artículo 154 de la Constitución indica que las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las dos cámaras, pero respecto de los proyectos “que se
refieran a relaciones internacionales”, su inciso final establece que el
respectivo trámite debe iniciarse en el Senado de la República. Con la salvedad
de esta exigencia, aquellos proyectos de ley cuya finalidad sea la aprobación
de tratados internacionales tendrán que seguir el procedimiento previsto para
las leyes de carácter ordinario.
De conformidad con las certificaciones, actas y gacetas del Congreso
enviadas por los secretarios de las comisiones segundas del Senado y de la
Cámara de Representantes, así como por los secretarios generales de las mencionadas
corporaciones, el trámite adelantado para la expedición de la Ley 1749 de 2015
fue el siguiente:
2.3.1. Trámite en el Senado de la República
2.3.1.1. Radicación y publicación del proyecto de ley y de su exposición
de motivos
El proyecto de ley destinado a la aprobación del “Acuerdo para el
Establecimiento del Fondo para la Cooperación de la Alianza del Pacífico”,
suscrito en Cali, el 22 de mayo de 2013, fue radicado en la Secretaría General
del Senado de la República el 3 de septiembre de ese mismo año, por la Ministra
de Relaciones Exteriores, María Angela Holguín Cuéllar[7].
Al proyecto se le otorgó el número de radicación 80 de 2013/Senado y su
texto, junto con la correspondiente exposición de motivos, aparece publicado en
la Gaceta del Congreso No. 686 de 6 de septiembre de 2013[8],
en la cual también consta que, de acuerdo con “el informe de Secretaría
General”, la Presidencia del Senado de la República dio por repartido el
proyecto de ley a la Comisión Segunda Constitucional[9],
que se ocupa de las relaciones exteriores, seguridad y defensa nacional,
comercio exterior y honores patrios.
El informe de ponencia para el primer debate en la Comisión Segunda
Constitucional Permanente del Senado de la República está publicado en la
Gaceta del Congreso No. 896 de 6 de noviembre de 2013[10] y
lo suscriben los senadores Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, Myriam Alicia
Paredes Aguirre y Marco Aníbal Avirama, quienes solicitaron aprobar, en primer
debate, el proyecto de ley número 80 de 2013, “sin ninguna modificación”[11].
2.3.1.2. Anuncio para votación en primer debate
En la Comisión Segunda del Senado de la República el proyecto de ley
número 80 de 2013, “por medio de la cual se aprueba el acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, fue
anunciado varias veces, así: (i) en la sesión del 6 de noviembre de 2013, según
consta en el Acta No. 7 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 1006 de 5 de diciembre de 2013[12],
(ii) en la sesión del 13 de noviembre de 2013, conforme aparece en el Acta No.
8 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1006 de 5 de diciembre
de 2013[13] y,
finalmente, (iii) en la sesión del 19 de noviembre de 2013.
En esta última oportunidad, conforme se hizo constar en el Acta No. 9 de
la correspondiente sesión, publicada en la Gaceta No. 1004 de 5 de diciembre de
2013, “el señor Secretario Diego Alejandro González González, por instrucciones
del señor Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República”,
anunció “la discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión” y,
en primer lugar, fue anunciado el “número 80 de 2013 Senado”[14].
2.3.1.3. Aprobación en primer debate
En la sesión del 20 de noviembre de 2013, cuyo desarrollo fue recogido
en el Acta No. 10, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1006 de 5 de
diciembre de 2013[15],
se discutieron y votaron proyectos de ley anunciados “en sesión anterior”[16],
habiéndose considerado, en primer término, el número 80 de 2013/Senado.
Después de haber sido aprobado el impedimento manifestado por el Senador
Juan Lozano Ramírez[17],
se dio inicio a la discusión[18] y,
con posterioridad, el Presidente de la Comisión Segunda le solicitó al
Secretario “leer el informe con el que termina la ponencia”[19].
Una vez leída la proposición final, el Presidente puso a consideración el
informe, abrió la discusión, anunció que iba a cerrarse y que se cerró, luego
de lo cual el Secretario informó al Presidente que “el senador Romero ha
manifestado su voto negativo”, por lo que “tiene que solicitar el llamado a
lista para la votación del informe final de ponencia”[20].
Una vez se llamó a lista para la aprobación del informe final de
ponencia, el Secretario le comunicó al Presidente que “son seis (6) votos por
el SÍ, uno por el NO, en consecuencia ha sido aprobada la proposición con que
termina el informe de ponencia. Afirmativamente votaron los Senadores Marco
Aníbal Avirama Avirama, Carlos Emiro Barriga Peñaranda, Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar, Alexandra Moreno Piraquive, Carlos Fernando Motoa Solarte y Myriam
Alicia Paredes Aguirre, en tanto que el senador Camilo Ernesto Romero Galeano
votó en forma negativa[21].
Tras haber solicitado la lectura del articulado, el Presidente señala
que le han pedido que se omita la lectura y, sometida a votación, la
proposición de omisión de lectura fue aprobada con seis (6) votos positivos y
uno negativo, que corresponden a los senadores que, en idéntico sentido,
votaron la proposición con que culmina el informe de ponencia[22].
Seguidamente, el Presidente de la Comisión preguntó a los senadores si
querían que “este proyecto de ley tenga segundo debate” y, después del llamado
a lista, el Secretario le informó al Presidente que por seis votos favorables y
uno negativo, emitidos por los mismos congresistas que apoyaron el proyecto y
que se opusieron a él, “sí quieren los senadores de la Comisión que este
Proyecto de ley número 80 de 2013 Senado, tenga segundo debate”. Por último el
Presidente nombró como ponentes para el segundo debate “a los mismos senadores”[23].
El texto que aprobó en primer debate la Comisión Segunda del Senado de
la República está publicado en la Gaceta del Congreso No. 1001 del 5 de
diciembre del 2013[24].
2.3.1.4. Ponencia para segundo debate
El informe de ponencia para el segundo debate, a surtirse en la Plenaria
del Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1001 de
5 de diciembre de 2013[25] y
concluye con una proposición en la que los senadores Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar, Myriam Alicia Paredes Aguirre y Marco Aníbal Avirama Avirama solicitan
“a los honorables Senadores aprobar en segundo debate el Proyecto de ley número
80 de 2013” [26].
2.3.1.5. Anuncio para votación en segundo debate
El proyecto fue anunciado en la sesión de 9 de diciembre de 2013, de
acuerdo con el Acta No. 37 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 71 del 5 de marzo de 2014, en la que se lee que, por “instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo No. 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión” de la Plenaria del Senado de la República, “siguiente al 9 de
diciembre de 2013” [27] y entre los anunciados aparece el
“número 80 de 2013 Senado”[28].
En la sesión que tuvo lugar el 10 de diciembre de 2013, según consta en
el Acta No. 38, publicada en la Gaceta No. 78 del 6 de marzo de 2014, al
abordar el proyecto de ley, la Presidencia pidió a la Secretaría dar lectura “a
los impedimentos que se encuentran sobre la mesa” y por Secretaría se dio
lectura al presentado por el senador Juan Francisco Lozano Ramírez[29].
A continuación, hizo uso de la palabra el senador Alexander López Maya,
quien expresó que se debía adelantar un “análisis mucho más de fondo” y
solicitó que el proyecto quedara “para la próxima sesión”, a fin de dar “una
discusión amplia y pertinente en relación a este tema”[30].
Ante esta solicitud, la presidencia manifestó que aplazaba “la discusión
y aprobación del proyecto de Ley No. 80 de 2013”[31],
de manera que, como aparece en el punto del orden del día referente al anuncio
de proyectos, en la próxima sesión plenaria del Senado de la República se discutirían
y aprobarían algunos proyectos de ley con ponencia para segundo debate y entre
los anunciados se encuentra el “número 80 de 2013 Senado”, por medio del cual
se aprueba el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza de Pacífico”[32].
Durante la sesión del 11 de diciembre de 2013, según consta en el Acta
No. 39 correspondiente a esa sesión ordinaria y publicada en la Gaceta del
Congreso No. 79 del 6 de marzo de 2014, de nuevo la presidencia pidió a la
Secretaría dar lectura a los impedimentos[33] y
fueron negados los que presentaron los senadores Juan Lozano Ramírez y Maritza
Martínez Aristizábal[34],
luego de lo cual intervinieron los senadores Marco Aníbal Avirama Avirama, Jorge
Enrique Robledo Castillo, Antonio del Cristo Guerra de la Espriella, Myriam
Alicia Paredes Aguirre y Camilo Armando Sánchez Ortega[35],
después de cuya intervención la Presidencia preguntó a la Plenaria “si acepta
aplazar el proyecto de ley No. 80 de 2013 Senado y, cerrada su discusión, esta
lo acepta”[36].
Así las cosas, en el punto del orden del día relativo al anuncio de
proyectos, nuevamente se anuncian “los que se discutirán y aprobarán” en la
“sesión Plenaria del honorable Senado de la República, siguiente a la del día
miércoles 11 de diciembre de 2013”[37] y
entre los anunciados aparece el “número 80 de 2013 Senado”[38].
2.3.1.6. Aprobación en segundo debate
En la sesión de la Plenaria del Senado de la República del 12 de
diciembre de 2013 se discutió y aprobó, en segundo debate, el Proyecto de ley,
tal como consta en el Acta No. 40, publicada en la Gaceta del Congreso No. 80
de 6 de marzo de 2014. En efecto, al desarrollar el punto correspondiente a la
lectura y aprobación de proyectos, en segundo debate, la Presidencia solicitó a
la Secretaría “dar lectura a la proposición con que termina el Informe”. Una
vez leída, sometió a consideración de la Plenaria esa proposición positiva y
“cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación”, habiendo dejado
constancia de su voto negativo los senadores Carlos Alberto Baena López, Manuel
Antonio Virgüez Piraquive y Jorge Eduardo Londoño Ulloa[39].
Abierto el segundo debate, a petición del Senador Aurelio Iragorri
Hormaza, la Presidencia sometió “a consideración de la Plenaria la omisión de
la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte
su aprobación”. A continuación, la presidencia sometió “a consideración de la
Plenaria el articulado del proyecto y cerrada su discusión pregunta ¿Adopta la
plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente”[40].
De inmediato, la Presidencia solicita a la Secretaría la lectura del
título del proyecto y después de leído “la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los
miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación”,
de manera que “cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de Ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de
Representantes? Y estos responden afirmativamente”[41].
Conforme lo certificó el Secretario General del Senado de la República,
respecto del quórum deliberatorio y decisorio, “de acuerdo al registro de
asistencia de sesión plenaria del Senado, fue de 92 senadores”, número que
coincide con las mayorías, aunque anota que “dejan constancia 3 senadores de su
voto negativo a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia,
como se encuentra en las páginas 1, 2 y 57 de la Gaceta del Congreso número 80
de 2014.
Por último, procede destacar que el texto definitivo aprobado en la
Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
1048 del 19 de diciembre de 2013, para que “de esta manera continúe se trámite
legal y reglamentario en la honorable Cámara de Representantes”[42].
2.3.2. Trámite en la Cámara de Representantes
2.3.2.1. Radicación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes
El proyecto de ley No. 80, aprobado en el Senado de la República, llegó
“a la Cámara de Representantes el 18 de diciembre de 2013, y a la Comisión
Segunda el 19 de marzo de 2014”. En esta Cámara fue radicado con el número 179
de 2013 y en la Comisión fueron designados como ponentes los representantes
Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y Juan Carlos Martínez Gutiérrez[43].
2.3.2.2. Ponencia para tercer debate
La ponencia para tercer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 151 del 23 de abril
de 2014 y en ella los ponentes solicitan “se dé primer debate al Proyecto de
ley número 179 de 2013 Cámara y se apruebe por los honorables Representantes de
la Comisión Segunda de la Cámara”[44].
En la Gaceta del Congreso No. 805, de 4 de diciembre de 2014, se informa
que “En la Cámara de Representantes inicialmente fueron designados como
ponentes los honorables Representantes Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y Juan
Carlos Martínez Gutiérrez, quienes ejerciendo sus obligaciones y facultades
presentaron informe de ponencia, publicado en la Gaceta del Congreso número 151
de 2014”, a lo cual se agrega que “Pese a haber presentado ponencia para primer
debate en Cámara, la misma no alcanzó a aprobarse durante el periodo
Constitucional 2010-2014, y en razón a que los honorables representantes no
fueron reelegidos para el período 2014 - 2018, fue necesario la reasignación de
ponentes, con el objetivo de cumplir con el reglamento establecido por la Ley
5ª de 1992”[45].
Así las cosas, en la Gaceta del Congreso No. 490 de 12 de septiembre de
2014, de nuevo se publicó el informe de ponencia para primer debate en la
Cámara de Representantes al proyecto de ley 179 Cámara, 80 Senado, en cuya
parte final los nuevos ponentes piden que se le dé primer debate ante la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
2.3.2.3. Anuncio para votación en tercer debate
En la sesión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes realizada el 16 de septiembre de 2014, según consta en
el Acta No. 07 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 685 de 7 de
noviembre de 2014, fueron anunciados varios proyectos de ley “para la próxima
sesión de Comisión, donde se discutan
y aprueben proyectos de ley” y entre ellos el número 179 de 2013 Cámara[46].
2.3.2.4. Aprobación en tercer debate
Consta en el Acta No. 08, publicada en la Gaceta del Congreso No. 686
del 7 de noviembre de 2014 y que corresponde a la sesión de la Comisión Segunda
de la Cámara de Representantes de septiembre 23 de 2014, que después de haber
sido leído el respectivo proyecto[47] fue
sometido a debate y luego aprobado[48].
Antes de su aprobación, se le dio lectura a la proposición con la cual
termina el informe de ponencia para tercer debate y, dada la existencia de
votos negativos, se procedió a la votación nominal, habiendo sido aprobado el
informe de ponencia con 11 votos positivos y uno negativo. Votaron
afirmativamente los representantes Ana Paola Agudelo García, Miguel Angel
Barreto Castillo, Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Antenor Durán Carrillo,
Federico Eduardo Hoyos Salazar, Aída Merlano Rebolledo, José Ignacio Mesa Betancur,
Pedro Jesús Orjuela Gómez, José Luis Pérez Oyuela, Candelaria Patricia Rojas
Vergara y Efraín Antonio Torres Monsalvo, mientras que en forma negativa lo
hizo el representante Alirio Uribe Muñoz[49].
Posteriormente, se sometió a votación nominal el articulado y, según lo
informó el Secretario General, “fue aprobado el informe de ponencia con diez
(10) votos positivos y uno (1) negativo”. Sometido a votación el título y la
pregunta acerca de si quieren que el proyecto surta el segundo debate, fueron
aprobados tanto el título como la pregunta, por 10 votos favorables y uno
negativo. El presidente de la Comisión manifestó que mantenía “para un segundo debate
[en la Cámara], los mismos ponentes”[50].
Con base en los anteriores datos y en relación con el quórum, el
Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes,
informó que la proposición con que termina el informe de ponencia para primer
debate en dicha Corporación fue aprobada con la presencia de doce
representantes, mientras que con la asistencia de 11 representantes se produjo
la aprobación del articulado, del título y de la pregunta sobre si querían los
representantes que el proyecto surtiera segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes.
El texto definitivo “aprobado en primer debate, en sesión del día 23 de
septiembre de 2014, Acta Número 8 de 2014 del proyecto de ley 179 de 2013
Cámara, 080 de 2013 Senado”, aparece publicado en la Gaceta del Congreso No.
805 de 4 de diciembre de 2014[51].
2.3.2.5. Ponencia para cuarto debate
El informe de ponencia para el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara
de Representantes está publicado en la Gaceta del Congreso No. 805 de 4 de
diciembre de 2014[52] y
en él, los representantes Efraín Torres Monsalvo, Pedro Jesús Orjuela Gómez,
Tatiana Cabello Flórez, Luis Fernando Urrego Carvajal, José Luis Pérez Oyuela,
Leopoldo Suárez Melo y Alfredo Deluque Zuleta, piden que al proyecto se le dé
“segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes” y que sea
aprobado[53].
2.3.2.6. Anuncio para votación en cuarto debate
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes efectuada el 15 de
diciembre de 2014, el proyecto fue anunciado. Así consta en el Acta No. 44,
publicada en la Gaceta de Congreso No. 323 de 22 de mayo de 2015 y en la cual
se lee: “Se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día
16 de diciembre o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan
Proyectos de Ley”[54] y
entre los proyectos anunciados se encuentra el número 179 de 2013 Cámara, 80 de
2013 Senado[55].
2.3.2.7. Aprobación en cuarto debate
En la sesión ordinaria del día 16 de diciembre de 2014 el proyecto fue
considerado y aprobado, según consta en el Acta número 45 de esa fecha,
publicada en la Gaceta de Congreso No. 152 de 27 de marzo de 2015. En efecto,
leída la proposición con que termina la respectiva ponencia[56] y
luego de que intervinieron los representantes Efraín Antonio Torres Monsalvo,
Germán Navas Talero, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa y el señor Ministro de
Interior, Juan Fernando Cristo[57],
se abrió el registro y, una vez cerrado, el secretario general informó la
votación total: “Por el sí: 86 votos electrónicos, 2 manuales, para un total de
88 votos” y “por el no: 4 votos electrónicos”, resultados indicativos de que
“ha sido aprobada la ponencia que buscaba darle segundo debate a este proyecto
de ley”[58].
Acto seguido, se leyó el articulado y habiéndose abierto y cerrado la
discusión, así como el registro, la votación final fue la siguiente: “Por el Sí:
83 votos electrónicos y 5 manuales, para un total de 88 votos” y “Por el No: 4
votos electrónicos, ninguno manual”. De acuerdo con este resultado, el
Secretario General informó que “ha sido aprobado el articulado del Proyecto de
ley número 179 de 2013 Cámara - 080 de 2013 Senado”[59].
A continuación, se le dio lectura al título y a la pregunta dirigida a
establecer si la Plenaria “quiere que este proyecto sea Ley de la República”,
de modo que después de abierta y cerrada la discusión y también el registro, el
secretario general de la Cámara de Representantes anunció el resultado: “Por el
Sí: 81 votos electrónicos y 6 manuales para un total de 87 votos” y “Por el No:
4 votos electrónicos, ninguno manual” a lo que añadió que había sido aprobado
“el título y la Pregunta de este convenio de Alianza del Pacífico”[60].
El Secretario General de la Cámara de Representantes certificó que en la
sesión plenaria del día 16 de diciembre de 2014 estuvieron presentes 159
representantes y que la aprobación de la ponencia para segundo debate, del
articulado, del título y de la pregunta se hizo por las mayorías exigidas para
tal fin. El texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de
Representantes aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 873 de 18 de
diciembre de 2014[61].
2.3.3. Sanción presidencial
El 30 de enero de 2015, el Presidente de la República sancionó la Ley
1749 de 2015, “Por medio de la cual se aprueba ‘El Acuerdo
para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico’,
suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”. La
ley está publicada en el Diario Oficial No. 49.410 de 30 de enero de 2015[62].
2.3.4. Conclusiones en relación
con el trámite surtido en el Congreso de la República
2.3.4.1. El artículo 154 de la
Constitución establece que los proyectos de ley atinentes a las relaciones
internacionales deben iniciar su trámite legislativo en el Senado de la
República y, fuera de esta exigencia, el resto del procedimiento debe
adelantarse de conformidad con lo previsto para el trámite de las leyes
ordinarias.
Por su parte, el artículo 157 superior indica que los proyectos de ley
requieren su publicación oficial por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva, también la aprobación en el primer debate desarrollado en
la comisión y la aprobación por cada una de las Cámaras en segundo debate,
previa verificación del quórum y con las mayorías exigidas.
El artículo 160 de la Carta señala que “entre el primero y el segundo
debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días” y que “entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra deberán transcurrir por lo menos quince días “. Adicionalmente y de
conformidad con el Acto legislativo No. 01 de 2003, antes de la votación se
requiere del anuncio previo que el presidente de la respectiva Cámara o
comisión deberá dar en sesión distinta a aquella en la que vaya a tener lugar
la votación.
También debe recordarse que, según el artículo 162 de la Constitución,
“los proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en una legislatura
y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su
curso en la siguiente en el estado en que se encuentren”, sin que el proyecto
pueda ser considerado “en más de dos legislaturas”.
Finalmente, es indispensable tener en cuenta que, de conformidad con el
artículo 5º del Acto Legislativo No. 01 de 2009, que reformó el artículo 133 de
la Constitución, en los cuerpos colegiados de elección directa el voto de sus
miembros “será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley”,
de donde se desprende que en el trámite legislativo la votación nominal y
pública es la regla general, que ha sido exceptuada mediante la Ley 1431 de
2011, “por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo
133 de la Constitución Política”.
El artículo 2º de la Ley 1431 de 2011 modificó el artículo 130 de la Ley
5ª de 1992 que establecía como regla la votación ordinaria e introdujo en su
artículo 129 las excepciones a la votación nominal y pública, nueva regla
general, siendo del caso destacar que el numeral 16 prevé la votación ordinaria
“cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la
respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado
de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de
sus miembros”.
2.3.4.2. En atención a lo
anterior, en relación con el trámite del proyecto que vino a ser la Ley 1749 de
2015, la Corporación verifica lo que a continuación se detalla:
2.3.4.2.1. Que el trámite tuvo
su inicio en el Senado de la República, en cuya Secretaría fue radicado el
proyecto, habiendo sido repartido a la Comisión Segunda Constitucional
Permanente.
2.3.4.2.2. Que antes de seguir su
curso en la comisión, el proyecto fue publicado, junto con la exposición de
motivos, en la Gaceta del Congreso No. 686 de 6 de septiembre de 2013.
2.3.4.2.3. Que también fueron
publicadas las ponencias y los textos aprobados en las respectivas comisiones y
en cada una de las Cámaras, así:
-La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 896, de 6 de noviembre de 2013.
-El texto aprobado en primer debate fue publicado
en la Gaceta del Congreso No. 1001, de 5 de diciembre del 2013.
-La ponencia para segundo debate en la plenaria del
Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1001, de 5
de diciembre de 2013.
-El texto definitivo aprobado en la plenaria del
Senado de la República fue publicado en la Gaceta No. 1048, de 19 de diciembre
de 2013.
-La ponencia para primer debate en la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta No. 490, de
12 de septiembre de 2014.
-El texto aprobado en la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta No. 805, de 4 de diciembre
de 2014.
-La ponencia para segundo debate en la plenaria de
la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 805, de
4 de diciembre de 2014.
-El texto definitivo aprobado en la plenaria de la
Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta No. 873, de 18 de diciembre
de 2014.
2.3.4.2.4. Que los anuncios previos a
las respectivas votaciones también fueron hechos, así:
-Según el Acta No. 9, correspondiente a la sesión
de la Comisión Segunda del Senado de 19 de noviembre de 2013, el proyecto fue
anunciado para votación en la sesión siguiente[63],
que tuvo lugar el 20 de noviembre de 2013, conforme consta en el Acta No. 10 de
esa misma fecha[64].
-Según el Acta No. 39, correspondiente a la sesión
plenaria del Senado, de 11 de diciembre de 2013, el proyecto fue anunciado para
votación en la sesión siguiente[65],
que se llevó a cabo el 12 de diciembre de 2013, tal como consta en el Acta No.
40, que corresponde a esta última fecha[66].
-Según consta en el Acta No. 07, correspondiente a
la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de 16 de
septiembre de 2014, el proyecto fue anunciado para votación en la sesión
siguiente[67],
que se realizó el 23 de septiembre 2014 y así consta en el Acta No. 08,
correspondiente a la sesión de esa fecha[68].
-Según consta en el Acta No. 44, correspondiente a
la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2014,
el proyecto fue anunciado para votación en la sesión siguiente[69],
que se llevó a cabo el 16 de diciembre, tal como consta en el Acta No. 45, de
la misma fecha[70].
2.3.4.2.5. Tratándose de la aprobación
del proyecto en cada uno de los debates adelantados por las mayorías exigidas,
la Corte constata que en las certificaciones remitidas por el Congreso de la
República y en las actas y gacetas, se certifica el cumplimiento de este
requisito y así se deja consignado aquí, sin perjuicio de lo que se establezca
más adelante al analizar la exigencia de votación nominal y sus excepciones.
2.3.4.2.6. En lo referente a los
plazos establecidos en el artículo 160 de la Constitución, la Corte estima que
se cumplieron. En efecto:
-El primer debate en la Comisión Segunda del Senado
tuvo lugar en la sesión del 20 de noviembre de 2013 y el debate en la plenaria
del Senado fue aplazado en las sesiones de 10 y 11 de diciembre de 2013 y,
previo anuncio, la aprobación se realizó el 12 de diciembre del mismo año,
luego, en cualquier caso, transcurrieron más de ocho días, si se repara en que
estos plazos se cuentan en días calendario.
-El primer debate en la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes se llevó a cabo el 23 de septiembre de 2014, mientras
que el debate en la plenaria se efectuó el 16 de diciembre de 2014, es decir,
después de ocho días.
-El proyecto fue aprobado en la plenaria del Senado
de la República el 12 de diciembre de 2013 y el debate se inició en la Cámara
de Representantes el 23 de septiembre de 2014, luego de transcurridos más de 15
días contados desde la primera fecha.
2.3.4.2.7. El artículo 162 de la Carta
preceptúa que si los proyectos de ley no completan su trámite en una
legislatura, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se
encuentren y siempre que “hubieren recibido primer debate en alguna de las dos
cámaras”, a lo que añade que “ningún proyecto podrá ser considerado en más de
dos legislaturas”.
Especial atención merece este artículo a propósito de la presente
revisión, por cuanto el proyecto (i) fue radicado en el Senado de la República
el 3 de septiembre de 2013, (ii) la ponencia para primer debate fue publicada
en la Gaceta del Congreso No. 896 de 6 de noviembre de 2013, (iii) fue
anunciado en las sesiones de la Comisión Segunda de 6, 13 y 19 de noviembre de
2013 y (iv) fue aprobado el 20 de noviembre de 2013, después de lo cual (v)
pasó a la plenaria del Senado que lo aprobó el 12 de diciembre de 2013, en
segundo debate.
En esa legislatura el proyecto no cumplió todo el trámite, puesto que
habiendo llegado a la Cámara de Representantes el 18 de diciembre de 2013, y a
su Comisión Segunda el 19 de marzo de 2014, únicamente se publicó el informe de
ponencia para el debate en comisión en la Gaceta del Congreso No. 151 del 23 de
abril de 2014, después de lo cual nada más se hizo, de tal modo que ese periodo
legislativo culminó faltando el anuncio, el debate y la aprobación tanto en la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, como en la plenaria de esa
Corporación.
El procedimiento fue retomado en la siguiente legislatura, porque,
conforme ha sido reseñado, la ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes publicada el 23 de abril de 2014 no alcanzó a aprobarse y
resultó necesario asignar otros ponentes, dado que los iniciales no fueron
reelegidos. En este orden de ideas, se publicó una nueva ponencia el 12
septiembre de 2014 y, con base en ella, se surtieron los trámites faltantes, es
decir, los conducentes a la aprobación del proyecto de ley en la Comisión
Segunda y en la Plenaria de la Cámara de Representantes, donde finalmente se
surtió el cuarto debate y fue aprobado el 16 de diciembre de 2014.
Siendo evidente que el trámite no fue completado en la legislatura que,
de acuerdo con el artículo 138 superior, transcurrió entre el 20 de julio de
2013 y el 20 de junio de 2014, lo primero que cabe apuntar es que el proyecto
podía seguir su curso en la siguiente, comprendida entre el 20 de julio de 2014
y el 20 de junio de 2015, porque, se cumplió la condición exigida en el
artículo 162 de la Carta, toda vez que en la primera legislatura mencionada no
solo recibió el primer debate, sino también el segundo en el Senado de la
República.
Además, el proyecto no fue considerado en más de dos legislaturas, pues
el procedimiento legislativo fue retomado y culminado en la segunda que,
conforme se ha anotado, transcurrió entre el 20 de julio de 2014 y el 20 de
junio de 2015, sin que, por lo tanto, se hubiese desconocido lo previsto en el
artículo 162 de la Constitución.
2.3.4.2.8. En el caso de la votación
nominal y pública, erigida por el artículo 133 de la Carta, después de la
reforma operada por el Acto Legislativo No. 1 de 2009, como regla general para
la aprobación o negación total o parcial de los proyectos de ley, y de la
votación ordinaria como excepción, se tiene lo siguiente:
-En el primer debate, surtido en la Comisión Segunda del Senado de la
República, una vez leída la proposición final de la ponencia y de ser puesto a
consideración el respectivo informe, el Secretario le informó al Presidente que
el senador Romero había manifestado su voto negativo, por lo que se solicitó el
llamado a lista para la votación del informe final y, luego de haber votado de
igual manera la omisión de lectura del articulado y la pregunta acerca de si
los senadores querían que el proyecto tuviera segundo debate, se informó que de
acuerdo con el llamado a lista, por seis votos favorables y uno negativo, los
senadores querían que el proyecto tuviera segundo debate, todo lo cual
evidencia el cumplimiento de la regla de votación nominal y pública.
-En el segundo debate, adelantado en la Plenaria del Senado de la
República, leída la proposición con la que termina el informe de ponencia y
habiendo sido sometida a votación, fue aprobada, pero dejaron constancia de su
voto negativo los senadores Carlos Alberto Baena López, Manuel Antonio Virgüez
Piraquive y Jorge Eduardo Londoño Ulloa, debiéndose destacar que en las
posteriores votaciones que recayeron sobre la solicitud de que se omitiera la
lectura del articulado, sobre el articulado mismo, sobre la lectura y la pregunta
acerca de si los senadores querían que prosiguiera el trámite en la Cámara de
Representantes, el resultado fue afirmativo, sin que se hubiese dejado
constancia de votos negativos[71].
Se destaca, entonces, la aprobación con votación ordinaria, lo cual, a
primera vista, se revela contrario al mandato que hace de la votación nominal y
pública la regla general, pues en cuanto se hizo evidente la constancia de tres
votos negativos y la consiguiente ausencia de unanimidad ha debido procederse a
efectuar la votación nominal. Así lo estimo la Corte en la Sentencia C-134 de
2014 a propósito de un caso que guarda alguna similitud con el que ahora se
examina, y al apuntar que “la advertencia de los tres
Senadores desvirtuaba la existencia de unanimidad en la votación, y por lo
tanto, constituía un llamado para que se repitiera y se realizara de manera
nominal y pública, como lo ordenan el Reglamento del Congreso y la Constitución
Política”, lo que tenía que hacerse, entre otras cosas, para evitar que las
minorías políticas instrumentalicen la regla, “permitiendo que se
realice la votación sin anunciar el sentido de su voto, de manera que
solo se constate la existencia de votos negativos al momento de anunciar el
resultado, para posteriormente alegar la existencia de un vicio por
desconocimiento de la regla de votación nominal y pública, y desconocer de esa
forma la voluntad mayoritaria”.
En aquella oportunidad, la Corte explicó que la votación nominal y
pública “constituye una garantía de publicidad y transparencia del trámite”, de
modo que las excepciones previstas por el legislador “deben leerse de manera
taxativa e interpretarse restringidamente” y declaró la inexequibilidad de la
ley aprobatoria, por haberse configurado un vicio de trámite insubsanable,
pues, conforme lo estimó la Corporación en la Sentencia C-576 de 2006, “todo vicio que se presente en la formación de una ley aprobatoria
del tratado, considerando que su trámite se inicia en el Senado de la
República, si ocurre antes de que se haya formado la voluntad política de esa
cámara, deberá considerarse insubsanable y tendrá como consecuencia la
declaratoria de inexequibilidad del tratado”[72].
Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que media una importante diferencia
entre el caso que resolvió la Corte en la Sentencia C-134 de 2014 y el que,
posteriormente, abordó mediante la Sentencia C-337 de 2015. En efecto, en esta
última ocasión la Corte precisó que el precedente vertido en la Sentencia C-134
de 2014, fue sentado tras “verificar que tres senadores
manifestaron su voto negativo frente al informe de ponencia y mantuvieron su
posición disidente luego de llevarse a cabo la votación estructural de la
iniciativa legislativa, es decir, cuando ya la Plenaria había adoptado el
articulado propuesto, el título del proyecto de ley y manifestado la voluntad
de que surtiera el trámite siguiente en la Cámara de Representantes”, mientras
que, tratándose de la Sentencia C-337 de 2015, el caso es diferente, ya
que “si bien es cierto que la unanimidad
durante la votación del informe de ponencia fue desvirtuada y ello obligaba a
que la aprobación se surtiera mediante votación pública y nominal,
no lo es menos que en la fase estructural de la votación del proyecto de ley en
segundo debate, cuando se conforma la voluntad legislativa respecto a la
aprobación de la iniciativa, se evidencia la existencia de unanimidad por
cuanto: (i) se aprobó la omisión de lectura del articulado, el
contenido en bloque del mismo y el título del proyecto de ley, sin
manifestaciones de oposición; (ii) los senadores presentes
votaron favorablemente que el proyecto de ley 086 de 2013 Senado pasara a la
Cámara de Representantes para cumplir el restante trámite legislativo, y, (iii) no
se formularon solicitudes de votar el proyecto de ley en forma nominal y
pública”, lo que significa “que aquellos senadores que inicialmente se
opusieron, se adhirieron al voto positivo de forma posterior, sin dejar
constancias sobre votación negativa y sin solicitar que la aprobación de los
demás puntos neurálgicos del debate fuesen sometidos a votación nominal
y pública”.
La
Corte basó la consideración relativa a la fase estructural de la votación de un
proyecto de ley en la Sentencia C-044 de 2015, en la cual fueron distinguidas
varias etapas que conforman el debate de un proyecto de ley, por cuanto,
llevada a cabo la apertura por parte del Presidente, siguen tres momentos
sucesivos que corresponden (i) a la presentación y aprobación del informe de
ponencia, (ii) a la deliberación sobre el articulado y (iii) a la votación del
articulado, del título y de la pregunta acerca de la voluntad de que el
proyecto siga su trámite o se convierta en ley, siendo las dos últimas etapas
las que constituyen el debate estructural, porque en ellas tiene ocurrencia la
discusión del contenido del proyecto de ley.
Así
pues, en la Sentencia C-337 de 2015, la Corporación concluyó que estaba
demostrada la unanimidad y lo mismo cabe predicar ahora, pues como lo informó
el secretario general del Senado, dejaron “constancia 3
senadores de su voto negativo a la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia”, siendo claro que no hubo manifestaciones de oposición en
relación con la solicitud de omisión de la lectura del articulado, con
la aprobación en bloque de los artículos y del título y con la pregunta
relativa a la prosecución del trámite en la Cámara de Representantes, a lo que
se debe añadir que tampoco fueron formuladas solicitudes de votación nominal y
pública, todo lo cual es demostrativo de la posterior adhesión de los senadores
al voto positivo.
Aunque
hay indicadores fiables de la unanimidad, es indispensable advertir que en la
Sentencia citada la Corte recogió la evolución jurisprudencial sobre la materia
y, con base en ella, puntualizó que “la validez de
la votación ordinaria por unanimidad como excepción a
la regla general de votación nominal y pública, es predicable siempre que de la
misma se puedan inferir los indicadores señalados, y que del acta de sesión y
certificación respectiva se obtenga información clara y fidedigna dando cuenta
del número de congresistas que participaron en la votación (registro de
votación) y del total de votos que fueron emitidos como expresión de la
voluntad para aprobar un determinado proyecto de ley”[73].
De conformidad con lo anterior, es necesario verificar la existencia del
quórum decisorio, la aprobación por la mayoría requerida y la coincidencia
entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes al
momento de la votación, y esto, “ante las constantes variaciones de asistencia
con tendencia a la baja” que suelen evidenciarse en las sesiones, pues “como
acertadamente lo explicó la Corte en el Auto 118 de 2013, siempre que se acuda
a la unanimidad como forma de votación ordinaria para
aprobar una iniciativa legislativa, es imperativo que se pueda acreditar, de
manera clara y suficiente, que tal votación fue unánime y no simplemente
aprobatoria, ello con el fin de constatar si el proyecto de ley ha contado o no
con el quórum decisorio requerido y con las mayorías constitucionales exigidas
para ser ley de la República”[74].
Conforme lo establece el artículo 157 superior, para que se conviertan
en ley, los proyectos deben haber sido aprobados, en primer debate, por la
comisión permanente de cada cámara y, en segundo debate, por la correspondiente
plenaria y esa aprobación está precedida por unos requisitos a los que se
refiere el artículo 145 de la Carta, al indicar que las cámaras y las
comisiones no podrán abrir sus sesiones ni deliberar con menos de la cuarta
parte de sus miembros, proporción que conforma el quórum deliberatorio,
distinto del decisorio, indispensable para la adopción de decisiones y que se
integra por la mayoría de los miembros de cada corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente.
El quórum decisorio, entonces, “corresponde a la mitad más uno de los
integrantes habilitados de cada corporación o comisión, quienes
deben estar presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su
voluntad y resolver válidamente sobre cualquier asunto sometido a su estudio.
Significa lo anterior que, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones
cuando se ha establecido y certificado con claridad el quórum decisorio,
independientemente de la modalidad de votación que se emplee”[75].
Con
fundamento en este quórum se puede establecer la mayoría requerida para la
aprobación y según el artículo 146 de la Carta, “En el Congreso en pleno, en
las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija
expresamente una mayoría especial”, salvedad que no cobija a las leyes
aprobatorias de tratados públicos, pues para su aprobación las Cámaras y las
comisiones deben atenerse a la mayoría simple que es la regla general.
Así
las cosas, después de hacer un recuento del desarrollo jurisprudencial
referente a este aspecto, en la Sentencia C-337 de 2015, la Corporación
concluyó lo siguiente:
“…en los casos en que un proyecto de ley sea
aprobado haciendo uso de la votación ordinaria por
unanimidad como excepción al mandato constitucional de votación nominal y pública, resulta indispensable que
tanto las actas de sesión, como las certificaciones que emitan los secretarios
de las comisiones y plenarias, señalen con claridad, certeza y precisión el
número de congresistas presentes en el recinto al momento de realizarse la
votación ordinaria y el número de votos emitidos para tener por aprobada la
iniciativa legislativa, toda vez que ante la variación del quórum en el transcurso de una sesión como
práctica parlamentaria, esos datos permiten inferir razonablemente el
cumplimiento de las exigencias de quórum decisorio y
de mayorías que la Carta Política impone para que un
proyecto se convierta en ley de la República. Si de las actas y certificaciones
respectivas no fluye evidente esa información, corresponde a la Sala evaluar el
desarrollo del debate con miras a establecer si, a partir de los registros de
las votaciones nominales anterior y posterior a la iniciativa legislativa
objeto de control, es viable acreditar los requisitos que consagran los
artículos 145 y 146 de la Constitución, así como el artículo 123-4 de la Ley 5ª
de 1992”.
La verificación exigida requiere, en primer lugar, el análisis de las
certificaciones y del acta de la respectiva sesión y a ello procede de
inmediato la Corte para determinar si, en el caso que ocupa su atención, con la
sola evaluación de estos elementos probatorios es posible determinar la
unanimidad y conocer el resultado concreto de la votación. Acerca de esta
cuestión, ya se ha apuntado que el secretario general del Senado de la
República certificó que, de acuerdo con el registro de asistencia a la sesión
plenaria de esa cámara, asistieron 92 senadores y que ese número coincide con
el de las mayorías, con la salvedad de la constancia del voto negativo de tres
senadores a la proposición positiva con la que termina el informe de ponencia,
según se encuentra en las páginas 1, 2 y 57 de la Gaceta del Congreso número 80
de 2014.
En la Gaceta del Congreso No. 80 de 2014 se recoge el Acta número 40,
correspondiente a la sesión plenaria del Senado, realizada el 12 de diciembre
de 2013, y en ella consta que al llamado a lista contestaron 92 senadores,
cuyos nombres aparecen transcritos, junto con las excusas de los Congresistas
Eduardo Enríquez Maya, Nora García Burgos, Germán Darío Hoyos Giraldo, Carlos
Fernando Motoa Solarte, Gloria Inés Ramírez Ríos y José Darío Salazar Cruz[76].
Más adelante, por Secretaría se informó que se había “constituido quorum
decisorio”[77] y
en el punto correspondiente a la lectura de ponencias y a la consideración de
proyectos en segundo debate se trató en, primer lugar, el proyecto de ley
número 80 de 2013, de manera que, conforme se ha anotado, luego de aprobada la
proposición con que termina el informe de ponencia dejaron constancia de su
voto negativo a la proposición positiva los senadores Carlos Alberto Baena
López, Manuel Antonio Virgüez Piraquive y Jorge Eduardo Londoño Ulloa, después
de lo cual en el acta se consigna lo siguiente:
“SE ABRE SEGUNDO DEBATE
“A solicitud del honorable Senador Aurelio Iragorri
Hormaza, la Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la
lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su
aprobación.
“La Presidencia somete a consideración de la
plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta
la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
“Por Secretaría se da lectura al título del
Proyecto de ley número 80 Senado.
“por medio del cual se aprueba
el ‘acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacífico’, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de
2013.
“Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los
miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
“Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de Ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de
Representantes? Y estos responden afirmativamente.
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar
con el siguiente proyecto”[78].
La relación de lo acontecido en la sesión plenaria del Senado de la
República del 12 de diciembre de 2013 no contiene información acerca del quórum
y de las mayorías con que fue aprobado el proyecto de ley de examinado y, por lo
tanto, queda como último recurso analizar el desarrollo del debate, a fin de
verificar si es posible establecer el cumplimiento de los requisitos de quórum
y mayorías en el momento mismo en que se produjo la aprobación y habida cuenta
de que a lo largo de las sesiones tiende a disminuir el número de congresistas
asistentes.
Conforme consta en el Acta número 39, correspondiente a la sesión
ordinaria del 11 de diciembre de 2013, la plenaria del Senado de la República
fue convocada para el día siguiente, “jueves 12 de diciembre de 2013 a las
11:00 a. m.”[79] y,
según lo consignado en el Acta No. 40 que da cuenta de la sesión celebrada en
esa fecha, “Siendo las 3:56 p. m., la Presidencia levanta la sesión”[80].
Lo primero que se hizo fue llamar a lista, habiendo contestado 92
senadores cuyos nombres se transcriben al igual que los de los congresistas que
dejaron de asistir con excusa[81],
luego de lo cual el acta informa que se dio lectura al orden del día que, fuera
del llamado a lista, contemplaba la corrección de vicios subsanables en actos
del Congreso, remitidos por la Corte Constitucional, la votación de proyectos
de ley y de acto legislativo, la lectura de ponencias y consideración de
proyectos en segundo debate, lo que propongan los honorables senadores y
negocios sustanciados por la presidencia[82].
En el punto atinente a la lectura de ponencias y consideración de
proyectos en segundo debate, aparece, en primer término, el proyecto de ley
número 80 de 2013, Senado, por medio del cual se aprueba el Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”[83],
de donde se desprende que su aprobación estuvo precedida por el desarrollo de
al menos dos puntos del orden del día.
Al examinar el desarrollo de la sesión, se advierte que después de la
lectura del orden del día intervinieron los senadores Arturo Yepes Alzate para
tratar “el tema de las asperezas entre las principales instituciones del
Estado”, José Iván Clavijo Contreras “sobre el respeto a las prestaciones,
garantías y emolumentos que derivan las fuerzas públicas colombianas”, Manuel
Guillermo Mora Jaramillo para, entre otras cosas, invitar a una novena
destinada a la recolección de regalos para los niños y niñas de Gramalote y
esto “mientras se constituye el quórum”, Carlos Alberto Baena López respecto de
la sustitución de licencias de conducción y Juan Carlos Vélez Uribe, acerca de
la cancelación de una fiesta convocada por la dirección del Senado[84].
Después de estas intervenciones, “por Secretaría se informa que se ha
constituido quorum decisorio[85] y
“por instrucciones de la presidencia” se anunciaron 25 proyectos “para discutir
y votar en la sesión plenaria del Senado de la República, siguiente al día 12
de diciembre de 2013”[86].
Con posterioridad intervinieron los senadores Juan Francisco Lozano Ramírez,
Manuel Virgüez Piraquive y Luis Fernando Velasco Chávez en relación con un
proyecto sobre habilitación a la fuerza pública para enfrentar a los grupos
armados[87].
Acto seguido se pasó a la corrección de vicios subsanables en actos del
Congreso, remitidos por la Corte Constitucional, para lo cual por Secretaría se
dio lectura al informe sobre corrección de vicios del proyecto de Ley No. 180
de 2011 Senado, 248 de 2011 Cámara, y consta que la Presidencia sometió a
consideración de la plenaria el informe leído y “cerrada su discusión esta le
imparte su aprobación[88],
habiéndose pasado luego a la votación de proyectos de ley o de Acto Legislativo[89].
En este punto del orden del día, fue considerado el proyecto de ley
número 278 de 2013 Senado, 096 de 2012, Cámara, sobre energías renovables no
convencionales. Leído el impedimento presentado por el senador Juan Manuel
Galán Pachón, se dio paso a la lectura del informe de mediación acordado por
sendas comisiones de las dos cámaras que, sometido a votación, fue aprobado por
la plenaria[90].
Así mismo, fue leído el informe de conciliación al proyecto de ley
número 283 de 2013 Senado, 263 de 2013 Cámara, sobre Código de Extinción de
Dominio, que fue aprobado por la plenaria[91] y
solo después se desarrolló el punto concerniente a la lectura de ponencias y
consideración de proyectos en segundo debate, siendo el primero el proyecto de
ley referente al Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza para el Pacífico, que fue aprobado de la forma arriba transcrita[92].
El recuento de lo que antecedió a esa aprobación permite constatar que
aun cuando inicialmente contestaron a lista 92 senadores, el quórum para
decidir no se dio por conformado con el llamado a lista, porque en su
intervención previa el senador Manuel Guillermo Mora Jaramillo manifestó que
intervenía “mientras se constituye el quórum”[93],
habiéndose informado por Secretaría y después de las intervenciones de
los senadores Carlos Alberto Baena López y Luis Fernando Velasco Chávez que se
había constituido “quorum decisorio”, sin que conste en el acta el número de
senadores presentes para entonces[94].
A partir de esa escueta manifestación, la sesión continuó con el anuncio
de proyectos, las intervenciones de tres senadores, la lectura y aprobación de
informes relativos a corrección de vicios subsanables, así como la lectura y
aprobación de informes de conciliación, pero la Corte observa que, pese a que
se efectuaron varias votaciones en relación con la corrección de vicios o con
los informes de conciliación, no hubo votaciones nominales y en ningún caso
consta el número de senadores presentes ni el número de votos obtenido por cada
informe.
Así las cosas, es evidente que en los desarrollos anteriores de la
sesión no hay referentes que permitan sostener que en el preciso momento en que
fue votado el proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo para el establecimiento
del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico se encontraran en el
recinto los senadores indispensables para conformar el quórum decisorio e
integrar las mayorías requeridas, teniéndose, entonces, que indagar en los
desarrollos posteriores a la mencionada aprobación.
De conformidad con el acta respectiva, posteriormente fueron
considerados seis proyectos, así: el primero, se aplazó para la sesión
siguiente[95],
el segundo, dio lugar a un amplio debate y fue aprobado[96],
el tercero, fue aprobado[97],
el cuarto, fue aplazado[98],
el quinto, fue aprobado[99] y
el sexto, fue aplazado[100].
Después se anunciaron los proyectos para la sesión siguiente e intervinieron
varios senadores y “siendo las 3:28 p. m. la Presidencia pregunta a la plenaria
si aprueba la sesión informal para condecorar a la señora Aida Yolanda Avella
y, cerrada la discusión, esta la aprueba”[101].
Ninguno de los tres proyectos aprobados lo fue con votación nominal y
esto pese a que dejó constancia “de su voto negativo al proyecto de ley número
64 de 2012 Senado, el honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe”[102].
Solamente al final de la sesión formal y respecto del último de los proyectos
se contempló la posibilidad de efectuar una votación nominal[103],
pero el proyecto fue aplazado para la siguiente sesión.
De lo anterior resulta que a falta de votaciones nominales no hay manera
de inferir si en el momento en que fue votado y aprobado mediante votación
ordinaria el proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico estaban presentes los congresistas en el número necesario
para constituir el quorum decisorio e integrar la mayoría exigida, a causa de
todo lo cual se impone la inconstitucionalidad de la ley examinada, habida
cuenta de que tampoco la certificación enviada por el secretario General del
Senado de la República da cuenta de la información requerida, pues se remite al
acta de la sesión que ha sido examinada, con las consecuencias anotadas.
La inconstitucionalidad que surge como consecuencia, tiene amplio
respaldo en la jurisprudencia constitucional, pues si bien es cierto que la
Corte ha postulado varios indicadores de la unanimidad, tales como la
constancia expresa e inequívoca de la votación unánime dejada al declarar el
resultado de la votación, las manifestaciones indicativas de unanimidad en los
debates o la ausencia de solicitudes de votación nominal y pública[104],
también lo es que “cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre la
base de la unanimidad, pero ésta no es debidamente registrada por la
corporación legislativa, se configura un vicio de inconstitucionalidad”,
presentándose lo anterior “cuando (i) se constata
que hubo decisión aprobatoria pero no es posible determinar si esta fue o no
unánime a través de los medios idóneos, o (ii) cuando no
se conoce el resultado concreto de la votación”[105].
La Corporación ha estimado que al ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos, a falta de
evidencia razonable, no está facultada para “dar por sentada la existencia de
la unanimidad”, ni para asumir una “suerte de presunción de unanimidad”, porque
de ser así, quedaría “sin efectos el mandato constitucional de votación
nominal, el cual opera como regla general”[106],
de manera que “aún en los supuestos en los que existe una evidencia razonable
de unanimidad, siempre, en todos los casos, resulta
indispensable que de las actas de sesión y certificaciones se pueda establecer
de manera inequívoca el número de votos con el que fue aprobado un proyecto de
ley, por cuanto esa información es trascendental para acreditar el cumplimiento
a los requisitos constitucionales de quórum decisorio y mayorías, es decir, en esos medios de prueba se debe
precisar el número de parlamentarios que estaban presentes al momento de abrir
el registro de votación y el resultado de la votación con el cual fue aprobado
el proyecto de ley”, lo que, además, “permite validar el acatamiento de la
regla que establece el artículo 123, numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, en el
sentido de constatar que el número de votos emitidos sea igual al número de
congresistas habilitados que estaban presentes en la respectiva Comisión o
Plenaria al momento preciso de efectuar la votación de la iniciativa
legislativa”[107].
Adicionalmente, la Corte constata que, de acuerdo con su precedente, el
vicio causante de la inconstitucionalidad es insubsanable, por cuanto al
momento en que se configuró no se había formado válidamente la voluntad
política de una de las Cámaras y, en tales condiciones, la subsanación
comportaría la repetición integral del trámite, lo que dista radicalmente del
concepto de corrección que no comprende el rehacer una etapa estructural del
procedimiento[108].
A fin de trazar el lindero entre los vicios subsanables y los que no lo
son, la Corporación ha postulado unos parámetros de evaluación que llevan a la
consideración del cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del
proceso legislativo, previstas en el artículo 157 superior, del contexto dentro
del que se presentó el vicio, de la garantía de los derechos de la minoría
durante los debates y del principio democrático en las votaciones, así como del
“tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate
parlamentario”[109].
Este último parámetro tiene gran importancia en el caso que ahora se
examina, pues tratándose del procedimiento ordinario, el trámite de los
proyectos de ley para la aprobación de tratados o convenios internacionales
inicia en el Senado de la República y es necesario que “el Senado se haya
pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de
iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha
expresado de manera completa su voluntad”[110],
lo cual significa que si el vicio tiene ocurrencia antes de que el Senado haya
formado su voluntad política, se impone la inexequibilidad, dado el carácter
insubsanable del defecto procedimental[111].
La voluntad de una cámara legislativa se entiende formada siempre que en
su plenaria se haya cumplido el segundo debate y, por lo tanto, el vicio que
llegara a presentarse después de surtida esta etapa es subsanable, no siéndolo,
por consiguiente, el que haya tenido lugar antes de la culminación de ese
segundo debate. La aplicación de la enunciada regla jurisprudencial en esta
oportunidad arroja como resultados que el vicio es insubsanable y que debe ser
declarada la inexequibilidad, ya que la imposibilidad de verificar el quórum
decisorio y el acatamiento de la regla de mayoría afecta, precisamente, a ese
segundo debate e impide dar por conformada la voluntad legislativa del Senado
de la República, como Cámara en la que, por mandato constitucional, inició su
trámite la ley aprobatoria del Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico.
De conformidad con el precedente obligatorio, que para este caso se
encuentra en la Sentencia C-337 de 2015, la Corte recapitula la argumentación
que la ha llevado a concluir en la inexequibilidad de la ley revisada, así: (i)
la constancia de votos negativos en la aprobación de la proposición favorable
con que terminaba el informe de ponencia comprueba la falta de unanimidad y,
por consiguiente, imponía la aprobación mediante votación nominal y pública,
regla general cuyo desacato constituye una irregularidad en el procedimiento
legislativo, (ii) no obstante, en la fase estructural de la votación del
proyecto, los congresistas que antes habían manifestado su oposición votaron en
forma positiva el contenido del articulado, el título del proyecto y la
pregunta acerca de si deseaban que el trámite continuara en la Cámara de
Representantes, sin que hubiesen solicitado votación nominal y pública, de
donde se deduce la unanimidad en la aprobación de estos aspectos y la
consecuente aplicación excepcional de la votación ordinaria, (iii) conforme lo
enfatizó la Corte en la sentencia citada, cuando un proyecto de ley “sea
aprobado haciendo uso de la votación ordinaria por unanimidad como excepción al
mandato constitucional de votación nominal y pública, resulta indispensable que
tanto las actas de sesión como las certificaciones que emitan los secretarios
de las comisiones y de las plenarias, señalen con claridad, certeza y precisión
el número de congresistas presentes en el recinto al momento de realizarse la
votación ordinaria y el número de votos emitidos para tener por aprobada la
iniciativa legislativa” y esto ante la previsible variación del quórum en el
transcurso de la correspondiente sesión.
Así las cosas, (iv) si de las actas y certificaciones no fluye con
evidencia la existencia del quórum decisorio y la aprobación mediante mayoría
simple, la Sala debe examinar el desarrollo del debate para examinar si las
votaciones nominales anteriores y posteriores a la aprobación del proyecto de
que se trate permiten inferir la conformación del quórum decisorio y la
aprobación por la mayoría requerida. En este orden de ideas[112],
(v) como en el caso que fue analizado en esta providencia, ni la certificación
de la Secretaría del Senado, ni el acta correspondiente dan cuenta con total
evidencia del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Corporación (vi)
estudió el desarrollo del debate y tampoco de las votaciones anteriores y
posteriores al momento de la aprobación del proyecto de ley pudo inferir la
cabal satisfacción de los requerimientos de quórum y mayoría, habiéndose
impuesto, de acuerdo con la jurisprudencia, (vii) decretar la inexequibilidad
del proyecto de ley aprobatoria del Acuerdo para el establecimiento del Fondo
de Cooperación de la Alianza del Pacífico.
Nótese que la inconstitucionalidad deriva de la práctica imposibilidad
de constatar el quórum decisorio y la mayoría y que ese intento de verificación
tiene su causa en una aceptación inicial de la votación ordinaria por
unanimidad como excepción a la regla general de votación nominal y pública,
salvo que para aceptar definitivamente esa votación ordinaria en lugar de la
nominal, la jurisprudencia ha exigido que haya posibilidad de constatar o de
inferir razonablemente la existencia del quórum decisorio y la aprobación por
la mayoría indispensable en el preciso momento en que es votado el proyecto,
puesto que la tendencia de la asistencia es a disminuir durante el transcurso
de la respectiva sesión.
Dado que la votación ordinaria es aceptada previamente, de este recuento
surge que, pese a encontrarse en el origen de la situación, la falta de
votación nominal y pública no es la que constituye el vicio de
inconstitucionalidad, sino que el defecto radica concretamente en la
imposibilidad de establecer la existencia del quórum decisorio y de la mayoría
requerida, establecimiento que condiciona la definitiva aceptación de la
votación ordinaria como excepción a la regla general que, se repite, es la
votación nominal y pública.
3. Conclusión
El análisis del procedimiento cumplido por el proyecto que luego se
convirtió en la Ley 1749 de 2015, “Por medio de la cual se aprueba el
‘Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacífico’, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”,
permite concluir que no fueron satisfechas a cabalidad las distintas etapas del
trámite, debido a que en el segundo debate que tuvo lugar en la Plenaria del
Senado de la República se configuró un vicio surgido de la imposibilidad de
establecer la existencia del quórum decisorio y de las mayorías requeridas al
momento en el que el proyecto fue aprobado, vicio que, por haberse presentado
antes de que se conformara válidamente la voluntad legislativa de esa cámara es
insubsanable y conduce a la declaración de inexequibilidad de la referida ley,
de forma tal que el Congreso de la República, si a bien lo tiene, podrá iniciar
de nuevo todo el procedimiento aprobatorio del Acuerdo con miras a su debida
incorporación al ordenamiento jurídico interno.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1749 de
2015, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico’, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
A LA
SENTENCIA C-106/16
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Irregularidad
por aprobación en votación ordinaria sin quórum decisorio y mayoría requerida
no puede consistir en inexistencia de prueba sobre cumplimiento de una etapa o
condición del trámite legislativo (Salvamento de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Falta de
elementos de juicio para decisión de expulsar del ordenamiento la ley objeto de
examen (Salvamento de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Inexistencia de
vicio en trámite legislativo (Salvamento de voto)/ACUERDO PARA EL
ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Acreditación
de quorum decisorio y mayoría requerida para aprobación del proyecto de ley
(Salvamento de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Resolución de
duda sobre cumplimiento de requisitos del proceso legislativo a favor del
legislador en virtud del principio democrático (Salvamento de voto)
ESTADO COLOMBIANO-Carácter democrático (Salvamento de voto)/PROCESO DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES-Declaración de inexequibilidad si con pruebas
aportadas se afirma incumplimiento de condiciones para deliberar y decidir en
el Congreso de la República (Salvamento de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Irregularidad
subsanable en trámite legislativo al no coincidir número de votantes con
votos emitidos (Salvamento de voto)
Expediente
LAT-439. Revisión constitucional de la Ley 1749 de 2015 "Por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013"
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, a continuación
presento brevemente las razones por las cuales he salvado el voto respecto de
la sentencia C-106 de 2016 que dispuso declarar inexequible la Ley 1749 de 2015
"Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico', suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”
La
decisión de inexequibilidad encuentra fundamento, en opinión de la mayoría, en
el hecho de que "en el segundo debate que tuvo lugar en la
Plenaria del Senado de la República, se configuró un vicio surgido de la
imposibilidad de establecer la existencia del quorum decisorio y de las mayorías
requeridas al momento en el que el proyecto fue aprobado". Este
defecto, según la sentencia, resulta además insubsanable, dado que tuvo lugar
con anterioridad al momento en el que puede considerarse conformada válidamente
la voluntad legislativa.
A mi
juicio, la decisión adoptada resulta equivocada por las razones que a
continuación sintetizo.
1. No
es correcta la caracterización que del vicio presenta la sentencia. En efecto,
la irregularidad en el proceso legislativo no puede consistir en la inexistencia
de prueba sobre el cumplimiento de una etapa o condición de dicho trámite.
Afirmar ello, no da cuenta de la existencia de un vicio que pueda justificar la
declaratoria de inexequibilidad, sino de dificultades probatorias para
demostrar un determinado hecho. Aunque guardan relación, son conceptualmente
diferentes el vicio y su prueba.
2. Esa
caracterización evidencia que la decisión de expulsar del ordenamiento la ley
objeto de examen no contó con los elementos de juicio requeridos para el efecto.
Las expresiones utilizadas en la sentencia, insisto, dan cuenta de la
incertidumbre acerca del acaecimiento del vicio declarado.
Siendo
ello así, esto es, no encontrándose debidamente probado el defecto en el
trámite legislativo, surge entonces la cuestión acerca de la decisión que
procedía en esta oportunidad. A diferencia de lo que indica la sentencia,
considero que los documentos aportados al proceso probaban, precisamente, que
el vicio no había tenido lugar. En efecto, la existencia de quorum decisorio
así como de la mayoría requerida para la aprobación del proyecto de ley en la
Plenaria del Senado de la República, son hechos que se encuentran acreditados
(i) en la constancia inicial acerca del número de Senadores asistentes a la
sesión -tal y como lo reconoce la sentencia al mencionar la Gaceta 80 de 2014-,
(ii) en el certificado del Secretario General del Senado que da cuenta del
cumplimiento de tales requisitos y que remite a la toma de lista inicial -así
se reconoce en la página 41 de la sentencia-[113],
(iii) en la inexistencia de oposición por parte de los senadores respecto de la
existencia del quorum decisorio o de las mayorías para aprobar el proyecto,
(iv) en la ausencia de cualquier requerimiento particular para que se tomara
lista o se llevara a efecto la votación nominal y (v) en la presunción de
permanencia de los Congresistas presentes al tomar lista y que puede
desprenderse del artículo 123.4 de la Ley 5 de 1992 conforme a la cual
"[e]l número de votos, en toda votación, debe ser igual al
número de Congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de
votar, con derecho a votar. (...)"
3. En
todo caso, si se admitiera en gracia de discusión que las anteriores pruebas no
son suficientes para dar por cumplidos los requisitos del proceso legislativo
que la sentencia echa de menos, resultaba procedente -en virtud del principio
democrático- resolver la duda a favor del legislador. Ha señalado este Tribunal
que "en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio
de procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor de la decisión mayoritaria
adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se
trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático."[114]
La
perspectiva propuesta responde de mejor manera al carácter democrático del
Estado colombiano y, adicionalmente, no impide en futuros casos declarar la
inexequibilidad de las leyes que, con fundamento en otras pruebas aportadas al
proceso de constitucionalidad, hagan posible afirmar -más allá de cualquier
duda razonable- el incumplimiento de las condiciones para deliberar y decidir
en el Congreso de la República.
4. No
obstante lo anterior, encuentro que durante el trámite adelantado en la
Plenaria de la Cámara de Representantes -cuarto debate- sí se presentó una
irregularidad que vulneró el numeral 4o del artículo 123 de la
Ley 5a de 1992. Dicha disposición señala:
"Reglas.
En las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que: (...) 4. El número
de votos, en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes
en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el
resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente y se ordena su
repetición."
Tal
y como se desprende de las consideraciones contenidas en la página 33 de la
sentencia, el Secretario de la Cámara certificó la asistencia de 159
Representantes, pese a lo cual la votación no fue superior a 91, de manera tal
que el número de Representantes presentes al momento de votar (159) no coincide
con el de los votos emitidos (91). Tal diferencia desconoce directamente el
referido mandato del Reglamento del Congreso y constituye, en consecuencia, una
irregularidad relevante. Sin embargo dado que ocurrió en el último debate,
resultaba subsanable de conformidad con lo establecido por el parágrafo del
artículo 241 de la Constitución[115].
Así ha debido proceder este Tribunal.
Dejo
así expuestas las razones de mi desacuerdo con la sentencia C-106 de 2016.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
[2] Artículo 9o. En relación con este tema, nuestra Corte
Constitucional, ha manifestado que resulta primordial señalar, para efectos del
asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o Superior, según el cual las relaciones
exteriores del Estado se basan “en el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia”. Esta máxima fundamental
-consagrada así por el Constituyente- significa ni más ni menos que nuestro
país se acoge en un todo a los principios del Derecho Internacional que han
sido aceptados, no solo dentro de los parámetros de los tratados públicos ya
sean estos bilaterales o multilaterales, o de los acuerdos suscritos dentro del
marco de los organismos internacionales a los cuales el Estado ha adherido -en
particular, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), sino también a
aquellos que se derivan de los usos y costumbres internacionalmente
consagrados. Expediente D-798 Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 538 (parcial) del Decreto 2700 de 1991. Magistrado Ponente: Doctor
VLADIMIRO NARANJO MESA, veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y cinco
(1995)
[3] Artículo 226. Sobre el particular ha manifestado la Corte
Constitucional en Sentencia C-294 de 2004, con ponencia del doctor Jaime Araújo
Rentería que, dadas las necesidades, exigencias y oportunidades que plantea el
concierto de las naciones, le corresponde al Estado asumir una posición activa
frente a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas,
sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional. Esto es, en el entendido de que Colombia como nación es un sujeto de
derecho en el conjunto ecuménico de países, que tiene ciertas necesidades que
solo puede resolver con el concurso de otros Estados o entidades de derecho
internacional, le corresponde promover de manera individual o colectiva las
mencionadas relaciones internacionales, sin perder de vista que en los tratados
o convenios que celebre deben quedar debidamente protegidos sus derechos en
cuanto nación, al igual que los de sus habitantes. A lo cual han de concurrir cláusulas
contractuales presididas por un sentido de justicia vinculado a la construcción
de un progresivo equilibrio internacional, a una relación costo-beneficio que
le depare balances favorables a los intereses nacionales y a la creciente
cualificación de la presencia nacional dentro de las diversas esferas de acción
que comprende el acontecer internacional (artículo 226 C. P.).
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-468 de 1997 y C-721 de
2007.
[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-750 de 2008.
[7] Cfr. Gaceta del Congreso No. 686 del viernes 6 de septiembre de
2013, pág. 3.
[8] Págs. 1 a 8.
[9] Páginas 7 y 8.
[10] Gaceta del Congreso No. 895 del miércoles 6
de noviembre de 2013, págs. 16 y ss.
[11] Pág. 20.
[12] Pág. 17.
[13] Pág. 29.
[14] Pág. 27.
[15] Págs. 30 y ss.
[16] Pág. 31.
[17] Pág. 37.
[18] Págs. 37 y 38.
[19] Pág. 38.
[20] Ibídem.
[21] Ibídem.
[22] Ibídem.
[23] Pág. 39.
[24] Pág. 7.
[25] Págs. 1 y ss.
[26] Pág. 7.
[27] Pág. 11.
[28] Pág. 12.
[29] Pág. 54.
[30] Págs. 54 y 55.
[31] Pág. 55.
[32] Pág. 10.
[33] Pág. 93.
[34] Págs.94 a 96.
[35] Págs. 96 a 100.
[36] Pág. 100.
[37] Pág. 8.
[38] Pág. 9.
[39] Pág. 57.
[40] Ibídem.
[41] Ibídem.
[42] Pág. 9.
[43] Cfr. Gaceta del Congreso No. 151 del miércoles 23 de abril de
2014, pág. 1.
[44] Pág. 4.
[45] Pág. 8.
[46] Pág. 31.
[47] Págs. 2 y 3.
[48] Págs. 3 a 17.
[49] Pág. 16.
[50] Págs. 16 y 17.
[51] Págs. 15 y 16.
[52] Págs. 7 y ss.
[53] Pág. 14.
[54] Pág. 146.
[55] Pág. 147.
[56] Págs.45 y 46.
[57] Págs. 46 y 47.
[58] Págs. 47 y 48.
[59] Págs. 49 y 50.
[60] Págs. 50 y 51.
[61] Pág. 4.
[62] Págs. 1 y ss.
[63] Gaceta del Congreso No. 1004 de 5 de diciembre de 2013, pág. 27.
[64] Gaceta del Congreso No. 1006 de 5 de diciembre de 2013, págs. 38 y
39.
[65] Gaceta del Congreso No. 79 de 6 de marzo de 2014, pág. 9.
[66] Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014, pág. 57.
[67] Gaceta del Congreso No. 685 de 7 de noviembre de 2014, pág. 31.
[68] Gaceta del Congreso No. 686 de 7 de noviembre de 2014, págs. 3 a
17.
[69] Gaceta del Congreso No. 323 de 22 de mayo de 2015, pág. 147.
[70] Gaceta del Congreso No. 152 de 27 de marzo de 2015., págs. 45 a 51.
[71] Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014, pág. 57.
[72] Sentencia C-134 de 2014.
[73] Sentencia C-337 de 2015.
[74] Ibídem.
[75] Ibídem.
[76] Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014. Págs. 1 a 5.
[77] Ibídem, pág. 12.
[78] Ibídem, pág. 57.
[79] Gaceta del Congreso No. 79 de 6 de marzo de 2014. Pág. 104.
[80] Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014. Pág. 80.
[81] Ibídem, págs. 1 a 5.
[82] Ibídem, págs. 5 a 9.
[83] Ibídem, pág. 6.
[84] Ibídem, págs. 9 a 12.
[85] Ibídem, pág. 12.
[86] Ibídem, págs. 12 y 13.
[87] Ibídem, págs. 13 a 15.
[88] Ibídem, pág. 15.
[89] Ibídem, pág. 17.
[90] Ibídem, págs. 18 y ss.
[91] Ibídem, págs. 29 y ss.
[92] Ibídem, pág. 57.
[93] Ibídem, pág. 10.
[94] Ibídem, pág. 12.
[95] Ibídem, pág. 57. Proyecto de ley número 258 de 2013,
Senado, 100 de 2012, Cámara.
[96] Ibídem, págs. 57 a 62. Proyecto de ley número 238 de
2013, Senado.
[97] Ibídem, págs. 62 y 63. Proyecto de ley número 10 de
2013, Senado.
[98] Ibídem, pág. 63. Proyecto de ley número 103 de 2012.
[99] Ibídem, págs. 63 a 67. Proyecto de ley número 64 de
2012, Senado.
[100] Ibídem, págs. 67 a 75. Proyecto de leu número 82 de
2012, Senado.
[101] Ibídem, pág. 76.
[102] Ibídem, pág. 67.
[103] Ibídem, págs. 69 y ss.
[104] Sentencia C-576 de 2006.
[105] Sentencia C-337 de 2015 y
Auto 118 de 2013.
[106] Sentencia C-337 de 2015 y
Auto 175 de 2015.
[107] Sentencia C-337 de 2015.
[108] Sentencias C-737 de 2001 y C-576 de 2006.
[109] Sentencia C-576 de 2006.
[110] Ibídem.
[111] Sentencia C-337 de 2015.
[112] Sentencia C-337 de 2015.
[113] La
Corte ha reconocido en diferentes oportunidades el valor probatorio de las
certificaciones. En tal sentido se encuentran, por ejemplo, las
sentencias C-350/13 (M.P.
Mauricio González Cuervo) y C-360/13 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[114] Sentencia C-786/12 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva). En igual dirección y entre muchas otras la sentencia C-332/12 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto) y C-225/14 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[115] ARTICULO
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) PARAGRAFO.
Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación
del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo
profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el
vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto."