CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros
normativos
PRINCIPIO
DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Aplicación
VICIO
E IRREGULARIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción
VICIO
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que afecta acto
legislativo
REGLAMENTO
DEL CONGRESO-No toda violación comporta un vicio de
inconstitucionalidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO
LEGISLATIVO-Reglamento del Congreso como parámetro para analizar cargos
La
Corte ha dicho que no toda violación de la Ley 5 de 1992 comporta un vicio de
inconstitucionalidad. En efecto ha distinguido entre los parámetros jurídicos
para analizar un cargo, y la naturaleza del vicio mismo. La Ley 5 de 1992, en lo que sea aplicable a los
actos legislativos, es un parámetro para analizar un cargo, pero no puede ser
por sí sola el fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de un acto
legislativo. Sólo las violaciones al reglamento del Congreso que impliquen
también violaciones de la Carta, pueden ser calificadas de vicios de
inconstitucionalidad. La Corte Constitucional nunca ha declarado la
inexequibilidad de un Acto Legislativo tomando como con fundamento único y
exclusivo una norma de tipo reglamentario, pero sí ha tenido como parámetro
para sus decisiones normas reglamentarias que precisan requisitos en desarrollo
de disposiciones constitucionales, siempre y cuando exista de manera evidente
un vínculo estrecho entre tales normas y el artículo 375 de la Carta.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO- Alcance
de la prohibición establecida en el artículo 379 de
la Constitución
La
previsión del artículo 379 se orienta a evitar que se declarare la
inconstitucionalidad de una reforma constitucional cuando se detecte una
irregularidad procedimental que no es, en sí misma, una violación de los
requisitos del Título XIII de la Constitución ni un desarrollo estrecho de los
mismos. La finalidad del artículo 379 es, entonces, darle un fundamento sólido
a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitución, para evitar
que el juez constitucional efectúe, además del control de constitucionalidad
que le ha sido atribuido, un control de legalidad de pasos aislados dentro de
la secuencia del mismo procedimiento.
RECUSACION
DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Presentación del escrito después de que congresista
se declaró impedida/RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de vicios en
el trámite/SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE PERDIDA DE INVESTIDURA-Incompetencia
de la Corte Constitucional para invalidarla en sede de control abstracto
La
Corte considera que no existió vicio de inconstitucionalidad en el trámite de
la recusación presentada contra la representante, durante el tercer debate del
proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial ante la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes. En primer lugar, el impedimento fue
presentado por escrito. Si
bien está demostrado en el expediente que el representante Germán Navas
presentó verbalmente una recusación contra la representante Medina con
anterioridad a que ésta se declarara impedida, constata la Corte que dicha
recusación se presentó por escrito, como lo exige el reglamento del Congreso,
varios minutos después de que la representante radicara su solicitud escrita de
impedimento. En consecuencia, era deber del Presidente de la Comisión Primera
dar trámite prioritario a la solicitud de impedimento, como en efecto se hizo.
El impedimento fue efectivamente tramitado y sometido a votación por la Mesa Directiva,
y rechazado en forma unánime por los miembros de la Comisión Primera de la
Cámara. Si bien algunos ciudadanos manifestaron su insatisfacción tanto con la
forma como se dio trámite a este impedimento como con las circunstancias que
rodearon su presentación, el Consejo de Estado, que es el juez competente para
conocer de los procesos de pérdida de investidura de los Congresistas por
violación del régimen de conflicto de intereses, determinó que (i) dicho
conflicto no se había configurado en el caso concreto, y (ii) el impedimento
había sido bien tramitado ante la Comisión Primera de la Cámara. La Corte
Constitucional no es competente para desconocer ni invalidar, en sede de
control abstracto, este fallo del Consejo de Estado.
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIA-Incompetencia de los jueces para juzgar los motivos
por los que congresista votó en un determinado sentido /VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Cambio de voto antes del cierre de la votación/PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Cambio del voto
Se
ha advertido a la Corte, en el curso de este proceso, que la representante,
quien había sido una firme opositora del proyecto de reelección presidencial, a
último momento cambió el sentido de su voto y procedió a aprobar dicha reforma
constitucional, como “contraprestación” a un ofrecimiento presupuestal
efectuado por el Gobierno de la República, en el sentido de aumentar el nivel
de gasto público en la región del país de la que proviene la representante.
Esta circunstancia fue aparentemente corroborada de manera expresa y pública
por la representante Medina, quien afirmó en una entrevista ante un medio de
comunicación de cobertura nacional que efectivamente había reconsiderado su
posición en atención al ofrecimiento del Gobierno, que redundaría en beneficio
de los habitantes de su región, a quienes representaba políticamente. Sobre
este particular, la Corte considera procedente recalcar que los miembros del
Congreso están amparados por la garantía constitucional de inviolabilidad de
sus opiniones y sus votos, cuyo efecto inmediato es que ningún juez de la
República, incluida la Corte Constitucional, tiene competencia para juzgar los
motivos por los cuales votó en un sentido; el límite a dicha inviolabilidad se
encuentra en los casos de violación de la ley penal, o cuando su motivación o
su voto está en tal grado de contraposición con el interés general que se
configura un conflicto de intereses caso en el cual, el remedio procedente es
la pérdida de investidura del Congresista implicado, la cual no fue fructífera
en el caso de Yidis Medina. Por otra parte, ninguna disposición de la Carta
prohíbe que los miembros del Congreso modifiquen sus opiniones con anterioridad
a la votación de un proyecto determinado. La Corte ha admitido inclusive que
cambien el sentido de su voto antes del cierre de la votación, como sucedió en
el caso de la reforma constitucional que reintrodujo la extradición.
RECUSACION
DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-No traslado a la Comisión de Ética
Si
bien se presentó una irregularidad reglamentaria en el trámite de la recusación
presentada contra la representante Zulema Jattin durante el cuarto debate,
primera vuelta, del proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial,
dicha irregularidad reglamentaria no tiene la entidad suficiente para
constituir un vicio de inconstitucionalidad que afecte la validez de dicho Acto
Legislativo, por cuanto no incidió sobre la formación de la voluntad política
de las Cámaras, no afectó los derechos de las minorías parlamentarias ni
desconoció otros valores democráticos protegidos por la Constitución. Tal
irregularidad consistió en que el Presidente de la Cámara de Representantes,
una vez fue presentada por escrito una recusación contra la representante
Jattin, se abstuvo de darle traslado inmediato de dicha recusación a la
Comisión de Etica, y en su lugar le dio a la representante Jattin la
oportunidad de presentar un impedimento, el cual fue negado por la plenaria,
continuándose posteriormente con el trámite. Dos razones principales llevan a
la Corte a concluir que no existió violación de la Constitución a este
respecto: La mayoría de los miembros de la Cámara de Representantes, una vez
formulada la recusación, consideró expresamente que el hecho invocado para
justificarla no se había materializado, motivo que llevó al Presidente a
incurrir en el error referido. Ni la Constitución, ni la Ley 5ª de 1992, ni la
práctica parlamentaria exigen que el trámite de un determinado proyecto de acto
legislativo deba suspenderse ante la presentación de una recusación. Las
irregularidades en el trámite de una recusación pueden, según su entidad, tener
consecuencias respecto de los individuos involucrados. No obstante, éstas
consecuencias no se pueden trasladar o proyectar automáticamente al proyecto de
acto legislativo o de ley, el cual debe reunir para su validez requisitos
distintos y específicos enunciados en la Constitución.
AUDIENCIA
PUBLICA DE PARTICIPACION CIUDADANA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No
necesidad de quórum deliberatorio o decisorio/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
DE REELECCION PRESIDENCIAL-Reseña de las intervenciones ciudadanas en los
informes de ponencia para tercer debate/ PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Publicación de intervención ciudadana
El
demandante alega que “la sesión de la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes del 1º de junio de 2004 se inició sin
el quórum decisorio, requerido por el Art. 116 de la Ley 5ª de 1992, para declarar
la sesión informal con el fin de poder escuchar las intervenciones ciudadanas a
que se refiere el Art. 230 de la Ley 5ª de 2004”. En segundo lugar, afirma que
se desconoció lo dispuesto en el artículo 232 del Reglamento del Congreso, ya
que los ponentes no consignaron dentro de sus informes referencias a las
intervenciones ciudadanas efectuadas en tal audiencia. Tercero, expresa que se
violó el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992, puesto que su intervención personal
durante la audiencia del 1º de junio no fue publicada en ninguna Gaceta del
Congreso.En criterio de la Corte, ninguna de las acusaciones efectuadas por el
demandante está llamada a prosperar. Primero, el artículo 116 de la Ley 5ª de
1992, sobre el concepto y las clases de quórum, define este último concepto
como el “número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las
Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”; de allí se infiere
que lo dispuesto en dicho artículo sobre quórum no es aplicable a las
audiencias públicas de participación ciudadana decretadas por los Presidentes
de las Cámaras legislativas o sus comisiones permanentes, dado que el propósito
de éstas no es el de que los Congresistas deliberen ni decidan sobre algún
asunto, sino el de permitir a los particulares interesados expresar sus
posiciones y puntos de vista sobre los proyectos de ley o acto legislativo que
se estén examinando en la célula legislativa correspondiente; no son, así,
sesiones del Congreso o de sus cámaras, sino audiencias programadas para permitir
la intervención de los ciudadanos interesados. Segundo, la Corte ha
constatado que las intervenciones ciudadanas sí fueron reseñadas en los
informes de ponencia para tercer debate, publicados en las Gacetas del Congreso
Nos. 234 y 235 de 2004, contenían capítulos específicamente dedicados a las
intervenciones ciudadanas que se realizaron en la audiencia del 1º de junio.
Tercero, la Corte también ha verificado que la intervención del ciudadano Pedro
Pablo Camargo durante la referida audiencia de participación ciudadana fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 371 de 2004, por lo cual no es cierto
lo que se afirma en la demanda sobre la omisión de tal publicación.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de pertinencia, claridad,
certeza, especificidad y suficiencia
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio
relativo a la participación gubernamental en la aprobación/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE FONDO-Incompetencia de
la Corte Constitucional/INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Cargos de contenido material/INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Cargo impreciso
El
demandante expresa que el vicio de inconstitucionalidad por él identificado se
deriva de la participación del Gobierno Nacional, principalmente por intermedio
del Ministro del Interior y de Justicia, en el proceso de aprobación del acto
legislativo por el Congreso de la República; sin embargo, no precisa el
significado preciso de dicha participación gubernamental activa ni su
trascendencia o alcance en tanto vicio de inconstitucionalidad. Frente a esta
vaguedad de la demanda, la Corte puede asumir dos posturas interpretativas.
Según la primera de ellas, el vicio por participación gubernamental activa se
derivaría del hecho de que el Gobierno, impulsado por el Presidente de la
República, habría promovido la adopción de una reforma constitucional en
beneficio propio, efectuando un cambio ad hoc en las reglas de juego para
favorecer a un individuo concreto. Esta primera interpretación conduce
necesariamente a que la Corte se inhiba de decidir, ya que alude a un vicio en
el contenido mismo del acto legislativo sobre reelección presidencial, y
conduciría a esta Corporación a efectuar un análisis material de la reforma
constitucional aprobada en el Congreso, lo cual se encuentra expresamente
prohibido por la Carta Política. De conformidad con la segunda
interpretación del alcance de este vicio, la participación activa del gobierno
en la adopción de este acto legislativo constituye un vicio de procedimiento.
Bajo este entendido, la Corte también debe proferir un fallo inhibitorio, por
cuanto no se expresan en la demanda (i) las razones jurídicas por las cuales se
desconoció el reglamento del Congreso o el artículo 375 Superior, (ii) los
motivos por los que la participación del Gobierno en el trámite de proyectos
que no son de iniciativa gubernamental desconoce la Constitución o el
reglamento del Congreso, ni (iii) por qué la presencia de un Ministro del
Despacho en el Congreso, que está autorizada por la Constitución Política, constituye un vicio de
inconstitucionalidad.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Configuración
Referencia:
expediente D-5625
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, “Por el cual
se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se
dictan otras disposiciones”.
Actor:
Pedro Pablo Camargo
Magistrados
Ponentes:
Dr.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Dr.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,
D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241-1 de la
Constitución, el ciudadano Pedro Pablo Camargo demandó el Acto Legislativo No.
02 de 2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la
Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”, por
considerar que existieron vicios de procedimiento en su formación.
Mediante
Auto del 9 de febrero del año en curso, la Corte admitió la demanda.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el Acto Legislativo demandado en su totalidad en el
presente proceso, según fue publicado en el Diario Oficial No. 45.775:
“ACTO LEGISLATIVO O2 DE 2004
(diciembre 27)
por el cual se reforman algunos artículos de la
Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1º. Modifícanse los incisos 2º y 3º del artículo 127 de la Constitución
Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:
A
los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos
electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin
perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la
Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas
en el artículo 219 de la Constitución.
Cuando
el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas,
sólo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su
inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro
(4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección
presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que
la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los
cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar
en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos o de los partidos
o movimientos políticos.
Durante
la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán
utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos
que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan
los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su
protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.
Artículo
2º. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
Artículo
197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más
de dos períodos.
No
podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere
incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales
1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya
ejercido cualquiera de los siguientes cargos:
Ministro,
Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo
Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General
de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal
General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las
Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o
Alcaldes.
Parágrafo
transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes
de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un
nuevo período presidencial.
Artículo
3º. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:
Artículo
204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para
ser Presidente de la República.
El
Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la
misma fórmula del Presidente en ejercicio.
El
Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período
siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.
Artículo
4º. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo
transitorio así:
f)
La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que
reúnan los requisitos que determine la ley.
Parágrafo
transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán,
antes del 1º de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el
literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras,
las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de
servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación
que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente
estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de
equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre
inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.
El
proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de
insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley
Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos
para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por
parte de la Corte Constitucional.
Si
el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere
declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un
plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.
Artículo
5º. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.”
III. COMPETENCIA DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
La
Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas
contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004,
de conformidad con las facultades conferidas por los artículos 241-1 y 379 de
la Constitución Política.
IV.
CADUCIDAD DE LA ACCION PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
El
artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la
Constitución sólo podrán demandados ante esta Corporación dentro del año
siguiente a su promulgación. La demanda de la referencia fue promovida dentro
del término previsto en la norma citada, por lo que procede su examen.
V. LA DEMANDA
El ciudadano
demandante considera que el Acto Legislativo 02 de 2004 adolece de
los siguientes vicios de procedimiento en su formación: (1) “Incompetencia
del Congreso de la República, como constituyente derivado o secundario, para
abolir la prohibición absoluta de reelección presidencial contenida en el Art.
197 de la Constitución Política” ;
(2) “Vicio de trámite por violación del Art. 157, numeral 2, de
la Constitución Política, pues
la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado no tuvo Mesa Directiva
cuando se tramitó el proyecto en primer debate”; (3) “Vicio de
trámite en la plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de junio de 2004
por falta de discusión y debate del proyecto de acto legislativo”;
(4) “Vicio de trámite en la plenaria de la Cámara de Representantes por
violación del Art. 161 de la Carta (conciliación)”; (5) “Vicio de
trámite por inobservancia de los requisitos que exige la propia Constitución
para su reforma por acto legislativo e incompetencia del Congreso para cambiar
el principio de separación de poderes”; (6) “Vicio de trámite por
inobservancia de los Arts. 230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992 sobre participación
ciudadana en el estudio de los proyectos de acto legislativo” ;
(7) “Vicio de trámite de los impedimentos y recusaciones de los
representantes que integran la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes durante el tercer debate del proyecto de acto
legislativo, primera vuelta”; (8) “Vicio de trámite de los
impedimentos y recusaciones de los senadores que integran la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República durante el primer debate,
primera vuelta del proyecto, llevado a cabo el 29 de abril de 2004”;
(9) “Vicio de trámite de los impedimentos y recusaciones del Senado de
la República durante el segundo debate, primera vuelta, del acto legislativo,
efectuado el 14 de mayo de 2004”; (10) “Vicio de trámite de los
impedimentos y recusaciones de la Cámara de Representantes durante el cuarto
debate, primera vuelta, del acto legislativo, en las sesiones de junio 16 y 17
de 2004 de la plenaria”; (11) “Vicio de trámite por la
participación activa del Gobierno Nacional en el trámite del proyecto de acto
legislativo sin ser de su iniciativa, sino de 27 Congresistas con firmas
legibles”.
Por
la complejidad de cada uno de los cargos a tratar y la extensión de las
intervenciones que han de ser necesariamente tenidas en cuenta al momento de
decidir, la Corte procederá a estudiar cada uno de estos cargos por separado,
de conformidad con la pauta metodológica que se reseña en el acápite siguiente.
Respecto de la mayoría de estos cargos, la sentencia será de cosa juzgada,
puesto que en las sentencias C-1040 y C-1041 de 2005 la Corte ya se pronunció
sobre ellos. En resumen, las decisiones que se adoptan en la presente sentencia
son las siguientes:
1.
Estarse a lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1041 de 2005, respecto de
los siguientes cargos:
1.1.
Los cargos de sustitución de la Constitución elevados contra todo el Acto
Legislativo (apartado X de la parte motiva y ordinal sexto de la parte
resolutiva).
1.2.
El cargo de sustitución elevado específicamente contra el último inciso del
parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo (apartado X de la
parte motiva y ordinal sexto de la parte resolutiva).
1.3.
Los cargos por vicios de trámite consistentes, según el demandante, en:
1.3.1.
Indebida tramitación de los impedimentos presentados durante la primera vuelta
del trámite del Acto Legislativo que se revisa (apartado VI-6 de la parte
motiva y ordinal quinto de la parte resolutiva).
1.3.2.
Indebida tramitación de la recusación presentada contra Héctor Helí Rojas
durante el debate del día 11 de mayo de 2004 (apartado VI-7 de la parte motiva
y ordinal quinto de la parte resolutiva).
1.3.3.
Ausencia de discusión y debate del proyecto de Acto Legislativo ante la Cámara
de Representantes durante la primera vuelta (apartado VII-5 de la parte motiva
y ordinal cuarto de la parte resolutiva).
1.3.4.
Falta de discusión del proyecto ante la Cámara de Representantes durante la
fase de conciliación (apartado VIII de la parte motiva y ordinal quinto de la
parte resolutiva).
1.3.5.
Inexistencia de Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente
del Senado durante la primera vuelta (apartado IX-1 de la parte motiva y
ordinal quinto de la parte resolutiva).
2.
Inhibirse respecto del cargo por participación indebida del Gobierno Nacional
en el trámite del proyecto (apartado IX-2 de la parte motiva y ordinal tercero
de la parte resolutiva).
3.
Decidir sobre los siguientes cargos por vicios de trámite:
3.1.
Indebida tramitación de la recusación presentada contra la representante Yidis
Medina durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 02 de 2004
(apartado VI-8 de la parte motiva y ordinal primero de la parte resolutiva).
3.2.
Indebida tramitación de la recusación presentada contra la representante Zulema
Jattin durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 02 de 2004
(apartado VI-9 de la parte motiva y ordinal primero de la parte resolutiva).
3.3.
Incumplimiento de los requisitos atinentes a la participación ciudadana en el
trámite de los actos legislativos (apartado IX-2 de la parte motiva y ordinal
segundo de la parte resolutiva).
Las
decisiones de fondo se basarán en las consideraciones generales expuestas en la
sentencia C-1040 de 2005, en especial respecto de los impedimentos y las
recusaciones por conflictos de intereses. Tan solo se complementará lo dicho en
la referida sentencia en los aspectos necesarios para abordar los problemas
jurídicos a resolver.
VI.
EXAMEN DE LOS CARGOS RELATIVOS AL TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES.
1.
La demanda
1.1. Vicio
de trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados por los
Senadores de la Comisión Primera del Senado de la República durante el primer
debate del proyecto el 29 de abril de 2004.
En
primer lugar, se recuerda en la demanda que “el 20 de abril de 2004 el
país observó uno de los hechos más bochornosos en el trámite del acto
legislativo: el Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, llamó por
teléfono en la mañana de ese día al radionoticiero ‘Radio sucesos RCN’ y
enfrentó al aire al senador Héctor Helí Rojas Jiménez, quien lo venía acusando
de beneficiar con cargos en el exterior a familiares de congresistas para que
votasen afirmativamente el proyecto. El Presidente, según la publicación del
diario ‘El Tiempo’ del 21 de abril de 2004, explicó los nombramientos de Miguel
Gómez, hijo del senador Enrique Gómez Hurtado, en París como embajador de
Colombia; Victoriana Mejía, hermana de la congresista María Isabel Mejía, en un
cargo diplomático en la Embajada de Colombia en Alemania; Teresa García de
Romero, cuñada de la senadora Piedad Zuccardi, cónsul de Colombia; Adriana
Gutiérrez, hermana de la representante Nancy Patricia Gutiérrez, en otro cargo
diplomático ‘porque hizo parte de las juventudes que me apoyaron’; Marta
Jaramillo, hermana del senador Mauricio Jaramillo Martínez, fue nombrada cónsul
de Colombia en Australia; Darío Angarita, hijo del senador Alfonso Angarita,
Cónsul en Caracas; Alexander Terreros, segundo renglón de la representante Gina
Parody, Vicecónsul en Miami; Carlos Mario Clopatofsky, hermano del senador
Jairo Clopatofscky, primer secretario de la Embajada de Colombia en Polonia;
Maria Victoria Iragorri, hermana del senador Aurelio Iragorri, Directora de
Proexport en Chile; Carlos Holmes Trujillo, hermano del senador José Renán
Trujillo, embajador de Colombia en Suecia; Ventura Emilio Díaz, padre del
senador Manuel Díaz, cónsul en Aruba.”
Se
señala a continuación que el 29 de abril de 2004, “varios senadores de
la Comisión Primera se anticiparon a la recusación del senador Héctor Helí
Rojas Jiménez y se declararon impedidos en la discusión y votación del proyecto
de Acto Legislativo. Estos impedimentos por conflicto de intereses no fueron
aceptados y en la votación dieron su voto negativo quienes habían presentado
impedimentos: José Renán Trujillo García, Claudia Blum de Barberi, Roberto
Gerlein Echeverría, Mauricio Pimiento Barrera, Hernán Andrade Serrano, Carlos
Holguín Sardi. Se configuró una mayoría de ‘impedidos’”. Indica en
este sentido la demanda que los Senadores de la Comisión Primera que
solicitaron ser declarados impedidos para conocer y participar en la discusión
del proyecto de acto legislativo, “al observar un conflicto de interés
(Art. 291 de la Ley 5ª de 1992), tenían que haberse abstenido de votar entre sí
la no aceptación de los impedimentos”.
Concluye
el actor que “en la sesión del 29 de abril de 2004 los senadores que
por conflicto de intereses se habían declarado impedidos, no se abstuvieron de
votar negativamente los impedimentos e incurrieron en doble conflicto de
intereses. La Constitución Política, en su Art. 182, es muy clara cuando señala
que ‘los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las
situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el
trámite de los asuntos sometidos a su consideración’. Si un legislador se
declara inhibido para participar en el trámite de un proyecto de ley o acto
legislativo, es obvio que no puede tampoco participar en el trámite de los
impedimentos propios y de sus colegas, pues ello sería igualmente inmoral, como
así ocurrió. Los impedidos rechazaron a granel los impedimentos propios y los
de los demás, participando activamente en la votación. Esto constituye un vicio
de trámite en los impedimentos y recusaciones.”
Solicita
en este sentido a la Corte que oficie al Secretario de la Comisión Primera del
Senado para que éste remita las actas y grabaciones correspondientes a la
sesión del 29 de abril de 2004, así como los impedimentos y recusaciones, y el
certificado de la votación.
1.2. Vicio
de trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados durante
el segundo debate del proyecto de Acto Legislativo ante la plenaria del Senado
de la República.
El
actor indica que al iniciarse el segundo debate del proyecto de Acto
Legislativo bajo revisión ante la Plenaria del Senado el día 14 de mayo de
2004, los senadores Luis Carlos Avellaneda Tarazona y Carlos Gaviria Díaz
dejaron una constancia cuyo texto, según certificación del Secretario General
del Senado expedida a petición de Pedro Pablo Camargo, es el siguiente:
“Dejamos
constancia que pese a existir una recusación contra el Senador Héctor Helí
Rojas, que el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992 exige traslado inmediato de
ella a la Comisión de Etica, que ésta dispone del término de tres días para
adoptar su conclusión, ello exigía la suspensión del trámite del proyecto del
Acto Legislativo número 12 de 2004, so pena de violar el derecho del Senador
mencionado, a participar en el debate en la eventualidad que la Comisión de
Etica rechazara su recusación”.
Para
el demandante, con ello se desconoció el procedimiento establecido por al Art.
294 de la Ley 5ª de 1992 para tramitar las recusaciones, de conformidad con el
cual “Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún
congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras
legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado
inmediato del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la
respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a
conocer su conclusión, mediante resolución motivada”.
Se
afirma en la demanda que “con el fin de evadir el trámite de las
recusaciones previsto en el Art. 294 de la Ley 5ª de 1992, los siguientes
senadores presentaron o declararon impedimentos, por conflicto de intereses en
torno al proyecto de acto legislativo: José Renán Trujillo García, Carlos
Armando García Orjuela, Aurelio Iragorri Hormaza, Manuel Antonio Díaz Jimeno, Claudia
Blum de Barberi, Alfonso García Romero, Roberto Gerlein Echeverría, Enrique
Gómez Hurtado, Salomón de Jesús Saade Abdala, Alfonso Angarita Baracaldo,
Mauricio Pimiento Barrera, Juan Gómez Martínez, María Isabel Mejía Marulanda,
Hernán Andrade Serrano, Efraín José Cepeda Sarabia, Mario Varón Olarte, Jairo
Clopatofsky Ghisays, Jairo Enrique Merlano Fernández, Flor M. Gnecco Arregoces,
Jesús Puello Chamie, Luis Alfredo Ramos Botero, José Darío Salazar Crus, Luis
Eduardo Vives Lacouture, José Álvaro Sánchez Ortega, José Consuegra Bolívar,
Ciro Ramírez Pinzón, Omar Yepes Alzate, Oscar Iván Zuluaga Escobar, Carlos
Holguín Sardi, Oswaldo Darío Martínez Betancourt, Luis Eduardo Benítez
Maldonado, Juan Manuel López Cabrales, Piedad Zuccardi de García, Guillermo
Gaviria Zapata, Jaime Bravo Motta, Juan Carlos Restrepo Escobar, Mario Salomón
Nader Muskus, William Alfonso Montes Medina, Luis Emilio Sierra Grajales y
Alvaro Araujo Castro”. Indica a continuación el demandante que “con
excepción del senador Carlos Armando García Orjuela, que dejó constancia de que
no ha votado ni votará las solicitudes de considerar impedimentos para no ser
juez y parte y estar ‘impedido para calificar impedimentos en el mismo proyecto
y por las mismas causas de conflictos de interés o de moral’, los 39 senadores
restantes que declararon impedimento, participaron en el trámite y votación de
no aceptación de tales impedimentos, autorizando la participación activa de los
impedidos en la discusión y aprobación del proyecto de acto legislativo,
incurriendo en doble conflicto de intereses. // Es decir, los impedimentos
fueron negados por los mismos senadores impedidos, incurriendo así en doble
conflicto de intereses. Los impedidos, por razones de moral, estaban inhibidos
para participar y votar los impedimentos de sus pares impedidos. El mismo
Presidente del Senado, Germán Vargas Lleras, no se declaró impedido para
presidir la sesión por conflicto de intereses al haber expresado su público
apoyo al proyecto reeleccionista como miembro activo de la ‘bancada uribista’
en el Congreso”.
1.3. Vicio
de trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados por los
Representantes de la Comisión Primera de la Cámara, durante el tercer debate
del proyecto de Acto Legislativo que se revisa.
Se
indica en la demanda que la Comisión Primera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes aprobó en tercer debate el proyecto de Acto
Legislativo bajo revisión los días 2, 3 y 4 de junio de 2004; y que “al
iniciarse el debate el representante Germán Navas Talero presentó recusación
contra la representante a la Cámara Yidis Medina Padilla para la discusión y
aprobación del proyecto, y aportó documentos consistentes en transcripciones
concedidas a diferentes emisoras de radio en las cuales la legisladora recusada
reconoce haber recibido promesas del gobierno nacional para inversión de
recursos del presupuesto nacional en Norte de Santander, su región, a cambio de
votar favorablemente el proyecto de acto legislativo. Aquí el representante Navas
Talero planteó un conflicto de intereses”.
Ante
el referido impedimento, “el Presidente de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en vez de dar
aplicación inmediata al Art. 294 de la Ley 5ª de 1992, dando traslado inmediato
del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la Cámara de
Representantes, para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada,
dentro de los tres días hábiles siguientes a la presentación de la recusación,
le solicitó al representante Navas Talero que presentase por escrito su
recusación. Este salió a su oficina a redactar la recusación. Entre tanto, se
avisó a la representante Yidis Medina Padilla de su recusación y ésta presentó
por escrito su impedimento, el cual fue sometido, sin esperar el texto de la
recusación escrita, a votación, habiendo sido rechazado, es decir, no aceptado.
En suma, no existía la mayoría reglamentaria.”
En
criterio del demandante, con este curso de acción se desconoció el artículo 294
de la Ley 5ª de 1992, puesto que no se dio trámite a la recusación que presentó
verbalmente el representante Germán Navas Talero. “Aquí se violó el
Art. 294 de la Ley 5ª de 1992 no dando trámite a la recusación presentada
verbalmente por el representante Germán Navas Talero. Aunque el Reglamento del
Congreso no exige como requisito sine qua non de la recusación, por conflicto
de intereses, un texto escrito, el representante Navas Talero fue a su oficina
a dar cumplimiento a la exigencia del Presidente de la Comisión de que
presentase la recusación por escrito contra la representante Yidis Medina
Padilla. Cuando regresó con el escrito, la Comisión había rechazado el
impedimento por conflicto de intereses de la representante Yidis Medina
Padilla, en una maniobra de mala fe, pues su voto era indispensable para
completar el número aprobatorio del proyecto: 17 votos de la mayoría. No
existiendo la mayoría reglamentaria, el presidente de la Comisión acudió a una
maniobra ilegal y, por ende, inmoral. No suspendió el trámite del proyecto,
como era su obligación, en espera de la decisión de la Comisión de Etica.”
Para
efectos de probar lo afirmado, el demandante solicita a la Corte que le pida al
Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes que envíe copia del acta y de la transcripción de la grabación
de la sesión en la cual el representante Germán Navas presentó la recusación, y
en la que se tramitó dicha recusación.
1.4. Vicio
de trámite en relación con los impedimentos y recusaciones presentados durante
el cuarto debate del proyecto ante la plenaria de la Cámara de Representantes.
La
demanda señala que, según certificación expedida por el Subsecretario General
de la Cámara de Representantes y anexada a la demanda, se presentaron dos
recusaciones durante el cuarto debate, primera vuelta, del acto legislativo
bajo revisión.
La
primera de estas recusaciones fue presentada por el representante Germán Navas
Talero el día 16 de junio de 2004, en contra de la representante Yidis Medina
Padilla, por conflicto de intereses que se constituyó por las entrevistas
concedidas por dicha representante a ciertas emisoras de radio, “en las
cuales ella reconoce haber recibido promesas por parte del Gobierno Nacional,
de inversión de recursos del presupuesto nacional en la región de la cual es
oriunda, a cambio de votar favorablemente el proyecto de acto legislativo en
mención”.
A
pesar de ello, indica el demandante, “el presidente de la Cámara no
puso a la consideración del plenario la mencionada recusación, con el pretexto
de que ya se había dado trámite a la declaración de impedimento, no aceptada,
de la representante Yidis Medina Padilla, ‘teniendo en cuenta que, al igual que
lo vienen reclamando los partidos políticos, el país en general, he venido al
Congreso de la República a buscar mayor inversión social para mi región’. // Lo
anterior se hizo para evadir el trámite de la recusación del doctor Germán
Navas Talero (…). Es una trampa de los congresistas el declararse impedidos para
evadir la conclusión, mediante resolución motivada, de la Comisión de Etica y
Estatuto del Congresista. Frente a una recusación y un impedimento, debe
tramitarse antes que nada la recusación, suspendiendo el debate”.
La
segunda de dichas recusaciones fue presentada el 16 de junio por el
representante Gustavo Petro contra la representante Zulema Jattin Corrales,
basada en que “es de conocimiento público que la representante Jattin
Corrales ha sido beneficiada con el nombramiento de familiares suyos en el cuerpo
diplomático del gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez, directo
beneficiario del acto legislativo en mención, caso concreto el nombramiento del
señor Francisco Jattin Corrales, Cónsul en la ciudad de Miami en los Estados
Unidos. En consecuencia se violan los preceptos constitucionales y legales de
igualdad, transparencia, equidad, responsabilidad y legalidad con que deben
actuar los miembros de la plenaria de la Cámara de Representantes para la toma
de decisiones que afecten los intereses de la nación”.
Señala
el demandante que el Presidente de la Cámara de Representantes no dio trámite a
esta recusación, “sino que ‘enterada de la recusación del honorable
representante Gustavo Petro’, propuso su impedimento ‘para que sea considerado
por la plenaria de la honorable Cámara de Representantes’. // Se desconoció así
el trámite preferencial de la recusación, con desconocimiento del Art. 294 de
la Ley 5ª de 1992 (…). Aquí el impedimento de la representante Jattin Corrales
fue comunicado después de la recusación que contra ella presentó el
representante Petro, que ella misma reconoce: ‘enterada de la recusación del
honorable representante Gustavo Petro’… La violación del procedimiento es
manifiesta”.
Por
otra parte, relata el actor que en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 15 de junio de 2004 fue negado el impedimento presentado por
el representante Edgar Ulises Torres Murillo, y que en la sesión plenaria del
16 de junio siguiente, la Cámara también negó los impedimentos que presentaron
los representantes Oscar Darío Pérez Pineda, Rafael Alonso Acosta Osio, Carlos
Alberto Zuluaga Díaz, Luis Fernando Almario Rojas, Tania Álvarez Hoyos, Omar
Armando Baquero Soler, Jorge Alberto García-Herreros Cabrera, Jorge Hernando
Pedraza Gutiérrez, Adalberto Jaimes Ochoa, Jorge Luis Feris Chadid, Sergio Díaz
Granados Guida, Bernabé Celis Carrillo, Gina María Parody D’Echeona, Nancy
Patricia Gutiérrez Castañeda, Héctor Arango Ángel, Alfredo Cuello Baute,
Gabriel Antonio Espinosa Arrieta, William Vélez Mesa, Javier Ramiro Devia
Arias, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Jaime Alejandro Amín Hernández, Yidis
Medina Padilla, Roberto Camacho Weverberg, Sandra Rocío Ceballos Arévalo,
Germán Néstor Viana Guerrero, César Augusto Mejía Urrea, Joaquín José Vives Pérez,
Juan Martín Hoyos Villegas, Zulema del Carmen Jattin Corrales y Elias Raad
Hernández.
El
demandante señala que sobre este particular “no hubo debate”, y
que “los representantes que se declararon impedidos participaron en la
votación que rechazó tales impedimentos por conflicto de intereses, cuando han
debido excusarse para votar, como lo prevé el Art. 124 de la Ley 5ª de 1992
(…). No sólo en el caso individual sino como juez para rechazar el impedimento
de sus pares, pues ahí hay también conflicto de intereses: un representante
impedido votando por el rechazo del impedimento de sus pares. Esto es inmoral
(Art. 182 de la Constitución Política)”.
También
expresa el demandante que “el escándalo de los impedimentos culminó con
el impedimento declarado por el propio presidente de la Cámara de
Representantes, Rafael Alonso Acosta Osio, pero sin haberse excusado de
presidir la sesión plenaria. Por decoro e imparcialidad ha debido excusarse de
presidir la sesión en la cual él dirigió el propio rechazo de su impedimento.
En cambio, el representante Oscar Darío Pérez Pineda se declaró impedido para
votar los impedimentos de sus pares: ‘Finalmente, y en caso de que otros
honorables Representantes presenten solicitud de impedimento por la misma
situación específica que motiva la que aquí presento, le solicito se me acepte
el impedimento para debatirlos y votarlos’”.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministro del Interior y de Justicia se opone a la prosperidad de todos los
cargos relativos al trámite de impedimentos y recusaciones durante la primera
vuelta del proyecto.
En
términos generales, indica que el interés generado alrededor del tema de los
impedimentos y las recusaciones obedeció a su utilización artificiosa por los
opositores del proyecto en tanto estrategia de “obstruccionismo parlamentario”,
para dilatar y evitar la aprobación del proyecto; mediante la interposición de
recusaciones y la presentación de “nuevas teorías” sobre el procedimiento para
su resolución y la de los impedimentos, los congresistas de la oposición
buscaban afectar el quórum –y por ende las mayorías- requeridos para aprobar el
proyecto, o dilatar su trámite para evitar que cumpliera con los plazos
constitucionales y reglamentarios. En respuesta, indica que los congresistas
que apoyaban el proyecto, “con similar apego al reglamento”, se anticiparon a
declararse impedidos, o sometieron la resolución de impedimentos y recusaciones
a las plenarias correspondientes. Este curso de acción, para el Ministro, no
obedeció a un “carrusel de la felicidad”, sino a la aplicación de la regla
procesal según la cual no habrá impedimentos para resolver impedimentos.
Denuncia el Ministro, en fin, lo que considera “filibusterismo” por parte de
los congresistas de la oposición.
En
términos igualmente generales, afirma el Ministro que la configuración de
conflictos de interés con relación al trámite del acto legislativo, y la forma
como éstos se resuelvan, es ajena al juicio de constitucionalidad que debe
efectuar la Corte, puesto que no afecta el procedimiento de formación de las
leyes o actos legislativos, sino la condición del Congresista como tal.
En
relación con el cargo sobre el procedimiento mediante el cual se resolvieron
los impedimentos, afirma el Ministro que por una parte, corresponde a la
comisión o a la plenaria de conformidad con el reglamento aceptar o rechazar
los impedimentos planteados por sus miembros; y que por otra, los Congresistas
que se habían declarado impedidos para participar en el debate podían votar los
impedimentos de los demás una vez les había sido levantado su propio
impedimento. En relación con este segundo aspecto, considera que es aplicable
la regla del Código de Procedimiento Civil según la cual no hay impedimento
para decidir sobre los impedimentos, por remisión del Reglamento del Congreso,
y cita la sentencia del Consejo de Estado que resolvió el tema de la pérdida de
investidura de la representante Yidis Medina en sustento. También expresa el
Ministro que la Corte constitucional siguió un procedimiento similar al
resolver sobre los impedimentos planteados contra sus miembros con ocasión del
Acto Legislativo que se revisa, y señala que ninguna de las normas en él
contenidas consagran prerrogativas que los Congresistas cuyos impedimentos
fueron rechazados pudieren llegar a utilizar en su provecho o en el de sus
allegados – punto respecto del cual invoca el Ministro la presunción de buena
fe que ampara a los Congresistas en su actuar, y recuerda que la mera
declaración de impedimento no basta para que éste se configure materialmente.
Por último, recuerda que el trámite de los actos legislativos ha de efectuarse
dentro de ciertos plazos perentorios, sin poder sobrepasar dos períodos
ordinarios; por ello, afirma que las normas de la Ley 5ª de 1992, incluidas las
que regulan el tema de los impedimentos, han de interpretarse en forma
armónica “de forma tal que no entorpezcan ni impidan la facultad
reformatoria del Congreso, toda vez que los citados plazos no son prorrogables
en ningún caso. Bajo tal entendido, no es legítimo el pretender aplicar normas
procedimentales contenidas en otros ordenamientos cuando aquellas reconocen la
suspensión del proceso para la decisión de los impedimentos, pues en el caso de
la facultad legislativa del Congreso para el caso de actos legislativos no hay
lugar a restitución de términos ni prórroga del plazo contemplado en la
Constitución”.
En
cuanto al cargo relativo a la recusación presentada contra Yidis Medina, afirma
el Ministro que no se violó el reglamento, puesto que no se desconoció ningún
deber jurídico de dar traslado a la Comisión de Etica, ya que el impedimento
fue radicado formalmente en forma previa a la presentación formal y por escrito
de la recusación, según consta en el Acta de la sesión del 3 de junio de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y según fue certificado por el
Secretario. Reafirma esta posición citando la sentencia del Consejo de Estado que
exoneró a la representante Medina de pérdida de investidura por este incidente,
y afirmó que si el impedimento se presenta primero, no cabe la recusación.
En
cuanto al cargo relacionado con el trámite de la recusación presentada contra
el Senador Héctor Helí Rojas, expresa el Ministro que la versión del demandante
no concuerda con los hechos, puesto que todo lo actuado en la sesión plenaria
del día 11 de mayo, en la que se planteó la recusación, fue posteriormente
invalidado por decisión de la Plenaria –en desarrollo del principio de
corrección formal de los procedimientos-, ya que no se había atendido el
mensaje de urgencia e insistencia que se había presentado para el proyecto de
ley estatutaria sobre el Estatuto Antiterrorista. En la sesión del 13 de mayo
siguiente, en la cual se volvió a plantear el tema de los impedimentos y
recusaciones en relación con el proyecto de acto legislativo de reelección
presidencial, no se formuló nuevamente la recusación contra el Senador Rojas;
por ello, afirma el Ministro que tal recusación no existió jurídicamente, luego
no era necesario darle trámite, y el cargo carece de sustento.
En
relación con el cargo sobre la recusación presentada contra la representante
Zulema Jattin, afirma el Ministro que como ésta era manifiestamente infundada,
fue rechazada de plano por la Plenaria y dio lugar a la presentación de un
impedimento que fue posteriormente rechazado. Afirma que al no haber norma
específicamente aplicable al caso de las recusaciones manifiestamente
infundadas, “era viable en virtud del artículo 3 sobre fuentes de
interpretación, acudir a las normas que regulen casos, materias o
procedimientos similares, como es para el caso lo dispuesto por el Código de
procedimiento civil”; en suma, considera que la decisión de no dar trámite a
una recusación temeraria tiene sustento legal y realiza los fines mismos de la
función legislativa, dando primacía al derecho sustancial y facilitando el
desarrollo del proceso de aprobación del acto legislativo bajo referencia.
Finalmente,
en relación con el cargo referido a la presidencia de la Plenaria de la Cámara
de Representantes por el Representante Alonso Acosta mientras estaba pendiente
de decisión su impedimento, afirma el Ministro que no concuerda con los hechos,
puesto que el Representante Acosta se abstuvo de presidir la sesión mientras se
decidía el aludido impedimento.
3.
Concepto del Procurador General de la Nación
El
Procurador General de la Nación considera que durante el trámite que se dio a
los impedimentos y recusaciones se presentaron vicios de inconstitucionalidad
insubsanables, que ameritan declarar inexequible el Acto Legislativo bajo
revisión.
Luego
de pronunciarse brevemente sobre la naturaleza jurídica y finalidad de los
impedimentos y recusaciones, la importancia que tienen para los Congresistas y
para la función legislativa, la regulación constitucional y legal de la materia
y los supuestos que dan lugar a la configuración de conflictos de interés,
afirma que en este caso no es labor ni del Ministerio Público ni de la Corte
analizar si los Congresistas que fueron objeto de recusaciones o se declararon
impedidos efectivamente estaban incursos en conflictos de interés; su enfoque
se centra en la competencia y el procedimiento para la resolución de los impedimentos
y las recusaciones, y en la incidencia del trámite correspondiente sobre la
validez de la aprobación de un proyecto de ley o de reforma constitucional.
Con
base en la lectura conjunta de los artículos 182 de la Constitución y 59, 286,
292, y 293 de la Ley 5ª de 1992, afirma el Procurador que existe un
procedimiento claro para la decisión de los impedimentos, a saber, “concepto
previo de la Comisión de Etica que no es obligante y la decisión por parte de
la respectiva Comisión o plenaria”. Advierte que se presentaron
divergencias sobre este procedimiento durante el trámite de aprobación del acto
legislativo de la referencia, y resalta que se presentó una interpretación
errada de un fallo del Consejo de Estado para distorsionar la interpretación
meramente literal del Reglamento del Congreso, que confiere competencia para
pronunciarse sobre el tema a la Comisión de Etica de la cámara correspondiente
y conceptuar sobre si existe o no el conflicto de interés.
En
ese orden de ideas, afirma el Procurador que a pesar de que existió un intenso
debate sobre el procedimiento a seguir, y no obstante la existencia de una
arraigada práctica parlamentaria de desconocimiento del procedimiento
reglamentario para la resolución de impedimentos, se incurrió en un vicio de
inconstitucionalidad durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo que
se revisa, puesto que en ningún caso se corrió traslado de los impedimentos
presentados a la Comisión de Etica correspondiente para efectos de tener en
cuenta su dictamen.
En
cuanto a la forma como se votaron los impedimentos, y a la participación de los
Congresistas que se habían declarado impedidos en dicha votación, luego de
recordar la importancia de la figura de los impedimentos y de su correcta
decisión, el Procurador afirma que efectivamente se incurrió en un vicio,
puesto que en su criterio, los Congresistas que declaran su impedimento deben
abstenerse de participar en la discusión y decisión de cualquier asunto que se
someta a su consideración mientras no se resuelva el impedimento en cuestión,
así como de cualquier otro tema que tenga relación directa y concreta con tal
asunto, incluyendo la votación de los impedimentos: “el
Procurador General considera que un congresista no puede participar en la
votación de los impedimentos de sus colegas cuando las causas del impedimento
manifestado por aquel son iguales o similares, porque esa participación, sin
lugar a duda, implica que está asumiendo posición en causa propia, en tanto que
su actuación, al votar esos impedimentos, estaba influida por su propia
situación”. Advierte que si bien no existe una norma expresa sobre el
particular en la Constitución o en la Ley 5ª de 1992, “cualquier
procedimiento al interior del Congreso debe estar guiado por la regla a la que
alude el artículo 182 constitucional, en el sentido de alejarse del
conocimiento del asunto cuando quiera que el Congresista advierta que sobre él
recae un conflicto de interés”. Recuerda además que esta situación fue
puesta de presente a lo largo de todo el trámite de aprobación del acto
legislativo. Considera, pues, que el trámite de aprobación de los impedimentos
fue contrario a la Constitución y al Reglamento del Congreso.
Precisa
el Procurador que esta irregularidad en el trámite de los impedimentos afecta
la validez del Acto Legislativo como un todo: “En efecto, si se dice que,
por una parte, los congresistas deberán actuar consultando la justicia y el
bien común y, por otra, que el objeto de los impedimentos y las recusaciones es
imposibilitar que una decisión sea determinada por el interés particular en
detrimento del interés público, quiere decir que una irregularidad en el
trámite en el que se decide si respecto de un congresista se configura o no un
conflicto de intereses compromete de manera inequívoca el fundamento mismo de
la función porque quedando en entredicho la capacidad subjetiva del
parlamentario, igualmente queda en tela de juicio el acto proferido, pues está
latente la posibilidad de que éste esté motivado por intereses distintos a los
que guían la función. En consecuencia, debe darse aplicación al artículo 149 de
la Constitución, reiterado por el artículo 5º del Reglamento del Congreso,
según el cual ‘Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de
ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe
fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que
realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las
deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes’. Esto porque una de
esas condiciones constitucionales es que exista transparencia en la adopción de
las decisiones, razón por la que se considera que este requisito sí vulnera
principios y valores caros al Estado de Derecho, máxime cuando ese régimen de
impedimentos, recusaciones y conflictos de intereses fueron diseñados por el
Constituyente de 1991, para devolverle al Congreso la confianza por parte de
sus representados”.
En
cuanto al tema de las recusaciones, expresa en resumen el Procurador que las
Presidencias de la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de
Representantes resolvieron tramitar unos impedimentos presentados por
Congresistas que habían sido recusados con anterioridad, durante las sesiones
del 3 y del 16 de junio de 2004 en tales células legislativas. Invocando el
artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, afirma el Procurador que “esta disposición
es clara al señalar que si el Congresista no comunica oportunamente el
impedimento, cualquier persona que sepa sobre la existencia de una causal podrá
recusarlo”, y que “la Ley 5ª de 1992 en ningún caso le da la
posibilidad a quien preside la sesión para preguntarle al congresista recusado
si acepta la recusación o si prefiere declararse impedido”. Como los
Presidentes de la Comisión Primera y la Plenaria dieron la posibilidad a las
Representantes Yidis Medina y Zulema Jattin de declararse impedidas luego de
haber sido recusadas, ya que ninguna de ellas había comunicado oportunamente su
impedimento, se incurrió en una irregularidad. Ahora bien, considera que tal
irregularidad “en su efecto práctico no se constituyó en un vicio
susceptible de afectar la validez del acto legislativo en análisis, dado que no
obstante la existencia de dicha irregularidad, el proyecto contó con la mayoría
necesaria requerida. Es decir, el quórum no se afectó con la decisión bastante
criticable que adoptó la mesa directiva en uno y otro caso”. Se trató
de una irregularidad que no afectó ni distorsionó la expresión de la voluntad
de las Cámaras. Subraya el Procurador, en relación con el caso de Yidis Medina,
que (i) no es tan claro que su voto fuera decisivo, (ii) fue exonerada por el
Consejo de Estado en tanto juez natural, (iii) corresponderá a los electores
juzgar su conducta, y (iv) los reproches que se pueden dirigir contra la
actitud del Gobierno en relación con esta parlamentaria pertenecen a la esfera
de lo político, y no de lo jurídico. En síntesis, se expresa que “el
defecto que se presentó en relación con el trámite de los impedimentos
presentados extemporáneamente por las Representantes Yidis Medina y Zulema
Jattin y la no tramitación de las respectivas recusaciones contra ellas
planteadas de conformidad con el Reglamento del Congreso, fue una irregularidad
que patrocinó la mesa directiva tanto de la Comisión como de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, reprochable desde todo punto de vista, pero que no
tuvo la identidad decisiva para afectar la formación de la voluntad democrática
de las Cámaras, y como tal la validez del Acto Legislativo en revisión
(sentencia C-806 de 2004)”.
4.
Formulación de los problemas jurídicos a resolver.
Con
base en lo anterior, se tiene que los problemas jurídicos a resolver por la
Corte en relación con este cargo son los siguientes:
1.
¿Las Cámaras legislativas incurrieron en una irregularidad al permitir que los
Congresistas que se habían declarado impedidos para participar en el debate y
votación del Acto Legislativo de la referencia, votaran a su vez los
impedimentos de sus colegas? En caso de haberse presentado una irregularidad,
¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo
que se revisa?
2.
¿Los impedimentos presentados en el curso del trámite del Acto Legislativo 02
de 2004 fueron debidamente debatidos y decididos, de conformidad con las normas
constitucionales y reglamentarias aplicables?
3.
En concreto, ¿se desconoció la Carta Política o el Reglamento del Congreso al
permitir que las representantes Yidis Medina y Zulema Jattin, que habían sido
recusadas verbalmente y por escrito, se declararan impedidas, y al darle
prevalencia al trámite de los impedimentos sobre el trámite de las
recusaciones? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad
suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa? En el
mismo sentido, ¿se desconoció la Carta Política o el Reglamento del Congreso
con la forma como fue procesada la recusación presentada contra el Senador
Héctor Helí Rojas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta
la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se
revisa?
5.
Referente del control constitucional.
5.1.
La Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la
Constitución y en ejercicio de su función de guardar la integridad y supremacía
de la Carta Política, es competente para “decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación”. Por su parte, el artículo 379
Superior dispone que los actos legislativos “sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”,
es decir, en el Título XIII de la Carta, titulado “De la reforma de la
Constitución”.
5.2.
Estos mandatos constitucionales han sido interpretados de manera uniforme y
reiterada en la jurisprudencia previa de la Corte, en el sentido de que el
parámetro normativo para ejercer el control de constitucionalidad de los actos
legislativos –es decir, las normas de referencia a las cuales la Corte debe
acudir como criterio guía para cumplir su función de juez de constitucionalidad
en estos casos- trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la
Carta Política, para incluir ciertas otras normas constitucionales y de la Ley
5ª de 1992, en la medida en que tales normas establezcan condiciones básicas y
esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras
legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos
resumidos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos
legislativos. Las razones por las cuales el artículo 379 Superior no puede ser
interpretado de forma meramente literal y aislada también han sido claramente
expuestas por la jurisprudencia de esta Corporación: por una parte, los mismos
artículos contenidos en el Título XIII Superior remiten a otras normas
que necesariamente se han de incorporar al análisis, y por otra, una lectura
aislada de las disposiciones que conforman tal Título XIII llevaría a que las
normas que lo integran, en últimas, carecieran de sentido.
5.3.
Tal doctrina constitucional, que se reiterará en el presente pronunciamiento,
fue expuesta de la siguiente manera en la sentencia C-816 de 2004 (MM.PP. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes):
“13-
Decisiones anteriores de esta Corporación conforman un precedente consolidado y
unánime, según el cual el parámetro normativo propio del control de los actos
reformatorios de la Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a las
previsiones normativas del título XIII, por la sencilla razón de que esas
normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos.[1]
En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos
legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas
constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas
disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida
formación de la voluntad democrática de las cámaras.
14-
Esta conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el
análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Título XIII para
verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos. En
efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por
ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de
los ocho debates, cuatro por cada “vuelta”, pues una regla de semejantes
características sólo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos
en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte
del título XIII. // Consecuencias similares pueden advertirse por la
inobservancia de otros requisitos que, aunque no están expresados en la literalidad
de las normas contenidas en el mencionado título XIII, han sido incluidos por
la jurisprudencia constitucional dentro del parámetro del control judicial de
los actos legislativos, tales como la publicación del proyecto de acto
legislativo previo al estudio en la comisión correspondiente (CP art. 157-1 y
art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboración de informe de ponencia destinado al
pleno de cada cámara para efectuar el segundo debate del proyecto de acto
legislativo en cada una de las “vueltas” (CP art. 160), los términos aplicables
entre el primer y segundo debate y entre la aprobación en una cámara
legislativa y en otra (CP art. 160), el procedimiento para las modificaciones,
adiciones y supresiones del proyecto de acto legislativo (CP art. 160) y el
cumplimiento del requisito de la unidad de materia (CP art. 158), entre otras
disposiciones.
Con
base en este marco de referencia, puede concluirse que el mandato del artículo
379 superior, según el cual los actos legislativos “sólo” pueden ser declarados
inexequibles por violación de los requisitos establecidos en el título XIII de
la Carta, no puede ser interpretado de manera exegética y estricta, pues dicha
hermenéutica desvirtuaría todo el sistema de control de las reformas
constitucionales previsto por la Carta. (…)”
5.4.
En los términos del mismo fallo, “esto significa que para el estudio de
la constitucionalidad de un acto legislativo, además del Título XIII, deben
tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del
Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de la voluntad
democrática de las Cámaras”. Tal y como se precisó en la sentencia C-387 de
1997, “es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del
Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de
los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia
de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional,
puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere
una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su
carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una
vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a
sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151
C.P.)”.
5.5.
Ahora bien, para efectos de no privar de significado a la palabra “sólo”
consagrada en el texto del artículo 379 de la Constitución, y para armonizarla
al mismo tiempo con el hecho de que el parámetro para ejercer el control de
constitucionalidad no puede jurídicamente restringirse a lo dispuesto en el
Título XIII superior, la doctrina Constitucional, en aplicación del principio
de la instrumentalidad de las formas procesales, ha efectuado desde la
sentencia C-551 de 2003 una distinción crucial entre las violaciones del
Reglamento del Congreso, por una parte, y los vicios de inconstitucionalidad de
los actos legislativos, por otra. La sentencia C-816 de 2004 fue clara en este
punto: “es factible armonizar ese mandato del artículo 379 con la evidencia
de que es imposible ejercer el control constitucional de los actos
reformatorios de la Constitución, sin tomar en consideración otras
disposiciones de la Carta y del Reglamento del Congreso distintas a aquellas
que hacen parte del referido Título XIII. La Corte precisó que esa
armonización es posible si se distingue, con base en el principio de
instrumentalidad de las formas, entre las irregularidades que podían surgir del
desconocimiento de una norma del Reglamento del Congreso y los vicios de
inconstitucionalidad de un acto legislativo". En consecuencia, ha
aceptado la Corte que no toda violación de una norma constitucional distinta a
las del Título XIII, o de una disposición contenida en la Ley 5ª de 1992,
genera automáticamente la inexequibilidad del Acto Legislativo correspondiente;
sólo se causan vicios de inconstitucionalidad de los actos legislativos cuando
se desconocen las normas constitucionales no contenidas en el Título XIII o las
disposiciones del Reglamento del Congreso “compatibles” con el procedimiento de
reforma (i) cuyo cumplimiento es una condición básica y necesaria para la
formación de la voluntad de las Cámaras legislativas, (ii) que estén
estrechamente ligadas a la materialización de principios y valores establecidos
en la Carta Política, particularmente –pero sin restringirse a él- el principio
democrático, y (iii) que tengan tal magnitud que, al desconocerse, generen a su
vez el desconocimiento de los requisitos que establece la misma Carta Política
para la aprobación de los actos legislativos, los cuales se han sintetizado en
el referido Título XIII Superior. Esta conclusión fue expuesta así en la
sentencia C-816 de 2004 que se cita: “el parámetro normativo aplicable
al control de los actos legislativos está formado por las normas de la
Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto
básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las
cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de
principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y
(iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de
procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que
desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación
de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo
XIII’”. En igual sentido, en la sentencia C-1200 de 2003 se expresó
que “el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad
del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitución,
comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las
disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que
resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en
cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga
entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de procedimiento de la formación
del acto reformatorio’, ‘... entendiendo por éste la violación de los
requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas
reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII’”.[2]
5.6.
La Corte ha dicho que no toda violación de la Ley 5 de 1992 comporta un vicio
de inconstitucionalidad. En efecto ha distinguido entre los parámetros
jurídicos para analizar un cargo, y la naturaleza del vicio mismo. La Ley 5 de
1992, en lo que sea aplicable a los actos legislativos, es un parámetro para
analizar un cargo, pero no puede ser por sí sola el fundamento de la
declaratoria de inexequibilidad de un acto legislativo. Sólo las violaciones al
reglamento del Congreso que impliquen también violaciones de la Carta, pueden
ser calificadas de vicios de inconstitucionalidad. Además, no todo vicio de
inconstitucionalidad puede dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad
de un acto legislativo, puesto que en virtud del artículo 379 de la
Constitución, existe una prohibición expresa dirigida a la Corte Constitucional
en el sentido de que sólo la violación de los requisitos establecidos en el
titulo relativo a la reforma de la Carta pueden ser base de una sentencia de
inexequibilidad. Los demás vicios deben ser constatados por la Corte y el
remedio adecuado para tales vicios es impedir que el acto viciado continúe
produciendo efectos y devolverlo al Congreso para que decida si subsana o no el
vicio identificado por la Corte.
5.7.
No obstante, el artículo 375 de la Constitución en sí mismo no contiene las
definiciones de los requisitos en él establecidos. Estas se encuentran en otros
artículos de la Constitución o, en algunos casos, en el reglamento del
Congreso. Además, dicho artículo parte de supuestos obvios que el constituyente
estimó innecesario repetir, como por ejemplo que el Congreso se había reunido
respetando las condiciones constitucionales, que las sesiones se realizaron dentro
de los parámetros fijados en la Carta y que las deliberaciones y las votaciones
se efectuaron con el quórum correspondiente. Además de que el artículo 375 no
define los requisitos en él establecidos, tampoco precisa la manera como han de
cumplirse algunos requisitos. Generalmente el reglamento del Congreso se ocupa
de tales precisiones y también la práctica parlamentaria traza caminos para
cumplir tales requisitos. Tanto las normas que definen requisitos, como
aquellas que indican la manera de cumplirlos, guardan una relación tan estrecha
con el artículo 375 que están inescindiblemente vinculados a éste. Por eso la
violación de estas normas también comportan una vulneración de los requisitos
establecidos en el artículo 375 de la Carta. Sin embargo, la jurisprudencia no
ha fijado los criterios para distinguir entre las normas inescindiblemente
vinculadas al articulo 375 y aquellas que no guardan una relación tan estrecha
con éste o simplemente agregan requisitos no previstos en dicho artículo,
ajenos al mismo o contrarios a las regulaciones constitucionales. De ahí que el
artículo 227 del Reglamento del Congreso establezca que “las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso
legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia”.
5.8.
Desde el año 2002 la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas
oportunidades sobre la constitucionalidad de los Actos Legislativos proferidos
por el Congreso de la República. Del recuento de dichos pronunciamientos se
pueden encontrar 16 decisiones que han emitido un pronunciamiento de mérito
sobre dichos actos. De éstas se registran 11 sentencias que declaran la
exequibilidad de los artículos demandados. Un pronunciamiento es de naturaleza
mixta ya que declara la exequibilidad de una de las disposiciones demandadas y
la inexequibilidad de otra. Cuatro sentencias declaran la inexequibilidad de
los artículos demandados, de las cuales tres se refieren a la inexequibilidad
de alguno de los artículos del Acto Legislativo demandado y solo una declara la
inexequibilidad de la totalidad de un Acto Legislativo.
5.9.
Primero se hará alusión a los pronunciamientos que han declarado la inexequibilidad
ya sea parcial o total de los actos legislativos, en cuanto a la constatación
de vicios en el procedimiento.
5.10.
La sentencia C-332 de 2005[3] declaró
inexequible una modificación del artículo 179, numeral 8, de la Constitución
introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 (artículo 10). La razón de la
inexequibilidad fue la violación del principio de consecutividad por haber sido
introducido en la etapa final del trámite la reforma mencionada. La Corte
invocó los artículos 157 y 160 de la Constitución, así como el artículo 375 que
exige que un Acto Legislativo sea aprobado en ocho debates. Además la Corte se
fundamentó en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 que prohíbe que en la
segunda vuelta se introduzcan modificaciones que alterne la esencia de lo
aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, regla
estrechamente vinculada a la exigencia de la coincidencia en la manifestación
de voluntad de la Cámaras durante ocho debates.
5.11.
La sentencia C-816 de 2004[4] declaró
la inexequibilidad total del Acto Legislativo 02 de 2003 “por medio del
cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de
Colombia para enfrentar el terrorismo.” En dicha oportunidad, la Corte
Constitucional constató que se había dado una violación al artículo 375 de la
Constitución al haberse suprimido los efectos jurídicos y prácticos de no haber
alcanzado la ponencia mayoría absoluta requerida por el mencionado artículo.[5] El
pronunciamiento hace alusión a que el vicio de inconstitucionalidad se
desprende de la Constitución, en armonía con el artículo 119 del reglamento del
Congreso. También se invocan otras dos disposiciones del reglamento del
Congreso que crean requisitos adicionales en el procedimiento de votación, los
artículos 77 y 132 de la Ley 5 de 1992 y que, según la mayoría, “desarrollan
valores esenciales de la Constitución”.[6] Por
lo tanto, no se trata de una vulneración autónoma del Reglamento lo que vicia
de inconstitucionalidad el Acto Legislativo.
5.12.
El tercer pronunciamiento de inexequibilidad es la sentencia C-372 de
2004[7] que
revisó el artículo 7º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, "por el
cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones" que modificaba el artículo 135 de la Constitución. Se
declara la inconstitucionalidad por la inobservancia del principio de
consecutividad consagrado tanto en el artículo 375 como en los artículos 157 y
160 de la Constitución. Es decir el pronunciamiento se sustenta en el artículo
375, pero se apoya en la definición y desarrollo que hacen otros
artículos constitucionales de los requisitos planteados en el primero.[8]
13.
El cuarto pronunciamiento de inexequibilidad se encuentra en la sentencia C-313
de 2004[9] que
revisó la constitucionalidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003 "por
el cual se adopta una reforma política constitucional. En ésta se
constató la falta de un requisito constitucional, el número de debates exigido
sumado a la utilización de la comisión accidental de conciliación para
sustituir la voluntad de una de las Cámaras. En esta oportunidad también se
hizo referencia a una norma reglamentaria, artículo 186 de la Ley 5ª de 1992,
como disposición definitoria de los requisitos constitucionales que sustenta la
inconstitucionalidad de la norma.[10]
5.14.
La quinta declaratoria de inconstitucionalidad se hace en la sentencia C-1092
de 2003[11] que
revisó la modificación del artículo 250, numeral 2 de la Constitución efectuada
por el Acto Legislativo 02 de 2003. El sustento de la inconstitucionalidad es
el artículo 375 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992 como norma que tiene un vínculo estrecho con la disposición
constitucional. El artículo en una de sus partes fue declarado inexequible por
haberse encontrado un cambio esencial en la institución del control ejercido
por el juez de garantías contrario a las normas mencionadas.[12]
5.15.
De lo anterior se puede establecer que la Corte Constitucional nunca ha
declarado la inexequibilidad de un Acto Legislativo tomando como con fundamento
único y exclusivo una norma de tipo reglamentario, pero sí ha tenido como
parámetro para sus decisiones normas reglamentarias que precisan requisitos en
desarrollo de disposiciones constitucionales, siempre y cuando exista de manera
evidente un vínculo estrecho entre tales normas y el artículo 375 de la Carta.
5.16.
Respecto de los diferentes pronunciamientos de exequibilidad que ha proferido
la Corte Constitucional en la revisión de Actos Legislativos se puede constatar
que el fundamento de dichas decisiones no solo se ha limitado a invocar
las disposiciones pertenecientes al título de la Constitución sobre la Reforma
de la Constitución sino que también han sido invocados los artículos 157,
160 y 161 de la misma. De acuerdo a lo anterior el fundamento de los
fallos de exequibilidad siempre ha tenido como referente una norma constitucional
y en algunas ocasiones una norma reglamentaria como desarrollo o definición de
la misma, según la apreciación que en cada caso haya efectuado la Corte sobre
su pertinencia y su vinculación estrecha con el artículo 375 y las normas
constitucionales que le dan sentido a los requisitos constitucionales en él
enunciados.
5.17.
Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas
irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de
un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas
irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el
Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas
constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las
que constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo
acto.
Sobre
el particular en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo que “(…) es razonable
concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de
la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución,
únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como
para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste
la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379,
según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar
el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones
constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son
indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de
aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos
en el mencionado Título XIII. ”
De
este modo, puede concluirse que la citada disposición Superior contiene una
prohibición, cuya destinataria es la Corte Constitucional, órgano al cual
corresponde el control sobre el cumplimiento de los requisitos para reformar la
Constitución. El alcance de la prohibición es impedir que la Corte declare la
inexequibilidad de una reforma constitucional con base en el Reglamento del
Congreso por irregularidades meramente legales o a partir de normas
constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en
el Título XIII de la Constitución. Así, la previsión del artículo 379 se
orienta a evitar que se declarare la inconstitucionalidad de una reforma
constitucional cuando se detecte una irregularidad procedimental que no es, en
sí misma, una violación de los requisitos del Título XIII de la Constitución ni
un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artículo 379 es,
entonces, darle un fundamento sólido a la prudencia judicial frente al
reformador de la Constitución, para evitar que el juez constitucional efectúe,
además del control de constitucionalidad que le ha sido atribuido, un control
de legalidad de pasos aislados dentro de la secuencia del mismo procedimiento.
Por
lo tanto, en cuanto hace al control de constitucionalidad por los vicios de
trámite, ha señalado la Corte que no toda violación de una norma constitucional
distinta a las del Título XIII, o de una disposición contenida en la Ley 5ª de
1992, puede dar lugar a la inexequibilidad del acto legislativo
correspondiente, y que, cuando el cargo de inconstitucionalidad se fundamente
en el desconocimiento de normas constitucionales no contenida en el Título XIII
o en disposiciones del Reglamento del Congreso, debe tenerse en cuenta que “(…)
el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está
formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo
(i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación
de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente
relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales,
en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al
desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto
legislativo, en la medida en que desconocen “requisitos establecidos por la
propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran
sintetizados en el Título XIII”.[13] Por
fuera de esos supuestos, en aplicación del principio de instrumentalidad de las
formas, no cabría la declaratoria de inexequibilidad de una reforma a la Constitución
por irregularidades puramente formales.
6.
Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con los dos primeros
problemas jurídicos planteados.
En
la sentencia C-1040 de 2005, la Corte dio respuesta a problemas jurídicos
semejantes a los dos primeros que se han planteado en relación con este cargo.
En dicha providencia la Corte concluyó que no se había desconocido la
Constitución Política con el trámite que se impartió a los impedimentos en
general, y se especificó que la participación de los Congresistas que se habían
declarado impedidos en el trámite de los demás impedimentos no viciaba de
inconstitucionalidad el trámite de este Acto Legislativo.
En
consecuencia, en relación con los cargos referidos al trámite de los
impedimentos durante la primera vuelta, por haber operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1040 de 2005.
7.
Existencia de cosa juzgada constitucional en relación con el trámite de la
recusación presentada contra Héctor Helí Rojas.
En
la referida sentencia C-1040 de 2005, la Corte concluyó que no se había
presentado vicio de alguno de inconstitucionalidad en la forma como se dio
trámite a la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas el día 11
de mayo de 2004 ante la Comisión Primera del Senado de la República. Por haber
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con este
aspecto, se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia.
8.
Consideraciones sobre el trámite de la recusación presentada contra Yidis
Medina durante el tercer debate, primera vuelta, del proyecto de Acto
Legislativo 02 de 2004.
La
Corte considera que no existió vicio de inconstitucionalidad en el trámite de
la recusación presentada contra la representante Yidis Medina, durante el
tercer debate del proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial
ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Las razones por las
cuales dicho trámite se ajustó a lo dispuesto en la Constitución y la Ley 5ª de
1992 son las siguientes:
1.
En primer lugar, el impedimento fue presentado por escrito, según lo exige
expresamente el artículo 292 de la Ley 5ª de 1992[14].
2. Si bien está demostrado en el
expediente que el representante Germán Navas presentó verbalmente una
recusación contra la representante Medina con anterioridad a que ésta se
declarara impedida, constata la Corte que dicha recusación se presentó por
escrito, como lo exige el reglamento del Congreso[15],
varios minutos después de que la representante Yidis Medina radicara su
solicitud escrita de impedimento. En consecuencia, era deber del Presidente de
la Comisión Primera dar trámite prioritario a la solicitud de impedimento, como
en efecto se hizo.
3.
El impedimento fue efectivamente tramitado y sometido a votación por la Mesa
Directiva, y rechazado en forma unánime por los miembros de la Comisión Primera
de la Cámara.
4.
Si bien algunos ciudadanos manifestaron su insatisfacción tanto con la forma como
se dio trámite a este impedimento como con las circunstancias que rodearon su
presentación –relacionadas con un supuesto ofrecimiento presupuestal por parte
del Gobierno a la representante Yidis Medina para que ésta apoyara el proyecto
de reelección-, el Consejo de Estado, que de conformidad con la Carta Política
es el juez competente para conocer de los procesos de pérdida de investidura de
los Congresistas por violación del régimen de conflicto de intereses, determinó
que (i) dicho conflicto no se había configurado en el caso concreto, y (ii) el
impedimento había sido bien tramitado ante la Comisión Primera de la Cámara. La
Corte Constitucional no es competente para desconocer ni invalidar, en sede de
control abstracto, este fallo del Consejo de Estado.
5.
Se ha advertido a la Corte, en el curso de este proceso, que la representante
Yidis Medina, quien había sido una firme opositora del proyecto de reelección
presidencial, a último momento cambió el sentido de su voto y procedió a
aprobar dicha reforma constitucional, como “contraprestación” a un ofrecimiento
presupuestal efectuado por el Gobierno de la República, en el sentido de
aumentar el nivel de gasto público en la región del país de la que proviene la
representante Medina. Esta circunstancia fue aparentemente corroborada de
manera expresa y pública por la representante Medina, quien afirmó en una
entrevista ante un medio de comunicación de cobertura nacional que
efectivamente había reconsiderado su posición en atención al ofrecimiento del
Gobierno, que redundaría en beneficio de los habitantes de su región, a quienes
representaba políticamente. Para los demandantes, esta circunstancia, aunada a
la manera como se dio trámite al impedimento presentado por la representante
Yidis Medina, constituye un vicio de inconstitucionalidad que afecta el
proyecto como un todo. Sobre este particular, la Corte considera procedente
recalcar que los miembros del Congreso están amparados por la garantía
constitucional de inviolabilidad de sus opiniones y sus votos, cuyo efecto
inmediato es que ningún juez de la República, incluida la Corte Constitucional,
tiene competencia para juzgar los motivos por los cuales votó en un sentido; el
límite a dicha inviolabilidad se encuentra en los casos de violación de la ley
penal, o cuando su motivación o su voto está en tal grado de contraposición con
el interés general que se configura un conflicto de intereses – caso en el
cual, según provisión expresa y específica de la Carta Política, el remedio
procedente es la pérdida de investidura del Congresista implicado, la cual,
como se vio, no fue fructífera en el caso de Yidis Medina. Por otra parte,
ninguna disposición de la Carta prohíbe que los miembros del Congreso
modifiquen sus opiniones con anterioridad a la votación de un proyecto
determinado. La Corte ha admitido inclusive que cambien el sentido de su voto
antes del cierre de la votación, como sucedió en el caso de la reforma
constitucional que reintrodujo la extradición.[16]Finalmente,
no se ha demostrado en el curso de este proceso que el supuesto ofrecimiento
presupuestal efectuado por el Gobierno de la República hubiese implicado el
desconocimiento de las normas constitucionales y legales que rigen el proceso
de asignación y ejecución de dineros públicos por parte del Ejecutivo, lo cual
tendría consecuencias jurídicas para la parlamentaria.
No
entra la Corte a definir, porque no es necesario en este caso, en qué
condiciones dichas consecuencias jurídicas individuales se podrían llegar a
proyectar a la actuación del parlamentario como tal.
Tampoco
es necesario detenerse en cuáles son las condiciones para que, a su vez, dicha
proyección pueda llegar a incidir en la validez del acto aprobado por el
Congreso. Basta con decir que la propia Carta estableció una sanción específica
para el congresista que viole el régimen de conflicto de intereses, v.gr., la
pérdida de investidura. No estableció como sanción, principal o accesoria, la
invalidez o ineficacia de su voto en el trámite del proyecto correspondiente.
En
atención a las anteriores consideraciones, la Corte concluye que no se presentó
vicio de inconstitucionalidad en el trámite de la recusación presentada por el
representante Germán Navas contra la representante Yidis Medina durante el
tercer debate del proyecto de acto legislativo 02 de 2004.
9.
Consideraciones sobre el trámite de la recusación presentada contra la
representante Zulema Jattin durante el cuarto debate, primera vuelta, del
proyecto de Acto Legislativo sobre reelección presidencial.
La
Corte ha constatado que, si bien se presentó una irregularidad reglamentaria en
el trámite de la recusación presentada contra la representante Zulema Jattin
durante el cuarto debate, primera vuelta, del proyecto de Acto Legislativo
sobre reelección presidencial, dicha irregularidad reglamentaria no tiene la
entidad suficiente para constituir un vicio de inconstitucionalidad que afecte
la validez de dicho Acto Legislativo, por cuanto no incidió sobre la formación
de la voluntad política de las Cámaras, no afectó los derechos de las minorías
parlamentarias ni desconoció otros valores democráticos protegidos por la
Constitución. Tal irregularidad consistió en que el Presidente de la Cámara de
Representantes, una vez fue presentada por escrito una recusación contra la
representante Jattin, se abstuvo de darle traslado inmediato de dicha
recusación a la Comisión de Etica –como lo ordena el artículo 294 de la Ley 5ª
de 1992-, y en su lugar le dio a la representante Jattin la oportunidad de
presentar un impedimento, el cual fue negado por la plenaria, continuándose
posteriormente con el trámite. Dos razones principales llevan a la Corte a
concluir que no existió violación de la Constitución a este respecto:
1.
La mayoría de los miembros de la Cámara de Representantes, una vez formulada la
recusación, consideró expresamente que el hecho invocado para justificarla no
se había materializado, motivo que llevó al Presidente a incurrir en el error
referido, al otorgarle a la representante Jattin la oportunidad de manifestar
su impedimento por tal motivo. La decisión del Presidente, al reflejar la
convicción de la mayoría de la Cámara de Representantes sobre la no
configuración fáctica del hecho que se invocaba para recusar a la representante
Jattin, no fue apelada ante la plenaria, circunstancia ésta que refleja la
ausencia de manipulación o distorsión de la voluntad de esta cámara legislativa
por parte de su Mesa Directiva y concretamente por parte de su Presidente.
2.
Ni la Constitución, ni la Ley 5ª de 1992, ni la práctica parlamentaria exigen
que el trámite de un determinado proyecto de acto legislativo deba suspenderse
ante la presentación de una recusación. En otras palabras, la radicación de una
recusación contra un Congresista no surte un efecto suspensivo sobre el trámite
del proyecto de acto o de ley, el cual habrá de continuar independientemente de
lo que resuelva la Comisión de Etica sobre la existencia de un conflicto de
intereses respecto de un congresista. Una interpretación contraria llevaría a
que se paralizara la actividad legislativa cada vez que se presente una
recusación, lo cual sería contrario al principio democrático puesto que la
expresión de la voluntad del Congreso como representante de la nación entera
quedaría sujeta a la situación de un congresista.
El
hecho de que no se suspenda el proceso de discusión y votación de un proyecto
de acto legislativo con la presentación de una recusación implica que las
posibles irregularidades que se surtan dentro del trámite de ésta no se habrán
de comunicar automáticamente al acto, esto es, no habrán de incidir sobre la
validez constitucional del proyecto materia de discusión y votación. Una cosa
es el trámite de una recusación y otra es el trámite del proyecto. Las
irregularidades en el trámite de una recusación pueden, según su entidad, tener
consecuencias respecto de los individuos involucrados. No obstante, éstas
consecuencias no se pueden trasladar o proyectar automáticamente al proyecto de
acto legislativo o de ley, el cual debe reunir para su validez requisitos
distintos y específicos enunciados en la Constitución, como se anotó en el
acápite sobre los referentes del control constitucional de las reformas
constitucionales. En este caso, como ya se dijo en las sentencias C-1040 y
C-1041 de este año, tales requisitos se cumplieron.
VII.
EXAMEN DEL CARGO REFERENTE A LA AUSENCIA DE DISCUSIÓN Y DEBATE DEL PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO EN LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DURANTE LA PRIMERA VUELTA.
1.
La demanda
Afirma
el demandante que se presentó un vicio de trámite por falta de discusión y
debate del proyecto en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 17
de junio de 2004.
1.
Para sustentar este cargo, el demandante recuerda en primer lugar que la Corte
Constitucional ha precisado que la discusión y el debate amplio de las leyes, y
también de los actos legislativos, es un requisito de obligatorio cumplimiento;
cita a este respecto la sentencia C-668 de 2004.
2.
Acto seguido el actor hace referencia a una nota publicada en el periódico El
Tiempo del 18 de junio de 2004 bajo el título “La Cámara aprobó la reelección
presidencial”, en la cual se informó lo siguiente:
“Luego
de una movida sesión, que incluyó el retiro del recinto de las bancadas liberal
oficialista, del Polo Democrático Independiente, de Alternativa Democrática y
de algunos liberales independientes, la plenaria de la Cámara aprobó anoche en
cuarto debate –y por amplia mayoría- el proyecto de reelección inmediata, sin
ninguna modificación. // La falta de transmisión en directo por televisión del
debate –para el cual se habían inscrito desde el pasado miércoles más de 60
representantes- originó la protesta de la oposición”.
3.
En relación con esta etapa del trámite, el demandante explica: “El
Presidente de la Cámara de Representantes, Rafael Alonso Acosta Osio, anunció
que no habría transmisión del debate por cuanto las cámaras de la TV estaban en
el Senado, lo cual no resultó ser cierto. En ausencia de los representantes de
la oposición que se habían retirado del recinto, el presidente de la Cámara
ordenó votar la ponencia que pedía el archivo del proyecto. Enseguida se
efectuó en forma relámpago la aprobación de la ponencia favorable que, sin
discusión y debate fue aprobada. Lo mismo ocurrió con la aprobación del
articulado, según se desprende de la grabación magnetofónica del 17 de junio de
2004 y del acta No. 113 de la sesión ordinaria del jueves 17 de junio de 2004,
incluida en la Gaceta del Congreso No. 401 del 4 de agosto de 2004”.
4.
El actor cita los siguientes extractos del Acta No. 113 de la sesión del 17 de
junio de 2004 de la plenaria de la Cámara de Representantes:
“Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Sírvase
certificar señor Secretario si ayer hubo discusión sobre este acto legislativo.
La Secretaría General informa:
Señor
Presidente, la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las
nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y
nueve minutos.
Dirección de la sesión por la Presidencia:
Eso
es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto
legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a
intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más
personas interesadas en intervenir, someter a votación la ponencia negativa.
(…) Dirección
de la sesión por la Presidencia:
El
registro electrónico está funcionando, ya quedó claro de que nadie quería
intervenir, los inscritos se retiraron. Señor Secretario, teniendo en cuenta
que nadie va a intervenir, sírvase el registro electrónico para someter a
votación la ponencia negativa. El que vote sí, es aprobando la ponencia
negativa, el que vote no, es negando la ponencia negativa. Sírvase abrir el
registro electrónico.
(…) Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Señor
Secretario, sírvase abrir el registro electrónico para la ponencia positiva al
proyecto de acto legislativo sobre reelección.
La Secretaría General informa:
Se
abre el registro electrónico, se va a votar la ponencia positiva. Sí, es
aprobando que se dé el segundo debate al acto legislativo de reelección
presidencial”.
Sobre
el particular, observa el demandante que “el Presidente no abrió el
debate y la discusión, sino que procedió a abrir la votación, sin que hubiese
discusión y debate de la ponencia”.
5.
Se cita a continuación la intervención del representante Joaquín José Vives
Pérez, cuyo texto literal transcribe el actor así:
“Probablemente
señor Presidente, necesitaré menos de los cinco minutos que su generosidad me
dispensa esta tarde.
Un
grupo de representantes a la Cámara, que representamos al Partido Liberal
Colombiano, algunos liberales independientes y el Polo Democrático y
Alternativa Democrática, doctor Wilson, hemos entrado a este recinto luego del
receso con tapabocas, y lo hacemos para simbolizar que no sentimos que las
reglas del debate de este proyecto hayan sido claras y hayan sido limpias; que
no sentimos garantías en esta sesión señor Presidente.
Este
debate se inició hace muchos meses. Quienes estamos aquí, con absoluta
seguridad, ya tenemos una posición decidida con relación a este proyecto.
Ninguna de las intervenciones va a persuadir los votos de los representantes.
El escenario como se había previsto, como se había ofrecido y como se había
votado, era un debate por Señal Colombia, en el cual tuviéramos la oportunidad
de mostrarle a los colombianos, no los resúmenes mediáticos de lo que sucede
aquí, sino la expresión profunda de los argumentos, de las razones, de las
ideas, en virtud de las cuales creemos que esta iniciativa no conviene a la
salud de la República, igual sería un escenario para que los amigos del
proyecto hicieran lo mismo; un escenario para que los colombianos conozcan cómo
vota cada uno de quienes le representan aquí; un escenario para que los
colombianos sean testigos de aquellos que en sus providencias (sic) y regiones
sostienen unas tesis y a estas plenarias vienen a aplicar otras.
Nos
han restringido la posibilidad de comunicarnos con el pueblo colombiano. No
será un requisito del Reglamento, ni del procedimiento constitucional, doctor
Oscar Darío Pérez, pero en un debate en el cual se cambian nada menos que las
reglas de acceso al poder público, elemento fundamental de la Constitución
colombiana, divorciarnos de un pueblo que ha sido manipulado mediáticamente con
estos temas, muestra desde ya cómo van a ser utilizadas las ventajas que se
tienen desde el poder.
De
otra parte, no queremos, de ninguna manera, ser testigos del triste escenario
que las mayorías que van a acompañar este proyecto, convertidas en aplanadoras,
van a generar esta tarde, convirtiendo esta Cámara en una simple notaría del
Senado de la República, condición vergonzosa para el foro por excelencia de la
democracia.
Ya
vimos en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes la intransigencia
de esta aplanadora que, muy a pesar de encontrar razonable nuestras críticas al
sesgado articulado, no admiten modificación alguna, desde luego por temor al
apretado calendario que le queda a este proyecto. Puntos tan absurdos, como
aquel en el cual se expresa que el Presidente de la República sólo podrá
utilizar determinados bienes, los indispensables para la seguridad dentro de la
campaña, pero luego exceptúa la generalidad de los recursos y bienes del
Estado, es decir, que el Presidente queda habilitado constitucionalmente para
utilizar todos los bienes y recursos del Estado en su campaña. Redacción
desafortunada que reconocen los promotores de la iniciativa, pero que se niegan
a enmendar”.
6.
También cita el demandante la constancia que registró el representante Jesús
Ignacio García Valencia, con la firma de más de quince miembros de la Cámara:
“Los
suscritos Representantes a la Cámara dejamos constancia que en el trámite en
plenaria del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004
Cámara no se permitió el debate, se negó el uso de la palabra a varios
parlamentarios de la oposición, con clara violación de las disposiciones constitucionales
y reglamentarias sobre el trámite de los proyectos de acto legislativo y de ley
y además su discernimiento (sic) flagrante de principios fundantes del Estado
social y democrático de derecho adoptado por nuestra Carta Política como en los
de participación y pluralismo.
“El
trámite de este proyecto es un precedente nefasto para la vida democrática del
país, puesto que se ha impulsado el trámite de una reforma constitucional de
manera coadyuvante y vulnerando los derechos a la representación de amplios
sectores de la vida nacional, de los cuales somos voceros los parlamentarios
incluídos. Las Constituciones como expresión del pacto social deben ser fruto
de la concentración y no de la imposición”.
7.
Así mismo, el actor cita la constancia que registró el representante Juan de
Dios Alfonso García a nombre del Partido Liberal Colombiano, los liberales
independientes, el Polo Democrático, el movimiento Alternativa Democrática y
los movimientos independientes:
“Los
congresistas abajo firmantes integrantes del Partido Liberal, Liberales
Independientes, Polo Democrático, Alternativa Democrática y Movimientos
Indígenas denunciamos ante la opinión pública y el pueblo colombiano en
general, la violación al derecho que tiene la oposición y las minorías de
expresarse, al negarse la transmisión en directo del debate de reelección
inmediata por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y el
Gobierno Nacional, en donde pretendemos fijar nuestra posición.
El
proyecto de Acto Legislativo que modifica las reglas de juego electoral en
Colombia debe ser debatido de cara a la opinión pública, y decisiones
trascendentales como las que debe decidir la plenaria de la Cámara de
Representantes no pueden ser tomadas de manera clandestina y solapada.
Anunciamos de esta manera nuestro retiro de la votación, por falta de garantías
y transparencia.
La
Cámara de Representantes no puede convertirse en notaría de las decisiones del
Senado en ninguna instancia, y mucho menos avalista de la aplanadora
manipuladora del gobierno de Álvaro Uribe Vélez, que pretende imponer la
reelección inmediata aun contra la democracia al interior del Congreso
Nacional. ¿Qué será entonces de la democracia para el pueblo? Nos tapamos la
boca para poder hablar.”
8.
Con fundamento en lo anterior, afirma el accionante que “en tales
circunstancias, el proyecto de acto legislativo fue aprobado, pero sin debate y
discusión de parte de los 60 representantes que el miércoles 16 de junio de
2004 se habían inscrito para participar en la discusión, especialmente los
representantes de la oposición, con transmisión de la sesión plenaria por
televisión de ‘Señal Colombia’. // El Presidente de la Cámara de
Representantes, en vez de haber aplazado el debate del proyecto para una fecha
próxima cuando estuviera disponible ‘Señal Colombia’, optó por seguir adelante
con el trámite del proyecto. Esto motivó el retiro de los representantes de la
oposición del recinto en señal de protesta por la falta de garantías de la Mesa
Directiva para un debate y una discusión amplios del proyecto de acto
legislativo, finalmente aprobado sin debate y discusión, tal como lo demuestran
los apartes del acta 113 de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes
del 17 de junio de 2004”.
9.
Por otra parte, el demandante cita lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 5
de 1992, de conformidad con el cual habrá de concederse el uso de la palabra a
los oradores en el orden en que se hubieren inscrito, y que también dispone que
todos los oradores inscritos ante la Secretaría pueden hacer uso de la palabra
las veces que sea necesario. Para el actor, “el Presidente de la Cámara
de Representantes estaba obligado a conceder la palabra, en la sesión plenaria
del 17 de junio de 2004, a los sesenta oradores que la víspera se habían
inscrito, en el compromiso de que sus intervenciones serían transmitidas por
‘Señal Colombia’. No lo hizo así y, en cambio, llevó a cabo la votación
del proyecto, sin abrir el debate como era su obligación, permitiendo,
especialmente a los opositores intervenir para exponer libremente sus
oposiciones en torno al proyecto de acto legislativo”.
10.
Concluye la demanda que “si un proyecto de acto legislativo no es
sometido al debate y abierta discusión, sin otra limitación que la extensión
máxima de 20 minutos a que alude el citado Art. 97 de la Ley 5ª de 1992, se
incurre en vicio de trámite. Por debates, en los términos del Art. 94 de la
citada ley, se entiende ‘el sometimiento a discusión de cualquier proposición o
proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación’. …Agrega:
‘El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general’”.
Por
todo lo anterior, afirma el actor que se constituye un vicio de trámite
insubsanable “que no sería posible corregir en un tercer período
legislativo, pues con ello se violaría el Art. 375 de la Constitución Política,
que no hace excepciones para corregir vicios de trámite”.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministro del Interior y de Justicia, por su parte, se opone a las razones
presentadas en la demanda para sustentar este cargo; para justificar su
posición, divide la intervención en tres grandes segmentos, advirtiendo antes
que la versión de los hechos presentada por el demandante es distorsionada, y
coincide con la visión que dejaron como precedente los congresistas opositores
del proyecto, “mediante el uso de recursos dilatorios y muchas veces
malintencionados buscando con ello evitar la culminación del trámite legislativo
y en dado caso propiciar, a partir de su propio comportamiento, supuestos
vicios en la formación del mismo”. En resumen, considera el Ministro
que los hechos descritos revelan una estrategia obstruccionista por parte de
los Representantes de la oposición.
En
primer lugar, explica el Ministro que el debate cumplió con los requisitos
constitucionales y reglamentarios de publicidad, puesto que los informes de
ponencia fueron publicados oportunamente, las sesiones fueron públicas –en la
medida en que estaban abiertas al público y se permitió la presencia de medios
masivos de información-, y las actas correspondientes fueron oportunamente
publicadas en la Gaceta del Congreso. Por tal razón, considera que carece de
sustento afirmar que el debate se dio de espaldas a la opinión pública.
También
señala el Ministro que la transmisión por Señal Colombia no es un requisito
reglamentario de publicidad para la aprobación de los actos legislativos, por
lo cual su ausencia no implica ni que las sesiones sean reservadas ni que se
desconozca de otra forma la Carta Política o el Reglamento del Congreso; se
trata de un recurso conveniente pero finito que está distribuido
equitativamente entre la Cámara de Representantes y el Senado, que no fue
establecido como parte de las reglas del debate por las Plenarias, y a cuya
consecución el Presidente de la Cámara de Representantes no se comprometió en
ningún momento –solo se comprometió a gestionar su disponibilidad para el día
17 de junio-. De hecho, indica que aún sin tratarse de un requisito
obligatorio, la sesión del 16 de junio había sido televisada, y en ella los
ponentes a favor y en contra del proyecto tuvieron oportunidad de exponer
ampliamente sus argumentos. Así, para el Ministro no se justifica presentar la
falta de transmisión por Señal Colombia como circunstancia que justificara el
retiro de los Representantes de la oposición, “para luego utilizar tal
situación como un señalamiento de la inexistencia de debate, tal como lo
argumenta el demandante”. En cualquier caso, los debates en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes fueron televisados por Señal
Colombia.
Por
otra parte, indica el Ministro que el debate, en tanto oportunidad o
posibilidad para que los Congresistas intervengan en las
deliberaciones sobre un asunto determinado, no implica que todos los miembros
de la correspondiente cámara tengan que hacer uso de la palabra, ni un número
significativo de los mismos, ni que la discusión deba alcanzar una determinada
intensidad. En este caso, una vez abierto formalmente el debate y presentadas
las ponencias desde el día anterior, dado que no había Congresistas inscritos
para intervenir presentes en el recinto, bien podía el Presidente cerrar el
debate sobre el supuesto de suficiente ilustración material –ya que existían
suficientes elementos de juicio sobre el tema, incluyendo los debates ya
surtidos, las audiencias públicas realizadas, los análisis de los ponentes
publicados, el debate público a través de los medios, etc.-, y proceder a la
votación de los informes de ponencia y posteriormente del articulado. En
cualquier caso, el Ministro afirma que el debate se inició con extensas
intervenciones por parte de los distintos ponentes a favor y en contra del
proyecto, y que tanto el informe de ponencia favorable al debate como el
articulado fueron aprobados por amplias mayorías, superiores a las exigidas por
el Reglamento. Por lo tanto, considera infundada la afirmación de que no hubo
debate en contravía de la Ley 5ª, cuyo artículo 176 define el uso de la palabra
como una posibilidad para los Congresistas y los Ministros del Despacho, que no
tiene necesariamente que materializarse – precisa que “la no
persistencia de intervenir en la discusión del tema en la sesión plenaria del
17 de junio por parte de quienes se inscribieron en la sesión del 16 de junio
para hacer uso de la palabra, por ser facultativa, en nada afecta la existencia
jurídica del debate”. En suma, afirma que “no existe obligación
constitucional o reglamentaria alguna consistente en que para someter a votación
ya sea la ponencia o el articulado del Proyecto, el Presidente de la
Corporación deba esperar a que todos los congresistas que por su propia
decisión se retiraron del recinto regresen al mismo, pues existiendo el quórum
decisorio establecido por la Constitución y el Reglamento, y siendo el querer
de las mayorías, lo pertinente es que se proceda a votar bajo el supuesto de
suficiente ilustración”.
Resalta
el Ministro que si quienes estaban inscritos para hacer uso de la palabra no lo
hicieron por estar ausentes del recinto, ello no implica que no hubiera habido
debate, sino que renunciaron a su derecho a intervenir. En ese sentido, afirma
que nadie puede alegar su propia culpa, por lo cual dada su decisión personal,
estos Congresistas no pueden invocar su determinación de no intervenir en el
debate para argumentar que éste no existió; y subraya que la obligación del
Presidente de la Cámara de otorgarles la palabra subsistía mientras que los
oradores no hubiesen renunciado, expresa o tácitamente mediante su retiro, a su
solicitud de intervención – en la misma medida en que el derecho a hacer uso de
la palabra implica la carga correlativa de encontrarse presente en el recinto
oportunamente. Por ello, a nadie negó el Presidente de la Cámara el derecho a intervenir
de manera contraria al reglamento; existió, más bien, un trasfondo de
intenciones obstruccionistas de los Congresistas de la oposición, empeñados
en distorsionar el trámite de aprobación del proyecto, y un desinterés
total por manifestar sus opiniones en el recinto legislativo en ausencia de los
medios de comunicación.
3.
Concepto del Procurador General de la Nación
Por
su parte, el Procurador General de la Nación considera que no asiste razón al
demandante, en la medida en que ni la ausencia de transmisión por Señal
Colombia ni la continuación de la sesión luego del retiro de los representantes
de la oposición constituyen vicios de inconstitucionalidad. Sin embargo, afirma
que en este caso la plenaria de la Cámara de Representantes sí incurrió en una
elusión del debate, por lo cual se presenta un vicio de trámite insubsanable
que amerita declarar inexequible el Acto Legislativo bajo examen. En efecto,
explica el jefe del Ministerio Público que si bien hubiera sido pertinente la
transmisión televisiva del debate, fue desafortunada la decisión de las
bancadas de retirarse del recinto en protesta –ya que no contribuyeron con ello
a realizar el debate sino a que éste no se llevara a cabo de conformidad con la
Constitución-, pero que ese hecho por sí mismo no constituye un vicio. Y
también señala que independientemente del retiro de tales Representantes, ni
los informes de ponencia, ni el articulado, ni las proposiciones sustitutivas o
supresivas fueron objeto de discusión por la plenaria de la Cámara, con lo cual
se omitió cumplir con el imperativo de llevar a cabo los ocho debates exigidos
por la Carta Política: los Representantes “simplemente se dieron a la
tarea de votar el proyecto para que éste no fuera archivado por falta de tiempo”,
por lo cual “lo adoptado no fue producto de la exposición de ideas,
posturas y conceptos diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades
y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones y
de las modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la
decisión de incorporar la figura de la reelección presidencial”, como
tampoco existió debate acerca de los diversos aspectos adicionales necesarios
para incorporar de manera armónica la posibilidad de reelección a la Carta
Política.Además, precisa el Procurador que en este caso no se presentó
la hipótesis de cierre del debate por suficiente ilustración, puesto que no se
sometió a la decisión de la plenaria la moción de suficiente ilustración, ni el
Presidente ordenó el llamado a lista de los oradores inscritos para determinar
si había alguno de los sesenta que quisiera ejercer su derecho a intervenir en
el debate: “El retiro de los congresistas de la oposición le bastó al
Presidente de la Cámara para presumir que todos los inscritos habían renunciado
a su derecho a participar en la discusión de los informes de ponencia, razón
por la que afirmó: ‘Han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que
vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no
hay más personas interesadas en intervenir, someter a votación la ponencia
negativa’. Es decir, pasó directamente a la votación sin dar la oportunidad de
decidir a los inscritos presentes en el recinto, si intervenían o no, y tampoco
sometió a la plenaria la decisión de cerrar el ‘debate’ por suficiente
ilustración”. Para el Ministerio Público, el debate nunca se abrió, por cuanto
entre la sesión del 16 y del 17 de junio únicamente se presentaron los informes
de ponencia; así mismo, el debate se cerró en forma irreglamentaria. El retiro
de los representantes de la oposición, y la existencia de consenso entre
quienes permanecieron en el recinto sobre la admisibilidad de la reelección, no
subsanaron el vicio de ausencia de debate que ha identificado el concepto
fiscal.
Explica
en este sentido el Procurador que la realización del debate habría implicado el
hundimiento del proyecto, por cuanto cualquier modificación del texto aprobado
por el Senado generaría la necesidad de someter el proyecto al trámite de
conciliación: “…la votación en la Cámara de Representantes durante la
primera vuelta, estuvo marcada por la decisión de los ponentes y de la mayoría
de representantes de aplazar para la segunda vuelta cualquier modificación del
articulado para evitar el hundimiento del proyecto por preclusión de los plazos
constitucionales para aprobarlo, toda vez que cualquier discrepancia que presentara
el texto por ellos aprobado frente al del Senado, requeriría de una
conciliación. // Lo anterior significa que las coaliciones mayoritarias a favor
de la figura de la reelección presidencial vedaron el debate en la Cámara de
Representantes por un aspecto de tiempo, argumento éste que se esgrimió tanto
en la comisión primera como en la plenaria…”. La premura en aprobar el
proyecto obedeció a que éste había sido aprobado el 4 de junio en la Comisión
Primera de la Cámara y el 17 de junio en la plenaria, esto es, tres días antes
de que concluyera el período ordinario de sesiones. En síntesis, la Mesa
Directiva obró en contra del reglamento al entender que la simple presentación
de ponencias suplía el debate y proceder a su votación apresurada, “y
además con motivo de la decisión de los ponentes y de las mayorías de aplazar
el debate para la segunda vuelta”. Ello implica para el Ministerio Público
que la Cámara incurrió en una elusión del debate, entendida como la renuncia de
la plenaria a su deber de debatir un proyecto de ley para que fuera otra célula
legislativa la que abordara el estudio del proyecto, desconociendo los
artículos 157 y 375 de la Carta – ya que el procedimiento agravado de reforma
constitucional por el Congreso exige una amplia y reforzada discusión de los
proyectos. Se trata, para el Procurador, de un vicio insubsanable, ya que el
proyecto sólo surtió siete de los ocho debates exigidos por la Carta Política.
4.
Formulación de los problemas jurídicos a resolver
Teniendo
en cuenta lo anterior, los siguientes son los problemas jurídicos que ha de
resolver la Corte para dar respuesta a este cargo –problemas para cuya
resolución es indispensable que la Corte efectúe antes un detallado análisis
fáctico de lo que ocurrió en la sesión del 17 de junio de 2004-:
1.
Dadas las circunstancias de hecho que rodearon el debate en la plenaria de la
Cámara de Representantes, ¿la falta de transmisión por Señal Colombia
constituye un vicio susceptible de afectar el trámite del proyecto de acto
legislativo?
2.
¿Violó la Constitución la decisión del Presidente de la Cámara de continuar con
el trámite, luego de que los representantes inscritos para intervenir desde el
día anterior se hubiesen retirado del recinto, en protesta por la falta de
transmisión de la sesión por Señal Colombia? Por la manera en que se desarrolló
la sesión del 17 de junio de 2004 y las circunstancias de hecho que la
rodearon, ¿existió o no existió debate del proyecto, en los términos de la
Constitución Política?
5.
Existencia de cosa juzgada constitucional
En
la sentencia C-1041 de 2005, luego de un detenido examen de lo ocurrido en la
sesión del 17 de junio de 2004, la Corte concluyó que la forma como se había
desenvuelto el debate y aprobación del Acto Legislativo bajo revisión había
sido plenamente respetuosa de la Carta Política. En dicha sentencia se dio
respuesta a los dos problemas jurídicos planteados por el cargo que se examina,
entre otros puntos que fueron objeto de pronunciamiento por esta Corporación.
En
consecuencia, al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
relación con este cargo, se ordenará estarse a lo resuelto en la referida
sentencia C-1041 de 2005.
VIII.
EXAMEN DEL CARGO RELATIVO A LA FALTA DE DISCUSIÓN DEL PROYECTO EN LA PLENARIA
DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DURANTE LA FASE DE CONCILIACIÓN.
1.
La demanda
1.
El actor afirma que “el martes 14 de diciembre se efectuó la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes para aprobar el Informe de Conciliación
de Senado y Cámara de Representantes. Sin embargo, sólo hasta esa noche fue
conocida la Gaceta del Congreso con la publicación del texto conciliado del
proyecto de acto legislativo”.
2.
Se cita el artículo publicado a este respecto por el periódico El Tiempo del 15
de diciembre de 2004, con el título “Congreso / Aprobaron en ambas
Cámaras la conciliación. Consejo de Estado reglamentaría la reelección”,
así:
“En
la Cámara, las asesoras del Ministerio del Interior, e incluso el propio jefe
de esa cartera, Sabas Pretelt, se movieron nerviosamente por el recinto,
celular en mano y haciendo las cuentas sobre los votos que se necesitaban para
aprobar ese proyecto. // En un santiamén y cuando el tablero electrónico marcó
112 votos, más otros nueve registrados manualmente, el Secretario General de la
corporación, Angelino Lizcano, anunció la aprobación de la conciliación en
medio de una sorpresa general, incluso de algunos uribistas y conservadores. //
Esa votación relámpago –que se hizo en menos de cinco minutos- es el más claro
ejemplo de la forma como el Congreso enfrenta las últimas horas del actual
período legislativo, que concluye mañana”.
3.
Observa el demandante que “de lo ocurrido la noche del 14 de diciembre
de 2004, según ese testimonio y de lo que quedó grabado en las cintas
magnetofónicas de relatoría, se desprende que el texto de la conciliación del
proyecto de acto legislativo no fue sometido a debate, sino que se consumó el
consabido ‘pupitrazo’ de fin de año, con desconocimiento del procedimiento
previsto en el Art. 161 de la Constitución Política, inciso segundo: ‘Previa
publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá
a debate y aprobación de las respectivas plenarias’. // Recuérdese que la Corte
Constitucional, en su sentencia C-668/04, estableció que es obligatoria la
discusión de los actos legislativos. // Recuérdese, igualmente, lo ocurrido en
la plenaria de la Cámara en el segundo debate de la primera vuelta cuando
varios representantes usaron tapabocas en señal de protesta, al impedirles la
Mesa Directiva el debate del proyecto, finalmente aprobado.”
4.
Por lo tanto, concluye la demanda que al no haberse surtido el debate del
proyecto, se desconoció el procedimiento de conciliación establecido en el
artículo 161 de la Carta. “Este vicio de trámite también es
insubsanable, conforme a lo previsto en el Art. 375 de la Constitución Política
que prevé que ‘el trámite del proyecto [de acto legislativo] tendrá lugar en
dos períodos ordinarios y consecutivos, no en tres períodos’”.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministro del Interior y de Justicia se opone a la prosperidad de este cargo.
Indica como primera medida que el informe de conciliación, junto con el texto
conciliado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 798 del 9 de diciembre
de 2004, es decir, cinco días antes de que se efectuara su debate, por lo cual
no asiste razón al demandante en este punto.
Segundo,
expresa que el sometimiento a consideración y aprobación del informe de
conciliación por las plenarias difiere del debate de los proyectos de acto
legislativo ante las plenarias, por cuanto no es procedente –en su criterio-
que con ocasión del debate del informe de conciliación se repita nuevamente la
discusión de todo el proyecto; dado que la Comisión de Mediación es un
instrumento para superar las discrepancias entre los textos aprobados por las
Plenarias, el Ministro afirma que éstas últimas tienen su competencia
restringida a pronunciarse sobre el informe de conciliación, sin que sea
procedente abrir nuevamente el debate sobre los aspectos que fueron aprobados
de forma igual por ambas Cámaras, ni presentar nuevas proposiciones de
modificación a lo acordado en el informe de conciliación.
También
afirma que en este caso era procedente el cierre del debate por suficiente
ilustración, ya que el texto sugerido por la Comisión Accidental había sido
debidamente explicado en el informe de conciliación, que fue publicado
previamente y leído en las plenarias. Reitera por otra parte que para que
exista debate no es necesario que materialmente intervengan todos los
Congresistas en la discusión respectiva, cuya realización efectiva no es
condición esencial para la existencia del debate. Expresa que lo que resulta
ineludible para que exista debate no es tanto la controversia como la apertura
formal de la discusión por la Presidencia, para que quienes así lo deseen
puedan intervenir, y que la finalidad de las normas procedimentales aplicables
es permitir la oportunidad o posibilidad del debate, mas no necesariamente su
materialización: “es bajo el entendido expuesto que debe razonablemente
analizarse la configuración del debate, y no bajo la premisa, por lo demás
subjetiva, de la controversia e intervención material de todos los
parlamentarios, pues ésta, lejos de garantizar el principio democrático,
dejaría en manos del querer individual y del fuero interno de cada congresista,
el propio procedimiento de formación de las leyes”.
Con
base en lo anterior, sostiene el Ministro que no asiste razón al demandante
cuando expresa que no hubo debate, ya que (a) existió la publicación del
informe de conciliación y el texto conciliado con la debida anterioridad, en
tanto requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria, y (b) con la
apertura formal del debate por el Presidente, se abrió la posibilidad u
oportunidad de discutirlo, cumpliendo así con los dos requisitos básicos para
la existencia jurídica del debate. Señala que como una vez abierto el debate no
hubo parlamentarios inscritos para intervenir, el Presidente cerró
legítimamente el debate y procedió válidamente a la votación del informe, bajo
el entendido de suficiente ilustración. En este punto, el Ministro desmiente la
postura de los representantes Hugo Ernesto Zárrate Osorio, Alexander López y
Venus Albeiro Silva según la cual el Presidente no les había concedido la
oportunidad de intervenir aunque, según alegaban, se había pedido oportunamente
la palabra; afirma el Ministro que esta fue una maniobra dilatoria y
obstruccionista para viciar el trámite del acto legislativo. También describe
cómo la mayoría de la Cámara votó negativamente la solicitud de reabrir el
debate del informe de conciliación, en rechazo a la actitud obstruccionista de
algunos representantes de la oposición.
Por
último, afirma el Ministro que el hecho de que se hubiese aprobado el informe
de conciliación mediante la votación ordinaria o “pupitrazo” no excluye que se
hubiese verificado, como se verificó, la aprobación por mayoría absoluta
exigida para este informe, especialmente en la medida en que no se solicitó su
votación nominal. En suma, sostiene que tanto la votación del informe de
conciliación, como la negativa a reabrir su debate y votación, se hicieron con
el voto de la mayoría absoluta de la Cámara.
3.
Concepto del Procurador General de la Nación
En
relación con este cargo, reseñado en el numeral 4 de la Sección III de la
presente providencia, el Ministerio Público considera necesario describir lo
ocurrido durante el debate del informe de la comisión de conciliación ante las
Plenarias de ambas Cámaras, teniendo en cuenta lo dispuesto en el inciso 2 del
artículo 161 Superior –que exige que previa publicación con por lo menos un día
de anticipación, el texto adoptado por tal comisión debe ser sometido al debate
y aprobación de las respectivas plenarias- y en el artículo 186 del Reglamento
del Congreso –en virtud del cual las comisiones de conciliación habrán de
preparar un texto que se someterá a consideración de las Cámaras.
1. Trámite
de aprobación del informe de conciliación ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes.
El
Procurador resume así el trámite en cuestión:
“8.2.1.
La publicación del informe de conciliación se hizo oportunamente el 6 de
diciembre de 2004, en la Gaceta 798 del Congreso.
8.2.2.
Se efectuó la lectura del encabezado del informe de conciliación por el
secretario, Angelino Lizcano. No se leyeron las conclusiones a las que llegó la
comisión accidental ni tampoco el texto conciliado.
8.2.3.
El Representante Carlos Zuluaga, quien presidía la sesión, señaló que ‘En
consideración el informe de conciliación, leído oportunamente por el Señor
Secretario, continúa en consideración ¿lo aprueba la Cámara?’.
8.2.4.
El informe se aprobó de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992,
es decir, mediante el golpe que el Congresista da a su curul.
8.2.5.
El secretario dejó constancia de que fue aprobado, según el registro en el
tablero electrónico por 109 representantes y 12 registrados manualmente.
8.2.6.
Los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero
Giraldo y Hugo Ernesto Zárate, dejaron constancia de que no se permitió el
debate del informe de conciliación.
8.2.7.
El Representante Reginaldo Montes hizo una proposición para reabrir la
discusión.
8.2.8.
El Representante Pedro José Arenas señaló que: i) para el debate no fue
entregada a tiempo la gaceta en la que estaba impreso el informe de las
comisiones; ii) no se leyó el informe de conciliación; y que, iii) no hubo
debate porque no se le dio el uso de la palabra a aquellos que la estaban
pidiendo.
8.2.9.
Los Representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez intervinieron
para decir que el informe de conciliación se votó de conformidad con el
Reglamento, y para solicitar la votación de la proposición de reabrir el
debate.
8.2.10.
El Representante José Herrera le sugirió a la Presidencia una moción de orden
para someter a votación la proposición de reabrir la discusión.
8.2.11.
Siguen otras intervenciones como la de Germán Navas y Telésforo Pedraza.
8.2.12.
Se votó la proposición de si se reabría la discusión del informe de
conciliación: Por el SI: 17, por el NO: 100 votos. En consecuencia, fue negada
la reapertura.
8.2.13.
La Representante María Isabel Urrutia dejó constancia de que el acta de
conciliación no fue leída.
8.2.14.
Finalmente, los Representantes Venus Albeiro Silva y Alexander López dejaron
constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación y los
Representantes Adalberto Jaimes y María Teresa Uribe dejaron constancia de que
la votación se llevó a cabo de conformidad con el Reglamento del Congreso”.
Con
base en este resumen, concluye el Procurador que en la sesión plenaria del 14
de diciembre, la Cámara de Representantes omitió cumplir su deber de debatir el
artículo conciliado.
El
Procurador insiste en este punto sobre la necesidad de que se surta el debate
como requisito indispensable antes de proceder a la votación; “en este
caso, era de vital importancia que el informe de conciliación fuera objeto de
la ponderación propia del debate parlamentario, pues debe tenerse en cuenta que
la votación que se hace del informe que presenta la comisión accidental de
mediación, la cual está integrada por un restringido grupo de congresistas,
reemplaza el segundo debate al que alude el artículo 157 de la Constitución,
tal como reiteradamente lo ha señalado esa Corporación (sentencias C-376 de
1995; 282 de 1997; C-1190 de 2001; C-198 de 2002 y C-551 de 2003, entre otras).
// En consecuencia, si la aprobación que se hace del informe de conciliación es
la repetición del segundo debate de una y otra cámara, éste es esencial, por
cuanto en esta etapa del proceso legislativo, se está definiendo el sentido en
que la voluntad del legislador quedará plasmada definitivamente en el
respectivo proyecto de ley o acto legislativo, voluntad ésta que no puede
quedar librada a la decisión de una exigua minoría, representada por quienes
integran la comisión accidental. En otros términos, la comisión accidental de
mediación no puede reemplazar la competencia de las plenarias, razón por la que
el debate del informe que esta comisión prepara es esencial en el trámite
legislativo, máxime tratándose del poder de reforma, pues la modificación de la
Constitución no puede quedar en manos de unos pocos, cuando la misma Carta ha
previsto mayorías y trámites rigurosos para su reforma”.
Para
el concepto fiscal, la ausencia de debate y de ponderación de la voluntad
mayoritaria del Congreso se hace evidente, en el caso bajo revisión, en la
aprobación del inciso final del artículo 4, en el cual se facultó al Consejo de
Estado para dictar una ley estatutaria – facultad que fue negada expresamente
por la Cámara de Representantes.
Por
último, precisa el Procurador que la ausencia de debate del informe de
conciliación tanto en el Senado como en la Cámara es un vicio de trámite
insubsanable que afecta los artículos 1, 2 y 4 –inciso final- del acto
legislativo bajo revisión, puesto que fueron éstos segmentos los que
presentaron discrepancias entre lo aprobado por la plenaria de una y otra
Cámara.
En un
segmento especial, el Procurador efectúa algunas consideraciones sobre el
trámite del proyecto ante la comisión accidental conformada para conciliar las
diferencias entre lo aprobado por la plenaria del Senado y de la Cámara. Sin
embargo, al no haberse formulado este cargo en la demanda de la referencia, los
argumentos en cuestión no resultan pertinentes en el presente proceso.
4.
Formulación de los problemas jurídicos a resolver
Los
siguientes son los problemas jurídicos que debe resolver la Corte para
pronunciarse sobre el cargo en cuestión:
4.1.
¿Se dio cumplimiento al requisito de publicación del informe de conciliación
con anterioridad a su debate por las plenarias de las cámaras, establecido en
el artículo 161 de la Carta Política?
4.2.
¿La sesión plenaria de la Cámara de Representantes incurrió en omisión del
debate del informe de conciliación respecto del proyecto de acto legislativo
que se revisa?
5.
Existencia de cosa juzgada constitucional
En
la sentencia C-1040 de 2005, la Corte se pronunció en detalle sobre la forma
como se surtió la etapa de conciliación del trámite del Acto Legislativo que se
revisa, tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes. Entre los
diversos aspectos que fueron objeto del análisis de la Corte, se dio respuesta
específica a los dos problemas jurídicos planteados por este cargo de la
demanda, y se concluyó que no se había desconocido la Carta Política durante
dicho trámite. Allí se constató, entre otros puntos, que el referido informe de
conciliación sí fue publicado con la debida antelación, en la Gaceta del
Congreso No. 798 del 9 de diciembre de 2004; y también se determinó que no se
había violado la Constitución con la forma como se adelantó el debate de dicho
informe.
En
consecuencia, al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
relación con este cargo, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1040 de 2005.
IX.
CONSIDERACIONES SOBRE LOS DEMAS CARGOS DE LA DEMANDA.
1. Vicio
de trámite por violación del artículo 157-2 de la Constitución Política, porque
la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República no
tuvo Mesa Directiva cuando se tramitó el proyecto en primer debate.
1.1.
La demanda
El
actor cita las siguientes disposiciones constitucionales y legales: (a) el
artículo 157 de la Constitución Política, en virtud del cual ningún proyecto
será ley (o acto legislativo, precisa el demandante) sin “haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
cámara”; (b) el artículo 147 de la Constitución, de conformidad con el
cual “las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones
permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20
de julio”; (c) el artículo 142 de la Constitución, en virtud del cual “cada
Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones
permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o
de ley”; (d) el artículo 10 de la Ley 3 de 1992 –“por la cual se expiden
normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras
disposiciones”-, que establece que “en cada Comisión Constitucional
Permanente habrá una Mesa Directiva integrada por un (1) Presidente y un (1)
Vicepresidente elegidos para períodos de un (1) año, del mismo modo como se
dispone para la elección del Presidente y Vicepresidente de las Cámaras”; y
(e) el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 –Reglamento del Congreso-, según el
cual “La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y
dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año a partir
del 20 de julio. // Las minorías tendrán participación en las Primeras
Vicepresidencias de las Mesas Directivas del Senado y Cámara, a través del
partido o movimiento mayoritario entre las minorías. // Ningún Congresista
podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrenio
constitucional. // Las Mesas Directivas de las Cámaras y de sus Comisiones
serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y
ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrenio
constitucional. // Parágrafo. En tratándose de Comisiones Constitucionales
Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido
por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o
movimiento político”.
A
continuación, cita el contenido de la certificación expedida por el Secretario
de la Comisión Primera del Senado el 17 de diciembre de 2004 a solicitud del
demandante, que dice:
“Que
el Proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado tuvo su primer debate, en
primera vuelta, en la Comisión Primera del H. Senado los días 22, 28 y 29 de
abril de 2004;
“Que
la Comisión fue presidida por el Honorable Senador Luis Humberto Gómez Gallo,
quien fue elegido Presidente de la Comisión el día 29 de julio de 2003;
“Que
la Comisión en la Legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004 no
tuvo Vicepresidente debido a que después de dos citaciones para elegir
Vicepresidente de la Comisión para dicha legislatura no se postuló ningún
candidato ni se presentó candidato alguno durante toda la Legislatura”.
En
atención a lo anterior, afirma el actor que “si la Mesa Directiva de la
Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República estuvo
desintegrada entre el 20 de julio de 2003 y el 20 de julio de 2004, y los días
22, 28 y 29 de abril de 2004 el Proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004
Senado tuvo su primer debate, en primera vuelta, es evidente que dicho trámite
de aprobación, como lo exige el Art. 157, numeral 2º, de la Carta, no se
cumplió y hay un vicio de trámite. (…) si en la legislatura del 20 de julio de
2003 al 20 de julio de 2004 no tuvo Vicepresidente la Comisión Primera
Constitucional Permanente y ésta dio trámite en primer debate y primera vuelta
al proyecto de acto legislativo sobre la reelección presidencial los días 22,
28 y 29 de abril de 2004, evidentemente dicho trámite es nulo por vicio de
procedimiento”. Precisa a este respecto:
“Una
Mesa Directiva no se integra si uno de sus directivos no es elegido, y en el
caso presente el Vicepresidente que por ley representa las minorías. No es
pretexto válido el afirmar que la Comisión en la legislatura del 20 de julio de
2003 al 20 de julio de 2004 ‘debido a que después de dos citaciones para elegir
Vicepresidente de la Comisión para dicha legislatura no se postuló ningún
candidato ni se presentó candidato alguno durante toda la Legislatura’. La
obligación de la Comisión era la de integrar su Mesa Directiva como lo ordena
la ley, absteniéndose de sesionar hasta que no quedase integrada. No lo hizo.
Luego se atiene a las consecuencias: sus actos, como en el presente caso, son
nulos. Y si esto es así, el acto legislativo aquí impugnado no fue aprobado en
primer debate, como lo dispone el Art. 157, numeral 2º, de la Constitución
Política, presentándose un vicio de trámite insubsanable. Y es insubsanable por
cuanto el Art. 375 establece que ‘el trámite del proyecto tendrá lugar en dos
períodos ordinarios y consecutivos’, no en tres períodos, lo cual ocurriría si
se pretendiera subsanar este vicio de procedimiento”.
Concluye
que las reuniones de la Comisión Primera Constitucional durante el período en
que no tuvo Vicepresidente fueron irregulares, y carecen de validez en virtud
de lo dispuesto por el artículo 149 de la Constitución, que establece: “Toda
reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias
de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones
constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá
dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán
sancionados conforme a las leyes”.
1.2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
En
relación con este cargo, plantea el Ministro del Interior y de Justicia tres
argumentos de contestación: (a) “La ausencia de conformación integral
de la Mesa Directiva de la Comisión no infringió el principio democrático, y
fue imputable directamente a la propia inacción de los movimientos políticos y
minorías en el ejercicio de sus derechos”; (b) “La integración
parcial de la Mesa Directiva no tuvo la vocación de afectar el procedimiento de
formación del Acto Legislativo ni el carácter tutelar del principio
democrático”; (c) “Tampoco forma parte de los requisitos esenciales
para el funcionamiento parlamentario, cuya inobservancia comprometa la validez
de la función legislativa y constituyente en los términos del artículo 149 de
la Carta Política”. El sustento de cada uno de estos puntos se reseñará
brevemente a continuación.
La
ausencia de conformación integral de la Mesa Directiva de la Comisión Primera
del Senado no violó el principio democrático, y fue directamente imputable a la
inacción de los movimientos políticos y las minorías en el ejercicio de sus
derechos.
Se
explica inicialmente en la intervención que “como parte típica de la
función administrativa del Congreso de la República[17],
la Constitución Nacional otorga a cada Cámara la facultad de elegir sus mesas
directivas (artículo 135-1 C.N.), precisando la forma en que debe ejercer tal
facultad al señalar que deben ser renovadas anualmente y que ninguno de sus
miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional
(artículo 147). Igualmente y para efectos de las Comisiones Constitucionales
permanentes y Comisiones legales, las leyes 3 y 5/92 (artículos 10 y 40
respectivamente) precisan la integración de sus Mesas Directivas por un
Presidente y un Vicepresidente.[18] Su
carácter esencialmente administrativo se evidencia en las atribuciones que les
otorga la ley y en la finalidad de su reunión, como se aprecia de las
disposiciones de la ley 5/92 (artículos 41 y 42)”.
Luego
se indica, en relación con “la participación política pluralista”,
que el artículo 112 de la Constitución establece que los partidos y movimientos
minoritarios con personería jurídica tienen derecho a participar en las mesas
directivas de cuerpos colegiados según su representación en ellos, mandato que
se concreta en el artículo 40, parágrafo, de la Ley 5 de 1992, en virtud del
cual las Comisiones Constitucionales permanentes tendrán un Presidente y un
Vicepresidente, cada uno de los cuales será elegido en forma separada por
mayoría, y sin que puedan pertenecer al mismo partido o movimiento político.
Por otra parte, se cita lo expresado por un doctrinante español[19] sobre
el carácter predominantemente institucional, administrativo e imparcial, que no
político o partidista, de las Mesas Directivas en tanto órganos de gobierno y
dirección.
En
relación con el caso específico de la Comisión Primera del Senado durante la
legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004, afirma que “la
Mesa directiva estuvo parcialmente integrada, pues contó con Presidente mas no
con Vicepresidente. Es de resaltar, sin embargo, que la ausencia de
Vicepresidente se debió precisamente al desinterés de las minorías o y partidos
movimientos políticos diversos al del Presidente, en postular candidato para el
efecto, de tal forma que se abstuvieron de hacerlo durante toda la legislatura,
aún encontrándose convocados en dos oportunidades para la elección del
Vicepresidente”. Cita la certificación expedida sobre este particular por
el Secretario de la Comisión Primera y aportada con la demanda –la cual fue
reseñada en el acápite 2.2. del capítulo sobre la demanda en la presente
providencia-, y añade que tal Secretario aclaró, en una certificación adicional
sobre el tema destinada a la Corte, que “por lo tanto durante esa legislatura
las faltas del Presidente en las sesiones fueron suplidas por orden alfabético”.
Considera
el Ministro en este sentido que “no se desconoció ningún principio
fundamental, ni se pretermitieron los derechos de las minorías dado que éstas
tuvieron oportunidad de intervenir en la postulación y elección del
Vicepresidente de la Comisión. El principio del pluralismo político fue
cabalmente respetado al convocar, incluso en dos oportunidades, tal como consta
en las Actas de las sesiones del 3 de septiembre/2003 y del 29 de julio/2004[20],
para que los partidos y movimientos de filiación diversa a la del Presidente
elegido procedieran a postular candidato para Vicepresidente a fin de realizar
su elección; postulación sin la cual no era viable tal elección y que
correspondía, en virtud de las citadas normas, a estas corrientes
políticas”. Cita en este punto el acta de la sesión del 29 de julio de
2004, en la cual se efectuó la elección del Presidente del Congreso, y luego se
realizo una postulación para Vicepresidente por parte del Senador Mario Uribe
que resultó infructuosa, hasta el punto de que “incluso el Senador
Antonio Navarro del Polo democrático manifiesta que ‘nadie quiere ser
vicepresidente de la Comisión’”. Los siguientes son algunos apartes del
acta correspondiente a esta sesión, citados por el Ministro en su intervención:
“(…) Mario
Uribe Escobar:
Gracias
Presidente. Felicitaciones y éxitos. Cuente con todo nuestro respaldo. Algunos
colegas me han sugerido que presente el nombre del Senador Mauricio Pimiento
como candidato a la Vicepresidencia. No he hablado con él, no sé de su
aspiración, pero como se trata de una persona bien conocida aquí, de
reconocidas ejecutorias, pues con mucho gusto presento su nombre a
consideración de la Comisión. El estará en el derecho de aceptar o no el cargo,
si eventualmente resultare elegido, pero me parece que quedará en muy buenas
manos la Vicepresidencia si es que elegimos al Senador Pimiento.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos:
Creo
que el Senador Pimiento ha demostrado seriedad y responsabilidad en el trabajo
en la Comisión Primera, me parece que es una muy buena postulación la del
doctor Mario Uribe, el Senador Pimiento yo creo que estoy casi seguro que
aceptará este honroso encargo que durante el último año nuestro colega y amigo
Andrés González cumplió con tanta eficiencia y con tanta responsabilidad. Por
eso queremos anunciar también el respaldo a la postulación del Senador Mauricio
Pimiento.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Germán Vargas Lleras:
Traté
de insistir, tenía una idea, me parecía bueno que el sector del Polo estuviera
presente en la mesa directiva en un período tan importante como el que se
avecina, desafortunadamente no está en disposición de acompañarnos y por lo
tanto me parece bien que el Senador Pimiento nos acompañe.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Rafael Pardo Rueda:
Bueno,
a mí sí me parece que no se puede postular a una persona sin su anuencia,
entonces yo sí pediría que si el Senador Pimiento está interesado, que él nos
diga, pero postularlo sin su anuencia no me parece pues que sea lo lógico en
una comisión en la cual le hemos trabajado bien y vamos a seguir trabajando,
por varios años más en este ambiente de cordialidad Presidente.
La Presidencia interviene para un punto de orden:
Muy
bien. Yo le pregunto al Senador Pimiento que acaba de ingresar, lo entero de
unos hechos que a sus espaldas están sucediendo. Se han hecho tres
postulaciones de su nombre de diferentes sectores representados aquí en la
Comisión. La pregunta es si ¿usted acepta esa postulación honorable Senador?
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:
Gracias
señor Presidente. No mire. Ante todo tengo que pedirle a la Secretaría si es
procedente que haga constar mi voto a favor de su Presidencia tal como tuve
oportunidad de expresárselo personalmente.
En
segundo lugar quiero decirle que hace parte de la idea de hacer un
reconocimiento no solamente a su persona, sino a un acuerdo que hubo según me
lo informaron, en la legislatura pasada con el Senador Vargas, sin embargo lo
que sí quiero dejar en claro, es que si su elección en esta oportunidad además
del compromiso con la bancada Uribista, comporta un compromiso hacia el año
entrante para rotarlo a otro sector político, no me compromete en manera
alguna, y desde ya anticipo mi aspiración a la Presidencia de la Comisión para
el año entrante.
Eso
quiere decir que declino cualquier postulación que se me haga para ocupar la
Vicepresidencia de la Comisión en esta oportunidad.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Mario Uribe Escobar:
Señor
Presidente. En vista de lo que ha afirmado aquí el Senador Pimiento, yo quiero
proponerle a la comisión que entonces aplace la elección de Vicepresidente para
una próxima reunión, para ver si nos ponemos de acuerdo en un candidato, dado
que como se ha demostrado aquí, no genera mucho entusiasmo la elección para el
cargo, a menos que los juristas nos indiquen si es posible suprimir el cargo
por proposición, caso en el cual yo con mucho gusto la presentaría, señor
Presidente.
Como
lo anunciara en su intervención el honorable Senador Mario Uribe Escobar,
presentó la siguiente proposición:
Proposición No. 01
Aplácese
la elección del Vicepresidente de la Comisión Primera, para una próxima sesión.
Firmado
honorable Senador Mario Uribe Escobar.
La Presidencia abre la discusión de la proposición
leída y concede el uso de la palabra al honorable Senador Germán Vargas Lleras:
Una
observación. En la medida en que en este momento ha sido difícil lograr un
acuerdo político para la elección de Vicepresidente, yo inclusive propondría
señor Presidente que simplemente se aplace hasta tanto se logre ese acuerdo
político sin necesidad de volver a citar para la sesión entrante, continúa
actuando el doctor Andrés González, mientras se logra ese acuerdo político que
además lo ha venido haciendo sumamente bien.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
Este
no es un problema de falta de acuerdo político, es que nadie quiere ser
Vicepresidente, si el doctor González quiere seguir, yo voto por él, encantado.
La Presidencia interviene para un punto de orden:
El
reglamento no lo permite, honorable Senador.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
¿No
se puede volver a elegir al mismo?
La Presidencia interviene para un punto de orden:
No
se puede pertenecer dos veces a ninguna de las mesas directivas, durante el
mismo período constitucional.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
Entonces
tenemos un problema de ausencia total de candidatos.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Andrés González Díaz:
Les
agradezco las expresiones aquí formuladas que son las mías, por el apoyo que se
me brindara el año pasado, simplemente les diría que esa es una dignidad muy
importante y que la Vicepresidencia tiene la importantísima misión de asegurar
la continuidad. Una reflexión doctor Mario. Mire muy brevemente yo sí les
pediría a los colegas que asumiéramos esta tarea con mucho cuidado, con menos
frivolidad, porque realmente es muy importante para asegurar la continuidad del
cargo como ya ha ocurrido en varios momentos bien delicados de la Comisión.
De
manera que simplemente les digo tomémonos un receso, lo miramos con calma y no
me cabe la menor duda que en unos días miremos que eso hay que asumirlo con
todo detenimiento buscando una solución.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Antonio Navarro Wolf:
Yo
estoy de acuerdo en que no citen para dentro de ocho días, esperemos a que haya
un ambiente para elegir Vicepresidente. Pero elegir, pero citar y que perdamos
el viaje, me parece que no.
La
Presidencia cierra la discusión de la proposición número 01 y sometida a
votación es aprobada por unanimidad.
En
consecuencia se aplaza la elección de Vicepresidente de la Comisión Primera…”[21]
Con
base en lo anterior, el Ministro afirma que “mal puede alegarse el
desconocimiento del principio democrático en detrimento de quienes, contando
con las garantías, no ejercen el derecho participativo que se les confiere”.
La
integración parcial de la Mesa Directiva no tuvo la vocación de afectar el
procedimiento de formación del Acto Legislativo bajo revisión, ni el carácter
tutelar del principio democrático que orientó su trámite.
Asevera
el Ministro que los requisitos constitucionales y legales para la formación del
Acto Legislativo bajo revisión se cumplieron, independientemente de la no
elección del Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Comisión Primera del
Senado. Recapitula a este respecto los distintos elementos del trámite ante la
Comisión Primera, a saber: (i) hubo informe de ponencia, publicado en la Gaceta
del Congreso No. 115 del 5 de abril de 2004, “cumpliéndose la exigencia de la
Carta Política en su artículo 160 inciso 4. Cabe advertir que los ponentes,
cuya designación no corresponde legalmente a la Mesa Directiva sino al Presidente
de la Comisión de conformidad con el artículo 150 de la Ley 5/92, fueron
nombrados por el H. S. Luis Humberto Gómez Gallo, quien detentaba para la fecha
la calidad de Presidente de la Comisión Primera, de conformidad con la elección
realizada el 29 de julio/2003…”; (ii) el proyecto fue debatido en las sesiones
de los días 22, 28 y 29 de abril de 2004, con posterioridad a la publicación
del informe de ponencia, según disponen los artículos 157 y 158 de la Ley 5 de
1992; (iii) “el proyecto fue anunciado en sesión previa a su votación tal como
consta en las Gacetas del Congreso No. 215/04 pp. 16 y 216/04 pp. 64,
cumpliéndose así la exigencia prevista en el artículo 160 inciso 5 de la Carta
Política”; (iv) el proyecto fue aprobado en primer debate, “superándose incluso
la mayoría simple requerida por la Carta Política, de conformidad con los
artículos 157-2 y 375 inciso 2 de la Carta Política, en concordancia con los
artículos 34, 147 y 225 de la Ley 5/92 y 2 de la Ley 3/92”.
Añade
que “aunque de Perogrullo, no es la Mesa Directiva sino la Comisión
Constitucional Permanente, el órgano competente para la aprobación de los
proyectos de Acto Legislativo, por lo cual la no elección del Vicepresidente
para completar la integración de la Mesa Directiva en la Comisión Primera del
Senado en nada afectó la aprobación del referido proyecto”. Se citan en
sustento de esta afirmación los artículos 157-2 de la Constitución Política,
147 y 34 de la Ley 5 de 1992, y 2 de la Ley 3 de 1992 (tal como fue modificado
por el art. 1 de la Ley 754 de 2002).
Luego
el Ministro hace referencia a los Ordenes del Día, afirmando que “en relación
con los Ordenes del día, con sustento en una constancia del Senador Darío
Martínez señala el demandante que la Comisión Primera ‘ha sesionado con Ordenes
del Día elaborados por el Presidente de la Comisión y no por la mesa directiva,
incluido este proyecto de acto legislativo’, por lo que carecen de validez las
iniciativas así tramitadas. No le asiste razón al demandante en tal imputación,
como a continuación se expone”. Sin embargo, nota la Corte que en la demanda
que dio lugar al presente proceso de constitucionalidad, en el capítulo sobre
el cargo referente a la ausencia de Vicepresidente de la Comisión Primera del
Senado no se efectúa esta afirmación. El tema de los órdenes del día no es,
pues, relevante para el presente proceso de constitucionalidad.
También
se expresa en la intervención del Ministro que “en relación con las Audiencias
de participación ciudadana, señala [el demandante] que la realizada por la
Comisión Primera del Senado carece de validez porque debió ser decretada por la
Mesa directiva, ‘que es la que dispone los días horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad según se lee en el inciso 2 del artículo 230 de la Ley 5 de 1992’”.
Sin embargo, nota la Corte que la demanda de la referencia tampoco expresa este
cargo; los argumentos presentados por el señor Ministro sobre el particular
tampoco son, por ende, relevantes para el presente proceso.
La
designación de Vicepresidente no forma parte de los requisitos esenciales para
el funcionamiento del Congreso, cuya inobservancia compromete la validez de la
función legislativa y constituyente (art. 149, C.P.).
El
Ministro considera que carece de fundamento la afirmación del demandante según
el cual la Comisión Primera del Senado se ha debido abstener de sesionar hasta
que la integración de su Mesa Directiva estuviese completa, so pena de nulidad
de todas las decisiones adoptadas por ella por virtud del artículo 149
Superior. “No le acompaña la razón al demandante, toda vez el
funcionamiento de una Comisión Constitucional Permanente con integración
parcial de su Mesa Directiva, no hace parte de los supuestos de organización y
funcionamiento que a la luz del artículo 149 se sancione con invalidez” (sic).
Se
recuerda en este sentido que el artículo 149 Superior se ha mantenido en
esencia invariable desde la Constitución de 1886, en cuyo artículo 75 se
origina. Expresa que los doctrinantes de la época consideraban que ciertas
formalidades eran necesarias para que las Cámaras sesionaran válidamente, en
relación con la instalación, deliberaciones, clausura, publicidad y quórum.
“Posteriormente –continúa el Ministro-, con ocasión de la concreción del
principio democrático en la Carta del 91, se ha concebido que para que éste se
entienda agotado, los actos decisorios o de poder que regularmente se expresan
a través de la ley y los Actos legislativos deben ser el producto de la
expresión de la voluntad soberana que resulta de un proceso en el que se
garantice el pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la
publicidad”. Se afirma luego que los supuestos de la organización y
funcionamiento del Congreso, establecidos entre otros en el artículo 149
Superior, “se han concebido en función al cumplimiento del principio
democrático en las manifestaciones expresadas”, y se cita la sentencia C-008 de
2003 –en la cual la Corte precisó cuáles son las concreciones del principio
democrático en las reglas constitucionales sobre el funcionamiento del Poder
Legislativo[22]-,
para concluir que “la existencia a nivel de Comisiones de la Mesa
Directiva en su composición plena de Presidente y Vicepresidente no es de tal
naturaleza que per se tenga la vocación de trascender sobre el procedimiento de
formación de la voluntad democrática en la elaboración de las leyes y los Actos
legislativos, lo cual en el caso concreto se corrobora según lo explicado en
los apartes anteriores”.
También
dice el Ministro que “por último, no sobra anotar en lo que respecta a
la funcionalidad de tales mesas, que el propio reglamento del Congreso concibe
la posibilidad de ausencia de sus miembros y contempla incluso que en dado caso
no haya Vicepresidente, lo cual se deduce de la lectura del artículo 45 de la
ley 5/92[23],
por lo que sería un contrasentido que un supuesto de hecho que la misma ley
acepta como posible al regularlo, a su vez se considerara inválido cuando
ocurre en la práctica”.
1.3.
Concepto del Procurador General de la Nación
En
relación con este cargo, el Procurador afirma –invocando lo dispuesto en los
artículos 147 y 112, inciso 2, de la Constitución, así como en los artículos
40, 41, 43 y 45 de la Ley 5ª de 1992- que efectivamente, durante el primer
debate de la primera vuelta del proyecto de Acto Legislativo ante la Comisión
Primera del Senado no hubo Vicepresidente; “sin embargo, para el
Ministerio Público la irregularidad anotada no implica un vicio de una entidad
tal que afecte el proceso de formación del acto legislativo en estudio, por
cuanto la falta de vicepresidente en la integración de las mesas directivas no
afectó la adecuada formación de la voluntad democrática en el seno de la
comisión, requisito esencial para que una irregularidad de esa entidad afecte
el trámite de un proyecto de ley o acto legislativo. Nótese que la conducción
del debate corresponde exclusivamente al Presidente de la mesa y la función del
Vicepresidente se circunscribe a suplir al Presidente en su ausencia, pues las
demás funciones que desempeña son aquellas que directamente le encomienda el
Presidente o la Mesa Directiva. Al respecto, vale la pena señalar que la
función del Vicepresidente, se satisfizo plenamente en la Comisión Primera del
Senado, durante la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004
ya que las faltas del Presidente en las sesiones respectivas fueron suplidas
por orden alfabético, según consta en certificación expedida por el Secretario
de la Comisión Primera del Senado de la República, Doctor Guillermo León Giraldo
Gil”.
Se
concluye, entonces, que a pesar de haberse configurado una irregularidad en
relación con la configuración de la Mesa Directiva de la Comisión Primera del
Senado durante el primer debate del proyecto de acto legislativo, y que “para
el Ministerio Público resulta censurable que durante toda una legislatura no se
hubiera presentado candidato alguno para desempeñar tan importante dignidad”,
resulta evidente que tal irregularidad no afecta de manera terminante el
principio democrático, por lo cual no constituye un vicio de
inconstitucionalidad.
1.4.
Existencia de cosa juzgada constitucional
En
la sentencia C-1040 de 2005, la Corte se pronunció en detalle sobre el cargo
referido a la inexistencia de Mesa Directiva en la Comisión Primera del Senado
durante la primera vuelta, y concluyó que ello no representaba un vicio de
inconstitucionalidad para el acto legislativo que se revisa.
En
consecuencia, al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
relación con este cargo, se ordenará estarse a lo resuelto en la referida
sentencia C-1040 de 2005.
2.
Vicio de trámite por inobservancia de los Artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5ª
de 1992, referentes a la participación ciudadana en el estudio de los proyectos
de acto legislativo.
2.1.
La demanda
El
demandante relata que en aplicación de los artículos 230, 231 y 232 de la Ley
5ª de 1992, el día 1º de junio hizo entrega al Secretario de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes cuatro copias de su intervención
ciudadana en relación con el proyecto de Acto Legislativo que se revisa. Dice
que el 23 de junio de 2004 solicitó al referido Secretario de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes copia de los siguientes documentos:
(i)Acta
de la sesión informal del primero de junio de 2004, en la cual se escucharon
algunas intervenciones ciudadanas sobre el proyecto de acto legislativo, “con
indicación de si la apertura de dicha sesión se efectuó con el quórum
reglamentario, pues el representante Germán Navas Talero dejó constancia de que
se había iniciado sin el quórum de ley”. Explica que solicitó copia del
acta en cuestión por cuanto en efecto, “la sesión de la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del 1º de
junio de 2004 se inició sin el quórum decisorio, requerido por el Art. 116 de
la Ley 5ª de 1992, para declarar la sesión informal con el fin de poder
escuchar las intervenciones ciudadanas a que se refiere el Art. 230 de la Ley
5ª de 2004”. Como el Secretario no hizo entrega del acta en cuestión, pide
a la Corte que disponga su envío para efectos del presente proceso.
(ii)
Copia del informe de ponencia ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes en el cual se haya hecho mención de la intervención de Pedro
Pablo Camargo, de conformidad con lo ordenado en el artículo 232 de la Ley 5ª
de 1992. Expresa el actor que como el Secretario de la Comisión Primera no le
envió dicha ponencia, es necesario que la Corte la solicite para “demostrar
que se observó el Art. 232 de la Ley 5ª de 1992, puesto que los ponentes
ignoraron las intervenciones ciudadanas”.
(iii)
Copia de la Gaceta del Congreso en la cual se publicó el escrito de
intervención ciudadana del demandante, en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 231 de la Ley 5ª de 1992. Señala el actor que “ni mi
intervención ciudadana fue incluida en ninguna Gaceta del Congreso, como lo
dispone el Art. 231 de la Ley 5ª, ni el Secretario de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes respondió mi petición. Por tanto, ruego a la Corte
oficiar al señor Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes que le remita la correspondiente Gaceta del Congreso donde haya
sido publicada mi intervención ciudadana o, en su defecto, que explique por qué
no fue incluida como lo dispone el Art. 231 de la Ley 5ª.”
2.2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
En
relación con este capítulo de la demanda, afirma el Ministro que en realidad no
contiene cargos de inconstitucionalidad, sino más bien referencias a los
oficios enviados por el demandante, y que considera que no fueron contestados
por el secretario de la Comisión Primera de la Cámara. Sin embargo, considera
necesario referirse a cada una de las afirmaciones efectuadas por el actor para
probar que no existieron irregularidades.
En
cuanto a la aludida iniciación de la sesión del 1º de junio de la Comisión
Primera sin el quórum decisorio requerido por el Art. 116 de la Ley 5 de 192
para declarar sesión informal, el Ministro expresa que “en los eventos en que
una Comisión invita a la ciudadanía a exponer sus observaciones sobre un
Proyecto de ley o Acto legislativo, lo hace en sesión informal por expreso
mandato de la ley 5/92 en su artículo 230”; cita en este punto el referido
artículo 230, cuyo tenor literal es el siguiente:
“Artículo
231. Publicidad de las observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas
deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las
cuales una corresponderá al ponente del proyecto.
Mensualmente
serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se
realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo
Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a
exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará
informalmente.”
Con
base en esta norma, dice el Ministro que “el carácter informal que la propia
ley le confiere a las audiencias públicas para la participación ciudadana
convocadas por las Comisiones, tiene carácter imperativo y no facultativo. El
tiempo futuro en que se emplea el verbo sesionar implica un mandato absoluto
dirigido a la Comisión, mandato que por tanto no puede someterse a la discusión
de la célula parlamentaria para que ésta resuelva si la sesión será informal o
no, porque la ley misma ya ha ordenado en forma categórica que la sesión será
informal. // Ese carácter informal, esto es, sin formalismos ni solemnidades,
que de modo imperativo atribuye la Ley 5 de 1992 a la sesión en la cual los
ciudadanos expongan sus criterios ante la Comisión implica precisamente que no
sea posible señalar que la ley exige un quórum decisorio para ese tipo de
actuaciones y que por tanto no le sean aplicables las normas sobre quórum que
rigen de manera general para las sesiones en las que el parlamento delibera o
decide sobre asuntos sometidos a su consideración, y que son las contenidas en
los artículos 145 y 146 de la Carta Política y 116 de la Ley 5/92, lo que se explica
por la finalidad misma de las normas que consagran la participación ciudadana
en el estudio de las iniciativas legislativas que es la de permitirles
presentar sus observaciones y propuestas frente a las mismas: en ellas la
Comisión no delibera sino que escucha a la ciudadanía, cuyas observaciones u
opiniones, al tenor de la citada ley, ‘deberán formularse siempre por escrito,
en original y tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del
proyecto’”. Concluye el Ministro que no era necesario contar con quórum
decisorio para declarar la sesión informal el 1º de junio, “pues para efectos
de las audiencias de participación ciudadana la misma ley es la que le otorga
en forma categórica tal carácter, ni tampoco era menester que para iniciar la
Audiencia se requiriera quórum deliberatorio pues ésta es una exigencia para
las sesiones formales del Congreso, tal como lo advirtió el presidente de la
Comisión ante la constancia del Representante Navas Talero”.
También
indica el Ministro que la convocatoria de la audiencia pública no requería una
decisión de la Comisión adoptada con quórum decisorio, puesto que según el
Reglamento del Congreso, esta es una función de la Mesa Directiva de la
respectiva Comisión. Cita sobre este tema el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992,
que dispone:
“Artículo
230. Observaciones a los proyectos por particulares. Para expresar sus
opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre
cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté
adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La
respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad.
Parágrafo.
Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el
respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de
las Comisiones. (…)”
Refiere
que en este caso, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara convocó
a la audiencia pública mediante Resolución No. 005 del 26 de mayo de 2004, en
atención a la solicitud presentada por Pedro Pablo Camargo. En cualquier caso,
afirma el Ministro que en la sesión del 27 de mayo de la Comisión Primera, en
la cual se convocó la referida audiencia pública, existía quórum decisorio,
según consta en el Acta No. 41 de 2004.
Afirma
el Ministro que “cabe en todo caso advertir que la finalidad buscada
por las normas que consagran la participación ciudadana en el estudio de los
proyectos de ley y de actos legislativos fue cabalmente cumplida, toda vez que
la Comisión Primera de la Cámara conoció claramente las opiniones de los
participantes en la audiencia de manera oportuna y previa al debate y
aprobación del proyecto. Lo anterior no sólo por haberse celebrado la citada
audiencia en el seno de la Comisión con asistencia de ponentes y miembros de la
misma, sino con lo relatado sobre el particular en los informes de ponencia
debidamente publicados en la Gaceta del Congreso; todo con antelación a las
sesiones de debate al proyecto que se llevaron a cabo los días 2, 3 y 4 de
junio de 2004”. Recuerda que, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la finalidad de la participación ciudadana en el trámite
de los proyectos de ley o acto legislativo es la de garantizar a toda persona
la posibilidad de intervenir en el proceso legislativo, efectuando las
observaciones que considere necesarias respecto de los proyectos discutidos por
el Congreso, las cuales pueden ser de gran utilidad para los Legisladores (se
refiere en particular a la sentencia C-543 de 1998). Afirma, pues, que “el
citado objetivo fue cabalmente cumplido pues las intervenciones ciudadanas
fueron escuchadas por los parlamentarios de la Comisión Primera que asistieron
a la audiencia celebrada el 1 de junio como fueron los H. Representantes Tony
Jozame, Germán Navas Talero, Dixon Ferney Tabasco, José Luis Florez, Jorge Luis
Caballero, Milton Rodríguez, Oscar Arboleda, Luis Fernando Velasco, Joaquín José
Vives, Myriam Alicia Paredes, Hernando Torres Barrera, Carlos Arturo
Piedrahita, Eduardo Enríquez Maya, Nancy Patricia Gutiérrez, Gina Parody y
Sandra Cevallos, según certificación del Secretario de la Comisión; y en todo
caso la totalidad de los miembros de la Comisión y de la opinión pública en
general tuvieron conocimiento concreto de las mismas con su publicación en la
Gaceta del Congreso No. 371/2004 y con las referencias de lo allí sucedido
incluidas tanto en el informe de ponencia negativo como en el positivo
debidamente publicadas en las Gacetas del Congreso No. 234 y 235 del 1 de
junio/2004”.
También
afirma el Ministro que no existe la aludida violación del artículo 232 de la
Ley 5ª de 1992, ya que los dos informes de ponencia para tercer debate
radicados en la Comisión Primera de la Cámara incluían un capítulo en que
reseñaban los planteamientos principales de las posiciones expresadas durante
la Audiencia en cuestión. Cita, a este respecto, los capítulos correspondientes
de tales informes de ponencia, publicados en las Gacetas del Congreso 234 y 235
del 1º de junio de 2004.
Señala,
así mismo, que en la audiencia del 1º de junio se permitió la intervención no
sólo de quienes se habían inscrito en la Secretaría de la Comisión con
anterioridad, sino también de quienes se inscribieron al momento de la
audiencia; y que en la misma participaron ciudadanos que expresaron tanto su
apoyo como su rechazo del proyecto de reelección. “Así, la
participación ciudadana, que se llevó a cabo ante los miembros de la Comisión
Primera del Senado y cuyas conclusiones fueron incorporadas igualmente en los
informes de ponencia, permitió que de manera previa al inicio del debate
general del Proyecto por parte de la Comisión Primera, sus miembros tuvieron la
oportunidad de conocer de primera mano, las observaciones de los ciudadanos
participantes y realizar los juicios de valor que estimaran del caso, de forma
que bien pudieron tenerlas en cuenta en el estudio del proyecto y con
antelación a la aprobación del mismo. De esta forma se cumplió a cabalidad lo
dispuesto por los artículos 230-232 de la Ley 5/92 garantizando la democracia
participativa que consagra la Constitución, de tal forma que los ciudadanos
tuvieron la posibilidad de exponer sus observaciones enriqueciendo el análisis
del proyecto de Acto Legislativo”.
Finalmente,
el Ministro desmiente lo afirmado por el demandante en el sentido de que su
intervención en la audiencia no fue publicada en la Gaceta del Congreso, por
cuanto la totalidad de las intervenciones que tuvieron lugar durante la
referida audiencia fueron publicadas en la Gaceta No. 371 del 21 de julio de
2004, incluyendo la de Pedro Pablo Camargo, que se transcribe in
extenso en la intervención.
2.3.
Concepto del Procurador General de la Nación
En
relación con este cargo, el Procurador efectúa un análisis que se refiere a una
fase distinta del trámite de formación del Acto Legislativo a la que se señala
en la demanda; en efecto, afirma que el cargo se refiere a la audiencia pública
de participación ciudadana que se realizó el 14 de abril de 2004, mientras que
el cargo efectivamente formulado en la demanda se refiere a la audiencia
pública realizada el 1º de junio de 2004.
En
consecuencia, se consideran impertinentes los argumentos presentados a este
respecto en el concepto fiscal.
2.4.
Consideraciones de la Corte
El
demandante alega que durante el tercer debate del proyecto de Acto Legislativo
sobre reelección presidencial ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, se desconocieron los artículos 116, 230, 231 y 232 de la Ley 5ª
de 1992, por diferentes razones relacionadas con la celebración de la audiencia
pública que tuvo lugar el 1º de junio de 2004[24].
En primer lugar, considera que se violaron los artículos 116 y 230 del
Reglamento del Congreso, por cuanto “la sesión de la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del 1º de junio de
2004 se inició sin el quórum decisorio, requerido por el Art. 116 de la Ley 5ª
de 1992, para declarar la sesión informal con el fin de poder escuchar las
intervenciones ciudadanas a que se refiere el Art. 230 de la Ley 5ª de 2004”.
En segundo lugar, afirma que se desconoció lo dispuesto en el artículo 232 del
Reglamento del Congreso, ya que los ponentes no consignaron dentro de sus
informes referencias a las intervenciones ciudadanas efectuadas en tal
audiencia. Tercero, expresa que se violó el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992,
puesto que su intervención personal durante la audiencia del 1º de junio no fue
publicada en ninguna Gaceta del Congreso.
En
criterio de la Corte, ninguna de las acusaciones efectuadas por el demandante
está llamada a prosperar. Primero, el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, sobre
el concepto y las clases de quórum, define este último concepto como el “número
mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones
legislativas para poder deliberar o decidir”; de allí se infiere que lo
dispuesto en dicho artículo sobre quórum no es aplicable a las audiencias
públicas de participación ciudadana decretadas por los Presidentes de las
Cámaras legislativas o sus comisiones permanentes, dado que el propósito de
éstas no es el de que los Congresistas deliberen ni decidan sobre algún asunto,
sino el de permitir a los particulares interesados expresar sus posiciones y
puntos de vista sobre los proyectos de ley o acto legislativo que se estén
examinando en la célula legislativa correspondiente; no son, así, sesiones del
Congreso o de sus cámaras, sino audiencias programadas para permitir la
intervención de los ciudadanos interesados. En consecuencia, no es cierto que
para iniciar las audiencias de participación ciudadana se requiera quórum deliberatorio
o decisorio; el cargo, en consecuencia, será desestimado.
Segundo,
la Corte ha constatado que las intervenciones ciudadanas sí fueron reseñadas en
los informes de ponencia para tercer debate, publicados en las Gacetas del
Congreso Nos. 234 y 235 de 2004, contenían capítulos específicamente dedicados
a las intervenciones ciudadanas que se realizaron en la audiencia del 1º de
junio.
Tercero,
la Corte también ha verificado que la intervención del ciudadano Pedro Pablo
Camargo durante la referida audiencia de participación ciudadana fue publicada
en la Gaceta del Congreso No. 371 de 2004, por lo cual no es cierto lo que se
afirma en la demanda sobre la omisión de tal publicación.
Por
las anteriores razones, ninguno de los cargos formulados por el actor en
relación con la audiencia pública del 1º de junio está llamado a prosperar.
3.
Vicio de trámite por la participación indebida del Gobierno Nacional en el
trámite del proyecto de acto legislativo que se revisa, sin que hubiese sido de
su iniciativa
3.1.
La demanda
Recuerda
el demandante que el proyecto de acto legislativo fue presentado por 27
Congresistas, tanto Senadores como Representantes a la Cámara. Cita luego el
artículo 375 de la Constitución Política, que regula el tema de la iniciativa
para presentar actos legislativos, y afirma: “Independientemente de la
forma como el proyecto de acto legislativo haya sido preparado en la
Presidencia de la República, principalmente por el asesor del Jefe del Estado,
Fabio Echeverri Correa, y de la forma como se utilizaron los servicios del
senador Mario Uribe Escobar, primo del señor Presidente Álvaro Uribe Vélez,
para conseguir las firmas de otros congresistas y presentarlo al Senado, las
actas de los ocho debates que, tanto en la primera como en la segunda vuelta,
tuvieron lugar en el Congreso de la República, demuestran que el Ministro del
Interior y Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, aparece participando en todos
los debates presionando a los legisladores para la aprobación del proyecto,
incluso en la etapa final de conciliación del proyecto”.
Solicita
a este respecto que la Corte oficie a los Secretarios Generales del Senado y la
Cámara de Representantes para que remitan, con destino al presente proceso,
copia de las diferentes intervenciones del Ministro Sabas Pretelt en defensa
del proyecto durante todas las etapas de su trámite.
Pregunta
a continuación el actor: “Si el proyecto de acto legislativo no era de
la iniciativa del Gobierno Nacional, ¿por qué éste, con desconocimiento del
principio de separación de poderes y de independencia del órgano legislativo,
impulsó el proyecto durante todo su trámite como si fuese propio? // Si el
Gobierno Nacional, por no haber sido el autor de la iniciativa, no era el
órgano previsto por el Art. 375 de la Constitución Política, el trámite del
proyecto fue trastocado al haber asumido directamente el Gobierno Nacional la
responsabilidad de su impulso y aprobación, inclusive manipulando el Congreso y
ofreciendo, tal como quedó evidenciado en los impedimentos por conflicto de
intereses, cargos públicos, especialmente en el servicio exterior, a cambio de
votos. Incluso el Ministro del Interior y Justicia, Sabas Pretelt de la Vega,
como delegatario de funciones presidenciales por Decreto 3587 de 2004, expidió
el Decreto 3629 (noviembre 4) de 2004, ‘por el cual se reglamenta parcialmente
la Ley 80 de 1993’ (Diario Oficial 45.722), a favor de varios congresistas,
según lo denunció en el octavo debate ante la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes el legislador Wilson Borja, siendo silenciado, tal como aparece
en acta.”
El
demandante refiere en este sentido que de conformidad con el Art. 1 del
referido Decreto 3629, “En los contratos estatales que se incluyan en
su objeto varias obligaciones, tales como el diseño, construcción y mantenimiento,
y que deban ser ejecutados en distintas vigencias fiscales, se podrá establecer
que su objeto es integral y su ejecución presupuestal se realiza en los
términos pactados en el contrato. Las entregas de obra por montos superiores a
las respectivas apropiaciones presupuestales no implican operación de crédito
público o asimilada. En dichos contratos no se podrán pactar pagos por montos
superiores a las respectivas autorizaciones de gasto”; y que el Art. 2 del
mismo decreto dispone: “Los procesos de selección amparados con
vigencias futuras excepcionales que no se adjudiquen en la vigencia fiscal en
que se autorizaron, requerirán una nueva autorización, antes de su
perfeccionamiento, sin que sea necesario reiniciar el proceso de selección”.
Luego
indica el demandante que el periódico El Tiempo publicó el día 15 de diciembre
de 2004 la siguiente noticia: “En la Cámara, los asesores del Ministro
del Interior, e incluso el propio jefe de esa cartera, Sabas Pretelt, se
movieron nerviosamente por el recinto, celular en mano y haciendo las cuentas
sobre los votos que se necesitaban para aprobar ese proyecto”. En relación
con este extracto, afirma el demandante: “Si lo anterior ocurrió así,
entonces la iniciativa del proyecto fue seriamente trastocada por el Gobierno
Nacional, que no presentó directamente el proyecto, como lo prevé el Art. 375
de la Constitución Política, pero lo impulsó como propio, con fines claramente
políticos como la reelección del presidente Álvaro Uribe Vélez en 2006. Esta sustitución
constituye un vicio de trámite, pues el proyecto fue tramitado como si lo
hubiera presentado el Gobierno Nacional y no un grupo de legisladores”.
3.2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Para
el Ministro, no asiste razón al demandante cuando afirma que por ser el
Proyecto de Acto Legislativo de iniciativa del Congreso, se configuró un vicio
con la participación activa del Gobierno durante su trámite: “esta
imputación se fundamenta en un supuesto jurídico equivocado, toda vez que de
conformidad con el modelo flexible de separación de poderes contemplado en la
carta Política de 1991, el Gobierno se encuentra facultado para participar
activamente en el trámite legislativo, aunque se trate de proyectos que no son
de su iniciativa legislativa”.
Cita
en primer lugar la sentencia C-970 de 2004, en la cual la Corte Constitucional
señaló los alcances del principio de separación de poderes y de colaboración
armónica en la Constitución de 1991, y precisó su contenido en materia legislativa.
Afirma además que “no sobra mencionar que la participación del Gobierno
como colegislador se acepta como legítima en la mayoría de los ordenamientos
contemporáneos, que reconocen la necesidad de su intervención activa en la
labor legislativa, con características similares a las establecidas en nuestra
Carta Política”.
Luego
de hacer referencia a la iniciativa gubernamental y su fundamento en la Carta
Política, el Ministro expresa que “contrariamente a lo pretendido por
el demandante, la participación del Gobierno en el trámite legislativo no se
agota con su participación en los proyectos de su autoría directa, pues de
extraerse de la injerencia del Gobierno materias que son de su interés y
competencia cuando sean reguladas por proyectos de iniciativa congresional, se
fraccionaría la unidad republicana y se restaría toda posibilidad de
coordinación en el cumplimiento de las metas estatales”. Dice que la
facultad gubernamental de concurrir en el trámite legislativo encuentra
fundamento en los artículos 200[25] y
208[26] de
la Constitución, según los cuales le corresponde al Gobierno, en relación con
el Congreso, concurrir a la formación de las leyes, “de tal forma que
los Ministros, como voceros del Gobierno, no sólo presentan al Congreso los
proyectos y atienden sus citaciones, sino que pueden tomar parte en los
debates”; y también considera que la Ley 5 de 1992 confirma que los
Ministros tienen derecho a intervenir en los debates legislativos, “evidenciándose
en la redacción del artículo 96 que tal facultad se predica no sólo de las
iniciativas presentadas por ellos, sino de aquellas que no siéndolo, se
relacionen con temas inherentes al desempeño de sus funciones”[27].
En igual sentido cita los artículos 158[28] y
172[29] de
la Ley 5 de 1992, que según él permiten a los Ministros presentar proposiciones
de enmienda a los proyectos que son objeto de debate en Comisión y en
Plenaria, “sin restricción alguna en cuanto al origen del proyecto del
caso”.
Concluye
el Ministro, según lo expresado, que “la participación activa del
Gobierno en el trámite legislativo se predica no sólo de los proyectos de su
iniciativa directa, sino de todos aquellos que se relacionen con temas de su
resorte competencial. En el caso concreto del Acto Legislativo, la sola
circunstancia de tratarse de una reforma a la Carta Política, evidenciaba el
campo de legítima injerencia del Gobierno en su trámite, por conducto de su
Ministro del Interior y Justicia, siendo el Ministro de la política”.
Recuerda en este sentido que el Decreto Ley 200 de 2003, por el cual se
determinan los objetivos y la estructura orgánica de dicho Ministerio, dispone
en su artículo 2 que dentro de sus funciones están las de “3. Formular,
coordinar, evaluar y promover políticas en materia de fortalecimiento de la
democracia y en especial de los asuntos políticos, legislativos, la
participación ciudadana en la organización social y política de la nación”,
“18. Coordinar en el Congreso de la República la agenda legislativa del
Gobierno Nacional con el concurso de los demás ministerios”, y “27.
Coordinar la defensa del ordenamiento jurídico, proponer reformas normativas y
asesorar al Estado y a sus entidades en la formulación de iniciativas
normativas”. En este sentido, afirma que la participación del Gobierno en
el impulso y los debates del proyecto de Acto Legislativo que se revisa a
través del Ministerio del Interior y de Justicia “no fue otra cosa que
el ejercicio de la facultad que le reconoce la Carta Política y el reglamento
del Congreso para intervenir y concurrir en la formación de las leyes y Actos
legislativos en las materias de su resorte, sin que ello pueda considerarse una
vulneración de la ‘autonomía legislativa’, pues es un reflejo propio de la
colaboración armónica de poderes propia del modelo flexible de separación de
poderes contemplado en la carta del 91. // En suma, la participación del
Ministro del Interior y justicia en los debates del Proyecto de Acto
Legislativo, ningún vicio constituye, recordándose que ‘los mecanismos de
participación de los que gozan los gobiernos contemporáneos en la elaboración
de la ley deben por tanto interpretarse no sólo como no contrarios al principio
democrático, sino como conformes al mismo. Es más, son también concreción del
principio, al constituir una manifestación del predominio de la mayoría”.
También
manifiesta que aunque el demandante no lo señala directamente, se deduce de su
argumentación que está sugiriendo la existencia de un conflicto de intereses
del Gobierno en el trámite del Acto Legislativo; para el Ministro, sería un
contrasentido pretender plantear tal conflicto, “ya que sería tanto
como vetar al Gobierno de participar en los temas legislativos que se
relacionan con la figura del Presidente de la República, como jefe de gobierno,
de Estado y suprema autoridad administrativa, por cuanto los mismos
conllevarían siempre una afectación personal para quien se desempeñe como
mandatario de turno. Es decir, que bajo tal entendimiento, el Gobierno no
podría participar en el análisis de los proyectos que se refirieran a la propia
estructuración del poder ejecutivo, aún siendo su titular, so pretexto de que
las personas que allí se desempeñan tendrían un interés en el mismo, olvidando
que el propio campo funcional legitima de por sí la participación en la
eventual regulación”.
Se
expresa en la intervención, respecto de la afirmación del demandante según la
cual la presencia del Ministro constituyó presión sobre los legisladores, que
“además de ser una apreciación subjetiva, debe recordarse que, con ocasión de
imputaciones similares, la H. Corte ha señalado que las mismas no cuentan con
la vocación de ser analizadas en los juicios de constitucionalidad”; y cita la
sentencia C-387 de 1997 en sustento[30],
para afirmar que tal afirmación subjetiva carece de relevancia para el control
de constitucionalidad que ha de efectuar la Corte.
En
cuanto a las afirmaciones del demandante sobre la “compra de conciencias de los
congresistas” y el otorgamiento de dádivas a cambio de votos favorables al
proyecto de acto legislativo, afirma el Ministro que se trata de aseveraciones
“tendenciosas, malintencionadas y no probadas”, que además “no son del resorte
del juicio de constitucionalidad presente”. Cita la sentencia C-124 de 2004 en
sustento.[31]
Finalmente,
afirma que no tiene sustento la afirmación del demandante según la cual el
trámite del acto legislativo bajo revisión desconoció la prevalencia del
interés general. Aunque considera que se trata de un cargo de fondo y no de
procedimiento, se refiere no obstante a él para desvirtuarlo, expresando en
primer lugar que las instituciones dentro de un Estado Social de Derecho han de
ser evaluadas en cuanto a su aptitud y eficacia “según cumplan o no, a
cabalidad la finalidad que constituye su razón de ser” –en relación con lo cual
remite el Ministro a lo dispuesto en el artículo 1º de la Carta Política-; y
afirma que “en este orden de ideas, la posibilidad de reelección que introduce
el Acto Legislativo 02 de 2004 no contradice en nada los objetivos que conforme
a los principios y valores constitucionales legitiman el ejercicio de la
autoridad al tiempo que fijan sus límites”.
En
relación con la cláusula constitucional de prevalencia del interés general,
expone –citando la sentencia C-053 de 2001- que “el concepto de interés
general contenido en el artículo primero de la Carta Política constituye un
valor general y abstracto cuyo contenido se cristaliza en cada caso concreto a
través de la acción de las diferentes autoridades que están obligadas a analizar
las particularidades de cada caso, e intentar armonizar el interés general con
los derechos de los particulares y, en caso de no ser posible, deberán
ponderarlo teniendo en cuenta la jerarquía de valores propia de la Constitución[32].
// La vitalidad de la noción de interés general viene precisamente de la
imposibilidad de conferirle una definición rígida y preestablecida. La
plasticidad es consustancial a la idea de interés general lo cual le permite
evolucionar en función de las necesidades sociales por satisfacer y de las
nuevas demandas que enfrenta la sociedad. // No cabe duda, por otra parte, que
si bien la búsqueda del interés general es no solo la condición de legitimidad
de las autoridades sino también el límite al ejercicio de sus funciones, no es
menos cierto que el contenido que se de al interés general como valor social no
atañe solo a los poderes públicos sino especialmente a cada ciudadano. De
hecho, la democracia solo existe si existen ciudadanos libres con un sistema de
valores y preferencias respecto de sus derechos fundamentales y de lo que
esperan del Estado cuya expresión se concreta en el sufragio y demás mecanismos
de participación ciudadana”.
En
aplicación de esta doctrina, afirma el Ministro que “es claro que la
inclusión en el texto constitucional de la posibilidad de reelegir un
gobernante en ejercicio y aún la efectiva reelección del mismo no modifican los
principios y valores constitucionales ni el principio de legalidad que deben
presidir siempre la actuación de los servidores públicos y por tanto no
sustituyen la Constitución vigente.”
3.3. Concepto
del Procurador General de la Nación
Considera
el Ministerio Público que este cargo no ha sido debidamente sustentado por el
demandante. Si bien advierte en primer lugar “que el Gobierno está expresamente
facultado por la Constitución para concurrir a la formación de las leyes y que
las actividades que desplegó el Ministro de Justicia en nombre del Gobierno,
para apoyar el proyecto de acto legislativo están dentro del marco
constitucional vigente”, afirma acto seguido que este cargo “descansa en
fundamentos puramente subjetivos que escapan del juicio de constitucionalidad”.
Por
ello, invocando las sentencias C-645 de 2000, C-1052 de 2001, C-831 de 2002 y
C-387 de 1997, solicita que la Corte se declare inhibida para pronunciarse
sobre este cargo.
3.4.
Consideraciones de la Corte Constitucional
El
actor ha expresado que el trámite del proyecto de Acto Legislativo sobre
reelección presidencial fue viciado por la participación activa del Gobierno en
su proceso de aprobación, a pesar de no ser un proyecto de iniciativa
gubernamental: “la iniciativa del proyecto fue seriamente trastocada por el
Gobierno Nacional, que no presentó directamente el proyecto, como lo prevé el
Art. 375 de la Constitución Política, pero lo impulsó como propio, con fines
claramente políticos como la reelección del presidente Álvaro Uribe Vélez en
2006. Esta sustitución constituye un vicio de trámite, pues el proyecto fue
tramitado como si lo hubiera presentado el Gobierno Nacional y no un grupo de
legisladores”.
En
relación con este cargo, la Corte Constitucional considera que ha de proferirse
una decisión inhibitoria. La jurisprudencia de esta Corporación tiene
claramente establecido que en los procesos de control constitucional, “los
cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes[33].
Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe
no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, esto es,
debe estar sustentada en forma suficiente para iniciar un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal”.[34] Estos
requisitos no fueron cumplidos por la demanda que se examina en relación con el
cargo sobre la participación activa del Gobierno Nacional en la aprobación de
esta reforma constitucional, por las razones que se explican a continuación.
El
demandante expresa que el vicio de inconstitucionalidad por él identificado se
deriva de la participación del Gobierno Nacional, principalmente por intermedio
del Ministro del Interior y de Justicia, en el proceso de aprobación del acto
legislativo por el Congreso de la República; sin embargo, no precisa el actor
el significado preciso de dicha participación gubernamental activa ni su
trascendencia o alcance en tanto vicio de inconstitucionalidad. Frente a esta
vaguedad de la demanda, la Corte puede asumir dos posturas interpretativas.
Según la primera de ellas, el vicio por participación gubernamental activa se
derivaría del hecho de que el Gobierno, impulsado por el Presidente de la
República, habría promovido la adopción de una reforma constitucional en
beneficio propio, efectuando un cambio ad hoc en las reglas de
juego para favorecer a un individuo concreto. Esta primera interpretación
conduce necesariamente a que la Corte se inhiba de decidir, ya que alude a un
vicio en el contenido mismo del acto legislativo sobre reelección presidencial,
y conduciría a esta Corporación a efectuar un análisis material de la reforma
constitucional aprobada en el Congreso, lo cual se encuentra expresamente
prohibido por la Carta Política. De conformidad con la segunda interpretación
del alcance de este vicio, la participación activa del gobierno en la adopción
de este acto legislativo constituye un vicio de procedimiento. Bajo este
entendido, la Corte también debe proferir un fallo inhibitorio, por cuanto no
se expresan en la demanda (i) las razones jurídicas por las cuales se
desconoció el reglamento del Congreso o el artículo 375 Superior, (ii) los
motivos por los que la participación del Gobierno en el trámite de proyectos
que no son de iniciativa gubernamental desconoce la Constitución o el
reglamento del Congreso, ni (iii) por qué la presencia de un Ministro del
Despacho en el Congreso, que está autorizada por la Constitución Política,
constituye un vicio de inconstitucionalidad.
Dada
la imprecisión de la demanda en este punto, es ineludible que la Corte se
inhiba de decidir sobre los cargos en cuestión.
X.
CONSIDERACIONES SOBRE LOS CARGOS RELATIVOS A LA COMPETENCIA DEL CONGRESO PARA
APROBAR EL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2004.
1. La
demanda.
Incompetencia
del Congreso de la República en tanto constituyente derivado o secundario para
abolir la prohibición constitucional absoluta de reelección presidencial.
Señala
el actor por una parte que el artículo 376 de la Constitución “prevé la
reforma de la Carta por una Asamblea Constituyente convocada por el pueblo y
elegida por el voto directo de los ciudadanos”, la cual corresponde
al “constituyente primario y soberano que no tiene limitaciones en
cuanto a reformas totales o parciales de la Constitución anterior y que puede
promulgar una nueva ley suprema”. Por otra parte, indica que cuando es el
Congreso el que realiza una reforma a la Constitución Política en su condición
de constituyente derivado, delegado o secundario, “está limitado por
los principios fundamentales contenidos en la Constitución Política de 1991,
entre los cuales está la forma y caracteres”. Recuerda, a este respecto, lo
dispuesto en el artículo 1º de la Carta.
Afirma
que el Proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara,
presentado a consideración del Legislador por un grupo de Senadores,
corresponde al mecanismo de reforma constitucional por el Congreso de la
República, el cual carece por ende de “facultades para cambiar o
sustituir totalmente la Carta Magna, que son inherentes al constituyente
originario o primario conforme a lo previsto en el Art. 376 de la Ley Suprema”.
Acto seguido se pregunta: “¿Tiene competencia el Congreso, como constituyente
secundario o delegado, para abolir, mediante un acto legislativo, la
prohibición absoluta de la reelección presidencial contenida en el Art. 197 de
la Constitución Política de 1991?”
Sobre
el particular, expresa que el Constituyente de 1991 estableció varias
“prohibiciones intangibles” en la Carta Política, entre las cuales cita las
establecidas en los artículos 11 (prohibición de la pena de muerte), 12
(prohibición de la desaparición forzada, las torturas y los tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes), 17 (prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos en todas sus formas), 33 (“inmunidad
penal entre familiares”), 34 (prohibición de las penas de destierro,
prisión perpetua y confiscación), 197 (prohibición de reelegir al Presidente de
la República), y 214 (prohibición de suspender los derechos humanos y
libertades fundamentales durante los estados de excepción). Afirma que “estas
prohibiciones son intangibles a la luz del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Pero, además, por
estar contenidas en los pactos internacionales de derechos humanos, son normas
de jus cogens que, según el Art. 53 de la Convención de Viena
sobre el derecho de los tratados (Ley 32 de 1985), son normas aceptadas y
reconocidas por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como
normas que no admiten acuerdo en contrario y que sólo pueden ser modificadas
por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter.
Así, Colombia no podría restablecer la esclavitud o la pena de muerte”.
En
este orden de ideas, precisa que el Constituyente de 1991 estableció en el
artículo 197 Superior, en tanto derecho político, la prohibición absoluta de
reelección del Presidente de la República “como fundamento esencial del
Estado de derecho democrático, pluralista, igualitario y anticaudillista,
teniendo en cuenta la experiencia de dos siglos de historia en Colombia y otros
países hermanos como México, Argentina y el Perú, donde la reelección
presidencial desquició el sistema democrático”. Señala, así, que la
reelección del Presidente de la República vulnera los principios de “libre
participación, pluralismo, alternación de los partidos políticos e igualdad de
oportunidades políticas para todos, contenidos en el Art. 1º de la Constitución
Política”; y recuerda que el artículo 190 de la Constitución estableció un
período presidencial de cuatro años, y no de más, “para cerrar el
camino a caudillos y ‘gobernantes providenciales’. El mismo continuismo del
Presidente en el cargo por otro cuatrenio implica la concentración del poder en
unas solas manos, tal como viene ocurriendo con la sumisión absoluta del poder
legislativo en su propio beneficio, sin oportunidades para otros contendores
políticos, especialmente de la oposición”. En consecuencia, sostiene el
demandante que mediante el Acto Legislativo demandado, el Congreso “ha
desbordado su competencia como poder de reforma, pues las enmiendas
introducidas implican la sustitución de la Constitución de 1991, con alteración
total de los principios básicos en que se funda el Estado social de derecho.
Es, pues, un golpe a las instituciones democráticas”. Añade que “en
efecto, la reforma sustituye la prohibición absoluta de reelegir al Presidente
de la República por la reelección inmediata de quien está en el poder, elevando
de cuatro a ocho años el período presidencial, y poniendo en manos del
Presidente de la República todos los recursos del Estado para continuar en el
poder. Esto rompe el equilibrio democrático de la Carta de 1991 y va contra el
pluralismo que significa la igualdad de todos los sectores políticos en sus
aspiraciones de gobierno”.
También
cita el artículo 127 de la Constitución, que consagra las incompatibilidades de
los servidores públicos, y afirma que “con las enmiendas al mismo se
crea una excepción de privilegio que desquicia el sistema democrático
estructurado por el Constituyente de 1991”. Considera que “las
campañas presidenciales desde el poder repugnan al sistema democrático
igualitario y pluralista introducido por el Constituyente primario de 1991 que,
para protegerlo contra los abusos del poder, estableció la prohibición absoluta
de la reelección del Presidente, tanto la inmediata como la mediata, cerrando
el paso, además, al continuismo político de los caudillos mesiánicos. Se
sustituye así el sistema presidencialista democrático, pluralista y
antipersonalista, lo mismo que igualitario, de la Carta originaria de 1991, por
un sistema no alternativo encaminado a perpetuar al primer presidente elegido
que, desde que asume el poder, pone a su servicio todos los recursos del Estado
para reelegirse, cerrando las oportunidades a otros candidatos políticos que no
podrían competir contra el monarca reeleccionista”.
Cita
la sentencia C-816 de 2004 en relación con los límites al poder de reforma de
la Constitución por el Constituyente derivado o secundario, para resumir así la
fundamentación de este cargo:
“Entonces,
el Congreso de la República ha excedido la competencia que le asigna el Art.
375 de la Constitución Política para sustituir el sistema democrático,
participativo y pluralista, cimentado en la prohibición absoluta de reelección
del Presidente de la República, para sustituirlo por uno de tendencia monárquica,
en el cual el Jefe de Estado y de Gobierno puede utilizar todo el poder del
Estado para continuar en el cargo y obstruir el derecho de otros aspirantes a
competir en una lid con iguales armas (equal arms). La reforma del acto
legislativo aquí impugnado rompe el equilibrio logrado en casi dos siglos de
historia fijado por el Constituyente de 1991: sólo un período presidencial de
cuatro y no de ocho años o sine die. Aquí el Congreso de la
República, por medio del acto legislativo impugnado, se arrogó funciones
inherentes del poder constituyente y, por consiguiente, no puede consumar una
sustitución, parcial o total, de la Constitución Política de 1991, pues con
ello se erige en poder constituyente originario con usurpación, clara y
evidente, de la competencia de la Asamblea Nacional Constituyente originaria
prevista en el Art. 376 de la Carta. En suma, los principios y valores del
sistema democrático que la Constitución consagra, han sido sustituidos por
otros que desnaturalizan los principios fundamentales del Estado.”
Vicio
de trámite por inobservancia de los requisitos constitucionales para la reforma
de la Carta mediante acto legislativo, y por incompetencia del Congreso para
cambiar el principio de separación de poderes.
Este
cargo se refiere a lo dispuesto en el parágrafo transitorio del Acto
Legislativo demandado, en particular lo que señala el último inciso del mismo,
en el sentido de que si el Congreso no expide la ley estatutaria que allí se
describe antes del 20 de junio de 2005, corresponderá al Consejo de Estado
reglamentar transitoriamente la materia dentro de un plazo de dos meses. En
criterio del demandante, “la concesión de facultades extraordinarias al
Consejo de Estado para ‘reglamentar’ transitoriamente la materia obligaba al
Congreso, como constituyente derivado o secundario, a incluir en la reforma
constitucional otros preceptos de la Carta, incluso del de separación de
poderes”, a saber:
(i) “En
primer lugar, una previa adición al Art. 237 de la Constitución Política para
extender las atribuciones taxativas del Consejo de Estado a reglamentar el
literal f) del Art. 152 de la Carta, introducido en el acto legislativo por
medio de una ley estatutaria que ‘reglamentará transitoriamente la materia’”.
(ii) “En
segundo lugar, una reforma de la prohibición contenida en el numeral 10 del
Art. 150 de la Constitución Política que obliga al Congreso de la República a
no conferir facultades extraordinarias para expedir leyes estatutarias. Esta
prohibición no tiene excepciones.”
(iii) “En
tercer lugar, una enmienda del numeral 11 del Art. 189 de la Constitución
Política para que el Consejo de Estado pueda ejercer la potestad reglamentaria
que es privativa del Presidente de la República en los términos de ese precepto
constitucional”.
(iv)
“En cuarto lugar, una modificación simultánea, como las anteriores, del Art.
243 de la Constitución Política que establece que ‘los fallos que la Corte
dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución’. En efecto, si el inciso final del parágrafo
transitorio del acto legislativo prevé que ‘si el Congreso no expidiere la ley
en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte
Constitucional’, es evidente que el Consejo de Estado no podría reglamentar
transitoriamente la materia atribuida a la ley estatutaria, desconociendo la
cosa juzgada constitucional y reproduciendo el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por la Corte Constitucional”.
(v) “Y,
en quinto lugar, una reforma simultánea del Art. 116 que consagra, como
elemento esencial del Estado Social de Derecho, democrático, participativo y
pluralista, el principio de la separación de poderes de Montesquieu: ‘La Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y
los Jueces, administran justicia’. Si el Consejo de Estado es un órgano
jurisdiccional, como lo es, no puede, sin una previa reforma constitucional,
asumir tareas propias del Congreso, como la expedición de una insólita ley
estatutaria que reglamente transitoriamente el literal f) del Art. 152 de la
Constitución Política.”
Afirma
además el actor que el Congreso de la República, en su papel de constituyente
secundario o derivado, “no tiene competencia para modificar o alterar
el principio de separación de poderes, que es esencial al Estado Social de
Derecho y al sistema democrático. Y si lo hace, estará sustituyendo la Constitución
Política de 1991, fruto de la soberanía popular, por una Carta totalitaria sin
separación de poderes, como el Constituyente primario de 1991 lo incluyó en el
Art. 113: ‘son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la
judicial’. Esta separación de poderes prohíbe que un órgano del poder judicial
asuma funciones propias o inherentes del poder legislativo”. En
consecuencia, considera que el Constituyente derivado o secundario “está
incurriendo en vicios de incompetencia y de trámite al no haber enmendado
simultáneamente otros preceptos constitucionales y al haber asumido poderes del
constituyente primario para sacar de la Carta de 1991 el principio de
separación de poderes inherente al sistema democrático que introdujo el
Constituyente primario”.
Por
último, se expresa en la demanda que la concesión de facultades al Consejo de
Estado “para reglamentar, por medio de una ley estatutaria el literal
f) del Art. 152 de la Constitución Política, el Congreso está renunciando a su
poder legislativo en favor del Consejo de Estado que, bajo ninguna
circunstancia, como órgano típicamente jurisdiccional, puede asumir funciones
legislativas o ejecutivas sin destrucción del Estado Social de Derecho y, por
consiguiente, en sustitución de la Constitución de 1991 por otra que no se
funda en la división tripartita del poder”.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
Este
capítulo de la intervención, en el cual se responden los cargos relativos al
“control de sustitución de la Constitución”, se divide en cuatro secciones que
se titulan así: (1) “No es cierto que exista una prohibición absoluta
de reelección presidencial”, (2) “No es cierto que el Acto
Legislativo 02 de 2004 rompa los principios de participación, pluralismo, e
igualdad de oportunidades políticas para todos”, (3) “No es cierto
que mediante el Acto Legislativo 02 de 2004 se haya sustituido el régimen
presidencial por uno de tendencia monárquica”, y (4) “No es cierto
que se haya violado el principio de separación de poderes con la asignación de
una competencia transitoria al Consejo de Estado”. Los argumentos
presentados bajo cada uno de estos encabezados se reseñarán a continuación.
Inexistencia
de una prohibición absoluta de reelección presidencial.
Afirma
el Ministro en primer lugar que el actor ha partido erróneamente de la
existencia de prohibiciones intangibles en la Constitución, entre las que
incluye la prohibición de reelección presidencial. Sin embargo, en la sentencia
C-551 de 2003, la Corte Constitucional manifestó que la Constitución no
establece expresamente ninguna cláusula inmodificable, y que el poder de
reforma puede modificar cualquier disposición constitucional, sin que tales
reformas impliquen la supresión de la Carta vigente o su sustitución por otra nueva. “Al
no existir cláusulas pétreas carece de fundamento el enunciado del actor
conforme al cual la Constitución de 1991 consagró la no reelección como parte
de la estructura fundamental de la Carta. Tal afirmación no se deriva de
ninguno de los preceptos constitucionales y constituye una mera opinión del
demandante que como tal no es suficiente para sustentar un cargo de
inconstitucionalidad”.
Considera
el interviniente que las modificaciones introducidas a la Carta por el Acto
Legislativo que se revisa “en ningún momento la sustituyen y por tanto la
expedición de aquel no implica un exceso en el ámbito de competencia del poder
de reforma ni desconoce por tanto la soberanía popular o los mecanismos de
participación”. Recuerda que en la Asamblea Nacional Constituyente, durante la
discusión del tema de la reelección presidencial, se presentaron argumentos a
favor y en contra de la misma. Resume así los argumentos en cuestión:
“A
favor de la reelección se argumentó que su existencia:
- Permite
al electorado respaldar lo que considere una buena gestión por parte del
gobernante y exigir a las fuerzas de oposición que presenten programas y
banderas más atractivos y de mejores expectativas que aquellos que se están
ejecutando
- Propicia
el libre juego de las fuerzas políticas
- Mejora
la calidad de las alternativas sometidas a elección popular.
En
síntesis, a juicio de quienes defendían la reelección, esta más que limitar
generaba las condiciones propicias para que el juego democrático se realice en
términos del mejor argumento.
Las
posiciones contrarias a su turno expusieron enunciados históricos, normas del
derecho comparado y el temor de que la posibilidad de reelección implicara el
desarrollo de procesos autocráticos y señalaron que:
- Permite
una mayor rotación y participación de las fuerzas políticas
- Busca
evitar la posibilidad de clientelismo
En
síntesis, los argumentos a favor y en contra de la reelección se concentraron
en las posibilidades de ampliar el ámbito de acción de los ciudadanos, en el
libre juego de las fuerzas políticas presente en los dos escenarios y en
temores fundados o no de una desviación autoritaria en la aplicación de la
norma. La tesis basada en el temor triunfó en aquella ocasión.”
Expresa
también el Ministro que “si aceptamos que al establecer la no
reelección el fin querido por el constituyente primario fue evitar las
posibilidades de vulneración de los derechos y libertades y el abuso del poder,
es claro que no es la reelección per se la que consideró odiosa el
constituyente originario sino el posible abuso de la misma por lo cual mientras
el fin perseguido mantenga su presencia en los nuevos enunciados de los incisos
2º y 3º del artículo 127, 152 y 197 incorporados mediante el Acto Legislativo
02 de 2004, no puede afirmarse que se haya sustituido la Constitución vigente”. Considera
que el argumento según el cual la reelección implica la vulneración de los
derechos fundamentales lleva implícita “la afirmación de que, bajo el
imperio de la norma que prohibía la reelección, todas las normas
constitucionales que definen valores principios y reglas vigentes antes de la
expedición del acto que nos ocupa, constituyen una garantía suficiente para
evitar que durante 4 años se concentre el poder en unas solas manos y para
preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma de
Estado el régimen político y la forma de gobierno establecidos en la
Constitución de 1991”.
El
Ministro concluye que, teniendo en cuenta que el acto legislativo bajo revisión
introduce modificaciones a tres artículos constitucionales, “y que de
sus enunciados no se deriva que se hayan sustituido o abolido las normas que
definen valores principios y reglas vigentes antes de la reelección, es claro
que las garantías constitucionales que permiten evitar que durante el período
presidencial, que sigue siendo de 4 años, se concentre el poder en unas solas
manos preservar los derechos y libertades de los ciudadanos así como la forma
de Estado, el régimen político y la forma de gobierno establecidos en la
Constitución de 1991, constituyen también hoy, bajo el presupuesto de la
reelección, fuentes de interpretación y lectura del acto acusado y continúan
presidiendo la actividad de los funcionarios públicos”. Afirmar lo
contrario “implicaría entender que el principio de igualdad por ejemplo
debe entenderse como lo entendieron (sic) quienes redactaron la Declaración de
los Derechos del hombre y el ciudadano en 1789, lo cual nos llevaría a
considerar que dicho principio se refiere solamente a la igualdad tributaria
entendida como progresividad del impuesto y convertiría en inconstitucional
cualquier norma que hiciera referencia a la igualdad en los términos en que
esta es concebida por la sociedad contemporánea”.
El
Acto Legislativo 02 de 2004 no rompe los principios de participación,
pluralismo o igualdad de oportunidades políticas para todos.
Manifiesta
el Ministro que el tema de la relación entre reelección y participación
política en igualdad de condiciones -en el sentido de que tal figura “permite
al gobernante en ejercicio ejercer todo el poder del Estado para continuar en
el cargo y obstruir el derecho de otros participantes a competir en una lid con
iguales armas”- ha sido objeto de amplio debate en los países que permiten
la reelección; y que de otra parte, “la posibilidad de que el gobierno
perpetúe el poder para su propio partido o movimiento no está resuelta hoy con
la prohibición de la reelección”.
Expone
que el tema del “uso del poder gubernamental con beneficios
electorales” ha generado intensas discusiones. Señala por ejemplo que
en la sentencia del Tribunal Constitucional de Alemania sobre la propaganda
electoral del gobierno federal, uno de los jueces salvó su voto, argumentando
que “no se puede impedir que el gobierno instrumentalice al Estado con
la finalidad de conservar el poder para su propio partido con fines de
reelección”, y que “la posición mayoritaria del Tribunal por el
contrario hizo hincapié en que un Estado personalmente ocupado y dirigido por
un partido no deja de continuar siendo un Estado de todos. Sus órganos deben,
por ello, servir a todos al igual que la acción pública trae causa de un
mandato general de la sociedad. Esta referencia a la totalidad no permite una
identificación de partido y órgano del Estado y por ello tampoco una
intromisión propagandística del gobierno a favor de su partido”. También
expone las tesis del doctrinante Dieter Grimm, precisando que éste “no
desconoce que el gobierno es parte en la medida en que soluciona problemas
políticos sobre la base de un programa que no es compartido por todos. No
obstante, para Grimm la solución al problema está dada por la neutralidad de un
Estado democrático que exige proteger la competición de los diferentes actores
políticos por el poder y entraña la posibilidad de que un programa político sea
modificado en función de los resultados electorales. // Concluye Grima que si
bien la Constitución no puede desconectar al gobierno de la lucha electoral o
impedirle que utilice sus logros en el poder como argumento para una reelección
no es menos cierto que los gobiernos son órganos del Estado y por tanto están
sometidos a las normas constitucionales y legales que regulan el proceso
político”.
Afirma
el Ministro que en el caso presente, los límites constitucionales son aquellos
impuestos por los derechos a la libertad y la igualdad, los cuales fueron
objeto de disposiciones específicas en el Acto Legislativo bajo revisión. “Así
las cosas con la sola expedición del Acto legislativo 02 de 2004 no se propicia
la perpetuación en el poder y los problemas de índole práctica que pudieran
derivarse de la posibilidad de utilización indebida del poder con fines
reelectorales no constituyen un argumento pasible de ser invocado en sede
constitucional”.
En
su criterio, la posibilidad de reelección presidencial tampoco desconoce el
derecho de los ciudadanos a la igualdad en materia de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político; señala que “tanto
la jurisprudencia nacional como internacional en materia de derechos humanos
entre los cuales está el derecho a la igualdad aceptan que estos no son
absolutos y que es posible limitarlos o ampliarlos dentro de un marco de
razonabilidad y proporcionalidad acorde con el interés general”. También
cita el concepto presentado por el Procurador General de la Nación en el
proceso que culminó con la sentencia C-1345 de 2000, en el cual afirmó que la
reelección no vulnera el derecho a la igualdad de los ciudadanos ante la ley ni
en el acceso a la función pública, como tampoco el derecho a la participación,
puesto que “no coloca en ninguna circunstancia de privilegio al que
aspira a ser reelegido frente a quien pretende acceder al empleo, en la medida
en que la norma no lo autoriza a que ponga los bienes de la entidad al servicio
de una causa proselitista, porque estaría incurso en violación al régimen
penal, fiscal y disciplinario”. Igualmente, cita el Ministro dos sentencias
de la Corte Constitucional –la C-1345 de 2000 y la C-1044 de 2000- en la cual
se afirmó sobre el tema lo siguiente: “…la reelección de los funcionarios
públicos per se no riñe con los principios rectores de la democracia
participativa, ni con el paradigma del Estado Social de Derecho”; y que la
reelección “no vulnera el principio de igualdad, dado que los
aspirantes a dicha posición, incluidos aquellos que desempeñan el cargo en el
momento de la elección, deberán someterse, en igualdad de condiciones, al
procedimiento que establece la ley para la designación cada vez que concluya el
período para el cual fueron escogidos”.
Indica
el Ministro que una de las características de los regímenes democráticos como
el colombiano, es que “garantizan el derecho permanente de sus
contendores a cuestionar durante el debate las decisiones del gobierno, y a
buscar su sustitución mediante el sufragio, igualmente, los gobiernos
democráticos deben responder judicialmente por sus faltas, someterse al control
político del legislativo, amén de la censura ciudadana en las urnas llegado el
caso”. También señala que el debate político mejorará en calidad y
profundidad, beneficiando a los ciudadanos, en virtud de factores tales
como “las posibilidades que brindan las telecomunicaciones, la
divulgación de las opiniones de los expertos, la necesaria ampliación del
acceso a los medios de comunicación masiva, el rol orientador que deberían
cumplir los partidos políticos, etc.”. Añade que “la
democracia se funda en el respeto por la dignidad humana que incluye la
consideración de la competencia del ciudadano para evaluar la gestión actual de
los gobernantes, considerar las propuestas de cada uno de sus opositores,
concurrir a elecciones para elegir entre varios candidatos y entre las listas
de varios partidos las personas que desempeñarán cargos de elección popular en
el nivel nacional y territorial”.
A
continuación, citando lo expuesto por algunos tratadistas y filósofos,
argumenta el Ministro que “así como ‘no hay fidelidad posible para
alguien que no pudiese ser infiel’[35] la
mínima noción de libertad señala que la persona prefiere algo libremente si y
solo si pudo haber preferido algo diferente y si elige las razones en que se
basa para escoger ese algo pudiendo haber elegido otras[36].
// Esa preferencia es igualmente libre cuando coincide con la de un tercero
siempre que la escogencia se haga no en razón de lo que prefiere ese tercero
sino porque quien escoge lo hace porque quiere eso y no otra cosa que hubiera
podido querer hacer[37].” Con
base en estas líneas, indica el Ministro que “no se puede afirmar, sin
ofender la libertad de los ciudadanos, que la posibilidad de reelegir al
gobernante en ejercicio determine per se que los electores van a preferir
reelegirlo, pues ello parte de una premisa contraria a la libertad, máxime
considerando que la candidatura del gobernante en ejercicio no es la única
opción que se presenta a los electores y, en consecuencia, si ellos deciden
reelegir al presidente no lo hacen por el solo hecho de que la Constitución lo
permita sino porque teniendo esa entre varias alternativas la escogen libremente,
dado que tienen el poder de preferir votar por otro candidato. // Las campañas
electorales son diseñadas por cada candidato y se presume que en ellas se
ofrecen a los electores los argumentos y la orientación suficientes para que
éstos puedan decidir entre ellos los que más se acerquen a sus preferencias y
valores individuales. // La elección de una persona para un segundo período
presidencial se produce por la preferencia que expresan ciudadanos libres e
iguales a través del sufragio, en tanto dadas las opciones que presentan otros
candidatos hubieran podido también elegir a uno de ellos. // La elección de una
persona para un segundo período presidencial se produce por la preferencia que
expresan ciudadanos libres e iguales a través del sufragio, en tanto dadas las
opciones que presentan otros candidatos hubieran podido también elegir a uno de
ellos. // Particularmente en el caso que nos ocupa la garantía de un proceso
político igualitario libre y transparente fue considerada por el poder de
reforma de la Constitución mediante el establecimiento de ciertos límites y la
exigencia expresa de condiciones de equidad en la contienda electoral en el
evento que el presidente en ejercicio decida postular su candidatura”. En
este sentido recuerda que el Acto Legislativo bajo revisión dispone que el
Presidente y el Vicepresidente sólo podrán participar en campañas electorales
durante los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la
elección presidencial, extendiéndose hasta la segunda vuelta en caso de
haberla; y que también prohíbe que durante la campaña, el Presidente y el
Vicepresidente utilicen bienes públicos, diferentes a los ofrecidos en igualdad
de condiciones a todos los candidatos, salvo por los requeridos por el
cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y su protección personal,
de conformidad con la Ley Estatutaria que habrá de expedirse sobre el tema.
Además dice que el Acto Legislativo 02 de 2004 consagra expresamente la
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia. “Como puede
observarse –concluye-, la lectura atenta de las normas del Acto
Legislativo 02 de 2004 permite concluir que ellas en nada modifican los
principios y valores normativos de la Carta Política, ni rompe los principios
de libre participación, pluralismo, e igualdad de oportunidades políticas para
todos”.
El
Ministro también hace referencia al trámite del proyecto de acto legislativo
ante el Congreso para corroborar los anteriores argumentos; afirma que “durante
los ocho debates que terminaron con la expedición del Acto Legislativo 02 de
2004 no obstante se presentaron numerosos argumentos en contra de la
reelección, la mayoría calificada que exige el ordenamiento superior para
reformar la Carta, al votar favorablemente el proyecto, acogió las razones que
se presentaron en las ponencias para las plenarias[38] a
favor de la ampliación de las posibilidades democráticas, de permitir un mayor
control político ciudadano, de abrir un espacio a la posibilidad de una mayor
continuidad en políticas y planes de acción y transformar las visiones
cortoplacistas en el ejercicio de la política.”Adicionalmente, declara el
Ministro que “el consenso mayoritario coincidió en que excluir al
actual mandatario de los colombianos de un derecho que se está consagrando de
manera general y hacia el futuro carece de fundamento, razón por la cual si la
reelección se abre como nuevo espacio democrático, esta posibilidad debe beneficiar
a todos los posibles competidores incluyendo al gobernante en ejercicio”.
Añade
la intervención que si el Congreso de la República aprobó el acto legislativo
bajo revisión, “lo hizo porque la mayoría de sus integrantes llegó a la
convicción de que permitir la reelección presidencial constituye no solo un
avance para la democracia, y una ampliación en el ejercicio de la soberanía
popular y de los derechos políticos consagrados en la Constitución, sino
también una nueva forma de ejercicio del derecho político definido en el
artículo 40 de la Constitución Política, que se ajusta a los objetivos
–mencionados por la Corte- que caracterizan el desarrollo de tal derecho. Se
pueden mencionar entre ellos: una mayor apertura (mayor acceso) en el proceso
de toma de decisiones políticas, en este caso, en lo relativo a la conformación
de la rama Ejecutiva del Poder Público; el establecimiento de nuevas
posibilidades para que los ciudadanos ejerzan un control político frente a los
elegidos, en este caso, frente al presidente en ejercicio o ex presidentes
cuando aspiren a la reelección; y la ampliación de los canales de expresión de
los ciudadanos, al permitir que estos últimos se manifiesten sobre los
resultados de una gestión de gobierno”.
No
obstante, el Congreso también tuvo en cuenta “que no se puede
desconocer que una reelección consecutiva debe ir acompañada de previsiones que
eviten un eventual anquilosamiento del poder o conductas de abuso frente a los
recursos públicos y por esta razón, se previó expresamente: 1. Permitir la reelección
sólo por un período adicional, sea este consecutivo o no y 2. El principio de
igualdad entre los candidatos a la Presidencia de la República”. Considera
en este sentido que la interpretación que hace el actor de las normas bajo
revisión es superficial y no tiene en cuenta el contexto constitucional del que
forman parte.
“En
consecuencia –señala-, y dado que el actor no presentó razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[39];
ni existe correspondencia entre el cargo y la norma demandada[40],
y los argumentos no recaen sobre las normas cuestionadas sino sobre desarrollos
o aplicaciones de ellas[41],
los cargos sobre vulneración de los fundamentos del Estado Social de Derecho y
del principio de igualdad no están llamados a prosperar”.También recuerda,
para concluir, que la doctrina constitucional sobre el poder de reforma ha
afirmado lo siguiente –extracto de la sentencia C-971 de 2004-: “…la
alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como
sustitución de la Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del
poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar
principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra
distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución”.
“No
es cierto que mediante el Acto Legislativo 02 de 204 se haya sustituido el
régimen presidencial por uno de tendencia monárquica”.
Señala
el Ministro en primer lugar que en la demanda no se establece claramente en
relación con cuáles normas, y por qué razones concretas, se produjo la
sustitución de la Carta Política con el Acto Legislativo que se examina; por
ello, afirma que ha de desestimarse el cargo. Sin embargo, considera que “un
análisis sobre la forma de gobierno y el sistema político consagrados en el
ordenamiento superior permite aclarar la inexistencia de razones que permitan
llegar a la afirmación conforme a la cual hay un vicio de competencia en la
expedición del Acto Legislativo 02 de 2004”. Considera necesario que se
tenga en cuenta a este respecto lo expresado en la sentencia C-971 de 2004 en
los términos siguientes: “Si la Constitución es, por definición y en su
sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del
Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado
y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado
para reformar la Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes”.
Expresa
que las siguientes son las características del régimen presidencial dentro de
un Estado de Derecho:
“-
El poder ejecutivo lo ostenta un órgano unipersonal, titular al mismo tiempo de
la jefatura del Estado y es elegido por el voto popular mayoritario sin la
mediación del órgano legislativo y sin que necesite la fiducia del parlamento.
-
Las relaciones entre los poderes están marcadas por el principio de
independencia, aunque con mecanismos de coordinación (‘frenos y contrapesos’).
- Es
característica del régimen presidencial la no injerencia del legislativo en la
conformación del gobierno.
- La
función legislativa es competencia del Congreso aunque el Ejecutivo puede tener
iniciativa en ciertas materias.
- El
poder judicial es autónomo e independiente
-
Existe un control sobre las actividades del poder
-
Están garantizados los derechos fundamentales”
Acto
seguido afirma el Ministro que estas características son preservadas por el
Acto Legislativo que se revisa, puesto que no se modifica la existencia de un
límite temporal para la permanencia en el ejercicio del poder, sino que se
modifica la posibilidad de reelegir al mandatario de turno, “posibilidad
que no se prolonga indefinidamente pues está igualmente limitada”. Explica
que “el límite temporal en el ejercicio del poder sin los pesos y
contrapesos de la separación de funciones, sin el control político y judicial,
sin independencia y colaboración de las ramas del poder público para el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado no basta para garantizar el
principio democrático”; y manifiesta en este mismo sentido que “si
bien la limitación del poder mediante la separación de funciones hace parte de
principios o valores fundamentales del Estado Social de Derecho democrático y
participativo, que no le es dado al constituyente derivado modificar, la
duración misma del término durante el cual se ejerce el poder vía extensión de
éste o a través del procedimiento de reelección es una decisión que se puede
adoptar mediante la facultad de reforma a la Carta, máxime cuando con ella no
se han violado ni restringido ni el derecho a elegir, ni el derecho a ser electo
o a ocupar los cargos públicos en condiciones de igualdad y sin discriminación,
ni el derecho a la libertad ni el derecho de los ciudadanos a participar en las
decisiones que les afectan. // Por el contrario puede afirmarse que la
reelección amplía la gama de posibilidades a las que el ciudadano puede optar y
con ello el ámbito dentro del cual puede ejercer la libertad entendida como
capacidad de escoger entre múltiples alternativas”. Argumenta, citando
al pensador Philip Pettit, que la libertad “como marco dentro del cual
actúa el individuo es función del mayor o menor número de opciones
significativas que estén a disposición de la persona”.
Afirma
que dado que el sufragio universal es la fuente del poder y de su legitimidad,
son los electores quienes deben escoger el candidato que prefieran, “y
es su decisión la que finalmente define si se reelige o no a un presidente; la
sola posibilidad de reelección no obliga a los ciudadanos a reelegir al
presidente”.
El
interviniente cita un extenso aparte de la sentencia C-644 de 2004 sobre el
régimen político, y luego afirma que el Acto Legislativo bajo revisión no
modifica el régimen político que escogió el constituyente de 1991, puesto que
se mantienen dentro de la Carta Política los siguientes elementos:
“-
El respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales (Artículos 1 a
41, 2, 5, 7, 83 y ss, 188 de la Constitución Política)
- El
respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa
(Artículos 1, 2, 20, 42 a 83 y ss, 188 de la Constitución Política)
- La
participación ciudadana (Artículos 1, 40, 103 y ss, 318, de la Constitución
Política)
- El
carácter laico y pluralista del Estado (Artículos 18, 19 y 42 de la
Constitución Política)
- El
acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de Derecho (Artículos 1,
2, 3, 4, 5, 6, 83 y ss, 107, 108, 109, 111, 113 y ss, 121, 123, 132, 133, 188,
190, 209, 228, 231, 233, 246, 249, 254, 264, 266, 267, 275, 281, 258, 260, 262,
263, 299, 303, 312, 314, 318 de la Constitución Política).
- La
celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio
universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo (artículos 3, 40,
132, 190, 258, 260, 262 de la Constitución Política)
- La
directa participación de los ciudadanos, a través de mecanismos como la
revocatoria del mandato, el referendo, el plebiscito, la iniciativa legislativa
y el cabildo abierto, consagrados en la Constitución de 1991 (Artículos 40-2,
40-4, 40-5, 103, 104, 105, 106, 155, 170, 259, 270, 377, 378 y 379 de la
Constitución Política, entre otros).
- El
régimen plural de partidos y organizaciones políticas (Artículos 1, 107, 108, 109,
111, 112, 263 de la Constitución Política)
- La
separación e independencia de los poderes públicos (Artículo 113 y ss, 228, 262
de la Constitución Política)
- El
principio de transparencia de las actividades gubernamentales (Artículos 123,
133, 209 de la Constitución Política)
- La
subordinación constitucional a la autoridad civil legalmente constituida
(Artículo 95 de la Constitución Política)
- La
separación del poder civil y militar y el principio de supremacía del poder
civil sobre la función castrense (Art. 189 numeral 3, 216 y ss)
- La
legalidad del tributo fundado en el principio del impuesto directo y progresivo
y de la distribución de recursos y competencias así como la racionalización de
la economía cuya titularidad mantiene el Congreso (Artículos 150, 154, 300,
338, 318, 339, 340, 341, 344, 346, 347, 350, 351, 356, 357, 363, 366 de la
Constitución Política)
- El
respeto al Estado de Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad
(Artículos 1, 2, 4, 6, 95, 121, 123 de la Constitución Política)
- La
descentralización y la autonomía de las entidades territoriales (Artículos 1,
287, 288, 298 y ss, 311 y ss)”
De
lo anterior concluye que, contrario a lo que se afirma en la demanda, el Acto
Legislativo bajo revisión mantiene el ordenamiento político e institucional del
país.
En
cuanto a la sujeción de las autoridades administrativas a control político,
afirma que “permanece en el ordenamiento la facultad del Congreso para
realizarla a través de los mecanismos establecidos en el ordenamiento superior
en los artículos 135 conforme al cual las cámaras pueden solicitar informes al
gobierno así como la colaboración de las entidades públicas, celebrar sesiones
dedicadas exclusivamente a las preguntas que formulen los congresistas a los
ministros, citar y requerir a los ministros y proponer moción de censura
respecto de ellos sobre la cual decide el Congreso en pleno, y 208 que exige a
los ministros y directores de departamentos administrativos la presentación de
informes periódicos al congreso y la posibilidad de que los servidores públicos
puedan ser citados por las distintas comisiones del Congreso”. Así mismo,
señala que tanto la Constitución como la Ley Estatutaria sobre Estados de
Excepción acentúan el control político al que está sujeto el Presidente durante
los referidos estados de excepción. Recuerda el contenido del artículo 209
Superior, y dice que “el Acto legislativo que nos ocupa establece a su
vez que la participación en las actividades de los partidos y movimientos y en
las controversias políticas, para aquellos funcionarios a quienes no les está
prohibida se realizará en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”. Sugiere,
asimismo, que quien ocupe el cargo de Presidente de la República está sujeto a
controles adicionales de tipo disciplinario y penal, y debe actuar de
conformidad con la Constitución y la ley para efectos de no incurrir en
arbitrariedades en el ejercicio del poder.
No
se violó el principio de separación de poderes con la asignación de una
competencia transitoria al Consejo de Estado.
En
relación con el cargo relativo a la asignación de competencias al Consejo de
Estado para reglamentar transitoriamente el tema de la reelección – que se
reseñó en el numeral 5 de la Sección III de esta sentencia-, el Ministro afirma,
en términos generales, que “la disposición acusada no configura
sustitución de la Constitución, sino una excepción a la separación de poderes
que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y
materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los
controles de constitucionalidad ordinarios, de forma que guarda plena armonía
con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991.
Así mismo, tal atribución excepcional se confiere al Consejo de Estado, al cual
el propio constituyente del 91 le otorgó, de manera similar, facultades
legislativas excepcionales en sus disposiciones transitorias, no siendo tampoco
extraña tal tarea a su giro ordinario como organismo que desde sus orígenes ha
tenido dentro de sus funciones la colaboración con el legislativo en la
preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos, y que
adicionalmente cuesta con basto (sic) conocimiento en el tema electoral al ser
supremo tribunal contencioso en la materia”.
El
Ministro presenta cinco razones que, en su criterio, llevan a que los cargos
formulados contra este aparte del Acto Legislativo no prosperen: (1) “los
cargos que fundamentan la supuesta sustitución de la Constitución, parten de la
premisa errada de que la concesión de facultades legislativas extraordinarias
en una reforma constitucional implica por sí misma la eliminación del principio
de separación de poderes, lo cual no es cierto”; (2) “la atribución
excepcional de facultades legislativas al Consejo de Estado no ha sido ajena al
modelo flexible de separación de poderes concebido por el Constituyente
originario en la Carta Política de 1991”; (3) “con la habilitación
excepcional contemplada en el acto legislativo, el control de constitucionalidad
a cargo de la Corte Constitucional no sufre desmedro alguno, como erradamente
lo interpreta el demandante”; (4) “la facultad conferida al Consejo
de Estado no sustrae la materia de la competencia del Congreso, es subsidiaria,
limitada material y temporalmente y sujeta a los controles de
constitucionalidad, en armonía con los principios de separación de poderes, reserva
material de ley y soberanía popular”; y (5) “los restantes cargos
formulados por el demandante se sustentan en la violación de determinadas
normas constitucionales que no son parámetro para el análisis propio del
control de constitucionalidad de los actos legislativos”. A continuación se
reseñan los argumentos que sustentan cada una de estas proposiciones.
En
primer lugar, afirma el Ministro que el demandante ha asumido erróneamente que
la concesión de facultades legislativas extraordinarias por vía de una reforma
constitucional implica la eliminación del principio de separación de poderes.
Para el Ministro, “los señalamientos del demandante presuponen la
existencia de una concepción clásica del principio de separación de poderes
correspondiente al modelo riguroso de delimitación de las ramas del poder
público con autonomía y separación funcional totalmente delimitadas de sus
órganos, que lleva a colegir que la delegación legislativa temporal entre
ramas, por sí misma, implica una sustitución del principio de separación de
poderes que implica sustitución de la Constitución”. Recuerda en este
sentido que la Constitución de 1991 adoptó un principio de separación de
poderes que “no corresponde al esquema rígido de atribución de
competencias entre los distintos órganos del Estado, sino a un modelo flexible
que reconoce relaciones de colaboración entre los distintos órganos a los
cuales corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que en determinadas
hipótesis estos órganos puedan ejercer competencias que de ordinario
corresponden a otros, lo cual, tal como se ha reconocido, resulta armónico con
el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa
(sic), que es una práctica universal aceptada en el mundo contemporáneo”. Cita
a este respecto la sentencia C-970 de 2004[42],
para afirmar que “en virtud de la implantación de tal modelo flexible,
como es el propio de nuestra constitución, la legislación delegada por sí misma
no es contraria al principio de separación de poderes”; y luego recuerda
que la Corte Constitucional “ha insistido en que la concesión de facultades
extraordinarias, como una excepción a la distribución de competencias
inherentes a la separación de poderes, no implica por sí misma una sustitución
de la Constitución” – hace referencia a la sentencia C-1200 de 2003[43],
para concluir que “el otorgar temporales facultades legislativas al
Consejo de Estado, para que en defecto de ley estatutaria, reglamente la
materia sobre igualdad electoral arpa efectos de la reelección presidencial, no
implica por sí misma la abolición del principio de separación de poderes
públicos como lo pretende el demandante, máxime cuando la facultad se otorga al
Consejo de Estado y no al Gobierno precisamente para evitar posibles conflictos
de interés”.
En
segundo lugar, manifiesta el Ministro que la atribución de facultades
legislativas excepcionales al Consejo de Estado no ha sido ajena al modelo de
separación de poderes flexible establecido en 1991. Invoca cuatro razones en
sustento de esta afirmación:
Primero,
que la misma Constitución de 1991 atribuyó al Consejo de Estado la facultad
transitoria y supletiva de expedir el reglamento del Congreso, que tiene
naturaleza de ley orgánica: “contrario a lo que supone la demandante
(sic), al configurar el principio de separación de poderes en la Constitución
de 1991 el poder constituyente originario concibió un sistema flexible de la
división del poder público, en el que admitió la delegación legislativa no sólo
en el ejecutivo, sino expresamente en el Consejo de Estado, como puede
apreciarse en el artículo 14 transitorio de la Carta Política, en el que lo
habilitó de manera temporal y supletiva para expedir un instrumento jurídico
tan importante como el Reglamento del Congreso. (…) Si el espíritu del constituyente
hubiese considerado que la delegación legislativa al Consejo de Estado atentaba
contra la filosofía y principios que orientaron la expedición de la Carta, o
que desnaturalizaba el principio de separación de poderes en el modelo acogido,
no habría concedido facultades extraordinarias al Consejo de Estado en sus
disposiciones transitorias como en efecto lo hizo”.
Segundo,
que el Consejo de Estado no es un órgano de naturaleza típicamente
jurisdiccional, puesto que coexisten en él funciones consultivas del Gobierno y
de colaboración legislativa, mediante la preparación y presentación de
proyectos de ley. Citando un texto del pensador del siglo XIX José María
Samper, afirma que “desatiende el demandante que si bien el Consejo de
Estado forma parte de la rama judicial, desde sus orígenes la naturaleza de sus
funciones no ha sido ‘típicamente jurisdiccional’, lo que se refleja en la
coexistencia actual de atribuciones tales, sumadas a las de órgano consultivo
del Gobierno, e igualmente con iniciativa para preparar y presentar proyectos
de ley ante el Congreso de la República”. Resume así la trayectoria
histórica del Consejo de Estado: “originalmente fue creado como un
organismo exclusivamente consultivo del Gobierno sin funciones judiciales[44]las
cuales sólo adquirió hasta la Constitución de 1886, en la que fue erigido en
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, sin prescindir de sus
funciones de cuerpo consultivo del gobierno y colegislativo, con iniciativa
para presentar proyectos sobre diferentes aspectos de la legislación”.
También recuerda que en la Constitución de 1886 se consagraba esta función de
colaboración legislativa, concretamente en el artículo 141-2; y que en la
Constitución actualmente vigente se mantiene esta función, ya que el artículo
237-4 Superior le confiere la competencia para “preparar y presentar
proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”, y
el artículo 156 incluye al Consejo de Estado entre los organismos que “tienen
la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus
funciones”.
A
ello se suma lo dispuesto en la Ley 270 de 1995, que confiere a la Sala de
Consulta y Servicio Civil la función de “preparar los proyectos de ley
y de códigos que le encomiende el Gobierno Nacional”, disposición cuya
constitucionalidad fue avalada por la Corte Constitucional en la sentencia
C-037 de 1996, en la cual se afirmó: “En cuanto a la labor de preparar
proyectos de ley y de códigos, estipulada en el numeral 2º, responde a una
atribución que ha estado en cabeza de la Sala de Consulta y Servicio Civil
desde el momento mismo de su creación, la cual se limita a la simple
preparación del proyecto de ley pero no a su presentación ante el Congreso de
la República, pues ello recaerá en el Gobierno Nacional. Igualmente, debe
puntualizarse que esta es una tarea que no se relaciona ni atenta contra la
posibilidad de que el Consejo de Estado prepare y presente proyectos de ley
sobre asuntos de su competencia (Arts. 156 y 237-4 C.P.), ni con la atribución
del Consejo Superior de la Judicatura de proponer proyectos de ley y códigos
relativos a la administración de justicia (Art. 257-4, C.P.)”.
Por
ende, concluye que es inherente a la especial naturaleza del Consejo de Estado
la función de colaboración legislativa, mediante la preparación y presentación
de proyectos de ley y actos legislativos, y que se encuentra expresamente
facultado para ello por el artículo 237-4 de la Carta.
Tercero,
afirma que en este caso específico, el Consejo de Estado era una alternativa
aconsejable para asegurar la imparcialidad de la regulación a expedirse:
“Por
el objeto mismo del acto legislativo, esto es, la remoción de la prohibición
constitucional de reelección del Presidente de la República posibilitando
incluso reelección inmediata, se consideró necesario evitar eventuales
desequilibrios para lo cual se consagró la garantía de igualdad electoral entre
los candidatos a la Presidencia cuyo desarrollo específico se asignó a una ley
estatutaria. En razón a la proximidad de los calendarios electorales, la
existencia de tal regulación concreta se hizo perentoria, razón por la cual se
contemplaron medidas transitorias en el parágrafo del artículo 4, tendientes a
contar en el menor tiempo con reglas claras para el desarrollo ecuánime de la
contienda electoral. // La delegación legislativa supletoria y transitoria que
se incluyó como parte de tales medidas, no se atribuyó al Gobierno, como
usualmente ocurre, ya que la finalidad de imparcialidad propia de la regulación
a expedir se desnaturalizaría, al plantearse teóricamente un conflicto de
interés en caso de que el mandatario en ejercicio considerara la posibilidad de
participar en una elección presidencial hacia el futuro, y fuera precisamente
el llamado a expedir, aunque sea temporalmente, la reglamentación primaria
sobre el tema. // Así, además de no existir restricción constitucional alguna
que permita colegir que la delegación legislativa extraordinaria sólo pueda
concebirse para el Gobierno, en el presente caso, lo razonablemente indicado
aconsejaba que no lo fuera, en atención a la precisa necesidad de evitar
eventuales abusos de poder y mantener el sistema de pesos y contrapesos (sic)
propios del Estado de Derecho que inspira la regulación sobre igualdad electoral
entre los candidatos. // Por ello, la atribución legislativa excepcional que el
texto original del Proyecto de Acto Legislativo confería al Gobierno, fue
reemplazada por el Consejo de Estado, para lo cual el Congreso tuvo en cuenta
no sólo el antecedente constitucional del artículo 14 transitorio, sino la
tradicional función del organismo en la preparación y presentación de proyectos
de ley y actos legislativos, así como el conocimiento en materia electoral que
le confiere su carácter de tribunal supremo de lo contencioso en éste campo”.
Cita
en este punto las consideraciones expresadas por los ponentes del proyecto,
concretamente la intervención de la Senadora Claudia Blum publicada en la
Gaceta del Congreso No. 589 de 2004, p. 29.
En
tercer lugar, expresa el Ministro que la habilitación excepcional conferida al
Consejo de Estado en el Acto Legislativo no afecta las competencias de la Corte
Constitucional en materia de control de constitucionalidad, por las razones que
se explican a continuación.
El
acto legislativo bajo revisión removió la prohibición constitucional de
reelección presidencial dentro de “un marco que evite el abuso del
poder, de forma tal que exista igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República y que la aplicación de lo dispuesto por el Acto
Legislativo se desarrolle con unos claros lineamientos sobre garantías a la
oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso
equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República; materia cuyo desarrollo se
realizará mediante ley estatutaria. // Atendiendo el carácter fundamental de
tales condicionamientos para la efectividad de la reforma realizada mediante el
Acto Legislativo, en su artículo 4 se incluyó un parágrafo transitorio que
incorporó medidas tendientes a agilizar la expedición y entrada en vigencia de
la citada ley estatutaria. Así, se establecieron plazos máximos para su
radicación a consideración del Congreso, trámite con mensaje de urgencia,
términos breves y concretos para la expedición de la ley, y coetáneamente, se
reguló el supuesto de inexistencia de tal ley, caso en el cual se previó la
atribución supletiva y transitoria del Consejo de Estado para reglamentar en un
plazo cierto el tema. // En tal sentido, el último inciso del parágrafo
transitorio lo que prevé es un supuesto de hecho: ‘la ausencia de ley
estatutaria’ sobre igualdad electoral de los candidatos a la presidencia y
demás garantías relacionadas con las campañas presidenciales, la cual puede
ocurrir por dos causas como son que el Congreso no expida antes del 20 de junio
de 2005, o que habiendo tramitado en tal plazo el proyecto el mismo no nazca a
la vida jurídica como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la
Corte Constitucional en desarrollo del control previo de constitucionalidad.
Así, para el caos de ausencia de ley estatutaria, la forma de suplir el vacío
legal, es que de manera temporal sea el Consejo de Estado quien expida la
regulación correspondiente para lo cual se le establece un término
perentorio”. Se citan a este particular las aseveraciones del informe
de ponencia para segundo debate en el Senado, publicado en la Gaceta del
Congreso No. 176 de 2004. Ello no significa, explica el Ministro, que si el
Consejo de Estado adquiere competencia en virtud de la declaratoria de
inexequibilidad de la ley aprobada por el Congreso, entonces se esté anulando
el control de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional, “pues
el efecto de la cosa juzgada material obliga al Consejo de Estado en la
reglamentación que realice”. Por lo tanto, afirma el Ministro que “en
nada se afecta la función de ‘guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución’ que la Carta le atribuye a la Corte Constitucional, en el caso
concreto, para decidir definitivamente sobre los proyectos de leyes
estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento
en su formación, de conformidad con lo establecido en el artículo 241-8 de la
Carta Política”.
Luego
de citar un extracto de la sentencia C-774 de 2001 sobre el efecto de cosa
juzgada material de una declaratoria de inexequibilidad, afirma el Ministro que
el Consejo de Estado debe cumplir con esta función con estricta sujeción a la
Constitución, incluyendo el artículo 243 Superior, de conformidad con el cual
ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de los actos jurídicos
declarados inexequibles por la Corte Constitucional. “El Acto
Legislativo no establece previsión alguna en contrario, luego no tiene asidero
el presumir que la delegación legislativa apareje una autorización para
desconocer tal mandato. Por el contrario, la existencia de una delegación
legislativa temporal al Consejo de Estado no implica que su ejercicio pueda
desbordar los mandatos constitucionales pertinentes, pues es propio del Estado
Social de Derecho el sometimiento de todos los poderes a la Carta Política, sin
que para ello se requiriera su señalamiento expreso en la norma. // Así, el
eventual fallo de la Corte Constitucional en el que declare la inexequibilidad
por vicios materiales de la ley estatutaria de igualdad electoral, es
vinculante para todas las autoridades, incluyendo al Consejo de Estado, quien
al desarrollar la respectiva reglamentación no podría desconocer el respectivo
pronunciamiento reproduciendo el contenido material que la Corte haya declarado
contrario a la Carta Política. // Es así como, el parágrafo transitorio
exclusivamente le otorga al Consejo de Estado competencia legislativa para
suplir el vacío que apareja la inexequibilidad al retirar del ordenamiento
jurídico la respectiva norma contraria a la carta Política; sin asignarle
competencia alguna para ‘juzgar’ la constitucionalidad de las normas objeto de
la delegación legislativa y por esa vía contrariar o desconocer los
pronunciamientos de la Corte por razones de fondo, como errada e infundadamente
lo interpreta el demandante”.
Por
otra parte, explica que en caso de que se declare la inexequibilidad de la ley
estatutaria por vicios de forma, la Constitución no establece ninguna
restricción que prohíba al Congreso tramitar de nuevo la respectiva
disposición; “teniendo en cuenta los efectos de la cosa juzgada formal, tampoco
habría la posibilidad de que el ejercicio de la función legislativa por parte
del Consejo de Estado atentara contra el eventual fallo de inexequibilidad por
vicios de forma en el trámite de la ley estatutaria por el Congreso; lo
anterior, por cuanto en tal evento la Corte retira la norma del ordenamiento
jurídico, no por considerar que su contenido es contrario a la Carta, sino por
vulneración de los requisitos para su procedimiento legislativo; verbigracia,
trámite en una sola legislatura, mayorías absolutas, etc., y en tal medida, no
lo serían respecto de la normatividad que por delegación legislativa expida el
Consejo de Estado”. Cita en este sentido la sentencia C-155 de 2005, en la que
la Corte expresó que en los casos de concesión de facultades extraordinarias,
no es viable exigir el cumplimiento de requisitos del trámite legislativo tales
como la aprobación durante una legislatura por la mayoría absoluta del
Congreso. Concluye, así, que es equivocada la interpretación del demandante
sobre desconocimiento del control de constitucionalidad de la Corte: “la
declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria sobre igualdad
electoral expedida por el Congreso de la República antes del 20 de julio de
2005, constituye el supuesto de hecho que origina la delegación legislativa
transitoria en cabeza del Consejo de Estado, pero no para desconocer el fallo
de la Corte, sino para suplir de manera temporal el vacío legal que se genera
al ser excluida del ordenamiento jurídico la norma, quedando en todo caso
vinculado el Consejo de Estado en la expedición de la reglamentación sobre el tema,
con el pronunciamiento que sobre el contenido material de la norma que en su
caso realice la Corte”.
Tampoco
es cierto que el reglamento dictado por el Consejo de Estado carezca de control
de constitucionalidad por la Corte Constitucional; asevera el Ministro que “las
normas que en su caso expida el Consejo de Estado sí se encuentran sometidas a
control de constitucionalidad, ya que la sujeción al Estado de Derecho por sí
misma apareja la inexistencia de acto alguno de poder que pudiendo contrariar la
Carta carezca de control. // Por su parte, tal control de constitucionalidad
corresponde a la Corte Constitucional aunque se esté ante una habilitación
especial para que el Consejo de Estado expida normas con fuerza de ley, que no
está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para
la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior. Lo anterior se colige
por la naturaleza legal de las normas que está llamado a expedir tal organismo.
/ En efecto, el Acto Legislativo le otorga al Consejo de Estado una atribución
excepcional y transitoria típicamente legislativa, por lo cual las normas que
expida tienen materialmente el carácter y la fuerza de ley, por lo que se
encuentran sometidas al control de constitucionalidad que para las leyes, en
este caso de carácter estatutario, ha previsto el ordenamiento superior”. Cita
en este sentido la sentencia C-155 de 2005, en la cual la Corte estableció que
una norma cuyo contenido material es propio de ley estatutaria, debe ser
revisada por la Corte Constitucional –se refería la Corte en este caso a un
Reglamento expedido por el Consejo Nacional Electoral-.
El
Ministro cita en este punto un extenso aparte de la sentencia C-971 de 2004,
precisando que ésta se profirió con ocasión del control de Actos Legislativos
que conferían atribuciones legislativas supletorias y transitorias al Gobierno
para expedir normas cuya regulación correspondería ordinariamente a leyes
estatutarias, en los cuales no se establecía expresamente su sujeción al
control de la Corte Constitucional, la cual no obstante se declaró competente
para revisarlos[45].
Concluye que, contrario a lo que afirma el demandante, la regulación expedida
por el Consejo de Estado sí se encuentra sometido a control de
constitucionalidad por esta Corporación; y aclara que “en relación con
la oportunidad para el ejercicio del control de constitucionalidad, cabe
mencionar que si bien la H. Corte tradicionalmente había considerado que el
mismo se ejercía sobre el acto ya expedido para lo cual debía ser remitido por
la entidad que lo profiriera o en su defecto la Corte aprehendería de oficio su
conocimiento[46],
en la reciente sentencia C-523/2005 consideró que la norma no puede ser
expedida hasta tanto no se ejerza control previo de constitucionalidad; lo cual
en cualquier caso no compromete la exequibilidad del acto legislativo, toda vez
que se predica de las normas que en virtud de la delegación llegasen a ser
expedidas”. Cita para reafirmar su dicho un extracto de la referida
sentencia C-523 de 2005[47].
En
cuarto lugar, afirma el Ministro que “la facultad conferida al Consejo
de Estado no sustrae la materia de la competencia del Congreso, es subsidiaria,
limitada material y temporalmente y sujeta a los controles de
constitucionalidad, en armonía con los principios de separación de poderes,
reserva material de ley y soberanía popular”. Recuerda que la Corte
Constitucional ha afirmado que la delegación legislativa temporal no es
contraria a los principios de soberanía popular, separación de poderes y
reserva de ley, siempre y cuando las materias respecto de las que recaen las
facultades no se sustraigan a la órbita del legislativo. Cita la sentencia
C-971 de 2004 en este sentido, y aclara que “la facultad legislativa
conferida al Consejo de Estado por el parágrafo transitorio del artículo 4 del
acto legislativo es una excepción transitoria al principio de separación de
poderes y de reserva formal de ley, que no sustrae de la órbita de competencia
del Congreso la materia sobre la cual recae y que fue otorgada de manera
limitada, subsidiaria, temporal y sujeta al control de constitucionalidad, por
lo que se encuentra acorde con los principios de separación de poderes, reserva
material de ley y soberanía popular, sin implicar sustitución de ningún
elemento definitorio de la Carta Política”. Lo anterior considera el
Ministro que se sustenta en los siguientes cinco argumentos:
Es
una competencia subsidiaria, una habilitación excepcional que solo opera cuando
no se expida una ley estatutaria sobre la materia por el legislador ordinario,
sea por omisión del Congreso dentro del plazo establecido en el Acto
Legislativo, o por declaratoria de inexequibilidad por la Corte
Constitucional: “así, el Consejo de Estado puede ejercer la facultad
conferida en el evento en el que el legislador no expida de manera oportuna las
normas correspondientes. El Acto legislativo respeta la competencia legislativa
del Congreso para expedir la ley estatutaria en materia de igualdad electoral
de los candidatos presidenciales, otorgándole para el efecto hasta el 20 de
junio de 2005; plazo que además es el razonable si se tiene en cuenta que de
conformidad con el artículo 153 de la Carta Política las leyes estatutarias
deben tramitarse en una sola legislatura y la que se encuentra en curso termina
en tal fecha. // Por su parte y con carácter supletivo, se contempla también el
ejercicio del a habilitación legislativa en el caso de que habiendo sido
tramitada la ley estatutaria original por el Congreso dentro de la oportunidad
señalada, ésta no logre su finalidad de integrar el ordenamiento jurídico, al
no alcanzar a entrar en vigencia como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad
que realice la Corte Constitucional con ocasión del control previo de
constitucionalidad que opera sobre los proyectos de ley estatutaria de
conformidad con el artículo 241-8 de la Carta.” Precisa nuevamente le
Ministro que este segundo supuesto de hecho no implica que la reglamentación
correspondiente desconozca el control de constitucionalidad establecido por la
Constitución Política.
Es
una competencia limitada en cuanto a la materia sobre la que recae, ya que el
Consejo de Estado únicamente puede expedir las normas relativas al desarrollo
del Acto Legislativo, y en relación con los temas previstos en el artículo 4
del mismo: “la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia
de la República que reúnan los requisitos que determine la ley, garantías a la
oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso
equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República”.
Es
una competencia temporal, “por cuanto la delegación legislativa se otorga
por un plazo determinado de 2 meses, de tal forma que una vez proferida la
regulación la competencia del Consejo de Estado se agota, preservándose la
competencia del Congreso para regular en cualquier momento la materia, y
modificar o derogar lo dispuesto por el organismo habilitado transitoriamente”.
Es
una competencia respetuosa de la reserva material de ley, ya que el Congreso de
la República sigue detentando la competencia legislativa sobre el tema, y puede
en consecuencia derogar, modificar o sustituir dichas normas en cualquier
tiempo: “las normas que expida el Consejo de Estado en desarrollo de la
facultad excepcional tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan,
por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley
estatutaria a la que ellas se integren, pudiendo por ende ser derogadas,
modificadas o sustituidas por el legislador ordinario”.
Las
normas que expida el Consejo de Estado están sujetas a control de
constitucionalidad al igual que las demás leyes, “ya que la sujeción al Estado
de Derecho por sí misma apareja la inexistencia de acto alguno de poder que
pudiendo contrariar la Carta carezca de control. Tal control de
constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional en razón a la
naturaleza legal de las normas que está llamado a expedir tal organismo, sin
que ello se desvirtúe por tratarse de una habilitación especial para que el
Consejo de Estado expida normas con fuerza de ley que no esté enunciada entre
las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte
Constitucional prevé el artículo 241 Superior”. Al tratarse de ley estatutaria
en sentido material, el acto expedido por el Consejo de Estado está
sometido “a las particularidades del control de constitucionalidad que
rigen este tipo de normas”.
En
quinto y último lugar, afirma el demandante que los demás cargos formulados por
el demandante en relación con la atribución de competencias legislativas al
Consejo de Estado “se sustentan en la violación de determinadas normas
constitucionales que no son parámetro para el análisis propio del control de
constitucionalidad de los actos legislativos”. El siguiente es el razonamiento
del Ministro en este sentido:
“Bajo
la perspectiva del control de constitucionalidad de los Actos legislativos, se
evidencian improcedentes los cargos relacionados con el desconocimiento de la
prohibición para otorgar facultades para expedir leyes estatutarias (art.
150-10), las formalidades para que un proyecto se convierta en ley estatutaria
(art. 153) y todas las formalidades para que un proyecto se convierta en ley
que señalan los artículos 157, 160, 161, 165, 166, 167, 168 y 189-9, toda vez
que las prohibiciones constitucionales previstas para el legislador no le son
exigibles al Congreso de la República cuando ejerce su función de reformar la
Carta Política.
Tales
cargos desconocen que el control de constitucionalidad sobre los Actos
legislativos no procede por vicios de fondo, y según lo ha señalado la H.
Corte, el concepto de sustitución de la Constitución como límite al poder de
reforma en cabeza del Congreso no puede convertirse en la vía para realizar un
análisis material del contenido del Acto Legislativo, y adicionalmente que las
prohibiciones constitucionales previstas para el legislador ordinario no le son
exigibles al Congreso de la República cuando ejerce su función de reformar la
Carta Política.
En
tal sentido, tratándose de una reforma constitucional, lo natural es que
contenga modificaciones a mandatos de la Carta Política, por lo cual, la simple
mención de una supuesta contradicción con artículos preexistentes en la Carta
no implica una extralimitación del poder de reforma de que es titular el
Congreso de la República sino un reflejo inherente al mismo”.
Se
cita un extracto de la sentencia C-971 de 2004[48],
para afirmar que no es procedente la interpretación del demandante en el
sentido de que “Una reforma constitucional que introduce una excepción a la
distribución de competencias, deba sujetarse a los mismos requisitos que debe
cumplir el Congreso en las leyes ordinarias, y así lo ha señalado la Corte”.
Recuerda en este punto que la Corte, en la sentencia C-1200 de 2003, estableció
que la función legislativa y la función de reformar la Constitución son
distintas, y que los parámetros normativos de referencia en uno y otro caso son
diferentes.
“Igualmente
–continúa
el Ministro- carecen de pertinencia los cargos tendientes a indicar que el
vicio de competencia se produce por cuanto se han debido enmendar
simultáneamente otras disposiciones constitucionales, verbigracia, incorporar
una adición al artículo 237 de la Constitución Política para extender las
atribuciones taxativas del Consejo de Estado a reglamentar el literal f) del artículo
152, una reforma a la prohibición contenida en el numeral 10 del artículo 150
que prohíbe sin excepción la concesión de facultades extraordinarias para
expedir leyes estatutarias, una enmienda del numeral 11 del Artículo 189 de la
Constitución Política para que el Consejo de Estado pueda ejercer la potestad
reglamentaria que es privativa del Presidente de la República, así como una
reforma a los artículos 116 y 243 de la Carta Política; toda vez que el poder
de reforma a cargo del Congreso de la República no se encuentra condicionado a
la modificación de las normas generales, bien pudiendo establecer excepciones a
los mandatos constitucionales, sin que por ello pierda su naturaleza de Acto
legislativo reformatorio”. Cita a este respecto la sentencia C-1200 de
2003[49],
y precisa en relación con este aspecto lo siguiente:
“En
relación con este aspecto –relevante para distinguir las características del
control judicial de sustitución de la Constitución de los rasgos del
control judicial de violación material de una cláusula constitucional
específica – es necesario hacer énfasis en que el método de control judicial de
las reformas constitucionales en ningún caso puede asimilarse o convertirse en
un control ordinario de fondo, porque ello le ha sido expresamente prohibido
por el Constituyente a esta Corte Constitucional (artículo 241 de la Carta), la
cual ha de cumplir su misión de ‘guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo’. Así la
cuestión que analiza la Corte Constitucional al controlar una reforma es si el
órgano constituido investido del poder de revisión excedió su competencia, no
si adoptó una norma que viola un principio preexistente o que es contraria a
una regla constitucional anterior a la reforma. Dicho exceso de competencia se
configura cuando el poder de revisión invade la órbita de pueblo como poder
constituyente al sustituir parcialmente la Constitución original que éste se
dio. El problema que afronta el juez constitucional es el de delinear un método
para determinar cuándo se presenta una sustitución de la Constitución y, al
mismo tiempo, evitar que al responder a esa pregunta termine efectuando un
control de violación de la Constitución como el control de fondo ordinario que
ejerce sobre las leyes inferiores a la Carta. No le corresponde a la Corte
delinear dicho método en esta sentencia, sino tan solo indicar qué es lo que desfiguraría
al control judicial de sustitución de la Constitución convirtiéndolo en un
control judicial de fondo ordinario de la reforma, lo cual le está vedado al
juez constitucional, como ya se anotó. Desfiguraría dicho control de
sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango
infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la
Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el
órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como
si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación
de una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos
contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una
comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el
contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros
al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o
restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin
analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal
magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha
sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas
representan una sustitución total o parcial de la misma. Para apreciar lo
anterior, el juez constitucional puede acudir a los diversos métodos de
interpretación para basarse en referentes objetivos, como por ejemplo los
antecedentes de la reforma. También puede acudir al bloque de
constitucionalidad, en sentido estricto, para delinear el perfil definitorio de
la Constitución original, así como a los principios constitucionales
fundamentales y su concreción en toda la Constitución original, sin que ello autorice
a esta Corte para comparar la reforma con el contenido de un principio o regla
específica del bloque de constitucionalidad”.
Concluye
el Ministro que como en la Carta Política no hay cláusulas intangibles, y como
ninguna disposición constitucional impide que el poder de reforma adopte
medidas excepcionales y transitorias para garantizar la efectividad de las
reformas adoptadas, los cargos formulados no son procedentes para examinar un
vicio de competencia dentro del Acto Legislativo.
3.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
3.1.
Necesidad de que la Corte Constitucional determine con claridad el concepto de
sustitución de la Constitución, lo cual es fundamental para establecer tanto
los límites al poder de reforma como los límites de la competencia de la Corte
Constitucional.
3.1.1.
Expresa el Procurador, en atención a que algunos de los cargos formulados por
el peticionario se relacionan con un exceso en el poder de reforma
constitucional en cabeza del Congreso, que el tema de los límites a dicho
poder, inicialmente planteado en la sentencia C-544 de 1992, fue expuesto con
claridad por primera vez en la sentencia C-551 de 2003; sin embargo, “el
Procurador General de la Nación observa una variación de la doctrina
constitucional sobre los límites al poder de reforma en las sentencias C-970 y
C-971 de 2004, fallos en los que se modificaron los criterios originales sobre
el mismo, con fundamento en las consideraciones expuestas con ocasión de un
fallo inhibitorio, sentencia C-1200 de 2003 que, como tal, no podía tenerse
como precedente. // Es de anotar que la confrontación entre la sentencia C-551
de 2003 de un lado y los fallos C-970 y C-971 de 2004 del otro, resulta además
necesaria para determinar el concepto de sustitución de la Constitución,
concepto esencial para establecer la procedencia o improcedencia de las
demandas de constitucionalidad por este aspecto contra los actos reformatorios
de la Constitución”. Señala que se trata de una precisión clave para
resolver los problemas jurídicos relativos a la competencia del Congreso para
reformar la Carta Política, ya que los límites de actuación de tal poder de
reforma son determinados por la noción de sustitución de la Constitución
– “sobre todo cuando esa Corporación ha señalado en toda su línea
jurisprudencial que ‘la sustitución de la Constitución, en principio sólo puede
producirse como consecuencia de la actuación del poder constituyente primario’
(sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-970 de 2004), razón por la cual la
figura de la sustitución de la Constitución está sustraída al ámbito de
competencia del poder de reforma constitucional”.
3.1.2.
En otras palabras, indica el Procurador que la Corte “ha venido
señalando que no puede existir una identificación entre el poder constituyente
y el poder de reforma, por cuanto el poder de reforma constitucional es un
poder derivado que carece de competencia para asumir el papel que corresponde
al constituyente primario y que como tal no puede por la vía del procedimiento
de reforma, sustituir la Constitución, es decir, ha reconocido que el poder de
reforma tiene un límite material. // Y es precisamente sobre este presupuesto,
es decir, en la distinción entre poder constituyente y poder constituido que la
Corte Constitucional ha elaborado su tesis según la cual dentro de los aspectos
de procedimiento que le corresponde examinar en los términos del Título XIII de
la Constitución cuando de reformas a la Constitución se trate, está comprendido
el de la competencia del poder constituido para reformar la Carta, en el
sentido de analizar si el aspecto reformado implica realmente una reforma o una
sustitución del ordenamiento constitucional. // En ese orden, la Corte ha
señalado que ‘se da una sustitución de la Constitución cuando por la vía de la
reforma constitucional se produce un cambio de tal manera significativo que no
pueda sostenerse la identidad de la Constitución’ (sentencia C-1200 de 2003)”. A
continuación el Procurador procede a demostrar el cambio que señala en la
doctrina constitucional, advirtiendo de antemano que el tema de los límites al
poder de reforma llevó a la Corte a precisar, en las sentencias sobre el
“Estatuto Antiterrorista”, que no había podido llegar a un acuerdo sobre si
éste implicaba o no una sustitución de la Constitución de 1991, “razón
por la que dejaba de lado el estudio de este punto, teniendo en cuenta que
existían cargos de peso por vicios de procedimiento que de prosperar hacían
inocuo determinar si en la aprobación del Acto Legislativo 1 de 2004, el poder
de reforma había incurrido en una sustitución de la Constitución de 1991”.
3.1.3.
En primer lugar, en la sentencia C-551 de 2003, la Corte estableció su posición
sobre el concepto de sustitución y los límites al poder de reforma, así como
sobre el criterio metodológico para determinar cuándo el poder de reforma
incurrió en un vicio de competencia, en los siguientes extractos que el
Procurador transcribe:
“39.
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no
establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no
significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por
ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de
reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integridad…
(…)
Para saber si el poder de reforma …incurrió en un vicio de competencia, el juez
constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo
cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución
contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para
revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto
reformatorio con una regla, norma o principio constitucional –lo cual
equivaldría a ejercer un control material. Por ejemplo, no podría utilizarse el
poder de reforma para sustituir el Estado Social y democrático de derecho con
forma republicana CP art. 1º) por un Estado totalitario, por una dictadura o
una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución Política de 1991 fue
reemplazada por otra diferente, aun cuando formalmente se haya recurrido al
poder de reforma”
De
este aparte, resalta el Procurador dos aspectos que considera fueron variados
en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, a saber: (1) “que el criterio
metodológico para determinar el fenómeno de la Constitución por el poder de
reforma (sic) ha de partir de ‘tener en cuenta los valores que la Constitución
contiene’, lo cual significa que, como a renglón seguido se advierte, para la
Corte Constitucional la sustitución de uno de esos valores o principios por
otro diferente, dará lugar a pensar que la Constitución ha sido sustituida. En
ese sentido se llama la atención de la Corte sobre el ejemplo traído a colación
en el aparte jurisprudencial en comento, en el que la sustitución del principio
fundamental del Estado Social de derecho constituiría por sí solo la
sustitución de la Constitución pues, como allí se dice ‘ello implicaría que la
Constitución de 1991 fue reemplazada por otra diferente, aunque formalmente se
haya recurrido al poder de reforma’”; y (2) “que bastaría con que
un solo principio o valor de los que la Constitución contiene fuese alterado
por el poder de reforma mediante uno cualquiera de los mecanismos previstos
para reformar la Constitución, para que ésta se considere reemplazada,
sustituida o subvertida”. Para el Procurador, en este fallo la Corte
estableció que la sustitución de la Constitución es un fenómeno cualitativo más
que cuantitativo, “en tanto que él implica una transformación de los
elementos conceptuales definitorios del corpus teórico jurídico de la Carta
Política”.
1.4.
En segundo lugar, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 la Corte introdujo un
nuevo concepto de sustitución: “No obstante que en estos fallos cuando
se analiza el tema de la sustitución de la Constitución, se advierte que el
poder de reforma carece de competencia para sustituir la Constitución,
entendiéndose en tales sentencias por sustitución tanto el reemplazo de la
existente por otra distinta o el reemplazo de un elemento definitorio de su
identidad por otro opuesto o integralmente distinto; y reconocerse que la
noción en comento no es cuantitativa sino cualitativa, además de retomarse lo
dicho en la sentencia C-551 de 2003, en el sentido de que dicha sustitución se
da cuando por la vía de la reforma constitucional se produce un cambio de tal
manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución,
se observa que la Corte Constitucional introduce elementos conceptuales para
establecer cuándo se da el fenómeno en estudio, que en criterio de este
Despacho modifican, no precisan ni concretan los que se habían señalado en la
sentencia C-551 de 2003, por lo que se considera que con las sentencias C-970 y
C-971 de 2004 se ha producido un cambio de jurisprudencia no advertido por la
propia Corte”.
Indica
el Procurador que en estas sentencias se introdujeron nuevos elementos
conceptuales para determinar el fenómeno de sustitución de la Constitución, con
base en un fallo inhibitorio anterior, la sentencia C-1200 de 2003. Se cita el
siguiente extracto de la referida sentencia inhibitoria:
“La
prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en una
totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y
trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto
de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución
son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no
son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la
intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la
insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un
límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la
equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida
a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y
originario”
Considera
que en este aparte ya se perfila un cambio jurisprudencial, “toda vez que a
partir de la tesis de la no intangibilidad de los principios fundamentales o
definitorios de la Constitución se comienza a abrir el camino para no
considerar la alteración de dichos principios como una transgresión a los
límites del poder de reforma”. Posteriormente, en consonancia con esta línea,
en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 la Corte reconoció primero que “cuando
tal sustitución se produce como consecuencia de la actuación del poder de
reforma… existe un vacío competencial, porque dicho poder de reforma habría
desbordado el ámbito de su competencia y habría incursionado en terrenos
reservados al constituyente primario”, y luego afirmó lo siguiente:
“No
puede perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma constitucional
obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades
políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos.
Por esta razón, el concepto de sustitución no puede privar de contenido al
poder de reforma constitucional. Si la Constitución es, por definición y en su
sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del
Estado, los principios y valores fundamentales, los derechos y los deberes,
resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitución puede
incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la alteración de un
principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la
Constitución, porque ese es precisamente, el contenido del poder de reforma
constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios
fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta
sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución”.
En
este orden de ideas, desarrollando los planteamientos de la sentencia C-1200 de
2003, la Corte retomó la diferencia entre los conceptos de insustituibilidad e
intocabilidad de la Constitución, para llegar a la conclusión de que “es
posible alterar ciertas previsiones constitucionales sin que ello implique
sustitución de la Constitución, mientras que la intocabilidad excluye la
posibilidad de modificar los textos amparados por la misma”. Continúa así
el Procurador: “Por tanto, a partir del supuesto de que ‘el concepto de
intangibilidad es ajeno al orden constitucional adoptado en 1991’, lo cual
obedece, según lo allí expuesto, entre otros elementos, a la definición hecha
por el propio Constituyente de intangibilidad, la Corte al señalar que la
intangibilidad impide tocar el núcleo de un principio fundamental, como también
afectar uno de los principios definitorios de la Constitución, concluye que
siendo este concepto ajeno a nuestra Carta Política, el poder de reforma no
está impedido para alterar tales principios aún en su núcleo esencial”. En este
punto radica, para el Procurador, el cambio jurisprudencial sobre el que
solicita una precisión:
“Es
precisamente, en este punto, en donde el Procurador General encuentra que la
doctrina constitucional colombiana ha modificado su postura originaria en
relación con el concepto de sustitución de la Constitución por el poder de
reforma toda vez que, como ya se ha indicado, de acuerdo con la sentencia C-551
de 2003, la sola transformación de un principio fundamental y definitorio de la
Constitución de 1991, como es el caso del ejemplo allí citado del principio
fundamental del Estado Social y democrático de derecho o el del principio de la
separación de poderes inescindiblemente vinculado al proyecto democrático
adoptado por la Constitución del 91, implicaba necesariamente el reemplazo de
esta Constitución por otra.
No
otra cosa puede pensarse cuando la conclusión a la que llega la Corte en los
acápites dedicados al concepto de sustitución de la Constitución que aquí se
han venido glosando es del siguiente tenor:
‘Los
principios fundamentales o definitorios de una Constitución son relevantes para
establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí
mismos aisladamente considerados’.
Pues,
si bien es cierto que en el análisis de la diferencia entre reformar la
Constitución y sustituir la Constitución, la Corte en la sentencia C-551 de
2003 concluía, que la Constitución de 1991 no establece ninguna cláusula pétrea
o inmodificable, aparejada a esa conclusión aparece allí la advertencia de que
ello no significaba que el poder de reforma no tenga límites materiales, los
cuales según lo allí planteado están conformados por los principios que la
Constitución contiene y que son justamente, como bien lo ha reconocido
reiteradamente la propia Corte Constitucional, los que conforman los elementos
definitorios de la Carta Política.
De
manera que si se entiende que la trasgresión de esos límites comporta la
sustitución de la Carta, es el criterio de este Despacho el de que si se
reconoce al poder de reforma la facultad para alterar el núcleo esencial de
esos valores y principios, en nombre de la no intangibilidad de los mismos,
ello implica necesariamente la anulación de esos límites materiales, con lo que
el poder de reforma quedaría equiparado al poder constituyente”.
Retoma
en este punto el Procurador lo dicho por la Corte en las sentencias C-970 y
C-971 de 2004 al establecer el alcance del concepto de sustitución de la
Constitución, en los términos siguientes: “De este modo, debe
precisarse, en primer lugar, que el concepto de sustitución trasciende la
dimensión puramente formal. Cabria así, en una cierta hipótesis, cambiar la
redacción de los artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su
contenido, sin que por ello pueda hablarse de sustitución de la Constitución y
sin que quepa considerar que habría sido necesaria una actuación directa del
constituyente primario. Serían eventos tales como aquellos que contengan una
mera reorganización o sistematización de los textos constitucionales, o una
reconceptualización o reformulación de los mismos, preservando los elementos
definitorios esenciales”.
1.5.
Por tales razones, el Procurador afirma que está de acuerdo con los cuatro
magistrados que salvaron su voto en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, ya
que considera que es “inexplicable y, por ende ininteligible, que
haciéndose caso omiso de la propia jurisprudencia de esa Corporación, se
utilice una sentencia inhibitoria como precedente para tomar una decisión de
fondo en asuntos tan delicados como el del concepto de sustitución de la
Constitución con lo que a la postre y habida cuenta de la dirección de tales
decisiones, podría ponerse en juego la estabilidad misma de los fundamentos del
nuevo orden constitucional y, con ello, todos los avances que en materia de
garantías, derechos y libertades comporta ese nuevo orden. Máxime cuando no se
observaron aquellos requisitos que al respecto fueron establecidos por la propia
jurisprudencia constitucional, como es, entre otros, el de la advertencia
explícita, en el texto de la providencia que adopte el cambio de doctrina, que
el mismo se ha producido, para de esa manera garantizar ese bien tan preciado
en el Estado de Derecho como lo es el de la seguridad jurídica”. Solicita
en consecuencia, en forma respetuosa, que esta Corte precise y aclare el
alcance del concepto de sustitución a la luz de su jurisprudencia, “pues
de la situación planteada queda la inquietud acerca de si finalmente tal
concepto fue modificado hasta el punto de que el poder de reforma haya quedado
equiparado al Constituyente primario, con lo que la estabilidad de los
fundamentos de la Constitución de 1991 estaría notablemente afectada”.
1.9.
Con base en este panorama afirma el Procurador que procederá a estudiar los
cargos de la demanda relacionados con la extralimitación del poder de
reforma, “no sin antes advertir que la falta de claridad sobre el
concepto de lo que para la jurisprudencia constitucional es sustitución de la
Constitución dificulta en grado sumo el análisis del acto reformatorio acusado
como de todos aquellos frente a los cuales los ciudadanos pretendan ejercer su
derecho constitucional a interponer acciones públicas”.
2.
El Congreso de la República no desbordó los límites del poder de reforma
constitucional al incorporar la posibilidad de reelección presidencial a la
Carta Política.
2.1.
Hace referencia el Procurador en este aparte al cargo según el cual el Congreso
de la República incurrió en un vicio de competencia al desconocer los límites
del poder de reforma, en la medida en que los efectos normativos y fácticos del
Acto Legislativo implican la instauración de un sistema político distinto al
que adoptó el Constituyente de 1991. Expresa el concepto fiscal que “no
es clara la demanda en este aspecto, pues no se explica, por ejemplo, cómo la
introducción de la figura de la reelección altera el sistema de gobierno
configurado por el Constituyente de 1991. Y cómo esa supuesta modificación
puede catalogarse como una sustitución de esa Constitución”.
2.2.
A pesar de lo anterior, se afirma en la vista fiscal que la introducción de la
reelección presidencial es una modificación de la Carta Política que se
encuentra dentro del ámbito del poder de reforma, y que no implica una
sustitución ni subversión de la Carta, “se analice este tema desde la
perspectiva de la sentencia C-551 de 2003 o en el de las sentencias C-970 y
C-971 de 2004”.
2.3.
Explica el Procurador que el sistema de gobierno establecido por el
Constituyente de 1991 fue de tipo presidencial, el cual “se caracteriza
por la elección popular directa, la mayoría de las veces, indirecta en pocas,
del jefe del Ejecutivo, quien es a su vez jefe de Estado, jefe de Gobierno y
suprema autoridad administrativa, para unos períodos fijos, cuya duración
dependerá de la decisión soberana de cada Estado y que oscilan entre los tres y
ocho años”. En este sistema, además de algunos controles
políticos, “el Presidente no es responsable ante el órgano de
representación popular, quien no lo puede obligar a renunciar o destituirlo,
como a su vez, éste tampoco puede ordenar la disolución de aquél. En ese orden,
en este sistema hay un régimen de pesos y contrapesos (sic) entre un órgano y
otro, definido por la independencia y la autonomía entre uno y otro”. De
esta forma, los rasgos característicos del sistema presidencial son “la
elección popular del Ejecutivo” y “la existencia de períodos
fijos, para asegurar la alternancia del poder, principio éste básico a la
democracia”. En consecuencia, afirma el Procurador que “la
reelección o no del primer mandatario no es requisito de la esencia de este
sistema, pues en algunos Estados con sistema presidencial ésta se admite y en
otros no. Ejemplo típico del primer caso lo constituye el régimen de los
Estados Unidos de América.”
2.4.
Por otra parte, indica que el hecho de que en la mayoría de los Estados que han
adoptado sistemas presidenciales no se admita la reelección, o la reelección
inmediata del Presidente, no implica que se trate de un rasgo esencial o
característico del sistema; por ello, la admisión de la reelección no puede
verse como una desfiguración del sistema de gobierno que se adoptó en 1991.
2.5.
Señala que la no reelección del Presidente en los sistemas presidenciales “ha
sido catalogada por algunos autores como una deficiencia de la mayor parte de
los sistemas presidencialistas pero no del sistema como forma de gobierno. Es
más, los estudiosos del tema han encontrado que la prohibición de reelección,
se viene dando en aquellos Estados en donde el régimen presidencial se ha
deformado en presidencialista, deformación caracterizada por la concentración
excesiva de poderes en cabeza del Ejecutivo. (…) Y es precisamente en esa
posible concentración de poderes en cabeza del ejecutivo en que se apoyan
quienes afirman que se ha desfigurado los elementos definitorios de la Carta de
1991. Sin embargo, no encuentra el Procurador General de la Nación argumentos
para concluir que efectivamente ello es así, máxime cuando la Constitución de
1991 se caracterizó por haber reestablecido el equilibrio entre el Congreso y
el Ejecutivo, devolviendo al primero muchas de las funciones que en vigencia de
la Constitución de 1886 le habían sido disminuidas o cercenadas a favor del
segundo y que con la reforma al artículo 197 de la Constitución no se alteran,
como se demostrará a continuación”.
2.6.
A continuación se refiere el Procurador a la afirmación de la demanda según la
cual se ha sustituido la Constitución de 1991, en la medida en que el Acto
Legislativo llevará a un cambio de comportamiento en las instituciones
políticas básicas. Para el concepto fiscal, “lo anterior significa que
el presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el
Constituyente derivado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, es el de que la
trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por que lo allí regulado
subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos
que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como
el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución como el de la
separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que
en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República. //
Estamos, entonces, frente a una acusación de trasgresión del límite del poder
de reforma no porque la sustitución de la Constitución provenga de las normas
reformatorias en sí mismas consideradas, sino por la aplicación anómala o uso
indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por
el Presidente que se candidatice para la reelección o aquellos autorizados para
participar en actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo
tenían prohibido. Es decir, la acusación está referida más a los temores sobre
cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su
indebida aplicación, que en su contenido mismo”. Recuerda que la Corte
Constitucional en ciertas ocasiones ha reconocido que es competente para
determinar cómo las diferentes aplicaciones de una norma pueden contrariar la
Constitución Política, “pero esas consecuencias han de desprenderse de
la norma sometida a control y no de las posibles aplicaciones que de ella
puedan hacer los que están llamados a aplicarla o a sus destinatarios”.
En
este sentido, explica el Procurador que algunos impugnadores de la reforma
presentan, como pruebas de que se presentó una sustitución de la
Constitución, “los efectos normativos y fácticos que la reforma
introduce inexorablemente en el sistema político institucional que, por esa
vía, deviene en otro sistema totalmente diferente. // Ello sucede, por ejemplo,
en el planteamiento según el cual la figura de la reelección concentra el poder
en el ejecutivo, puesto que el Presidente suma a su condición de Jefe de Estado
y de Gobierno, de Suprema Autoridad Administrativa y de Comandante de las Fuerzas
Armadas, nuevos poderes político-electorales. Recuérdese que la concentración
del poder en términos de la teoría constitucional exige una serie de requisitos
que no cualquier atribución que se le reconozca a un órgano puede catalogarse
como tal (…). Así, por ejemplo, las funciones del Congreso en materia
legislativa, de control político y de reforma, no fueron alteradas ni tácita ni
implícitamente por la reforma en comento. // De este planteamiento se infiere
que el ejercicio de las funciones presidenciales tendrá también fines
electorales, los cuales resultan ser contrarios a los fines estatales
expresamente consagrados en los artículos 2 y 365 de la Carta Política”.
Sin embargo, para el Procurador este cargo de extralimitación en el poder de
reforma se basa en un supuesto que no está contenido en la norma, y que de
hecho es “neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma”;
dicho supuesto es “el de que la reforma otorgó al Presidente de la
República el ‘poder político electoral’ modificando así los fines del Estado,
fines que sólo pueden ser definidos por el Constituyente primario”.
Para
la Vista Fiscal, este supuesto confunde el derecho de reelección que la reforma
atribuye al Presidente, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de
Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. “Bajo tal
supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la probabilidad del
uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a
su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del
Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los recursos
estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la figura de
la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las
finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio
del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de
los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente
derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la
Constitución”. Esto prueba en criterio del Procurador que los demandantes
no se refieren al contenido normativo del Acto Legislativo de reelección para
probar que se ha subvertido el orden constitucional, sino a las posibles
anomalías que ocurran durante el proceso de elección presidencial – es en estas
anomalías que residiría la alteración de principios fundamentales del Estado.
En resumen: “Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la
figura de la reelección presidencial en sí misma considerada, ya que en su
regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al
Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó
función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté
confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará
en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantarán
sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del
presidente candidato, como se explicará más adelante y que se constituye en el
equilibrio de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribución de
función electoral a dichos oponentes”.
2.7.
Tampoco considera el Procurador que se haya desconocido el principio de la
alternancia del poder, puesto que en el Acto Legislativo se señaló que la
reelección sólo será posible por una vez, en forma inmediata o discontinua,
límite que tiene por finalidad evitar que el Presidente de la República, al disponer
del aparato de poder estatal, se perpetúe en el poder convirtiéndose en
dictador. “Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los
fundamentos mismos de la democracia por la implementación de esta figura,
cuando serán precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto,
mecanismo directo de participación, en los términos del artículo 103 de la
Constitución, los que han de determinar si alguien distinto al
Presidente-candidato ha de regir sus destinos. En otros términos, el voto popular
será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y conveniencia de esta
figura dentro del sistema constitucional”. También expresa que una de las
bondades de los sistemas presidenciales frente a los sistemas
parlamentarios, “es precisamente la relación directa o más próxima si
se quiere, que existe entre el Jefe del Ejecutivo y los electores, máxime
cuando se permite la reelección de aquél, dado que será el ciudadano a través
de su voto, el que juzgue la gestión del Presidente-candidato y determine si lo
apoya o lo veta. // Se afirma, entonces, que se genera una mayor
responsabilidad de aquél frente al electorado, porque será éste el que le tome
cuentas al final de su período y lo juzgue en las urnas. Esto es lo que la
doctrina ha denominadoaccountability electoral”.
2.8.
Desmiente en este punto el Procurador a quienes impugnan la figura de la
reelección argumentando que ésta no introduce ninguna restricción o recorte al
Presidente durante su campaña electoral, puesto que el artículo 2 del Acto
dispone con claridad que durante la campaña, ni el Presidente ni el
Vicepresidente podrán usar bienes públicos distintos a aquellos que se ofrecen
en igualdad de condiciones a todos los candidatos, y porque incluso la
excepción -referente a los bienes y recursos destinados al cumplimiento de sus
funciones propias y su seguridad- debe estar condicionada a la ley estatutaria
relevante, la cual deberá regular el tema de la igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia.
2.9.
El concepto fiscal tampoco considera justificado el cargo por alteración del
principio de separación de poderes, en el sentido de que la reelección
permitirá que parte del poder político del Congreso se desplace al Gobierno, en
la medida en que los Congresistas, al perder su independencia a cambio de apoyo
presidencial durante la campaña por la reelección, dejarán de ejercer control
político. Para el Procurador, se trata nuevamente de un cargo que atribuye al
acto reformatorio efectos que no se deducen de ninguna forma de su tenor
literal: “que el control político sea ejercido o no por el Congreso que
resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección
presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a
ella se le imputen designios no previstos en su texto, sino a circunstancias de
orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano
encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano,
sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en
política y en campañas electorales no las contempla”.
2.10.
Expresa el Procurador que el hecho de que el Constituyente de 1991, después de
un amplio debate, hubiese mantenido la prohibición de reelección presidencial
que también formó parte –con algunas excepciones- de la Constitución de
1886, “no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte
de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de
2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera significativo que
no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y
C-971 de 2004)”. Explica que el poder de reforma puede precisamente
introducir cambios o modificaciones a la Carta Política de conformidad con las
necesidades de la realidad histórica y sociológica: “por tanto, la
reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal
como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un
instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política,
además de ser un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado. //
Fines estos del poder de reforma que escapan del control de constitucionalidad,
razón por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden
tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias
fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto
legislativo acusado. // Es decir, el análisis de si las razones que se adujeron
en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control
jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional.
Ese control sólo se puede materializar en el campo de lo procedimental, de ahí
la importancia que cobra la forma en que se produjo la modificación al
ordenamiento constitucional, pues son esas complejas reglas de aprobación las
que garantizan que el Congreso como poder constituido no exceda ni
desnaturalice su función de poder de reforma, ni que aquellas mayorías
coyunturales dispongan a su antojo de la Constitución, introduciendo
modificaciones no necesarias”.
2.11.
Por otra parte, considera el Procurador que los cargos basados en aparentes
contradicciones entre la reforma del Acto Legislativo 02 de 2004 y otras normas
constitucionales que no fueron reformadas, no son admisibles, por cuanto si
bien es cierto que el poder de reforma debe ser coherente y analizar
cuidadosamente el texto constitucional en su conjunto para determinar los
efectos de las reformas, “también es cierto que las contradicciones que
puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí
mismas dan lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y
ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos”.
3.
Consideraciones del Procurador sobre el cargo basado en la sustitución del
principio constitucional del ejercicio del poder político en igualdad de
condiciones para todos.
3.1.
Afirma el Procurador en relación con este cargo que es claro que las
condiciones de poder político de las que goza el Presidente de la República le
otorgan una ventaja electoral sobre sus oponentes, pero que ello no implica que
los poderes y atribuciones presidenciales puedan ejercerse sin límite ni
restricción para efectos de la campaña reelectoral. “La tesis mediante
la cual se plantea que ello es así, obedece, en nuestro criterio, a una lectura
aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite
al Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es
esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo,
por la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y restricciones
que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de disposición
de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro públicos, apuntan
precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por él utilizados
de manera ventajosa y discriminatoria en relación con sus contrincantes. // Del
texto mismo de la disposición que contiene esas limitaciones y restricciones se
desprende que, es precisamente la igualdad de condiciones, tanto para el
Presidente como para sus oponentes en la campaña política, lo que con ellas se
persigue, pues la utilización de los recursos y bienes es allí prohibida cuando
tales recursos y bienes sean ‘distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad
de condiciones a todos los candidatos’. // La simple interpretación literal de
esta previsión contenida en el acto reformatorio, conduce a la conclusión de
que el Presidente, en su campaña política para la reelección, no podrá hacer
uso de ningún bien del Estado ni de ningún recurso del tesoro público, que no
pueda ser utilizado por los candidatos que se opongan a su candidatura, en
igualdad de condiciones. // Es más, en el mismo aparte normativo en que tales
previsiones tuitivas de las condiciones de igualdad entre los distintos
aspirantes a la Presidencia de la República en la campaña política que tenga
como candidato al Presidente en ejercicio de sus funciones, se contempla que,
no obstante exceptuarse de la prohibición de ser utilizados aquellos bienes que
estén destinados al cumplimiento de las funciones de los cargos de Presidente y
Vicepresidente y a su protección, tales bienes sólo podrán ser utilizados ‘en
los términos que señale la Ley Estatutaria’ que el mismo acto legislativo le
ordena dictar al Congreso de la República para regular lo atinente a ‘la
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que
reúnan los requisitos de ley’”. Para el Procurador, las anteriores
consideraciones, que se derivan del tenor literal del acto legislativo bajo
revisión, llevan a concluir que no se viola el derecho ciudadano a aspirar al
ejercicio del poder político en igualdad de condiciones, por lo cual el cargo
ha de declararse infundado.
3.2.
En este mismo orden de ideas, señala el concepto fiscal que no es la Carta
Política la que debe acometer la regulación de los derechos fundamentales en
ella consagrados, tarea que corresponde a la ley estatutaria, como señala el
artículo 152 Superior: “Sería impropio de la Constitución Política
acometer la regulación atinente al desarrollo normativo de los derechos
fundamentales que ella consagra, cuando su función institucional es
precisamente la de registrarlos con sus enunciados esenciales para que el
legislador en cumplimiento de mandatos contenidos en la misma Constitución, los
dote de aquellos mecanismos necesarios para su cabal realización. La naturaleza
misma de la rigidez del texto constitucional, sirve de fundamento para entender
porqué, en el caso en estudio, el poder de reforma dejó en manos del legislador
estatutario y no del ordinario, la regulación del sistema de garantías que
permitan asegurar que el principio de igualdad se garantice”. De
hecho, en el artículo 4 del Acto Legislativo, que ordena al Congreso regular
mediante ley estatutaria el tema de la igualdad electoral entre candidatos a la
Presidencia de la República, el constituyente derivado en ejercicio de su poder
de reforma “reconoce la situación fáctica de desigualdad existente a
favor del Presidente-candidato, en atención al poder político que ese alto
dignatario ostentará al continuar en funciones durante la campaña política que
se adelante. Y, es precisamente ese reconocimiento lo que condujo al
Constituyente derivado a ordenarle al Congreso de la República que adelantara
la regulación de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de
la República, mediante una ley estatutaria, sin la cual la reforma introducida
mediante el acto legislativo no podrá surtir efectos”. Por lo tanto,
siendo que el mismo Acto Legislativo partió de la base de la situación de
desigualdad fáctica referida y proveyó las garantías para asegurar la igualdad
entre candidatos a la presidencia, no considera el concepto fiscal que en él se
consagre un trato discriminatorio contra quienes compitan con el
Presidente-candidato, “pues las hipótesis a futuro, como aquella
planteada por los demandantes según la cual, el Presidente utilizará el poder
superior que le otorga la condición de su investidura y obtendrá con ello
seguramente la victoria electoral, no se desprenden en manera alguna del
contenido de ese acto reformatorio. Ese efecto, como ya se ha indicado en otros
apartes de este concepto, encontrará en el voto popular, en la ley de garantías
y en la activación de todos los controles al interior del Estado colombiano, su
contención”.
En
consecuencia, es frente a la referida ley estatutaria que deberá surtirse el
debate de igualdad que pretende plantear el demandante mediante este
cargo: “para el Procurador General de la Nación no es de recibo el
argumento según el cual el Congreso excedió su poder de reforma al propiciar un
quebrantamiento del principio de igualdad, valor esencial de la Constitución de
1991, al incorporar la figura de la reelección presidencial inmediata, pues
precisamente éste entendió que tal desigualdad se presentaría, razón por la que
condicionó la aplicación de tal figura a que el legislador desarrolle un marco
amplio de garantías que permitan superar la desigualdad fáctica que
necesariamente se presenta entre el Presidente-candidato y el resto de
candidatos. En ese mismo sentido, tampoco se puede aceptar la tesis del cambio
de las reglas de juego que algunos aducen para atacar la figura de la
reelección inmediata, pues el poder de reforma no está modificando el período
de quien venía ejerciendo el cargo para que se mantenga en él, asunto que
quebrantaría el principio fundamental de alternancia en el poder, sino la
posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que éste decida si
puede o no ejercer otro mandato presidencial”.
El
Procurador concluye afirmando que las reformas de la Constitución están sujetas
a los requisitos trazados por la misma Carta, y que compete al Congreso de la
República, quien es el titular del poder de reforma, decidir si introduce
modificaciones o no al texto constitucional. “La democracia entendida
como conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el
que están previas y garantizadas la más amplia participación posible de los
interesados, en los términos de Bobbio (Futuro de la democracia), admite
modificaciones como las que aquí se cuestionan”.
3.3.
Finalmente, en cuanto al cargo por desconocimiento del principio de igualdad
frente a gobernadores y alcaldes, afirma el Procurador que la Corte debe
proferir un fallo inhibitorio, “toda vez que el cargo expuesto no parte
del exceso de los límites del poder de reforma, único referente válido para
adelantar el control de constitucionalidad frente a los contenidos de una
reforma constitucional, sino de la confrontación que se hace entre la norma
modificada y otros preceptos de la Constitución, precisamente aquellos que sí
permitían la reelección pero no inmediata de los mandatarios departamentales y
municipales, artículos 303 y 314 de la Constitución. // En otros términos, este
cargo pretende que el control de constitucionalidad sobre los límites
materiales del poder de reforma, se utilice para revisar el contenido mismo de
la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o
principio constitucional, lo cual equivaldría a ejercer un control material, en
los términos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de 2004”.
4.
Consideraciones del Procurador sobre el cargo relacionado con la habilitación
al Consejo de Estado para dictar la ley estatutaria sobre garantías
electorales, en caso de que el Congreso de la República no lo haga o de que la
ley dictada por el Congreso se declare inexequible.
4.1.
En primer lugar recuerda el procurador que el pasado 20 de junio, el Congreso
de la República aprobó el proyecto de ley estatutaria al que se refiere el último
inciso del acto que se revisa; sin embargo, como la habilitación para el
Consejo de Estado sigue en pie en caso de que la Corte Constitucional declare
inexequible dicha ley, la Corte debe abordar el estudio de este tema.
4.2.
Expresa el Procurador que en este punto el Congreso de la República, en su
condición de constituyente derivado, transgredió los límites de su poder de
reforma, y sustituyó la Constitución en la medida en que “con la orden
impartida al Consejo de Estado mediante el inciso en cuestión, fueron alterados
principios y valores esenciales del ordenamiento jurídico superior, como son:
el principio democrático, el de la separación de poderes y el de la reserva de
ley que de conformidad con la propia jurisprudencia constitucional colombiana
deben ser observados por el poder de reforma, en el sentido de que ellos
constituyen límites a este poder”. Precisa que su despacho ha abordado este
cargo con referencia a lo establecido en la sentencia C-551 de 2003.
4.3.
El Procurador señala que la Corte Constitucional ya se pronunció a favor de la
delegación temporal de la facultad legislativa estatutaria en órganos distintos
al Congreso de la República, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, a las que
el Procurador considera necesario aludir por ser precedentes relevantes para
resolver este cargo, y porque –como se señaló anteriormente- es necesario que
la Corte precise su jurisprudencia sobre los límites al poder de reforma
constitucional por el Congreso. En efecto, recuerda que en estas sentencias la
Corte sostuvo que el otorgamiento de facultades extraordinarias en materias
propias de ley estatutaria al Presidente de la República, mediante los Actos
Legislativos 03 de 2002 y 02 de 2003, no comportaba una sustitución de la
Constitución, ya que con ellas no se estaba reemplazando el conjunto de
elementos definitorios que identifican a la Constitución de 1991, es decir, no
se sustituyó ni el modelo del régimen político, ni la forma de organización
política, ni el conjunto de valores y principios políticos que inspiran la
Carta de 1991.
En
estos fallos, indica el Procurador que “la manera particular como el
principio de separación de poderes ha sido configurado en la Constitución
Política de 1991, es presentada por la Corte a partir del establecimiento de
las diferencias entre la concepción clásica de este principio de acuerdo con la
cual, la garantía propia del mismo residía en la atribución exclusiva y
excluyente al órgano legislativo de la función de expedir las leyes y, la
concepción contemporánea según la cual el galantismo de la separación de
poderes se ha venido reelaborando, por lo que de manera general, señala esa
Corporación, dicho galantismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente
rígido de atribución de competencias a los distintos órganos del Estado, sino
que debe mirarse en un contexto más flexible. // Es la perspectiva que da esa
mirada flexible al galantismo de la separación de los poderes públicos, la que
permite y reconoce, según lo dicho por la Corte, las relaciones de colaboración
entre los distintos órganos a los cuales tendencialmente corresponden ciertas
competencias, sin perjuicio –aclara- de que en determinadas hipótesis ciertos
órganos puedan ejercer competencias que de ordinario corresponden a otros”.
Luego cita el Procurador un extracto de estas sentencias en el cual la Corte
afirmó que bajo el esquema de separación de poderes establecida en 1991, existe
la posibilidad, y en ocasiones la necesidad, de que intervengan otros órganos
del Estado, diferentes al Congreso, durante el proceso legislativo; y recuerda
que “con base en lo anterior, [la Corte] concluye que resulta armónico
con el constitucionalismo democrático la institución de la delegación
legislativa por lo que, si bien la competencia general respecto de la función
legislativa corresponde al órgano legislativo, las constituciones con
diferentes sistemas de articulación, permiten la legislación delegada en el
Ejecutivo”.
4.4.
En este punto, el Procurador efectúa la siguiente observación sobre la doctrina
constitucional de la Corte, cuya validez reconoce: “si bien resulta
armónico con el constitucionalismo democrático que rige las relaciones
políticas en nuestro Estado, la figura de la delegación legislativa, la
extrapolación de la misma al campo del poder de reforma no resulta apropiada.
// En efecto, con dicha extrapolación se confunden dos escenarios radicalmente
diferentes de la figura de la delegación legislativa, pues mientras el primer
escenario corresponde a la figura de la delegación en materias cuya regulación
no es privativa del legislativo, ya que tal delegación fue permitida por el
Constituyente primario en función del esquema flexible de separación por él
adoptado, el segundo escenario, por el contrario, corresponde a una delegación
expresamente prohibida por el mismo Constituyente, por tratarse de materias
cuya regulación él reservó a la rama legislativa del poder público, en función
del esquema político de corte democrático adoptado por la Constitución de 1991,
cuya filosofía riñe con la concentración del poder en una sola persona o en un
solo órgano”.
4.5.
Para el Procurador, el esquema flexible de separación de poderes que adoptó el
Constituyente de 1991 no se puede extender hasta el punto de permitir que el
Ejecutivo sea encargado de regular asuntos inherentes al campo democrático, por
su importancia para los derechos y para el ordenamiento jurídico; “sobre
todo, cuando dicho debate corresponde por definición, en el contexto del Estado
Democrático y Social de Derecho, al órgano de representación popular que es,
por cierto, el titular indirecto de la soberanía del pueblo”. Concluye en
este sentido que “siendo entonces el principio democrático el
fundamento de la prohibición de delegar la regulación de ciertas materias en el
Presidente de la República y, siendo a la vez este principio elemento
definitorio de la Constitución de 1991, este principio se erige en límite
material para el poder de reforma, toda vez que la prohibición de la delegación
legislativa que lo implica pertenece a la órbita decisoria del Constituyente
originario”.
4.6.
Así, el poder de reforma constitucional del Congreso encuentra un límite en el
hecho de que la función legislativa en materia de leyes estatutarias es propia
del Congreso. Recuerda que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, “la
Corte Constitucional plantea que, desde la perspectiva del principio de
separación de poderes públicos en el contexto de la concepción flexible
contemporánea adoptada por el Constituyente de 1991 según la cual, se atenúa el
principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito
funcional de otros, lo que resulta significativo ya no es tanto establecer a
quién corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, ‘como
determinar las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible
con el principio de separación’. Considera el Despacho que la titularidad que
ostenta el Congreso por virtud del expreso mandato constitucional no es asunto
de poca monta. Esta titularidad, como se desprende de lo dicho en el acápite
anterior tiene su origen en la decisión del Constituyente Primario tomada en
aras de preservar el principio democrático que informa la Constitución, razón
por la cual subordinarla al cumplimiento de las condiciones impuestas al
Congreso por la Carta Política para la delegación de su función legislativa en
los casos previstos por el artículo 150, numeral 10 constitucional, es otra
consecuencia de la inadecuada extrapolación que, en criterio del Despacho se
hizo en las sentencias aquí analizadas, en relación con el esquema flexible de
separación de poderes que regula la Constitución de 1991. // De manera tal que,
al establecerse el carácter secundario de esa titularidad y habilitarse al
poder de reforma para que delegue en el Presidente de la República o en un
órgano de la Rama Judicial, la regulación de materias de reserva de ley
estatutaria, aun cuando sea temporal o transitoriamente, se estaría con ello
desconociendo que el origen de tal titularidad guarda estrecha relación con
principios fundantes de la Constitución instituidos por quien tiene la potestad
exclusiva y excluyente para hacerlo, esto es, el Constituyente primario, por lo
que su desconocimiento por parte del poder de reforma, como sucede en el inciso
final del Acto Legislativo 2 de 2004, comporta la trasgresión de los límites de
competencia de ese poder.”
Señala
en este orden de ideas que por disposición expresa del Constituyente de 1991
–artículo 152 de la Carta-, corresponde al Congreso expedir, mediante el
trámite especial por él dispuesto, las normas estatutarias sobre administración
de justicia, así como las que regulen derechos fundamentales como el derecho a
la igualdad y garantías electorales. “¿No se presenta aquí, se pregunta
el Despacho, una confusión de dos planos legislativos? ¿Puede el Ejecutivo u
otro órgano del Estado, aun transitoriamente, hacer las veces de legislador
cuasiconstitucional, esto es, asumir la función de regular materias que por su
trascendencia le han sido asignadas privativamente al Congreso en tanto
Constituyente derivado? La respuesta en nuestro sentir es NO, porque una es la
facultad para delegar el poder legislativo ordinario y otra muy distinta la de
darle contenido a mandatos expresos de la Constitución que se justifican en
cabeza del Congreso por su doble condición de órgano legislativo y detentador
del poder de reforma”.
4.7.
El Procurador indica que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte
estableció que bajo circunstancias extraordinarias se justificaría suspender la
aplicación del principio de reserva de ley estatutaria, lo cual habilitaría
transitoriamente a órganos como los del poder Ejecutivo para regular las
materias asignadas al Congreso por el Constituyente de 1991. Cita el siguiente
extracto de estos fallos: “Sin embargo nada permite suponer que se
trate de una regla intangible. Como expresión de los principios democráticos y
de separación de poderes, la Constitución colombiana de 1991 ha establecido una
reserva de ley para esas materias. Pero una interpretación sistemática de la
Constitución permite concluir que en su formulación del principio de separación
de poderes, es posible que en circunstancias extraordinarias o excepcionales
tales materias puedan regularse por el ejecutivo mediante delegación
legislativa”. También señala que la Corte, para sustentar este
planteamiento, citó el artículo 5º transitorio de la Carta –en el cual se
atribuyeron al Presidente de la República facultades extraordinarias para
expedir las normas sobre organización de la Fiscalía General, procedimiento
penal, reglamento de la acción de tutela y presupuesto general de la Nación-,
así como los artículos 341 y 348 Superiores –en el cual se faculta al Gobierno
para adoptar el plan nacional de inversiones públicas mediante decreto con
fuerza de ley si éste no es aprobado por el Congreso dentro de determinado
término-. En criterio del Procurador, “las normas constitucionales
citadas, en las que efectivamente se confieren al Presidente de la República
facultades extraordinarias para regular materias que, de conformidad con el
artículo 150 son privativas del Congreso en virtud del principio de reserva de
ley formal, fueron utilizadas por la Corte como fundamento para hacer el
planteamiento, en el que se ve claramente cómo se produce la extrapolación de
la conclusión según la cual, en el marco de la concepción flexible del
principio de la separación de poderes es armónica con el constitucionalismo
democrático la utilización de la figura de la delegación legislativa ordinaria
a la del poder de reforma, para habilitar a este poder para delegar lo que al
primero le está vedado por el Constituyente primario”; afirmación que
sustenta citando un extracto de los fallos referidos[50].
Luego manifiesta que “con el respeto que el Procurador General le debe
a esa Corporación, debe sin embargo hacer algunas observaciones críticas al
planteamiento anterior, ya que si bien la figura de la delegación legislativa
en el Ejecutivo no es ajena al esquema flexible de separación de poderes
adoptado por la Constitución de 1991, esta figura no puede hacerse extensiva a
aquellos casos en que por disposición del Constituyente Primario se han
establecido expresas reservas de ley formal, por las razones aquí ya
presentadas, esto es, por cuanto con ello se altera el principio democrático
que informa nuestra Constitución. // En ese sentido, es pertinente señalar aquí
que es la propia Corte en las mismas sentencias en que convalida la competencia
del poder de reforma para delegar en el Presidente de la República la regulación
de materias que son reserva de ley, la que ha planteado que tal principio se
conserva aun en el marco del sistema flexible de separación de poderes
precisamente para preservar los elementos definitorios del sistema político
democrático”. Para justificar esta afirmación también cita un extracto
de las sentencias C-970 y C-971 de 2004[51].
“Ahora
bien –continúa el concepto fiscal-, el que
existan normas constitucionales que permitan desarrollar la figura de la
delegación legislativa en materias de reserva de ley estatutaria por vía de
excepción ante la ocurrencia de circunstancias extraordinarias, considera el
Despacho que ello no da lugar a pensar que el poder de reforma esté habilitado
para delegar esa función legislativa en órgano distinto al legislativo, pues
tal competencia fue y puede ser ejercida por el Constituyente Primario, en su
condición de tal. // De manera que si se le reconoce al poder de reforma
transgredir los límites de su competencia, cual es la de reformar la
Constitución, atribuyéndoles funciones propias del poder originario, nos
encontraríamos ante el fenómeno del desdibujamiento de las fronteras entre uno
y otro poder. // Ello sin contar con que, como lo reconoció la Corte una vez
hizo referencia a las normas constitucionales en que se efectuó esa delegación,
tal delegación se adoptó para atender, por el Constituyente primario,
circunstancias extraordinarias y especiales, como fueron las de asegurar el
efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas adoptadas por el
propio Constituyente de 1991”.
4.8.
Expresa el Procurador que “restaría por preguntarse si la ocurrencia de
circunstancias extraordinarias o el surgimiento de una coyuntura especial dan
lugar y convalidan el quebrantamiento de la Constitución, cuando los límites de
ese poder están configurados por los elementos conceptuales que define el
ordenamiento superior. Y si en gracia de discusión aceptamos que esas circunstancias
extraordinarias pueden convalidar esa delegación, se pregunta el Despacho,
¿cuáles son esas circunstancias extraordinarias o especiales que en el caso del
Acto Legislativo 2 de 2004, justifican entregar al Consejo de Estado la
regulación de una materia vital para el sostenimiento de los principios
democráticos, como es la de asegurar las garantías en el plano de igualdad a
quienes decidan participar como candidatos frente al Presidente-candidato? La
verdad, el Procurador General no encuentra ninguna, pues no existe argumento
válido para afirmar que de no reglamentarse en un determinado plazo esas
garantías, el sostenimiento del sistema y del modelo de Estado entre en crisis
y menos admitir que si la Corte Constitucional en ejercicio de su función
llegase a declarar la inconstitucionalidad el Congreso pierda así sea de forma
temporal su competencia para regular un tema tan trascendental como el de las
garantías electorales”.
La
Vista Fiscal admite que, según ha expresado la doctrina constitucional en la
doctrina C-970 de 2004, las reformas constitucionales responden a la necesidad
de que la Constitución se acomode a nuevas realidades políticas, necesidades
sociales o consensos colectivos. “Entonces, puede suceder que en el
sentir del colectivo, se considere de suma importancia regular determinado tema
en el menor tiempo posible. Sin embargo, ese querer no puede estar por encima
de las reglas que ha fijado el Constituyente primario para su regulación,
sacrificando la continuidad del sistema para que se viabilice una determinada
figura. // En este orden, se reitera que la facultad dada al Consejo de Estado,
es un quebrantamiento de la Constitución, que la Corte Constitucional, no puede
avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de 2004, y que ahora el
Procurador General solicita con todo respeto revisar”.
4.9.
A continuación hace el Procurador el siguiente análisis:
“El
quebrantamiento de la Constitución (…) se presenta cuando las instancias
competentes para reformar la Carta no emprenden reforma alguna de la Carta,
toda vez que en ella no se indica expresamente qué normas constitucionales
modifica y, por cuanto con ello se supone que éstas siguen conservando su
validez en los términos en que están contempladas en el texto constitucional, ya
que éste permanece inalterado. De allí que la doctrina considere que en tales
eventos no se produce una norma, una ley en el sentido estricto de la palabra,
sino una ‘medida’. Para Lowenstein y Schmitt, tales medidas se adoptan por
cuanto son necesarias para resolver una situación especial denominada como
coyuntura anormal imprevista.
En
el planteamiento hecho por Schmitt, se reconoce, de una parte, que cuando se
adoptan tales medidas se quebranta la Constitución con la finalidad de
preservar la existencia política de la unidad política, o para decirlo en los
términos del mismo doctrinante, en interés del todo, y de otra, que quien
quebranta la Constitución de es amanera, obra como soberano.
Con
ello se instaura entonces la preeminencia o supremacía de lo existencial sobre
lo normativo, de lo fáctico sobre lo instituido, con lo que se produce el
traslado de la capacidad privativa del Constituyente Primario al poder de
reforma, quien se la apropia mediante una decisión que aparentemente no ha
modificado la Carta.
Lo
anterior, conduce necesariamente al mismo interrogante planteado ¿es válido
que, en la perspectiva del constitucionalismo democrático y garantista, las
instancias competentes para modificar la Constitución puedan actuar en la
condición soberana originaria, ante el surgimiento de coyunturas anormales
imprevistas, con la finalidad de defender la existencia política del todo? No.
Máxime cuando esas circunstancias en el caso del Acto Legislativo 2 de 2004 no
existen.”
4.10.
Finalmente, el Procurador se pregunta por qué razón el Congreso, en ejercicio
del poder de reforma, no puede delegar en un organismo de la rama judicial la
facultad de dictar leyes estatutarias; y afirma que “la respuesta a
este interrogante es sencilla, por la naturaleza del contenido de estas leyes y
por su índole de normas cuasiconstitucionales ellas están sujetas a reserva
legal cualificada, esto último significa que no es la reserva legal ordinaria
sino una especial”. En esa medida, al asignar la facultad de dictar normas en
materias que son de reserva de ley estatutaria al Consejo de Estado, el
Congreso, en su calidad de constituyente derivado, estaría reconociendo a un
órgano judicial la condición de cuasiconstituyente, “que es finalmente la que
tiene el Congreso de la República, cuando por mandato del Constituyente
Primario, dicta leyes estatutarias, máxime cuando es ese mismo órgano el que en
ejercicio de su función judicial ha de arbitrar que se cumpla esa ley. Es
decir, la separación de poderes en este caso no existe.. // Sólo que el
Congreso está legitimado para ello, en su condición de titular indirecto de la
soberanía popular y de órgano que ostenta la representación del pueblo. Con
dicho orden, el poder de reforma genera una distorsión protuberante del orden
político democrático al cambiar el escenario natural del debate democrático
sobre los asuntos estratégicos de la sociedad y el Estado: en este caso el
referido a las garantías electorales, que es uno de los pilares fundamentales
del sistema democrático que nos rige”.
4.11.
Por las anteriores consideraciones, el Procurador solicita a la Corte
Constitucional que declare inexequible el último inciso del artículo 4 del Acto
Legislativo 2 de 2004, en virtud del cual: “Si el Congreso no expidiere
la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la
Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses
reglamentará transitoriamente la materia”.
5.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
5.1.
Intervención de Luis Carlos Sáchica Aponte
Mediante
escrito recibido el 2 de junio de 2005, el ciudadano Luis Carlos Sáchica
Aponte, solicitó a la Corte Constitucional que declarara la constitucionalidad
del Acto demandado. El interviniente expresó que el Acto Legislativo 02 de
2004, es constitucional “(...) frente a la pretensión de que esa H. Corte
decida sobre la competencia del Congreso Nacional para introducir en la
Constitución Política la modificación contenida en ese Acto, en cuanto autoriza
la reelección del Presidente de la República en forma inmediata, y alegando
vicios en el procedimiento de formación de aquel que no afectan las condiciones
sustanciales para su producción.”
Para
sustentar lo anterior el interviniente expresa que, contrario a lo que plantea
el demandante:
La
reforma elimina injustificadas restricciones a la participación popular en la
formación del poder público. De lo que se trata, en verdad, es de permitir que
los ciudadanos puedan reelegir en forma inmediata a un Presidente que ha
gobernado bien y del que esperan más realizaciones benéficas, prolongando su
periodo con un respaldo electoral mayoritario que esfuerza la legitimidad
de su mandato. Y, como contrapartida, que, también, pueda no reelegir y retirar
a quien defraudó sus expectativas, con una gestión mediocre o corrupta.[52]
El
interviniente expresa que lo que es realmente democrático es precisamente la
opción para el pueblo de reelegir a sus gobernantes. Por lo tanto, dicha
modificación aprobada no afecta el origen electivo de la designación del
Presidente, la cual sigue siendo democrática. Sobre la naturaleza del asunto el
interviniente considera que la “reforma demandada es algo adjetivo,
secundario, que no altera el modelo político que no desvertebra el esquema
institucional, que no rompe el equilibrio de poderes, ni trasciende hasta el
punto de contradecir los soportes ideológicos de la Constitución. El Acto
Legislativo acusado no cambia la institución presidencial, ni la sustituye,
falsea o desvirtúa. Quizás refuerza la original tendencia presidencia del
régimen, como es lógico, dejando intacto el reparto de poderes hecho por el
Constituyente.[53]
De
la misma manera, resaltó el interviniente, que el examen de constitucionalidad
del Acto Legislativo debe versar solo sobre el procedimiento de su adopción y no
sobre su contenido.
Sobre
los cargos por vicios de procedimiento, se considera en la intervención, que
solo se debe tener en cuenta, para la revisión, los requerimientos establecidos
en la Constitución, “pues la materia no es legislativa, ya que la competencia
que ejerce el Congreso es distinta y de mayor alcance”, pero sin dejar de
cumplir con las condiciones para el ejercicio de esa competencia.
La
intervención establece que el asunto de fondo implicado en el proceso se
refiere al alcance del poder de reforma de la Constitución. Para el
interviniente se ha tenido una visión errada del concepto la efectuar una
clasificación del poder constituyente ya que, según éste, no existe el
constituyente derivado:
El
poder Constituyente es único y se agota en el acto de Constitución del Estado
en el acto constituyente. Al Congreso-Legislador le otorga el poder
constituyente, a secas, sin el calificativo de originario porque no hay sino
uno, una simple competencia reformatoria de la Constitución, que es una
competencia reformatoria de la Constitución, que es una competencia ordinaria
de esa corporación, reglada en cuanto al procedimiento por el mismo
constituyente, y directamente en la Constitución, y discrecional en cuanto a la
materia y contenido, pues, el constituyente no le fijó limites expresos ni
estableció disposiciones irreformables.[54]
De
acuerdo a lo anterior se trata precisamente de una competencia reformadora, la
del legislador, y no constituyente. Adicionalmente se expresa que solo se
pueden considerar como vicios de procedimiento aquellos vicios insubsanables y
resalta que los vicios de forma caducan al año, lo que significa que no es un
asunto de poder y que el control de constitucionalidad no es “sino el
ejercicio de un mecanismo democrático que da juego a las oficinas disidentes o
minoritarias.”
5.2.
Intervención de Mauricio González Cuervo
Mauricio
González Cuervo, en escrito recibido el 8 de junio de 2005, presentó
intervención ciudadana solicitando que la Corte Constitucional se declare
inhibida para decidir de la demanda, por improcedencia del control de
constitucionalidad sobre supuestos vicios de competencia de los actos
reformatorios de la Constitución expedidos por el Congreso de la República.
El
ciudadano sustenta su intervención primero se hace alusión a la reciente
jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se ha admitido el control
constitucional por vicios de competencia, como modalidad de control formal. El
interviniente rebate dicha posición de la Corte argumentando que el artículo
374 de la Constitución no es fundamento normativo para limitar el poder
constituyente del Congreso de la República. Para desarrollar el argumento, el
interviniente señala que históricamente no corresponde a la tradición
constitucional reducir el sentido del concepto “reforma constitucional” a
la noción de enmienda menor o mera adición. Así:
La
voz “sustitución o el concepto “poder de sustitución constitucional” es ajeno a
la Carta Política vigente, como para inferir límites al poder de reforma
constitucional a cargo del Congreso de la República. Si el Constituyente de
1991 hubiese previsto tal noción, al regular el ejercicio de la función
constituyente a cargo de poderes constituidos habría dictado normas
constitucionales reguladoras tanto del poder de reforma –en sentido
restringido- como poder de sustitución.[55]
El
argumento se complementa al sostener que una interpretación restrictiva del
artículo 374, además de recortar el poder constituyente del Congreso,
restringiría incluso al Pueblo y a una Asamblea Constituyente en su poder de
reforma constitucional, petrificando la Constitución Política y incitando a la
utilización de procedimientos extraconstitucionales:
Así
la Constitución reposaría sobre un conjunto de normas pétreas –e indefinidas-,
al estarle vedado a los tres titulares el poder constituyente (Congreso, ANC o
Pueblo) la facultad de modificar cláusulas esenciales, vale decir, de
introducir enmiendas sustitutivas de la misma. La interpretación restrictiva
del artículo 374 conduciría al absurdo de que la “sustitución” de la
Constitución solo sería posible mediante procedimientos extraconstitucionales:
una incitación al Pueblo para que exprese una voluntad profunda de reforma,
como constituyente, por fuera de los mecanismos constitucionales.[56]
Igualmente,
considera el interviniente que l poder del Congreso es una derivación del poder
soberano del Pueblo y por lo tanto solo un poder constituyente, expresado en
una norma constitucional, puede limitarlo:
De
la interpretación armónica y sistemática de la Constitución no se “desprende”,
unívocamente, como sugiere la demanda, la existencia de límites competenciales
para el Congreso en su poder de reforma constitucional. Por el contrario, el
artículo 374 de la CP, en concordancia con los artículos 241 y 3 de la CP, se
deduce la inexistencia de límites competenciales para expedir regulaciones
constitucionales del orden jurídico interno.[57]
Continúa
la intervención expresando que no existe un límite constitucional al ejercicio
de la función constituyente por el Congreso de la República para expedir normas
constitucionales del ordenamiento interno y que solo las normas y principios de
derecho internacional que han sido aceptadas y reconocidas por el Estado
colombiano pueden constituir un límite al ejercicio del poder constituyente.
Finalmente
expresa el interviniente que “Los titulares del poder constituyente en
Colombia han confiado al sistema político en su conjunto, la defensa del Estado
de Derecho democrático y social: los magistrados y jueces, elCongreso, el
Ejecutivo, los Partidos, la opinión pública, la prensa, los jueces, son el
sostén del Estado frente a pretensiones dictatoriales, totalitarias,
autocráticas, arbitrarias (monarquías, regímenes de partido único, supresión de
libertades, abolición del voto femenino...).”[58]
6.
Existencia de cosa juzgada constitucional
En
la sentencia C-1040 de 2005, la Corte hizo un análisis minucioso sobre la
competencia del Congreso para adoptar el Acto Legislativo No. 2 de 2004, y
concluyó que dicho órgano no había excedido los límites de su poder de reformar
la Constitución al establecer la reelección presidencial inmediata. Así mismo,
concluyó que sí se habían desbordado dichos límites en relación con la
habilitación conferida al Consejo de Estado para expedir normas sobre garantías
electorales.
En
consecuencia, al haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
relación con este punto, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1040 de 2005.
XI. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- En
relación con el cargo por indebida tramitación de las recusaciones presentadas
contra las Representantes Yidis Medina y Zulema Jattin, declarar EXEQUIBLE el
Acto Legislativo No. 2 de 2004.
Segundo.- En
relación con el cargo por violación de los requisitos de participación
ciudadana analizado en esta sentencia, declarar EXEQUIBLE el
Acto Legislativo No. 2 de 2004.
Tercero.-
DECLARARSE INHIBIDA para decidir en relación con el cargo
por participación indebida del Gobierno Nacional en el trámite de un proyecto
que no era de su iniciativa.
Cuarto.- En
relación con el cargo atinente a los vicios en el debate surtido el 17 de junio
de 2004 ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, ESTESE A LO
RESUELTO en la sentencia C-1041 de 2005.
Quinto.- En
relación con los demás cargos por vicios de procedimiento planteados por la
demanda, ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-1040 de 2005.
Sexto.- En
relación con los cargos referentes a vicios de competencia del Congreso para
aprobar el Acto Legislativo No. 2 de 2004, planteados por la demanda, ESTESE
A LO RESUELTO en la sentencia C-1040 de 2005, en la cual se declaró
exequible el Acto, excepto el último inciso del parágrafo transitorio del
artículo 4.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
CON
ACLARACIÓN DE VOTO
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
ad hoc
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA A LAS SENTENCIAS C-1040 Y C-1043
DE 19 DE OCTUBRE DE 2005, MEDIANTE LAS CUALES SE DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD
DEL ACTO LEGISLATIVO N° 2 DE 2004.
PRINCIPIO
DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)
PODER
CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distinción
(Salvamento de voto)
DERECHO
COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION (Salvamento
de voto)
REFORMA
DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
(Salvamento de voto)
LEY
QUE CONVOCA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto)
LEY
APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricción temporal(Salvamento de
voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibición de que ocurra en
determinadas épocas o situaciones(Salvamento de voto)
DISPOSICIONES
INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto)
INTANGIBILIDAD
ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y
contrapesos(Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder/REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en
elección de altos dignatarios del Estado(Salvamento de voto)
DERECHOS
POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto)
INHABILIDADES
PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Consagración
constitucional/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de
alto funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la República
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos
que participan en la campaña electoral/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña
electoral (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Importancia (Salvamento de voto)
RUPTURA
O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Modalidades (Salvamento de voto)
RUPTURA
O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO
DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación
al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de
garantías electorales (Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Evolución jurisprudencial (Salvamento
de voto)
PERDIDA
DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento
de voto)
IMPEDIMENTO
DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente
separado del trámite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace
(Salvamento de voto)
RECUSACION DE
CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibición de actuar mientras esté
pendiente la decisión (Salvamento de voto)
IMPEDIMENTO
DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución
Política/ RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformación
en impedimento (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión
del debate (Salvamento de voto)
INFORME
DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión
del debate/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL-No repetición del segundo debate (Salvamento de
voto)
TITULO
DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia
de precisión (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)
PODER
CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distinción
(Salvamento de voto)
DERECHO
COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION (Salvamento
de voto)
REFORMA
DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos
(Salvamento de voto)
LEY
QUE CONVOCA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto)
LEY
APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricción temporal(Salvamento de
voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibición de que ocurra en
determinadas épocas o situaciones(Salvamento de voto)
DISPOSICIONES
INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto)
INTANGIBILIDAD
ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y
contrapesos(Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder/REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en
elección de altos dignatarios del Estado(Salvamento de voto)
DERECHOS
POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto)
INHABILIDADES
PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Consagración
constitucional/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de
alto funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la República
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos
que participan en la campaña electoral/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña
electoral (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Importancia (Salvamento de voto)
RUPTURA
O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Modalidades (Salvamento de voto)
RUPTURA
O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO
DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación
al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de
garantías electorales (Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Evolución jurisprudencial (Salvamento
de voto)
PERDIDA
DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento
de voto)
IMPEDIMENTO
DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente
separado del trámite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace
(Salvamento de voto)
RECUSACION DE
CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibición de actuar mientras esté
pendiente la decisión (Salvamento de voto)
IMPEDIMENTO
DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución
Política/ RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformación
en impedimento (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión
del debate (Salvamento de voto)
INFORME
DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión
del debate/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL-No repetición del segundo debate (Salvamento de
voto)
TITULO
DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia
de precisión (Salvamento de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el
voto en relación con lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1043 de 19 de
octubre de 2005, mediante las cuales se declaró la exequibilidad del Acto
Legislativo N° 2 de 2004, por las razones que a continuación se expresan:
Sección
Primera
Constituyente
originario y Constituyente derivado. Límites al poder de reforma de la
Constitución. La competencia del Congreso como reformador de la Carta Política.
Alteración de la estructura del Estado. Violación del principio a la igualdad,
del principio democrático, de la separación de poderes, del derecho a la
participación y el pluralismo.
1.
A diferencia de las monarquías absolutas en el Estado Democrático el pueblo
como titular de la soberanía ostenta la suprema potestad para darse la
Constitución que así decida. Mediante ella, sin ninguna cortapisa y sin
sujeción de ninguna naturaleza a normatividad jurídica previa el soberano
resuelve cómo se organiza el ejercicio del poder público, traza y define
competencias, establece quienes serán las autoridades en cada una de las ramas
u órganos estatales que decida crear, fija las reglas que considere esenciales
para el funcionamiento del Estado; y, al propio tiempo, señala las libertades
públicas, los derechos fundamentales de las personas en cuanto a tales, es
decir, le impone límites a la autoridad estatal para que en todo caso
permanezca respetada y en la cúspide la dignidad humana. Para establecer la
Constitución, como decía Sieyés, basta la voluntad del Constituyente Primario,
la Constitución será lo que él quiera.
2.
Conforme al principio de paralelismo de las formas jurídicas, un decreto puede
ser reformado por otro decreto, una ley reformada por otra ley, un acto
administrativo por otro acto administrativo, como quiera que en Derecho
las “cosas se deshacen como se hacen”. No sucede lo mismo con la
Constitución. Ejercido el poder constituyente para establecerla, debe en ella
misma preverse lo atinente a su reforma si ésta resultare indispensable para
adaptarla en el futuro a las nuevas circunstancias. La Constitución por su
propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad, lo que no excluye que
ella, sin perder su identidad sea reformada. Por tal razón, además de la parte
dogmática y la parte orgánica, la Constitución incluye una tercera clase
especie de normas, las dedicadas a fijar las reglas conforme a las cuales podrá
reformarse. Es decir, la propia Constitución nacida del poder constituyente
primario, acepta desde el momento mismo de su establecimiento la posibilidad de
su propia modificación, si así lo exigen las cambiantes circunstancias
sociales.
3.
El Constituyente Derivado es al mismo tiempo constituido, lo cual significa que
puede ejercer la atribución de introducirle reformas a la Constitución que para
ello lo creó. Ello significa que la potestad del Constituyente Derivado no es
la misma que la del Constituyente Originario, y que de suyo y conforme a la
lógica jurídico-política la atribución para reformarla se encuentra sujeta a la
normatividad establecida en la Constitución. Se trata entonces, simplemente del
ejercicio de una competencia reglada, prevista expresamente en la Carta
Política y, en consecuencia, el Constituyente Derivado no puede “hacer tabla
rasa” para ejercer su actividad como si la Constitución no existiera, pues así
daría el salto de poder constituido a poder constituyente primario. Su función
no es omnímoda y sin sujeción a norma alguna sino que, por el contrario,
necesariamente es limitada y tiene una finalidad precisa cual es la de permitir
una evolución histórica de adaptación, modernización y progreso de la Carta.
4.
Sentado lo anterior, son varias las restricciones competenciales que una
Constitución puede imponer al Constituyente Derivado, como pasa a observarse:
4.1.
En cuanto a la determinación del sujeto a quien se atribuye la función
reformadora de la Carta, existe restricción cuando se señala quién es el
titular del poder de reforma, como ocurre al atribuir esa competencia al
Congreso o Parlamento que deja en tal caso de actuar como legislador ordinario,
o cuando se decide que sea necesaria la convocatoria de una Asamblea
Constituyente y, en ocasiones, puede incluso establecerse la necesidad de la
intervención popular mediante referendo para que la reforma sea aprobada.
La
Constitución de 1886, con la reforma del Plebiscito de 1 de diciembre de 1957,
estableció según su artículo 218 “sólo” el Congreso podía
modificarla en adelante; el artículo 79 de la Ley Fundamental Alemana prevé la
reforma por el Parlamento; el artículo 46, inciso segundo de la Constitución de
Irlanda, prevé la intervención del pueblo; el artículo 168 inciso tercero, de
la Constitución Española señala que para la reforma se requiere referendo; en
el mismo sentido se dispone por el artículo 152 de la Constitución de
Azerbaiyán de 1995; el artículo 138 de la Constitución Italiana contiene
algunas decisiones particularmente destinadas a regular la intervención del
pueblo en la reforma de la Constitución; el artículo 5 de la Constitución de
los Estados Unidos, prevé un sistema complejo para la reforma de la
Constitución: “El Congreso siempre que dos tercios de ambas cámaras lo considere
necesario, podrá proponer enmiendas a esta Constitución, o a requerimiento de
la legislatura de dos tercios de los Estados, convocará una Convención para
proponer enmiendas, que en ambos casos serán válidas, a todos los fines y
propósitos, como parte de esta Constitución, cuando sean ratificadas por las
legislaturas de tres cuartas partes de los diversos Estados o por convenciones
reunidas en las tres cuartas partes de los mismos, según el Congreso haya
propuesto una u otra forma de ratificación”.
En
la misma dirección el artículo 374 de la Constitución Colombiana de 1991,
establece que la reforma de la Constitución por el Congreso, por una Asamblea
Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
4.2.
Una segunda restricción para ejercer la competencia reformadora de la
Constitución, consiste en establecer el procedimiento que ha de seguirse para
introducirle reformas a la Constitución. Son reglas específicas, que dada la
estabilidad que exige la Constitución, señalan procedimientos más complejos que
para la expedición de una ley, como sucede con la exigencia de mayorías
especiales, la aprobación en legislaturas distintas, y en algunos casos la
disolución previa del parlamento para que una segunda legislatura recién
elegida resuelva sobre la reforma aprobada en la primera previa renovación de
los integrantes del órgano legislativo que actúa en función constituyente.
Así,
el artículo 79, inciso segundo de la Ley Fundamental Alemana exige para la
reforma mayoría de dos tercios en el Parlamento y el Consejo Federal de
Alemania; la Constitución Española de 1978 en su artículo 168, inciso primero,
establece disposiciones para reformar la Constitución en cuyo marco se
requieren mayorías especiales; la Constitución de Suecia (1975-1980), exige una
segunda resolución que confirme la reforma, la cual solamente se puede realizar
cuando se hubieren efectuado elecciones al Parlamento “en todo el
reino”; la Constitución de Luxemburgo (1988-1996), declara
disuelta la Cámara, de pleno derecho, cuando se haya pronunciado a favor de una
modificación constitucional, con lo cual la reforma se discute con nuevos
integrantes de la Corporación.
En
la Constitución Colombiana la aprobación de la reforma constitucional siempre
requiere procedimiento complejo. Así, si el acto legislativo se expide por el
Congreso de la República, según el artículo 375 de la Carta se requiere su
trámite en dos períodos ordinarios y consecutivos, en el primero aprobado por
la mayoría de los asistentes y, en el segundo, su aprobación exige el voto
favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; la
convocatoria de una asamblea constituyente, exige una ley aprobada por la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, en la cual se fije la
competencia, el período y la composición de ese organismo, y requiere además,
revisión previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional (C.P. arts.
376 y 241-2); la ley aprobatoria de un referendo requiere el voto favorable de
la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras para someter a referendo
el proyecto de reforma constitucional, y, además, la revisión previa de la
constitucionalidad de esa ley por la Corte Constitucional (C.P. arts. 378 y
241-2), y, luego, el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes que
en todo caso debe ser superior a la cuarta parte del total de los ciudadanos
que integran el censo electoral.
4.3.
Una tercera restricción al poder de reforma constitucional, es de carácter
temporal, como el prohibir la reforma antes de transcurrido cierto tiempo, lo
que refuerza el concepto de la Constitución como ley fundamental.
Ello
ocurre en la Constitución de Grecia de 1975 que impide la modificación
constitucional si no han transcurrido cinco años “a partir de la
conclusión de la precedente revisión”, norma semejante a lo establecido en
la Constitución de Portugal en el artículo 248, inciso primero, para la
adopción de una nueva reforma.
En
Colombia la Constitución de Cúcuta de 1821, en su artículo 191 establecía que
la reforma constitucional no podría adoptarse sino “después que una
práctica de diez o más años haya descubierto todos los inconvenientes o
ventajas de la presente Constitución”.
4.4.
Una cuarta restricción al poder de reforma de la Constitución ocurre cuando se
establece la prohibición de que ella ocurra en determinadas épocas o
situaciones cual sucede verbi gratia en tiempos de guerra, estado de sitio o
situaciones de excepción. En ese sentido, se encuentran, por ejemplo, el
artículo 169 de la Constitución Española de 1978; el artículo 289 de la
Constitución de Portugal; el artículo 196 de la Constitución de Bélgica de
1994; el artículo 148, inciso tercero, de la Constitución de Rusia de 1993.
4.5.
Una quinta restricción al poder de reforma de la Constitución, deviene de su
propia naturaleza, como quiera que entran a operar de manera simultánea dos
conceptos de rango constitucional: el primero el de la estabilidad de la ley
fundamental como ya se vio; y, el segundo, el de su modificación para adaptarla
a nuevas circunstancias sociales, en un momento determinado.
La
Constitución en aquello que es esencial está destinada a permanecer, esto es,
que su modificación o reforma necesariamente ha de dirigirse a perfeccionarla,
a afianzar los principios y valores sobre los cuales se erige, como quiera que
mediante la Constitución un pueblo decide el camino a seguir en la búsqueda de
su propio destino. De ahí que resultaría un contrasentido que quien ejerce el
poder de reforma de la Carta como constituyente derivado se vuelva contra la
Constitución para devorarla, pues no le es admisible so pretexto de una
modificación constitucional destruir la Constitución vigente, desconocer sus
principios esenciales, introducirle alteraciones de tal naturaleza que la
desfiguren al punto de no guardar identidad, pues la competencia del reformador
no puede pasar por encima de la primacía e integridad de la Constitución.
La
Carta como ley fundamental del Estado, no es una sucesión de disposiciones
enumeradas en orden ascendente, sino un todo que debe guardar entre sus
distintas disposiciones la debida correspondencia y armonía que le imprime
coherencia y le da su propia fisonomía para el ejercicio reglado del poder, por
cuanto en la Constitución se establece en su parte orgánica, en lo esencial, la
estructura del Estado, y en la parte dogmática se señalan los derechos
fundamentales que limitan el ejercicio del poder. Las normas constitucionales
que le dan fisonomía a la Carta, que fijan su identidad, no pueden quedar a
disposición del constituyente derivado. Son por su propia naturaleza y
contenido infranqueables por él. Dicho de otra manera, son de obligatorio
acatamiento para el reformador de la Constitución.
Para
preservar la integridad e identidad de la Constitución, puede optarse por vías
diferentes, en unos casos de manera expresa se acude por el Constituyente a
establecer la irreformabilidad de algunas normas constitucionales, en otros,
tal irreformabilidad se encuentra implícita en la naturaleza y principios de la
propia Constitución. Así, de manera expresa, el artículo 89 de la Constitución
de Francia prohíbe establecer una forma distinta a la republicana de gobierno
y, en igual sentido la Constitución Italiana en su artículo 139, establece
similar prohibición para impedir el restablecimiento de la monarquía.
Colombia
no ha sido extraña a la limitación de la competencia para reformar la
Constitución y, así, de manera expresa el artículo 190 de la Constitución de 1821,
después de establecer el trámite para reformarla, dispuso que “pero
nunca podrán alterarse las bases contenidas en la Sección 1ª del Titulo I
y en la 2 del Título II”, es decir, lo relativo a la independencia
irrevocable de la Monarquía Española; la titularidad de la soberanía; la
responsabilidad de los Magistrados y Oficiales del Gobierno investidos de
cualquier autoridad; el deber de protección por la ley de la libertad, la
seguridad, la propiedad y la igualdad; el carácter de popular y representativo
del Gobierno de Colombia; la división del “poder supremo” en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial (Arts. 1, 2, 3, 9 10 y 11). En el mismo
sentido, la Constitución de 1830, en su artículo 164 repitió ese principio; e
igual sucedió con la Constitución de 1832, cuyo artículo 218 dispuso que “El
poder que tiene el Congreso para reformar esta Constitución, no se extenderá
nunca a los artículos del Título III, que hablan de la forma de
gobierno”, norma igual en su texto al artículo 172 de la Constitución
de 1843[59].
Al
respecto, resulta ilustrativo citar al profesor Segundo V. Linares Quintana,
quien expresa que: “refiriéndose a las llamadas disposiciones
intangibles (irreductible minimum), contenidas en algunas constituciones, que
prohiben expresamente la reforma de determinados preceptos, Kart Loewenstein,
distingue dos clases de situaciones de hecho: por una parte, medidas para
proteger concretas instituciones constitucionales –intangibilidad articulada-
y, por otra parte, aquellas que sirven para garantizar determinados valores
fundamentales de la Constitución que no deben estar necesariamente expresados
en disposiciones o en instituciones concretas, sino que rigen como implícitos,
inmanentes o inherentes a la Constitución. En el primer caso, determinadas
normas constitucionales se sustraen a cualquier reforma por medio de una
prohibición jurídico-constitucional; en el segundo caso, la prohibición de
reforma se produce a partir del espíritu o telos de la Constitución, sin una
proclamación expresa en una disposición constitucional”, por lo que,
dice el autor citado, reiterando una opinión suya anterior, ha de considerarse
que “una reforma de la Constitución será inconstitucional, y el poder
judicial tiene competencia para declararlo así, en el respectivo caso que se
someta a su decisión si ha sido sancionada en violación del procedimiento,
condiciones o prohibiciones establecidas por el texto constitucional vigente,
así como también si contradice, o sea, traiciona los principios o bases
permanentes, es decir, el alma o espíritu de la Constitución”[60].
Por
su parte, el autor alemán Kart Loewenstein, en su libro Teoría de la
Constitución, expresa en cuanto a las cláusulas prohibitivas de reforma por el
constituyente derivado, que ellas se encuentran como disposiciones articuladas
de intangibilidad, en algunos casos, así: “…La protección de la forma
republicana de gobierno frente a la restauración monárquica…La prohibición que
se encuentra no pocas veces en Iberoamérica de reelegir al presidente tras uno
o también tras dos períodos de mandato en el cargo presidencial; con ello se
deberá evitar que el presidente, disponiendo sobre el aparato del poder
estatal, se enraice en el poder y se convierta en dictador”[61].
Del
mismo modo, Peter Haberle expresa que existen normas sustanciales de las
Constituciones, entre las que se encuentran “los siguientes contenidos:
los derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vértice, porque esta
constituye la base antropológica; la democracia y la división de poderes”.
Son ellos llamados a permanecer y constituyen restricciones en el ejercicio de
la competencia para reformar la Constitución por el constituyente derivado, ya
que “las cláusulas de eternidad son parte integrante inmanente, escrita
o incluso no escrita, de las constituciones del Estado Constitucional, en la
medida en que sean interpretadas desde un enfoque material”, y, reitera que
son “contenidos típicos del ‘Estado Constitucional Común’…en
particular: la dignidad humana y los derechos humanos; el principio
democrático, la división de poderes (sfc el artículo 16 de la Declaración
Francesa de 1789), el Estado Social de Derecho…”[62].
5.
Conforme se expuso con anterioridad, en la Constitución se establecen las
reglas para el ejercicio del poder y, por ello, en su parte dogmática se ocupa
de los derechos fundamentales y su garantía; y en la parte orgánica se
establece la estructura del Estado, que le da fisonomía propia a la
Constitución.
El
artículo 3 de la Constitución consagra la soberanía popular y señala
expresamente que ella se ejerce directamente por el pueblo, o por medio de sus
representantes en los términos que la Constitución establece. Ese principio
fundamental de la Carta Política de 1991 se encuentra estrechamente ligado con
las normas que regulan la organización y funcionamiento del Estado Colombiano.
Siendo
uno sólo el poder público, de ahí se desprende como conclusión inexorable que
los distintos órganos que ejercen las diversas funciones dentro del Estado en
las ramas del poder o en los demás organismos autónomos e independientes
creados por la Constitución, no pueden actuar de manera aislada, pues todos
forman parte de una estructura prevista por el Constituyente para que actuando
cada uno dentro de la esfera propia de su competencia, de manera armónica,
coherente y coordinada, contribuyan a la realización de los fines del Estado.
No puede tener aceptación desde el punto de vista constitucional, la tesis de
que cada una de las ramas del poder cumpla sus propias finalidades, aun
contrapuestas a las demás ramas del mismo, o en contravía de los distintos
órganos que para cumplir otras funciones creó la Constitución, pues los
distintos organismos del Estado no son una rueda suelta que actúe para sus
propios intereses, sino que todos han de contribuir a promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, como lo señala el artículo 2 de la Carta.
Siendo
ello así, no sólo la existencia de los distintos órganos del Estado se
establece por la Carta, sino que ella de manera estricta les señala sus
atribuciones y, al mismo tiempo, por tratarse de un Estado democrático
determina la forma de elección o nombramiento de las autoridades del Estado, de
manera que no se rompa el necesario equilibrio que debe existir entre ellas
para garantizar los mutuos controles y evitar la concentración del poder en una
sola rama del poder público, pues el Estado democrático tiene entre sus
características esenciales un sistema de pesos y contrapesos, de suerte que
ninguna autoridad acumule para sí atribuciones de tal magnitud que reduzca al
mínimo a las demás ramas del poder, o haga inocuos los controles, sino que la
distribución de éste sea tal que el poder controle al poder.
Así
entendida la unidad de la estructura del Estado impone, entre otras, dos
consecuencias necesarias: la primera, que ninguna autoridad sea vitalicia; y,
la segunda, que los períodos para los cuales se designan las principales
autoridades del Estado, se señalen en la Constitución Política. No es por azar
ni por capricho que la Carta Política fija los distintos períodos para el
ejercicio de las más altas dignidades del Estado. Ello corresponde a la
necesidad de su periódica renovación democrática y, al propio tiempo, es un
mecanismo para que se ejerza un mutuo, oportuno y eficaz control recíproco. Es
decir, los períodos de las altas autoridades públicas cumplen una función
constitucional de enorme trascendencia democrática. Tanto es así, que el
señalamiento de los mismos, de ordinario suscita profundos debates cuando se
establece una Constitución. El período del Jefe del Ejecutivo, el de los
legisladores, el de los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, así como
el de los titulares de los organismos de control, o de las autoridades
económicas, se acuerda en las cláusulas constitucionales previo intenso y
amplio debate, por la profunda incidencia que ello tiene en el ejercicio
democrático de la autoridad estatal.
Dentro
de ese marco conceptual actuó la Asamblea Constituyente de 1991 y, en
consecuencia, dado que se adoptó un régimen presidencial, a partir del período
por ella establecido para el Jefe del Estado, los demás períodos de las
distintas altas autoridades guardan relación con el de aquél, para que la
autonomía e interdependencia de las distintas ramas del poder, de los
organismos de control y de los demás órganos autónomos creados por la
Constitución, se mantenga como elemento esencial en la estructura del Estado
Colombiano.
Para
facilitar la comprensión de la relación y armonía que han de guardar los
períodos de las distintas autoridades, es del caso recordar que entre las
distintas opciones de carácter político examinadas por el Constituyente de 1991
para determinar el período presidencial y la posibilidad de autorizar la
reelección, se examinaron varias alternativas por los Constituyentes, como se
desprende de las Actas de esa Asamblea sobre el particular. Precisamente, en
los antecedentes del artículo 197 de la Carta Política, en la ponencia
presentada a consideración de la Comisión Tercera, por los Constituyentes
Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf,
José Matías Ortiz y Abel Rodríguez Céspedes, se expresó que:
“Tanto
período como no reelección, impiden que un solo hombre decida el destino
nacional y aspire a perpetuarse como solución providencial permanente.
(…)
La
prohibición de reelección para el Presidente y quien haya ejercido a cualquier
título la Presidencia, pretende evitar la incidencia del Presidente en el
proceso de elección a ese cargo y la instauración de dictaduras personalistas o
la prolongación inconveniente del mandato democrático; además, permite una
mayor rotación de personas en el cargo de Presidente, facilitando una mayor
participación de las diferentes fuerzas políticas; busca evitar, por último que
el cáncer del clientelismo siga haciendo estragos en el país a través de una de
las expectativas permanentes de reelección.
La
prohibición de reelección absoluta implica que el Presidente o quien haga sus
veces no puede desempeñar dicha función fuera de su respectivo período; de allí
que se sugiera que dicha prohibición vaya acompañada de la ampliación del
período presidencial a cinco años.
En
síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que
una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización
gubernamental en favor del Presidente para su reelección”[63].
Finalmente,
como se sabe, la Constituyente desechó la propuesta de ampliación del período
presidencial a cinco años, y lo mantuvo en el artículo 190 de la actual
Constitución, en cuatro años como venía desde el Acto Legislativo 03 de 1910.
Pero, en cuanto hace a la autorización de la reelección, se separó de la
fórmula del Constituyente de 1910 que la autorizaba pasado un período
presidencial y acogió los planteamientos de la ponencia aludida, con una
propuesta sustitutiva de los delegatarios Jaime Arias López, Iván Marulanda,
Horacio Serpa Uribe y otros, a la redacción inicialmente sugerida, en la cual
se dispuso que “No podrá ser elegido Presidente de la República el
ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia…”[64].
Atrás
se dijo que los períodos de las altas autoridades públicas deben guardar
relación entre sí, esto es que entre ellos ha de existir correspondencia y
armonía para el ejercicio autónomo e interdependiente de las funciones que a
ellas corresponden y para facilitar que se cumpla el postulado de los mutuos y
eficaces controles recíprocos. Pues bien, si como ya se vio la Constitución
optó por el período presidencial de cuatro años y por la prohibición absoluta
de la reelección del Presidente de la República, los períodos de los distintos
titulares de la ramas de poder público, de los organismos de control y de los
demás órganos creados por la Constitución para desempeñar otras funciones
fueron establecidos por el Constituyente de 1991 como parte esencial de los
mecanismos necesarios para la organización y funcionamiento del Estado.
Tanto
es así, que en las disposiciones transitorias de la Constitución de 1991, el
artículo 1 se refiere a las elecciones generales de Congreso de la República y
al período del mismo; el artículo 31 ordenó la elección de miembros del Consejo
Nacional Electoral y les señaló su período; el artículo 33 reguló el período
del Registrador Nacional del Estado Civil; el artículo 36 el del Contralor
General de la República y del Procurador General de la Nación, disponiendo que
continuaran en sus cargos quienes los desempeñaban, hasta tanto el Congreso que
se eligiera para el período 1994-1998 realizara la nueva elección.
Por
su parte, las normas constitucionales de carácter permanente establecieron un
delicado y complejo mecanismo de coordinación estricta de los períodos de las
altas autoridades, como instrumento democrático no sólo para asegurar los
mutuos controles, sino para facilitar la adecuada coordinación de las ramas del
poder, organismos de control y demás órganos autónomos, en el ejercicio de sus
funciones.
En
ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que antes de la expedición del
Acto Legislativo 02 de 2004, el período del Fiscal General de la Nación se
inicia en el período de un Presidente de la República y culmina en el de otro,
quien a su turno enviará la terna correspondiente a la Corte Suprema de
Justicia para que ésta elija un nuevo Fiscal cuyo período termina con un
Presidente distinto. Esta situación prevista por la Constitución como uno de
los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la
Nación, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la República
que envía una terna llegare a ser reelegido para el período inmediatamente
siguiente, pues de nuevo participaría en la elaboración de la terna respectiva,
nada menos que del funcionario que tiene la misión de investigar los hechos
delictivos.
Igual
sucede con respecto a la elección de Procurador General de la Nación, pues para
su elección por el Senado de la República la Constitución determina que el
Presidente enviará uno de los nombres que integran la terna correspondiente y,
como el período es de cuatro años, lo que se desprende de la Constitución es
que el Jefe del Ministerio Público tenga suficiente independencia del nuevo
Presidente, lo que se perdería si el Jefe del Ejecutivo participa en el acto
complejo de elección de dos Procuradores sucesivos, entre cuyas funciones se
encuentra, nada menos que la vigilancia de la conducta oficial de todos los
servidores públicos.
Del
mismo modo, la Constitución establece un período individual de ocho años para
los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duración de
un período presidencial, precisamente para garantizar que en el control de
constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos
funcionarios. Es tan estricta la Constitución en este punto que de las ternas
que elabore el Presidente de la República, se eligen los Magistrados respectivos
de manera tal que aunque inicien su período con un Presidente de la República
determinado lo terminen con otro, e igualmente, sucede con quienes sean
ternados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, pues al cabo
de ocho años no sólo será distinto el Presidente de la República, sino que
habrá variado la integración de esas Corporaciones. Esta previsión
constitucional se altera por completo en el evento de una reelección
presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados
elegidos o en ejercicio durante el período de un Presidente de la República
deben ser reemplazados cuando él se encuentre en su segundo período
presidencial.
La
Constitución de 1991, otorgó autonomía al Banco de la República para que ejerza
las funciones de Banca Central y las de autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia. Para garantizarla, estableció que su Junta Directiva estará
integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la
preside y cinco más de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la
República para períodos prorrogables de cuatro años, pero reemplazables dos de
ellos cada cuatro años, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva,
también será miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciación
de los períodos de los Directores del Banco de la República, a un Presidente de
la República en ejercicio le corresponde la atribución de designar a dos de
ellos, y así se evita que designe a los siete, para conservar la independencia
del Banco Emisor. Esto varía por completo en el evento de una reelección
presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les
vencería su período bajo la Presidencia de la República de un mismo titular.
Sin
entrar a cuestionar el cúmulo de funciones que la Constitución le asigna al
Presidente de la República, pues esa fue la decisión del Constituyente de 1991,
lo que ahora se analiza es que en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, la
modificación que se introdujo al artículo 197 de la Carta, rompe la armonía de
la Constitución con los períodos constitucionales de las autoridades a que se
ha hecho mención en los párrafos que anteceden con el del Presidente de la
República si dura ocho años continuos en el ejercicio de sus funciones, lo cual
afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisión del Constituyente
originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia
de la República y los períodos de otras altas autoridades, como un mecanismo
delicado y de alta trascendencia jurídico-política para evitar una
concentración del poder que desfigure el diseño de la estructura del Estado,
con una hipertrofia del Presidente de la República, como la que apareja el acto
legislativo que se cuestiona, ya que resulta transformado el régimen
presidencial en un presidencialismo exacerbado.
No
es este un juicio sobre la conveniencia o inconveniencia de establecer en la
Constitución la autorización de la reelección inmediata del Presidente de la
República, como de manera superficial podría aducirse para eludir la conclusión
anterior. De lo que se trata es del ejercicio pleno de la función atribuida a
la Corte Constitucional por el artículo 241 de la Ley Fundamental de velar no
sólo por la supremacía, sino también por la integridad de la
Carta Política y, como ya se demostró esta resulta afectada en grado
superlativo cuando se modifica el artículo 197 de la Constitución como si
tuviera autonomía normativa propia sin relación alguna con el resto de la
Constitución, lo que no es cierto en nuestro régimen constitucional.
Desde
luego, si no se hace una interpretación sistemática y teleológica de la
Constitución, así como si se deja al margen el conjunto de principios que la
inspiran y que le dan unidad, esto es, si se analiza uno por uno y de manera
aislada cada uno de los artículos que establecen los períodos para las
distintas autoridades públicas, se puede arribar a la conclusión de que no
habría violación de la Constitución. Pero una interpretación exegética de tal
naturaleza sería tanto como renunciar a la función de guarda de la supremacía e integridad de
la Carta que el Constituyente otorgó a la Corte Constitucional.
6.
En el largo trasegar de la democracia, que se ha venido construyendo por la
humanidad en forma progresiva, tiene trascendencia jurídico-política el
principio de la igualdad aplicado de manera concreta para participar en la
elección de las autoridades públicas. Ello incluye tanto el derecho a elegir,
como el derecho a ser elegido. Superadas las épocas del sufragio restringido,
esto es de la exclusión de ese derecho a quienes carecían de propiedad o de
ingresos laborales de una cuantía determinada anual [voto censitario], así como
la privación del derecho al voto por razones de raza en la época de la
esclavitud, y a quienes no supieran leer y escribir, se avanzó hacía el
sufragio universal con exclusión de las mujeres, hasta que también a éste
sector de la población se le otorgó el pleno derecho de ciudadanía.
Así
como se establece el derecho político a elegir, también se tiene el de ser
elegido. Ello implica, de suyo, que todos los ciudadanos que reúnan los
requisitos exigidos por la Constitución, puedan ser candidatos a cargos de
elección popular, sin discriminaciones ni privilegios de ninguna naturaleza que
afecten el derecho a la igualdad. Es esa la razón de ser del señalamiento
expreso en la Carta Política de circunstancias constitutivas de inhabilidades
para ser elegido. Con ellas no se afecta el derecho del ciudadano inhabilitado
a participar en las elecciones como candidato y con desmedro de su derecho,
sino que se le da la oportunidad de participar pero cuando desaparezca la
inhabilidad. No es el establecimiento de inhabilidades producto del capricho
del Constituyente, ni tampoco exclusivo de la Constitución Colombiana. Es ese
un instrumento para garantizar la efectividad del derecho a ser elegido en
condiciones de igualdad, pues la existencia de inhabilidades para quienes
desempeñan altos cargos, tiene como finalidad que si deciden aspirar a un cargo
de elección popular, lo hagan sin la investidura del que ocupan antes de la
elección, por lo que se prevé que su retiro se haga con antelación para impedir
de esa manera una injerencia indebida en la voluntad de los electores que
trastorne la pureza democrática.
En
obedecimiento a esos postulados, la Constitución establece en el artículo 179
inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados
públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar,
dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o respecto de
quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o en
la celebración de contratos en interés propio o en el de terceros, o hubieren
sido representantes legales de entidades que administren tributos o
contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de
la elección para congresista. En ese mismo sentido, el artículo 197 de la Carta
aprobada por el Constituyente de 1991, establecía como inhabilidad para ser
elegido Presidente de la República, entre otras, haber ejercido un año antes de
la elección los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la
Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional
Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho,
Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil,
Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde
Mayor de Bogotá, inhabilidad a la cual se sumó la de haber ejercido la
Presidencia de la República a cualquier título, salvo para Vicepresidente
cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o
discontinua durante el cuatrienio presidencial.
Como
salta a la vista, lo que quiso el Constituyente de 1991 fue que los aspirantes
a la Presidencia de la República pudieran ser candidatos, sin ser funcionarios
públicos de elevada autoridad dentro del Estado. Es decir, optó por el derecho
a la igualdad para que quienes quisiesen ser candidatos a la jefatura del
Ejecutivo, pudieran serlo, pero sin la investidura de los cargos a los que se
refería el artículo 197 de la Carta Política. Dicho de otra manera, el
Constituyente de 1991 eliminó la posibilidad de cualquier discriminación o
privilegio que pudiere otorgar ventajas en la elección a quien ostentara un
cargo público. Lo que dispuso fue justamente lo contrario, esto es, que los
candidatos a la Presidencia de la República no fueran funcionarios públicos, ni
lo hubieran sido un año antes de la elección en los cargos citados con el fin
de preservar la igualdad, no en la campaña presidencial en cuanto hace relación
a la utilización de bienes públicos o ante los medios de comunicación o en la
reposición monetaria por los votos obtenidos, que es la igualdad en la campaña
electoral, es decir en el curso del proceso electoral, sino que la remontó a un
momento anterior y a las condiciones mismas en que se pueda ser candidato para
ordenar de manera clara y perentoria que no se podría ser funcionario público y
candidato al mismo tiempo, lo que significa que no se trata ya de una simple
igualdad en cuanto a la labor de búsqueda del voto ciudadano, sino de algo más
profundo, como es la igualdad en el punto de partida, sin que ninguno de los
candidatos sea funcionario público de alta jerarquía.
El
Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la
reelección inmediata del Presidente de la República. De manera que es
inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma
constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la
República y los demás funcionarios a que se refería el artículo 197 de la Carta
en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para éstos y se
elimina para aquel. Ello significa, sin hesitación alguna, que la existencia de
la inhabilidad desaparece para el primero y continúa para los demás
funcionarios allí mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo
una variación significativa en el texto constitucional, que no es de carácter
adjetivo, sino sustancial.
A
nadie escapa que no es lo mismo una campaña electoral adelantada entre quienes
tienen en común no ser funcionarios públicos en ese momento ni haberlo sido
desde un año antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos sí lo es, pues
ello, por sí sólo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el
principio democrático por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a
ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales,
pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad
desde el punto de partida. Podría aducirse que si se asegura, ya sea desde la
misma Constitución o por una ley posterior la existencia de la igualdad en la
utilización de los medios a disposición de los candidatos y con la prohibición
de utilizar los bienes del Estado por uno de ellos en su propio beneficio, se
evita el rompimiento de la igualdad. Pero no se trata aquí de la igualdad en el
curso de una campaña electoral, sino de algo distinto, como es que los
candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la
investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la
condición de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para
facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se
exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral.
No es lo mismo, partir del vértice de la pirámide del poder para mantenerse en
él, que partir desde la base para conquistarlo. No es igual el alto funcionario
del Estado que funge como candidato, que el ciudadano no vinculado como tal en
cargos de gran injerencia en el acontecer Nacional, que compite en unas
elecciones con aquél. Por eso, se reitera, surgió la institución de las
inhabilidades en la Constitución Política para igualarlos; y, ella se destruye
cuando se levanta la inhabilidad para uno y se mantiene para los demás, como
acontece con el acto legislativo acusado.
7.
El artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, dispuso que mediante ley
estatutaria deberá regularse lo atinente a la igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia de la República y, en su parágrafo transitorio,
establece que el proyecto de ley respectivo será presentado “antes del
primero de marzo de 2005”, el cual además por disposición
constitucional “tendrá mensaje de urgencia”, y “podrá
ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario”. Adicionalmente,
ordena la expedición de dicha ley estatutaria “antes del 20 de junio de
2005”, prescribe que se reducirán a la mitad los términos para la revisión
previa de la exequibilidad del proyecto por la Corte Constitucional, y dispone,
finalmente que “Si el Congreso no expidiere la ley en el término
señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional,
el Consejo de Estado en un plazo de (2) dos meses reglamentará
transitoriamente la materia”.
Es
de tal trascendencia en la organización del Estado el principio según el cual
su estructura fundamental exige la separación de las ramas del poder público en
un Estado democrático, que de manera expresa el artículo 16 de la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, proclamó que “Toda
sociedad en la cual la garantía de estos derechos no esté asegurada ni
determinada la separación de poderes, no tiene Constitución”.
Precisamente,
porque esa institución se encuentra incorporada como fundamento del Derecho
Constitucional, ha sido cláusula invariable de las constituciones colombianas
desde 1821 e incluso, como ya se vio en párrafos precedentes, se sustrajo su
modificación del poder de reforma.
Se
aduce para defender la exequibilidad de la disposición acusada y negar la
violación del principio constitucional básico para definir la estructura del
Estado a que se ha hecho alusión, que se trata de una disposición temporal y
subsidiaria; que el Consejo de Estado no es una institución típicamente
jurisdiccional pues desempeña y ha desempeñado funciones de carácter consultivo
en materia legislativa, y porque, además se encuentra facultado de manera
permanente por la Constitución para presentar proyectos de ley.
Se
da por descontado que las ramas del poder público, los demás órganos autónomos
creados por la Constitución para el desempeño de funciones determinadas, así
como los órganos de control, deben colaborar armónicamente a la realización de
los fines del Estado (C.P. art. 113); e igualmente no entra en discusión que el
poder público se ejerce directamente por el pueblo o por sus representantes,
pero conforme a lo establecido en la Constitución Política (art. 3). Dentro de
ese marco constitucional se explican instituciones como la autorización del
artículo 150-10 de la Carta para otorgar a solicitud del Gobierno, sobre
materias precisas y por un término no superior a seis meses, facultades
extraordinarias que no pueden concederse sobre asuntos expresamente prohibidos por
la Constitución.
Una
vez establecida la Constitución Política, es claro que ella puede ser objeto de
reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitución para
perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la
Constitución, como lo tiene establecido la doctrina del Derecho Constitucional.
En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitución no se le
introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la
inaplicación de una o varias normas constitucionales en un momento determinado
y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia,
pues simplemente se produce una excepción en su aplicación en un caso
específico. A esa institución se acudió con frecuencia en la historia alemana
de 1933 a 1945, y su teórico por excelencia fue Carl Schmitt[65],
desde la publicación de su “Teoría de la Constitución”. En
ella, señala que puede existir el quebrantamiento de la Constitución, en dos
modalidades: la primera, como un “quebrantamiento inconstitucional”,
que ocurre cuando se produce una “violación a título excepcional de una
prescripción legal-constitucional sin atender al procedimiento prevista para
las reformas constitucionales”; y la segunda, como un “quebrantamiento
constitucional de la Constitución”, que sucede cuando se produce la “violación
a título excepcional de una prescripción legal-constitucional para uno o varios
casos concretos, cuando, o bien es permitido dicho quebrantamiento excepcional
por una ley constitucional (por ejemplo: art. 44, párrafo e, C.a), o bien se
observa para ello el procedimiento prescrito para las reformas de la
Constitución”[66].
Sobre
el particular el profesor Jorge Xifra Heras expresa que: “Se entiende
por ruptura o quebrantamiento de la constitución la derogación en un caso
particular de una norma constitucional, la cual conserva, sin embargo, su
validez para los demás casos. Supone, pues, como observa Schmitt, ‘la violación
de prescripciones legal-constitucionales para uno o varios casos determinados,
pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones
quebrantadas siguen inalterables en lo demás, y, por tanto, no son ni
suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor’”.[67]
Esa
doctrina de la ruptura o quebrantamiento constitucional ha sido, sin embargo,
duramente combatida, pues, como dice el profesor Pablo Lucas Verdú, citado por
Jorge Xifra Heras, “La discusión se agudiza centrándola en la vexata
quaestio, si la generalidad es nota esencial o no de la ley en sentido
material. Para los que defienden que la generalidad es nota esencial de la ley,
es muy difícil comprender cómo un precepto constitucional puede derogarse para
un caso particular y continuar rigiendo. Si esa disposición contiene un
principio fundamental como, por ejemplo, la igualdad ante la ley, o el sufragio
universal, es imposible considerar legítimo el quebrantamiento constitucional”.
De
la misma manera, el profesor Paolo Biscaretti di Ruffia, refiriéndose a la
ruptura de la Constitución, señala que ella consistiría en “…la
derogación de la misma constitución en un caso concreto, o en un breve período,
dejando inmutable su validez, en general…”.[68]
Como
puede observarse, es eso lo que acontece con el parágrafo transitorio del
artículo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por
quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una
disposición de carácter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley
estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República, la cual habrá de ser expedida “antes del
20 de junio de 2005”,lo que permite darle aplicación a la reforma
constitucional que autoriza la reelección inmediata del Presidente de la
República. En esa misma dirección, y por la urgencia de que exista esa
regulación, se dispuso que en una de dos hipótesis podría expedirse por el
Consejo de Estado esa reglamentación transitoria: la primera, si el Congreso no
expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere
declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisión previa. Es
decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento
constitucional no autorizada por la Carta Política, que tan sólo instituyó
mecanismos para su reforma.
A
nadie se oculta que el fin que la norma persigue es de carácter específico,
coyuntural y transitorio. No puede desconocerse tampoco, que con ello no se
deroga ninguna norma constitucional sobre las leyes estatutarias, pues con
excepción de ésta, a las demás se les aplicarán las reglas constitucionales
permanentes. Ello significa, entonces, que para una situación especial se dicta
una norma específica que no altera la validez de las normas aplicables si ella
no se hubiese dictado, pero que sin embargo impide que las normas generales permanentes
se le apliquen. Y, como se ve, no es en asunto de nimia importancia, sino nada
menos que en la expedición de una ley de garantías electorales que podría,
eventualmente, ser expedida por un órgano jurisdiccional y que, en caso de ser
declarada inexequible por la Corte Constitucional tornaría inane el control que
ésta ha de ejercer en guarda de la supremacía e integridad de la Carta, pues
para soslayar un eventual fallo de inexequibilidad, se autoriza al Consejo de
Estado para expedir una reglamentación que le es y le ha sido ajena a sus
funciones[69].
De
manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribución de legislar y
no puede confundirse su actuación como órgano consultivo del Gobierno, ni la
autorización para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus
funciones, con la atribución legislativa que es propia del Congreso de la
República en la estructura democrática del Estado, con la tridivisión de las
ramas del poder.
Se
aduce también que la norma a que nos hemos venido refiriendo sería
constitucional, pues el artículo 14 transitorio de la Carta autorizó al Consejo
de Estado para expedir el reglamento del Congreso de la República y sus
Cámaras, en un término de tres meses, si no era expedida la ley respectiva
dentro de la legislatura que se iniciaría el 1 de diciembre de 1991. No
obstante la aparente contundencia de la argumentación, ella no demuestra en
este caso la exequibilidad de la norma acusada, por dos razones fundamentales:
la primera, porque no son siquiera comparables la situación de expedición de
una nueva Constitución y la derogación de la anterior por parte del
Constituyente originario, con un acto expedido por el Constituyente derivado,
pues, a este, no le es lícito realizar una ruptura o quebrantamiento de la
Constitución, ya que sólo tiene atribuciones para reformarla; y, la segunda,
que tal argumento carece por completo de sustento, por cuanto esa norma constitucional
transitoria, que se repite, fue adoptada por el Constituyente primario en 1991
en un acto de refundación del Estado, cumplió ya su cometido, se encuentra
agotada, no tiene ninguna vigencia jurídica y jamás tuvo vocación de
permanencia, ni el Constituyente autorizó extenderla a casos en ella no
contemplados, como mecanismo para legitimar una ruptura de la Constitución.
Sección
Segunda
En
la formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de
procedimiento insubsanables por violación del principio democrático.
1.
El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia
vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.
1.1.
Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se tiene
establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la
República para la expedición de un acto legislativo, son además de los
señalados por el artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el
trámite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten
incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trámite
legislativo constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del
Congreso.
Los
requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta
Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta
Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal
Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que
dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere
el título XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser
tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del
reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con
ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la
inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma
constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio,
situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del
Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es
susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la
naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al
ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”[70]
La
Corte en sentencia C-543 de 1998[71]
precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso
constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las
exigencias son:
“-
Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de
los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de
los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente
al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
-
Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la
Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1
C.P y art.144 ley 5/92)
-
Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso
correspondiente (art. 160 C.P.)
-
Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y
consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y
en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375
C.P.)
-
Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá
publicarlo (art. 375 C.P.)
-
Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
-
Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior
a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días
(art. 160 C.P.)
-
Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias
(art. 160 C.P.)
-
Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el
ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas
por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
-
Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta
exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[72] el
"asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
-
Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su
contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de
Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)”
A
los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa
observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante
los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la
Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en
el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.
De
acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en
sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso
correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en
sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.);
y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de conciliación
sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será sometido a
debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de repetido el
segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el proyecto.
1.2.
Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la
constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía
ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce
sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22
del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos
legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en
la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de
una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios
de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el
demandante[73].
Dicha
posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada,
en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos
legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el
examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de
1992, teniendo en cuenta que “[e]l control constitucional de los
Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda
ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los
cargos formulados por los demandantes”.
Esta
tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002[74],
en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad
sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as
bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera
unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la
competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la
demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia
C-614 de 2002[75],
en la que se expresó lo siguiente:
“[Q]uiere
esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de
procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo,
para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y
exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a
efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa,
la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el
quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
El
sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos,
particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la
oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un
proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad
del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible
vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se
atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado
por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la
instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente
sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio
proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.
Aparte
de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control
de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe
limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las
particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista
en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida
en el artículo 379 superior”.
1.3.
La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en
la sentencia C-668 de 2004[76] y,
queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta
sentencia.
1.4.
Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de
octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en
aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente
fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no se haría
referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un
precedente”, como quiso entonces hacerse aparecer para introducir
limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el control de
exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su
oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto.
Sin
embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de
2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite
denominado “Cuestión previa” de las consideraciones del fallo,
no sólo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003
que ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las
reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971
de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas
que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones
que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en
las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para
llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo
evidentemente contrario a la Constitución.
2.
Trámite indebido de los impedimentos y las recusaciones
2.1.
La Constitución Política, dada la trascendental función que en el Estado se
cumple por el Congreso de la República, le impone que sus decisiones se
realicen “consultando la justicia y el bien común”, según se
dispone por el artículo 133 de la Carta, norma ésta que guarda estrecha
relación con los artículos 1 de la Constitución, que establece como uno de los
principios fundamentales del Estado Colombiano “la prevalencia del
interés general”, e igualmente con el artículo 2, en cuanto señala como uno
de los fines esenciales del Estado “servir a la comunidad”y “garantizar
la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la
Constitución”.
2.2.
Precisamente, para preservar en su integridad tales principios de ética
pública, la Constitución Colombiana establece inhabilidades para ser
congresista, e incompatibilidades a las cuales se encuentran sujetos los
legisladores, en los artículos 179 y 180 de la Constitución Política,
como lo hacía la Constitución anterior en los artículos 109 a 112, desarrollados,
entre otras normas por la Ley 11 de 1973.
2.3.
Como es públicamente conocido, por las conductas aisladas de algunos miembros
del Congreso, se hizo necesario adoptar normas severas para darle mayor
respetabilidad y transparencia a las actuaciones de los congresistas y
legitimación sociológica a la institución, lo que explica que en el Acto
Legislativo N° 1 de 1979, en su artículo 13 se establecieran por primera vez
causales de pérdida de la investidura, entre las cuales se encontraba el
incurrir en conflictos de interés en el ejercicio de las funciones.
2.4.
Declarada la inexequibilidad del Acto Legislativo N° 1 de 1979 por la sentencia
de la Corte Suprema de Justicia de 3 de noviembre de 1981, uno de los motivos
que llevó a la convocatoria de la Constituyente de 1991, fue justamente el de
procurar que en la Constitución Colombiana se adoptaran normas para rescatar la
transparencia de la labor de los miembros del Congreso, razón ésta que explica
la existencia del artículo 182 de la Carta en el cual se ordena a los
congresistas “poner en conocimiento de la respectiva Cámara las
situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el
trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y se dispone
que “la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses
y las recusaciones”.
Es
absolutamente claro que el Constituyente no le deja ninguna opción de guardar
silencio al congresista en quien concurran circunstancias que puedan conducirlo
a darle prelación a intereses particulares para ejercer a pesar de ellas sus funciones,
sino que de manera perentoria le impone el deber de ponerlas en conocimiento de
la respectiva Cámara, pues en tal caso le está vedado participar en el trámite
de los asuntos sometidos a su consideración. Es decir, por mandato de la
Constitución así debe asegurarse la primacía del interés general sobre el
particular, la ética pública prima sobre el interés privado, y si existe el
conflicto entre ellos, la propia Carta Política adoptó la decisión en beneficio
del interés público, asunto este que tiene enorme trascendencia democrática. Es
de tal rigor la Constitución en este punto, que si el congresista no declara su
impedimento, desde la propia Carta Política se señala que ante la existencia de
un conflicto de interés pasado en silencio, puede ser recusado conforme a la
ley.
2.5.
Como se desprende sin lugar a duda alguna, si el conflicto de interés existe,
el congresista debe inhibirse de participar en el trámite del asunto sometido a
su consideración. La Constitución, en guarda del interés general y de la ética
pública, en desarrollo del principio democrático, no estableció distinción de
ninguna especie para tolerar en algunos casos la actuación del congresista y
permitírsela en otros.
Si
ello es así con respecto al trámite de un proyecto de ley, o en relación con
una actuación administrativa del Congreso, salta a la vista que con mucha mayor
razón ha de exigirse pulcritud absoluta, prescindencia total de intereses
particulares de los congresistas, cuando se trate de una reforma a la
Constitución. Jamás podría ser aceptable que para la reforma de la Ley
Fundamental, fuera tolerable la existencia de un conflicto de interés que, sin
embargo paradójicamente, se repudie para el trámite de una ley o para una
actuación administrativa. Resultaría tal modo de razonar, contrario a la lógica
jurídica, pues ello significaría que a los asuntos de menor rango jurídico
habría mayor exigencia ética que para el trámite de una reforma constitucional.
La desproporción es mayúscula. La inversión de valores resulta evidente. El
derecho no puede admitir el absurdo que semejante conclusión trae consigo,
justamente cuando se trata de reformar la Carta Política.
2.6.
Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el
momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo
pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso
para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debería
conocer o venía conociendo, para asegurar la prevalencia del interés
general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la función pública
cualquiera que ella sea.
De
tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una
circunstancia constitutiva de conflicto de interés en un asunto determinado,
mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de
abstenerse de actuar. De no ser así, esto es, si se le permitiera continuar
ejerciendo su función y se le aceptara el impedimento, se llegaría entonces al
absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con
posterioridad a su declaración de impedido y antes de la decisión sobre el
impedimento, lo que significaría desconocimiento palmario de lo dispuesto en el
artículo 182 de la Carta, es decir, tener como legítima una actuación que riñe
con la ética pública, y que por ello pugna con el servicio público y constituye
afrenta al principio democrático, lo cual resulta francamente inaceptable.
Ahora
bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el
congresista impedido tiene no sólo el derecho, sino el deber jurídico de
participar en el trámite del proyecto de que se trate. Precisamente por ello,
se impone, en todos los casos en que exista un impedimento para el ejercicio de
una función pública, resolverlo de manera previa a que se surta la actuación
pendiente. La decisión sobre el impedimento es de previo y especial
pronunciamiento. Ello significa, entonces, que el trámite del asunto sometido a
su conocimiento, no puede proseguir hasta tanto se decida sobre el impedimento.
Si este no prospera, se reanuda la actuación con su participación; pero si
prospera, el congresista debe ser retirado en forma definitiva del conocimiento
del asunto en cuestión. Así lo establece, por otra parte, de manera expresa el
artículo 293 de la Ley 5 de 1992, en plena armonía con la Constitución,
precepto cuyo sentido jurídico no puede ser objeto de distorsión por la
claridad de su contenido normativo.
2.7.
Del mismo modo, y por las mismas razones, el congresista que fuere recusado por
causales que a juicio del recusante constituyan conflicto de interés, habrá de
abstenerse de actuar mientras penda la decisión sobre la recusación. La
Corporación en ese caso, sólo reanudará la actuación luego de decidida aquella
con previo y especial pronunciamiento, y con observancia de lo establecido por
el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que impone que presentada la recusación se
dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la
cual dispondrá de tres días para dar a conocer su conclusión mediante
resolución motivada, decisión que será de obligatorio cumplimiento.
Como
quiera que las normas sobre el trámite que ha de darse a los impedimentos y a
las recusaciones de los miembros del Congreso son de orden público, de
aplicación estricta por su imperatividad, en ningún caso resulta admisible que
mediante proposición o por decisión de la Mesa Directiva pueda resolverse su
inaplicación.
2.8.
Analizado el trámite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30
Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la
aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurrió en
violación de los artículos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitución; y, en
cuanto a las recusaciones, además se violó el artículo 151 de la Carta, por
infracción del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidió el
reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras. En efecto:
a)
Como aparece en el Acta No. 32 de la sesión de la Comisión Primera del Senado
de 28 de abril de 2004, cuando apenas se iniciaba el trámite del Acto
Legislativo 2 de 2004, en virtud de lo expresado en reportaje radial por el
Senador Héctor Heli Rojas, quien manifestó ante el país que el Gobierno
Nacional había realizado algunos nombramientos en el servicio diplomático y en
el servicio consular a parientes inmediatos de miembros del Congreso,
circunstancia que a su juicio constituía conflicto de interés para el trámite y
votación de ese acto legislativo, razón por la cual en caso de que no
manifestaran su impedimento procedería a recusarlos, algunos Senadores optaron
por plantear su propio impedimento, aun cuando en algunos casos afirmaron
simultáneamente no encontrarse impedidos (Gaceta del Congreso 216 de 20 de mayo
de 2004).
b)
En la sesión plenaria del Senado de la República, a petición de la Presidencia
por la Secretaría del Senado se dio lectura a los impedimentos manifestados
hasta ese momento por 27 Senadores (Gaceta del Congreso No. 227 de 28 de
mayo de 2004, página 24, columna segunda).
c)
En el Senado de la República los impedimentos fueron decididos, conforme
aparece en la Gaceta del Congreso citada en el literal precedente (páginas 41 y
s.s.), con 78, 71, 66, 71, 73, 56, 69, 71, 66, 69, 64, 72, 61, 60, 63, 66, 65,
65, 62, 62, 62, 57 y 58 votos, emitidos en total en cada caso. siempre con
participación de los Senadores impedidos. Ello significa que descontados los
votos de éstos en una operación matemática sencilla, queda un número de
Senadores presentes en la sesión y no impedidos para votar, inferior en todos
los casos a 52 votos, que constituyen el quórum para decidir.
Es
decir, todos los impedimentos se dieron por negados con la participación de
Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno habían invocado al
proponer su propio impedimento. En tales circunstancias, queda claro que
esas decisiones habrían podido ser tomadas con el quórum que exige la
Constitución de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron
presentes en la sesión, de una parte; y, de otra, por la existencia de éste, no
hubo decisión constitucionalmente válida pues el artículo 145 de la Carta
preceptúa que la adopción de decisiones requiere, siempre, la
existencia de quórum.
Podría
aducirse que la resta del total de Senadores impedidos que participaron en la
votación resulta arbitraria, caprichosa, sin fundamento. No es así. Como
aparece en las actas del Congreso citadas, los Senadores que se declararon
impedidos lo hicieron por escrito y, en tal virtud, el Secretario del Senado
así lo informó a la Plenaria a solicitud del Presidente. Ello significa,
a la luz de la Constitución, que desde el momento mismo en que depositaron en
la Secretaría sus escritos de impedimento respectivos, quedaron en suspenso
para continuar actuando en el trámite del proyecto de acto legislativo y que,
en guarda del interés general a ellos les estaba vedado participar
recíprocamente en la decisión de los impedimentos de colegas suyos que habían
invocado las mismas causales, pues en ese caso el pronunciamiento favorable a
otro con su voto, marcaba simultáneamente la pauta de la decisión sobre su
propio impedimento, lo cual repugna a la ética pública conforme al artículo 182
de la Carta, riñe con el artículo 133 de la misma, y se lleva de calle la
prevalencia del interés general prevista por el artículo 1 superior, así como
la garantía de la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados
en la Constitución, como uno de los fines esenciales del Estado, a tenor del
artículo 2 de la Constitución.
d)
Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41
Representantes a la Cámara, razón ésta por la cual lo dicho en relación con los
impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, también en relación
con los de aquellos, con el agravante que en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes, según constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta
del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesión de 17 de
junio de 2004, página 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos
representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de
la Corporación.
e)
En la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebrada el
3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el
Representante Germán Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusación no se
tramitó, lo que constituye violación del artículo 182 de la Constitución, así
como del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artículo 151
de la Carta.
Tal
como aparece en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, Acta No.
43 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, página 46, columna
segunda, el Representante Germán Navas Talero manifestó que recusaba
formalmente a la Representante Yidis Medina Padilla por cuanto a su juicio se
encontraba incursa en un conflicto de interés, porque “a cambio de votar le
ofrecieron ayuda para su región”, hecho aceptado por ella en entrevista radial.
En ese momento, el Presidente de la comisión le manifestó al recusante que la
recusación debía presentarse por escrito y preguntó si la Representante
recusada se encontraba presente en la sesión, con respuesta negativa del
Secretario. Una vez se hizo presente en el recinto la Representante mencionada,
manifestó que se encontraba en su oficina y que allí “ví la recusación
del doctor Navas”, que no consideraba encontrarse en conflicto de
intereses, pero que “si se trata de que me declare impedida lo voy a
hacer”, como efectivamente lo hizo mediante escrito presentado en la
Secretaría (página 50, Gaceta del Congreso mencionada).
El
Presidente de la sesión, doctor Hernando Torres Barrera, solicitó a la
Secretaría certificar a qué hora fueron recibidos el escrito de impedimento y
el que formalizó la recusación, a lo cual se manifestó verbalmente por el
Secretario, que aquel “fue recibido a las 6:38 p.m.”, y la
recusación “fue recibida a las 6:44”. Con fundamento en este
informe, se ordenó por la Presidencia dar curso al impedimento, el cual se
resolvió en forma negativa por la comisión.
Como
puede observarse, en el curso de una sesión de la Comisión Primera, con
existencia de quórum deliberatorio y decisorio, un Representante recusó a una
colega, ésta expresamente acepta que a pesar de no encontrarse en el recinto
pero sí en el Congreso, concretamente en su oficina, se enteró del contenido de
la recusación, como se enteraron todos los miembros que integran esa célula
legislativa, y el país, por cuanto la sesión fue televisada. No obstante,
mientras el recusante atendió la sugerencia de la Presidencia para reducir a
escrito la recusación, la Representante Yidis Medina, quien expresó a su
juicio no estaba incursa en conflicto de interés, presentó un escrito
manifestando su impedimento y a éste se le dio trámite por la Presidencia,
pretextando para el efecto que había sido presentado seis (6) minutos antes que
el escrito contentivo de la recusación formulada verbalmente con anterioridad.
Aquí queda en evidencia, que el propósito de la actuación así descrita
fue el de eludir el trámite propio de la recusación, pues las sesiones ordinarias
del Congreso culminaban el 20 de junio y había que cumplir los plazos
constitucionales para la aprobación del proyecto en comisión, dejar transcurrir
el término de ocho días, para que vencido éste pudiera cumplirse el debate en
la plenaria de la Corporación, todo lo cual se vería entorpecido con grave
riesgo para la tramitación del proyecto, si se le daba cumplimiento, como ha
debido dársele al artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que ordena que presentada
la recusación se le dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del
Congresista, la cual dispondrá de tres días hábiles para dar a conocer su
conclusión, mediante resolución motivada de obligatorio cumplimiento.
f)
Como aparece en la Gaceta del Congreso No. 411 de 6 de agosto de 2004, Acta No.
112 de la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes celebrada de 16 de
junio de 2004, después de transcurrido el término para que quienes se
consideraran impedidos en el trámite del acto legislativo así lo manifestaran,
el Representante Gustavo Petro Urrego, en escrito dirigido al Presidente de la
Corporación formuló expresa recusación contra la Representante Zulema Jattin
Corrales. De manera inmediata ésta propuso su impedimento por la misma causa
aducida por el Representante Petro, para que fuese considerado por la
Corporación. Quien presidía la sesión, Representante Edgar Eulises Torres
Murillo, sometió a consideración de la plenaria de la Corporación el
impedimento manifestado por la Representante mencionada, el cual fue denegado
por la Corporación, sin haberle imprimido ningún trámite a la recusación, no
obstante la protesta que por ese hecho se formuló por el recusante.
De
la actuación a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia
que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo
cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusación,
no se tramitó conforme a lo prescrito por la ley orgánica que regula el
procedimiento legislativo, aplicable al trámite de un acto legislativo como la
propia Cámara lo aceptó e igualmente la Corte Constitucional, sino que se optó
por transformar una recusación en impedimento para ganar tiempo y aprobar de
todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones
del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir,
cuatro días antes del 20 de junio del mismo año.
3.
Elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y
falta de debate en la Plenaria de esa Corporación durante la primera vuelta del
trámite del Acto Legislativo 2 de 2004.
3.1.
Aprobado en primer y segundo debate en el Senado de la República el proyecto de
acto legislativo, pasó a la Cámara de Representantes para continuar su trámite.
Conforme
aparece en el Acta No. 43 de 3 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, el Representante William Vélez, uno de los ponentes de mayoría,
de manera expresa manifestó que en esa ponencia “se dice claramente…que
hay un problema de tiempo” para la tramitación del proyecto, por lo
que, como sucede con el artículo 5 del proyecto, aunque consideran “que
no es conveniente…pues fue una disposición que revive una norma exacta en el
referendo…que fue una de las preguntas que más votos negativos tuvo en contra…”,
se ven precisados a solicitar a la Comisión “que por la premura del
tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República” (Gaceta
citada, página. 68, columna primera).
Dada
esta situación, algunos representantes, entre ellos Jorge Homero Giraldo,
formularon protesta, por cuanto, como éste último afirmó “aquí están
interesados en pasar esto como viene del Senado como si nosotros fuéramos
amanuenses de los Senadores y no tuviéramos derecho a intervenir, no tuviéramos
derecho a estudiar cada uno de los incisos de este articulado…”.
Por
su parte, el Representante Milton Rodríguez, también ponente de la mayoría,
expresó que las modificaciones al proyecto podrían realizarse “en la
segunda vuelta, todas las que se pretendan hacer, pero lo que no podemos es
hundir este proyecto por trámite porque yo ya se el juego también, que si hay
conciliación y como tenemos plazo hasta el 20 de junio, entonces ustedes
quieren jugarle a que hunda habiendo conciliación”.
En
el mismo sentido, la Representante Griselda Janeth Restrepo, ponente de las
minorías, manifestó lo siguiente “dejamos mucho que desear cuando
terminamos diciendo que tiene inconveniencias [el proyecto], que
debería ser modificado pero dejémoslo porque tenemos un problema de
tiempo…ustedes no pueden que so pretexto de los términos empezar a atropellar
el procedimiento, porque la verdad es que se va el proyecto con dificultades…”.
No
obstante lo anterior, las proposiciones presentadas por parlamentarios que se
oponían al proyecto, fueron sometidas a votación, bajo el compromiso según el
cual, de esa manera los temas a los que ellas se referían podrían debatirse en
la segunda vuelta.
Queda
claro, que en este caso ante la existencia de plazos constitucionales
ineludibles para la tramitación del proyecto en la primera vuelta, se optó por
no discutir artículos que ofrecían dificultades jurídicas, de un lado, y, de
otro, se pactó la presentación y votación de proposiciones que fueron
despachadas en forma negativa, con el propósito de que los temas a que ellas se
referían pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la
Constitución, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es
debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el
efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusión asuntos
que serían discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que
lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle
celeridad, pues si así fuera, podría presentarse el proyecto, aprobarlo en
siete debates sin discusión y sólo discutirlo en el octavo debate. Esto repugna
con la previsión constitucional para reformar la Carta Política, pues lo que el
Constituyente dispuso es que la Constitución para ser modificada, lo sea de
manera reposada, tranquila, con análisis cuidadoso, con un procedimiento
transparente, claro, observado rigurosamente, es decir, que una reforma
constitucional no se apruebe sin discusión en ninguno de los casos. La Carta
Política exige como requisito de validez de las reformas constitucionales, que
para su adopción se cumplan a plenitud los requisitos en ella señalados para el
efecto, razón por la cual resulta ilegítimo eludir un debate so pretexto de la
premura en el tiempo. Simplemente si no se alcanza a tramitar en un período
determinado, habrá de tramitarse después.
3.2.
El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en
la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta. En
efecto, en la sesión del martes 15 de junio de 2004, conforme aparece en la
Gaceta No. 392 del miércoles 28 de julio de 2004, se dedicó el tiempo, en buena
medida, a una discusión sobre la competencia de la Comisión de Ética para
conocer de los impedimentos planteados por diversos congresistas y, a
continuación, se procedió a la tramitación por la Plenaria de los impedimentos
de varios representantes.
En
la sesión siguiente del día jueves 17 de junio de 2004 (Acta No. 113, Gaceta
del Congreso 401 del miércoles 4 de agosto de 2004, páginas 15 y ss.), se
continúa con el trámite del proyecto de acto legislativo mencionado.
En
lo pertinente, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada, y como tuvo
oportunidad de verificarlo la Sala Plena de la Corte Constitucional, no sólo
con la trascripción magnetofónica correspondiente, sino, además, con las
grabaciones audiovisuales de la sesión aludida, a petición del Representante
José Joaquín Vives, el Presidente de la Cámara de Representantes concedió un
receso para que quienes se oponían al proyecto adoptaran una posición que luego
llevarían a la Plenaria. Ello no obstante, la sesión se reanudó sin la
presencia de éstos.
Analizado
en detalle lo ocurrido en la sesión del 17 de junio de 2004 en la Cámara de
Representantes, queda claro que de acuerdo con el informe rendido por la
Secretaría General de esa Corporación a quien en ese momento la presidía, el
día anterior “quedaron en discusión las dos ponencias, una positiva y
otra negativa, y terminó en el día de ayer sobre las once y cincuenta y nueve
minutos de la noche, el informe de los señores ponentes”. Es decir, hasta
ese momento y para empezar la sesión del 17 de junio, tan sólo había sido
rendido el informe de la ponencia mayoritaria y el de la ponencia minoritaria.
Pero no había empezado la discusión de los mismos, ni la del articulado del
proyecto (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 15, columna tercera).
Conforme
a las reglas acordadas previamente para el debate y en acatamiento al
reglamento del Congreso, luego de la intervención de los ponentes y de la
aprobación de la proposición de abrir el debate, se daría oportunidad según lo
anunció el Presidente de la Corporación para que intervinieran, con libertad, los
Representantes que quisieran hacerlo, previa inscripción en la Secretaría. De
acuerdo con ello, se inscribieron con ese propósito cincuenta y nueve
Representantes. Sin embargo, en la sesión del 17 de junio de 2004 no se llamó a
lista a ninguno de los inscritos para intervenir, pese a que se había anunciado
en la sesión anterior que así se haría y que, quien no estuviera presente
perdía el turno correspondiente. El Presidente de la Corporación, asumió que
nadie quería intervenir, sin verificarlo.
En
esas circunstancias quien presidía se dirige al Secretario ordenándole “certificar
señor Secretario si ayer hubo ya discusión sobre ese acto legislativo”, ante
lo cual ese funcionario responde que “la discusión del acto legislativo
empezó ayer exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discutió
hasta las once y cincuenta y nueve minutos” circunstancia ante la cual
expresó el Presidente de esa célula legislativa “eso es para que quede
la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido
leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para
someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a
intervenir, someter a votación la ponencia negativa”. Como se ve, así se
vota sin que medie discusión alguna. De la misma manera se procede a votar la
ponencia mayoritaria, que termina con la proposición de abrir el debate sobre
el proyecto. Aprobada esta, conforme al reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992,
art. 176), el proyecto debería haber sido discutido globalmente, para lo cual
estaban inscritos cincuenta y nueve Representantes. Pero el Presidente, de
acuerdo con las mayorías, ordenó la votación del articulado directamente
pasando por encima de la norma mencionada, como queda demostrado con la sola
lectura del Acta No. 113 de la sesión Plenaria de la Corporación celebrada el
17 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto
de 2004, en la que no existe ni apertura formal del debate como lo exige el
artículo 94 de la Ley 5 de 1992, ni se encuentra que éste haya terminado por
declaración de la suficiente ilustración, ni tampoco porque nadie pidiera la
palabra. Al contrario, lo que si queda claro es que se encontraban inscritos
para ese debate cincuenta y nueve miembros de la Corporación, a ninguno de los
cuales se le llamó para darle la palabra. Simplemente el Presidente consideró
cerrado el debate y ordenó la votación del articulado.
Como
prueba de lo anterior, se observa que el Secretario de la Corporación, antes de
la votación, se dirigió a la Presidencia así: “Señor Presidente,
articulado. El doctor Héctor Arango le va a hacer una constancia”, pero
la Presidencia responde “El debate está cerrado...nadie más hizo el
uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las
constancias se dejan por escrito”. Negrilla propia. (Gaceta del
Congreso 401 de 2004, página 17, columna 1).
Concluida
la votación, el Representante Héctor Arango Angel, expresó: “Señor
Presidente o señor dictador…vengo a decirle a usted con todo respeto, que había
pedido la palabra para explicar porque no me había puesto la mordaza, porque en
ese momento no me sentía perseguido por nadie…, pero como aquí se manejan los
horarios de una manera tan rara, cuando llegó mi turno ya dizque nadie quería
hablar, pero yo si quería hablar…”. Negrilla fuera de texto. (Gaceta
del Congreso 401 de 2004, página 20).
Como
se desprende del Acta de la Sesión de 17 de junio de 2004, en la Plenaria de la
Cámara de Representantes se culminó con la exposición de las ponencias en pro y
en contra del proyecto de acto legislativo, a las once y cincuenta y nueve
minutos de la noche anterior. Por la situación planteada en relación con la
falta de transmisión televisiva, se produjo el retiro temporal de algunos
Representantes. Pero lo cierto es que, conforme aparece en el Acta, existía
para entonces una lista de “cerca de sesenta parlamentarios para
intervenir” y en tal virtud el Presidente asumió que no se encontraba
en el recinto ninguno de quienes habían pedido el uso de la palabra en la
sesión. No obstante, esa situación jamás se verificó
llamándolos a lista, por lo que se trata de una apreciación en la cual podría
mediar equivocación, como efectivamente sucedió. Está claro que el señor
Representante Héctor Arango Angel, solicitó en vano que lo dejaran intervenir,
el Secretario entendió que iba a dejar una constancia y el Presidente,
manifestó que el debate ya estaba cerrado, no le concedió la
palabra, y acto seguido empezó la votación del articulado, en orden ascendente
y empezando por el artículo primero (página 17, Gaceta citada, hasta su
culminación).
Por
ello, después de consumada así la votación, cuando se le otorga la palabra al
Representante Arango Angel, en su discurso protesta por el tratamiento de que
fue objeto y de manera expresa deja claro que “quería hablar”, pero
que la Presidencia asumió que nadie quería hacerlo y por ello se le impidió.
Así
las cosas, ha de recordarse que la ley como decisión de un cuerpo colegiado
exige un proceso de discusión racional antes de la votación. Durante esa fase
previa a la votación entre los miembros del Congreso se aplica el principio de
igualdad, en cuanto al momento de hablar todos son igualmente representantes
del pueblo, con independencia de que constituyan mayoría o formen parte de la
minoría. Por eso tienen el derecho a expresarse y a ser escuchados. Cosa
distinta es que luego de terminada la discusión la decisión se adopte con
sujeción a las mayorías. Es decir, en el proceso de adopción de la ley por el
legislador, son tan importantes los unos como los otros. Por eso, se ha dicho
que:
“No
obstante, en un Estado democrático, un principio mayoritario que hace que los
más, sean quienes sean, decidan, resulta insuficiente. Además, es
imprescindible un principio minoritario que involucre a los menos en un proceso
de adopción de decisiones, donde si bien no van a resolver, al menos si deben
intervenir en la deliberación como una exigencia del valor igualdad, tal cual
lo hemos definido, y del valor libertad…Si la igualdad y la libertad obligan a
que todos participen manifestando su pluralidad, no basta con no poner trabas a
que los menos puedan llegar algún día a ser los más y acaben por decidir.
Mientras ese momento llega, las minorías no pueden quedar al margen del proceso
de adopción de decisiones o ver como su intervención se reduce a manifestar su
disidencia en la votación. Si es indudable que el principio mayoritario debe
estar presente en la decisión, el principio minoritario debe involucrar
activamente a todos en una discusión que puede concluir o no con la toma de una
decisión”[77].
Visto
lo anterior, queda claro que en este caso se impuso una decisión mayoritaria
sin la discusión parlamentaria previa, lo que no puede ocultarse con la
afirmación según la cual si algunos se salieron del recinto es su culpa no
haber participado en el debate porque tenían la posibilidad para hacerlo. Aun
siendo cierto esto, lo que se encuentra debidamente probado con las
transcripciones que se hicieron, es que en la sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes celebrada el 17 de junio de 2004, a tres días de concluir el
período ordinario de sesiones, no hubo verificación sobre la renuncia de los
inscritos a participar en el debate y, en todo caso, por lo menos a un
Representante se le vedó el uso de la palabra. Bastaría esta sola circunstancia
para viciar de manera insubsanable la actuación de esa noche, pues todos los
representantes son voceros populares con derecho a expresarse en el recinto,
mucho más cuando se trata de la reforma de la Constitución y nada disculpa ese
tratamiento, ni siquiera la premura del tiempo ante la proximidad de la
expiración del período de las sesiones ordinarias. Por ello, como lo ha
señalado la Corte en ocasiones anteriores, en casos como este, es decir ante la
ausencia de debate, “lo que en realidad se presenta es una violación
flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos
respectivos, como lo ordenan los artículos 157 de la Constitución y 176 de la
Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la
palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza.
Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual
se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso
referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria
observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo
atinente a la reforma de la Constitución”[78].
4.
El Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional por no repetir el segundo
debate luego del informe de conciliación ni en la Cámara de Representantes ni
en el Senado de la República, como lo ordena el artículo 161 de la
Constitución Política.
4.1.
Como quiera que los textos definitivos aprobados en la segunda vuelta por la
Cámara de Representantes y el Senado de la República tenían algunas diferencias
en su articulado, los Presidentes de las dos Corporaciones designaron una
Comisión de Conciliación.
4.2.
Examinada la actuación, se encuentra que la publicación previa del informe de
conciliación efectivamente se hizo en la Gaceta No. 798 del 6 de diciembre de
2004, previa designación de los conciliadores por los presidentes del Senado de
la República y la Cámara de Representantes.
En
esta última Corporación, en la sesión del 14 de diciembre, el Secretario de la
misma le dio lectura al encabezamiento del informe, pero no al texto del articulado
conciliado. A continuación el Representante Carlos Zuluaga, quien presidía en
el momento lo puso en consideración y preguntó seguidamente si lo aprueba la
Cámara, a lo cual los Representantes respondieron con golpe en sus curules,
forma de votación que acepta el artículo 129 de la Ley 5 de 1992.
Como
quiera que los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge
Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárrate, dejaron constancia de que no se les dio
la palabra para discutir el informe de conciliación, los Representantes José
Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez, manifestaron que, según su
percepción, la aprobación de ese informe se hizo conforme al reglamento.
Presentada por ello proposición de reapertura del debate, fue denegada.
Si
bien es verdad que en la Cámara de Representantes el informe de conciliación
fue aprobado por una mayoría absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesión
del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo
161 de la Constitución, con la redacción que le imprimió el Acto Legislativo 01
de 2003, en su artículo 9. En esta norma se ordena que el texto escogido en el
informe de conciliación “se someterá a debate” y, conforme a
la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las
normas del Título XIII de la Constitución y no hay constancia alguna de que se
le hubiere dado cumplimiento al artículo 94 de la Ley Orgánica mediante la cual
se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, norma que
indica que “el debate empieza al abrirlo el Presidente”, lo que no
se hizo, y sólo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la
suficiente ilustración, lo que también se inobservó. No hubo pues “repetición
del segundo debate”, como lo ordena el artículo 161 de la Carta, norma que
significa que en virtud del informe de conciliación, el proyecto vuelve a la
Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe
surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su “repetición”,
a menos que se quiera concluir que ésta tratándose del segundo debate no es
tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artículo 176 de
la Ley 5 de 1992, “el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un
ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión
separadamente a alguno o algunos artículos”, lo que resulta apenas lógico
porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en
su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusión alguna se pasó
directamente a la votación sin discusión alguna, esto es, sin segundo debate,
como lo ordena la Constitución pues, cuando hay conciliación, se ordena
repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con
aprobación de primer debate y la del segundo sólo se surte luego del informe de
conciliación.
4.3.
En el Senado de la República la situación fue notoriamente parecida a la
descrita. En la sesión del 14 de diciembre de 2004, cuya Acta aparece publicada
en la Gaceta No. 29 de 7 de febrero de 2005, aparece que al inicio de la sesión
hubo dificultades para la conformación del quórum, aun deliberatorio, por lo
que la discusión inicialmente fue si este existía, pues inicialmente no fue
presidida por su Presidente, sino por el Senador José Ignacio Mesa. Verificado
el quórum deliberatorio, sin que existiera sin embargo quórum decisorio, previo
informe de la Secretaría la Presidencia sometió a consideración de la Plenaria,
para su aprobación el informe de conciliación sobre el proyecto de acto
legislativo No. 12/04 Senado, 267/Cámara, circunstancia esta ante la cual el
Senador Héctor Heli Rojas, llamó la atención al Presidente sobre la necesidad
de darle cumplimiento al artículo 161 de la Carta, es decir, de repetir el
segundo debate y, agregó que “si quieren déjenlo así, para los
enemigos de la reelección es un papayaso, perdónenme el término para decir que
no tuvo debate” (Negrilla fuera de texto). No obstante, a
instancias de quien presidía, el Senador Mario Uribe Escobar dejó una constancia
en la cual expresó que “acá al principio de esta sesión se abrió el
debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la Presidencia el Senador
Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate
y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las demás que estuvieron en
el orden del día y ahora se votaron”. Pedida la votación nominal, se
le impartió aprobación mayoritaria.
En
tales circunstancias, el Senador Juan Fernando Cristo, dejó constancia en la
cual manifestó que tuvo la intención de intervenir en la discusión del informe
de conciliación, pero no se le permitió, por cuanto se quería referir a “la
grave equivocación que se cometió en la conciliación, de volver a entregarle al
Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del
ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el más
mínimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este
acto legislativo”, e insistió en que “la Ley 5 es absolutamente
clara como lo dijo el Senador Héctor Heli Rojas, que en las conciliaciones se
abre nuevamente el debate y aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la
discusión, sino permitir que con quórum suficiente se haga...”, máxime
cuando se trata “de una reforma constitucional de la trascendencia que
tiene esta para las instituciones políticas del país”.
Así
mismo, el Senador Jaime Dussán Calderón, dejó constancia sobre la ausencia del
Presidente de la Corporación al comienzo de la sesión cuando tan sólo existía
quórum deliberatorio, y manifestó que en la discusión de esta reforma
constitucional, el pensaba intervenir, lo mismo que muchos de los veinte
senadores que votaron negativamente, pues como es obvio, antes de votar querían
manifestar las razones de su oposición al proyecto, lo que no se les permitió.
Así
las cosas, al igual que en la Cámara de Representantes, se violó el artículo
161 de la Carta Política, por falta de reapertura del segundo debate sobre el
proyecto de acto legislativo, pues es esa la competencia de las plenarias de
las Cámaras, según el artículo 176 de la Ley 5 de 1992, que guarda armonía con
el artículo 157, numeral 3, de la Constitución.
5.
El título del Acto Legislativo 2 de 2004 es violatorio del artículo 169 de la
Constitución.
El
título del Acto Legislativo 2 de 2004, señala que éste es un acto de esa
índole “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución
Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Como
puede observarse, el título de este acto legislativo no indica cuáles son los
artículos de la Constitución Política que se reforman, y adicionalmente anuncia
que mediante el “se dictan otras disposiciones”.
Se
observa entonces, que el título de este acto legislativo, a diferencia de lo
que ocurrió, por ejemplo, en los Actos Legislativos: 01 de 1993, 03 de 1993, 01
de 1995, 02 de 1995, 01 de 1996, 01 de 1997, 01 de 1999, 01 de 2000, 02 de
2000, 02 de 2001, 01 de 2002 y 02 de 2002, carece de precisión por cuanto no
especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se
viola el artículo 169 de la Ley Fundamental, norma que no es adjetiva, como en
apariencia pudiera pensarse, sino todo lo contrario por cuanto ella está
destinada a que se haga efectiva la norma constitucional contenida en el
artículo 158 de la Carta que ordena que todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia e incluso faculta al presidente de la respectiva comisión para
rechazar las iniciativas “que no se avengan con este precepto”. Además,
ante la inmensa proliferación de leyes, y ahora también de actos legislativos,
la certeza jurídica a que tienen derecho los ciudadanos como destinatarios de
la normatividad, hace aún más exigible que desde el propio título la norma
corresponda “precisamente a su contenido”, como de manera
perentoria lo ordena el artículo 169 de la Carta, norma que resulta plenamente
compatible con el Título XIII de la Constitución. Se dirá, para argumentar en
contrario que es suficiente con expresar que el acto legislativo reforma la
Constitución o algunos de sus artículos. Con todo, tal argumentación podría
conducir a que se suprimiera el título, pues en tal caso carecería de función.
La precisión exige que del título pueda conocerse ab initio, el
contenido mismo del acto reformatorio de la Carta, por cuanto no en vano esta
se divide por materias agrupadas en títulos y estos a su vez divididos en
capítulos, lo cual le otorga una sistematización material que facilita su
interpretación e integración, y garantiza un más fácil acceso de los ciudadanos
a la Ley Fundamental. No obstante, ni siquiera respecto de él se declaró la
inexequibilidad.
6.
El Acto Legislativo 02 de 2004 se expidió con injerencia indebida del Ejecutivo
y en su propio beneficio inmediato.
Como
es suficientemente conocido, es característica esencial de las normas jurídicas
y con mayor razón si se trata de normas constitucionales, que ellas deben ser
generales, impersonales y objetivas.
En
este caso, el Acto Legislativo al cual se refiere este salvamento de voto fue
promovido y luego tramitado, con el propósito públicamente expresado de hacerlo
efectivo a partir de la próxima elección presidencial, para remover la
prohibición constitucional de la reelección de ese alto funcionario del Estado
que consagraba expresamente el artículo 197 de la Constitución Política de
1991.
En
efecto, en el mes de enero del año 2004, desde las propias escalinatas del
Palacio Presidencial la señora Embajadora de Colombia en España, subalterna
directa del Presidente de la República, expresó en reportaje televisado que en
su opinión sería altamente conveniente reformar la Constitución para prolongar
el período del Presidente en ejercicio o permitirle presentarse como candidato
levantando la prohibición constitucional de la reelección.
Posteriormente
en el mes de febrero del mismo año, en reportaje público en el Diario El
Espectador, uno de los más cercanos asesores del Presidente de la República
manifestó su irrestricta adhesión a la sugerencia de que se removiera el
obstáculo constitucional que impedía la reelección inmediata del actual
mandatario, por considerar que era el más ilustre y el mejor de los Presidentes
que ha tenido la República, reforma que a su juicio era fácil de adoptar, pues
“Solo debe haber un articulito sencillo, que diga: a partir de la
fecha, el Presidente que esté en el ejercicio del poder, podrá ser reelegido”.
Una
vez presentado el proyecto de acto legislativo a consideración del Congreso de
la República, altos funcionarios del Estado comenzaron a emitir opiniones
favorables a su aprobación. El Gobierno, desde entonces y por conducto del
Ministerio del Interior y de Justicia así lo expresó con absoluta claridad,
como aparece en la Gaceta del Congreso No. 216 de 20 de mayo de 2004, página
48. Fue de tal grado la intervención gubernamental al efecto, que cuando surgió
incertidumbre entre algunos congresistas por la posibilidad de que se
adelantara contra ellos un proceso de pérdida de la investidura por la posible
existencia de conflictos de interés, el propio Gobierno elevó consulta sobre el
particular a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 27
de abril de 2004, la que fue tramitada con tal prontitud, que el 5 de mayo de
ese año se rindió concepto según el cual no existía conflicto de interés,
concepto leído por el Ministro del Interior y de Justicia en el Senado, sin
hacer referencia al salvamento de voto de uno de los magistrados que integran
dicha Sala, el que fue puesto de presente a la Corporación por algunos
Senadores, quienes sostuvieron que la competencia del Consejo de Estado es para
actuar como consultor del Gobierno en asuntos propios de la Administración.
Es
igualmente público que en los momentos más álgidos del trámite del proyecto,
como sucedió cuando estaba a consideración de la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes durante la primera vuelta, se adelantaron conversaciones de
las que informó la prensa entre el Ejecutivo y algunos Representantes, al cabo
de las cuales se completó la mayoría de los dieciocho votos que se necesitaban
para su aprobación.
Por
último, no es para nadie un secreto que u día de la iniciación de los debates
en la Corte Constitucional sobre los proyectos de sentencia en relación con
este acto legislativo, se publicaron en el Diario El Tiempo declaraciones del
Ministro del Interior y de Justicia que obligaron a la Corporación, por
unanimidad, a exigir respeto por su independencia.
Así
las cosas, es a todas luces evidente la participación del Ejecutivo en la etapa
previa a la presentación del proyecto de acto legislativo para abrirle espacio
publicitario e influir de esa manera en la opinión pública, así como es un
hecho evidente que el Gobierno intervino por medio de sus voceros ante el
Congreso no en interés general sino urgiendo la aprobación para que ella se
produjera en el año 2005, lo que pone de manifiesto que se obraba en interés
particular.
Conclusión
Conforme
a todo lo expuesto, sólo emerge una conclusión con absoluta nitidez: la
decisión de exequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 2004 se adoptó por la
mayoría. La mayoría tuvo los votos, pero no la razón; la minoría tenía la
razón, pero no los votos. Por eso salvo el mío.
Fecha
ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SOBERANIA-Concepto
(Salvamento de voto)
SOBERANIA-Antecedentes
(Salvamento de voto)
SOBERANIA-Características
(Salvamento de voto)
SOBERANIA
NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de
voto)
SOBERANIA
NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)
SOBERANIA
NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Definición (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Características (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitución rígida (Salvamento
de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garantía jurisdiccional de la
Constitución (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-“Sobre interpretación” de la
Constitución (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicación directa de normas
constitucionales (Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretación conforme de las leyes
(Salvamento de voto)
CONSTITUCIONALIZACION
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitución en las
relaciones políticas (Salvamento de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)
DERECHO
COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos
(Salvamento de voto)
PROPIEDAD
PRIVADA-Relación con la forma de gobierno y tipo de Estado
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad (Salvamento de voto)
CONSTITUCION
Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)
DERECHO
A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento de
voto)
PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)
MONISMO
Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/PODER DE REFORMA DE LA
CONSTITUCION-Límites implícitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites
expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Elementos
(Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Finalidad
(Salvamento de voto)
DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA-Límites
de las mayorías (Salvamento de voto)
IGUALDAD
DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)
REGLAS
DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)
ESTADO
DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional
para estudiar reforma de valores y principios fundamentales/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte
Constitucional para estudiar violación de la igualdad/PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento de
voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Existencia de jerarquía normativa (Salvamento de
voto)
IGUALDAD-Principio
y derecho fundamental (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)
NORMA
FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Identidad constitucional implícita (Salvamento de
voto)
CONSTITUCION
MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio de competencia
(Salvamento de voto)
CLAUSULAS
PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia
(Salvamento de voto)
PODER
DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la
Constitución (Salvamento de voto)
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION DE 1991-Constituyente disminuyó poderes
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad constitucional
colombiana (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION PRESIDENCIAL-Alteración
(Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder
político establecida por el constituyente (Salvamento de voto)
REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la
República en la elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye
la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL
INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos
(Salvamento de voto)
NORMA
JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de voto)
OBEDIENCIA
DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales
producidas por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y
reformas constitucionales producidas por órgano incompetente (Salvamento de
voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios
en el trámite legislativo (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación
del reglamento del congreso porque ponencia se presentó antes de escuchar a los
ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación de los ciudadanos en
los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)
DERECHOS
DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en
Comisión Primera del Senado (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio
en el trámite legislativo al invalidar actuación por existir trámite de
urgencia de otro proyecto de acto legislativo (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda
vuelta (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite
de impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que
participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión
del debate (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios
de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático
(Salvamento de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial (Salvamento de
voto)
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de
voto)
REF.:
Reelección Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D- 5645;
D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702;
D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682.
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad
de siempre; me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que
son de dos clases: I) Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de
procedimiento que hacían Inexequible la reelección Presidencial.
Para
el análisis es imprescindible realizar un estudio de conceptos fundamentales de
la teoría y la filosofía del derecho y especialmente del derecho
constitucional.
I.
DESTRUCCION DE LA CONSTITUCION Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES
1.-
SOBERANIA
Dentro
de una organización política existen varios detentadores del poder político,
pero no todos son soberanos; por ejemplo, es posible que el presidente nombre
al gobernador y este al alcalde a quien puede nombrar y remover libremente; no
hay duda que el alcalde seria detentador de poder político, empero, no
seria el detentador del máximo poder político ya que por encima de él
esta el gobernador cuyas ordenes debe obedecer y en el evento de no hacerlo
puede ser removido de su cargo. El gobernador, tendría más poder político que
el alcalde, pero tampoco seria soberano, pues, por encima de él estaría el
presidente quien puede darle órdenes que debe obedecer. El Presidente a su vez
no es may que un mandatario del pueblo que lo elige.
A.
CONCEPTO DE SOBERANIA
Este
concepto está íntimamente vinculado al de poder político y en su acepción más
precisa sirve para determinar el poder de mando en última instancia,
en una organización política; la soberanía es entonces el máximo poder
político.
B.
LOS ANTECEDENTES
Antes
de que Jean Bodin le diera, por razones practicas e históricas de Francia, una
connotación nueva al concepto de soberanía, el concepto de poder político
supremo ya existía tanto en la antigüedad como en el medioevo, en este último
para indicar la sede final del poder político se utilizaban palabras como summa
potestas, summun imperium o plenitudo potestatis. En el medioevo existía ya
la palabra soberano que indicaba simplemente una posición de superioridad
dentro de un sistema jerárquico, así no se estuviera en la cúspide de tal
sistema; y el principal derecho del rey, era el de dictar justicia con
fundamento en las leyes consuetudinarias del país y el rey además de estar
sometido a dios estaba sometido a esas leyes; con el concepto de Bodin, el rey
ya no solo es soberano sino que tiene además la soberanía lo que trastorna su
relación con la ley, pues hace la ley y ya no esta limitado por ella, se coloca
por encima de la ley, deja de ser sub lege para convertirse
en supra legem.
C.
CARACTERISTICAS DE LA SOBERANIA
Para
Bodin la soberanía era absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e
imprescriptible. Con estas características se quería demostrar que la soberanía
es un poder originario que no depende de otros.
Es
absoluta porque no esta limitada por las leyes; el soberano es quien tiene el
poder para dar la ley, para modificarla, interpretarla y derogarla, esta ley
puede modificar a la costumbre. Por medio de la ley, el soberano ata a todos
los demás, los obliga, empero, el no queda atado ni obligado por la ley que da.
La
soberanía es perpetua, porque no esta limitada en el tiempo. Es perpetua porque
aun que el soberano otorgue a otro un poder absoluto, por tiempo limitado o
ilimitado, puede revocar ese poder aun antes del plazo concedido o en cualquier
momento.
La
soberanía es indivisible, como consecuencia del principio de lógica formal de
no contradicción que enseña que las cosas no pueden ser y no ser al mismo
tiempo: no se puede ser titular de un poder absoluto y perpetuo excluyente y
aceptar junto a él otro soberano con las mismas calidades. Si la soberanía esta
dividida existe el peligro de guerra permanente; si se aceptaran dos soberanos
a un mismo tiempo y en un mismo lugar, darían leyes contrarias, lo que seria
fuente de permanentes disputas, disputas que habría que dirimir por la fuerza,
con las armas, hasta que definitivamente quedara uno solo de ellos, con lo que
se volvería a la esencia de la soberanía que es su indivisibilidad.
La
soberanía es inalienable e imprescriptible ya que el poder político cumple una
función publica, no privada y por lo tanto es indisponible; de manera tal que
soberanía y propiedad son dos tipos diversos de posesión del poder: el imperium
y el dominium. La soberanía es inalienable por que su titular no la puede
enajenar; ya que siempre la conserva aun que de poder a otro. Es
imprescriptible por que aun que de poder a otro no la pierde y ese otro no
puede adquirirla con el paso del tiempo.
Estos
atributos fueron muy importantes en la lucha de la burguesía, por crear el
estado de derecho y contra el régimen feudal y su forma política: la monarquía
absoluta. Los defensores de la monarquía sostenían que: a) La
monarquía era la única forma política; b) Que los súbditos habían renunciado a
la soberanía a favor del monarca; c) Que por el largo ejercicio del poder de
los monarcas, la soberanía había prescrito a su favor; d) Que el titular de la soberanía
era el rey gobernante.
A
cada uno de estos argumentos la burguesía revolucionaria dio una respuesta:
El
titular de la soberanía no es el gobernante sino el gobernado (llámese pueblo
como lo llamo Rousseau o nación como la llamo Sieyes). Con este argumento se
cambio el titular de la soberanía y se amplió su base, pues a partir de ahora
ya no la tenía el gobernante sino el gobernado, ni una sola persona sino un
conjunto de personas. No existía una única forma política: la monarquía sino
que podían existir otras, por ejemplo: la republica. El gobernado no podía
renunciar a la soberanía por que era inalienable (ni se compraba, ni se vendía,
ni se donaba, etc.). El tiempo de la usurpación del poder por parte de los
monarcas no les derecho para gobernar ya que la soberanía era imprescriptible.
No
sobra recordar que el principal atributo de la soberanía es el poder
constituyente o sea el poder para dar la constitución.
Veamos
cual fue la argumentación en la teoría de dos grandes creadores del estado
liberal de derecho Sieyes y Rousseau.
Sieyes,
en su obra ¿Qué es el tercer estado? hace la fundamentación teórica liberal de
la soberanía y del poder constituyente. Sus bases fundamentales son:
El
sujeto titular de la soberanía y del poder constituyente es la nación.
La
nación, que es la soberana, no está sometida a la constitución: esto
implica: 1) la nación no está sometida a ninguna forma de derecho
positivo y; 2) la nación puede darse la forma que quiera.
La
constitución es para el gobierno, no para la nación.
Para
Rousseau el soberano no esta sometido a nada ni a nadie, lo es el pueblo Para
el soberano no es obligatoria ninguna ley, ni siquiera el pacto mismo (la
constitución) "no hay ni puede haber ninguna especie de ley fundamental
obligatoria para el cuerpo del pueblo, ni aún el mismo contrato social".[79]
Rousseau
parte del supuesto de que: “antes de que el pueblo escoja al Rey, existe otro
acto por el cual el pueblo se constituye en tal, anterior al otro y verdadero
fundamento de la sociedad.[80]
El
pueblo existe antes que el gobierno; el pueblo crea el gobierno, no el gobierno
al pueblo. Como el pueblo es primero, el soberano debe ser el
pueblo. "El acto de asociación hace surgir al instante: la ciudad,
la república o el cuerpo político denominado estado. Los asociados:
colectivamente se llaman pueblo y particularmente ciudadanos (como partícipes
de la autoridad soberana y súbditos;) por estar sometidos a las leyes del
Estado".[81]
Rousseau
señaló cómo la soberanía del pueblo implica que el que manda y el que obedece,
es una misma persona. Como parte del colectivo, del pueblo, es gobernante
y como individuo se somete a la voluntad general, y es súbdito o
ciudadano. El propio contrato social, buscaba que el pueblo no se obedeciera
más que así mismo.
El
problema fundamenta, al cual da solución El Contrato Social es "encontrar
una forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza común la persona y
los bienes de cada asociado, y por lo cual cada uno, uniéndose a todos no
obedezca sino a sí mismo y permanezca tan libre como antes.[82]
El
gobernante no es para Rousseau el titular de la soberanía sino el ejecutor de
la voluntad general, por eso define el gobierno como "un cuerpo
intermediario establecido entre los súbditos y el soberano para su mutua
comunicación, encargado de la ejecución de las leyes y del mantenimiento de la
libertad tanto civil como política.[83]
Si el gobernante usurpa la soberanía, el pacto social se destruye y cesa la
obediencia del gobernado; "de suerte que, en el instante en que el
gobierno usurpa la soberanía, el pacto social queda roto, y los ciudadanos
recobrando de derecho su libertad natural, están obligados por la fuerza, pero
no por deber, a obedecer"[84]
Rousseau
considera que el único contrato social es el de la asociación y este, excluye a
todos los demás. El acto por el cual un pueblo se da un gobierno no
constituye un contrato. "El acto que instituye un gobierno es una
ley; los depositarios del poder ejecutivo son funcionarios del pueblo, que este
puede nombrar y destituir cuando les plazca".[85]
Tanto
Rousseau, como Sieyes transfirieron la soberanía al gobernado y se la quitaron
al gobernante (Monarca); sin embargo la llamaron de manera distinta. ¿Que
implicaciones tiene la diferencia de nombre?
D.-
CONSECUENCIAS DE ACOGER LA TESIS DE LA SOBERANIA NACIONAL O LA POPULAR
La
escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias
jurídico-política diversas. Ambas teorías tienen en común el hecho de
transferir la soberanía del gobernante al gobernado, llámese a este pueblo o
nación. Desde ahora debemos advertir que si bien la teoría de la soberanía en
la nación es posterior a la popular, ya que Rousseau es anterior en el tiempo a
Sieyes, la teoría de la soberanía popular es mucho más radical políticamente
que la nacional y esto se refleja en sus consecuencias.
Se
diferencian las dos tesis en que en la tesis de la soberanía popular, son
titulares de la soberanía los individuos que conforman la sociedad, de manera
tal que cada miembro de la sociedad tiene una fracción de la soberanía y la
tienen también los individuos cuando se reúnen; en cambio, en la tesis de la
soberanía nacional, los individuos no son titulares de la soberanía y solo la
tiene la reunión de estos con fines políticos (el denominado cuerpo
electoral).
Como
consecuencia de lo anterior se producen efectos diversos en ciertas relaciones
jurídico-políticas; por ejemplo en la consideración del sufragio o voto. Con la
tesis de la soberanía nacional el sufragio es una función que consiste en que
el individuo elector es un mero vehículo de la nación para escoger el
gobernante, por lo tanto el gobernante no representa al elector sino a la
nación. Otra consecuencia de la tesis de la soberanía nacional es que la nación
puede definir quienes cumplen la función de vehículo para escoger al
gobernante, pudiendo la nación puede excluir a algunas personas de esta función
de elector, por esta razón muchos individuos pueden ser privados del derecho a
elegir y a ser elegidos y esto es lo que explica que en los comienzos del
régimen liberal el sufragio fuese restringido: la nación excluía de la función
de escoger al gobernante a grandes capas de la población, especialmente a la
clase obrera, a las mujeres, a los pobres y a los ignorantes. Con la tesis de
la soberanía nacional el elector, que no tiene parte de la soberanía no
confiere mandato ni impone obligaciones al gobernante elegido y como el
gobernante no representa a quien lo Eligio, no esta obligado a rendirle cuentas
de su gestión ni puede ser revocado por su elector.
Con
la tesis de la soberanía popular, como los individuos son considerados
titulares de la soberanía, el sufragio es considerado un derecho y en
consecuencia todos tienen derecho a elegir al gobernante, no pudiendo excluirse
a las grandes masas y todos pueden ser elegidos o acceder a la función publica.
Otra consecuencia es que el elegido si representa al elector y este ultimo
confiere mandato e impone obligaciones al elegido; como el elegido representa
al elector, esta obligado a rendirle cuentas periódicas de su gestión y en el
evento de que el elector no este de acuerdo con lo que hace su mandatario o
éste haya incumplido sus promesas electorales, puede revocarle el
mandato.
La
escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias
jurico-políticas diversas, debemos hacer notar el hecho de que normalmente los
países del antiguo bloque socialista y los que todavía se llaman así, como Viet
Nam o cuba acogen la tesis de la soberanía popular, en cambio muchos países
capitalistas acogen la tesis de la soberanía nacional.
SINTESIS
Determinado
que en el estado liberal y democrático de derecho el soberano es el gobernado o
pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra constitución; que la
soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible.
Determinado
que la principal manifestación de la soberanía es el poder constituyente; que
su principal atributo es el de dar la constitución; ese poder constituyente es
también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo
inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido
(Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder constituido. El poder
constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender,
donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno o congreso. Si este
ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia.
No
puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder constituido, en
ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la soberanía al
pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza del
gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría
retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor
fundamental del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia
(que no es más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su
competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado
social y democrático de derecho habría violado la constitución de la
constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como
dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la
constitución.
2.-
LA MODERNA CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.
Uno
de fenómenos que ha observado y señalado la moderna teoría y filosofía del
derecho, es la constitucionalizaciòn de todo el ordenamiento jurídico; como
todo el derecho se constitucionalizo y como los principios y valores
constitucionales se protegen aun frente al poder reformador de la constitución.
“ En
eso consiste, en buena medida, la llamada “constitucionalización”[86] del
ordenamiento jurídico’ De acuerdo con Riccardo Guastini, por
“constitucionalización del ordenamiento jurídico” podemos entender “un proceso
de transformación de un ordenamiento, al término del cual, el ordenamiento en
cuestión resulta totalmente ‘impregnado’ por las normas constitucionales. Un
ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por una Constitución
extremadamente invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislación
como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los actores
políticos así como las relaciones sociales”[87] Dicha
constitucionalización no es un proceso bipolar (verdadero o falso), sino que se
puede ir dando conforme cada ordenamiento vaya reuniendo algunas
características
Siguiendo
al propio Guastini, las condiciones que son necesarias para poder decir que un
determinado ordenamiento jurídico está “constitucionalizado”, son las
siguientes:
A)
Una Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada
en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente
formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni
siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras
palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de
“constitucionalización” de todo el ordenamiento.
B)
La garantía jurisdiccional de la Constitución. Dicha garantía permite hacer de
la rigidez algo más que un simple postulado de buenas intenciones. La rigidez,
para ser tal, debe poder imponerse frente a las leyes y al resto del
ordenamiento jurídico. Los modelos para llevar a cabo el control de
constitucionalidad son muy variados y pueden analizarse a la vista de su mayor
o menor efectividad. Guastini distingue el modelo americano del modelo francés
y del modelo continental europeo (Italia, España, Alemania, etcétera)
C)
La fuerza vinculante de la Constitución. Este punto se concreta a través de la
idea de que las normas constitucionales (todas, con independencia de su
estructura y de su contenido) son plenamente aplicables y que obligan a sus
destinatarios. Tradicionalmente, no se consideraban como vinculantes las normas
programáticas (entre ellas la doctrina tradicional solía ubicar a las relativas
a los derechos sociales) o los principios El proceso de constitucionalización
supone dotar de contenido normativo a todas las disposiciones contenidas en la
carta fundamental; desde luego, su fuerza normativa dependerá en mucho de la forma
en que estén redactadas, de los alcances interpretativos que les haya dado la
jurisdicción constitucional y de los ejercicios analíticos que hagan los
teóricos, pero de lo que no debe quedar duda es que las normas constitucionales
son, ante todo y sobre todo, normas jurídicas aplicables y vinculantes, y no
simples programas de acción políticas o catálogos de recomendaciones a los
poderes públicos.
D)
La “sobre interpretación” de la Constitución. Dicha sobreinterpretación se
produce cuando los intérpretes constitucionales (que son tanto los encargados
de desempeñar la jurisdicción constitucional como los jueces ordinarios, los
demás órganos del Estado y los juristas en general no se limitan a llevar a
cabo una interpretación literal de la Constitución, sino que adoptan una
interpretación extensiva, utilizando cuando sea posible el argumento a símili.
A través de este tipo de interpretación, a la que se refiere también Guastini
en otros de sus trabajos se pueden extraer del texto constitucional
innumerables normas implícitas, no explícitas, idóneas para regular casi
cualquier aspecto de la vida social y político, y por ende, idóneas también
para condicionar de forma muy incisiva el contenido de una parte del
ordenamiento jurídico. “Cuando la Constitución es sobreinterpretada (apunta
Guastini) no quedan espacios vacíos de -o sea, “libres” del- derecho
constitucional: toda decisión legislativa está prerregulada (quizás aún,
minuciosamente regulada) por una u otra norma constitucional. No existe ley que
pueda escapar al control de legitimidad constitucional”
E)
La aplicación directa de las normas constitucionales. Esta quinta condición
para la constitucionalización del ordenamiento jurídico tiene que ver con dos
cuestiones: a) el entendimiento de que la Constitución rige también a las
relaciones entre particulares y no es un texto dirigido solamente a las
autoridades u órganos públicos; b) que todos los jueces pueden aplicar la
Constitución, incluso sus normas programáticas o normas de principio Estos dos
aspectos no se encontraban en el constitucionalismo clásico, pero se han ido
conquistando de forma paulatina en los años recientes tanto por la doctrina
como por la jurisprudencia constitucionales.
F)
La interpretación conforme de las leyes. Guastini apunta que esta condición no
tiene que ver con la interpretación de la Constitución, sino con la
interpretación de la ley La interpretación conforme se da cuando, al tener la
posibilidad un juez de aplicar a un caso concreto la interpretación X1 de una
ley o la interpretación X2 opta por la que sea más favorable para cumplir de
mejor forma (de manera más completa) con algún mandato constitucional.
G)
La influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas. La última de
las condiciones de constitucionalización de ordenamiento a las que se refiere
Guastini consiste en una pluralidad de elementos entre los que se pueden
mencionar los siguientes: a) que la Constitución prevea un sistema de solución
de diferencias políticas entre órganos del Estado (incluso entre órganos de los
diversos niveles de gobierno en los Estados que sean federales o regionales),
que permita a un órgano jurisdiccional resolverlos aplicando normas
constitucionales; b) que los órganos jurisdiccionales encargados de la justicia
constitucional no asuman actitudes de self restraint frente a lo que en alguna
época se ha llamado las “political questions”, sino que todos los espacios del
quehacer público del Estado sean reconducibles a parámetros de enjuiciamiento
constitucional; c) que las normas constitucionales sean utilizadas por los
principales actores políticos para argumentar y defender sus opciones políticas
o de gobierno
A la
luz de lo anterior puede verse que las relaciones entre la Constitución y el
resto del ordenamiento jurídico han ido evolucionando. Con seguridad, varios de
los puntos mencionados darán lugar o lo están dando ya a problemas importantes
dentro del Estado constitucional, pero desde luego que, con todos los matices
que se quiera, se trata de avances de primer orden en la lógica inacabada y en
permanente construcción del Estado constitucional contemporáneo.”
SINTESIS
El
Moderno proceso de constitucionalización implica una Constitución
rígida. La constitucionalización será más acentuada en aquellos
ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como
implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante
el procedimiento de revisión constitucional. En otras palabras, a una
Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de “constitucionalización”
de todo el ordenamiento.
Correlativamente
el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de
la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los
principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
3.-
EL PROCESO MODERNO DE REMISION A VALORES Y PRINCIPIOS MAS ALLA DE LAS NORMAS
CONSTITUCIONALES
La
humanidad va aprendiendo de sus experiencias nefastas y una de las más nefastas
fue la segunda guerra mundial, donde perdieron la vida 50 millones de seres
humanos. Donde no solo se violo masivamente el derecho a la vida, sino que
fueron vulnerados todos los derechos humanos. El hombre no fue tratado como un
fin en si mismo, sino como una cosa y su dignidad humana fue desconocida.
Contra
esa locura reaccionaron los hombres y dejaron claro que los seres humanos eran
seres dignos y que sus derechos les pertenecían aun que no estuvieran
consagrados en las constituciones. Los valores, principios y derechos
fundamentales le pertenecen a todos los hombres por el solo hecho de ser
personas independientemente de que estuvieran positivizados.
Eso
es lo que explica que después de la 2 guerra mundial, las constituciones (que
son derecho positivo) hayan hecho remisiones a valores, derechos y principios
no escritos o no positivizados. Paradójicamente el derecho positivo remite al
derecho natural. La consecuencia es que esos valores y principios hacen parte
de las constituciones (por remisión) y es deber de los tribunales
constitucionales hacerlos cumplir; salvaguardarlos, protegerlos y defenderlos.
Este
fenómeno moderno se puede constatar en todas las constituciones de posguerra y
es muy claro en los países que sufrieron los regimenes más violadores de los
principios, valores y derechos humanos, como fueron Alemania, Italia y España
(Nazismo, Fascismo, falangismo; etc.) y es claro tambien en el derecho
Colombiano y en la constitución de 1991.
En
Alemania es claro para el tribunal constitucional que hay una escala
axiológica, de modo que siempre que choca una norma de la parte orgánica con
una de la parte dogmática prima la norma sobre derechos; siempre que existe un
conflicto de derechos, entre un derecho y el derecho a la dignidad humana prima
y prevalece el derecho a la dignidad humana.
Veamos
algunos de los textos constitucionales vigentes donde se remite a los valores,
principios y derechos no
escritos.
ALEMANIA
Artículo 1°.-
1. La dignidad del hombre es sagrada y
constituye deber de todas las autoridades del Estado su respeto y protección.
2. El pueblo alemán reconoce, en consecuencia, los
derechos inviolables e inalienables del hombre como fundamento (Grundlage)
de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo.
3. Los derechos fundamentales que se enuncian a
continuación vinculan al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los
tribunales a título de derecho directamente aplicable.
ITALIA
Artículo 2º.
La república reconoce y garantiza los
derechos inviolables del hombre, ora como individuo, ora en el seno de las
formaciones sociales donde aquél desarrolla su personalidad, y exige el
cumplimiento de los deberes inexcusables de solidaridad política, económica y
social.
Artículo 3º.
Todos los ciudadanos tendrán la misma
dignidad social y serán iguales ante la ley, sin distinción de sexo,
raza, lengua, religión, opiniones políticas ni circunstancias personas y
sociales.
Constituye obligación de la República suprimir los
obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la
igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y
la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización
política, económica y social del país.
ESPAÑA
Artículo
10. 1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le
son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto
a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de
la paz social.
2.
Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración
Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre
las mismas materias ratificados por España.
COLOMBIA
ART.
5º—El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los
derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como
institución básica de la sociedad.
ART.
94.—La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y
en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como
negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos.
SINTESIS
De
este breve recuento se puede concluir que los valores, principios y derechos
(incluido el de la igualdad) son garantizados por las constituciones modernas
aun que no estén positivizados, que forman parte de la esencia de la
constitución y que como tal deben ser garantizados por el guardián de la
constitución y lo que es más importante que no pueden ser desconocidos por el
reformador de la constitución.
Dicho
de otra manera; los principios y valores se positivizan por la propia remisión
que de ellos hace la norma constitucional.
Al
utilizar la técnica de la remisión constitucional entran al derecho positivo;
el derecho positivo los hace suyos y se incorporan a él.
4.-
SOBRE FILOSOFIA Y TEORIA DEL DERECHO
En
lo que sigue demostraremos también por que es importante controlar el contenido
de la reforma.
5 -
IMPORTANCIA DE LOS PRINCIPIOS Y VALORES
Si
no fuera por los principios y los valores que tiene una persona, no existirían
diferencias de comportamiento entre una y otra persona.
Esto
es igualmente valido para las sociedades: lo que diferencia un europeo
cristiano de un árabe musulmán o más aun, de un budista, son los principios y
valores que guían su conducta.
Estas
consideraciones sobre valores y principios de los individuos y las sociedades,
son también legítimas respecto de las formas de gobierno y tipos de estado.
Bastan
unos pocos ejemplos para probar la verdad de nuestro aserto:
A.-
Propiedad privada
El
valor que le demos a la propiedad en una sociedad, determina no solo la forma
de gobierno sino también el tipo de estado. Si le damos a la propiedad privada
de instrumentos y medios de producción un valor absoluto (o sagrado como
dijeron los revolucionarios franceses en la declaración de derechos de 1789;
que permitía usar, disponer, gozar y abusar al propietario), tendremos un
estado capitalista y estaremos frente al estado liberal gendarme.
Si
damos un valor relativo a la propiedad; respetamos la propiedad privada, pero
exigimos que el propietario que cumpla con una función social, tendrá otro
modelo de estado: El estado interventor y una de sus modalidades; el estado
social de derecho.
Si
le quitamos valor a la propiedad privada y no solo la desvalorizamos sino que
la proscribimos y por el contrario; le damos valor a su opuesto, esto es a la
propiedad social de instrumentos y medios de producción, estamos modificando no
solo la forma de gobierno sino también el tipo de estado y habremos pasado del
estado liberal al estado socialista. No sobra recordar que el gran valor de la
propiedad social no es solo obra del comunismo, de Marx o de Lenin; sino que
viene en la teoría política desde Platón (quien en su obra la republica
considera “natural” la propiedad social y no la privada) y en la practica desde
las comunidades primitivas (gens, clanes), pasando por el gran legislador
griego Licurgo.
B.-
El valor del individuo ante el estado
Es
necesario llamar la atención sobre el hecho que el valor del individuo está
condicionado por la concepción que se tenga del estado. Si se considera que hay
una esfera de la actividad de los individuos que no puede ser tocada por el
estado, que los individuos pueden manejar autónomamente y donde el estado no
debe penetrar ni puede penetrar, ya que si lo hace, existen mecanismos
jurídicos para anular el acto y restablecer el derecho conculcado al individuo
(y su esfera de privacidad), nos encontraremos con un tipo de estado liberal.
Si
el estado, reservando una esfera autónoma a los individuos, se reserva, sin
embargo, la propiedad de los instrumentos y medios de producción, nos
encontraremos con un tipo de estado socialista, que modifica la posición del
individuo, ya que en este tipo de estado los individuos no pueden tener
propiedad privada de instrumentos y medios de producción y su estatuto jurídico
es diverso, en el campo económico, al del individuo ubicado en un estado
capitalista.
Si
se considera que no puede existir ninguna esfera de la actividad del individuo
donde el estado no pueda intervenir, o que no pueda, por lo menos vigilar
(incluidas las relaciones afectivas y esto es lo que explica que el estado nazi
podía prohibir los matrimonios entre miembros de la raza superior “Aria”, con
los de la raza inferior, para evitar que la raza “superior”, se degenerase),
nos encontramos ante un tipo de estado totalitario (Nazista o Fascista), donde
la posición del individuo se encuentra muy disminuida ante el estado
C.-
El valor que le demos a la protección de los derechos fundamentales frente al
estado
Todas
las autoridades públicas, por tener la posibilidad de abusar del poder, deben
estar sujetas a la obligación de respetar y garantizar los derechos
fundamentales. Esta regla no admite excepción. Aceptarlo implicaría admitir que
los derechos pueden ser vulnerados; lo que representaría la negación de los
presupuestos del Estado constitucional, debido a que su naturaleza dimana del
aseguramiento de esos derechos. El día en que se diga que los derechos
fundamentales no puedan contra todo el Estado; o una parte de él (la rama
judicial) ese día se marchitarán y desaparecerán los derechos
fundamentales, y por ese mismo camino desaparecerá el Estado Social de Derecho.
Los
derechos hay que asegurarlos frente a todos aquellos que están en la
eventualidad de cercenarlos: el Legislador, el Ejecutivo o los mismos jueces,
pues todos, por igual pueden vulnerarlos.
Desde
las revoluciones burguesas y en especial la francesa se había señalado que la
sociedad donde no existiera la garantía de los derechos del hombre no tenia
constitución.
Sobre
el tema que nos ocupa la Corte constitucional mediante sentencia T-1127 del
2001 dijo:
“Ahora
bien, los derechos del hombre, su existencia y su defensa han hecho modificar
el sentido de varias relaciones del hombre: 1. La relación entre el poder y la
libertad; 2. la relación entre el derecho y el deber; y 3. la relación entre el
individuo y la sociedad (o el Estado). Antes se le daba la primacía al
poder sobre la libertad y sólo cuando se dio precedencia a la libertad sobre el
poder, surgieron los derechos y se pudieron garantizar. En el Estado despótico
los individuos no tienen derechos sino deberes; en el Estado absoluto los
individuos frente al soberano únicamente tienen derechos privados; y sólo en el
Estado de Derecho el individuo tiene ante el Estado no solo derechos privados
sino también derechos públicos, son entonces los denominados derechos públicos
subjetivos los que caracterizan el Estado de Derecho, que por lo demás le
permiten al súbdito transformarse en ciudadano; el Estado de Derecho es
entonces el Estado de los ciudadanos.”
Respecto
de la relación entre individuo y sociedad (o Estado), es necesario recordar lo
que dice Norberto Bobbio en su escrito intitulado La revolución francesa y los
derechos del hombre:
"Es
necesario desconfiar de quien sostiene una concepción antiindividualista de la
sociedad. A través del antiindividualismo han pasado todas las doctrinas
reaccionarias. Burke decía: "Los individuos desaparecen como
sombras; sólo la comunidad es fija y estable". De Maistre decía:
"Someter el gobierno a la discusión individual significa destruirlo".
Lamennais decía: "El individualismo destruye la idea de obediencia y del
deber, destruye el poder y la ley". No sería muy difícil encontrar
similares citas en la parte de la izquierda antidemocrática. Al contrario
no hay ninguna constitución democrática, comenzando por la de la República
Italiana que no presuponga la existencia de individuos singulares, que tienen
derechos en cuanto tales. Y cómo se podría afirmar que son
"inviolables", sino se presupone que, ¿axiológicamente, el individuo es
superior a la sociedad de la cual viene a ser parte?.[88]
En
otro escrito de Norberto Bobbio denominado La herencia de la gran revolución,
refiriéndose al mismo problema dice:
"Se
trata nada menos de dar cuenta del nacimiento de la concepción individualista
de la sociedad y de la historia, que es la antítesis radical de la concepción
organicista, según la cual repitiendo una afirmación de Aristóteles, que sería
repetida por Hegel, el todo (la sociedad) es anterior a sus partes.
Volviendo al revés esta relación entre el todo y las partes, según la
concepción individualista de la sociedad y de la historia, el individuo viene
primero, la sociedad viene después. La sociedad es para el individuo, no
el individuo para la sociedad... En una concepción orgánica de la sociedad el
objetivo de la organización política es la conservación del todo. No hay
en ella puesto para los derechos que no sólo la preceden si no que pretenden
directamente mantenerse fuera de ella y hasta de someterla a las propias
exigencias... en una concepción individualista el todo es el resultado de
la libre voluntad de las partes."[89]
D. El
valor de la limitación y la separación de poderes
O le
damos al poder un valor absoluto, ilimitado y estaremos en el régimen del
despotismo y la tiranía o restringimos al poder para que los ciudadanos puedan
hacer valer sus derechos y estaremos en el estado de derecho.
2.
3. Es
una realidad evidente que quien ejerce el poder político tiene una tendencia
natural a su abuso. Montesquieu dejó en claro que “todo hombre que tiene
poder siente inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites.
¡Quien lo diría! La misma virtud necesita límites”[90].
Karl Loewenstein sostiene, por su parte, que “sólo los santos entre los
detentadores del poder –¿y dónde se pueden encontrar?– serían capaces de
resistir a la tentación de abusar del poder”[91] y
Lord Acton había sentenciado que “El poder tiende a corromper y el poder
absoluto corrompe absolutamente. Si la naturaleza del hombre dista de ser la de
los santos, hay que limitar a todos los hombres investidos de poder,
obligándolos a respetar los derechos fundamentales.
EL
principio de la separación de poderes tiene como fin evitar el poder absoluto.
Ya
los revolucionarios Franceses habían señalado que para la existencia del estado
constitucional no bastaba con tener una constitución escrita (o
consuetudinaria), era necesario además que el poder estuviese separado y los
derechos garantizados, como se estipulo en el artículo 16 de la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano[92].
De
ahí nació la diferencia que existe entre constitución y constitucionalismo,
pues todo orden constitucional tiene una constitución, empero, no toda
constitución implica, necesariamente, un orden constitucional.
No
sobra recordar que todos los regimenes políticos despóticos, tiránicos,
totalitarios o autoritarios no han renunciado a tener un remedo de
constitución; una mascara constitucional: Hitler tuvo constitución;
Mussolini también la tuvo y tampoco le falto a Pinochet.
El
constitucionalismo es, en pocas palabras, la limitación del poder del
gobernante para garantizar la libertad del individuo.
Con
el fin de alcanzar este propósito, la constitución escrita se constituye en un
instrumento por medio del cual se garantiza a las personas sus derechos individuales
y al mismo tiempo, el gobernante, es colocado en posición de no poder
violarlos; de modo que todo gobierno constitucional es por definición un
gobierno limitado.
La
constitución escrita, es normalmente el documento donde se consagran estos principios
y el instrumento para limitar el gobierno y garantizar la libertad de los
ciudadanos, que además tiene un procedimiento especial de reforma y un guardián
judicial que controla que ninguna autoridad o norma viole la constitución.
O le
damos valor al principio de la separación del poder o no se lo damos y
valorizamos su opuesto, es decir la concentración del poder; en el primer caso
tendremos el estado liberal de derecho y en el segundo estaremos en otro modelo
de estado muy diverso: podemos haber retrocedido al despotismo; a la sociedad
feudal y su ultima forma política: la monarquía absoluta. Podemos estar en los
modelos recientes de concentración del poder: el estado Nazi o el estado
fascista; que concentra todo el poder del estado en cabeza del líder. Al
Fuhrer, al Duce o al Caudillo, además de las funciones ejecutivas que ya tenía,
se le otorgan facultades legislativas (es el máximo legislador), y facultades
judiciales (se convierte en el juez supremo), a tal extremo que todo el régimen
político se encarna en su persona y todas las funciones hay que referirlas en
última instancia a el líder. El caudillo se convierte en la constitución
del régimen.
El
líder designa a los diputados, a los jefes administrativos, a los jefes de
regiones, a los jefes del partido etc; por ésta razón, algunos llaman al
régimen fascista, la forma de gobierno del jefe de gobierno.
E.
El valor que le damos al hombre; al ser humano
O le
damos a todos los seres humanos el mismo valor, por el solo hecho de ser
personas o les damos un valor diferente.
En
el primer caso estaremos en el estado social de derecho; en el segundo
tendremos modelos de estado o gobierno con un contenido axiológico muy diverso.
Si consideramos que podemos cosificar al hombre y convertirlo de sujeto en
objeto, seremos capaces de justificar la esclavitud; pues no podemos
olvidar que para la sociedad esclavista del imperio romano los esclavos eran
“cosas que hablaban u objetos Parlantes”.
Para
la sociedad esclavista griega y para sus filósofos, que eran hijos de su época
(Aristóteles y Platón), los hombres no eran iguales ni tenían la misma dignidad
ni el mismo merito; esta concepción fue la que permitió que unos hombres
estuvieran “predestinados para ser amos y otros esclavos. Hay que resaltar
aquí una diferencia fundamental, entre la filosofía estoica que consagró la
igualdad de mérito o dignidad de todas las personas, con la
Aristotélica-Platónica que consideraba que los hombres tenían un mérito o valor
desigual.
En
la sociedad feudal los hombres tampoco tenían el mismo valor y esto es lo que
explica la existencia de castas o grupos sociales con derechos u obligaciones
diversas. En la sociedad feudal los hombres no eran iguales ante la ley y sus
derechos y obligaciones dependían de la clase social a la que pertenecían de
modo que el miembro de la nobleza tenía derechos mayores que los de las otras
clases (clero, naciente burguesía, ciervos de la gleba, etc.) mientras la
naciente burguesía tenía muchas obligaciones, y muy pocos derechos (con razón
Sieyés decía que el tercer estado era todo, pero que no tenía ningún
derecho). Por esta razón cuando las revoluciones burguesas hicieron a
todos los hombres iguales ante la ley dieron un gran paso hacia la dignidad del
hombre.
Esta
igualdad significó una verdadera revolución, que sólo podemos captar en su
justa dimensión cuando observamos que el régimen liberal o burgués se enfrentó
a un sistema feudal con pluralidad de normas jurídicas, en el cual la
pertenencia a una clase, a un estamento, a una casta, a una corporación, a una
ciudad o a un burgo, implicaba un estatus jurídico diferente. No todos los
hombres tenían los mismos derechos y las mismas obligaciones; no eran iguales
los derechos de la nobleza a los del clero, y los derechos y obligaciones de la
nobleza eran diferentes de los de la naciente burguesía.
Ya
el abate Sieyés, en su obra sobre los privilegios, levantaba su voz acusadora
contra este orden jurídico feudal. Al mismo tiempo señalaba cómo era privilegio
todo lo que se salía de la regla general, de la Ley General.
Ante
este régimen de privilegios feudales, reacciona la burguesía liberal
estableciendo la igualdad ante la ley. La declaración francesa de derechos del
hombre y del ciudadano fijó con precisión el carácter formal de esta igualdad:
“Los hombres nacen y permanecen libres e Iguales en derechos”.
En
la teoría del derecho es importante el método que utilicemos para resolver
ciertos problemas jurídicos. El método de interpretar por regla general y por excepción
es muy útil ya que la regla general nos permite ubicar dentro de ella todo lo
que no sea una excepción y además que toda excepción es expresa y de
interpretación restrictiva.
La
regla general en el estado de derecho es que los hombres son iguales ante la
ley y la excepción es que son desiguales. La desigualdad es la que
requiere justificación; la justificación de por que hay que tratar de forma
desigual. El trato desigual requiere una justificación; una prueba y una carga
argumentativa que no requiere la igualdad formal. La igualdad de trato
tampoco requiere justificación; en cambio la disparidad de tratamiento necesita
siempre ser justificado.
El
articulo. 13 de nuestra Constitución dice que “Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.”
Queremos
advertir que las formas de discriminación previstas en el artículo 13 de
nuestra Constitución no son las únicas que pueden existir y que lo hace a
título ejemplificativo y no de manera taxativa. Son posibles otros casos de
discriminación, quedando comprendidas cualesquier otra. La prohibición de
diferenciaciones o discriminaciones por razones de sexo, raza, origen nacional
o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, constituye además
un recuento de las causas que en el pasado han servido para hacer a los hombres
desiguales ante la ley.
La
igualdad ante la ley implica la prohibición de discriminaciones negativas (que
es distinta a la discriminación positiva, que se hace a favor de los más
débiles y no de los más fuertes).
La
idea Kantiana de que todos los seres humanos tenemos en común una conciencia
moral y una igual autonomía que es la base de una dignidad igual para todos,
trae como consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al servicio de
otros hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad
moral es el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.
F.-
Conclusión
De
los temas arriba señalados se puede concluir de manera categórica que los
valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que
determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos
valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es más grave
se desnaturalizan y se convierten en su opuesto. Así las cosas, son estos
valores y principios los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto
de otra , diferenciación que se presenta , entre otras, en la manera de manejar
la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la
protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la
limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del
ser humano.
Es
importante señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado,
quien fija, determina y señala los valores y principios fundamentales es el
máximo titular del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en
nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía,
el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores
y principios fundamentales del gobierno y del estado.
El
método de la teoría de la constitución tiene como finalidad determinar el
principio que sirve de fundamento a todo el sistema
Toda
teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira todo el
sistema. El principio en torno al cual gira la teoría de la constitución
es el de sujeto titular del poder público.
La
existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica que lleva
anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando se
suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone
metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para
dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder
constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone
dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder
Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como
lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más
que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder
constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el
soberano?
Preguntarse
por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder político. El
sujeto titular del poder político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado;
en el estado moderno, que es un estado democrático, el sujeto titular del poder
político es el gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo
".
Determinar
quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con precisión el
principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la Constitución,
ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma razón titular de
la soberanía y en consecuencia, titular del poder constituyente, que es el
principal atributo de la soberanía y quien tiene el poder para dar la
constitución tiene así mismo el poder para reformarla, determinar sus
contenidos e interpretarla.
Por
ese motivo se hace indispensable analizar brevemente el poder constituyente y
distinguirlo del poder de reforma de la constitución.
6.
PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION. LÍMITES AL
PODER DE REFORMA
Establecido
que quien decide sobre los valores y principios del régimen político es el
poder constituyente y no el poder de reforma es necesario establecer los límites
al poder de reforma.
6.1.
- Diferencia entre el poder de reforma de la constitución y el poder
constituyente.
Lo
primero que hay que precisar es que existe una diferencia entre el poder de
enmienda de la constitución y el poder constituyente.
De los
antecedentes y del contexto histórico podemos inferir las características del
poder constituyente como poder supremo, originario (no derivado), eficaz,
revolucionario (creador).
Es
un poder supremo porque no existe por encima de él
ningún poder constituido, ni siquiera el poder de la constitución
Es
un poder originario porque no encuentra su
justificación en el orden jurídico anterior, al contrario, normalmente se opone
al orden jurídico existente, lo combate y lucha contra él; se fundamenta en un
orden superior al positivo y cuando logra el poder político, instaura un orden
jurídico diverso del que venia rigiendo.
Mientras
combate el orden de cosas existente y desconoce el orden jurídico positivo, se
justifica en un derecho superior al positivo: El derecho divino, el derecho
natural, la justicia, el derecho de resistencia a la opresión o el derecho a la
revolución y cuando toma el poder político, crea un nuevo orden jurídico,
comenzando por una nueva constitución y se legaliza a posteriori.
El
poder constituyente es un poder eficaz, ya que
no solo desconoce el orden de cosas existente en una sociedad dada, sino que
además cuenta con la fuerza para instaurar un nuevo orden (incluido el
Constitucional). Solo el poder que oponiéndose al orden jurídico existente, es
capaz de derrotar a las fuerzas que se le oponen, crear un nuevo poder y un
orden jurídico también nuevo, es verdadero poder constituyente.
El
poner el acento sobre el elemento eficacia del poder constituyente, para
considerarlo como determinante del mismo, es lo que ha llevado a una teoría del
poder constituyente de la minoría de la población, o ha servido para
justificar la dictadura constituyente de la derecha, como sucedió con el
régimen Nazi.
El
poder constituyente es un poder revolucionario ya
que su función no es conservar el orden sino modificarlo radicalmente, en esto
se diferencia del defensor de la constitución, cuya función es conservarlo; el
poder constituyente tiene una función revolucionaria, en cambio, el guardián de
la constitución, tiene una función conservadora.
Debemos
hacer notar el hecho que la problemática del poder constituyente presupone la
existencia de una constitución escrita, de manera tal que una constitución
consuetudinaria no se plantea el interrogante de quien tiene el poder para dar
la constitución o se lo plantea de una manera distinta.
6.1.
1 . - El poder de reforma constitucional no es poder constituyente
El
poder de revisión constitucional o de enmienda constitucional formal, es un
poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y que
por lo mismo es un cuerpo constituido, no constituyente. Su poder
por la misma razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no
originario.
Sieyés
había percibido claramente la diferencia: "...vemos, en primer
lugar, las leyes constitucionales, que se dividen en dos partes: las unas
regulan la organización y las funciones del cuerpo legislativo, las otras
determinan la organización y las funciones de los diferentes cuerpos activos.
Estas
leyes son llamadas fundamentales, no en el sentido de que puedan llegar a ser
independientes de la voluntad nacional, sino porque los cuerpos que
existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En
cada una de sus partes la constitución no es obra del poder constituido, sino
del poder constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar
nada en las condiciones de la delegación". [93]
A
diferencia del poder constituyente, el poder de enmienda constitucional formal,
deriva su legalidad y legitimidad de la propia constitución, su autoridad se
encuentra en la misma constitución que reforma. El poder constituyente
constituido puede modificar el orden constitucional vigente,
precisamente porque ese mismo orden se lo permite. Es en síntesis un poder
derivado, mientras el poder constituyente es un poder originario.
6.2
- Problemas de la reforma o enmienda de la constitución
6.2.1.
-El primer problema apunta a aquellas constituciones que prohíben expresamente
su reforma total o parcial; las que expresamente la permiten o las que
nada dicen.
Respecto
de las ultimas existe la opinión, en una parte de la doctrina, que desde un
punto de vista estrictamente jurídico serian absolutamente inmodificables[94] ;
entre otras razones por que ningún órgano tendría competencia para ello y en el
estado de derecho todo órgano es un órgano constituido y no tiene competencia
sino para lo que expresamente se le haya dado y aun que no se haya prohibido
expresamente, basta con que no exista un órgano autorizado, para que exista una
prohibición tácita.
Han
existido constituciones como la finlandesa de 1919 que prohibía la reforma de
toda la constitución en todo tiempo. Otras como la de Colombia de 1821, que la
prohibía durante un tiempo (10 años) desde la adopción del texto
constitucional; cuando se dan condiciones tales que pueden impedir un debate
veraz y sereno sobre la reforma ( por ejemplo; sé prohíbe, en la monarquía,
durante el período de regencia; durante la ocupación extranjera del territorio
nacional para evitar que el invasor imponga su voluntad, en tiempo de crisis
interior o guerra exterior, etc. )
A
veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son los
preceptos no enmendables de la constitución. Aquellos, que el propio
constituyente, considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su
enmienda, por ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno,
la república, la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; autores
como Kelsen sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar
la constitución por un acto legislativo, “ Si la norma de la
constitución que hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el
órgano legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada
igualmente como valida. No hay ninguna razón jurídica para interpretar de
distinto modo las dos normas...”[95]
6.2.2-
Todos esos límites a la reforma son límites expresos y hay que diferenciarlos
claramente de otro tema que es el de los límites implícitos a la reforma de la
constitución, que tiene como supuesto fundamental el de considerar la
constitución no solo como un conjunto de normas, sino ante todo como un sistema
de valores.
LOS
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS
Conforme
a una jurisprudencia ya consolidada de la Corte Constitucional. “se comparte
la idea de que existe una jerarquía entre normas y normas de la misma
Constitución, que permite identificar (como por lo demás en todo cuerpo de
disposiciones ordenadas en sistema) un orden conducente a conferir preeminencia
a algunas respecto de otras”.
En
particular, según la Corte, en la Constitución hay algunos principios-llamados
“principios supremos del ordenamiento constitucional”-que tienen un “valor
superior” respecto a las restantes normas de rango constitucional. En
consecuencia, los principios en cuestión no son en modo alguno susceptibles de
revisión constitucional.
Es
preciso subrayar que, según lo admitido por la propia Corte, tales principios
no son “expresamente mencionados (en el texto constitucional) entre los sujetos
al procedimiento de revisión constitucional”. En otras palabras, la doctrina de
los principios constitucionales supremos se resuelve en la construcción de un
límite a la revisión constitucional totalmente inexpreso. En efecto, el
fundamento de tal doctrina no se encuentra en alguna disposición constitucional
sino en una construcción dogmática (tácitamente hecha suya por la propia
Corte), según la cual:
1.
Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad
cohesionada de principios y valores.
2.
El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los
principios y valores que la caracterizan.
3.
El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión
constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva
Constitución.
4.
En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite
de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional).”[96]
Por
otra parte, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir
competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que se
presente concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que
son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que
estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.
Su
fundamento filosófico son los principios y valores que plasmo el poder
constituyente, pues “ la reforma de la constitución no puede ser destrucción de
la misma ”. ya Carl Schmitt señalaba: "una facultad de reformar la
constitución, atribuida por una normación legal-constitucional pueden ser
sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo bajo el
supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la constitución
considerada como un todo".[97]
Puede
deberse a que se abandona una forma de gobierno, para reemplazarla por otra
completamente distinta o incluso a la modificación del tipo de Estado:
por ejemplo, de un estado capitalista a uno socialista y constituyen por regla
general una ruptura con el orden de cosas existentes.
Con
el tema de los limites implícitos se plantea un problema especial del derecho
constitucional: el de los límites de la constitución por valores metajurídicos
o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.
Toda
constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de valores y
cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y esta
ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en
conflicto con ellas? La respuesta es que si.
Dentro
de los limites axiológicos al poder de reforma, a titulo enunciativo y
ejemplificativo pueden mencionarse: La forma de estado democrático y social de
derecho(separación de poderes; democracia; pluralismo; dignidad humana; los
derechos fundamentales y dentro de estos el de igualdad que permite llenar
todas las posibles lagunas del orden jurídico. La forma de gobierno o de estado
capitalista o socialista (como lo hizo la reforma a la constitución cubana del
2002).
Además
de los límites axiológicos ya señalados existen otros como son los limites de
la lógica que se aplican a todo el orden jurídico, incluida la reforma de la
constitución; por ejemplo, no se puede instaurar una norma autocontradictoria u
otra que derogue la ley de la gravedad o la que declare que a partir de ese
momento todos los Colombianos van ha ser los hombres mas ricos del
mundo; o los lógicos a la reforma de la constitución como los que
señalaran Alf Ross o Adolfo Merkl respecto de las cláusulas de reforma de la
constitución.
6.2.3.
- La Unidad del derecho (monismo versus pluralismo)
La
concepción que se tenga del derecho como orden normativo tiene consecuencias
sobre el tema de reforma de la constitución. Si por encima de la constitución
existen otras normas, que reflejen a su vez valores o principios, las normas
constitucionales no podrían desconocerlas y una reforma que las desconociera,
podría ser declarada inconstitucional.
Uno
de los temas fundamentales de la teoría del derecho es el de la unidad o
pluralidad del ordenamiento jurídico.
Si
se concibe el ordenamiento jurídico como una unidad donde el orden jurídico
internacional determina los ámbitos territorial, temporal y personal de validez
de los ordenes jurídicos nacionales, tenemos una posición monista; en cambio si
consideramos que cada estado es un orden jurídico diverso y que el derecho de
cada uno de ellos es distinto del orden jurídico internacional adoptaremos una
posición dualista o más exactamente pluralista del derecho.
La
posición monista adquiere relevancia en los casos en que existen conflictos
entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que en estos eventos el
derecho internacional debe primar sobre el derecho interno de los estados (pues
este último no es más que una parte de ese orden jurídico total), aun sobre sus
normas de mayor jerarquía como son las normas constitucionales.
Nos
encontramos en última instancia ante un problema de jerarquía normativa, ya que
las normas de derecho internacional tienen una jerarquía superior a las de
derecho interno (incluidas las constitucionales) y en caso de conflicto deben
aplicarse las normas de mayor jerarquía.
La
posición monista se ha visto fortalecida con los procesos de integración (unión
europea, pacto andino, etc.), que han debilitado la soberanía absoluta de los
estados; por la tendencia a dictar normas de derecho internacional que rigen en
los estados sin necesidad de actos de derecho interno que las incorporen; por
la existencia de normas que conceden derechos e imponen obligaciones
directamente a los ciudadanos (y ya no solo a los estados como ocurría en el
derecho internacional antiguo); por la existencia de normas de IUS COGENS, la
creación de la ONU y otras organizaciones internacionales regionales, que han
consagrado en tratados internacionales normas de protección de los derechos
humanos o que hacen parte del derecho internacional a pesar de no ser plasmadas
en tratados, producto de la costumbre (otra de las fuentes fundamental del
derecho internacional) como es el caso de la declaración de derechos de la ONU
de 1948.
Estas
normas de derecho internacional, sobre derechos humanos, que tienen una
jerarquía superior a las normas de derecho interno (incluida la constitución),
constituyen un limite positivo a la reforma de la constitución, que no puede
violarlas y en caso de que lo haga habrá que aplicar la norma de superior
jerarquía, esto es la norma internacional, que continua siendo valida. Por ser
norma valida y de superior jerarquía en caso de conflicto hay que aplicar la
norma internacional por encima de la de derecho interno.
6.2.4 Tercera
Conclusión
De
lo expuesto se puede deducir que el poder de reforma de la Constitución es un
poder altamente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder
de reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir
la Constitución. Lo anterior por cuanto el poder de reformar esta en
cabeza de un órgano constituido por el poder constituyente. En
consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse competencias del
segundo, quien lo creo. De ahí que en el Constitucionalismo
existan, en primer lugar, los llamados límites expresos , donde el mismo
constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de
alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites
implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así
no hallan sido expresamente manifestados . A estos límites,
la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales
supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra
Constitución una serie de valores y principios que no son modificables a través
del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del
Constituyente . Estos principios constitucionales supremos se obtienen de
un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución
no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de
principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución radica,
precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de
tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal,
sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la
revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los
principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en
instauración constitucional).
7.- NO ES CIERTO QUE SE NECESITA REFORMAR TODA LA
CONSTITUCIÓN PARA DESTRUIR SUS VALORES ESENCIALES O PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.
No
es cierto como se afirma que para destruir los valores esenciales se
necesita reformar toda la constitución o gran parte de ella. Bastaría con una
simple negación para modificar radicalmente no solo la forma de gobierno sino
también el tipo de estado; para pasar del estado capitalista al estado
comunista. Si por ejemplo al Art. 58 de la constitución que dice: Se
garantiza la propiedad privada, le anteponemos una sencilla negación, habremos
destruido la constitución anterior: NO SE GARANTIZA LA
PROPIEDAD PRIVADA.
Si
establecemos que los deudores que no puedan pagar sus obligaciones civiles,
terminan siendo esclavos de sus acreedores, estamos retrocediendo 6000
años en la historia de la humanidad, al régimen esclavista, pues para nadie es
un secreto que las dos fuentes más importantes de la esclavitud eran las
guerras y las deudas.
Si
permitimos, por medio de una reforma constitucional que diga “lo que quiera el
Presidente de la republica valga como derecho, por encima de cualquier otra
norma, incluida la constitución” ; habremos convertido al jefe del ejecutivo en
la constitución del régimen (como sucedió en Alemania o Italia durante el
Nazismo y el fascismo) y habremos abandonado el estado de derecho y retrocedido
a la época del despotismo típico de los pueblos orientales de hace 6000 años.
Si
con el fin de buscar la “ verdad ” permitimos que en los procesos se instaure
la tortura, habremos regresado al feudalismo, retrocedido 1000 años en la
historia de la humanidad y renunciado al estado social de derecho.
Estos
pocos ejemplos nos muestran como se puede modificar radicalmente los valores y
principios con unas pocas palabras o una sola norma o con una simple negación,
e instaurar formas de gobierno o de estado diametralmente opuestas, que
destruirían el estado social y democrático de derecho.
7.1 Cuarta
Conclusión.
En
consecuencia, no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los
valores y principios fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución,
sea indispensable modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y
valores enunciados. Por el contrario, como se ha demostrado un simple
artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar la esencia
característica de un Estado o de una sociedad.
8.- PILARES DE LA DEMOCRACIA: PODER DEL PUEBLO,
LIBERTAD E IGUALDAD
La
democracia tiene una triada de elementos fundamentales: a) poder del pueblo o
como modernamente se denomina, soberanía popular; b) libertad y c) igualdad.
La
libertad y la igualdad de todos los hombres son los fundamentos de la
democracia. La libertad es el principio fundamental de la democracia:
"El principio de la aristocracia es la virtud, es de la oligarquía la
riqueza y el de la democracia la libertad.[98]
La
democracia tiene como finalidad la libertad: "El fundamento del
régimen democrático es la libertad; es el fin a que tiende toda democracia…
Otra es el vivir como se quiere, esta es el resultado de la libertad...
Este es el segundo rasgo esencial de la democracia, y de aquí vino el no ser
gobernado, si es posible por nadie, y si no, por turno. Esta
característica contribuye a la libertad fundada en la igualdad".[99]
"Las
sublevaciones tienen, pues, siempre por causa la desigualdad y los que se
sublevan lo hacen buscando la igualdad".[100]
La
base sobre la cual descansa el edificio de la libertad, es la igualdad.
El nexo indisoluble que existe entre la libertad e igualdad fue también
percibido por Rousseau al establecer la finalidad de la ley (y la ley era para
él, la expresión de la voluntad general). La ley debe perseguir el mayor
bien de todos y esto se logra asegurando dos objetivos: la libertad y la
igualdad. "La libertad, porque toda dependencia individual es otra
tanta fuerza sustraída al cuerpo del Estado. La igualdad, porque la libertad
no puede subsistir sin ella".[101]
Igualdad
de oportunidades. Dos personas sólo tienen igual oportunidad
de ganar en una competencia si parten del mismo lugar, si Y se encuentra detrás
de Z debe desplazarse hasta donde se encuentra Z para tener la misma
oportunidad que Z, de vencer. La igualdad de oportunidades, lo que busca
es un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de
llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias
económicas o sociales.
Reglas
de distribución igualitarias. El tema de igualdad de
tratamiento es diverso al del carácter igualitario de la regla misma; pues, en
el primer caso en realidad se esta mirando cómo se aplica la regla y lo que
ahora preguntamos es si la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia
de su consideración de valor o normativa.
No
sobra recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación
general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una
persona si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su
capacidad económica, su edad, etc.
Es
necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática
de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos
examinar brevemente la estructura de las reglas de distribución, antes de
determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias. Tales
reglas especifican, explícita o implícitamente, lo siguiente: 1) un beneficio(por
ejemplo, un voto) o una carga (por ejemplo, un año de servicio
militar) que se debe distribuir; 2) un grupo de referencia –es
decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas
a menudo por una característica común (por ejemplo, todos los ciudadanos); 3)
un grupo seleccionado; es decir, una subcategoría del grupo de
referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga (por ejemplo, todos
los ciudadanos de determinada edad).[102]
Las
reglas que asignan beneficios o cargas, especialmente aquellas decretadas por
ley, operan en un contexto históricamente determinado. Por consiguientes,
son consideradas más adecuadamente como reglas de redistribución. Hay una
distribución que puede ser el resultado de la aplicación de cierta regla formal
de distribución, o puede ser la consecuencia de una costumbre. Cuando se
introduce una regla nueva (por ejemplo, cuando se promulga una ley) que redistribuye
los beneficios o las cargas, cambia la proporción del grupo seleccionado
respecto al grupo de referencia. Como, queremos determinar si tal regla
de redistribución es igualitaria y en qué grado, para ello debemos comparar la
distribución dada históricamente, con la distribución que resulta de la
aplicación de la regla.
Respecto
a una distribución dada (y respecto a un grupo de referencia dado), una regla
de redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria cuanto
mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia
después de la aplicación de la regla, en comparación con la distribución
original.
En
otras palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria
sea la aplicación de la regla. Viceversa, una regla de redistribución es
tanto más desigualitaria, cuanto más reduzca el tamaño del grupo seleccionado.
¿Admitir
400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad, es una
política igualitaria o desigulitaria?; Depende: Si el año anterior
fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400
incrementa la proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva
política constituye una regla de distribución más igualitaria. Pero esta
misma política es desigualitaria si anteriormente se admitió a 500 de los 600
que hicieron la solicitud. La Constitución francesa de 1791 era
igualitaria no porque sustituyera nobleza, por propiedad, como criterio para
conferir el derecho de voto, sino porque amplió el sufragio a un número mucho
mayor de ciudadanos (o sea, a más de la mitad de todos los varones adultos que
pagaban cierto número de impuestos). Respecto a esta situación histórica,
la posterior introducción del sufragio universal constituyó de nuevo una redistribución
igualitaria del derecho de voto.[103]
8.1.-
Quinta Conclusión
La
concepción democrática impone que si los hombres son iguales, en principio
ningún hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera
absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario,
pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningún hombre debe someterse a otro),
todos los hombres deberían tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo
por turnos, turnos que deben ser los más breves posible.
Esto
es lo que explica que en los estados verdaderamente democráticos los
gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones;
mientras que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos
largos y permiten las reelecciones.
No
existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra
más distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5
cuadras; otro 3, otro solo una o lo que es más grave si uno de los corredores
ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia deportiva o en
una competencia por la Presidencia de la Republica.
Si
el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la
burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe
igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y
que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún
sobre quienes también poseen poder político como los gobernadores o los
alcaldes.
La
igualdad siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la
comparación no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino
entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin
carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o
embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de
comunicación.
La
propia regla de distribución de cargos es, comparada con la anterior,
inigualitaria ya que la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los
ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la
reelección inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual
gobernante.
La
nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley
constitucional) propio del estado de derecho.
La
única manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes
generales impersonales y abstractas.
El
estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley y no los
hombres. Supone también el sometimiento del gobernante al derecho. El
concepto de ley del estado de derecho tiene una connotación especial que
implica que es manifestación de la voluntad general, que es genérica, abstracta
e impersonal.
A.
Voluntad General
En
el régimen feudal de monarquía absoluta, la ley era la manifestación de la
voluntad individual del monarca y los súbditos no participaban de su
creación. Para el estado de derecho la ley es una manifestación de la
voluntad general, por que los destinatarios de la norma deben participar de su
creación
B.
Generalidad de la Ley
El
concepto de ley propio del estado de derecho implica el concepto de generalidad
de la misma. Sólo en la medida en que la ley es general es que se
garantiza la igualdad de todos los hombres. Toda ley en el Estado de
derecho debe ser general, abstracta e impersonal.
Una
ley particular, sería, en el Estado de derecho Inconstitucional, ya que por esa
vía se puede conceder privilegios o discriminar. Esto es lo que pasa con la norma
que permite la reelección inmediata, pues es una norma particular o con nombre
propio, ya que presidente solo hay uno, el que este ocupando el cargo; la
presidencia es un cargo unipersonal no pluripersonal. Ni siquiera los ex
presidentes están en pie de igualdad, ya que el ex presidente no se encuentra
en posesión del cargo.
Los
beneficios de la norma sólo se radican en quien está en posesión del cargo de
actual presidente y esa posesión le da unos privilegios que no tienen quienes
no lo poseen (burocracia, contratos, presupuesto, medios de comunicación, etc
), llámense ex presidentes y con mayor razón el hombre de la calle o ciudadano
de a pie.
Siendo
la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional.
9.-
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL GUARDIÁN DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS PUESTOS POR EL
SOBERANO
El
soberano en ejercicio del poder constituyente consagro unos principios y unos
valores fundamentales, pero no quiso dejarlos expósitos, sino que constituyó
también un guardián de esos valores y principios: el tribunal constitucional;
cuya misión es conservarlos y salvaguardarlos.
El
congreso es un órgano constituido y como tal sometido al poder constituyente, a
sus valores y principios. No puede destruirlos, arruinarlos, demolerlos,
devastarlos, ni destrozarlos, so pretexto de reformar la constitución.
No
es cierto que el congreso tenga más legitimidad que el tribunal constitucional,
ya que este último fue puesto por el pueblo colombiano, en ejercicio del poder
constituyente precisamente con la misión de proteger sus valores y principios
fundamentales frente a todo poder constituido incluido el congreso reformador
de la constitución.
Si
se acepta que la soberanía es el máximo poder político y que el soberano es el
pueblo; que el congreso no es soberano, que es un poder constituido y que no
tiene el poder constituyente, aparece claro que los valores y principios que
estableció el pueblo constituyente no pueden ser destruidos, desmantelados,
desmoronados o desbaratados por el congreso. Aceptar que puede destruirlos, es
tanto como aceptar que el congreso puede USURPAR la soberanía.
Si
el órgano constituido denominado legislador intenta usurpar la soberanía, el
guardián de la constitución, puesto por el soberano para defender sus valores,
puede y debe ampararlos, protegerlos y resguardarlos, declarándolos contrarios
a esos valores y principios y frustrar el tentativo de violarlos declarando
inconstitucional la norma que los vulnera.
Habiendo
el soberano prohibido la reelección presidencial para salvaguardar varios
valores y principios fundamentales como la democracia, la igualdad, facilitar
la renovación de los actores políticos, evitar el caudillismo, facilitar la
alternancia en el ejercicio del poder, y otros que se señalaron en los debates
de la asamblea constituyente y que son vitales para la forma de gobierno que el
pueblo constituyente quiso darle a Colombia; no puede el congreso destruirlos.
El
poder para modificar los valores esenciales del gobierno colombiano solo lo
tiene quien los dio, esto es, el poder constituyente; de modo que la única
manera de modificarlo es en ejercicio del poder constituyente.
El
principio de paralelismo de las formas impone que solo de la misma manera como
se establecieron esos valores fundamentales, pueden modificarse: en ejercicio
del poder constituyente y por un órgano constituyente.
Si
se intenta hacerlo de otra manera o por el poder constituido, el guardián de la
constitución esta legitimado para protegerlos.
No
sobra recordar que la prohibición la estableció el constituyente por unanimidad
en el primer debate y por un solo voto en contra en el debate final, lo que
demuestra el gran consenso existente alrededor de la prohibición.
9.1.-
La técnica del control de los actos reformadores de la constitución
inconstitucionales.
Siendo
el guardián de la constitución el encargado de proteger los valores y
principios esenciales, tiene competencia para vigilar que el reformador de la
constitución no los destruya o intente arruinarlos. De otro lado el reformador
de la constitución carece de competencia para demolerlos o desmantelarlos.
Se
plantea un tema de competencia que puede verse desde distintos puntos de vista:
a) La incompetencia del congreso para destruir esos valores o principios
fundamentales y la competencia del tribunal constitucional para evitar que los
destruya; b) La competencia limitada del poder reformador del órgano
constituido, congreso, y la competencia ilimitada del guardián de la
constitución para que no se excedan esos límites.
Íntimamente
ligado a los límites, esta el problema de la competencia y en este caso la de
la Corte Constitucional. Si existen límites la Corte Constitucional debe
controlar que el Gobierno, o el Congreso no los violen; dicho de otra manera,
la Corte tiene competencia para controlar que no se excedan esos límites.
Afirmar
que el tribunal constitucional no puede controlar la reforma de los valores y
principio fundamentales es afirmar el absurdo de que se puede controlar lo
accesorio pero no controlar lo fundamental y lo que es más grave, proponer un
control defectuoso de constitucionalidad que permite el control de las
normas que violan incidentalmente a la constitución pero no de las que violan
sus valores y principios fundamentales. Ya el tribunal constitucional
Italiano se planteo el problema y lo resolvió en la
sentencia cuando dijo: “ La constitución Italiana contiene
algunos principios supremos que no pueden ser subvertidos o modificados en su
contenido esencial ni siquiera mediante leyes de revisión constitucional u
otras leyes constitucionales. Lo son tanto aquellos que la propia
Constitución ha previsto explícitamente como límites absolutos al poder de
revisión constitucional, como la forma republicana (art. 139 Const. It.), como
los principios que, a pesar de no ser expresamente mencionados entre los que no
están sujetos al procedimiento de revisión constitucional, pertenecen a la
esencia de los valores supremos sobre los que se funda la Constitución
italiana. Este tribunal, por lo demás, ha reconocido ya en numerosas
decisiones que los principios supremos del ordenamiento constitucional tienen
un peso superior respecto de las otras normas o leyes de rango constitucional,
sea cuando ha sostenido que incluso las disposiciones del Concordato, que gozan
de la particular “cobertura constitucional” ofrecida por el artículo 7. segundo
párrafo, Const. It., no se sustraen a la verificación de su conformidad con los
“principios supremos del ordenamiento constitucional” (vid. Sentencias nn. 30
del 1971, 12 del 1972, 175 del 1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sea cuando ha
afirmado que la Ley de ejecución del tratado de la CEE puede estar sujeta al
examen de este Tribunal “en referencia a los principios fundamentales de
nuestro ordenamiento constitucional y a los derechos inalienables de la persona
humana” (vid. Sentencias nn. 183 de 1973, 170 del 1974). No se puede, por
tanto, negar que este Tribunal sea competente para juzgar otras leyes
constitucionales también respecto de los principios supremos del ordenamiento
constitucional. Si no fuera así, por otra parte, se llegaría al
absurdo de considerar el sistema de garantías jurisdiccionales de la
Constitución como defectuoso o no efectivo precisamente en relación con sus
normas de más elevado valor ”.[104]
Además
de controlar la incompetencia del reformador de la constitución, el tribunal
constitucional puede controlar que se respete el valor fundamental de la
igualdad.
Para
ello puede aplicar el principio de razonabilidad , que le permite examinar las
denominadas "lagunas axiológicas". Se denomina laguna
axiológica no a la falta de norma; porque si existe norma pero la norma que
existe no es para el interprete la que debería existir, sino otra diversa. No
es entonces la falta de cualquier norma sino la falta de una norma justa,
es decir, de una norma jurídica que no existe, pero que debería existir a causa
del sentido de justicia del intérprete o para la justa aplicación de una norma
superior (constitucional).
Cuando
el legislador trata de modo igual casos que al intérprete (de la Constitución,
o más exactamente, al tribunal constitucional), le parecen diversos; o sea,
cuando el legislador no distingue cuando debería distinguir; entonces el
tribunal constitucional dirá que falta una norma diferenciadora (existe una
laguna, pues falta la norma diferenciadora).
Cuando
el legislador trata de modo diverso casos que al tribunal constitucional le
parecen iguales; y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razón;
entonces, el intérprete manifestará que falta una norma igualadora (en este
caso también existe laguna, ya que falta la norma que iguala y que confiere el
mismo derecho).
9.2
La incompetencia para destruir valores o principios como vicio de procedimiento
No
es superfluo recordar que las normas sobre competencia no son estructuralmente
iguales a otras normas( que mandan, prohíben, permiten) desde el punto de vista
de la teoría del derecho ya que conceden facultades a órganos y por lo mismo
tienen una naturaleza mixta, pues son al mismo tiempo de procedimiento y de
contenido y pueden atacarse como vicios de procedimiento o de contenido. Si el
congreso no tiene competencia para destruir la constitución y lo hace esta
incurriendo en un vicio de incompetencia y como tal ese vicio puede ser declarado
como vicio de procedimiento o como vicio de contenido, pues como el dios romano
Jano son las dos caras de una misma cabeza.
Sobre
el tema Kelsen señala como al igual que no es valida una norma que no se cree
de conformidad con las normas de producción jurídica; tampoco es valida la
producida contra una prohibición: La idea de un documento constitucional
unitario presupone el hecho de una constitución rígida, esto es, plenamente
acabada y no reformable. Esto es la constitución en sentido jurídico –
positivo. Y por eso casi todas las constituciones de los modernos Estados
se componen de una pluralidad de leyes constitucionales, entre las cuales puede
existir, histórica y políticamente, la ley o documento principal. Puede
ocurrir que una constitución se declare a sí misma “eterna”, o que algunos
preceptos constitucionales se consideren irreformables. Entonces nace la
cuestión acerca de si dicha constitución o dichos preceptos pueden ser, sin
embargo, reformados o no, es decir, si jurídicamente pueden serlo…. Del
mismo modo que de hecho es también posible y, frecuentemente, real el hecho de
que se prescinda de los preceptos que dificultan la reforma, o aun de todas las
normas que se refieren a la legislación en general. Desde el punto de vista
del orden jurídico estatal, que es desde el único que se plantea esta cuestión,
la respuesta es la siguiente: del mismo modo que la violación de las normas que
se refieren a la creación jurídica – a falta de otra determinación
constitucional – implican la nulidad de la norma irregularmente establecida; es
decir, así como es jurídicamente imposible una creación irregular de normas,
así también es jurídicamente imposible la reforma de una constitución o
precepto constitucional declarado irreformable. Esta declaración de
invariabilidad puede ser enormemente inoportuna, puesto que, de hecho, no podrá
imponerse una constitución que no está de acuerdo con las necesidades de la
época, que exigen imperiosamente su reforma; pero jurídicamente, no hay más
remedio que atenerse a ella, como a toda norma referente a la creación
normativa. ...[105]
En
otra de sus obras sobre el mismo tema Kelsen dice: ... Es inclusive
posible que pueda prohibirse toda reforma de la Constitución; y de hecho,
ciertas Constituciones históricas declaran inmodificables algunos de sus
preceptos o la totalidad de la Constitución, durante un cierto tiempo.
Así, por ejemplo, el artículo 8, párrafo 4 de la Constitución Francesa del 25
de febrero de 1875 (artículo 2° de la enmienda del 14 de agosto de 1884),
establece: “La forma republicana de gobierno no podrá ser objeto de ningún
proyecto de revisión”. En estos casos no es jurídicamente posible
modificar por un acto legislativo, dentro del término señalado, la totalidad de
la Constitución, o enmendar ciertas prescripciones específicas. Si la
norma de la Constitución que hace más difícil una reforma se considera
obligatoria para el órgano legislativo, al que excluye toda reforma tiene que
ser considerada igualmente como válida. No hay ninguna razón jurídica
para interpretar de distinto modo las normas, ni para declarar – como lo hacen
algunos autores – que un precepto que prohíbe toda enmienda es nulo por
su misma naturaleza. ...[106]
De
lo señalado se puede inferir que para Kelsen la violación de la prohibición de
reforma genera una nulidad por falta de competencia del órgano reformador de la
constitución.
9.3
Sexta Conclusión
Los
tribunales Constitucionales son los llamados a preservar y salvaguardar los
valores y principios establecidos por el Constituyente , como inherentes en el
Estado y en la sociedad. Por consiguiente, el tribunal constitucional
tiene la labor de no permitir que los límites , sean expreso o implícitos ,
señalados por el soberano , sean vulnerados o transgredidos por un órgano
constituido como lo es el Congreso de la República, el cual resulta
incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos.
Esta incompetencia posible del legislador hace que se configure un vicio de
incompetencia.
10.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE VIOLA VALORES O PRINCIPIOS ESENCIALES PUEDE
CONFRONTARSE CON ELLOS.
Como
ya lo hemos definido:
1.-
Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad
cohesionada de principios y valores.
2.
El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los
principios y valores que la caracterizan.
3.
El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión
constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución.
4.
En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite
de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin
convertirse en instauración constitucional).”[107]
Por
consiguiente, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de
conferir competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que
se presente concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que
son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que
estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.
Si
las normas de una constitución no surgen por generación espontánea sino que son
el sustrato de unos valores y principios que plasmo en ellas el constituyente;
que quiso reflejar en ellas su concepción del gobierno y del estado, de modo
que las normas siempre deben reflejar esos valores; el cotejo o comparación de
la reforma de la constitución no se hace entre normas de igual jerarquía; sino
que se hace entre normas (las de la reforma) y los valores esenciales del
soberano constituyente que tienen una mayor jerarquía.
Son
los valores y los principios los que dan origen a las normas. Los valores
pueden existir sin las normas, no tienen su origen ni su causa en ellas y por
lo mismo no les están sometidos; en cambio las normas que deben su razón de ser
a los valores y principios si están sometidas a ellos.
No
se trata de una concepción Iusnaturalista (que seria respetable), sino de que
la propia constitución remite a valores o principios. Sea puede tratar de
principios explícitos o principios implícitos que se pueden deducir de los ya
positivizados (de una o varias normas constitucionales).
Siendo
el poder constituyente un poder de mayor jerarquía que el poder de reforma
(como quiera que el primero determina y condiciona al segundo y no al revés);
no puede el primer ser desconocido por el segundo. Siendo el poder
constituyente un atributo o parte de la soberanía, es claro que el soberano
tiene mayor jerarquía que el reformador de la constitución y que no puede ser
desconocido por este ultimo. Habiendo establecido en el derecho positivo
constitucional colombiano que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo
(Art. 3); es claro que el reformador de la constitución no puede usurparla y
que se trata de hacer respetar una norma positiva.
Podemos
también afirmar, sin ambages como lo a hecho el tribunal constitucional
Alemán e Italiano y la doctrina alemán que dentro de la propia constitución
existe una jerarquía normativa de modo que unas normas constitucionales tienen
mayor jerarquía que otras (así como existen leyes de mayor jerarquía que otras
leyes: Por ejemplo las leyes estatutarias y las leyes orgánicas). El Doctor
Martin Ibler Catedrático de la universidad Alemana de Konstanz dice: “ 3.4
Rango en la Ley Fundamental
La
Ley Fundamental del ordenamiento jurídico alemán no solo expresa en sus
primeros artículos el preeminente rango de los derechos fundamentales, sino
que, además, en una destacada disposición de “garantía perpetua” (Art. 79,
parágrafo 3) [108],
establece la prohibición de derogar los principios consagrados en los
mismos. Así, nunca una reforma constitucional (que en Alemania requiere
la aprobación de una mayoría de dos tercios en el Bundestagy y
en el Bundesrat)[109] podrá
derogar la inmediata aplicación de los derechos fundamentales del país, ni
tampoco su superior rango normativo. De este modo, los
derechos fundamentales no sólo prevalecen sobre las normas constitucionales,
sino que, en esencia, también dentro de la propia Constitución tienen un rango
superior a muchas otras disposiciones constitucionales.
Solo los más importantes principios informadores del Estado, como son el
principio del Estado de Derecho, el principio Democrático, el principio del
Estado Social y el principio del Estado Federal, ostentan un rango preeminente
equiparable al de los derechos fundamentales.”
De
todo lo dicho se puede afirmar que bien que se trate de valores o principios a
los que ha remitido el constituyente o que se encuentren en la propia
constitución y que tengan mayor jerarquía que otros, en todos los casos el
poder de reforma es incompetente para reformarlos.
10.1.
Séptima Conclusión
Pues
bien, siendo el tribunal Constitucional el llamado a evitar que los principios
y valores señalados por el Constituyente sean vulnerados, resulta este
tribunal competente para confrontar aquellas reformas constitucionales con los
principios y valores indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los
principios y valores a los cuales deben estar sometidas.
11.-
NO ES CIERTO QUE EN EL ESTADO DE DERECHO LAS MAYORÍAS DEL CONGRESO TODO LO
PUEDEN.
4.
5. No
es cierto como lo afirman ciertas personas que las mayorías del órgano
legislativo (llámese congreso o parlamento) todo lo pueden. Tienen límites:
unos derivados de ser órgano constituido, y otros derivados de los derechos
humanos de los individuos y de la protección de las minorías. El concepto
moderno de democracia no es el de democracia a secas sino el de democracia
constitucional. El gobierno del pueblo, en la democracia constitucional no
niega que los individuos y las minorías (raciales, lingüísticas, religiosas,
étnicas, etc), tienen importantes derechos que la mayoría debe respetar (o como
dijera Dworkin (importantes derechos jurídicos y morales que deben ser
respetados por la mayoría).
6.
7. El
objetivo de la democracia constitucional es buscar el estatus igual de todos
los ciudadanos, incluidas las personas o grupos no pertenecientes a la mayoría.
Por esta razón para que exista democracia constitucional es importante mirar
como se relaciona la mayoría con la minoría (incluidos los disidentes), como la
trata o respeta. Con mucho fundamento Dworkin señala que para que exista una
verdadera democracia constitucional, es necesario que existan unas condiciones
relacionales de la democracia, que no son otras que la manera como un individuo
o grupo minoritario debe ser tratado por la mayoría para que sea miembro moral
de la comunidad (Dworkin demuestra como durante el régimen nazi, la mayoría
alemana nunca trato a la minoría judía como miembros con iguales derechos
jurídicos y mucho menos morales).
Habiendo
definido que no puede haber democracia sin igualdad; que la democracia es el
gobierno del pueblo y entendiendo por gobierno, no solo al ejecutivo, sino
también al legislador y al judicial, es deber de todo el gobierno tratar a
todas las personas igual, sino lo hace no existe democracia constitucional: “El
gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un
status moral y político igual; debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos
con una preocupación igual”[110].
El
trato igual, se exige en todos los campos de la actividad social o política;
bien sea para acceder a un puesto, o para ser investigado o finalmente para
colocar a todos los aspirantes a la presidencia de la república en condiciones
de igualdad, lo que no sucede si un candidato esta ejerciendo la presidencia.
ALGUNOS
EJEMPLOS DE LOS LÍMITES A LA MAYORIA EN LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
Unos
pocos ejemplos, nos muestran que la mayoría no puede todo en la democracia
constitucional y mucho menos romper su columna vertebral que es la igualdad.
No
puede la mayoría señalar en una norma que “solo los hombres blancos, de tal
región, y de cierta religión, pueden ser elegidos presidente”. Esta norma
violaría doblemente el principio de igualdad de trato: A) por que concede
privilegios (de raza, de región, de genero y de religión); b) Por que
discrimina a las mujeres; a los miembros de otras razas o regiones; o a los
pertenecientes a otras confesiones religiosas.
Las
mayorías no pueden, so pretexto de que tienen los votos, como mayoría decir en
una norma que “las minorías no pueden elegir y ser elegidas”; esto es privar a
la minoría de sus derechos políticos. Una norma tal viola la igualdad y es
contraria a la democracia constitucional.
Las
mayorías no pueden, por muy mayoría que sean, esclavizar a los miembros de una
minoría (política, racial, religiosa, etc). Una reforma constitucional que así lo
dijera, atentaría contra la igualdad y la dignidad humana y seria, en la
democracia constitucional, inconstitucional.
No
pueden las mayorías, ni siquiera por unanimidad, disponer en una norma que se
cometa un genocidio contra una minoría racial (o política); pues esa norma, aun
de rango constitucional seria inconstitucional.
Con
esos pocos ejemplos, hemos demostrado como las mayorías no pueden todo en la
democracia constitucional y que todas esas tentativas pueden ser frustradas por
el guardián de la constitución; ya que en todos esos casos esta legitimado para
declararlos inconstitucional.
11.1.
Octava Conclusión
Definitivamente
en una concepción Constitucional de democracia, no es cierto que lo decidido
por la mayoría deba aplicarse per se a las minorías. La definición
de democracia desde la óptica constitucional , va mucho mas allá que la toma de
decisiones mayoritarias, la concepción constitucional es una definición
incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las
minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier
individuo. Por ende, es trascendental la función de los tribunales
constitucionales en la salvaguarda constante de los derechos de esas minorías y
los derechos fundamentales de los individuos en contraposición con
decisiones mayoritarias.
12.-
LA IGUALDAD COMO VALOR Y PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
Y DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.
La
igualdad es un tema que permea toda la teoría jurídica, política y determina el
origen y modelo del estado: El derecho se legitima como un orden que cambia la
desigualdad natural (hobbes), por otra más soportable para todos; y el estado
cambia cuando cambia la igualdad que se persigue. El paso de la igualdad
formal a la igualdad material es el paso del estado de derecho al estado social
de derecho y la búsqueda de la igualdad real frente a la igualdad ante la ley.
La
igualdad es un tema vital de la filosofía del derecho; mantiene intimas
relaciones con la teoría de la justicia y de la ética: La idea Kantiana de que
todos los seres humanos tenemos en común una conciencia moral y una igual
autonomía que es la base de una dignidad igual para todos, trae como
consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al servicio de otros
hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad moral es
el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.
Ya
hemos señalado como para la democracia constitucional es deber de la comunidad
política tratar igual a todas las personas “El gobierno debe tratar a
todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y político
igual; debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupación
igual”[111].
La
igualdad es tan importante que el constituyente Colombiano le dio la categoría
de valor, de principio y de derecho fundamental.
El
valor y principio de igualdad, es tan esencial para la teoría del derecho y la
filosofía jurídica que es la regla de oro que permite llenar cualquier laguna
del sistema y del control de constitucionalidad. Como lo afirmó De
Vergottini, la igualdad es un parámetro para controlar cualquier norma.
Con el principio de igualdad se llena cualquier vacío de control
constitucional.
12.1
Novena Conclusión
No
cabe dudas , que uno de los principios intrínsecos al interior de nuestra
sociedad y de nuestro Estado , es el principio de igualdad. Es este
principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier
vacío que se presente en materia de control de constitucionalidad. En
otras palabras, es el principio de igualdad un parámetro cierto del mismo
control constitucional.
II.-
APLICACIÓN DEL MARCO TEORICO
Establecido
el marco teórico-filosófico-jurídico, se hace necesario aplicarlo. Para hacerlo
debemos recorrer un largo camino desde nuestra historia constitucional, pasando
por los antecedentes de los debates en la asamblea constituyente sobre la
prohibición de no reelección, hasta el análisis del caso concreto.
Es
indispensable para poder abordar los cargos señalados por el demandante ,
realizar , un análisis teórico acerca de la institución de la reelección
inmediata en nuestra historia constitucional , para posteriormente presentar
una visión específica del concepto de soberanía popular y de la reforma a la
Constitución.
I. REELECCIÓN
PRESIDENCIAL : VISTA NACIONAL Y DE DERECHO COMPARADO
La
importancia de desentrañar los principios y valores constitucionales mirando la
historia constitucional y política de un Estado , fue expuesta por Ronald
Dworkin de la siguiente manera:
“
Para desentrañar los principios la historia es crucial en ese proyecto , porque
debemos saber algo acerca de las circunstancias en que una persona habló para
tener una idea clara de lo que quiso decir al hablar como lo hizo “ [112]
A.
LA REELECCIÓN INMEDIATA EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA.
IDENTIDAD EN LA FORMA DE GOBIERNO . CONFORMACION DEL PODER EJECUTIVO
1.
La Reelección Presidencial inmediata antes de la Constitución de 1991
La
figura de la reelección presidencial inmediata es, a todas luces, ajena a
nuestra tradición Constitucional. De hecho, en el transcurso de la historia
republicana de Colombia, y con excepción de la constitución de 1821, que se
explica por el dominio que ejercía la figura del libertador Simón Bolívar, no
ha existido la reelección inmediata estando en ejercicio el actual Presidente
de la republica.
Como
fácilmente se puede observar –y es un hecho notorio de nuestra historia- en
1821 el modelo de elección del Presidente de la República, y en general
de todas las dignidades estatales, no partía de los supuestos del sufragio
universal y, por ende, distaba de los principios que hoy por hoy parecen ser
consustánciales a los estados democráticos. En aquellos primeros años de vida
republicana, los niveles de analfabetismo eran elevados en todo el territorio
colombiano; los casados eran una minoría; el sector de artesanos y comerciantes
libres que fueran maestros en su arte y regentaran sus propios talleres era exiguo
y, disponer de bienes raíces en valor de cien pesos era un privilegio que
solamente era posible para los muy ricos. Por ende, la única constitución que
aceptó la figura de la reelección inmediata en nuestro país, se encontraba muy
lejos de querer responder a los intereses de las grandes masas populares y se
cimentaba en una concepción aristocrática en lo que tiene que ver con el acceso
al poder.
La
Constitución de 1821, la de la Villa del Rosario de Cúcuta, no tuvo una larga
duración y ya en 1830, por el llamado Congreso Admirable, fue dada una nueva
Carta a los colombianos[113] Esta
Carta, si bien conservó el modelo electoral de corte aristocrático relacionado
con la Asamblea Electoral, suprimió la reelección inmediata, prolongando el
periodo presidencial previsto en la Carta del 21, de cuatro años, a uno de
ocho. El artículo 83 estipulaba: “El Presidente y Vicepresidente de la
República durarán en sus funciones ocho años, contados desde el día 15 de
febrero, y no podrán ser reelegidos para los mismos destinos en el siguiente
periodo” ¿Cómo debe entenderse dicho cambio? De acuerdo con una visión
especial[114],
el proceso de elaboración de la Carta del 30 dio por resultado un término medio
entre los proyectos bolivariano y liberal, logrando la fracción bolivariana que
se aprobara la extensión del periodo presidencial a ocho años, pero obteniendo
por su parte la oposición a Bolívar que se proscribiera la reelección. Para
entender este fenómeno debe considerarse que el Libertador confiaba en un
esquema político de amplias atribuciones del ejecutivo (prueba de ello, ente
otros, es el Decreto Orgánico de 1828); tanto así que en la Constitución que
redactó para Bolivia en 1825 quiso que la máxima dignidad del poder ejecutivo
fuera vitalicia. De esta manera, el artículo 83 de la Constitución de
1830 representó, por primera vez en nuestra historia constitucional, un acto de
oposición a una forma de gobierno excesivamente presidencialista.
Pero
si la Constitución de 1821 tuvo una breve duración, el destino de la de 1830
sería mucho más trágica. Debido a la separación un en 1829 del territorio
Venezolano y en 1830 del Quiteño que habían formado parte de la Colombia
original, quedando escindido de sus vecinos el gobierno de lo que antiguamente
había sido el Virreinato de la Nueva Granada (la actual Colombia), en 1832 se
dictó una nueva Constitución[115].
Fue la época del fin de la era de Bolívar y el inicio del proceso de
consolidación de lo tradicionales partidos políticos colombianos. El artículo
102 disponía: “El presidente y vicepresidente de la república durarán
en sus funciones cuatro años contados desde el día en que han debido prestar el
juramento conforme al artículo cien, y no podrán ser reelegidos para los mismos
destinos hasta pasado un periodo constitucional. Además, el artículo
103 estipulaba: “Los que hubieren ejercido el poder ejecutivo por dos
años a lo menos inmediatamente antes de la elección ordinaria, no podrán ser
elegidos presidente y vicepresidente de la república en el inmediato
periodo.” No sobra advertir que con la desaparición de Bolívar de la
escena política nuevamente se reduce el período presidencial. Tampoco esta
Constitución de 1830 preservó la elección del máximo mandatario a través de un
órgano electoral cuya conformación se ceñía a criterios tan aristocráticos como
los de sus predecesoras[116].
La constitución de 1832 tuvo tres reformas[117],
pero ninguna de ellas modificó el aspecto relativo a la prohibición de
reelección inmediata.
La
expedición de la Constitución de 1843, aquella llamada a sustituir la de 1832,
estuvo precedida por una prolongada guerra civil. Este conflicto ha pasado a la
historia de Colombia como la Guerra de los Supremos. Así bien, la carta del 43
conservó en sus aspectos sustanciales en lo que refiere a la prohibición de
reelección inmediata y al periodo presidencial, lo que preveía su antecesora.
El artículo 87 de dicho texto constitucional estipuló: “El Presidente y
el Vicepresidente de la República durarán cuatro años en sus destinos; y el
Presidente, dentro de los cuatro años siguientes no podrá volver a ejercer el
mismo destino, ni el de Vicepresidente de la República. Este texto
constitucional sufrió ocho reformas constitucionales, una de las cuales
pretendía sustituirla íntegramente, constituyendo el primer intento de cambiar
el sistema centralista por el federalista, pero que nunca entró en vigencia[118].
Y es que son los años de la constitución del 43 precisamente aquellos durante
los cuales el conocido debate entre federalistas y centralistas se torna más
álgido. El Acto Legislativo del 51 inspirará posteriormente al
constituyente de 1853.
Vale
la pena detenerse en la Constitución de 1853. Lo primero que llama la atención
en esta Carta Política, es que es la primera que consagra la abolición de la
esclavitud (recogiendo la obra del legislador de 1851) y que señala un listado
de derechos de los granadinos en el inicio del texto, tal y como se encuentra
en las constituciones modernas (sus predecesoras enunciaban derechos, pero lo
hacían en un capítulo de “disposiciones varias”, al final del texto. Además es
patente la ausencia de la palabra Dios y, en general, de las invocaciones
divinas. Debe señalarse también que esta Carta modifica los requisitos
para ser ciudadano y la forma de sufragio. En este sentido estipuló el artículo
3º: “Son ciudadanos los varones granadinos que sean, o hayan sido
casados, o que sean mayores de veintiún años”. Más adelante, el
artículo 13: “Todo ciudadano granadino tiene derecho a votar
directamente, por voto secreto y en los respectivos períodos: 1º Por Presidente
y Vicepresidente de la República...” Así pues, es patente que el
modelo propuesto en este texto constitucional pretende ampliar las bases de la
participación política, descartando requisitos relacionados con la propiedad o
con el alfabetismo para ejercer el sufragio y estatuyendo por primera vez el
voto directo; esto es, sin la mediación de un cuerpo electoral. Debe decirse,
entonces, que la marcada tendencia aristocrática de las demás constituciones
empieza a desvanecerse, quedando limitado el derecho a elegir solamente por la
edad y el estado civil. Ahora, no obstante los grandes cambios que
introduce la Carta Política de 1853 en el constitucionalismo colombiano, el
artículo 32 de dicho texto señalaba: “El período de duración del
Presidente y Vicepresidente de la Nueva Granada, se contará desde el día 1º de
abril inmediato a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de
un período íntegro”[119]
La
Carta Política de 1853 estaba condenada a muerte desde el momento mismo de su
nacimiento. Ello porque si bien, como ya se dijo, configuraba un orden federal,
hacía silencio sobre las atribuciones de los Estados Federales: La creación de
estos fue una verdadera anomalía jurídica –se hizo por Ley[120]-
y, a pocos años de la entrada en vigencia del texto constitucional, en 1858,
fue clara la necesidad de redactar una nueva Carta. [121] Este
texto constitucional conservó los aspectos esenciales de su predecesora en lo
que refiere a la ciudadanía, siendo mucho más prolija en innovaciones
relacionadas con aquello que había sido su génesis, las relaciones del Estado
central con los estados federados, incluido el cambio que se hizo del nombre
del país, que pasó a llamarse Confederación Granadina. Así pues, también en
esta Carta se incluyó la prohibición de reelección inmediata. El artículo 46
decía: “El ciudadano que, elegido Presidente de la Confederación llegue
a ejercer las funciones de tal, no podrá ser reelegido para el mismo puesto en
el periodo inmediato.
Pero
tampoco duró mucho la Constitución de 1858. El fenómeno de disputas partidistas
que había ocupado la política nacional desde la década de los treinta de ese
siglo, se vio agudizada al verse transplantada al ámbito político interno de
los estados y el fenómeno, sumado a los intereses que el gobierno central
defendía al interior de los estados aparentemente autónomos, desencadenó una
nueva guerra civil que terminaría en 1863 con la victoria de los sectores
liberales de la política, liderados por el General Tomás Cipriano de Mosquera.
De allí nuevamente saldría una Constitución, federal también, que se conoce
como la Constitución de Rionegro, pues fue en esa ciudad donde se reunieron sus
redactores. Esta Constitución de 1863 limitó el periodo de la presidencia
nacional a dos años, prohibiendo –sí, nuevamente- la reelección inmediata. No
sobra aquí transcribir el artículo 79 de dicha Carta: “El período de
duración del presidente de los Estados Unidos y de los Senadores y
representantes, será de dos años”. De manera concordante, el inciso
segundo del artículo 75: “El ciudadano que hubiere ejercido la
Presidencia no podrá ser reelegido para el próximo período” A manera
de colofón, no sobra resaltar que esta Constitución suprimió el voto directo,
quedando la elección del presidente a cargo de los Estados.[122]
Llegamos
entonces a la Constitución de 1886. Esta Carta política, que habría de surgir
del movimiento de Regeneración liderado por el señor Rafael Núñez, sustituyó la
Constitución de 1863. Es innegable que las fuerzas políticas que dan
surgimiento a la sustitución constitucional son de marcado cariz conservador y,
por ello, esta Carta tiene sus cimientos en devolver a Colombia al centralismo
y en consolidar el rol de la religión católica como una verdadera religión
oficial. El Estatuto Político de 1886, aunque sufrió varias reformas, algunas
bastante importantes desde el punto de vista doctrinal, permaneció vigente en
sus aspectos esenciales hasta el proceso constituyente de 1991.
A la
Constitución de 1886 se llegó por el acuerdo previo de los sectores dominantes
de la política. En principio, el texto fue elaborado por delegados de los
diferentes Estados Federales que existían en el país. Fue , por así decirlo, el
mismo sistema federal el que suprimió el sistema federal al dar un nuevo
ordenamiento político a la república de Colombia.
En
lo que refiere a la reelección inmediata del presidente de la república, el
proyecto original presentado por la comisión redactora a la Asamblea, preveía
en el artículo 125 que no existiría reelección inmediata. La discusión sobre la
aprobación de dicha norma se efectuó en la sesión del 28 de mayo de 1886.
El texto propuesto señalaba: “Artículo 125 . El individuo que haya
ejercido la Presidencia, por cualquier motivo, no podrá ser elegido Presidente
para el subsiguiente período.” Durante la sesión fueron propuestas
tres modificaciones, una de las cuales, la presentada por el Señor Miguel
Antonio Caro[123],
Delegado ante la Asamblea por el Estado de Panamá y representante de
conservadurismo, rezaba así: “La Ley determinará los casos en los
cuales el que haya ejercido el Poder Ejecutivo, permanente o transitoriamente,
no puede ser elegido Presidente de la República para el subsiguiente periodo”.
Esta
propuesta de modificación, de la cual el mismo ponente entendía que sustituía
el principio general de prohibición de la reelección inmediata, fue la que con
mayor amplitud fue discutida en dicha sesión.
La
propuesta del señor Miguel Antonio Caro halló oposición al interior de la
Asamblea. Opinó frente a ella el delegatario Ospina Camacho[124]: “No
votaré la modificación presentada por mi honorable colega señor Caro, por
cuanto en ella queda aceptado el principio de la reelegibilidad indefinida del
Presidente de la República y se autoriza al Congreso para señalar los casas en
que esa reelección sea posible, o para guardar silencio en la materia; de esta
manera a voluntad del Congreso queda establecida, si le place, hasta la Presidencia
vitalicia. No soy en absoluto adverso a la reelección de los altos Magistrados;
pero no puedo desconocer que las ideas contrarias se han consignado hasta ahora
en todas las constituciones que han regido en Colombia; que este país se ha
producido grande alarma en todos los ánimos, siempre que se entrevisto la
posible reelección de un presidente o un Gobernador, y que por consiguiente el
principio de la no reeligibidad es hoy uno de los cánones de nuestro derecho
público consuetudinario. Y este principio estamos en el deber de respetarlo,
porque habiéndose declarado en las bases de reforma las innovaciones que
en materia constitucional íbamos a introducir, nos obligamos tácitamente a no
cambiar lo que siendo de general aceptación no se incluyó en el acuerdo de
noviembre”.
A la
opinión del delegado Ospina se sumó la del señor Samper[125]:
...Lo que ha presentado el Ho. Señor Caro es enteramente inadmisible, porque
nos entrega el imperio de las intrigas y a lo desconocido (...) Pienso que el
sistema de reelecciones inmediatas es funestísimo. La segunda administración
del General Grant fue esencialmente corrupta y desacreditó completamente al
partido republicano de los Estados Unidos. Y no contento todavía con el mal que
había hecho, tuvo aquel personaje la audacia de pretender una segunda
reelección. (...) El ejemplo de Washington, que es para los americanos como un
evangelio, ha prevalecido allá sobre la autorización legal que permite las
reelecciones, y ese ejemplo es el que debemos seguir en Colombia. Reconozco que
el H. Señor Caro procede con la mayor buena fe; pero debemos recordar siempre que
no legislamos para determinadas personas. Hemos dado un voto de confianza a los
Magistrados a quienes hemos elegido para el primer período constitucional; pero
esta Constitución no se hace para un período; debemos presumir que durará
largos años, y por tanto, adoptar disposiciones previsoras que en lo futuro
eviten conflictos y peligros”. Más adelante, luego de una réplica del
Delegado Caro y de otra breve intervención del señor Ospina, prosiguió el Señor
José María Samper: “¿Y cual ha sido la regla en Colombia? Con excepción
de la Constitución de 1821, que permitió implícitamente la reelección, por
aspectos particulares al Libertador, todas las demás (de
1830,1832,1843,1853,1858 y 1863) han prohibido expresamente la reelección
inmediata del Presidente. La reeligibilidad libre es la regla, en cuanto a los
legisladores y los empleados públicos que no ejerzan la primera autoridad
política. Pero por lo tocante a estos –que disponen de la fuerza de armada y de
mil medios de influencia, de autoridad y aun de presión y coacción- la
excepción se ha convertido en regla general. Tanto es así, que en Colombia no
se soportaría una Constitución o Ley que permitiese la inmediata reelección del
Presidente en ejercicio no se soportaría (...) Exceptuando algunos raros monarquistas,
que puedan desear presidencias vitalicias o de indefinida duración, en Colombia
somos todos republicanos, y no miramos bien las instituciones que tienden a
perpetuar el mando en una sola persona.”
Es
una verdadera lástima que solamente tres de los 14 delegatarios que elaboraron
la Constitución de 1886, hayan intervenido en tan crucial debate. No
obstante, contamos con el testimonio fiel de la votación de la asamblea, que
negó la propuesta del señor Miguel Antonio Caro, aceptando la presentada por el
señor Ospina, y quedando también consagrada en la Constitución de 1886 la
prohibición de reelección inmediata. En el texto finalmente aprobado por la
Asamblea, el artículo 127 señalaba: “El ciudadano que haya sido elegido
Presidente de la República no podrá ser reelegido para el período inmediato, si
hubiere ejercido la Presidencia dentro de los diez y ocho meses inmediatamente
precedentes a la nueva elección. El ciudadano que hubiere sido llamado a
ejercer la Presidencia y la hubiere ejercido dentro de los seis meses
precedentes al día de la elección del nuevo presidente, tampoco podrá ser
elegido para este empleo.”
No
sobra acotar que la Constitución de 1886 mantuvo el sistema de elección
presidencial que hemos llamado aristocrático, el Presidente de la República
resultaba elegido por los Electores, escogidos éstos por los ciudadanos que
supieran escribir o tuvieran una renta de quinientos pesos mensuales. De
acuerdo con el artículo 114 de dicha Carta, el periodo presidencial era de seis
años.
La
Constitución redactada en 1886, es por todos sabido, tuvo una larga vigencia
que duró hasta el proceso constituyente de 1991. No obstante, la Carta
redactada a finales del siglo XIX tuvo muchas reformas a lo largo del
siglo siguiente y, en lo que refiere a la prohibición de reelección inmediata,
el artículo 127 de la Carta sufrió tres sustituciones. Debe resaltarse que las
señaladas modificaciones se hicieron con el propósito de hacer más drástica la
prohibición de reelección inmediata, ya que, aunque el texto original aprobado
por el constituyente del 86 la contenía, la forma misma de su redacción
permitía que el primer mandatario abandonara su cargo con dieciocho meses
de anterioridad a la nueva elección y que propusiera su nombre para ésta. No
obstante, no debe ignorarse que en todo caso el artículo sí impedía, aunque no
existía una prohibición constitucional expresa como la que consagró más
adelante por medio de Acto Legislativo y que rescató también el constituyente
de 1991, que aquella persona que ocupara el cargo presidencial participara en
el proceso electoral.
Así
pues, en 1910, con el artículo 28 del Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre,
la Asamblea Nacional de Colombia dispuso[126]: “El
presiente de la república no es reelegible en ningún caso para el período
inmediato. No podrá ser elegido presidente de la República ni Designado el
ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido el Poder Ejecutivo dentro del
año inmediatamente anterior a la elección” Además, este acto
legislativo también modificó el sistema de elección presidencial, volviendo al
voto directo, pero restringiéndolo a los ciudadanos alfabetos[127] o
a aquellos que tuvieran una renta anual de trescientos pesos o propiedad raíz
de valor de mil pesos.[128]
El
mismo artículo fue modificado con posterioridad por el Acto Legislativo No. 1
de 1945. Esta reforma constitucional amplió los supuestos del artículo 127 de
la Carta que había sido modificado en 1910, de la siguiente manera: “El
presidente de la república no es reelegible en ningún caso para el período
inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni Designado el
ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia dentro del año
inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de
la República el ciudadano que seis meses antes de la elección haya ejercido el
cargo de Ministro del Despacho, de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia,
de Consejero de Estado, de Procurador General de la Nación o de Contralor
General de la República” El Acto Legislativo No. 1 de 1968 volvió a
modificar el artículo que prohibía la reelección inmediata, (artículo 129 para
la época y luego de muchas reformas a la Carta) conservándola de la siguiente
manera:”El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para
el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni
Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia
dentro de un año antes de la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de
la República el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido
cualquiera de los cargos a que se refiere el inciso primero del artículo
108”
Cuadro
#1.
|
Constitución |
Prohibición
absoluta de reelección |
Prohibida
la reelección inmediata |
Reelección
Permitida |
Periodo
Presidencial (Años) |
|
1821 |
|
|
X |
4 |
|
1830 |
|
X |
|
8 |
|
1832 |
|
X |
|
4 |
|
1843 |
|
X |
|
4 |
|
1853 |
|
X |
|
4 |
|
1858 |
|
X |
|
4 |
|
1863 |
|
X |
|
2 |
|
1886 |
|
X |
|
6 |
|
A.L
03 de 1910 |
|
X |
|
4 |
|
A.L
01 de 1945 |
|
X |
|
4 |
|
A.L
01 de 1968 |
|
X |
|
4 |
|
1991 |
X |
|
|
4 |
|
A.L
02 de 2004 |
|
|
X |
4 |
2.
Reelección presidencial en la historia de la Asamblea Nacional Constituyente de
1991
Llegamos
al proceso constituyente de 1991. Para abordar este tópico partamos del aparte
relevante del texto aprobado por la Asamblea Nacional, el que quedó como
definitivo en el Estatuto: “No podrá ser elegido Presidente de la República
el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia...” Se
nota, de entrada, que el Constituyente sustituyó la tradición constitucional
que hasta el momento había existido desde 1830 optando, no sólo por prohibir la
reelección inmediata, sino suprimiendo cualquier tipo de reelección.
Proyectos
sobre el tema.
Durante
las gestiones de reforma de la Carta Política por parte de la Asamblea
Nacional, el primer proyecto presentado que trató el tema de la reelección
fue también el primero en el tiempo. Sus redactor, el Delegatario Jesús
Pérez González Rubio[129],
incluyó en el Título XI de su propuesta, el siguiente artículo: “El
presidente de la república no es reelegible en ningún caso. Los ex presidentes
que hayan ejercido el cargo por el término de dos años al menos serán Senadores
Vitalicios...”[130]. Luego,
el Gobierno Nacional de la época sometió su proyecto a consideración del órgano
de reforma. El artículo 127 de la propuesta, en su numeral 1º incluía la
prohibición de reelección inmediata “El Presidente de la República no
es reelegible en ningún caso para el período inmediato”[131]
Acto seguido, en propuesta reformatoria puesta a consideración por el
Delegatario Diego Uribe Vargas[132],
se dijo nuevamente: El presidente de la república no es reelegible en
ningún caso...”[133] En
su exposición de motivos, el Delegatario señala: “El país ha discutido
hasta el cansancio, la conveniencia de prohibir la reelección del Jefe de Estado,
no sólo circunscrita al período subsiguiente, sino en forma ilimitada. El
ejemplo de México ha ganado prestigio. Los dos partidos tradicionales han visto
comprometida su unidad por las aspiraciones reeleccionistas de sus antiguos
mandatarios (...) lo cierto es que en las últimas décadas los intentos
reeleccionistas han dificultado el relevo de las generaciones en el mando
político, y que existe consenso para elevar a norma constitucional la no
reelección de los ex presidentes. Varios mandatarios la han propuesto. En
numerosos proyectos de Acto Legislativo se ha mencionado la iniciativa como
algo saludable para nuestro discurrir político. Creemos que ha llegado la hora
de consignarlo en la Carta.[134]
El
Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 7,
presentado a la Asamblea por Antonio Navarro Wolf y otros quince asambleístas
pertenecientes al movimiento M-19, preveía en su artículo 117: “El
presidente de la república no es reelegible en ningún caso..”[135] En
igual sentido, el inciso final de artículo 55 de la propuesta reformatoria
puesta a consideración de la Asamblea Nacional por Juan Gómez Martínez[136] y
Hernando Londoño[137] señalaba: “El
presidente de la república no podrá ser reelegido”[138] Acto
seguido, el viernes 15 de marzo de 1991 fue publicado el único Proyecto de Acto
Reformatorio de la Constitución Política que trataba exclusivamente el tema de
la reelección.[139] El
artículo único propuesto por el delegatario Alberto Zalamea Costa,
perteneciente al Movimiento de Salvación Nacional, disponía en su inciso
final: “El presidente de la república no puede ser reelegido en ningún
caso”[140] La
exposición de motivos de este proyecto justificaba la necesidad de imponer la
prohibición absoluta de reelección en la idea de reducir los poderes del poder
ejecutivo para consolidar la democracia. En este sentido, para justificar su
postura, citaba el delegatario Zalamea Costa al ex Presidente Alberto
Lleras Camargo: “ En estos días se ha discutido mucho sobre la
conveniencia o inconveniencia de la reelección del Presidente de la República.
Pero se discute por circunstancias accidentales y coyunturales de la política
actual. Es claro que aun bajo otro tipo de gobierno, este sistema
constitucional es perjudicial y es peligroso. Inequívocamente la concepción no
es buena y no es liberal. Dentro del sistema, tal como ha evolucionado, aun
después de la Constitución de 1886, hacia la monarquía, la capacidad de
reconstruirla con un solo interregno de cuatro años, puede dar origen a los
peores hábitos de gobierno...”[141]
La
siguiente propuesta que tocaba el tema objeto de estudio fue la hecha por el
Delegatario Guillermo Plazas Alcid[142] Esta
dedicaba un breve artículo, el numero 66, exclusivamente al tema, reiterando la
prohibición absoluta de reelección: “El Presidente de la República no
es reelegible”. [143] Con
posterioridad, el Proyecto presentado por el senador Lorenzo Muelas,
titulado Propuesta indígena de Reforma Constitucional, en su
Título XI, literal c), al tocar el tema del Presidente, manifestó la voluntad
de: “Eliminar de manera absoluta la reelección del Presidente de la
República”[144] En
esa misma Gaceta se encuentra incluida el Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia No. 89, presentada por los Delegatarios
Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano[145],
que conserva la prohibición de reelección inmediata en un sentido similar al de
la Carta de 1886 al disponer en el inciso primero de su artículo sexto: “El
Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el periodo inmediato”.
La
propuesta del Delegado Arturo Mejía Borda[146] presentaba
también la prohibición absoluta de reelección, ampliándola de una manera
que puede ser considerada bastante original a la luz las proposiciones que le
antecedían: “El Presidente de la República no es reelegible en ningún
caso ni podrá ser elegido como Presidente ningún pariente de los ex
Presidentes, dentro del cuarto grado civil de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil”[147] El
siguiente Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución publicado en la
Gaceta Constitucional que alude al tema, es el presentado por los Delegados
Raimundo Emiliani y Cornelio Reyes[148].
También éste propone que se consagre en la Carta una prohibición absoluta de
reelección, en los siguientes términos: “El Presidente de la República
y quienes hayan ejercido el cargo de Presidente en propiedad no podrán ser
reelegidos en ningún caso”[149] La
prohibición absoluta de reelección también fue propuesta por los Delegados
Alfredo Vázquez y Aída Yolanda Abella[150].
Su proyecto de reforma se refería en los siguientes términos a la figura de la
reelección presidencial:”ARTICULO 100. INHABILIDADES: El presidente de la
República y el vicepresidente no son reelegibles”[151].
De
igual manera, el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de
Colombia número 124, cuyo autor fue el Delegado Hernando Herrera Vergara[152],
propuso, según la justificación presentada por el propio autor: “... la
no reelección del Presidente en ningún caso. Con ello se busca, además, evitar
que, en adelante, se continúe con la práctica tan nociva de que cada ciudadano
que termina su período en la presidencia, al día siguiente se convierte en
potencial candidato de su partido, o de su grupo, para la próxima elección,
frenando así las legítimas aspiraciones de muchos de sus copartidarios y
convirtiendo a los expresidentes en una institución de arbitramento en la vida
política del Estado...” [153] En concordancia, el
inciso final del artículo 114 de su propuesta señalaba: “En ningún caso
el presidente de la república podrá ser reelegido”[154] En
el mismo sentido, publicada en la Gaceta No. 31 de 1 de abril de 1991, la
propuesta de Antonio Galán Sarmiento[155] era
la siguiente: “El Presidente, el vicepresidente, los gobernadores y los
alcaldes, son mandatarios elegidos por la votación popular para períodos de
cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos en ningún caso”[156],
Por último, el proyecto 128, de autoría de Iván Marulanda Gómez[157],
propuso: “El Presidente de la República o quien haya ejercido el cargo
por más de seis meses, no puede ser elegido para un nuevo período”[158]
Cuadro
# 2
|
Proyecto
No. |
IV. Proponente |
V. Movimiento |
Prohibición
absoluta de reelección |
Prohibida
la reelección inmediata |
Reelección
Permitida |
|
1 |
Jesús
Pérez González –Rubio |
Liberal |
X |
|
|
|
2 |
Gobierno
Nacional |
Liberal |
|
X |
|
|
6 |
Diego
Uribe Vargas |
Liberal |
X |
|
|
|
7 |
Antonio
Navarro Wolf y otros |
M-19 |
X |
|
|
|
9 |
Juan
Gomez Martínez y otro |
Conservador
independiente |
X |
|
|
|
36 |
Alberto
Zalamea Costa |
Movimiento
de Salvación Nacional |
X |
|
|
|
57 |
Guillermo
Plazas Alcid |
Liberal |
X |
|
|
|
83 |
Lorenzo
Muelas |
Indígenas |
X |
|
|
|
89 |
Horacio
Serpa y otros |
Liberal |
|
X |
|
|
93 |
Arturo
Mejía Borda |
Unión
Cristiana |
X |
|
|
|
98 |
Raimundo
Emiliani y otro |
Movimiento
de Salvación Nacional |
X |
|
|
|
113 |
Alfredo
Vázquez y otra |
Unión
Patriótica |
X |
|
|
|
124 |
Hernando
Herrera Vergara |
Liberal |
X |
|
|
|
126 |
Antonio
Galán Sarmiento |
Liberal |
X |
|
|
|
128 |
Iván
Marulanda Gómez |
Liberal |
X |
|
|
Debe
señalarse que en la Asamblea Nacional Constituyente fueron presentados y
publicados un total de 152[159]Proyectos
Reformatorios de la Constitución Nacional. De dicha cantidad, como se vio, 15
propuestos por Delegados y uno por una Organización No Gubernamental[160],
tocaban directamente el tema de la reelección, para un total de 16 proyectos
presentados. Ello, traducido en datos porcentuales, equivale al 10.52%. Ahora
bien, para seguir la lógica de los números, cabe señalar que de los 16
Proyectos que abordaron el tema, ninguno contempló la posibilidad de instaurar
la reelección inmediata, dos conservaron el contenido del artículo 129 de
la Carta de 1886 y 14 propusieron abolir tal institución y que imperara la
prohibición absoluta de reelección. Lo anterior, expresado también en cifras
porcentuales, da el siguiente resultado:
Gráfico
1.
Cabe
también anotar que aquellas propuestas hechas en el sentido de conservar el
articulado de la Carta del 86 provenían ambas de sectores del liberalismo; una
del gobierno de aquel entonces y la otra de algunos delegados de ese color
político. Ahora bien, dentro del mismo liberalismo se presentaron seis
propuestas contrarias y la posición que favorecía la prohibición absoluta
generó consenso entre las demás fuerzas políticas que integraban la Asamblea,
con exclusión del Partido Social Conservador, que no hizo ninguna propuesta
directa en relación con la reelección presidencial.
Gráfico
2
Debates
y votaciones
Vistos
los diferentes proyectos que se presentaron en torno al tema de la reelección
presidencial al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, es necesario
precisar cual fue el albur de los mismos y cómo se llegó a la final aprobación
del artículo que prohibía de manera absoluta la reelección.
En
este sentido cabe recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, al fijar su
reglamento interno, dispuso de manera general que la aprobación del articulado
final tendría que someterse a tres debates; el primero de ellos se llevaría a
cabo en una de las cinco comisiones y los dos restantes ante el pleno de la
Corporación.[161]
En el tema concreto que nos ocupa, el estudio fue asumido por la comisión
Tercera de la Asamblea. Esta era la encargada de los temas relacionados con el
gobierno, el congreso, la fuerza pública, el régimen de estado de sitio y las
relaciones internacionales.[162]
Así
las cosas, debe señalarse que el 3 de abril de 1991 fue presentada al
Presidente de la mencionada comisión una ponencia de autoría de los señores
Hernando Herrera Vergara y Carlos Lleras de la Fuente, que trataba los temas de
la elección presidencial por el sistema de doble vuelta, de la ampliación del
período presidencial y de la figura de la reelección. En relación con
este último aspecto, los ponentes, luego de un estudio de la institución en la
historia constitucional colombiana y en el derecho comparado, concluían: “En
síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que
una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la
politización gubernamental a favor del Presidente a favor de su
reelección”. El articulado propuesto por los delegados Herrera y
Lleras a la comisión aceptaba la instauración del sistema de doble vuelta
para la elección del primer mandatario, ampliaba el período presidencial a
cinco (5) años y disponía: “Quién a cualquier título hubiere
ejercido el cargo de presidente de la República no podrá ser elegido para éste
ni para el de Designado (Vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos
presidenciales diferentes...”[163] La
comisión debatió lo relacionado con la reelección en las sesiones del 18
(tarde) y 22 de abril de 1991[164] En
esta última se llevó a cabo la votación. En el debate intervinieron,
refiriéndose al tema, los delegados Luis Guillermo Nieto Roa, Antonio Galán
Sarmiento, Hernando Yépez Arcila, Alvaro Echeverri Uruburu, Carlos Lleras de la
Fuente, Alfredo Vázquez Carrizosa, Arturo Mejía Borda, Miguel Santamaría Dávila
y Guillermo Plazas Alcid. Los principales argumentos dados por los
delegados se encuentran resumidos en el siguiente cuadro:[165]
Cuadro
# 3
|
1. Delegado |
Argumentos |
|
Nieto
Roa |
No
entiende por qué una persona que ha hecho una buena gestión no pueda volver a
la presidencia, debiendo ser los electores los que decidan. Entiende que lo
que se busca es evitar que quien detenta el poder lo utilice para reelegirse
inmediatamente, pero respecto de una nueva elección, ésta no impide que gente
nueva intervenga en el escenario político. |
|
Galán
Sarmiento |
En
cuanto a la no reelección es partidario de ella por permitir la oxigenación
de la clase política y evitar que el presidente se desempeñe en función de su
reelección. |
|
Yepes
Arcila |
Nada
hay que justifique la no reelección, porque en una nueva elección en la que
participe quién ha sido presidente, no tiene el candidato poder actual que
justifique la medida, no hay razón de higiene política como pretexto |
|
Palacio
Rudas |
Manifiesta
no vacilar su voto sobre la no reelección (aprobándola) |
|
Echeverry
Uruburu |
Entiende
que la reelección ha tornado a los expresidentes en pontífices de sus
partidos que, ante la posibilidad de reelección, impiden la renovación de los
partidos y entorpecen su oxigenación. |
|
Lleras
de la Fuente |
Tomando
la tesis de la concepción telúrica de la política, entiende que sirve como un
argumento para apoyar la no reelección, al igual que las tesis esbozadas por
el constituyente Palacio Rudas, en torno a las posibilidades de una
generación de acceder al poder |
|
Vázquez
Carrizosa |
Considera
que debe tomarse como regla imperativa la no reelección. |
|
Mejía
Borda |
Respecto
de la no reelección considera que permite romper un poco el fenómeno de la
concentración de poder y el desarrollo de fuerzas alrededor de los
expresidentes que concentran el poder de mando en el país |
|
Santamaría
Dávila |
Manifiesta
ser partidario de la no reelección, por ampliar el abanico de nuevos
aspirantes y darle a la política mayor movilidad, no siendo simplemente el
mecanismo para detener a un ciudadano en su camino político. |
|
Plazas
Alcid |
Se
manifiesta a favor de la no reelección porque considera que oxigena la
política partidista y hace más responsable al ciudadano |
El
número total de los miembros de la comisión era de dieciséis, pero votaron
trece. El artículo propuesto por los ponentes fue aprobado por diez votos a
favor, presentándose tres abstenciones. Aclararon la abstención en el voto los
delegados Yepes, manifestando que estaba en contra de lo propuesto,
considerando que debía mantenerse el texto anteriormente vigente (el de
la constitución de 1886); Nieto Roa porque creía que el tema de la no
reelección debe ir atado al del período presidencial y éste a su vez al del
congreso (la propuesta de prolongación del período presidencial a cinco años
acababa de ser derrotada); y Galán Sarmiento, quien estuvo en contra de la
redacción del artículo mencionado.
Así
pues, la prohibición absoluta de reelección fue llevada al primer debate en
plenaria. Debe señalarse que al artículo aprobado en comisión fue presentado a
la Asamblea en dos informes-ponencia. Uno titulado Estructura del
Estado y Rama Ejecutiva[166],
el otro Elección de Presidente por el Sistema de Doble Vuelta; Período
Calidades; Posesión y No Reelección.[167] Si
bien en el primero se trascribe lo votado favorablemente en el trabajo de la
comisión, no se presenta mayor consideración al respecto, centrándose este
informe en otros asuntos relacionados con, como bien lo indica su título, la
estructura del estado y la rama ejecutiva. Es el segundo informe, con ponencia
del delegado Carlos Lleras de la Fuente el que profundiza sobre la materia,
reproduciendo la ponencia hecha en comisión, los debates surtidos al interior
de ésta y el resultado de las votaciones, con el texto final que los
asambleístas comisionados proponen a la plenaria. En la Gaceta No. 83 de 27 de
mayo de 1991 se publica nuevamente el articulado definitivo aprobado por la
comisión durante sus sesiones y se lee en el artículo 96º lo que ha aprobado la
comisión en relación con el tema de la reelección presidencial: “Quien
a cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no
podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), ni
desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes”[168]
Los
días 22 y 23 de mayo de 1991 se efectúa la ponencia correspondiente al tema de
la reelección y ahí se abre el debate, donde se presentan varias proposiciones
sustitutivas, dos de las cuales pretenden modificar el artículo propuesto por
la comisión tercera. La primera de ellas fue presentada por el Delegado Eduardo
Verano de la Rosa y era del siguiente tenor: “Quien hubiera ejercido el
cargo de Presidente de la República no podrá ser elegido para Designado
(vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes. Se
excluye a quienes hayan ejercido funciones presidenciales únicamente a título
de Ministros Delegados”[169]. La
segunda fue presentada por Augusto Ramírez Ocampo y su texto decía: “Quien
a cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no
podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), y[170] desempeñarlo
en períodos presidenciales diferentes” La votación del articulado
propuesto se deja para la sesión plenaria del 27 de mayo de 1991. Finalmente,
por una votación de 65 votos a favor, sin votos negativos ni abstenciones, fue
aprobado el siguiente artículo: “No podrá ser elegido Presidente de la
República ni (Designado) el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido
la Presidencia”[171]
Ahora
recordemos que el artículo 2 del Reglamento de la Asamblea estipulaba que ésta
sesionaría por derecho propio, en forma continua, hasta el 4 de julio de 1991.
En este sentido cabe anotar que el 28 de junio aún se estaban aprobando asuntos
en primer debate, por lo que los delegados decidieron modificar el trámite del
segundo, disponiendo que los artículos sometidos que no fueran objeto de
impugnación al menos por cinco constituyentes, bien fueran los aprobados en
primer debate o los propuestos por la comisión codificadora, se considerarían
listos para ser votados en bloque[172].
En relación con el tema que nos ocupa, la comisión codificadora había propuesto
la siguiente redacción: “No podrá ser Presidente de la República ni
Vicepresidente el ciudadano que a cualquier título hubiera ejercido la
Presidencia”.[173] Al
buscar la aprobación de dicho artículo en la Plenaria -segundo debate- del
domingo 30 de junio de 1991, no pudo ser votado en bloque con los demás
artículos, pues se presentaron proposiciones sustitutivas y la votación se
aplazó para tratar de unificar los textos[174].
Finalmente, al día siguiente, el lunes 1º de julio, se da lectura a la
propuesta sustitutiva presentada por los delegados Jaime Arias López, Iván
Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros: “No podrá ser elegido Presidente de
la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la
Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido
por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio.”
Se procede a la votación, sometiendo primero a consideración el texto aprobado
en primer debate, que no obtiene ningún voto; luego la propuesta de la comisión
codificadora, que obtiene un (1) voto; y finalmente la propuesta sustitutiva
transcrita, que obtiene un total de cincuenta y dos (52) votos, convirtiéndose
así en el texto definitivamente aprobado por la asamblea.
Síntesis
Primera.
Visto
todo el trámite que se surtió en relación con el tema de la reelección
presidencial, pueden hacerse una serie de observaciones a manera de conclusión.
La primera de ellas es que claramente la reelección inmediata del presidente de
la república fue un tema descartado de raíz por la Asamblea de 1991. Baste
señalar que ninguno de los Proyectos de Reforma de la Constitución la preveía,
así como ninguna de los textos propuestos o aprobados durante el trámite en
comisión y en plenarias.
De
igual manera puede aseverarse que la voluntad presente en unos escasos
proyectos presentados en relación con la posibilidad de conservar la reelección
tal y como venía propuesta en la constitución de 1886 fue mermando mientras se
daban los diferentes debates de la Asamblea, de tal manera que al concluir ésta
dejaron de hacerse proposiciones en tal sentido. Si se detalla el proceso de
aprobación del artículo finalmente aprobado, debe observarse que allí las tres
propuestas que se sometieron a votación corrían en el mismo sentido -la
prohibición absoluta de reelección-, existiendo diferencias tan solo en lo
referente a aspectos de la redacción del artículo.
Por
último es necesario indicar que este fue un tema que en la Constituyente de
1991 contó con consenso por parte de todas las representaciones
políticas; aspecto que se revela no solamente en las mayorías absolutas
obtenidas en las votaciones, sino en el hecho de que todos los intereses
políticos representados en la Asamblea, con excepción del Partido Social
Conservador, que tampoco se opuso, presentaron proyectos para prohibir de
manera absoluta la reelección presidencial.
Así
las cosas, la reelección inmediata es una figura
jurídica ajena a la evolución constitucional en Colombia ni fue tema deseado
por el Constituyente soberano. Por el contrario, pareciera deducirse de
las características históricas propias de nuestro sistema político y del querer
expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la reelección
inmediata en cabeza del Presidente de la República.
B.
EL VERDADERO CAMPO DE COMPARACIÓN
Equivocada
técnica de comparación se realiza , cuando pretende compararse la posibilidad
de reelección del gobierno en un sistema presidencial en relación con un
sistema parlamentario.
La
debido técnica a aplicarse en derecho comparado y respeto de la figura que se
estudia , debe ser una técnica de carácter horizontal , es decir entre formas
de gobierno que posean al menos características similares en la estructura de
su régimen presidencial.
Por
ende, cuando se pretende equiparar la reelección del gobernante en un régimen
presidencial es absurdo realizar dicha comparación con la nueva elección del
gobernante en un régimen parlamentario.
Así
las cosas, técnicamente es incompatible comparar dos sistema
políticos tan distantes en su estructura misma, como son el parlamentario y el
Presidencial.
Visión
: Las reglas de la experiencia muestran que los
segundos mandatos han sido de mala calidad. En Paraguay, en la era
Strossner, se producen reelecciones sucesivas a través del poder ejercido
sobre la autoridad electoral ; terminando con un golpe de estado al gobierno.
En República Dominicana, al ex – presidente Balaguer, se le redujo su segundo
mandato de cuatro años a dos, por fraude en su reelección. En Perú, Alberto
Fujimori huye del país por fraude y corrupción en el sistema electoral, al
lograr su tercer período consecutivo de manera anómala. En Argentina,
Carlos Menem , produce una crisis política inmensa durante sus gobiernos, que
conlleva varias sucesiones presidenciales en cabeza de diferentes
personas. Y por último, en Venezuela, Carlos A. Pérez, no concluye su
segundo período presidencial , debido a la destitución ordenada por la Corte
Suprema de Justicia por malversación de fondos públicos. En resumen,
fuerza es concluir que existe una tendencia a utilizar el aparato electoral
para los fines de la Reelección y se presenta un auge en la corrupción política
debido al aumento de poder.
En
este orden de ideas, el deseo de instaurar la figura de la reelección
presidencial no puede ser un tema coyuntural, claramente es un tema vital que
afecta profundamente los valores y principios de una nación; de la mayor
envergadura al interior de cualquier estado que posea régimen presidencial.
En
consecuencia, la manera de ir desentrañando dicha posibilidad de instauración
de la figura deberá efectuarse basándose en los principios fundamentales del
propio estado y los valores establecidos en la misma Constitución Política de
Colombia, la cual permitirá encontrar la verdadera aceptación o el claro
rechazo de dicha figura según el querer del constituyente.
Síntesis
Segunda: Cuando se trata de equiparar o comparar
un sistema político determinado con otros, mal se puede acudir a hacerlo con
aquellos sistemas que son estructuralmente opuestos al que se pretende
comparar.
II. LA
SOBERANÍA POPULAR Y LOS LÍMITES A LA REFORMA DE LA CONSTITUCION
A.
LA SOBERANÍA POPULAR Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO
Antes
de las revoluciones burguesas o liberales la soberanía, que es el máximo poder
político, residía en el monarca, en el gobernante. Después de ellas se traslado
a los gobernados; al pueblo.
Como
lo afirmaba Austin , “ … en toda democracia no son los representantes
electos quienes constituyen o integran el cuerpo soberano, sino los electores “
El
titular del poder político es el gobernado nunca el gobernante. Así
entonces , en cualquier democracia las decisiones trascendentales que incumban
al Estado necesitan el consentimiento popular , el cual determinará los
destinos y parámetros del propio Estado.
En
consecuencia, el gobernado como titular del poder político ha sido entendido
haciendo parte de la Nación en la concepción del Abad de Sieyés o
del pueblo en la concepción Roussoniana. No obstante , desde
cualquier perspectiva que se le mire al gobernado – pueblo – ( Demos )
, es este el detentador y absoluto dominador del poder político ( Cracia ).
Pues
bien, el principio democrático no siempre fue reconocido a través de la
historia de la humanidad. Son las revoluciones liberales las que
dan base y esencia a la democracia , en su concepción moderna. El
reconocimiento de la democracia es el fruto de la lucha contra el poder absoluto
y la arbitrariedad.
Desde
la época de Juan sin Tierras en Inglaterra, se comenzó a
gestar la lucha contra el despotismo del Rey. Constantemente al
pueblo se le gravaba con impuesto con el propósito único de sostener la Corona
y pocas veces dichos réditos se veían distribuidos en los contribuyentes.
Razón por la cual, es el pueblo ingles quien exige de parte del Rey hablar
( parlamentar ) , concertar el establecimiento de dichos
tributos . Este acto produjo entonces un primer límite al poder absoluto
del gobernante, reconociendo en cabeza del pueblo un poder de carácter
político.
El
comienzo de éste primer episodio dio lugar a múltiples reconocimientos
posteriores , ya vertidos por escrito en el Constitucionalismo Inglés ( Carta
Magna 1215, Acts of Proclamations 1539, Petition of Rigths 1628,
Instrument of Goverment 1653 , Habeas Corpus Amendment Act 1679 , Bill of
Rights 1689, Trieenial Act 1694, Acto of Settlement , este Acto reguló
el orden sucesoral de la Corona e igualmente determinó que los Actos de
gobierno emanados del Consejo Privado debían estar firmados por aquellos que
participaran en aquel ) .
En
dichos documentos, es el pueblo quien hace efectivo su ejercicio del poder
político y limita el poder absoluto que poseía el Rey como gobernante.
Esta primera Revolución de contenido liberal trae consigo una amplia conciencia
en el pueblo de su poder para determinar los destinos de un Estado. Es él
quien establece la manera en la cual se manejará el gobernante, las formas de
sucesión del poder, el respeto de derechos individuales fundamentales.
Como
resultado de dicha Revolución , John Locke , teórico de la
época , publica su “ Ensayo sobre el Gobierno Civil “ retomando
el antiguo precedente de la División del poder público efectuado por Aristóteles en
su “Política “ . Los parámetros centrales de dicha obra
se circunscribían en los siguientes aspectos : - El gobierno solo
puede ser ejercido por el consentimiento de los gobernados, - La autoridad debe
estar sometida a controles , debe ser limitada por el pueblo con el propósito
de no recaer en el absolutismo, - Todo gira en torno al poder, los
poderes del hombre en estado natural los da a la sociedad al entrar en sociedad
civil, - Los poderes individuales se convierten en poderes colectivos ,
circunscritos al legislativo y al ejecutivo. – El tercer poder el denominado
Federativo y concierne a los asuntos exteriores, la paz, la guerra y los
tratados, - El poder predominante es el legislativo quien hace la
ley , una vez hecha la ley el legislativo se somete a ella, - El poder
ejecutivo debe aplicar constantemente la ley .
Es
solo a raíz de la aparición de Robert Walpole, quien
como miembro del Gabinete ( antes Consejo Privado ) reemplaza al Rey Jorge I en
su función de dialogar con el parlamento, donde se comienza a constituir la
figura del Primer Ministro ( 1721 – 1742 ). Ya no
es el rey el detentador absoluto de poder, el cual venía siendo limitado con
anterioridad, sino que igualmente ya no es él quien dirige los destinos del
gobierno sino que estos son trasladados a una persona de la confianza del
parlamento e interlocutor ante el Rey. En consecuencia, se sientan las bases
del sistema parlamentario
Pues
bien, Montesquieu retomando lo esbozado por Polibio según
el cual el verdadero poder es que los tres poderes se frenen recíprocamente ,
establece en su obra “ El espíritu de la leyes “ el sistema de
contrapesos. Este sistema se basa en las siguientes
características : - separación de poderes, - descentralización,
- La libertad como principio esencial contra el despotismo , garantizada por la
tridivisión del poder, -Por consiguiente, no hay libertad cuando se confunden
los tres poderes o no están bien delimitadas las competencias dentro del Estado
, - Si lo mencionado anteriormente sucede, aparecen leyes abusivas y tiránicas,
donde se puede disponer de la vida y derechos de los ciudadanos.
En
últimas, solo en la medida que exista división de poderes el hombre es libre.
La
segunda revolución en importancia, determinó nuevas rutas en la búsqueda de la
humanidad por evitar el absolutismo y la arbitrariedad. La Revolución
Norteamericana se fundamentó en erradicar el gobierno inglés sobre sus
territorios . La Declaración de 1776 estableció como postulados : -
Todo gobierno descansa en el consentimiento de los gobernados ,- El principal
objeto del gobierno es la garantía de los derechos de los
ciudadanos. En un primer momento, se pensó en establecer luego
de la independencia un Confederación , en la cual cada Estado era libre de
dotarse de Gobierno y leyes para sus asuntos internos. Ante
la ausencia de un soberano exterior el pueblo norteamericano
se convirtió en soberano en sí mismo y comenzó a dictar sus
propias Constituciones.
Al
interior de la naciente Confederación, existía un Congreso compuesto por los
delegados de las trece colonias liberadas. Este Congreso era un Ejecutivo
Federal encargado de aplicar aquellas disposiciones que hubiesen sido
aprobadas por las trece colonias . Sin embargo, el marco regulador no
posibilitaba un gobierno efectivo.
Al
no existir un Ejecutivo para recaudar contribuciones y obtener
fondos, es imposible mantener la hacienda pública de la Confederación .
Así entonces , debido a la debilidad Ejecutiva incrementaron
las deudas y el déficit fiscal. De ahí, que los acreedores de empréstitos
estatales y depositarios de la deuda pública estuviesen a favor de un Gobierno
centralizado que fuera capaz de garantizar la deuda y su pago y de
detener la devaluación de la moneda. En consecuencia, se busca cambiar la
Confederación a un sistema centralizado política y
económicamente.
Una
organización política centralizada y con mayor autoridad ejecutiva era
apoyada por quienes querían comercio interestatal , pago de deudas y sometimiento
de la moneda. La unión nacional era deseada por el partido Federalista en
contra del partido Republicano – Demócrata que deseaba
mantenerse en una Confederación.
En
consecuencia , los constituyentes norteamericanos al momento de decidir sobre
la conformación del ejecutivo , dilucidaron entres dos
posiciones, algunos que querían formar un ejecutivo fuerte que garantizara la
unidad nacional y otros un ejecutivo débil que no afectara los intereses de los
Estados federados . Por ende, los federalistas deseaban un ejecutivo
unipersonal, de período corto y reelegible. Los no federalistas deseaban
un período presidencial largo y no reelegible . Unos afirmaban que
la reelección de un Presidente produciría un Magistrado Perpetuo , otros
exponían que un mandato largo y no renovable hacía al Presidente irresponsable.
Finalmente,
la Constitución de los Estados Unidos de América estableció un poder ejecutivo
en cabeza de un Presidente ( llamado por algunos como “ monarca
constitucional “ ).
Ahora
bien, la Revolución Francesa, la más importante en cuanto al reconocimiento de
los derechos individuales fundamentales, estableció igualmente un parámetro
fundamental en punto de la separación de poderes y la democracia. Pues bien, el
artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de
agosto de 1789 estableció que “[t]oda sociedad en la que la garantía de los
derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene
Constitución”. Surgen así dos principios esenciales de las democracias
constitucionales: (i) la separación de poderes y (ii)
la garantía de los derechos fundamentales.
En
primer lugar, y con base en lo ya referido , debe
afirmarse que la voluntad del soberano constituyente – el pueblo – siempre se
ha encausado en una serie de principios y valores que informan el nuevo Estado
Constituido y la Constitución que habrá de regirlo.
Es
decir, posteriormente a los varios siglos de poder autoritario y absoluto, las
sociedades optaron por establecer unos lineamientos generales para el manejo de
la sociedad, al interior del nuevo Estado creado. Estos lineamientos
provenientes de la voluntad popular, no estaban vertidos necesariamente en
normas o preceptos, sino que hacían parte del arraigo popular y del deseo
manifiesto de vivir en una sociedad diferente a la que se encontraban.
Al
respecto Ronald Dworkin afirmó un ideal de gobierno bajo leyes y bajo
principios.
Es
de esta forma como surgen los valores y principios de origen soberano por
provenir del pueblo. Estos valores y principios , generalmente fueron
radicados en las Constituciones , pero fueron anteriores a estas. Los
valores y principios señalados por el pueblo soberano en una u otra medida
dieron origen no solo al Estado que se estaba creando sino a la misma
Constitución.
Razón
por la cual , es evidente que estas voluntades subjetivas del pueblo ,
constituían y constituyen valores y principios básicos del Estado y de la
Constitución que pretenden enmarcar , no solo por ser anteriores a estos , sino
igualmente por ser la expresión soberana del pueblo en ejercicio de su poder
político , el cual se manifiesta tácitamente de manera anterior a la
formación tanto de uno como de la otra.
En
consecuencia, tanto el Estado y la Constitución deben permanecer informados e
influenciados por estos principios y valores que adhieren a la voluntad tácitas
de las sociedades particulares.
No
cabe duda, que principios y valores como la igualdad, el principio democrático,
la separación de poderes, el respecto de los derechos naturales, la forma
republicana de gobierno , la dignidad humana; son entre otros valores y
principios que informan e influencian tanto al Estado como a la Constitución ,
no solo por hacer parte de este última, sino principalmente por ser la
expresión tácita de la voluntad popular al momento de creación del Estado y de
promulgación de la Constitución.
Estos
valores y principios soportan el Estado mismo , son su base estructural , su
andamiaje , sin los cuales ni Estado ni Constitución[175] pueden
entenderse como legítimos. Así las cosas, tanto el Estado como la
Constitución deben ser un desarrollo de dichos valores como expresión de la
voluntad popular.
Pues
bien, debe afirmarse que tanto el Estado como la Constitución deben ser
constantemente interpretados y entendidos bajo la égida de dichos principios y
valores formadores de la sociedad misma.
En
consecuencia, todo aquello que se desprenda del Estado mismo y de la
Constitución están sujetos a una clara injerencia de los principios y valores
ya referidos. Los órganos de poder, los órganos de control, el sistema
jurídico, entre tantos otros, son ejemplos de lo anunciado.
Por
consiguiente, toda la estructura estatal y constitucional, debe someterse a
dichos valores y principios , en aras de cumplir con el deseo expreso del único
soberano que es el pueblo.
En
este orden de ideas, existe la posibilidad de que algún órgano estatal no
cumpla con dichos valores y principios o más aún que alguna modificación
constitucional no los desarrolle, evento en el cual y en aras de la expresión
de soberanía popular, estos entrarían en contradicción con la manifestación ya
no solo tácita ( antes de la Constitución ) sino expresa ( en la Constitución )
y deberían ser expulsados por contrariar el deseo soberano del constituyente
primario.
Y
mal podría afirma que dicha concepción de los valores y principios es algo
etéreo , simplemente por cuanto el derecho se aplica con base en varias
realidades, es decir no solo sobre la base de la realidad que implica la norma
o derecho subjetivo, sino igualmente sobre el derecho subjetivo, sobre la
realidad del ideal de justicia y lógico sobre la realidad de unos valores y
principios políticos. En consecuencia, todas estas realidades engloban el
concepto de derecho. Pues bien, dichas realidades provienen
exclusivamente del pueblo, luego sobra afirmar entonces que es el pueblo el que
se presenta como creador del derecho, no solo en su materia sino en la forma de
producción.
En
efecto, existen unos valores y principios que están más allá del mismo derecho
positivo . No obstante, generalmente aparecen positivizados en las
Constituciones como anhelos , muchas veces en el preámbulo constitucional o en
artículos que denotan dichos valores y principios. Otras veces , dichos
valores y principios son extraídos del sentido del propio sistema
normativo. Así entonces, dichos valores y principios se fundan en la
misma voluntad del pueblo soberano y tienen su asiento en el concepto de poder
político que maneja el pueblo que es alternativo de la legalidad vigente.
Así
las cosas, cuando se compara una reforma constitucional no necesariamente se
esta comparando una norma constitucional con otra, sino que dicha comparación
se realiza entre una norma de contenido constitucional con los valores y
principios anteriores a la misma Constitución y que pueden hacer parte de ella,
lo que podría dar lugar sin dudas, en aras de contradicción , a su expulsión
por violentar la decisión soberana del pueblo.
Sin
embargo, la juridicidad vigente no debe necesariamente rechazarse de manera
absoluta, pero tampoco aceptarla sin crítica alguna, es necesario entender
dichas normas dentro de la estructura e identidad del pueblo en que se pretende
aplicar.
En segundo
lugar, otra de las características tanto de la soberanía
radicada en el pueblo como del propio principio democrático, consiste en
otorgar validez y obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido
producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo.
En
otras palabras, el surgimiento de un Estado de Derecho, aparejó consigo, en
cuanto a la producción de mandatos al interior de la Sociedad, que éstos ya no
fueran producidos por el rey sino que por el contrario dichos imperativos
provinieran de la voluntad general.
Así
las cosas, lo que buscó la aparición del Estado de Derecho , no fue cosa
diferente que producir un Estado en el cual se respetaran los derechos de los
individuos y se produjera el derecho o parámetros societarios acorde con la
voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder
político. En otras palabras y retomando a Hart “ … en toda
sociedad donde hay derecho hay realmente un soberano “
En
consecuencia, la producción del Derecho en últimas es una de las razones
fundamentales en la existencia del Estado. En efecto, el Estado existe
entre otras, con el propósito de producir el Derecho según la voluntad
popular. Todo el andamiaje del Estado está de una u otra manera enfocado
a la producción legítima del derecho.
Es
así como, los poderes públicos giran en torno a la producción señalada.
Uno de ellos en su producción en sí misma considerada, otro en la ejecución y
aplicación de dicho producto y un tercero en la administración de este para
producir justicia.
Pues
bien, el Estado de Derecho, surge entonces, con el propósito claro que la
normas o parámetros societarios ya no sean manejados y dirigidos por una
persona sino por el pueblo. Razón por la cual, es el mismo pueblo quien
crea el ente estatal con el fin de regular la producción de derecho acorde a
sus anhelos hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto.
Lo anterior, no es más que el reconocimiento del poder político en cabeza del
pueblo.
Por
consiguiente, la manera en que se produzca el derecho no es una circunstancia
de poca monta al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras
en que se produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee
al interior del mismo Estado. En otras palabras, las reglas de
reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que las reglas
de obligación ( de contenido material ) , en palabras de Hart; por
cuanto ambas provienen de la voluntad del soberano.
Al
respecto afirma Guastini “las normas que provienen de un poder
constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre producción
jurídica vigente “[176]
La
producción del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el
producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la misma
existencia del Estado. Los trámites y cauces en los cuales se enruta la
producción normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al
producto final, es decir el Derecho.
Esto
denota, que solo pueden valorarse de manera válida y legítima las reglas de
obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación
adecuada. Situación del Estado de Derecho totalmente contraria al Estado
absolutista donde el único criterio para identificar algo como derecho era
aquello sancionado por el rey. En palabras más sencillas, debe
decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano
constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de
las reglas de reconocimiento o formas de producción. Cualquier otra cosa
que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de
reconocimiento no puede avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano
popular.
Es
decir, existe la posibilidad de que el legislador produzca “ derecho “ sin el
cumplimiento de las reglas de reconocimiento . Evento en el cual, este “
derecho “ no es válido , a la luz de poder político en cabeza del pueblo.
“ Decir que una regla es válida es reconocer que ella satisface todos
los requisitos establecidos en la regla de reconocimiento y por lo tanto , que
es una regla del sistema. Podemos en verdad decir simplemente que el
enunciado de que una regla particular es válida significa que satisface
todos los criterios establecidos en la regla de reconocimiento”
Así
entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los requisitos que
se establecen para la producción del mismo derecho. Con mayor énfasis,
las reglas de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas
de validez cuando estas determinan la producción de actos que
potencialmente pueden cambiar el status jurídico de otras reglas o en otras
palabras, modificar la Constitución.
Hart
ejemplifica de la siguiente manera “ Si se plantea la cuestión sobre si
una cierta regla es jurídicamente válida , para resolverla debemos usar
un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida
ordenanza del County Council de Oxfordshire ? Sí: porque fue dictada en
ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento
especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este
primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de
la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero
existe la posibilidad de hacerlo . Podemos cuestionar la validez del
decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar
tales medidas “[177]
De
esto se denota, que en realidad no existe una diferencia entre la producción y
materia del derecho producido en un Estado. Esto por cuanto, tanto una
como otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación
del Estado o al momento de promulgación de la Constitución.
La
suplantación de la forma de producción de derecho , sin dudas elimina la
legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no
obligatorio su cumplimiento. Y esto es así , por cuanto es la garantía
que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros societarios se
realice acorde con lo preestablecido por él mismo y no por fruto del capricho o
el deseo de quien produzca normas , lo que estaría más cercano a la vivencia
del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del
soberano.
En
otras palabras, el único soberano – el pueblo – solamente reconoce el derecho
producido de la manera que él establece, en voces de Hart; cosa contraria sería
desconocer al pueblo como soberano absoluto sometido a normas no producidas
acorde a su voluntad. De ahí que el propio sistema jurídico creado rechace
dicha producción de normas y que exista la posibilidad de que el pueblo se
rebele contra dicho producto si claramente no es legítimo.
Mayor
realce toma entonces dicha producción, cuando el derecho que se pretende
producir toca con la Constitución como parámetro absoluto de convivencia al
interior de un Estado. Recuérdese que el poder constituyente soberano es
el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos estructurales
del Estado que existe en razón de él . En consecuencia, nunca podrá
suplantarse por poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano
constituyente vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que
este estableció para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto
se tendrá como consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u
otra acción. Sin dudas, desde la perspectiva del poder político en cabeza
del pueblo, forma y materia terminan siendo lo mismo, es decir la expresión de
soberano constituyente en cuento a la producción del derecho.
En
este orden de ideas, si el mismo constituyente estableció un órgano que
vigilara que su voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte
Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la
forma como la materia en la modificación de una disposición
Constitucional. Esto con el propósito de poder evidenciar si el deseo
poder político del pueblo se usurpo , tanto en la forma como en la
materia.
En
consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la evidencia de una
usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no le resta más a la Corte
Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea por su forma de
producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es decir ajeno a la
voluntad del pueblo .
Así
las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por la alta trascendencia
que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular vertida en la
Constitución Política.
Síntesis Tercera: El
principio democrático ha sido uno de los inmensos valores obtenidos por la
humanidad en aras de ejercer el poder político que detenta. Es el pueblo
el soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen
parte tanto del Estado como de la Constitución que conforman. De una
parte, estos principios y valores, que se tratarán en el siguiente acápite,
informan la totalidad del ordenamiento jurídico ; incluyendo las mismas normas
constitucionales. Por tal razón, las normas dentro del ordenamiento
jurídico no solo deben ser el reflejo de la Constitución en sí misma sino
igualmente de los valore principios señalados por el soberano constituyente.
De ahí entonces, que una norma constitucional pueda compararse a la luz de
dichos contenidos axiológicos. De otra parte, debe constatarse que
la voluntad del soberano constituyente no solo se vierte en los principios y
valores establecidos sino igualmente en la producción de los parámetros
sociales o en la producción del derecho que solo viene a ser legítima si
cumplió lo establecido por el soberano constituyente, quien solo toma como
obligatorio aquel derecho producido acorde con sus lineamientos.
B. LÍMITES
AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN. VIA JURISPRUDENCIAL
B.1
LIMITES AL PODER DE REFORMA
De
lo expuesto anteriormente se desprende , que existe un poder soberano
constituyente y que por lo tanto existen unos límites radicados en aquellos
poderes que no son constituyentes sino que son constituidos.
En
este orden de ideas , hay una diferencia entre el poder de enmienda de la
constitución y el poder constituyente.
Pues bien,
el poder de reforma no es un poder constituyente. “El poder de revisión
constitucional o de enmienda constitucional formal, es un poder entregado a un
cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y que por lo mismo es
un cuerpo constituido, no constituyente. Su poder por la misma
razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario.”
Los
límites del poder de reforma de la Constitución derivan de la naturaleza
del régimen constitucional.
El
aseguramiento de estos principios es fundamental para la conservación de la
democracia constitucional, de suerte que la consecuencia de su eliminación no
es otra que la supresión de la Constitución, conforme postula la Declaración
francesa de Derechos.
Estas
leyes o principios son fundamentales , porque los cuerpos que existen y obran
gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas. En cada una de sus
partes la constitución no es obra del poder constituido, sino del poder
constituyente. Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las
condiciones de la delegación". [178]
En
consecuencia, se puede hablar de límites expresos al poder
constituido y de Límites implícitos al mismo.
Nos
referimos a los primeros, cuando expresamente el soberano constituyente
determina al interior de la Constitución las prohibiciones de alterar su
voluntad al poder constituido.
“ A
veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son los
preceptos no enmendables de la constitución. Aquellos, que el propio
constituyente, considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su
enmienda, por ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno,
la república, la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; Autores
como Kelsen sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar
la constitución por un acto legislativo, “ Si la norma de la constitución que
hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano
legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente
como valida. No hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo
las dos normas...”[179]
En
síntesis, Kelsen sostiene que el reformador de la constitución carece de
competencia para modificarla y la reforma es inconstitucional por falta de
competencia del reformador.
En
cuanto a los segundos, los límites implícitos, se toma a la Constitución
como un conjunto de valores y principios que la informan, los cuales han sido
establecidos tácitamente por el soberano constituyente y de los cuales se
predica igualmente su permanencia.
"una
facultad de reformar la constitución, atribuida por una normación
legal-constitucional pueden ser sustituidas por otras regulaciones
legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que queden
garantizadas la identidad y continuidad de la constitución considerada como un
todo".[180]
“Con
el tema de los limites implícitos se plantea un problema especial del derecho
constitucional: el de los límites de la constitución por valores meta jurídicos
o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.
Toda
constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de valores y
cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y esta
ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en
conflicto con ellas?”
La
respuesta a dicha pregunta, es afirmativa de manera rotunda.
Las decisiones
condicionantes [181]
dentro de la Constitución , operan entre otras en la naturaleza, atribuciones y
relaciones recíprocas entre órganos supremos del Estado . Es
decir, la serie de valores y principios fundamentales señalados implícitamente
por el soberano constituyente se extraen y están presentes al interior del
mismo ordenamiento constitucional.
Al
respecto afirma Haberle “un estado que se constitucionaliza se
encuentra caracterizado por las tradiciones culturales y los valores
intrínsecos de su propia sociedad, que se convierten en elementos propios de
cada ordenamiento como parte de una Constitución material de principios y
valores propios. “
Así
las cosas, circunstancias como la permanencia en el tiempo , las
particularidades históricas , la misma realidad constitucional de determinado
Estado, y el hallazgo de una identidad señalada por el constituyente soberano,
hacen de estas indicaciones encaminadas a no ser modificadas a través de una
simple reforma Constitucional.
De
esta manera, es la misma identidad propia del Estado la que establece
obstáculos para alteración de los valores y principios que hacen parte del
principio democrático ( división de poderes, el principio representativo, la
posibilidad de expresión política, el pluralismo político e inclusive la
prohibición de reelección presidencial )
En
varios Estados[182] ,
se ha limitado expresamente la posibilidad de alterar el sistema de gobierno y
se ha prohibido la reelección presidencial, como normas estrechamente
relacionadas con el sistema democrático de organización del poder.
En
este orden de ideas, la constitución es un conjunto de normas
fundamentales , lo fundamental es aquella ratio que
permitió que el soberano se diera una Constitución. Así entonces se puede
afirmar que los aspectos fundamentales son normas
materialmente constitucionales .
Al
respecto ha afirmado Riccardo Guasttini:
“
Pueden
ser consideradas normas fundamentales de un determinado orden
jurídico , según los diversos puntos de vista, por lo menos las siguientes:
1.
Las normas que regulan la organización del Estado y el ejercicio del poder
estatal ( al menos en sus aspectos fundamentales : la función legislativo, la
función ejecutiva y la función judicial ) así como la conformación
de los órganos que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan
la formación del órgano legislativo )
2.
Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por
ejemplo : las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad
)
3.
Las normas que regulan la ley ( entendida en sentido material como la función
de crear derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que
determinan las modalidades de formación de los órganos a los que
esos poderes son conferidos , que regulan los procedimientos de
ejercicio de esos poderes , etc.
4.
Las normas – frecuentemente si son escritas , formadas como declaraciones
solemnes – que expresan valores y principios que informan a todo el
ordenamiento.
En
general , se puede convenir en que son normas fundamentales de cualquier
ordenamiento : a) las normas que determinan la limitada forma de estado, b) las
normas que determinan la forma de gobierno y c) las que regulan la
producción normativa “ [183]
De
lo expuesto , fuerza es concluir que cada Constitución posee una identidad
material axiológica que la diferencia de las constituciones de otros
estados. Dicha identidad material axiológica está
compuesta por una serie de valores políticos fundamentales que caracterizan el
régimen político vigente ( en cuanto son aceptados y dominantes ) , son
principios sobreordenados en la misma Constitución que informan las demás
normas de carácter constitucional.[184]
En otras palabras, la identidad de una Constitución estaría
dada por la cantidad de valores y principios que la caracterizan.
En
este orden de ideas, valdría preguntarse entonces ¿ Cuando hay una nueva
Constitución o cuando estamos en presencia de una reforma a la “ vieja “ ?
Para
poder responder dicha pregunta, sería indispensable desentrañar la
identidad material axiológica de la misma Constitución. Y en ese
orden de ideas, cuando dicha identidad material axiológica haya sido alterada
estaríamos en presencia de una nueva Constitución; y en aquellos casos donde la
identidad material axiológica no ha sido alterada , sino simplemente existe una
modificación tangencial o parcial estaríamos frente a una reforma
Constitucional.
Así
las cosas, hay que sumergirse en los ordenamientos constitucionales positivos
de cada estado para conocer el “ contenido de la Constitución “
De
ahí , la importancia de conocer el papel desarrollado por las fuerzas políticas
en la fijación de los principios organizadores y fundacionales que
son esenciales para la vida de un ordenamiento, como lo manifiesta
Mortati en su Doctrina de la Constitución Material. Es
entonces, la Constitución material , la real fuente de validez del sistema
establecido por el soberano Constituyente.
“ El
estado no puede dejar de tener en cuenta una serie de valores que superan al
estado mismo y su constitución. Estos valores y en particular, aquellos
que miran la dignidad de la persona humana, constituyen presupuestos de
la constitución estatal que da por cierta la existencia de principios éticos
que constituyen el fundamento de legitimación del Estado y de su derecho. “ [185]
Estos
principios no pueden considerarse provenientes de un derecho etéreo o de un
derecho natural. Por el contrario, son principios jurídicos inherentes en
el propio Estado y establecidos en la propia Constitución .
“ El
dato importante es que tales principios no están limitados al área del viejo
derecho natural sino que son considerados principios jurídicos del Estado y de
su Constitución. Por lo tanto se convierten y son considerados normas de
derecho positivo. Los principios son las concepciones dominantes de la realidad
social ( por ejemplo : el principio de igualdad ) , luego constituyen la
constitución material en sentido estricto y son trasladados a la constitución
formal escrita “ [186]
En
este orden de ideas, el concepto de límite “ No
impone deberes jurídicos sino que establece incompetencias jurídicas .
“Límites”no significa aquí la presencia de un deber sino la ausencia de
potestad jurídica “[187]
Así
las cosas, debe entenderse que la limitaciones jurídicas al legislador no se
basan en deberes que obligan a éste a obedecer a un “ legislador superior” sino
en incompetencias señaladas dentro del propio texto constitucional (
sea expresa o implícita ) , que expresan la voluntad del pueblo.
Señala
Hart “ … puede considerarse al electorado como una “ legislatura
extraordinaria y ulterior “ superior a la legislatura ordinaria que está
jurídicamente obligada a observar las restricciones
constitucionales; en caso de conflicto , los tribunales declararán
inválidas las leyes de la legislatura ordinaria. Aquí pues, es en el
electorado donde se encuentra el soberano libre de toda limitación jurídica que
la teoría exige … “
Así
las cosas, al existir limites señalados expresa o tácitamente por el
soberano constituyente , corresponde a la Corte Constitucional como guardiana
de la integridad de la Constitución velar porque dichos
parámetros no sean sobrepuestos. Y es que el soberano constituyente no se
limita a proclamar una serie de principios y valores sino que
igualmente estableció un órgano para que dichas proclamas fueran garantizadas
.
En
famosa sentencia afirma el Juez Marshall
“ O es la Constitución una ley superior , suprema, inalterable en
forma ordinaria, o bien se halla en el mismo nivel que la legislación ordinaria
, y como una ley cualquiera , puede ser modificada cuando el cuerpo
legislativo lo desee. Si la primera alternativa es válida,
entonces una ley del cuerpo legislativo contraria a la Constitución no será
legal; si es válida la segunda alternativa, entonces las constituciones
escritas son absurdas tentativas que el pueblo efectuaría para limitar un
poder que por su propia naturaleza sería ilimitable.”
Por
consiguiente, el problema de los límites al poder de reforma se convierte como
lo afirma Hart en un problema de competencia. Es decir , el soberano
otorga competencia al poder constituido para reformar o modificar la
Constitución , no obstante no otorga esta cuando lo que se pretende es efectuar
una Constitución nueva o alterar los principios y valores de la ya existente.
Pues
bien , en la teoría del derecho las normas sobre competencia tienen una
estructura diversa de otras normas jurídicas y se diferencian de las que
simplemente mandan, prohíben, permiten o facultan y aunque se parecen a éstas
últimas, sin embargo, no son desde el punto de vista lógico-jurídico
exactamente iguales.
Desde
la teoría del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento
de formación de la norma jurídica; como del contenido de la norma jurídica,
puede reducirse a un problema de competencia. Esta es la posición de
Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en última
instancia a un tema de competencia. Un ejemplo nos ayuda a aclarar su
posición: Si la Constitución de Colombia prohíbe la pena de muerte y se
hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo
el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte), esta violación
del contenido de la Constitución es un problema de competencia, ya que el
Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el artículo de la
Constitución que prohíbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al
Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella,
como lo es el fusilamiento.
Cuando
una Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la
Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar
esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.
Síntesis
Cuarta : Estando el poder político en cabeza del
soberano constituyente, es éste quien establece los principios y valores del
Estado y de la Constitución que lo regirá. En otra palabras, determina
la identidad material axiológica del Estado. En
consecuencia, dichos principios y valores que el Constituyente soberano aprecia
como fundamentales pueden ser plasmados en la propia Constitución , evento en
el cual estaremos hablando de unos límites expresos al poder
constituido cuando pretende reformar la Constitución. No obstante, dichos
parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando
devienen de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento
jurídico ha sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento
, fruto de la voluntad del poder constituyente. Límites estos que impiden
que el poder constituido altere dicha composición.
Así
entonces, el órgano reformador de la Constitución, que es un órgano
constituido y no poder constituyente, no puede al reformarla violar éstos
principios fundamentales de la Constitución (expresos o implícitos). Al
reformar la Constitución tiene el límite de los principios
constitucionales. Carece; en consecuencia el órgano constituido,
reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos principios
fundamentales.
El
guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios
fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos
principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente
para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es
guardián de la integridad de la Constitución.
Determinar
si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su
competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y
ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios
constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución. En
pocas palabras, el guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar
que el reformador de la Constitución no exceda su competencia de reforma.
En
conclusión, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de
doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido
por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios
constitucionales que él consideró fundamentales al momento de crear la
Constitución.
B.
2 LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La
Corte Constitucional ya definió que es competente para conocer de reformas de
la constitución, cuando atentan contra los valores y principios fundamentales,
que puso e impuso el poder constituyente y lo que es más importante; para
declararlas inconstitucionales. Esa es la jurisprudencia actualmente vigente en
esta corporación.
Esta
Corporación se pronunció, en profundidad, sobre el tema de la incompetencia del
Constituyente Derivado para sustituir la Constitución, es decir violentar
límites implícitos, por vez primera en la sentencia C-551 de 2003 que revisó la
constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por la cual se convocó un referendo
para someter a la consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
En
aquella ocasión la Corte expuso una doctrina acerca de la distinción entre
reformar, revocar y sustituir el Estatuto Superior y, también, acerca de la
competencia de los Poderes Constituidos, para tales efectos.
En
este sentido, expresó los siguientes considerandos principales:
1. El
poder constituyente primario, en desarrollo del principio de la soberanía
popular, comporta el ejercicio pleno del poder político de los Asociados, sin
el sometimiento a límites jurídicos. Por tal motivo sus actos resultan
fundacionales, en cuanto al establecimiento del orden jurídico, y escapan al
control jurisdiccional.
2.
Por su parte, el poder constituyente derivado, en tanto poder constituido, se
refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado para modificar la
Constitución existente, en ocasiones con el concurso de la ciudadanía y, en
todo caso, bajo las directrices que la propia Carta Política establece. En este
orden de ideas, está sujeto a límites formal-procedimentales, lo mismo que al
control jurisdiccional.
3.Así
mismo, este poder de reforma se enmarca dentro de una competencia reglada en la
medida en que algunos temas le están vedados como garantía para la vigencia del
orden jurídico y de la estructura esencial del Estado contemplada y establecida
por el Constituyente Primario. Es palabras más claras, el poder de reforma
puede modificar cualquier disposición del Estatuto Superior, pero sin que tales
cambios supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por
una nueva.
4.
Al respecto, debe tenerse presente que el texto constitucional colombiano no
establece cláusulas pétreas, autorizando expresamente su reforma mediante
procedimientos preestablecidos en su propio articulado. Sin embargo, no sucede
lo mismo con la posibilidad de su derogación o sustitución integral (la cual
también pudo ser permitida de manera explícita), motivo por el cual, atendiendo
a que las autoridades solo pueden hacer aquello que les está taxativamente
permitido (artículos 6 y 121, C.P.), es preciso concluir que en nuestro sistema
jurídico está prohibida la derogación, subversión y la sustitución del Estatuto
Superior, pues lo contrario, conllevaría eliminar, en la práctica, la
distinción básica entre el poder constituyente primario y el poder
constituyente derivado.
Sintetizando
este tema, la sentencia en mención expresa:
“El
Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la
Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por
ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente
se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no
está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la
Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede,
en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por
ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por
cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además
porque estaría minando las bases de su propia competencia”.
Síntesis
Quinta: Se reitera que es el soberano
constituyente quien determina los principios fundamentales de un Estado y de su
Constitución. En consecuencia, el poder constituido tiene una serie de
límites materiales y formales al momento de reformar la Constitución. No obstante,
si bien en el régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas , es
claro que está prohibida la sustitución de la Constitución , por cuanto de lo
contrario se daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder
constituyente originario y el poder constituido. Así las
cosas, quien debe establecer si la Constitución fue sustituida es la Corte
Constitucional , para lo cual debe acudir a una interpretación de los
principios y valores señalados por el soberano constituyente. En efecto,
corresponde a la guardiana de la Constitución constatar si la Constitución fue
reemplazada en términos materiales por otra Constitución y así de esta manera
si se creo otra organización política diferente a la deseada
originariamente.
III.
EL CASO CONCRETO.
Con
base en los fundamentos teóricos esbozados , debe entenderse entonces que la
Constitución Colombiana radica la soberanía en el pueblo[188]sobre
quien recae de manera exclusiva el poder político. En consecuencia, los
presupuestos señalados son aplicables enteramente al Estado Colombiano,
donde el soberano constituyente es el pueblo. Por consiguiente, es éste y
solo éste quien fija los principios y valores que guiaran tanto al Estado como
a la Constitución. Y no le es dable a un poder constituido la sustitución
de dicha identidad material axiológica. Que se repite no es un concepto
de derecho natural sino un concepto jurídico extraído de la misma realidad
constitucional y del querer del pueblo vertido sistemáticamente en toda la
Constitución.
Así
las cosas, y ante la constatación que en Colombia no existen límites expresos
señalados por el soberano constituyente, es viable entrar a desentrañar
los límites implícitos.
Al
respecto debemos recordar, que dichos límites al poder
constituido se basan principalmente en la identidad material
axiológica de la propia Constitución. En otras palabras, en
aquello fundamental decido por el constituyente
originario. Se ha entendido como fundamental entre otras:
1.
Las normas que regulan la organización del Estado y el ejercicio del poder
estatal ( al menos en sus aspectos fundamentales : la función legislativo, la
función ejecutiva y la función judicial ) así como la conformación
de los órganos que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan
la formación del órgano legislativo )
2.
Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por
ejemplo : las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad
) y de igualdad .
3.
Las normas que regulan la ley ( entendida en sentido material como la función
de crear derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que
determinan las modalidades de formación de los órganos a los que
esos poderes son conferidos , que regulan los procedimientos de
ejercicio de esos poderes , etc.
Así
las cosas, corresponde a la Corte Constitucional en este momento
identificar la identidad material axiológica de nuestra
Constitución en materia de reelección inmediata presidencial.
I.
ASPECTOS DEFINITORIOS DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REELECCION
PRESIDENCIAL
A.
IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLICITA
i.
Identidad proveniente del desarrollo social e histórico de nuestro Estado.
Cuando
se habla de la identidad constitucional implícita en nuestro
régimen constitucional, tenemos que entender que el
término identidad hace referencia al conjunto de rasgos
propios de una colectividad que la caracteriza frente a las demás. En
otras palabras, es la conciencia que una colectividad tiene de ser ella misma y
distinta a las demás.
Ese
conjunto de rasgos propios y específicos de la colectividad han sido creados y
desarrollados a través de la historia social y política del Estado Colombiano
como República.
Así
entonces de lo expuesto con anterioridad, debe extractarse lo siguiente:
1.
En nuestra historia política y Constitucional las Constituciones de
1830,1832,1843, 1853, 1858, 1863, 1886, el Acto Legislativo de 1910, el Acto
Legislativo de 1936 y el Acto Legislativo de 1968 , tiene tácitamente prohibida
la Reelección Presidencial Inmediata.
2.
La Constitución de 1991, obra del poder constituyente, prohibió la Reelección
Presidencial en todo tiempo.
3.
El Acto Legislativo 02 de 2004, obra del poder constituido, establece la
Reelección Presidencial Inmediata.
En
primer lugar, y con base al recuento de la evolución constitucional de nuestro
sistema , es inmensamente claro que en materia de elección presidencial y de
alternancia en el poder, la línea que ha seguido nuestro ordenamiento
constitucional no ha tenido como base la posibilidad de reelección
presidencial inmediata.
De
esta manera, esta Corporación debe constatar que hace parte de la identidad
de nuestro constitucionalismo o en otras palabras del contenido
material axiológico de nuestra Constitución el principio implícito
de la alternancia del poder.
Identidad
Constitucional proveniente de la voluntad manifiesta del poder constituyente
primario.
En
segundo lugar, es indispensable averiguar ¿Cual fue la voluntad del
Constituyente de 1991 respecto del régimen presidencial que se pretendía
instaurar?
Pues
bien, las intenciones del Constituyente de 1991 se basaron en disminuir las
atribuciones y poderes del ejecutivo que se estaba formando en la nueva
Constitución. Se ha afirmado que “ la lectura moral( de la
constitución ) insiste que la Constitución significa lo que los
constituyentes intentaron decir “[189]
De
los debates relatados en la misma Constituyente se extrae que el deseo
primordial de los constituyentes era morigerar los poderes en cabeza del
Presidente de la República. Al interior de la Constitución de 1991
se hace palpable dicha voluntad expresada por el propio Constituyente siendo
realzada por el fortalecimiento del Congreso de la República en su papel de
control político.
En
efecto, las verificaciones respecto del Presidente de la República
establecidas en la Constitución de 1991, se circunscriben principalmente entre
muchas otras a las siguientes:
1.
Pierde la facultad de nombrar y remover a los Gobernadores de los
departamentos, actualmente la elección es popular.
2.
Pierde la posibilidad de acceder al ejercicio de funciones legislativas
delegadas a través de su habilitación como legislador
extraordinario. Actualmente existe un límite temporal a dichas facultades
(no más de 6 meses), y material consistente en la imposibilidad de expedir
códigos, decretar impuestos, dictar leyes estatutarias, orgánicas o leyes
marco. Igualmente , actualmente es exigencia constitucional que las
facultades sean solicitadas por el gobierno , manteniendo sin embargo el
Congreso la facultad de modificar o derogar las disposiciones dictadas por el
gobierno.
3.
Pierde la posibilidad de decretar el Estado de Sitio. El cual
permitió que el Estado permaneciera en una “ anormalidad normal “ . En la
actualidad, existe tres grados de estados de excepción, los cuales son
vigilados y controlados tanto por el Congreso como por la Corte
Constitucional. Situación diferente al omnipotente Estado de sitio
anterior de duración indefinida y de inmensos poderes en cabeza del Presidente
de la República.
4.
Pierde la posibilidad absoluta de mantener a sus Ministros. Actualmente,
se establece un mecanismo de control del Congreso sobre los Ministros del
despacho y sobre las funciones propias de sus cargos. La moción de
censura, es pues, una figura jurídica que permite al Congreso efectuar control
político sobre el gobierno.
5.
Pierde la posibilidad de influencia sobre el Ministerio Público el cual
anteriormente estaba bajo “ la suprema dirección del gobierno “
. Actualmente, el Ministerio Público es un órgano de control que
goza de autonomía Constitucional.
6.
Pierde la posibilidad de intervención financiera (art.120 numeral 14
constitución anterior), la cual es sustituida por un régimen de
inspección , vigilancia y control , sobre aquellos ciudadanos que realizan
actividades, bursátiles, aseguradoras y financieras . Dicha inspección,
vigilancia y control es realizada actualmente bajo los parámetros establecidos
por el Congreso a través de la ley.
Por
consiguiente, de un análisis sistemático de la misma Constitución y del propio
querer del constituyente se puede extraer con facilidad, que el deseo del
soberano constituyente fue el de disminuir los poderes en cabeza del Presidente
de la República, mucho más que potenciarlos.
Retomando
nuevamente a Dworkin , se puede concluir que “ De cualquier forma, la
interpretación constitucional debe tomar en consideración las prácticas
jurídicas y políticas del pasado, así como aquello que los constituyentes por
si mismos intentaron decir. “[190]
ii.
La Forma de Gobierno. Conformación del órgano ejecutivo como norma
fundamental Constitucional
La
forma de gobierno y la conformación de los poderes del Estado son normas
fundamentales que hacen parte de la identidad
Constitucional de un Estado.
Nuestro
Estado de Derecho, a través del dispositivo de la separación de poderes,
pretende hacer efectivos los derechos y libertades de las personas residentes
en Colombia. De ahí que sea uno de los principios fundamentales del Estado. De
suerte que la eliminación de este principio propicia la concentración del poder
político, comporta la sustitución de la Constitución, pues, se estaría ante una
dictadura, un totalitarismo o una monarquía.
En
consecuencia, mediante el poder de reforma no es factible anular el principio
de la separación o distribución del poder político.
Al
respecto a afirmado esta Corporación:
“La
separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la
arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites
permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los
asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial:
la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder
no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que
los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que,
como esta Corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del
poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo de
buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también,
para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran
en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la
afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.”
Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación de las ramas del
poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus
elementos procedimentales de legitimación”[191].
La
conformación del poder ejecutivo , como base esencial de la Forma de Gobierno
instituida como fundamental y la distribución del poder
político , fueron pilares señalados por el soberano constituyente al interior
de la Constitución de 1991.
En
cuanto a lo primero, se determinó que el jefe del poder ejecutivo - el
Presidente de la República - sería elegido para un período de cuatro años,
elegido por la mitad más uno de los votos que depositen los ciudadanos en la
fecha y con las formalidades que determine la ley y de manera secreta y
directa . Si ningún candidato obtiene dicha mayoría , se celebrará una
nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que sólo
participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones.
Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos. Se
determinó como requisitos para ser Presidente de la República el ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta años. Se
establecieron la formas para suplir la faltas absolutas y temporales del
Presidente de la República y señaló la prohibición constitucional de reelección
Presidencial , como mecanismo de conformación del jefe del poder
ejecutivo.
En
consecuencia, aquellas normas que determinan la conformación del poder
ejecutivo , según la voluntad del soberano constituyente , son fundamentales a
la identidad constitucional.
No
obstante lo anterior, el mismo constituyente primario señaló con la expedición
de la Constitución de 1991 una manera específica de distribuir el poder
político. Dicha distribución no es asunto de poca monta. Es la
voluntad manifiesta del titular poder político ( art. 3 Constitucional ) . Es
éste , quien como soberano del poder político decide distribuirlo al interior
de los diferentes órganos por él mismo constituidos. Dicha distribución
pretende alcanzar los fines y cumplir los principios esbozados en la
Constitución.
En
consecuencia, y según la conformación del poder ejecutivo indicada
constitucionalmente ; la distribución del poder político manifestada por el
soberano constituyente estaba pensada para el ejercicio de la Presidencia de la
República por cuatro años.
Todo
el andamiaje dogmático y orgánico de la Constitución , ha sido diseñado con
base en una distribución del poder político en cabeza del Presidente de la
República en un período limitado en el tiempo y sin posibilidad de nuevo
ejercicio. En otras palabras, la estructura misma de la forma de
gobierno señalada constitucionalmente , fue ideada por el constituyente
primario bajo el supuesto cierto que el jefe del poder ejecutivo únicamente
iría a desempeñar su rol por un término de cuatro años.
Por
consiguiente, el alterar dicha distribución del poder político deseada por el
soberano constituyente , sin dudas puede alterar la estructura misma de la
forma de gobierno , por cuanto esta estuvo concebida para cuatro años y no para
un posible ejercicio de ocho. Los efectos de este cambio se mostrarán en
acápite posterior.
B.
EL PRINCIPIO DE IGUALDAD . PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA IDENTIDAD
CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA.
El
principio de igualdad es base estructural de cualquier sociedad y lógico de la
nuestra. Se puede afirmar que la igualdad es una virtud
indispensable de la soberanía democrática.[192]
Este
principio busca entre otras, que las cargas y beneficios otorgados por la
sociedad a los individuos se distribuyan equitativamente entre ellos.
Este deber, y para lo que nos interesa, se especifica en un mandato
circunscrito a un “ trato idéntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idénticas “
Afirma
Dworkin “ el gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio
como si tuvieran un estatus moral y político igual, debe intentar de buena fe
tratarlos a todos con una preocupación igual “[193]
Por ende,
la igualdad tiene un efecto vinculante para el legislador , quien debe
propender por ella en la expedición de cualquier acto de su competencia.
Pues bien, la igualdad es un principio que hace parte de la identidad
constitucional Colombiana por cuanto de una evidencia sistemática de
la propia Constitución se desprende la igualdad como fundamento que
regenta las normas constitucionales ( preámbulo, arts, 2, 5, 7, 13, 19,
28, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 53, 54, 70, 85, 86, 87, 94, 95, 180 , 209, 333 de
la Constitución Política de Colombia )
En
consecuencia, los principios serían fundamentales, caracterizadoras , que
confieren identidad axiológica al ordenamiento y ofrecen
justificaciones a las restantes normas. Así pues, la identificación de un
principio no es como podría pensarse un problema eminentemente teórico sin
consecuencias prácticas. Por el contrario , es un problema de derecho positivo.
Los
artículos 5° , 93 y 94 de la Constitución demuestran la existencia de valores
constitucionales sobre ordenados a esta. En este orden de ideas, la
Constitución le impone a la Corte Constitucional la defensa de estos principios
y valores , dentro de los que se encuentra la igualdad.
Así
pues, se parte de la base que en la Constitución Colombiana, existen unos Principios
Supremos del ordenamiento constitucional, que tienen un valor
superior respecto de las restantes normas de rango
constitucional. En este orden de ideas, principios como la igualdad
, extraídos del mismo sistema constitucional, no son susceptibles de revisión
constitucional y mucho menos de vulneración por parte de órgano alguno
constituido.
En
consecuencia, el principio de igualdad otorga plenitud a toda la Constitución ,
es la base de esencia del cotejo de las leyes y de todo acto estatal.
Por
consiguiente, para establecer si un acto expedido por el Congreso de la
República viola la igualdad como fundamento de la identidad
constitucional debe la Corte efectuar el análisis , respecto de
la redistribución de la regla de igualdad establecida en
el Acto a juzgar y la distribución previa señalada por el
soberano constituyente. Lo anterior permitirá dilucidar si la regla de
igualdad establecida en el acto a juzgar es en sí misma igualitaria o no
igualitaria.
Pues
bien, es pertinente volver a señalar lo siguiente:
“El
tema de la igualdad de tratamiento es diverso al del carácter igualitario de la
regla misma; pues, en el primer caso en realidad se está mirando cómo se aplica
la regla y lo que ahora preguntamos es i la regla misma es igualitaria o no,
con prescindencia de su consideración de valor o normativa.
No
sobra recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación
general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una
persona si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su
capacidad económica , su edad, etc.
Es
necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática
de la igualdad y sus reglas de distribución.
Debemos
examinar brevemente la estructura de las reglas de distribución, antes de
determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias. Tales
reglas especifican, explícita o implícitamente , lo siguiente:
1. Un beneficio ( por ejemplo , un voto ) o una carga (
por ejemplo, un año de servicio militar ) que se debe distribuir, 2.
un grupo de referencia, - es decir, una clase de personas a quienes
se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una característica
común ( por ejemplo , todos los ciudadanos ) ; 3. un grupo
seleccionado una subcategoría del grupo de referencia a quien se
distribuye el beneficio o la carga ( por ejemplo, todos los ciudadanos de
determinada edad .[194]
Respecto
de una distribución dada ( y respecto a un grupo de referencia dado ) , una
regla de redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria
cuanto mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de
referencia después de la aplicación de la regla, en comparación con la
distribución original.
En
otras palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria
sea la aplicación de la regla. Viceversa, una regla de redistribución es
tanto más desigualitaria , cuanto más reduzca el tamaño del grupo
seleccionado.
¿
Admitir 400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad
, es una política igualitaria o desigualitaria ?; Depende : si un año anterior
fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400
incrementa la proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva
política constituye una regla de distribución más igualitaria.
Pero
esta misma política es desigualitaria si anteriormente se admitió a 500 de los
600 que hicieron la solicitud. La Constitución francesa de 1791 era
igualitaria no porque sustituyera nobleza por propiedad , como criterio para
conferir el derecho de voto, sino porque se amplió el sufragio a un número
mucho mayor de ciudadanos ( o sea , a más de la mitad de todos los
varones adultos que pagan cierto número de impuestos ) . Respecto a esta
situación histórica , la posterior introducción del sufragio universal
constituyó de nuevo una redistribución igualitaria de derecho de voto.[195]
La
pregunta que surgiría en este momento, es ¿ Que pasa si la decisión de aceptar
a 300 de los 600 individuos que presentaron la solicitud , fue tomada por una
sobresaliente mayoría ?
Muchas
veces se ha pretendido manifestar que las decisiones mayoritarias
entrañan en sí mismo el concepto de igualdad, no obstante esta premisa
mayoritaria ha sido inmensamente desvirtuada por Dworkin de la
siguiente manera:
“ Sin
embargo, en Estados Unidos de América la mayor parte de la gente que asume que
la premisa mayoritaria afirma la definición última y la justificación
para la democracia acepta que en algunas ocasiones la voluntad de la
mayoría no debe gobernar. Están de acuerdo que la mayoría no debe ser
siempre el juez final cuando su propio poder debe estar limitado a proteger los
derecho individuales y aceptan que al menos algunas decisiones de la Corte
Suprema de Justicia que invalidaron la legislación popular , como lo hizo la
decisión Browm , estaban correctas. La premisa mayoritaria no descarta
excepciones de esa clase , pero insiste que en tales casos, incluso si alguna
derogación en contra del gobierno mayoritario es justificado en conjunto , algo
moralmente lamentable ha sucedido , y un costo moral ha sido pagado. La
premisa supone en otras palabras, que siempre es injusto que no se le permita a
una mayoría política hacer las cosas a su manera, así aunque hay razones
contrarias suficientemente fuertes para justificar esto, la injusticia
permanece. “[196]
Posteriormente
se afirmó “hay una concepción constitucional de democracia que rechaza la
premisa mayoritaria . Esta “ Niega que la meta definitoria de la
democracia sea que las decisiones colectivas siempre o normalmente deban
ser aquellas que la mayoría o pluralidad de ciudadanos favorecería si estuviera
informado y fuera racional por completo . Considera que el objetivo
definitorio de la democracia es uno distinto : que las decisiones
colectivas sean tomadas por instituciones políticas cuya estructura ,
composición y prácticas tratan a todos los miembros de la comunidad, como
individuos, con una preocupación y respeto igual. (…) Pero la
concepción constitucional exige que estos procedimientos democráticos procedan
de una preocupación por el estatus igual de los ciudadanos , y no de un
compromiso con las metas de la regla de la mayoría.” [197]
Así
las cosas, fuerza es concluir, que las decisiones de la mayoría no necesariamente
responden al concepto de democracia constitucional. Concepto este que
reúne parámetros mucho más amplios y garantizadores respecto de los principios
, valores y derechos fundamentales al interior de un Estado. En
consecuencia, no siempre una decisión mayoritaria es igualitaria. En
otras palabras, puede existir una decisión basada en mayorías pero ilegítima a
la luz de la democracia constitucional, por no ser igualitaria.
En
este orden de ideas, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla
de distribución efectuada por el Constituyente de 1991 , para
poder analizar si la regla de redistribución señalada en el
Acto Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no. De igual manera se
determinara , si la decisión mayoritaria que implica el Acto Legislativo
analizado corresponde al concepto de democracia constitucional. Análisis
que se efectuará en el acápite sobre efectos del Acto Legislativo en mención.
II.
ALCANCE JURÍDICO DEL ACTO LEGISLATIVO NO 02 DE 2004 REFORMATORIO DE
LA CONSTITUCION
A.
LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA . INSTITUCIÓN JURÍDICA TOTALMENTE
AJENA A LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLÍCITA DE NUESTRO ESTADO.
Con
relación a la identidad política e histórica de nuestro desarrollo
constitucional, fuerza es concluir que uno de los principios que fundamentan
nuestra identidad a lo largo de nuestro transcurso como república y como
democracia, consiste en la alternancia del poder. Hasta
antes de la Constitución de 1991, la regla común era que cualquier presidente
podría optar nuevamente por ejercer la presidencia de la República siempre y
cuando al menos un período hubiera transcurrido luego del ejercicio de su
presidencia.
Sin
embargo, es el soberano constituyente , quien en ejercicio y conducción del
poder político , decide cambiar dicho principio de alternancia del
poder. Es decir, es el poder constituyente primario quien en su
voluntad y querer , altera el principio democrático y republicano señalado y
constituye la prohibición total de reelección. Dicha
decisión, que altero el principio de alternancia en el
poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radicó en
el pueblo, quien es el detentador del poder político.
En
consecuencia, la reelección inmediata del Presidente de la República no ha sido
una figura que haya hecho parte de la identidad social e
histórica que compone nuestro Estado. Por el contrario,
son otro tipo de figuras las que caracterizado a nuestro Estado y orden
Constitucional en relación con otros ordenamientos y
Estados.
Sin
embargo, es claro que quien detenta el poder soberano para alterar los
principios que hacen parte del contenido axiológico y de la identidad del
Estado Colombiano , es el pueblo. Es en éste en quien se radica, única y
exclusivamente, la posibilidad de instaurar la reelección presidencial
inmediata , como forma de alterar la identidad del Estado Colombiano o el
principio preestablecido.
En
otras palabras, la alteración de un principio que ha dado identidad al Estado
Colombiano solo compete al poder Constituyente y no al poder de reforma.
De
esta manera, si nuevamente el Constituyente primario desea alterar la
prohibición de reelección Constitucional , es sólo a él a quien compete.
Es únicamente, al poder constituyente quien determina que es lo que lo
identifica o caracteriza a nuestra Constitución; poder que no puede ser
usurpado por el reformador de la constitución.
Posteriormente y
respecto de la voluntad expresa por el soberano Constituyente en la
Constitución de 1991, es palpable que no se pretendió dotar a la
institución del Presidente de nuevo poderes o de fortalecer los ya
existentes. No, por el contrario; lo que se buscó fue disminuir esos
poderes y otorgar nuevas competencias a otros órganos constitucionales con el
único propósito de controlar mejor el poder ejecutivo.
De
lo extractado del amplio debate realizado respecto de la estructura del Estado
y específicamente en relación con el poder ejecutivo , se obtiene como
resultado una tendencia constitucional a reducir y disminuir los poderes
presidenciales y a ejercer muchos más controles sobre restantes poderes que los
que poseía con anterioridad.
Por
consiguiente, la conformación del poder ejecutivo, lo que comúnmente se conoce
como el estatus del presidente de la República, basado en la forma de
elección, en los requisitos para el ejercicio de la Presidencia, en la manera
de suplir sus faltas absolutas y temporales, y la misma prohibición de
reelección presidencial; establecen la voluntad del soberano constituyente
plasmada en la Constitución de 1991.
Por
consiguiente, el levantamiento de la reelección presidencial y el
establecimiento de la reelección inmediata, es totalmente ajena a la forma de
gobierno deseada por el constituyente de 1991, específicamente en lo
relacionado con la conformación del poder ejecutivo.
En
conclusión, la identidad material axiológica de nuestro
Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene como sustento el
devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual es
totalmente ajeno a la reelección presidencial inmediata e igualmente, le sirve
como base , la voluntad manifiesta del soberano Constituyente ,
quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control
sobre sus potestades.
Razón
por la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro
de la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de
nuestro Constitucionalismo.
A. 1
.EL ACTO LEGISLATIVO No 02 de 2004 ( REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA )
POTENCIA LOS PODERES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y ALTERA LA DISTRIBUCIÓN
DEL PODER POLÍTICO; CONTRARIO EL DESEO DEL SOBERANO CONSTITUYENTE DE 1991.
En
primer lugar, La distribución del Poder Político ,
como elemento esencial en la estructura del ordenamiento constitucional
colombiano, tiene especial relevancia en relación con el equilibrio del mismo
poder , y adquiere una mayor connotación en relación con la integración de
determinada instituciones, habida cuenta de las facultades que la Carta
política confirió al ejecutivo en aras de realizar nombramientos directos en
algunas entidades y, en otras, de integrar las ternas de candidatos elegibles.
En
este sentido, la situación actual prevista por el Derecho Constitucional
colombiano – para la designación de altos dignatarios de determinadas entidades
del sector público – es la siguiente: (i) los magistrados de la Corte
Constitucional son elegidos por el Senado de la República de sendas ternas que
presentan el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado.[198] (ii)
El Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, por
un período de cuatro años, de terna enviada por el presidente de la República.[199] (iii)
Los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura son elegidos por el Congreso Nacional para un período de ocho
años, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la República.[200] (iv)
El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado a partir de una
terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia
y el Consejo de Estado.[201] (v)
El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes a partir de
terna integrada en su totalidad por el Presidente de la República.[202] (iv)
Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la República son nombrados
directamente por el Presidente de la República.[203]
De
esta manera, y tal como se explicará posteriormente, la posibilidad de
reelección presidencial para un período consecutivo, prevista por el acto
legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia las facultades del ejecutivo, en
detrimento de la distribución ya efectuada por el constituyente soberano.
Ahora
bien, el acto legislativo 02 de 2004 quiebra el equilibro institucional
previsto por la Asamblea Nacional Constituyente, y que finalmente fue plasmado
en la Constitución de 1991. Así, por ejemplo, la disposición del acto
legislativo en comento, de la cual se desprende que el Presidente en ejercicio
puede ser reelecto para un período consecutivo, produce como corolario un
rompimiento en el equilibrio institucional señalado. En efecto, en materia de
nombramientos de algunos de los altos dignatarios en las diferentes
corporaciones públicas, las facultades del presidente se ven incrementadas en detrimento
de la distribución inicial del poder político que buscó el constituyente.
En
este orden de ideas, por ejemplo, un presidente que tenga la posibilidad de ser
reelecto para un período consecutivo, y que a la postre efectivamente lo
resulte, tendrá la posibilidad de escoger dos veces las ternas de elegibles
para desempeñar el cargo del Fiscal General de la Nación. Uno de los fiscales
que resulte designado, deberá ejercer sus funciones de investigar y acusar ante
los jueces competentes a los presuntos infractores de la ley penal, en
concurrencia con el período del presidente que resultase reelecto, y que
integró la terna a partir de la cual fue electo. En este orden de ideas, y
teniendo en cuenta que, a diferencia de la organización política de otros estados,
fue voluntad del constituyente que la Fiscalía General de la Nación formara
parte de la Rama Judicial, resulta patente el desequilibrio que el acto
legislativo acusado imprime a la estructura de la Fiscalía General y
compromete, de esta manera, la independencia de un órgano propio del
poder judicial, habida cuenta del carácter mixto que presenta el sistema
acusatorio en Colombia.[204]
Otro
aspecto importante, en el escenario de una reelección presidencial inmediata,
se desprende de la integración de la Junta Directiva del Banco de la República,
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, de carácter autónomo, creada por
la Constitución de 1991 para separar al Presidente de la República de el manejo
de dichos asuntos.
En
este sentido, la Carta Política estableció que la Junta Directiva estaría
compuesta por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, el Gerente
del banco, quien es elegido por la Junta Directiva y hace parte de ésta, y
cinco miembros restantes elegidos por el Presidente de la República para
períodos de cuatro años, bajo la previsión según la cual dos de ellos serían
remplazados cada cuatro años. En este sentido, la renovación de la Junta
Directiva cada dos años, prevista por la Constitución, se vería afectada, al
igual que la autonomía constitucional otorgada a dicho institución, toda
vez que un presidente que resulte reelecto para un periodo consecutivo estaría
facultado para influir notablemente en la composición de dicha entidad, como
quiera que estaría facultado para adelantar en dos ocasiones la renovación de
la Junta Directiva, comprometiendo, de esta manera, la independencia del Banco
de la República.
VI. En sentidos
similares se presentaría esa redistribución del poder político no querida
por el Constituyente respecto de las ternas para el nombramiento de los
Magistrados de la Corte Constitucional, los miembros de la Comisión Nacional de
Televisión, la terna para la elección de Procurador General de la Nación, las
ternas para la elección de los siete magistrados de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura.
Igualmente,
y en el mismo sentido, encontramos bajo la égida del Presidente de la República
una serie de entidades que hacen parte de la rama ejecutiva que él
dirige: 13 Ministerios, 6 Departamentos Administrativos, 11
Superintendencias, más de 12 establecimientos públicos adscritos a los
Ministerios, más de 10 Unidades Administrativas Especiales, más de 8
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, más de 9 Sociedades de Economía
Mixta. Funcionarios todos que tienen interés en que su nominador permanezca,
ya que de esa manera ellos también permanecerán en sus cargos.
En
efecto, podría hablarse que en este sentido no solo existen unos privilegios
directos que beneficiarían al Presidente de la República que se
pretenda reelegir de manera inmediata , por el manejo de todos las entidades
del Estado referidas; sino igualmente unos privilegios indirectos por
cuanto cada uno de los jefes de los Ministerios, Departamentos Administrativos,
Superintendencias , Establecimientos Públicos adscritos, Unidades Administrativas
Especiales, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
Economía Mixta, entre otras; haría valer las ventajas de la reelección sobre
sus subalternos , incrementando de una manera inusual el poder ya mencionado.
Es
decir, el Presidente de la República en nuestro Estado, no solo es el jefe de
la Administración Pública, sino que igualmente es el máximo nominador de
empleos públicos al interior del mismo. A lo anterior, hay que
agregarle que de acuerdo con el artículo 39 de la ley 489 de 1998, la
administración pública está integrada pro los organismos que conforman la rama
ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y
entidades de naturaleza pública que de manera permanente tiene a su cargo el
ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de
servicios públicos del Estado Colombiano. Sin dudas, el poder
sobredimensionado del Presidente de la República como nominador es claro.
Al
modificar el acto legislativo dicha prohibición, se rompen los principios de
libre participación, pluralismo, alternación de los partidos políticos e
igualdad de oportunidades políticas para todos, contenidos en el artículo 1º de
la Constitución.
Como
dicen algunos de los demandantes dentro de los procesos sobre reelección:
“ El
Acto acusado no solo modificó algunos artículos del Estatuto Superior sino que,
atendida la magnitud del cambio, llegó a sustituirlo, con lo cual el Congreso
incurrió en una extralimitación de su competencia de reforma.
...
el desconocimiento de los principios liberales de la forma republicana y
democrática de Estado, se introducen importantes cambios en el sistema político
institucional que, por esta vía, deviene en otro totalmente diferente. Estos
cambios se evidencian principalmente en las siguientes consecuencias
político-jurídicas:
- El
régimen presidencial actual se transforma en uno de carácter presidencialista
que se identifica por la excesiva acumulación del poder público en el Jefe de
Gobierno.
- El
reparto del poder público entre el ejecutivo y el legislativo se desequilibra,
aún más, hasta anular las funciones de inspección y vigilancia que el
Congreso debe ejercer sobre los actos del Gobierno y la Administración así como
sobre la conducta de sus funcionarios.
- La
Administración Pública se politiza (se constitucionaliza el clientelismo) y se
aniquila el ideal de un servicio civil fundado en los principios de la
meritocracia, neutralidad, imparcialidad y legalidad por cuanto, en la
práctica, se eliminan las prohibiciones e inhabilidades que le servían de
coraza a los funcionarios oficiales frente a las presiones políticas externas.
- La
Junta directiva del Banco de la República, al igual que la Procuraduría y la
Fiscalía General de la Nación, pierden autonomía por cuanto el proceso
político de selección de sus dirigentes estará bajo el control total del
presidente que logre ser reelegido.
- El
Presidente, en su condición de Comandante Supremo de las Fuerzas Militares,
puede adelantar campañas electorales en su favor, desconociendo el
carácter no deliberante de la fuerza pública.
-
El Presidente, en su condición de Primer Magistrado de la República, se ve
involucrado en controversias que dividen la opinión pública y en conflictos
permanentes entre sus intereses particulares y los de la Nación que
simboliza.
- El
principio constitucional de la igualdad de condiciones para acceder al
ejercicio del poder público pierde eficacia porque se permite que Presidente en
funciones compita en la contienda política con personas que no ostentan ninguna
de las importantes atribuciones públicas que su condición implica.
- El
presidente – candidato, con su firma, mediante decretos de obligatorio
cumplimiento, puede establecer el marco jurídico para el desarrollo de la
campaña electoral en la que él es parte. Inclusive, es una de sus funciones,
reglamentar la ley estatutaria que según el Acto Legislativo 02 de 2004 debe
dictar el Congreso de la República o el Consejo de Estado, sin que ninguna
autoridad pueda reemplazarlo en el cumplimiento de tan delicado cometido.
- La
historia constitucional colombiana es desconocida y quebrantada con la adopción
de una figura que, como la reelección inmediata, resulta ajena a la tradición
jurídica nacional y, en últimas, a la voluntad expresada por el Constituyente
Primario hasta la fecha.
- La
dinámica política que le permite a los ciudadanos cambiar a su Primer
Mandatario cada cuatro años es eliminada, al igual que la forma de hacer política:
difícilmente el Presidente y sus más cercanos colaboradores resistirán la
tentación de utilizar el poder del Estado con fines electorales y, en todo
caso, no existen controles eficaces para reprimir esta posible situación.
- El
principio representativo también es vulnerado en sus características de
temporalidad y periodicidad por cuanto únicamente el pueblo, como Soberano,
puede cambiar las condiciones para el ejercicio del mandato que le otorga a sus
representantes.”
Concluyendo
, lo que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron
valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente
que ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en momento alguno para uno
que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas se
produce una redistribución del poder político , que realza y
potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la República,
aspecto este no deseado por el constituyente soberano , y que no puede ser
desconocido por el reformador de la constitución.
B.
LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA COMO REDISTRIBUCIÓN DESIGUALITARIA.
Pues
bien, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla de distribución efectuada
por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de redistribución señalada
en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no.
Pues
bien, el artículo 197 originario de la Constitución de 1991 establecía lo
siguiente:
ARTICULO
197. No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a
cualquier título hubiere ejercido la Presidencia.
La
regla de distribución determinada por el Constituyente de 1991
se basó en los siguiente aspectos:
1.
Prohibición al ciudadano que hubiere ejercido la
Presidencia de volver a ejercerla .
2.
Prohibición de ser elegido Presidente de la República en quien hubiere
incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales
1, 4 y 7 del artículo 179
4.
Prohibición al ciudadano que un año antes de la elección hubiere ejercido
cualquiera de los siguientes cargos:
Magistrado
de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de
Estado o miembro del Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la
Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor
del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación,
Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador
de Departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá.”
Pues
bien, la regla de redistribución establecida por el Acto Legislativo No 02 de
2004 esta determinada en los siguiente artículos:
.
Artículo
2°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:
"Artículo
197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la
República por más de dos períodos".
Parágrafo
transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes
de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un
nuevo período presidencial.
En
conclusión la regla de redistribución señalada, se estructura con las siguiente
características:
1.
El ciudadano que haya ejercido la Presidencia de la República puede volver a
ejercerla por otro período únicamente.
Así
las cosas, comparando la regla de distribución del
Constituyente de 1991 con la regla de redistribución establecida
por el Acto Legislativo No 02 de 2004, se puede concluir:
1.
Se levantó la prohibición de reelección presidencial en cabeza del ciudadano
que ya hubiere ejercido la Presidencia.
2.
La prohibición de
que el ciudadano que un año antes de la elección hubiere ejercido
determinados cargos se amplío ya no solo al Alcalde de Bogotá sino a todos los
Alcaldes del País.
3. Se
mantuvo la prohibición de ser elegido Presidente de la República en quien
hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los
numerales 1, 4 y 7 del artículo 179.
Ante
las anteriores constataciones evidencia esta Corporación lo siguiente:
1.
La regla de igualdad utilizada es en sí misma desigualitaria y por lo tanto
atenta flagrantemente contra el principio de igualdad el cual es fundamental a
la identidad axiológica del Estado y de la Constitución
Colombiana. Lo anterior , por cuanto el espectro de ciudadanos a
los que se levantó la prohibición constitucional fue inmensamente mínimo – sólo
al Presidente de República - pero se amplió el margen de inhabilidad a
todos los alcaldes del país para postularse a la Presidencia de la República ,
por lo menos dentro del años anterior a la elección Presidencial.
En
otras palabras, la redistribución efectuada por el Acto
Legislativo No 02 de 2004 es desigual. De un lado, por
cuanto se incrementaron los sujetos de inhabilidad
preestablecidos en la distribución efectuada por el soberano
constituyente de 1991. Y de otro lado, sospechosamente,
se mantuvo la inhabilidad en sujetos (Gobernadores y alcaldes ) que desde el
punto de vista del principio democrático tienen su estructura de poder en los
mismos fundamentos del Presidente de la República, es decir , en la elección
popular por parte del pueblo.
Sin
embargo la comparación fundamental, para efectos del principio de igualdad es
la que hay que hacer con el ciudadano de a pie; sin empleo, sin casa, sin salud
y educación; sin los miles de empleos que tiene el presidente, sin contratos,
sin dinero de los impuestos para repartir, sin embajadas, sin televisión, sin
avión para recorrer el país; etc, etc.
En
consecuencia, no comprende esta Corte la razón para inhabilitar en alto grado a
dichos funcionarios para presentarse como candidatos Presidenciales, siendo
inmensamente permisivos con la prohibición en cabeza del Presidente de la
República.
Así
las cosas, siendo todos estos funcionarios de elección popular ( Presidente,
Gobernadores y Alcaldes ) provenientes de partidos y movimientos
políticos , cuya integración en la democracia deviene estrictamente de su opinión
política, el trato dado a ellos, al menos desde la perspectiva de
posibilidades de acceso a cargos públicos, debe ser igual.[205]
Así
las cosas, este privilegio para el presidente en ejercicio y discriminación
para el resto de los ciudadanos por el hecho de provenir de una premisa
mayoritaria no necesariamente es igualitaria. Es decir, la desigualdad
manifiesta presentada entraña la constatación que la decisión mayoritaria en
comento es en esencia ilegítima, desconociendo el concepto democrático
constitucional , que apareja consigo el principio de igualdad.
Acá
vale la pena citar lo mencionado por Dworkin “En otras palabras, la concepción
constitucional de democracia tiene la siguiente actitud hacia el gobierno
mayoritario. La democracia significa gobierno sujeto a condiciones-
podríamos llamar a éstas la condiciones “ democráticas “ – del estatus igual
para todos los ciudadanos. Cuando las instituciones mayoritarias
proporcionan y respetan las condiciones democráticas , entonces los veredictos
de estas instituciones deben ser aceptados por esa razón por todos. Pero
cuando no lo son, o cuando su previsión o respeto es defectuoso, no puede haber
objeción, en nombre de la democracia a otros procedimientos que las protegen y
respetan mejor. Por ejemplo, las condiciones democráticas incluyen
claramente el requisito de que las oficinas públicas deben en principio estar
abiertas a miembros de todas las razas y grupos en términos iguales. Si
alguna ley previera que solamente miembros de una raza fueran elegibles para
cargos públicos , entonces no habría un costo moral- ningún asunto para
remordimiento moral- si una corte que disfruta del poder lo usara bajo una
constitución válida para eliminar esa ley como inconstitucional. Eso
sería presumiblemente una ocasión en la cual la premisa mayoritaria fuera
desacatada, pero aunque éste es un asunto de pesadumbre de acuerdo con la
concepción mayoritaria de democracia, no lo es de conformidad con la concepción
constitucional.
(… )
el proceso político de una comunidad genuina debe expresar alguna concepción
bona fide de preocupación igual por los intereses de los miembros, lo cual
significa que las decisiones políticas que afectan la distribución de
riquezas, beneficios, y cargas deben ser consistentes con la preocupación igual
para todos. La membresía moral implica reciprocidad : una
persona no es miembro a menos que sea tratado como tal por otros, lo cual
significa que tratan las consecuencias de cualquier decisión colectiva para su
vida como una razón igualmente significante a favor o en contra de la decisión
, como son las consecuencias comparables para la vida de alguien más. …
De este modo, la concepción comunal de democracia explica una intuición que
muchos compartimos: que una sociedad en la cual la mayoría
demuestra desprecio por las necesidades y perspectivas de alguna minoría es
ilegítima e injusta. “ [206]
En
síntesis, de un lado, la redistribución de la regla de igualdad utilizada
en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribución
efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de
distribución es en sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto se concede un
privilegio a favor de una sola persona: El presidente en ejercicio y, se
establece una doble discriminación: a) en contra funcionarios que como los
gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección popular como el Presidente
de la República y b) Contra todos los Colombianos de a pie, de la calle, que
son la gran mayoría y que es la más grave.
III.
EL ACTO LEGISLATIVO No 02 DE 2004 SUSTITUYE LA CONSTITUCION DE 1991.
Pues
bien, en el presente acápite corresponde efectuar una síntesis de las
argumentaciones presentadas con el propósito de demostrar que el Acto
Legislativo No 02 de 2004 sustituye la Constitución de 1991.
Premisas
fundamentales
A.-Determinado
que en el estado liberal y democrático de derecho el soberano es el gobernado o
pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra constitución; que la
soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible.
Determinado
que la principal manifestación de la soberanía es el poder constituyente; que
su principal atributo es el de dar la constitución; ese poder constituyente es
también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo
inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido
(Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder constituido. El poder
constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender, donar
u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno o congreso. Si este
ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia.
No
puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder constituido, en
ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la soberanía al
pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza del
gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría
retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor fundamental
del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia (que no es
más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su competencia.
Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado social y
democrático de derecho habría violado la constitución de la
constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como
dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la
constitución.
B.-El
Moderno proceso de constitucionalización implica una Constitución
rígida. La constitucionalización será más acentuada en aquellos
ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como
implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante
el procedimiento de revisión constitucional. En otras palabras, a una
Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de “constitucionalización”
de todo el ordenamiento.
Correlativamente
el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de
la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los
principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitución.
C.-
Se puede concluir que los valores, principios y derechos (incluido el de la
igualdad) son garantizados por las constituciones modernas aun que no estén
positivizados, que forman parte de la esencia de la constitución y que como tal
deben ser garantizados por el guardián de la constitución y lo que es más
importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la constitución
En
Primer lugar, debe afirmarse que los valores y
principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que determinan
su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos valores o
principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es más grave se
desnaturalizan y se convierten en su opuesto. Así las cosas, son estos
valores y principios los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto
de otra, diferenciación que se presenta, entre otras, en la manera de manejar
la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la
protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la
limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del
ser humano.
Es
importante señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado,
quien fija, determina y señala los valores y principios fundamentales es el
máximo titular del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en
nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía,
el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores
y principios fundamentales del gobierno y del estado. Valores que no pueden ser
destruidos por el poder de reforma de la constitución.
Toda
teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira todo el
sistema. El principio en torno al cual gira la teoría de la constitución
es el de sujeto titular del poder público.
La
existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica que lleva
anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando se
suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone
metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para
dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder
constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone
dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder
Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como
lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más
que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder
constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el
soberano?
Preguntarse
por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder político. El
sujeto titular del poder político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado;
en el estado moderno, que es un estado democrático, el sujeto titular del poder
político es el gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo
".
Determinar
quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con precisión el
principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la Constitución,
ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma razón titular de
la soberanía y en consecuencia, titular del poder constituyente, que es el
principal atributo de la soberanía y quien tiene el poder para dar la
constitución tiene así mismo el poder para reformarla, determinar sus
contenidos e interpretarla.
En
segundo lugar, se puede señalar que el poder
de reforma de la Constitución es un poder radicalmente diferente del poder
Constituyente. No puede ser el poder de reformar la Constitución un poder
tal que se asemeje al poder de constituir la Constitución. Lo anterior
por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un órgano constituido por el
poder constituyente. En consecuencia, el primero esta incapacitado para
abrogarse competencias del segundo, de quien lo creo. De ahí que en
el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados límites expresos,
donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la
modificación de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los
llamados límites implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del
constituyente así no hallan sido expresamente manifestados. A estos
límites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales
supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra
Constitución una serie de valores y principios que no son modificables a través
del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del
Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se obtienen de
un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución
no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de
principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución radica,
precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de
tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal,
sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la
revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los
principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en
instauración constitucional.
En
tercer lugar, no es valedero afirmar que con el
propósito de alterar los valores y principios fundamentales a un Estado y
extraídos de la Constitución, sea indispensable modificar la totalidad de
esta para cambiar los principios y valores enunciados. Por el contrario,
como se ha demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar
a alterar la esencia característica de un Estado o de una sociedad.
En
cuarto lugar, La concepción democrática impone que si
los hombres son iguales, en principio ningún hombre debe mandar o gobernar a
otro hombre, y si esto fuera absolutamente necesario (los liberamos vemos el
gobierno como un mal necesario, pero al fin y al cabo como un mal, ya que
ningún hombre debe someterse a otro), todos los hombres deberían tener la misma
oportunidad de gobernar; de hacerlo por turnos, turnos que deben ser los más
breves posible.
Esto
es lo que explica que en los estados verdaderamente democráticos los
gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones;
mientras que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos
largos y permiten las reelecciones.
No
existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra
más distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5
cuadras; otro 3, otro solo 1 una, o lo que es más grave si uno de los
corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia
deportiva o en una competencia por la Presidencia de la Republica.
Si
el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la
burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe
igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y
que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún
sobre quienes también poseen poder político como los gobernadores o los
alcaldes, con mayor razón sobre el resto de los ciudadanos.
La
igualdad siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la
comparación no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino
entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin
carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o
embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de
comunicación.
La
propia regla de distribución de cargos es, comparada con la anterior,
inigualitaria ya que la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los
ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la
reelección inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual
gobernante.
La
nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley
constitucional) propio del estado de derecho.
La
única manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes
generales impersonales y abstractas.
El
estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley y no los
hombres. Supone también el sometimiento del gobernante al derecho. El
concepto de ley del estado de derecho tiene una connotación especial que
implica que es manifestación de la voluntad general, que es genérica, abstracta
e impersonal.
Siendo
la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional. Se creo una
norma particular ya que solo una persona puede estar ejerciendo el cargo de
Presidente.
En
quinto lugar, Los tribunales Constitucionales son los
llamados a preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por
el Constituyente, como esenciales para cada tipo de Estado y sociedad y que son
un límite para el reformador de la constitución. Por consiguiente, el
tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los límites, sean
expreso o implícitos, señalados por el soberano, sean vulnerados o
transgredidos por un órgano constituido como lo es el Congreso de la República,
el cual resulta incompetente para alterar dichos valores y principios
preestablecidos. Esta incompetencia posible del legislador hace que se
configure un vicio de incompetencia.
En
séxto lugar, siendo el tribunal Constitucional
el llamado a evitar que los principios y valores señalados por el Constituyente
sean vulnerados, resulta este tribunal competente para confrontar
aquellas reformas constitucionales con los principios y valores indicados por
cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a los cuales
deben estar sometidas.
En
septimo lugar, en una concepción Constitucional de
democracia, no es cierto que la mayoría todo lo puede, que lo decidido por la
mayoría deba aplicarse per se a las minorías. La definición de
democracia desde la óptica constitucional, va mucho mas allá que la toma de
decisiones mayoritarias, la concepción constitucional es una definición
incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las
minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo.
Por ende, es trascendental la función de los tribunales constitucionales en la
salvaguarda constante de los derechos de esas minorías y los derechos
fundamentales de los individuos en contraposición con decisiones
mayoritarias.
En
octavo lugar, uno de los principios intrínsecos al
interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado, es el principio de
igualdad. Es este principio fundamentador de nuestra sociedad el que
permite llenar cualquier vacío que se presente en materia de control de constitucionalidad.
En otras palabras, es el principio de igualdad un parámetro cierto del mismo
control constitucional.
Pues
bien, de la aplicación de los conceptos teóricos a nuestra propia realidad
constitucional se puede afirmar que la reelección inmediata es una figura
jurídica ajena a la evolución constitucional de Colombia , y tampoco fue
tema deseado por el Constituyente soberano. Por el contrario, se deduce
de las características históricas constitucionales y políticas propias de
nuestro sistema político y del querer expreso del Constituyente soberano,
un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente de la
República.
Pues
bien, el principio democrático ha sido uno de los inmensos valores
obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder político que
detenta. Es el pueblo el soberano constituyente quien determina los
valores esenciales que hacen parte tanto del Estado como de la Constitución que
conforman. De una parte, estos principios y valores, informan la
totalidad del ordenamiento jurídico, incluyendo las mismas normas
constitucionales.
Por
tal razón, las normas dentro del ordenamiento jurídico no solo deben ser el
reflejo de la Constitución en sí misma sino igualmente de los valores y
principios señalados por el soberano constituyente. De ahí entonces, que
una norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos contenidos
axiológicos.
Por
consiguiente, estando el poder político en cabeza del soberano constituyente,
es éste quien establece los principios y valores del Estado y de la
Constitución que lo regirá. En otras palabras, determina la identidad
material axiológica del Estado. En consecuencia,
dichos principios y valores que el Constituyente soberano aprecia como
fundamentales pueden ser plasmados en la propia Constitución, evento en el cual
estaremos hablando de unos límites expresos al poder
constituido cuando pretende reformar la Constitución. No obstante, dichos
parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando
devienen de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento
jurídico ha sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su
surgimiento, fruto de la voluntad del poder constituyente. Límites estos
que impiden que el poder constituido altere dicha composición.
Así
entonces, el órgano reformador de la Constitución, que es un órgano
constituido y no poder constituyente, no puede al reformarla violar éstos
principios fundamentales de la Constitución (sean expresos o implícitos).
Al reformar la Constitución tiene el límite de los principios
constitucionales. Carece; en consecuencia el órgano constituido,
reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos principios
fundamentales.
En
consecuencia, el guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como
los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y
conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio
constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales,
ya que es guardián de la integridad de la Constitución.
Determinar
si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su
competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y
ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios
constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución. En
pocas palabras, el guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar
que el reformador de la Constitución no exceda su competencia de reforma.
Por
ende, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble
competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el
Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que
él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.
De
lo dicho se desprende que el poder constituido tiene una serie de límites
materiales y formales al momento de reformar la Constitución. Aun que en
el régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas expresas, es
claro que está prohibida la destrucción o sustitución de la Constitución, por
cuanto de lo contrario se daría a entender que no existe diferencia alguna
entre el poder constituyente originario y el poder constituido.
Así las cosas, quien debe establecer si la Constitución fue sustituida es la
Corte Constitucional, para lo cual debe acudir a una interpretación en conjunto
y sistemática de los principios y valores señalados por el soberano
constituyente.
En
efecto, corresponde a la guardiana de la Constitución constatar si la
Constitución fue destruida, sustituida o reemplazada en términos axiológicos o
materiales por otra Constitución y sí de esta manera si se creo otra
organización política diferente a la deseada y originariamente definida por el
poder constituyente.
En
consecuencia, luego de confrontar los principios y valores
Constitucionales planteados con la reforma Constitucional demandada, debe
afirmarse lo siguiente:
La
identidad material axiológica de nuestro Constitucionalismo y de la
propia Constitución de 1991, tiene como sustento el devenir histórico, político
y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reelección
presidencial inmediata. Esta tradición histórica se confirmo con la voluntad
querida y expresada, con pleno conocimiento de lo que quería el soberano
Constituyente al prohibir la reelección en cualquier tiempo del Presidente de
la Republica; quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un
mayor control sobre sus potestades.
Razón
por la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro
de la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de
nuestro Constitucionalismo.
Lo
que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas y
decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que
ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en momento alguno para uno que
pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas produce
una redistribución del poder político, que realza y potencia
las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la República, como ya
se mencionó, aspecto este no deseado por el constituyente soberano, quien es su
único titular y determinador del poder político.
En
este primer tópico de la metodología, se constato también que la redistribución
de la regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es
desigualitaria si la comparamos con la distribución efectuada por el
Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de igualdad es en sí
misma violatoria de la igualdad, por cuanto, se discrimina a funcionarios que
como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección popular como el
Presidente de la República y lo que es más importante a los ciudadanos de a
pie.
Pues
bien, luego de confrontar los alcances jurídicos de la “ reforma constitucional
” establecida en el Acto Legislativo No 02 de 2004 con algunos de los aspectos
que definen la identidad constitucional de nuestro Estado ,
como:
a) El
contenido material axiológico proveniente de nuestra historia política, social
y constitucional ajena en su totalidad a la reelección presidencial inmediata;
b)De
la voluntad expresa del constituyente soberano de 1991 de reducir los poderes
presidenciales y controlar en mayor medida las potestades atribuidas a él;
c)
De demostrar la alteración en la forma de gobierno establecida específicamente
en lo relacionado con la conformación del poder ejecutivo, norma fundamental en
nuestro Estado;
d)
De evidenciar la potencialidad de las potestades y poderes del Presidente de la
República ante una reelección inmediata;
e)
De demostrar la igualdad como valor esencial de nuestra sociedad, de nuestro
Estado y de la misma Constitución;
f)
De demostrar como la regla de igualdad y la redistribución que propone es
altamente desigualitaria con la distribución propuesta por el Constituyente de
1991;
g)
De demostrar la doble discriminación por la opinión política de algunos
funcionarios que como los gobernadores y alcaldes se encuentran en similar
situación que el Presidente de la República por ser ambos de elección popular y
la más grave aun discriminación del ciudadano del común; del que no tiene ni
empleos ni contratos ni embajadas ni presupuesto ni televisión, ni ministros o
gerentes de institutos descentralizados que le ayuden en su elección;
h)
De demostrar fehaciente que en la democracia constitucional las mayorías no lo
pueden todo y
i)
Luego de demostrar que basta con modificar una palabra para cambiar los valores
y principios fundamentales que el constituyente quiso, la
Corte Constitucional encuentra que el Congreso, por medio del Acto Legislativo
No 02 de 2004, destruyo o sustituyó la Constitución de 1991,
la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano.
En
este orden de ideas , tenemos :
a.
Una característica tanto de la soberanía radicada
en el pueblo como del propio principio democrático , es otorgar validez y
obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido producidas acorde
con lo establecido por el pueblo mismo.
b.
Una manifestación del Estado de Derecho, es respetar los derechos de los
individuos y producir el derecho o los parámetros societarios acorde con
la voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder
político.
c.
La producción del Derecho en últimas , es una de las razones fundamentales de
la existencia del Estado - el Estado existe con el propósito de producir el
Derecho según la voluntad popular-. Por ende, el mismo Estado debe estar
enfocado en la producción legítima del derecho.
d.
Los poderes públicos giran en torno a la producción señalada. Uno de
ellos en su producción en sí misma considerada, otro en la ejecución y
aplicación de dicho producto y un tercero en la administración de este para
producir justicia.
e.
el Estado de Derecho, surge entonces, con el propósito claro que la normas o
parámetros societarios ya no sean manejados y dirigidos por una persona sino
por el pueblo. Razón por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente
estatal con el fin de regular la producción de derecho acorde a sus anhelos
hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto. Lo anterior,
no es más que el reconocimiento del poder político en cabeza del pueblo.
f.
La manera en que se produzca el derecho no es una circunstancia de poca monta
al interior de un Estado de Derecho. Las formas y maneras en que se
produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al
interior del mismo Estado. En otras palabras, las reglas de
reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que las reglas
de obligación ( de contenido material ) .
g.
Las normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de
validez en las normas sobre producción jurídica vigente
h.
La producción del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el
producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la misma
existencia del Estado. Los trámites y cauces en los cuales se enruta la
producción normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al
producto final, es decir el Derecho.
i.
Lo anterior muestra, que solo pueden valorarse de manera válida y
legítima las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento
y de su aplicación adecuada. En palabras más sencillas, debe
decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano
constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de
las reglas de reconocimiento o formas de producción. Cualquier
otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de
reconocimiento no puede avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano
popular.
j.
Por consiguiente, existe la posibilidad de que el legislador produzca “ derecho
“ sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento . Evento en el
cual, este “ derecho “ no es válido , a la luz de poder político en cabeza del
pueblo.
k.
Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los requisitos
que se establecen para la producción del mismo derecho. Con mayor
énfasis, las reglas de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas
de validez cuando estas determinan la producción de actos que potencialmente
pueden cambiar el status jurídico de otras reglas o en otras palabras, modificar
la Constitución.
Hart
ejemplifica de la siguiente manera “ Si se plantea la cuestión sobre si una
cierta regla es jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un
criterio de validez suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida
ordenanza del County Council de Oxfordshire ? Sí: porque fue dictada en
ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento
especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este
primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de
la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero
existe la posibilidad de hacerlo . Podemos cuestionar la validez del
decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar
tales medidas “[207]
l.
De esto se denota, que en realidad no existe una diferencia entre la producción
y materia del derecho producido en un Estado. Esto por cuanto, tanto una
como otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación
del Estado o al momento de promulgación de la Constitución.
ll.
La suplantación de la forma de producción de derecho , sin dudas elimina la
legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no
obligatorio su cumplimiento. Y esto es así , por cuanto es la garantía
que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros societarios se
realice acorde con lo preestablecido por él mismo y no por fruto del capricho o
el deseo de quien produzca normas , lo que estaría más cercano a la vivencia
del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del
soberano.
m.
Mayor realce toma entonces dicha producción, cuando el derecho que se pretende
producir toca con la Constitución como parámetro absoluto de convivencia al
interior de un Estado. Recuérdese que el poder constituyente soberano es
el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos estructurales
del Estado que existe en razón de él . En consecuencia, nunca podrá
suplantarse por poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano
constituyente vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que
este estableció para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto
se tendrá como consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u
otra acción. Sin dudas, desde la perspectiva del poder político en cabeza
del pueblo, forma y materia terminan siendo lo mismo, es decir la expresión de
soberano constituyente en cuento a la producción del derecho.
n.
En este orden de ideas, si el mismo constituyente estableció un órgano que
vigilara que su voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte
Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la
forma como la materia en la modificación de una disposición Constitucional.
Esto con el propósito de poder evidenciar si el deseo poder político del pueblo
se usurpo , tanto en la forma como en la materia.
ñ.
En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la evidencia de una
usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no le resta más a la Corte
Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea por su forma de
producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es decir ajeno a la
voluntad del pueblo .
o.
Así las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por la alta
trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular
vertida en la Constitución Política. De lo afirmado con anterioridad
nunca podría aceptarse la tesis según la cual los vicios graves pueden ser
subsanados por el Congreso y los vicios leves pueden ser obviados ; por cuanto
nunca se ejercería el control de constitucionalidad otorgado por el pueblo a la
Corte Constitucional y en consecuencia sería imposible vigilar y garantizar los
principios y valores indicados por el Constituyente y cuya protección
Constitucional fue afirmada en cabeza del tribunal Constitucional. Así entonces
tanto los vicios graves como los leves vulnerarían las reglas de reconocimiento
señaladas por el soberano. Situación que de manera similar se presenta si
el derecho es dictado por un órgano incompetente para hacerlo , como se ha
venido expresando.
Pues
bien, ante la constatación efectuada por esta Corporación en el sentido que
el Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruyo,
suprimió o sustituyó la Constitución de 1991, la cual evidencia la
voluntad expresa del Constituyente soberano; esta
declarará que el Congreso de la República carecía de
COMPETENCIA para dictar las normas del Acto Legislativo referido,
competencia radicada por lo expuesto en el soberano constituyente.
No
sobra recordar lo dispuesto por la propia constitución al señalar que los actos
realizados por el congreso en estas condiciones carecen de validez, son
ineficaces o sea que no producen efectos juridicos, que nunca nacen a la vida
juridica y que por lo mismo no necesitan siquiera declaraciòn judicial, que es
la consecuencia de la ineficacia.
ART.
149.—Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer
funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de
las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos
que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen
en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.
Por
ende, se vulneró una trascendental regla de reconocimiento indicada por el
soberano, basada en el ejercicio de su potestad excluyente para alterar principios
y valores del Estado. Vicio de procedimiento éste radicado en la Competencia
que se abrogó el Congreso de la República, razón por la cual es inexequible la
totalidad del Acto Legislativo No 02 de 2004.
II.-
LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO QUE HACEN INEXEQUIBLE LA REELECCION PRESIDENCIAL
1.-
TEORIA DEL DERECHO Y FILOSOFIA DEL DERECHO
A) EL
ORDEN JURÍDICO Y SISTEMA NORMATIVO
El
derecho es una técnica de regulación de la conducta humana y tiene
naturaleza normativa. Sus enunciados pertenecen al mundo del deber ser y pueden
mandar, obligar, prohibir, permitir u otorgar competencias.
Por
pertenecer al mundo del deber ser el juicio que se hace sobre ellas no es sobre
su verdad o falsedad, sino sobre su validez o invalidez.
La
validez de una norma se identifica con su pertenencia a un
determinado sistema normativo. Todos los sistemas jurídicos tienen criterios de
pertenencia o validez, que deben cumplirse por las normas para poder considerar
que una norma pertenece a ese sistema jurídico; para poder decir que son
válidas en relación con aquellos.
Para
que una norma jurídica sea valida debe cumplir los siguientes requisitos:
1) Debe
haber sido producida por el órgano competente.
En
todo ordenamiento jurídico existen habilitaciones a favor de determinadas
autoridades para producir normas, de modo que si la norma no ha sido producida
o dictada por la autoridad o sujeto competente, no es considerada como válida.
2) Debe
haber sido producida a través del procedimiento adecuado.
Las
normas son el resultado de un procedimiento, por medio del cual se va
construyendo y definiendo la voluntad del órgano competente productor. El
incumplimiento de las exigencias de la manera como se producen las normas
determina su invalidez.
3) No
debe estar en contradicción con otras normas superiores a ella del mismo
sistema jurídico.
El
sistema jurídico tiene una estructura jerárquica que hace que la norma de
inferior jerarquía no puede contradecir lo establecido en las superiores. Si lo
hace esa contradicción es motivo de invalidez de la de inferior jerarquía.
Las
normas de superior jerarquía pueden determinar no solo la forma de producción
de la de inferior jerarquía sino también su contenido (por ejemplo, prohibir la
pena de muerte).
El
control de constitucionalidad tiene como fin controlar no la vigencia, sino la
validez de las normas de inferior jerarquía a la constitución; o los valores y
principios establecidos por el constituyente y violados por el poder de reforma
de la constitución.
Muchas
de las normas del orden jurídico no están dirigidas a los ciudadanos sino a
órganos y son normas sobre la producción de otras normas. Basta con observar
cualquier constitución para entender que muchas normas constitucionales se refieren
a como se producen otras normas (todas las normas sobre como se crea una ley o
una reforma constitucional son de ese tipo).
En
su teoría pura del derecho, kelsen sostiene, que el derecho tiene la
particularidad de regular su propia producción. Una norma de superior jerarquía
prescribe el procedimiento mediante el cual se produce otra norma. Una norma
vale en la medida en que ha sido producida en la forma determinada por otra
norma. Esta ultima a su vez, ha sido producida conforme a otra norma de superior
jerarquía; un regreso que concluye en la norma fundamental. La norma
fundamental, es el fundamento de validez supremo, que funda la unidad de esa
relación de producción y le da unidad a todo el orden jurídico. “ Todas
las normas cuya validez puedan remitirse a una y misma norma fundante básica
constituyen un sistema de normas, un orden normativo”.
La
norma positiva de mayor jerarquía es la Constitución que es la norma o normas
positivas que regulan la producción de las normas jurídicas generales (esto es
lo que denominamos leyes).
Para
Kelsen en realidad hay tres conceptos de constitución: uno lógico-jurídico (que
es la norma fundamental); otro jurídico-positivo o estricto y uno más amplio
(que comprende el estricto y algo más).
Si
el derecho se reduce en última instancia a norma jurídica y las normas
jurídicas están jerárquicamente organizadas, la constitución es, entonces, la
máxima norma del orden jurídico que sirve de fundamento a todas las demás
normas y a la cual deben poder imputarse.
Sin
embargo, la máxima norma del orden jurídico no es una norma positiva sino una
norma supuesta, que es al mismo tiempo fundamental pues ella es la que le da
unidad a todo el orden jurídico. Esa norma fundamental constituye la
constitución en sentido lógico-jurídico, cuando instituye un órgano creador del
derecho. Y la constitución en sentido jurídico-positivo surge como grado
inmediatamente inferior en el momento en que dicha constitución establece
normas que regulan la creación de las normas jurídicas generales y,
especialmente, la creación de las leyes formales. Este es un concepto estricto
de constitución.
Existe
otro concepto más amplio de constitución jurídica que hace referencia además de
aquellas normas que condicionan la producción de otras normas; a las normas que
establecen los órganos superiores del estado y a las relaciones de los
individuos con el poder estatal y que solo pueden ser modificadas mediante la
observancia de ciertas prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la
modificación de tales normas.
B)
NO ES CIERTA LA TESIS DE QUE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIÓN DE LA
LEY O DEL ACTO LEGISLATIVO NO SON IMPORTANTES.
Determinado
que la forma como se producen las normas jurídicas es vital y fundamental para
saber si una norma pertenece a ese orden jurídico y si es valida o no (o si es
constitucional o no); se capta inmediatamente lo absurdo de la tesis que
sostiene que la violación del procedimiento de creación de las normas, carece
de importancia o es de poca importancia.
Al
contrario, el respeto de los pasos de creación de una
norma es lo que hace que ella pertenezca al orden jurídico y es lo que la hace
válida y ajustada a la constitución.
Es
absurda de toda absurdidad la tesis procesalista que trata de identificar el
procedimiento de creación de las normas jurídicas, con el procedimiento de
aplicación de una norma sustancial mediante el procedimiento respectivo
(procesal laboral, penal, civil, etc). La norma sustancial existe aun que no
pueda aplicarse; en cambio la norma que no ha sido creada conforme a las normas
de superior jerarquía que determinan su creación no ha surgido a la vida
jurídica, pues es inválida.
Por
esa misma razón no pueden trasladarse al procedimiento de creación de normas jurídicas
las categorías mentales ni jurídicas de los vicios de procedimiento que existen
cuando se esta aplicando una norma que ya existe, por medio de su respectivo
procedimiento (civil, penal, etc). Vicios de procedimiento graves o menos
graves; ya que todo irrespeto del procedimiento de creación de una norma, viola
una norma de superior jerarquía que la predetermina y hace que sea inválida.
Podríamos
designar el derecho así producido como derecho condicionado y las normas que
establecen sus reglas de producción como derecho condicionante. Aparece claro
que el derecho producido deriva del derecho productor o condicionante y como
derivado que es no puede contradecirlo o violarlo.
Por
tener el orden jurídico una estructura jerárquica esta implica una fuerza
derogatoria y que en el mundo del derecho es la capacidad que tiene una norma
para anular a otra; en este caso la de superior jerarquía a la de inferior
jerarquía. Correlativamente la imposibilidad que tiene la norma de inferior
jerarquía de derogar a la de superior jerarquía.
Para
el tema que nos ocupa la imposibilidad que tiene la norma expedida por el
reformador de la constitución de derogar las normas establecidas por el poder
constituyente; o dicho de otra manera el poder constituyente por ser de mayor
jerarquía puede derogar lo que establece el poder de reforma; pero lo contrario
carece de validez jurídica.
B.1-
NO PODEMOS ENTENDER EL CONCEPTO MODERNO DE DERECHO SINO OBSERVAMOS COMO SE
PRODUCEN LAS NORMAS Y COMO SE RECONOCEN COMO VALIDAS.
J.
RAZ
J.
Raz utiliza un criterio sistemático normativo de validez vinculado a la
pertenencia de las normas a un sistema para asegurar la unidad del mismo. La
norma fundamental da unidad al sistema jurídico a través de las denominadas
“cadenas de validez” . Una norma del sistema habilita a otra norma u órgano
competente para crear otra norma que deriva de esta. Se establece un conjunto
de normas vinculadas entre si por los procedimientos de creación, en una
coordinación o más exactamente una supraordenación de normas hasta llegar a una
norma que no habilita la creación de ninguna otra norma.
H.L.A.
HART
Para
Hart el orden jurídico esta compuesto por normas primarias y normas secundarias
(estas ultimas se dividen en normas de reconocimiento, cambio, adjudicación)
y la sanción.
Las
primarias son las que dicen a las personas que no haga o haga cosas. Imponen
deberes.
Las
secundarias cumplen otra función que es permitir a las personas o autoridades
introducir o variar o verificar las normas primarias.
Una
norma secundaria que permitiera a cualquiera saber cuales son las normas
primarias es una regla de reconocimiento. Si un sistema jurídico tiene una
regla de reconocimiento, tiene una forma de determinar si una ley es valida.
Cuando
decimos que una norma es válida dentro de un sistema en particular , queremos
significar que cumple con la regla de reconocimiento de ese sistema.
La
regla de reconocimiento es la que permite verificar si una norma ha sido
producida de conformidad con el orden jurídico preexistente y declararla
inválida en caso de que no lo haya sido.
Para
Hart la unidad del ordenamiento jurídico se basa en la regla de reconocimiento,
que es la última regla que suministra los criterios para determinar la validez
de otras reglas del sistema y que además utiliza un criterio supremo. Un
criterio de validez es supremo si las reglas son identificadas por
referencia a él y por lo mismo son reconocidas como reglas del sistema.
Síntesis: De
lo expuesto queda claro que en la moderna teoría del derecho la manera como se
produzcan las normas jurídicas es vital para su existencia y para el sistema
jurídico.
B.2.-
LA OBEDIENCIA DEL DERECHO
Un
tema difícil de la filosofía y la teoría del derecho es el de determinar si
existe el deber de obedecer el derecho.
En
una concepción positiva del derecho, donde existe una clara separación entre
derecho y moral, la respuesta no puede estar dada por elementos extraños al
derecho (derecho natural; moral, etc), sino que tiene que buscarse dentro del
propio sistema jurídico. Una primera respuesta puede estar dada por la propia
naturaleza del orden jurídico que es un orden coactivo y que impone penas para quien
no lo obedezca. La respuesta más importante esta dada por el hecho de que yo
debo obediencia al derecho por haber sido producido de conformidad con las
normas jurídicas de superior jerarquía. Dicho de otra manera yo obedezco las
normas, por que han sido producidas de conformidad con el orden jurídico
preexistente. A contrario sensu no debo obedecer las normas que han violado las
normas sobre su producción.
La
teoría de la desobediencia civil confirma nuestro aserto
En
la relación entre el estado y los individuos se plantean grandes interrogantes
filosóficos: ¿ Están los hombresobligados a obedecer al estado ? ¿ que es lo
real: el hombre o el estado? ¿ Cual es el fin y cual el medio: el estado o el
individuo ? ¿ que ha de sacrificarse a que ? y si el estado es una ficción, ya
que lo único real son los individuos ¿ hemos de afirmar que no tiene ningún
derecho sobre nosotros y que los impuestos, el servicio militar y las leyes de
policía no está moralmente justificadas? ¡ frente a una ficción que es el
estado, los individuos que es lo único que realmente existe, no tienen ningún
deber !
Aun
aceptando que el estado es una realidad y que esa realidad se expresa por medio
de leyes, se plantea el interrogante de si los hombres deben obedecer sus leyes
siempre y en todas las circunstancias o este deber de obediencia cesa y surge
la obligación de la resistencia cuando la ley es injusta, o ilegitima (emana de
quien no tiene el poder de legislar), o inválida (inconstitucional).
Síntesis: Las
normas, leyes o reformas constitucionales, que han sido producidas por un
órgano incompetente (el reformador de la constitución cuando debían serlo por
el poder constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de
producción de normas preexistentes de superior jerarquía, son invalidas,
inconstitucionales y no deben ser obedecidas.
1.1.
Primera Conclusión
A la
luz de la filosofía y la teoría del derecho podemos afirmar que la forma como
se producen las normas jurídicas es de capital importancia, que la validez y
pertenencia a un sistema jurídico depende de ella; que el reconocimiento de una
norma y su obediencia también dependen de ella. Que el control de
constitucionalidad no es otra cosa que el control de la validez de las normas
de inferior jerarquía a la constitución o a sus valores o principios
fundamentales.
Lo
anterior basta para refutar la tesis (y que es más una falacia: error en la
argumentación con el animo de engañar) perversa, de que el tribunal
constitucional no puede controlar el proceso de creación de la ley o la reforma
constitucional, por que eso es formalismo; o por que no es importante.
Esta
falacia busca dejar eunuco al tribunal constitucional y acabar el control de
constitucionalidad, pues no puede controlar el procedimiento, si descubre un
vicio debe -según ellos- subsanarlo y sino puede hacerlo debe enviarlo al
reformador para que lo subsane y tampoco puede controlar el contenido de la
reforma de la constitución.
En
resumen el tribunal nunca puede declarar inconstitucional una reforma de la
constitución aun que viole el procedimiento o los valores y principios que puso
el constituyente. Esta tesis acaba con el control de constitucionalidad y deja
sin funciones al tribunal constitucional.
2.-
CASO CONCRETO
En
cuanto a los vicios de procedimiento se violaron desde el inicio, hasta el
final del tramite del acto legislativo, normas constitucionales no solo del
título XIII sino de toda la Constitución. Se violaron también las normas de la
ley orgánica del Congreso.
Se
comenzó violando el preámbulo y los Art. en los artículos 2, 40 de la
Constitución y la Ley Orgánica del Congreso (ley 5 de 1992) artículos 230-232,
porque la Constitución manda una democracia participativa, donde los ciudadanos
hacen oír su voz antes de que se adopten las decisiones, incluidos los actos
legislativos. La ponencia se presento antes de escuchar a los ciudadanos,
cuando la ley orgánica ordena que debe hacerse después de que se les oiga, con
el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta. La audiencia publica no fue
más que una comedia ya que la ponencia estaba presentada desde antes; violando,
flagrantemente, las normas arriba señaladas.
el
artículo 230 del Reglamento está ligado a los mecanismos de participación
popular, por ello la importancia de escucharlos previamente en la medida que
están de presente estos mecanismos. Consideró que como en la práctica se dieron
cuenta del error, se presenta así la confesión de que se había violado el
Reglamento del Congreso. La audiencia es importante ya que en la segunda vuelta
no se puede modificar lo dicho en la primera, en las plenarias no se puede
celebrar audiencia pública. En este caso se violó el Reglamento del Congreso y
la Constitución por lo que el acto es inconstitucional.
Después
se violó el artículo 112 de la Constitución, inciso segundo, que establece que
los partidos minoritarios tienen derecho a tener representación en los órganos
directivos del Congreso. En consecuencia, al no tener la comisión primera del
Senado representación de las minorías los actos eran nulos. Esto concuerda con
la jurisprudencia anterior de la Corte Suprema cuando fallo sobre el acto
legislativo 1 de 1979,y por idénticas razones, falta de representación de las
minorías, fue declarada inconstitucional.
Una tercera
violación que debe prosperar es la violación del derecho de las minorías
respecto de las proposiciones presentadas por los miembros de la oposición y
concretamente por los senadores Navarra y Cristo. No fueron tramitadas sus
proposiciones lo que demuestra el atropello a que se sometió a las minorías.
Se
violó también el artículo 163 de la Constitución, por cuanto existía mensaje de
urgencia y de insistencia de la misma evento en el cual el senado carecía de
competencia para ocuparse de otro asunto. El senado se ocupo de otros asuntos y
la consecuencia era la inconstitucionalidad de ellos. El error que se quiso
subsanar generó otro más grave pues se declaró la invalidez por el presidente
del Senado cuando la competencia radicaba en el pleno de la Corporación. Una
violación se “Enmendó” con otra mayor y la consecuencia fue la
inconstitucionalidad no solo de lo anterior sino también de todo lo que se hizo
con posterioridad; o sea de toda la reforma constitucional.
Es
un nefasto precedente que un presidente bajo el argumento de interpretar la
voluntad de la Corporación, pueda, usurpar la competencia de la plenaria y
hacer lo que quisiera como declarar la nulidad. Un acto de invalidez lo debe
declarar es la Corporación. En este caso no se declaró la invalidez por lo que
lo de atrás estaba mal y lo que se hizo hacia adelante también.
En
la segunda vuelta se introdujeron temas que no habían sido tratados en la
primera por lo que se violó el inciso final del artículo 375 de la
Constitución. Concretamente al modificar la fecha a partir de la cual se podía
hacer política por el Presidente de la República. Se acabó con una tradición
constitucional en Colombia que era separar la elección del Presidente de la
República y del Congreso. Al permitir que el Presidente haga campaña durante la
elección de Congreso; ahora coincidirá en la plaza publica con Candidatos
amigos y denostara a candidatos que no lo apoyen, interfiriendo la elección de
Congreso. Si a esto se agrega que puede participar dentro de las consultas
internas de partidos en realidad puede hacer política mucho antes de los 4
meses.
También
es importante el término de duración de las campañas. En este caso no es lo
mismo que se dijo al comienzo que lo que se indicó posteriormente. Primero fue
sesenta días, después se pasó a cuatro meses anteriores a la fecha de la
primera vuelta. Después se indica que se podrá extender llegando hasta seis
meses para manifestar la aspiración del presidente candidato. Tal como quedó la
regulación también se contempló lo de las primarias para lo cual no hay plazo.
Se permite que el Presidente de la República además escoja a los congresistas,
lo que no hubiera sido posible conforme a lo que se había aprobado en la
primera vuelta.
Los
impedimentos y recusaciones se tramitaron con violación de la Constitución y de
la Ley Orgánica. La Constitución estableció que impedimento, recusaciones y
conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la pérdida de
investidura. Como quiera que en todos esos casos está de por medio el poder
disciplinario de la propia Corporación, todos los impedimentos y recusaciones
debían ser tramitadas en la Comisión de Ética. Al no ser así, se violó la
Constitución y la Ley Orgánica.
Se
eludió el debate en la comisión y plenaria de la Cámara, pues, no se permitió
por las mayorías modificarle ni una coma al proyecto a pesar de que ellas,
confesaron la necesidad de introducir reformas. Existió entonces un pacto
simoniaco entre las mayorias para no permitir ninguna modificación. En el
cuarto debate de la Cámara, primera vuelta, no hubo debate. El debate se inicia
después de los informes de ponentes, por mandato del Art. 157 inciso 3 de la
ley orgánica del congreso antes no hay debate. Antes de iniciar el debate se
ordenó el receso de 30 minutos, dentro del receso, y antes de que se venciera
el presidente le quitó la palabra a los inscritos, no llamó a lista a los que
estaban y de esta manera vulneró los derechos inclusive de quienes estaban
presente como el del representante Arango.
En
la conciliación tanto en cámara como en Senado se violó la Constitución
concretamente el artículo 9 del acto legislativo 01 de 2003, que ordena que
debe haber un segundo debate en ambas cámaras. En este caso no hubo ni el
debate global que ordena el inciso 2 del Art. 176 de la ley 5 de 1992 ni el
debate de cada artículo. La conciliación sobre el tema del Consejo de Estado es
también viciada por cuanto el tema murió en el sexto paso y no pasó ni el
séptimo ni el octavo siquiera se consideró. En consecuencia, no podía ser
conciliado.
El
cargo presentado por los demandantes en el que el gobierno presionó al Congreso
para obtener un acto a beneficio propio y con nombre propio debió prosperar.
Pues, del contexto es claro que sí había un interés particular del gobierno de
turno para sacar el acto en su propio beneficio y no del interés general.
La
burguesía se enfrentó a un sistema feudal, organizado alrededor de intereses
particulares. Cada estamento o grupo, tenía un interés jurídicamente
protegido, distinto a los de otros grupos. El régimen feudal puede ser
definido como la organización de los intereses particulares.
La
clase burguesa reaccionó contra esa proliferación de intereses y consagró la
superioridad del interés general sobre el particular; trató de hacer primar el
interés general sobre el interés particular.
Ya
Rousseau, en el contrato social había percibido, cómo la voluntad general (o el
interés general), podía ser suplantada por la voluntad particular (el interés
particular) y propuso para evitarle dos soluciones: la supresión de estos
intereses, o la proliferación de ellos, para que unos contrapesaran a los
otros; de esta manera, se equilibrarían y volvía a primar el interés o voluntad
general.
A
Sieyes, tampoco pasó desapercibida la existencia de los grupos de
presión. “Distingamos en el corazón de los hombres tres clases de
intereses: 1.) aquel que les asemeja y agrupa, y que es precisamente el que nos
da la justa medida del interés común. 2.) aquel mediante el cual un
individuo se alía con algunos otros solamente; éste es el llamado interés de
cuerpo. 3.) aquel mediante el cual cada individuo se aísla, no
pensando más que en sí mismo; éste es el interés personal. El interés
mediante el cual un hombre se pone de acuerdo con todos sus coasociados es,
evidentemente, el objeto de la voluntad de todos y el de la asamblea
común. La influencia del interés personal debe ser nula. La gran
dificultad se presenta cuando surge el interés mediante el cual un individuo se
identifica solamente con algunos otros. Ello permite concertarse y
aislarse, y por ese lado se combinan los proyectos peligrosos para la
comunidad. Así se forman los enemigos públicos más temibles. La
historia está llena de esta verdad.
Sieyes
proponía prohibir las corporaciones, para asegurar que el interés común
dominase a los intereses particulares. Quería que el representante,
representase a toda la comunidad, al interés general.
Consideración
final
Manifiesto
que comparto, casi en su integridad, las consideraciones hechas en el
salvamento de voto a las sentencias C-1040 y C-1043 por el Magistrado Beltran
que dicen:
“Sección
Segunda
En
la formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de
procedimiento insubsanables por violación del principio democrático.
1.
El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia
vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.
1.1.
Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se tiene
establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la
República para la expedición de un acto legislativo, son además de los
señalados por el artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el trámite
del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles
con las disposiciones constitucionales que regulan el trámite legislativo
constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso.
Los
requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta
Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta
Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal
Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que
dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere
el título XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser
tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del
reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con
ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la
inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma
constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio,
situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del
Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es
susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la
naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al
ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”[208]
La
Corte en sentencia C-543 de 1998[209]
precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso
constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las
exigencias son:
“-
Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de
los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de
los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente
al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
-
Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la
Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1
C.P y art.144 ley 5/92)
-
Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso
correspondiente (art. 160 C.P.)
-
Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y
consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y
en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375
C.P.)
-
Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo
(art. 375 C.P.)
-
Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
-
Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior
a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días
(art. 160 C.P.)
-
Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias
(art. 160 C.P.)
-
Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el
ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas
por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
-
Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta
exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[210] el
"asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de
determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de
ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se
pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
-
Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su
contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de
Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)”
A
los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa
observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante
los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la
Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en
el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.
De
acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en
sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso
correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en
sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.);
y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de
conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será
sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de
repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el
proyecto.
1.2.
Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la
constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía
ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce
sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22
del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos
legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en
la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de
una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios
de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el
demandante[211].
Dicha
posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada,
en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos
legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el
examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de
1992, teniendo en cuenta que “[e]l control constitucional de los
Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda
ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los
cargos formulados por los demandantes”.
Esta
tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002[212],
en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad
sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as
bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera
unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la
competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la
demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia
C-614 de 2002[213],
en la que se expresó lo siguiente:
“[Q]uiere
esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de
procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo,
para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y
exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a
efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa,
la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el
quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
El
sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos,
particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la
oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un
proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad
del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible
vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se
atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado
por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la
instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente
sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio
proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.
Aparte
de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control
de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe
limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las
particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista
en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida
en el artículo 379 superior”.
1.3.
La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en
la sentencia C-668 de 2004[214] y,
queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta
sentencia.
1.4.
Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de
octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en
aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente
fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no se haría
referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un
precedente”, como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones
a la competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de
actos legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente
cuatro Magistrados salvamos el voto.
Sin
embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de
2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite
denominado “Cuestión previa” de las consideraciones del fallo,
no sólo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003
que ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las
reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971
de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas
que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones
que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en
las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para
llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo
evidentemente contrario a la Constitución.”
Me
remito adicionalmente en este salvamento de voto, a todas las razones que aduje
durante el debate, algunas de las cuales constan (y pueden ser consultadas) en
las actas de las sesiones, que me habría gustado que fueran públicas.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACION
DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1043 DE
2005
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Límites
de la Corte Constitucional para conocer del control material de actos
legislativos (Aclaración de voto)
En
la parte resolutiva de este fallo la Sala Plena decidió estarse a lo resuelto
en la sentencia C-1040 de 2005 por medio de la cual se declaró la exequibilidad
del Acto Legislativo 02 de 2004. Considero entonces necesario aclarar mi
voto en lo que se refiere a los cargos sobre los supuestos vicios de
competencia en que incurrió el Congreso de la República al aprobar la reforma
constitucional demandada, pues en mi opinión la Constitución colombiana es
clara sobre los límites de esta Corporación para ejercer el control
material o de contenido de los actos reformatorios de la Constitución. Sobre
este tema en concreto me remito a lo expuesto en el salvamento de voto a la
sentencia C-1040 de 2005 por mi suscrito.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Sobre este parámetro normativo del control de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, pueden
consultarse, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, C-543 de 1998, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, C-487 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-614 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y
C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[2] En la sentencia C-614 de 2002 la Corte señaló
que “conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación, cuando la
Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente
no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que,
además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento
legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del
Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que
regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo”; y en la
sentencia C-487 de 2002 se dijo que “en el caso de reforma por el Congreso, el
Acto legislativo correspondiente debe cumplir los requisitos establecidos
por la misma Constitución y algunas disposiciones de la Ley 5 de 1992 o
Reglamento del Congreso en cuanto sean compatibles con las disposiciones
superiores” (Artículo 227 de la Ley 5ª de 1992).
[3] Sentencia C-332 de 2005 MP: Manuel José
Cepeda. Aclaraciones de voto de Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra
Porto y Álvaro Tafur Galvis.
[4] Sentencia C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Salvamento de voto de Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis. Disidencia solitaria de
Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Uprimny Yepes “118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la
sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que
consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación
del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por
el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º
del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en
segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese
efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión
precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la
Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se
requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en
la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado
subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos
el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la
casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria,
convicción que es además jurídicamente acertada.
119- La supresión de los efectos jurídicos y
prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y
241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al
respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la
inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos
razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el
requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución,
en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la
aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de
ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y
el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados”
por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los
requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las
reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo
necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada
cámara.”
[6] C-816 de 2004 MP: Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Uprimny Yepes: “Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas
que desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la
formación de la voluntad democrática de las cámaras. Así, el primero
busca asegurar el orden en los debates, y por ello confiere facultades al
Presidente y a la Mesa Directiva para mantener la calma en las sesiones. El
segundo, por su parte, no sólo protege la decisión del cuerpo colegiado,
evitando que ésta sea interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues
obliga a que una vez iniciada una votación, ésta deba ser terminada y
certificada. Esta prohibición del artículo 132 protege entonces la libertad de
los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus resultados.”
[7] Sentencia C-372 de 2004 MP: Clara Inés
Vargas. Salvamento de voto de Manuel José Cepeda; Eduardo Montealegre Lynett.
[8] C-372 de 2004 MP: Clara Inés Vargas: “En el
presente caso, se está ante los temas de la ampliación del período de los
secretarios de las Cámaras y la prórroga del período de los actuales, que si
fueron conocido por la Comisiones, en la segunda vuelta, pero no fue votado por
ellas, previo acuerdo para su retiro de la ponencia respectiva. Al respecto, en
la sentencia C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte consideró
que, so pretexto de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias, como
lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede tergiversarse la
significación de dicha norma para introducir como artículo nuevo un texto que
ya de novedoso no tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las
Comisiones, y no fue votado por ellas, previo acuerdo para ello. En dicha
sentencia también se dijo que ése es un texto antiguo, y que, presentarlo como
nuevo es en realidad un artificio para burlar el artículo 157 de la
Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la misma.
En este orden de ideas, considera la Corte que las
Plenarias de Cámara y Senado no podían argumentar que se trataba de un tema “novedoso”
o de un “artículo nuevo”, completamente desconocido, y por ende, no
estaban facultadas para introducirlo en el texto del articulado de la reforma
política. Así pues, se terminó vulnerando el principio de identidad relativa.”
[9] Sentencia C-313 de 2004 MP: Jaime Córdoba
Triviño.
[10] Sentencia C-313 de 2004 MP: Jaime Córdoba
Triviño. “Estas consideraciones que son en todo aplicables al trámite de los
actos legislativos permiten afirmar en el presente asunto que la Cámara de
Representantes al no debatir el artículo 17 demandado, en manera alguna reformó
el proyecto de acto legislativo y mucho menos que haya sido su decisión
política aprobar su supresión, por cuanto como se constató en el recuento del
trámite surtido por el acto legislativo, el precepto demandado ni siquiera fue
objeto de discusión por los Representantes a la Cámara en la segunda vuelta.
En este
sentido, queda demostrado el exceso de la comisión accidental de incluir en el
informe que sería sometido a consideración de las plenarias como artículo nuevo
un precepto que no fue debatido y por ende tampoco aprobado en segunda vuelta
por una de las Cámaras.
De esta manera,
puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de la "región
administrativa y planificación especial" por la Cámara de
Representantes durante el segundo período de sesiones se generó la
inconstitucionalidad del artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los
debates exigidos por la Constitución para su reforma por el Congreso.
Adicionalmente, la utilización de una comisión accidental para sustituir la
voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad
de este trámite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los
debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron también cumplirse en
la Cámara de Representantes.”
[11] Sentencia C-1092 de 2003 MP: Álvaro Tafur
Galvis.
[12] Sentencia C-1092 de 2003 MP: Álvaro Tafur
Galvis. “En esa medida, la expresión censurada representa un cambio esencial
que restringió la forma como desde el inicio se configuró dicho control y debe
entonces prosperar el cargo planteado contra la norma. En este punto, vale
traer a colación algunas consideraciones expresadas por la Corte en torno de
las características del control de legalidad sobre las medidas de aseguramiento
ejercido de conformidad con el artículo 414ª del Código Procesal Penal vigente
antes de la expedición de la Ley 600 de 2000, pues si bien
corresponden a un contexto procesal distinto, describen el propósito y alcance
que de conformidad con la propia Constitución debe identificar el control de
naturaleza judicial que se ejerce en la etapa de instrucción sobre las
actuaciones de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto la Corte señaló
(...)”
[13] Sentencia C-816 de 2004. (Ms Ps. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes).
[14] ARTICULO 292. “Comunicación del impedimento.
Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al
Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate
el asunto que obliga al impedimento.”
[15] ARTICULO 294. “Recusación. Quien tenga
conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya
comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante
ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de
Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual
dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante
resolución motivada”.
[16] Sentencia C-543/98 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz). La Corte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra el Acto Legislativo No. 1 de 1997, modificatorio del
artículo 35 de la Constitución Política sobre extradición. En relación con este
punto específico, alegaba el demandante que era contrario a la Carta Política
el que algunos Senadores hubiesen votado inicialmente en contra de la reforma
constitucional propuesta, y posteriormente, antes de que se cerrara la
votación, hubieran cambiado el sentido e su voto, impartiéndole su aprobación
al proyecto. La Corte consideró que el cambio del sentido del voto antes del
cierre de la votación no constituye un vicio de inconstitucionalidad, como sí
lo constituiría una modificación del sentido del voto luego de tal cierre.
Explicó la Corte que “el cierre de la votación tiene, justamente, ese
alcance: imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los
que ya se han dado. Mientras tal cierre no se haya decretado no hay razón
alguna para que el votante no pueda modificar su decisión, y consecuentemente
su voto. Si incurrió, por ejemplo en un error al depositar la balota equivocada
o al oprimir un botón que no correspondía al del sentido de su decisión o si,
simplemente, advirtió consecuencias no queridas que aún pueden evitarse votando
de manera diferente a la anunciada. Sólo la oficialización del cierre pone
término a esa posibilidad y hace inmodificable el voto”.
[17] La rama legislativa se encuentra integrada
por el Congreso de la República, quien cuenta en esencia con la cláusula
general de competencia en la materia; no obstante lo cual, la Constitución
Política y la Ley 5/92 le atribuyen específicas funciones de índole diverso
dentro de las que se encuentran, al lado de jurisdiccionales, electorales y de
control político, unas de naturaleza administrativa para su organización
interna (C.N. Artículo 116, 135, 147, 173, 174, 175, 178). De manera precisa,
el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5/92 señala: Artículo 6º. (…)
[18] Ley 5/92. Artículo 40. (…) Ley 3/92. Artículo
10. (…)
[19] Santaolalla, Fernando: “Derecho Parlamentario
Español”. Ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1990, pp. 167-168.
[20] Gacetas del Congreso No. 450/2003 y 449/2004.
[21] Gaceta del Congreso No. 499/2004, pp. 3 y ss.
[22] El aparte específico de esta sentencia que se
cita en la intervención es el siguiente: “…el constituyente de 1991 se ocupó en
diferentes disposiciones del Estatuto Superior de fijar las pautas que deben
regir el principio democrático, en especial, frente a lo que constituye el
proceso de reunión y funcionamiento del órgano legislativo –las cuales a su vez
y en lo pertinente han de proyectarse sobre las regulaciones atinentes a las
demás Corporaciones Públicas-. Precisamente, con el objetivo de hacer realidad
las garantías que gobiernan el principio democrático, los artículos 138, 140,
142, 144, 145, 146 y 149 consagran lo siguiente: (…)”.
[23] Artículo 45. Vicepresidentes. Los
Vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus
funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste. Desempeñan,
además, otras funciones que les encomienden el Presidente o la Mesa Directiva.
// La falta absoluta del Presidente se suple con una nueva elección, para el
resto del período; en la temporal asume las funciones el Vicepresidente y, en
su defecto, el Congresista según el orden alfabético en la respectiva
Corporación”.
[24] Nota la Corte que los cargos formulados por
el demandante a este respecto están redactados en forma de narración de las
diversas peticiones presentadas por él ante el Secretario General de la
Comisión Primera de la Cámara, en relación con la celebración de dicha
audiencia y con su participación en la misma, y que contienen ciertas
solicitudes de pruebas a ser decretadas por la Corte. A pesar de esta
imprecisión formal, los cargos en cuestión están claramente señalados en el
texto de la demanda, por lo cual la Corte no considera procedente inhibirse
para emitir pronunciamiento de fondo sobre los mismos.
[25] Artículo 200: “Corresponde al Gobierno, en
relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando
proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos
y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución. (…)”
[26] Artículo 208: “(…) Los ministros, en relación
con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de
ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los
debates directamente o por conducto de los viceministros. // Los ministros y
los directores de departamentos administrativos presentarán al Congreso, dentro
de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los
negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las
reformas que consideren convenientes.
Las cámaras pueden requerir la asistencia de los
ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los
directores de departamentos administrativos, el Gerente del Banco de la
República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama
ejecutiva del poder público.”
[27] El texto del artículo 96 de la Ley 5ª de
1992, que cita el Ministro, es en lo relevante: “En los debates que se cumplan
en las sesiones plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y los
Congresistas en general, podrán los Ministros y funcionarios invitados
intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus funciones y las
iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por
citación de la respectiva Cámara.”.
[28] Artículo 158: “Resueltas las cuestiones
fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún
inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión. // Al
tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones
propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los
miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión. // En la
discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el
trabajo. SE concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo
solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del
Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la
República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de
la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.”
[29] Artículo 176: “El ponente explicará en forma
sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la
palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho. // Si la proposición con
que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a
menos que un Ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión
separadamente a alguno o algunos artículos”.
[30] Cita concretamente el siguiente aparte: “El
segundo reproche dirigido en contra de la constitucionalidad del Acto
Legislativo No. 2 de 1995 tiene que ver con la presencia de autoridades
militares en los recintos en donde se llevaron a cabo las sesiones plenarias
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, circunstancia que,
a juicio de los demandantes, entraña una gravísima intervención de los
militares, a quienes constitucionalmente les está prohibido ser deliberantes,
en un trámite en el que se define nada menos que ‘el contenido de la
Constitución Política de una sociedad’, afectando de ese modo la independencia
de la rama legislativa del poder público, interfiriendo con el normal
desarrollo de sus sesiones y ejerciendo una indebida presión sobre los
legisladores, todo ello en abierta contradicción con el artículo 69 de la Ley
5ª de 1992, que permite el ingreso sólo a los senadores y representantes, a los
ministros del despacho y a quienes puedan participar con derecho a voz en las
deliberaciones, además del personal administrativo y de seguridad que se haya
dispuesto. // Esta Corporación considera que el cargo esgrimido no es de recibo
por cuanto el control de constitucionalidad no recae sobre los hechos o
circunstancias fácticas que los actores juzgan contrarios a las disposiciones
constitucionales o al reglamento del Congreso y que hubieren podido producirse
durante el desarrollo de las sesiones del Congreso. // La Corte excedería el
marco de las competencias que debe ejercer ‘en los estrictos y precisos
términos’ del artículo 241 constitucional, si entendiera que su labor como
guardiana de la supremacía y de la integridad de la Carta la autoriza para
entrar a establecer la veracidad de lo afirmado por los demandantes,
entregándose a la tarea de verificar el ingreso de los militares, su eventual
presión sobre los congresistas y en qué medida esa presión, de haberse dado,
influyó en la aprobación del acto legislativo cuestionado, para de allí
concluir en la inexequibilidad o en la exequibilidad del mismo. // El control
de constitucionalidad que se le ha confiado a la Corte se cumple a partir de la
comparación de una disposición inferior a la Carta con los contenidos de ésta,
dotados de supremacía, juicio del que se desprende, según el caso, la
conformidad o la inconformidad de la norma atacada con la preceptiva superior.
// El control de la constitucionalidad de los actos legislativos se limita,
entonces, a la constatación de que se hayan cumplido a cabalidad todos los
pasos del procedimiento agravado previsto para estas hipótesis en las normas
superiores y no se extiende a comprobar, menos aún a sancionar, el eventual
incumplimiento de las disposiciones de control administrativo, cuestión ésta
que atañe a otras autoridades y en ejercicio de competencias distintas a las
que sirven de fundamento al control de constitucionalidad”.
[31] Concretamente cita el siguiente aparte: “Para
la Corte Constitucional, el planteamiento del cargo de la demanda supone una
acusación por abuso de poder del legislador que, evidentemente, no puede ser
debatida en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad. // El fin
central de la acción pública de inconstitucionalidad es el control de
constitucionalidad del texto de las disposiciones legales. El análisis que
corresponde a esta función de control es meramente jurídico y depende,
fundamentalmente, del texto de las disposiciones normativas enfrentadas. En este
sentido, el examen de constitucionalidad de una disposición legal es un examen
abstracto que se limita a cotejar el valor y alcance normativo de dos
disposiciones jurídicas. En ese marco de acción, la Corte Constitucional no
está habilitada para evaluar el comportamiento político del Congreso cuando
expide sus disposiciones legales. Acusaciones como la que sustenta el cargo de
inconstitucionalidad estudiado, que se explican con frases como: ‘Mucho menos
la Corte puede avalar las actitudes de los Congresistas cuando abusan de su
poder, legislan en causa propia, sin importarles los derechos humanos
destruyendo la Constitución, para perpetuarse en el poder como lo hacen los
dictadores, que no tienen ni dios ni ley’, exceden, sin más, el ámbito de
control que ejerce la Corte, pues se enmarcan en el ámbito de reflexión
política del Congreso. // De tal forma que si el Congreso actuó en causa propia
o en causa ajena, de si con su conducta pretendió favorecer los intereses de
los partidos configurados y desamparar los partidos y movimientos políticos de
reciente creación y, en suma, si detrás de la norma que se acusa existe un
abuso de poder legislativo, dicho asunto escapa por completo al análisis que
corresponde realizar a la Corte en el marco de una acción pública de
inconstitucionalidad. // La Corte –se repite- tiene a su cargo la verificación
de la concordancia normativa entre los textos de la Constitución y los de las
leyes que se demandan, pero en manera alguna está llamada a enjuiciar la
conducta política que está detrás de la actividad del Congreso. De allí que la
Corporación haya dicho que ‘El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan’ [sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa]. En
este caso, el cargo por el cual se acusa al Congreso de legislar en causa
propia, abusando del poder conferido, es un cargo no sustentado, vago,
impreciso e indeterminado que no se desprende del texto de la norma acusada ni
se relaciona directamente con ella”.
[32] T-406/92, T-451/92, C-472/92, C-539/92.
[33] Ver sentencia C-1052 de 2001, fundamento
3.4.2. Ver igualmente la sentencia C-1256 de 2001, fundamento 4.
[34] Sentencia C-918 de 2002.
[35] Derrida Jacques: “A corazón abierto”,
Entrevistas televisivas con Catherine Paoletti, en Derrida, J: ¡Palabra! Instantáneas filosóficas, Trotta, Madrid, 2001.
[36] Lehrer Keith: “Freedom and the power of
preferente” en The Determinism and Freedom Philosophy Website.
[37] Lehrer Keith: “Freedom and the power of
preferente” en The Determinism and Freedom Philosophy Website.
[38] Ver las Gacetas del Congreso 176-07/05/2004;
260-09/06/02004; 478-27/08/2004 y 692 10/11/2004.
[39] C-005/02.
[40] Entre otras, sentencias C-1516, C-1544 y
C-1552 de 2000.
[41] C-1095/01.
[42] Cita en concreto el siguiente aparte: “al
configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el
poder constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del
poder público, que revela que, si bien en la Constitución se establecieron expresas
reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada se opone
al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en coyunturas
excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución faculte
extraordinariamente al Gobierno para expedir normas en las materias sujetas a
tales reservas. // La delegación legislativa es tan inherente al modelo de
organización política adoptada por la Constitución de 1991, que esta técnica
fue recogida en el proyecto de referendo que se sometió a consideración del
pueblo para la reforma constitucional, y fue declarada por la Corte ajustada a
la Constitución. En efecto, en el punto 6, parágrafo transitorio, se facultaba
al Presidente de la República para regular la elección de minorías políticas si
el Congreso no aprobaba la ley en determinado término; y en el punto 7,
parágrafo 2º, también se facultaba al jefe del Ejecutivo a regular mediante un
decreto ley las causales y procedimiento de pérdida de investidura de los
miembros de las corporaciones públicas. Tal como se observa, se trata de
materias que no serían susceptibles de delegación legislativa conforme al
artículo 150, numeral 10 de la Constitución, porque en un caso es una materia
electoral y en el otro caso es una materia que afecta los derechos
fundamentales, que sólo pueden regularse por leyes estatutarias y gozan de la
reserva de ley formal. No obstante lo anterior, la Corte Constitucional declaró
exequibles estas disposiciones, precisamente por encontrarse en el ámbito de
competencia del poder de revisión de la Constitución. // A este respecto cabe
señalar que, por una parte, esa reserva de ley en sentido formal fue una opción
del Constituyente de 1991, y tiene una perspectiva garantista, lo cual no
implica, sin embargo, que en relación con ella quepa predicar la existencia de
una cláusula de intangibilidad, de manera tal que hacia el futuro no fuese
posible disponer, en circunstancias extraordinarias y por la vía de los
procedimientos de reforma constitucional, que las materias que en un momento el
constituyente decidió someter a ese tipo de reserva especial puedan ser objeto
de delegación legislativa. (…) De este modo, se tiene que la separación de
poderes consagrada en la Constitución de 1991 no es absoluta, sino que, por el
contrario, admite la colaboración y los controles recíprocos entre los
distintos órganos del Estado”.
[43] Cita el siguiente aparte: “Reitera la Corte
que la concesión de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no
plantea, per se, un problema de unidad de materia o de abolición del principio
de la separación de poderes ni de sustitución de la Constitución. Precisamente
al ejercer un control oficioso y omnicomprensivo de la ley convocante al
referendo reformatorio de la Constitución, la Corte no estimó que las
facultades extraordinarias previstas en varios puntos del texto del referendo
plantearan un problema de constitucionalidad. Recuerda la Corte que, por
ejemplo, los puntos 6 (parágrafo transitorio al nuevo artículo 171) y 7
(parágrafo 2º) del texto del referendo habilitaban al Presidente para legislar
sobre materias atinentes al ejercicio de derechos constitucionales
fundamentales, y que al juzgar dichas disposiciones la Corte no identificó
problema constitucional alguno en lo que respecta a las cuestiones
anteriormente mencionadas, en especial en relación con el principio de unidad
de materia y con la prohibición de conceder facultades extraordinarias para
asuntos reservados al legislador, en tal caso, estatutario”.
[44] El primer antecedente del Consejo de Estado
en Colombia se encuentra en el Decreto de Angostura dictado por el Libertador
en 1817, tratándose de un Consejo integrado por ministros, magistrados de la
Corte y altos funcionarios del gobierno cuyas funciones eran exclusivamente
consultivas, siendo convocado discrecionalmente por Simón Bolívar cuando lo
estimara necesario para la conducción de su política. Con rasgos similares de
carácter consultivo y administrativo se concibió en el Decreto del 28 de agosto
de 1828 orgánico del de Angostura, y se mantuvo en las Constituciones de 1830 y
1832, siendo suprimido en la del año 1843 y retomado nuevamente en la
Constitución de 1886, en esta ocasión con mixtura en sus funciones.
[45] Cita el siguiente aparte: “En fin, los
decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están sometidos al
control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o
extralimitación por parte del Ejecutivo. En esta materia es preciso advertir
que, no obstante que se está ante una especial habilitación para que el
Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no está
enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la
Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que,
tal como se expresó por esta Corporación en la sentencia C-131 de 1993, como
quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus
competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder
constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de
control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida
el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las
mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma
habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos
normativos de carácter legal y estatutario, su conocimiento corresponde a la
Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones
similares ha sido expresado por esta Corporación [Al respecto ver, entre otras,
las sentencias C-131 y C-530 de 1993, y C-537 de 1998. En esta última Sentencia
la Corte se declaró competente para examinar la constitucionalidad del primer
inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que
estaba contenida en un Decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba
de una reproducción idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931,
precisamente, una de las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente,
su rango es de orden legal y no ejecutivo]. // Observa la Corte, sin embargo,
que la decisión del poder de reforma de acudir a esta alternativa de
habilitación legislativa en relación con materias de ordinario sometidas a
reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el previo control de
constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos cuerpos
normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha operado
un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen de él y que
serían por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano.
Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de
un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se
desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran –en este caso la
ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la
financiación de la política- observa la Corte que, no obstante que no hay
previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la
Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las
facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos
decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el
control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la
Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede
preservarse la naturaleza de las leyes estatutarias como cuerpos normativos que
han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad”.
[46] “Así, es claro que el control debe ser
oficioso, no rogado, lo que indica que el Gobierno debía haber enviado el
decreto a la Corte inmediatamente después de su expedición, para que se surtiera
el examen de constitucionalidad”. Corte Constitucional. Sentencia C-115/2005.
[47] Se transcribe el siguiente aparte: “A juicio
de la Corte, la circunstancia de que el Decreto Ley 2207 de 2003 fuera expedido
por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades temporales que le
confiriera el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de
2003, no modifica su naturaleza estatutaria, toda vez que su objeto es el de
reglamentar, de manera excepcional, el artículo 109 de la Constitución,
atinente a la financiación de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica y de las campañas políticas adelantadas por éstos y los grupos
significativos de ciudadanos, materia prevista en el literal c) del artículo
152 de la Carta Política. Por tal motivo, el citado Decreto no podía ser
expedido hasta tanto no se hubiera sometido al control previo e integral de la
Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 153 superior y el numeral
8) del artículo 241 de la Constitución, por lo que el haberse omitido este
requisito conduce a la inexequibilidad del decreto examinado”.
[48] Se cita el siguiente aparte: “La Constitución
de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no pueden
oponerse límites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en cuanto
que tal, carece de competencia para sustituir la Constitución, esto es, para
reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio de su
identidad por otro opuesto o integralmente distinto. (…) La Corte ha avanzado,
por un lado, en la identificación de aquello que no puede tenerse como una
sustitución de la Constitución. Así, ha dicho, no se trata de una vía para
abordar un control por vicios de fondo de las reformas constitucionales, que
está expresamente excluido por el ordenamiento. De este modo, el análisis de
sustitución de la Constitución no consiste en la confrontación material de una
reforma con determinadas normas constitucionales o de tratados internacionales
que hagan parte del bloque de constitucionalidad. El juicio de sustitución no puede
asimilarse a un control material ordinario. // Es claro que toda reforma de la
Constitución, en cuanto que versa sobre normas que, por el solo hecho de estar
contenidas en la Constitución, son fundamentales, es, per se, fundamental. No
basta con señalar, entonces, que ha habido un cambio fundamental que contradice
de manera importante una norma constitucional, porque ese es, precisamente, el
cometido de las reformas constitucionales. Y por eso, precisamente, el
procedimiento se ha rodeado de mayores garantías, las cuales carecerían de
sentido si el poder de reforma no pudiese producir alteraciones sustanciales”.
[49] Se cita el siguiente extracto: “Podría
interpretarse la demanda desde una perspectiva competencial para señalar que la
pretensión de inconstitucionalidad se fundamenta en la consideración de que el
poder de reforma constitucional carece de competencia para que, sin que se
hayan modificado las normas constitucionales que regulan las facultades
extraordinarias legislativas, a través del procedimiento de reforma
constitucional, se confieran al Gobierno facultades legislativas especiales
orientadas al desarrollo de las innovaciones que el propio acto legislativo ha
introducido en el ordenamiento constitucional. (…) No cabe señalar, como lo
hacen los accionantes que puesto que mediante las normas acusadas se confieren
unas facultades extraordinarias legislativas, pero, sin modificar o derogar, con
carácter permanente las disposiciones del Artículo 150 numeral 10º de la
Constitución, las mismas no puedan tenerse como reformas a la Constitución. La
reforma constitucional no se agota en la derogación, modificación o subrogación
de normas de la Constitución vigente, sino que puede orientarse a la adición de
contenidos constitucionales nuevos, que el poder de reforma ha considerado
necesario incorporar en la Constitución, como nuevas garantías, nuevos esquemas
de organización, o, incluso, nuevos procedimientos, como expresión de una
pretensión de brindar estabilidad, permanencia y una cierta intangibilidad a
determinadas materias. También cabe que en una reforma constitucional se
incluyan normas que establezcan excepciones a reglas generales contenidas en
otros artículos, u otras que dispongan con carácter transitorio sobre la manera
como habrá de desarrollarse una determinada previsión constitucional. En este
caso, por decisión del propio poder de reforma, esas disposiciones tendrían una
vigencia limitada en el tiempo, pero ello no les priva de su jerarquía
constitucional, ni de la virtualidad de regular en ese nivel jerárquico la
manera como habrá de configurarse el Estado o como habrán de ejercerse los
poderes públicos, o de manera más amplia, como habrán de desenvolverse las
materias que han sido objeto de la reforma constitucional. // Es equivocado,
pues, negarle el carácter de reforma constitucional a una decisión adoptada por
un órgano que de acuerdo con la Constitución está habilitado para producir reformas,
y que aplica el procedimiento que la Carta ha previsto para el efecto, a partir
de la consideración de que la misma no se concreta en la modificación expresa o
en la derogatoria de una norma constitucional determinada”.
[50] Esta es la cita que transcribe el
Procurador: “Ello muestra [los artículos constitucionales en que se le
confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República para que
regule materias que tienen reserva de ley], a todas luces que al configurar el
principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el poder
constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del poder
público, lo que revela que, si bien en la Constitución se establecieron
expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada
se opone al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en
coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución
faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir normas en las materias
sujetas a tales reservas…”
[51] El extracto citado es el siguiente: “…si
bien se mantiene el principio de reserva de ley como garantía esencial de las
libertades, tal reserva es, principalmente, una reserva de ley material que
admite la posibilidad de la legislación delegada, sin perjuicio de que por
consideraciones distintas a aquella exclusivamente orientada a la protección de
las libertades, las constituciones opten por establecer específicas reservas de
ley en sentido formal. // Tales consideraciones, además de las referidas a la
pretensión de garantizar la amplitud del debate democrático en la definición de
temas esenciales, tienen que ver hoy con aspectos tales como los escenarios
naturales para el tratamiento de los grandes temas nacionales y la adopción de
las decisiones más significativas, dotar de transparencia al proceso de
decisión política, permitir el ejercicio del control ciudadano sobre la
definición de los asuntos más relevantes para la sociedad y el Estado”.
[52] Segunda página de la intervención.
[53] Folio 3 de la intervención.
[54] Folio 7 de la intervención.
[55] Página 3 de la intervención.
[56] Página 4 de la intervención.
[57] Página 5 de la intervención.
[58] Página 7 de la intervención.
[59] Cfr. Restrepo Piedrahita Carlos.
Constituciones Políticas y Nacionales de Colombia. Segunda Edición. Universidad
Externado de Colombia. 1995.
Fernández Botero Eduardo. Las Constituciones
Colombianas Comparadas. Tomo I. Universidad de Antioquia.1964.
[60] Linares Quintana, Segundo V., Tratado de
Interpretación Constitucional, Artes Gráficas Candil, Buenos Aires, 1998,
Capítulo XV, páginas 296 a 297 y 292.
[61] Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución,
Madrid. Ariel, Ciencia Política. 1976, páginas 189 y 190.
[62] Haberle Peter, El Estado Constitucional.
Universidad Nacional Autónoma de México, Pontificia Universidad Católica del
Perú, Fondo Editorial 2003, Talleres Gráficos de Tarea Asociación Gráfica
Educativa, páginas 146 y 147.
[63] Gaceta Constitucional No. 41, página
21.
[64] Gaceta Constitucional No. 143, página
5.
[65] Cfr.
Carl Schmitt. Teoría de la Constitución. Editorial Revista
de Derecho Privado. Madrid.1924.
[66] Schmitt, op.cit. pág. 116.
[67] Xifra Heras Jorge. Curso de Derecho
Constitucional. Tomo I. Boch Casa Editorial, Barcelona, Segunda Edición.,
páginas 188-189.
[68] Biscaretti di Ruffia Paolo. Derecho Constitucional, página 274.
Unam.
[69] El Consejo de Estado apareció por primera vez
en la historia legislativa del país, creado directamente por el Libertador en
el Decreto de Angostura de 1817 y luego, en la Constitución de 1821, aparece
como Consejo de Gobierno (art. 133), con funciones consultivas; igualmente en
el Decreto Orgánico de la dictadura de Bolívar de 27 de agosto de 1828 (arts. 8
a 10), con el nombre de Consejo de Estado, se creó un organismo cuyos miembros
tenían funciones de asesoría y de consulta para el Jefe del Ejecutivo; en la
Constitución de 1830, en el artículo 95, se creó un Consejo de Estado “Para
auxiliar al poder ejecutivo con sus luces en los diversos ramos de la
Administración Pública”; en la Constitución de la Nueva Granada de 1832, se
denominó Consejo de Estado (art. 121), con funciones de rendir dictamen previo
a la sanción de las leyes, preparar proyectos de ley, servir de órgano de
consulta y conformar ternas para ministros de la Corte Suprema de Justicia; las
Constituciones de 1843, 1853, 1858 y 1863 no lo contemplaron. La de 1886, en su
artículo 141 le asignó funciones para actuar como supremo cuerpo consultivo del
Gobierno y para asesorarlo en la presentación de proyectos de ley y de códigos,
e igualmente para actuar como tribunal de lo contencioso administrativo, por
conducto de una sección especializada que sería creada por la ley. Tras ser
suprimido por breve tiempo en 1905, se restableció y fue instituido luego como
supremo tribunal de lo contencioso administrativo por el Acto Reformatorio de
la Constitución de 10 de septiembre de 1814, aunque para ese momento ya se
había establecido esa jurisdicción por la Ley 130 de 1913. En adelante, con
reformas ulteriores han sido esas sus atribuciones. Cfr. Restrepo Piedrahita
Carlos, Constituciones Políticas Nacionales de Colombia. Universidad Externado
de Colombia. Segunda Edición, Bogotá, 1995.
[70] Sent.
387/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[71] Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz
[72] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[73] La posición que se reseña, fue
planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la
revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995.
[74] En esa oportunidad, con ponencia del
Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2001.
[75] Con ponencia del Magistrado Rodrigo
Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los
artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
[76] Magistrado Ponente Alfredo Beltrán
Sierra
[77] Requejo Paloma. Democracia
Parlamentaria y principio minoritario. La protección constitucional de las
minorías parlamentarias. Ariel Derecho. Barcelona 2000, páginas 27 y 28.
[78] Sent. C-668 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[79]
Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 24.
[80] Rousseau,
Juan Jacobo. "El contrato social", México, Edit.
U.N.A.M., 1.962, pág. 18.
[81]
Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[82]
Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 20.
[83]
Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem.
[84]
Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 114.
[85]
Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág. 129.
[86] En lo fundamental se sigue a Guastini ricardo
citado por Miguel Carbonell en Contenido de la reforma constitucional: Alcances
y Limites, instituto de investigaciones juridicas-UNAM, mexico, 16-6-2005; pags
9-12.
[87]Estudios de teoría constitucional, México,
IIJ-UNAM, Fontamara, 2001, p. 153.
[88] Norberto Bobbio, L'età dei diritti, pág. 116.
[89] Norberto Bobbio , L'età dei diritti, págs. 126 y 127
[90] Del Espíritu de las leyes, Barcelona: Tecnos,
1987, p. 114.
[91] Teoría de la Constitución, Barcelona: Ariel,
1983, p. 28.
[92] Art. 16. Toda sociedad en la que la garantía
de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no
tiene Constitución.
[93] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el
tercer estado? Pags 108-109.
[94] Pace Alessandro Potere costituente e revisione costituzionale,
lezione del 13 dic 2001.
[95] Kelsen Hans, Teoria general del derecho y del
estado, Edit UNAM, Mexico 1969, pags 307-308
[96] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y
discrecionalidad judicial.
[97] Schmitt, Carl. "Teoría de
la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, pág. 120.
[98]
Aristóteles “ La Politica “ p. 182.
[99]
Ibidem, p. 250.
[100] Ibidem,
pags. 205-296.
[101] Rousseau,
Juan Jacobo; op. cit, p. 53.
[102] Oppenheim, Felix E., Conceptos Políticos una
reconstrucción, Edt. Tecnos, 1987, Pág. 78.
[103] Ibídem, pág. 83 y 84.
[104] Tribunal
Const. It. 1146/1988.
[105] Hans
Kelsen: TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Decimaquinta Edición - Editora Nacional,
México, Página 332.
[106] Hans
Kelsen: TEORÍA GENERAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO Textos Universitarios, México 1969, pag 307,
Traducción de Eduardo García Máynez
[107] Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y
discrecionalidad judicial.
[108] LF, Art. 79 (3): “No está permitida
modificación alguna de la presente Ley Fundamental que afecte la organización
de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en
la Legislación, o los principios enunciados en los artículos1 a 20”.
[109] LF, Art. 79 (2): “Una ley de este carácter
requiere de la aprobación de una mayoría de dos tercios de los miembros del
Bundestag [asamblea representativa del conjunto de kla nación alemana] y de dos
tercios de los votos del Bundesrat [asamblea representativa de los Länder]
[110] Dworkin, R. La lectura moral de la
constitución y la premisa mayoritaria.
[111] Dworkin, R. La lectura moral de la
constitución y la premisa mayoritaria.
[112] Dworkin, Ronald. Introduction .
the moral reading and the majoritarian premise Freedon´s law. Cambridge,
Massachussetts, Harvard Press 1999 pag 1-38
[113] No sobra recordar aquí que el 27 de agosto de
1828, en la firme convicción de que solamente él podía salvar la unidad de la
República a la luz de las recientes disputas surgidas con el General Santander
y sus seguidores, Simón Bolívar dictó un Decreto Orgánico, al
que le dio fuerza constitucional y por medio del cual , como dictador, gobernó.
Tal decreto fusionaba en el Libertador las facultades de los poderes
legislativo y ejecutivo.
[114] PALACIOS Marco y SAFFORD Frank, COLOMBIA.
País fragmentado, sociedad dividida. Su historia. Grupo Editorial
Norma. Bogotá:2002. Pág. 269.
[115] Debe indicarse que la Constitución de 1832
estuvo precedida por dos actos de carácter constitucional: La Ley Fundamental
de la Nueva Granada, en 1831, y el Decreto Legislativo del 15 de diciembre de
ese mismo año Por medio de tales actos , primero, se dio carácter jurídico a la
separación de Venezuela y, en segundo lugar, se dictaron algunas medidas
transitorias para conjurar la emergencia que representaba la escisión de
Colombia.
[116] Los mecanismos para la elección del
presidente se encontraban regulados en los artículos 95 y 96 de la
Constitución. La conformación de las asambleas electorales, en los artículos 16
al 38.
[117] Son estas el Acto Legislativo del 19 de mayo
de 1840, el Acto Adicional a la Constitución del 16 de Abril de 1841 y el
Acto Legislativo Adicional a la Constitución del 26 de mayo de 1841. Llama la
atención que, tratándose de una constitución flexible, este texto no haya
sufrido mayor numero de reformas en los once años de su vigencia.
[118] Se trata del Acto Legislativo del 24 de mayo
de 1851. Una ley tenía que determinar su entrada en vigencia, pero dicha ley
nunca fue expedida. Incluso esta Constitución que nunca lo fue, preveía en su
artículo 25: “El periodo de duración del Presidente de la Nueva Granada
contará desde el 1º de febrero posterior a su elección. Ninguno podrá
ser elegido sin la intermisión de un periodo íntegro.
[119] Nótese que la redacción de este artículo
semeja enormemente lo que sobre la materia estaba en el Acto Legislativo de
1851.
[120] La Carta de 1853 contemplaba un régimen de
Provincias. No obstante, el 11 de junio de 1856 se creó el Estado de Antioquia
mediante la promulgación de una Ley. Por medio del mismo mecanismo se crearon
los estados de Santander, el 13 de mayo de 1857, y los de Cundinamarca, Boyacá,
Cauca, Bolívar y Magdalena, el 15 de junio de 1857. En esta última Ley se
pretenden subsanar los vacíos de la Carta del 53 en lo relativo al
funcionamiento de la Colombia federal.
[121] PALACIOS,
SAFFORD; op. Cit. Pág. 415.
[122] El sistema era similar al que aún hoy en día
existe en los Estados Unidos de Norteamérica. Estipulaba el inciso primero del
artículo 75 de la Carta de Ríonegro: La elección del Presidente de la
Unión se hará por el voto de los Estados, teniendo cada Estado un voto, que
será el de la mayoría relativa de sus respectivos electores, según su
legislación...” Es de resaltar que la constitución delegaba en cada
estado el poder de definir quién era hábil para participar en las elecciones
que dispondrían el voto del representante del Estado.
[123] El Delegatario Miguel Antonio Caro
(1843-1909) fue Representante a la Cámara, Senador, Director de la Biblioteca
Nacional, Consejero de Estado; Vicepresidente y Presidente de la República.
Además fue un reconocido filólogo y crítico literario.
[124] El Delgatario José Domingo Ospina Camacho
(1843-1908), representaba al Estado de Antioquia y los intereses del partido
Conservador. En su vida política se desempeñó como Secretario de Gobierno de
Antioquia (1885), Ministro de Instrucción Pública (1886-1887), Gobernador de Boyacá
(1888) y Ministro de Gobierno (1888). Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA; Boletín
Cultural y Bibliográfico No. 5, Volumen XXII. Bogotá: 1985.
[125] El Delegatario José María Samper (1828-1888)
representaba al Estado de bolívar y los intereses del partido Nacional. Se
desempeñó como Secretario de Hacienda, Diputado, Representante, Secretario de
una delegación diplomática y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Además
fue un notable periodista y escritor. Fuente: Ibídem.
[126] Cabe válidamente preguntarse si la reforma
constitucional de 1910 no constituyó una verdadera sustitución de la Carta que
había sido redactado bajo el auspicio del movimiento de Regeneración, y
si, por ende, sería más propio hablar de la Constitución de 1910. Debe
considerarse que “El General González Valencia, sucesor de [Rafael]
Reyes, convocó otra Asamblea Nacional, por el estilo de la de su antecesor, y
ésta expidió el Acto Legislativo Número 3º de 1910, reformatorio de la
Constitución Nacional, que refundió en una sola todas las reformas introducidas
al Estatuto de 1886 y le hizo a éste notables enmiendas...” Dichas
enmiendas fueron, entre otras: la prohibición absoluta de la pena de muerte, el
establecimiento de la descentralización administrativa, la creación de la
demanda pública de inexiquibilidad de las Leyes de la República por vicios en
su trámite y de la que conocía la Corte Suprema de Justicia y el
reestablecimiento del voto directo, aunque con limitaciones, para elegir al
Presidente de la República. SAMPER Bernal Gustavo; Breve Historia
Constitucional y Política de Colombia; 1957. Pág, 158-159.
[127] Debe señalarse que en 1910 los índices de
analfabetismo se estiman en un 61% de la población total del país.
[128] Artículo 44 del Acto Legislativo No. 3 de
1910.
[129] Constituyente por el Partido Liberal
[130] Gaceta Constitucional No. 4 de 13 de febrero
de 1991. Pág. 6.
[131] Gaceta Constitucional No. 5 de 15 de febrero
de 1991. Pág. 14
[132] Constituyente por el partido Liberal
[133] Gaceta Constitucional No. 7 de 18 de febrero
de 1991. Pág. 8
[134] Ibídem. Pág. 29.
[135] Gaceta Constitucional No. No. 8 del 19 de
febrero de 1991. Pág. 9
[136] Constituyente como Conservador Independiente
[137] Constituyente como Conservador Independiente
[138] Gaceta Constitucional No. No. 9 del 19 de
febrero de 1991. Pág. 8
[139] Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia No. 36. Gaceta Constitucional No. 21 del 15
de marzo de 1991. Pág. 8
[140] El primer inciso era el siguiente: “El
Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el
cumplimiento integral de la Constitución y las leyes garantiza los derechos y
libertades de todos los colombianos”
[141] Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo
de 1991. Pág. 8
[142] Constituyente por el Movimiento de la Transformación
Liberal
[143] Gaceta Constitucional No. 22 del 18 de marzo
de 1991. Pág. 37
[144] Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia No.83. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de
marzo de 1991. Pág. 13.
[145] Todos Constituyentes por el Partido Liberal
[146] Constituyente por la Unión Cristiana
[147] Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia No.93. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de
marzo de 1991. Pág. 49.
[148] Ambos Constituyentes por el Movimiento de
Salvación Nacional.
[149] Gaceta Constitucional No. 25 del 21 de marzo
de 1991. Pág.14
[150] Ambos Constituyentes por la Unión Patriótica.
[151] Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución de Colombia No. 113. Gaceta Constitucional No. 27 del 26 de marzo
de 1991. Pág.12
[152] Constituyente por el Partido Liberal
[153] Gaceta Constitucional No. 30 del 1 de abril
de 1991. Pág.11
[154] Ibídem
[155] Delegado por el Partido Liberal
[156] Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución de Colombia No. 126. Gaceta Constitucional No. 31 del 1 de abril
de 1991. Pág.25
[157] Constituyente por el Partido Liberal
[158] Gaceta Constitucional No. 26ª del 26 de marzo
de 1991.Pág. 12
[159] El total de los proyectos se encuentra en la
Gaceta Constitucional No. 144 del 31 de diciembre de 1991.Pág. 12
[160] Cabe recordar aquí que la Asamblea Nacional
Constituyente también recibió propuestas de reforma de organizaciones no
institucionales. En tal sentido, aquella hecha por el Colegio de Altos Estudios
Quirama, en su artículo 93, disponía: “El presidente de la república no
puede ser reelegido”
[161] El trámite de los proyectos, su debate y
aprobación, se encontraban reglados por lo artículos 29 al 69 del Reglamento de
la Asamblea Nacional Constituyente. Ver Gaceta Constitucional No. 13 del 1 de
marzo de 1991.Pág. 3-6
[162] Según el artículo 22 del Reglamento de la
Asamblea Nacional Constituyente,
[163] Este Informe –Ponencia fue publicado en la
Gaceta Constitucional No. 41 del 9 de abril de 1991. Pág. 20 y ss.
[164] Acta 11 de 18 de abril de 1991 y Acta 12 de
22 de abril de 1991. En la Gaceta Constitucional No. 102 de 19 de junio de
1991. Pág. 13 -15
[165] Elaborado con base en extractos de las
mentadas actas.
[166] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 78
de 21 de mayo de 1991. Pág. 6 y ss.
[167] Publicado en la Gaceta Constitucional No. 73
de 14 de mayo de 1991. Pág. 12 y ss.
[168] Gaceta Constitucional No. 83 de 27 de mayo de
1991. Pág. 24.
[169] Gaceta Constitucional No. 105 de 22 de junio
de 1991. Pág. 20
[170] Esta es la modificación que introduce al
artículo propuesto por la comisión. Subraya fuera del texto original
[171] Gaceta Constitucional No. 120 de 21 de agosto
de 1991. Pág. 9-10
[172] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de
diciembre de 1991. Pág. 3 y ss.
[173] Gaceta Constitucional No. 113 de 5 de julio
de 1991. Pág. 14.
[174] Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de
diciembre de 1991. Pág. 37.
[175] Artículo 16 Declaración de Derechos del
hombre y del Ciudadano.
[176] Guastini, Riccardo. Estudios de
Teoría Constitucional. Pag 40
[177] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[178] Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el
tercer estado? Págs. 108-109.
[179] Kelsen Hans, Teoría general del derecho y del
estado, Edit UNAM, México 1969, Págs. 307-308
[180] Schmitt, Carl. "Teoría de
la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, Pág. 120.
[181] Rubio Llorente, Francisco. La
forma del Poder Centro de Estudios Constitucionales de Madrid.
Pag 17
[182] Art. 88 Constitución de El Salvador y Art. 4
Constitución de Honduras.
[183] Guastini, Riccardo. Estudios de
teoría Constitucional. Doctrina Jurídica Contemporanea. 2001 Pag 32
[184] Guastini. Ob. Cit pag 205
[185] De Vergottini, Giuseppe. Balances y perspectivas de derecho constitucional Comparado. Pag 123. www.bibliojurídica.org
[186] De Vergottini. Ob. Cit. Pag 122
[187] Hart, H.L.A. El concepto de
Derecho Editorial Abeledo – Perrot pag 86
[188] Art. 3 Constitución Política de Colombia
[189] Dworkin,
Ob. Cit.
[190] Dworkin, Ronald. Ob. Cit. Pag 13
[191] Sentencia C- 251 de 2002 Corte
Constitucional
[192] Dworkin, Ronald. Virtud
Soberana . La teoría y la práctica de la igualdad. Edit. Paidós Madrid 2003 pag 536
[193] Dworkin, Ronald. Ob , cit. Pag 12
[194] Oppenheim, Felix. Conceptos Políticos
en reconstrucción. Edit. Tecnos 1987 pag 78
[195] Ibidem. Pag 83 y 84
[196] Dworkin,
Ronald ob. Cit. Pag 23
[197] ibidem pag 24
[198] Constitución Política. ARTICULO
239. La Corte Constitucional tendrá el número impar de miembros que
determine la ley. En su integración se atenderá el criterio de designación de
magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho.
Los Magistrados de
la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de la República para
períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que le presenten el
Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado.
Los Magistrados de la Corte Constitucional no
podrán ser reelegidos.
[199] Constitución Política. ARTICULO
249. La Fiscalía General de la Nación estará integrada por el Fiscal
General, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley.
El Fiscal General
de la Nación será elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema
de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser
reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
La Fiscalía General de la Nación forma parte de la
rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal.
[200] Constitución Política. ARTICULO
254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas:
(...)
2. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un
período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el
Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo
señale la ley.
[201] Constitución Política. ARTICULO
276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado,
para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del
Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado.
[202] Constitución Política. ARTICULO
281. El Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y
ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la
Nación. Será elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro
años de terna elaborada por el Presidente de la República.
[203] Constitución Política. ARTICULO
372. La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la
ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y
estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda,
quien la presidirá. El Gerente del Banco será elegido por la junta directiva y
será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva,
serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de
cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la
junta directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación. (...)
[204] Corte Constitucional. Sentencia C – 620 de
2001. “El procedimiento penal no obedece a un sistema acusatorio
puro, pues de ser así, el ente acusador no haría parte de la rama judicial, lo
que ocurre en el sistema colombiano, donde la fiscalía hace parte de esta rama
del poder. Es por ello que esta Corte ha sostenido que el sistema colombiano es
mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los
jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades
judiciales.”
Sentencia C – 609 de 1996. “En nuestro ordenamiento, la Fiscalía hace
parte de la rama judicial y tiene determinadas facultades judiciales, pues
puede dictar medidas de aseguramiento y calificar y declarar precluidas las
investigaciones penales. Por ello, los fiscales, durante la fase investigativa,
pueden ordenar y practicar pruebas con las facultades propias de un funcionario
judicial, por lo cual se dice que el sistema colombiano es mixto, pues si bien
existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos
poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales y son
funcionarios judiciales. Esto significa que en el constitucionalismo colombiano
los funcionarios judiciales son un género del cual hacen parte tanto los jueces
como los fiscales. Esta distinción de funciones entre jueces y fiscales implica
que el Legislador debe respetar el contenido esencial de las órbitas de cada
uno de estos funcionarios judiciales.”
[205] Art. 21 Declaración Universal de
Derechos Humanos, art . 25 Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos,
art. XX Declaración Americana de Derechos y deberes del Hombre, art. 23
Convención Americana sobre los derechos del hombre
[206] Dworkin, Ronald. Ob ,cit.
[207] Hart. Ob. Cit. Pag 133
[208] Sent.
387/97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[209] Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz
[210] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[211] La posición que se reseña, fue
planteada en la sentencia C-387/97, M.P. Fabio Morón Díaz, con
ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995.
[212] En esa oportunidad, con ponencia del
Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2001.
[213] Con ponencia del Magistrado Rodrigo
Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los
artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
[214] Magistrado Ponente Alfredo Beltrán
Sierra