Sentencia C-1017/12
VOTACION SECRETA DE ELECCIONES QUE COMPETEN AL CONGRESO DE
VOTACION SECRETA DE ELECCIONES QUE COMPETEN AL CONGRESO DE
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Supuestos en los cuales depende su ocurrencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Modalidades
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Fundamento
VOTACION SECRETA DE LOS CONGRESISTAS EN LOS EVENTOS DE ELECCION-Inexistencia de cosa juzgada constitucional
SISTEMAS DE VOTACION-Contenido
VOTO SECRETO EN EL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional
SISTEMA DE VOTACION EN EL CONGRESO-Jurisprudencia del Consejo de Estado
MECANISMO DE VOTACION DE ELECCION DE MAGISTRADOS DEL CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL-Jurisprudencia del
Consejo de Estado
NORMA ACUSADA-Inexistencia de identidad en los parámetros objetivos de comparación
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas mínimas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Contenido y alcance/MODELO DEMOCRATICO
PARTICIPATIVO EN LA CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia Constitucional/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Líneas de acción/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Carácter transversal,
universal y expansivo/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Objetivo/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Supone una revaloración
del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional/DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Otorga
identidad al actual modelo constitucional
PARTICIPACION DEMOCRATICA EN EL PLANO POLITICO-No es absoluta
MODELO DEMOCRATICO PARTICIPATIVO-Tiene una clara línea de acción que se enfoca
en asegurar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, con
alcance transversal, universal y expansivo/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-En materia política, este principio no
se concentra exclusivamente en el acto de elección de representantes
El modelo democrático participativo tiene una clara
línea de acción que se enfoca en asegurar la participación de los ciudadanos en
la toma de decisiones, con un alcance transversal, universal y expansivo. En materia
política, este principio no se concentra
exclusivamente en el acto de elección de representantes, ya que incluye el reconocimiento
de los mecanismos de participación previstos por el Constituyente y aquellos
que en virtud del desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga
el legislador. En todo caso, como ya se dijo, la participación democrática en
el plano político no es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las
limitaciones que en términos de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde
con los mandatos previstos en
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA RELATIVA AL EJERCICIO DEL CONTROL POLITICO-Adquiere la condición de derecho fundamental, que constituye una
condición sine qua non para cumplir con los fines del Estado Social de Derecho
CONTROL POLITICO-Importancia
CONGRESO DE
FUNCION ELECTORAL POR EL CONGRESO DE
FUNCION ELECTORAL-Manifestación concreta del principio democrático
REGLAS DE PROCEDIMIENTO QUE PERMITEN EL DESENVOLVIMIENTO DE
CONGRESO DE
AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGLAS DE
PROCEDIMIENTO ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional
PUBLICIDAD DE
SISTEMAS DE VOTACION EN EL CONGRESO DE
VOTACION SECRETA-Aplicación/TEORIA DE
REGIMEN DE BANCADAS-Jurisprudencia constitucional/ACTUACION EN BANCADA-Definición
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Alcance en materia de libertad de votación
REGIMEN DE BANCADAS Y DISCIPLINA DEL VOTO-Interpretación estricta y rigurosa
PRACTICA PARLAMENTARIA Y TEORIA DE
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Papel que cumplen en el proceso de canalización
de la voluntad democrática
VOTO PREFERENTE-Propósito
MANDATO ELECTORAL-Alcance frente al mandato del partido no solo depende de su regulación
en
VOTO NOMINAL Y PUBLICO-Finalidad
PRINCIPIO DE ARMONIZACION Y PRINCIPIO DE EFECTO UTIL-Alcance
EXCEPCION AL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Aplicación restrictiva, sin desconocer
puntuales preceptos constitucionales que prohíban conferir un trato exceptivo y
siempre que su consagración responda a una razón constitucional que la
justifique de manera objetiva y razonable
VOTO-Constituye la base de la legitimidad y funcionamiento del sistema
democrático y a través de él se concretan los procesos electorales/EJERCICIO
DEL VOTO-Constituye una
manifestación de la libertad individual
VOTO SECRETO EN EL CONGRESO-Excepciones
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN EL PLANO POLITICO-No tienen carácter absoluto
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-No es un imperativo constitucional en todos los casos, pues se delegó
en el legislador el señalamiento de los casos exceptivos en los cuales dicha
votación no tendría ocurrencia
REGIMEN DE BANCADAS-Aplicación depende de lo que se establezca en cada organización
política, bajo un alcance indicativo y sin que por ello, los propios
parlamentarios pierdan la posibilidad de dar a conocer autónomamente el sentido
de su voto
INTEGRACION DE
FUNCION ELECTORAL POR PARTE DEL CONGRESO DE
El ejercicio de
la función electoral por parte del Congreso de
Referencia: expediente D-9102
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 3 de
Demandante: Julián Arturo Polo Echeverri
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012)
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241 numeral 4º de
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del precepto legal demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.942 de enero 4 de 2011, destacando y subrayando los apartes demandados:
“LEY
1431 DE 2011
(Enero 4)
Por la cual se establecen las excepciones a
que se refiere el artículo 133 de
(…)
ARTÍCULO 3º.
Artículo 131. Votación secreta. No permite identificar la forma como vota el
Congresista. Las rectificaciones solo serán procedentes cuando el número de
votos recogidos no sean igual al de los votantes.
Esta votación solo se presentará en los siguientes eventos:
a) Cuando se deba hacer
elección;
b) Para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos. Aprobado
la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que tengan
impresas, en una de sus caras, la leyenda “Sí” o “No”, y espacios para marcar.
El Secretario llamará a cada Congresista, según el orden alfabético de su
apellido, para que deposite la papeleta en la urna dispuesta para el efecto.
Previamente el Presidente designará una comisión escrutadora.”
III. DEMANDA
3.1. A juicio del
demandante, el literal a) del artículo 3 de
3.2. Señala el actor
que la primera de las citadas figuras, esto es, el voto nominal y público, fue
instituida con el objetivo de dotar de transparencia y publicidad la actividad
de los cuerpos de representación popular, en aras de permitir al elector
ejercer una especie de control sobre la forma en que aquellos actúan. En este
sentido, el conocimiento de las decisiones adoptadas por los miembros de las
corporaciones públicas se convierte en una expresión de la democracia
participativa, pues brinda a los ciudadanos herramientas para examinar la
dirección ideológica y política de la actuación de los elegidos y para saber la
forma como adoptan las decisiones que de manera directa o indirecta los
afectan.
Para el accionante,
la contradicción entre el precepto cuestionado y el artículo 133 de
Para fundamentar
esta acusación, el accionante se apoya en varios apartes de los informes de
ponencia que permitieron la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009.
Precisamente, en uno de ellos, se dice que: “(…) el voto nominal y público
permite un mayor control por parte de los electores sobre las decisiones
tomadas por sus elegidos. Este es un principio básico de la democracia
participativa que debe regir en un Estado como el colombiano, que ha adoptado
esta forma de gobierno en su Constitución”[1].
En este contexto, se
considera que la norma demandada es contraria al espíritu del artículo 133 del
Texto Superior, “pues impide el control de los electores sobre sus
representantes en materias trascendentales para la vida social e institucional
como lo son la elección de funcionarios en los órganos de control del Estado”.
Por consiguiente, el aval que reciben dichos servidores públicos por parte de
los representantes del pueblo, debe ser susceptible de control por el elector y
la sociedad, pues sólo así se puede evaluar la responsabilidad política del
elegido.
Para el accionante
es insuficiente que el artículo 144 de
Indica, igualmente,
que no existe “una justificación constitucional que permita evadir el mandato
constitucional de voto público, nominal y abierto frente al elector”, y que la
autorización del Constituyente al legislador para establecer excepciones no
constituye una facultad discrecional e ilimitada, merced a la cual se pueda
desvirtuar el citado mandato constitucional. Para estos efectos, propone
realizar una diferenciación entre la excepción del literal a) del artículo 3º
demandado, y la del literal b) del mismo precepto legal, que permite el voto
secreto en la aprobación de leyes de amnistía e indulto. Para el demandante, en
este último caso, la excepción a la regla del voto nominal y público se
justifica constitucionalmente en razón de la necesidad de “salvaguarda del
votante frente a la intemperancia y los desbordamientos criminales tanto de la
extrema izquierda como de la extrema derecha, por razones de seguridad o de
conciencia.”
Finalmente, concluye
que: “el voto secreto en una elección (…) impide garantizar [el] proceso de
transparencia electoral el cual quiso ser reforzado a través de la imposición
constitucional del voto público y nominal, sin embargo cuando el aparte
normativo lo excluyó de los actos de elección, logró de manera directa
sustituir y reformar la nueva tendencia constitucional establecida en el artículo
133 constitucional, por consiguiente su ostensible contrariedad con el Texto
Constitucional implica la declaratoria de inexequibilidad (…) de la disposición
demandada”.
3.3. En cuanto al
presunto desconocimiento de
Llegado a este
punto, se sostiene que el carácter secreto de las votaciones en los actos
electorales por parte de los miembros de las corporaciones públicas, se traduce en una barrera injustificada para
las bancadas, pues les impide conocer e identificar si sus miembros cumplieron
con las directrices, decisiones y determinaciones adoptadas por la mayoría.
De este modo, en
opinión del actor, para que la norma guarde armonía con el texto constitucional
(CP art. 108.6), se debe inexorablemente “permitir que el voto adoptado por el
miembro de la corporación pública perteneciente a un movimiento o partido
político que actúa como bancada, sea público y nominal y con ello verificable”.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Ministerio de Justicia y del Derecho
El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho
solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de la disposición
demandada. El argumento principal del
interviniente es la existencia de un pronunciamiento previo de
Destaca el
interviniente que el voto secreto en las elecciones a cargo de los miembros de
los cuerpos colegiados de representación popular se justificó a partir de lo
previsto en los artículos 144 y 256 de
En desarrollo de lo
expuesto, se expresa que
A continuación el
interviniente alude al artículo 144 de
Agrega a lo anterior
que el artículo 133 del Texto Superior, le otorga al legislador la competencia
para determinar en qué casos y bajo qué supuestos se reconocen excepciones a la
obligación de realizar la votación pública y nominal. En el asunto bajo examen,
el reconocimiento del voto secreto se encuentra previsto para garantizar la
libertad, la inviolabilidad y la independencia de los electores (miembros de
las corporaciones públicas) frente a interferencias y coerciones externas.
Esta justificación
no ha variado por los cambios constitucionales introducidos a
4.2. Universidad del Rosario
Quien interviene a nombre de
A continuación
describe las elecciones que por mandato constitucional le corresponden al
Congreso de
Sobre este punto
indica que según el teorema de Arrow no existe un método para identificar de
forma precisa las preferencias de un grupo de personas, así como tampoco existe
un único procedimiento para adoptar una decisión, lo que generalmente conduce a
la obtención de decisiones distintas dependiendo del tipo de procedimiento
adoptado. Por este motivo, señala que las reglas aplicables a una elección son
relevantes para su resultado, por lo que las mismas deben estar acordes con los
principios y valores contenidos en
Frente a la
disposición acusada, el interviniente señala que la votación secreta deja por
fuera del ámbito discursivo del debate público las decisiones adoptadas, de tal
forma que quien vota a través de este sistema “no tiene que justificar su
decisión, [ni] tiene que explicar al público los beneficios [o sacrificios] de
la elección.” Se trata de una norma que, sin lugar a dudas, “favorece
estrategias oportunistas de los electores, debido a que estos no tendrán que justificar
de manera alguna su decisión en concreto”, lo que reduce “las eventuales
consecuencias negativas de preferir satisfacer sus objetivos individuales
mediante [el] voto”.
Con fundamento en lo
anterior, se afirma que el adecuado funcionamiento del sistema democrático
supone la existencia de mecanismos que les permitan a los votantes
responsabilizar a sus representantes, cuyo beneficio se traduce en la reducción
de niveles de corrupción y en la generación de políticas públicas acordes con
las necesidades de los ciudadanos.
Para el
interviniente, “permitir que las votaciones para elegir los cargos sujetos a
elección de los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa sea
secreta da ventajas electorales a aquellos políticos que prefieren ejercer la
política a través de vínculos clientelistas, por cuanto pueden elegir a aquél
con quien llegaron a un acuerdo previo sin siquiera revelar el contenido de sus
preferencias.”
En desarrollo de lo
expuesto, se concluye que las reglas que rigen las elecciones de los servidores
públicos deben garantizar la mayor transparencia posible, con el propósito de
asegurar un control programático entre los ciudadanos y sus representantes, así
como para evitar conductas oportunistas que faciliten tratos clientelistas. Por
lo anterior, en palabras del interviniente, “la norma demandada no cumple el
requisito de razonabilidad exigido a toda medida legislativa”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
El Procurador
General de
En este contexto
considera que del hecho de que el voto sea secreto “no se sigue per se (…) que (…) no consulte la
justicia y el bien común. Por ser secreto el voto, no es posible identificar la
forma cómo vota cada congresista, y ello puede hacer difícil la tarea de
constatar su coherencia o su sujeción a la bancada, pero estas son
consecuencias que se siguen de su condición excepcional, que está permitida por
la propia Carta.”
Para el Procurador,
la discusión sobre la conveniencia de la norma debe darse en el ámbito político
y no en el escenario jurídico, en especial, al momento de adelantar el control
de constitucionalidad. Para justificar su solicitud, afirma que el demandante
construyó su cargo sólo con la regla general (voto nominal y público) y omitió
tener en cuenta la excepción contenida en la disposición del artículo 133
Superior. Por consiguiente, se afirma que la acusación propuesta carece de los “mínimos
argumentativos que debe satisfacer toda demanda de inconstitucionalidad, como
[se] precisa (…), entre otras, en
VI. CONSIDERACIONES DE
6.1. Competencia
6.2. Problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los
argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo
en cuenta el concepto de
Para resolver los citados problemas jurídicos, inicialmente,
6.3. Cuestión Previa. Inexistencia de cosa
juzgada y aptitud del cargo
6.3.1. La cosa juzgada constitucional es una
institución jurídica procesal, que tiene su fundamento en el artículo 243 de la
Constitución Política[4], mediante la cual se
otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una
restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez
constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto. Esta figura ha
sido objeto de varios pronunciamientos por parte de esta Corporación en los que
se ha destacado su finalidad, sus funciones y consecuencias, así como las
distintas modalidades que puede presentar[5].
En cuanto a su finalidad, la jurisprudencia
ha señalado que, además de salvaguardar la supremacía normativa de
En lo referente a sus consecuencias, de acuerdo con el
artículo 243 del Texto Superior, frente a los pronunciamientos de
inexequibilidad surge a cargo del legislador, ordinario o extraordinario, la
prohibición de reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
6.3.2. Ahora bien, no siempre que un precepto legal
ha sido declarado exequible por
6.3.3. Los anteriores elementos han dado lugar a distintos desarrollos
conceptuales en torno a la cosa juzgada constitucional, que permiten distinguir
varias modalidades. Inicialmente, la jurisprudencia se ha referido, por un
lado, a la (i) cosa juzgada absoluta,
la cual ocurre cuando, al pronunciarse
sobre la constitucionalidad de una disposición,
“Explícita, cuando “la disposición es
declarada exequible pero, por diversas razones,
Implícita, se presenta cuando
Por otra lado, la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre la
(iii) cosa
juzgada formal, que tiene ocurrencia “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación
con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio”[20], o cuando se trata de un precepto legal con un texto
normativo exactamente igual, esto es, formalmente igual[21]. En este caso no
se puede volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado; y
la (iv) cosa juzgada material, la cual se presenta cuando no se trata de
una norma con un texto normativo exactamente igual, sino de una disposición
cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera
así respecto de los contenidos de una norma jurídica[22]. Cuando una
disposición es declarada inexequible, esta modalidad produce como efecto, una
limitación de la competencia del legislador, que le impide reproducir el
contenido material de la norma que no se ajusta a
En cada proceso concreto le corresponde a
6.3.4. De acuerdo con
lo expuesto, en el asunto bajo examen, se destaca por uno de los intervinientes
que existe un pronunciamiento previo de esta Corporación en relación con una
disposición cuyo texto normativo es exactamente igual al previsto
en el literal a) del artículo 3º de
En dicha oportunidad la norma objeto de control disponía que:
“ARTÍCULO 131. VOTACIÓN SECRETA. No permite identificar la forma
como vota el Congresista. Las rectificaciones sólo serán procedentes cuando el
número de votos recogidos no sea igual al de los votantes. // Esta votación
sólo se presentará en los siguientes eventos: a) Cuando se deba hacer una elección; b) Para decidir sobre
proposiciones de acusación ante el Senado, o su admisión o rechazo por parte de
esta Corporación; c) Para decidir sobre las proposiciones de amnistías o
indultos (…)”. Subrayado por
fuera del texto original.
En aquella ocasión se planteó por el actor que la
disposición acusada era contraria a los artículos 1, 2, 6, 90, 95, 228, 229 y
230 del Texto Superior, básicamente por las siguientes razones: en primer
lugar, porque el voto secreto desconocía los principios democráticos del país,
pues no les permitía a los ciudadanos conocer cuál era el contenido de las
actuaciones de sus representantes. En este sentido, se señaló que el voto
secreto, antes que garantizar el marco democrático vigente desde 1991, ponía
“en duda la actuación de los congresistas y [permitía] que la corrupción
[siguiera] campeando en el país”[28].
En segundo término, porque se desconocía el “carácter social de derecho” que
ostenta el Estado colombiano, ya que se impedía a los ciudadanos participar en
el control de las decisiones adoptadas por sus representantes. Con este
propósito, agregó que, “no existe razón entendible por la cual, si los jueces
deben identificarse e identificar el sentido de sus decisiones, se exonere de
dicho deber a los congresistas, sobre todo cuando ejercen funciones
jurisdiccionales. Por lo mismo, con la medida inserta en
Al momento de plantear el problema jurídico,
Para
“Únicamente se exceptúan de este principio de la publicidad algunos
actos expresamente previstos en
En el caso del literal a) que reza: ‘cuando
se deba hacer una elección’, se justifica plenamente el voto secreto. En
estos casos el acto de elegir es un acto de carácter eminentemente político,
mediante el cual el ciudadano –en este caso el congresista– hace efectivo el
pleno ejercicio de la soberanía de la cual es titular (Art
En estos casos con el voto secreto se busca garantizar la plena
independencia del elector, sin que sea posible indagarle a quien favorece con
su elección. Por lo demás, tratándose de elecciones, incluidas las que el
congreso hace, el voto secreto encuentra pleno respaldo constitucional en los
artículos 190 y 258 de
Finalmente, en la
parte resolutiva,
6.3.5. Con
fundamento en lo expuesto, en el asunto bajo examen, esta Corporación concluye
que no existe cosa juzgada constitucional en relación con la disposición ahora
acusada, por las siguientes razones:
6.3.5.1. En primer
lugar, porque si bien existe identidad en el contenido de los preceptos
acusados y en algunos de los cargos formulados (ver supra 6.3.2 y 6.3.4), en la
parte resolutiva de la citada Sentencia C-245 de 1996, se le otorga a la
decisión allí adoptada el carácter de cosa juzgada constitucional relativa. En
este sentido, se habilita un nuevo pronunciamiento, ya que –como previamente se
expuso– en la mencionada providencia se examinó el precepto acusado frente a
los artículos 1, 2, 3, 144 y 258 del Texto Superior, mientras que en esta
oportunidad se invoca la vulneración de los artículos 133 y 108.6 del mismo
estatuto constitucional, en los que se consagran las figuras del voto nominal y
público (CP art. 133) y el régimen de bancadas (CP art. 108.6).
6.3.5.2. En segundo
término, no existe identidad en los
parámetros objetivos de comparación, ya que para el momento en el que se
declaró la exequibilidad del literal a) del artículo 131 de
6.3.5.2.1. Como se
sabe con la expedición del citado Acto Legislativo 01 de 2009, se aprobó una
nueva disposición que modificó el artículo 133 de
Al pronunciarse
específicamente sobre esta nueva regla de actuación en los cuerpos colegiados
de elección popular, el Constituyente manifestó que su incorporación tiene como
propósito “visibilizar la gestión de las corporaciones públicas” y “aumentar la
responsabilidad de sus miembros”, con el reconocimiento de “la votación nominal
y pública como regla para la adopción de sus decisiones, reservando sólo los
casos que se exceptúen legalmente.”[31] En idéntico sentido, dijo que: “se introduce
en la reforma al artículo 133 Constitucional como regla general el voto público
de los miembros de los cuerpos colegiados. Con esta medida se afianza en la
responsabilidad y seriedad en la toma de decisiones por parte de los elegidos,
aunque el ideal con la reforma era establecer un voto no sólo público sino
nominal como sistema de evaluación que permitiera a los ciudadanos verificar el
cumplimiento, en la toma de decisiones, de los objetivos de igualdad social,
política y económica, propios de un Estado Social de Derecho”[32].
Esto significa que el voto nominal y público, por querer del Constituyente, se estableció
con el propósito de fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad
de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras
no sólo de permitir al elector ejercer una especie de control sobre la forma
como actúan sus elegidos, sino también como un mecanismo para recuperar la
confianza y credibilidad del legislativo frente a la ciudadanía. Sin duda se
trata de un sistema de evaluación de los ciudadanos que les permite verificar
el desempeño de sus representantes, de acuerdo con los derroteros de justicia y
bien común que exige el artículo 133 Superior, y en aras de hacer efectivo el
mandato constitucional que prevé que “[los] elegidos [son] responsable[s] ante
la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones
propias de su investidura”[33]. La aprobación de esta regla introdujo un
nuevo parámetro de control de constitucionalidad que, por obvias razones, no
fue tenido en cuenta en
6.3.5.2.2. Con
anterioridad a la citada modificación, también se había aprobado el Acto
Legislativo 01 de 2003, que introdujo el régimen de bancadas en las
corporaciones públicas de elección popular (CP art. 108, incisos 5 y 6). Esta
reforma limitó el campo de acción de los integrantes de los partidos y
movimientos políticos, pues a partir de su aprobación quedaron sometidos a las
decisiones que se adoptan por mayoría, por lo que se restringió la actuación
individual –en principio– a los asuntos de conciencia. A partir de lo expuesto,
se generó una amplia discusión doctrinal y jurisprudencial encaminada a
verificar si el carácter secreto de las votaciones resultaba compatible con la
exigencia constitucional de la actuación en bancadas, pues, en ese escenario,
las organizaciones políticas no tendrían como constatar si sus miembros
cumplieron o no con las directrices por ellas adoptadas de forma democrática.
6.3.5.2.3. La
aprobación de estos nuevos preceptos constitucionales generó consecuencias
prácticas en varias elecciones realizadas por el Congreso de
6.3.5.2.3.1. En un
primer momento,
En criterio de la
citada Corporación, a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01
de 2003, los miembros del Congreso de
La conclusión acerca
de la exigibilidad del régimen de bancadas en el ejercicio de la función
electoral, condujo a la necesidad de verificar si el mismo era compatible con
el sistema de la votación secreta. Para tal efecto, se señaló que:
“(…) la nueva regla de funcionamiento de las
corporaciones públicas obliga a que, en la mayoría de los casos, sea la bancada
y no cada uno de los Congresistas que la integran, quien determine el sentido
en que se emitirá cada voto individual. Por tanto, es válido suponer que, en
tales eventos, el voto de cada Congresista se emitirá en cumplimiento del deber
que le impone el nuevo régimen, es decir, en el sentido democráticamente
acordado al interior de la bancada de la cual hace parte, según las reglas que
al respecto haya adoptado el estatuto interno del partido o movimiento político
de que se trate (artículo 4° de
Surge de lo dicho que, salvo los asuntos de conciencia
que definan los estatutos internos de cada partido o movimiento político
(artículo 5° de
Esa trascendental limitación en el ejercicio del
derecho al voto de los Congresistas, el cual sigue siendo “personal,
intransferible e indelegable” (numeral 3° del artículo 123 de
Además de lo anterior, no debe dejarse de lado la
posibilidad de que, en relación con determinado punto del debate, el sentido
del voto de cada Congresista, sometido a una directriz de bancada, sea
conocido, no solamente por los miembros de su bancada, sino, además, por los
miembros de otras. //Así ocurre, por ejemplo, en el caso de las coaliciones
entre bancadas (…) [o cuando] una determinada bancada ejerce el derecho de
postular un candidato (artículo 3° de
De acuerdo con el análisis precedente es posible
concluir que, bajo el régimen de bancadas, el sentido del voto de cada
Congresista no puede tener el carácter de secreto en todos los eventos, pues es
de la esencia de ese régimen que el sentido o forma en que el voto individual
será depositado sea previamente conocido, al menos, por los miembros de la
bancada respectiva y, eventualmente, por los miembros de las demás bancadas
involucradas. Se llega a esa conclusión en consideración a los acuerdos que, de
manera previa a la votación, exige la efectiva aplicación del régimen de
bancadas.”
Paralelo a lo anterior, se argumentó que la reforma constitucional introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 permite que los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos puedan “establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices” (CP art. 108). Por esta razón, a fin de no hacer ilusorio el régimen de bancadas y la sanción allí prevista por la ejecución de un hecho objetivamente censurado, se concluyó que era forzoso que la actuación concreta sometida a examen “se haya adelantado de modo tal que permita a todas las bancadas involucradas establecer con la certeza debida, no sólo la inobservancia de sus respectivas directrices, sino, principalmente, cuáles de sus miembros incurrieron, por cuenta de esa inobservancia, en violación del [citado] régimen”.
Teniendo en cuenta
lo expuesto, el Consejo de Estado concluyó que:
“ante la evidente contradicción que se advierte entre el sistema de
votación secreta previsto en el Reglamento del Congreso para el ejercicio de la
función electoral a cargo de esa corporación pública y el régimen de bancadas
al cual se encuentra sometido el ejercicio de esa función por así disponerlo
una norma constitucional posterior, concretamente, el artículo 108 de
6.3.5.2.3.2. Con
posterioridad, una vez expedidos el Acto Legislativo 01 de 2009 y
En el desarrollo
argumentativo de esta providencia, el máximo Tribunal de
En este sentido, el
Consejo de Estado afirmó que:
“(…) en criterio de esta Sala de Decisión, los artículos
131, literal a) y 136, numeral 2, de
En el caso concreto, el Consejo de Estado encontró
que efectivamente (i) los partidos y movimientos políticos habían impartido una
orden a los miembros de sus bancadas determinando el sentido de la votación y,
(ii) existía una “justificación deontológica” para que dicha directriz se
hiciese efectiva a través de la votación pública[40].
En ese orden de ideas, el citado Tribunal puntualizó
que la reforma realizada a través del Acto Legislativo 01 de 2009, se introdujo
con la finalidad de fortalecer el régimen de bancadas y darle consecuencias
jurídicas a su trasgresión, no sólo para que los partidos políticos tengan
control efectivo respecto de las actuaciones de sus militantes, sino también
para permitir que los ciudadanos verifiquen la forma como se desempeñan sus
elegidos. Este argumento a la luz del caso concreto condujo a la siguiente conclusión:
“Todo lo
expuesto, independientemente de las resultas de la elección demandada, la cual
en su mero procedimiento resulta abiertamente contraria al artículo 133
constitucional y al régimen de bancadas y su filosofía. Es por ello que resulta
inocuo cualquier esfuerzo que se haga para tratar de evidenciar la incidencia
del transfuguismo en un resultado de por sí viciado, precisamente por la
imposibilidad virtual de hacerlo, dado que, huelga decirlo, es el voto secreto
adoptado como sistema de elección el que impide eventualmente un análisis sobre
el particular, cuando de corporaciones plurinominales se trata, y el que
permite, de contera, que el parlamentario se esconda para traicionar la
directriz del partido.
En efecto, si en el caso objeto de estudio el
desconocimiento de dicha regla de procedimiento no generara la nulidad del acto
de elección, la trasgresión de la norma constitucional no conllevaría
consecuencia alguna, de forma tal que los parlamentarios podrían continuar
desconociéndola sin que se produzca ningún efecto jurídico, circunstancia que
anularía la eficacia de la referida disposición por cuanto, so pretexto de no
poder comprobar la incidencia del vicio en el resultado, se pondría en juego el
sistema mismo del régimen de bancadas.”
Por consiguiente, en lo referente a la elección de los magistrados del CNE,
se decidió inaplicar por inconstitucional el literal a) del artículo 131 de
Finalmente, el Consejo de Estado no se pronunció sobre el alcance de
6.3.5.3. Como se
infiere de lo expuesto, es claro que –como previamente se dijo– no existe identidad en los parámetros objetivos de
comparación, pues con posterioridad al previo pronunciamiento de
6.3.5.4. Así las
cosas, en el asunto bajo examen, esta Corporación concluye que cabe un nuevo
pronunciamiento de fondo, pues más allá de que el literal a) del artículo 133
de
6.3.6. Por último, este Tribunal ha establecido de manera reiterada que aún cuando
esta acción es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas
que deben satisfacer para que se pueda adelantar el juicio de
inconstitucionalidad[42]. En este orden de ideas,
En el asunto bajo examen, en concepto del
Procurador, se debe proferir una de tales sentencias, pues el demandante
construyó su cargo sólo con la regla general del artículo 133 Superior (voto
nominal y público) y omitió tener en cuenta la excepción contenida en dicho
precepto constitucional. Por esta razón, sugiere que a la acusación le faltan
“los mínimos argumentativos” que permitan un pronunciamiento de fondo.
Teniendo en cuenta las razones esgrimidas por el
demandante y el propio concepto de
6.3.7. Una vez establecida la inexistencia de la cosa juzgada constitucional y determinada la aptitud del cargo, se procederá a desarrollar cada una de las temáticas propuestas (ver supra 6.2), que tienen relación con la definición de los problemas jurídicos y la resolución del caso concreto.
6.4. De la democracia participativa y de la soberanía
popular
6.4.1. El preámbulo, al igual que el artículo 1° del Texto Superior,
enuncian que el régimen constitucional colombiano se desarrolla en un marco
jurídico, democrático y participativo. Por su parte, el artículo 2° señala que
entre los fines del Estado se encuentra el de “facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de
La democracia participativa –como lo ha señalado esta Corporación–
constituye una alternativa entre la democracia directa y la representativa, que
se fundamenta en la noción de soberanía popular, conforme a la cual se reconoce
que el poder público le pertenece al pueblo y que este se constituye por la
sumatoria de todas las voluntades individuales[44]. En esta
modalidad de democracia, los elegidos representan la voluntad del pueblo y
deben actuar consultando la justicia y el bien común.
6.4.2. En varias oportunidades
6.4.2.1. En cuanto a la primera línea de acción, esta
Corporación ha señalado que el principio democrático que fundamenta la
democracia participativa es esencialmente transversal, universal y expansivo. Al respecto, en
“La breve relación
anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia
participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático
que
En materia política, a la luz de lo previsto en los artículos 40 y 103 de
“a) realizar el ideal del
estado democrático de derecho, de permitir el acceso de todo ciudadano a los
procesos de toma de decisiones políticas; b) permitir el ejercicio de un
control político, moral y jurídico de los electores por parte de los elegidos,
sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la corrupción
administrativa y el uso del poder en interés particular; c) hacer posible la
construcción de un sistema político abierto y libre, donde el ciudadano tenga
canales efectivos de expresión, que no excedan los límites de lo razonable y,
d) propender por la solución de conflictos entre los órganos del poder público,
acudiendo a la instancia política del electorado.”[47]
Esto implica que, en esta materia, el principio
democrático tiene como objetivo incentivar y ampliar los espacios de participación de
los ciudadanos en la toma de decisiones, no sólo por la vía electoral sino
también por aquellas que reconozca
“La democracia
participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo
constitucional. En contraposición con
En lo referente al
desarrollo legislativo de nuevos espacios de participación,
Por otra parte, esta
Corporación igualmente ha señalado que la participación democrática en el plano
político no es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones
que en términos de razonabilidad se prevean por el legislador. Precisamente, en
“Según el demandante, la expresión [acusada]
viola
De lo expuesto se
concluye que el modelo democrático participativo tiene una clara línea de acción que se
enfoca en asegurar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones,
con un alcance transversal,
universal y expansivo. En materia política, este principio no se concentra
exclusivamente en el acto de
elección de representantes, ya que incluye el reconocimiento de los mecanismos
de participación previstos por el Constituyente y aquellos que en virtud del
desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga el legislador. En
todo caso, como ya se dijo, la participación democrática en el plano político
no es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones que en términos
de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde con los mandatos previstos en
6.4.2.2. En cuanto a la segunda línea de acción del
principio democrático,
“Uno de los
principios que conforman el núcleo conceptual de la democracia participativa
es, tal y como lo consagró el artículo 2 Superior, ‘facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan.’ Y una de las
características esenciales del nuevo modelo político inaugurado por
6.4.3. El alcance de este derecho se debe armonizar
con lo previsto en el artículo 3° del Texto Superior, conforme al cual la
soberanía reside en el pueblo y se ejerce de forma directa o por medio de sus
representantes. Esto significa que el derecho al ejercicio del control sobre el
poder político adopta diversas modalidades en la estructura de nuestro sistema
constitucional. En algunos casos los ciudadanos lo ejercen (i) directamente,
por ejemplo, a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la
Constitución[51]; y en otros, (ii) por intermedio de sus
representantes, como ocurre con los informes, las citaciones o la moción de
censura, etc.[52]
El control político
que ejercen los representantes del pueblo cumple una función de singular
importancia en el sistema democrático, pues permite condensar los intereses de
la sociedad, mediante instrumentos a los cuales difícilmente se tendría acceso
de otro. Por esta razón, por ejemplo,
Lo anterior conduce a
la siguiente conclusión: es
6.5. De la función electoral en el Congreso de
6.5.1. De conformidad con el artículo 113 de
Así, son funciones electorales del Congreso de
Es facultad de cada
una de las cámaras legislativas, elegir sus mesas directivas y a su Secretario
General (CP art. 135, nums. 1 y 2). Así mismo deben escoger a los integrantes
de cada una de sus comisiones constitucionales permanentes (CP art. 142).
Al Congreso en
Pleno le corresponde elegir, al Vicepresidente en caso de vacancia absoluta del
cargo (CP arts. 203 y 205); a los nueve magistrados del Consejo Nacional
Electoral para un período institucional de cuatro años, mediante el sistema de
cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos
con personería jurídica o por coaliciones entre ellos (CP art. 264); al
Contralor General de
Al Senado de
Finalmente, a
El ejercicio de la función electoral por el
Congreso de
6.5.2. La función electoral se convierte entonces en una manifestación concreta
del principio democrático. En efecto, las normas constitucionales que la
desarrollan no son propiamente una expresión de la regla de la mayoría sino un
conjunto de medidas dirigidas a asegurar el desarrollo del juego democrático
basado en la alternancia del poder y en la protección de las minorías[57]. Al respecto, en
Con este propósito
se ha aceptado que las reglas de procedimiento que permiten el desenvolvimiento
de la función electoral, se encuentran sometidas a un amplio margen de
configuración normativa[58], de suerte que le corresponde al legislador
señalar el procedimiento electoral y precisar sus características, con sujeción
(i) al deber de favorecer la realización de la democracia y los derechos de
participación política, y (ii) sin establecer obstáculos triviales e
irrazonables que impidan la consolidación de la voluntad democrática.
6.5.3. En este sentido, en lo referente al diseño
de las reglas de procedimiento que le permiten el ejercicio de la función
electoral al Congreso de
En conclusión, en materia electoral, incluso cuando dicha función la
ejerce el Congreso de
6.6. Del principio de publicidad en las
actuaciones del Congreso de
6.6.1. El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, especialmente en lo referente al contenido de sus decisiones, pues de ello depende en la mayoría de los casos su vigencia y oponibilidad. Este principio contribuye a facilitar la participación ciudadana en las determinaciones que los afectan, con el propósito de formar ciudadanos activos, deliberantes, autónomos y críticos[60], que puedan ejercer un debido control de las actividades del Estado.
La publicidad de
la actividad estatal, y en particular de la actividad del legislador, juega un
papel esencial en un Estado democrático, tal y como
“[La] transparencia y
publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho
(CP art. 1º) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se
realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones
y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto,
existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada
pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve
manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios trascendentales
del derecho publico era el siguiente: "son injustas todas las acciones que
se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser
publicados" (Emanuel Kant. La paz
perpetúa. Madrid: Tecnos, 1985, Segundo Apéndice, p 61). De otro lado,
la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una
condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de
trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre
electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la
colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de
la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla
una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la
opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de
contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas
opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y
publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar
verdaderamente de democracia constitucional”[62].
De conformidad
con lo expuesto, se infiere que la publicidad de los actos del Congreso en un
Estado de derecho es la norma general, pues –como ya se dijo– uno de los fines
esenciales de la democracia moderna es permitir que la ciudadanía pueda ejercer
una adecuada vigilancia y control sobre sus representantes, como expresión del
principio de soberanía popular[63]. Esta realidad ha sido prevista por
Como lo ha
señalado
Es el propio
Constituyente quien exigió que las sesiones del Congreso sean por regla general
públicas, y así lo desarrolló el legislador. No obstante, esto no impide que
por el reglamento se establezcan algunas excepciones, como expresamente lo
señala el citado artículo 144 Superior. En todo caso, de acuerdo con la
jurisprudencia reiterada esta Corporación, toda excepción que se establezca al
principio de publicidad debe interpretarse y aplicarse de forma restrictiva[68], sin desconocer puntuales preceptos
constitucionales que prohíban conferir un trato exceptivo[69] y siempre que su consagración responda a
una razón constitucional que la justifique de manera objetiva y razonable[70]. La legitimidad del tratamiento exceptivo
al principio de publicidad proviene de la propia Carta Fundamental y tiene
algunas expresiones concretas como ocurre con el numeral 4º del artículo 135
constitucional[71].
6.6.2. Con la
aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009, se adicionó al artículo 133
Superior, un nuevo precepto dirigido a fortalecer el citado principio de
publicidad, como mecanismo para dotar de notoriedad pública a una de las
actuaciones del parlamento. En concreto, el artículo 5º de la reforma le añadió
al texto aprobado por el constituyente de 1991 la siguiente regla: “El voto de sus miembros será nominal y
público, excepto en las casos que determine la ley”.
El citado
precepto se limita a ratificar en términos de filosofía política –representación y conocimiento
ciudadano– lo expuesto en líneas anteriores referente al carácter público de
las sesiones del Congreso, como se establece en el artículo 144 del Texto
Superior. No obstante, esta nueva regla constitucional se impuso ante la
necesidad de visibilizar la gestión de las corporaciones públicas ante las
críticas que suscitó la aplicación generalizada del sistema ordinario de
votación más conocido como “pupitrazo”[72]. Precisamente, como previamente se
mencionó, el Constituyente se pronunció en este sentido al señalar que:
“Como mecanismo para visibilizar la gestión de las
corporaciones públicas e incrementar ante el ciudadano y aumentar la
responsabilidad de sus miembros, se propone adicionar el artículo 133
Constitucional, estableciendo la votación nominal y pública como regla para la
adopción de sus decisiones, reservando sólo los casos que se exceptúen
legalmente.”[73]
Esto
significa que el voto nominal y público, por querer del Constituyente,
se estableció con el propósito de fortalecer los mecanismos de transparencia y
publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación
popular, en aras no sólo de permitir al elector ejercer una especie de control
sobre la forma como actúan sus elegidos, sino también como un mecanismo para
recuperar la confianza y la credibilidad del legislativo frente a la
ciudadanía, en aras de hacer efectivo el mandato constitucional que prevé que
“[los] elegidos [son] responsable[s] ante la sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”[74].
6.7. Los sistemas de votación en el Congreso de
6.7.1. De acuerdo con el artículo 122 del Reglamento del Congreso, se define a la votación como el “acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general”. Sólo los congresistas tienen voto y, según lo dispuesto en el artículo 123.4 del citado reglamento, el voto de los parlamentarios es personal, intransferible e indelegable. Todo congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido y sólo podrá excusarse, con autorización del presidente de cada cámara, “cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”[75].
En el artículo
128 de
6.7.2. La votación nominal y pública ha sido definida
como aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden
alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento
electrónico, de suerte que de manera individual contestarán de viva voz el
sentido de su decisión o el mismo quedará consignado en un sistema electrónico
que permita su visualización en tiempo real[76]. Esta modalidad de votación es, por
querer del constituyente, la regla general. Sin embargo, en la misma
disposición Superior en la que se expresó este mandato, se delegó en el
legislador el señalamiento de las hipótesis exceptivas en las cuales dicha
votación no tendría ocurrencia[77].
6.7.3. La
votación ordinaria se utiliza en los casos señalados de forma expresa por la
ley y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el
pupitre. Es obligación del respectivo secretario informar sobre el resultado de
la votación, y en el evento de no pedirse verificación, se tendrá por exacto
dicho informe. Este sistema de votación se preservó en el ordenamiento jurídico
por razones de celeridad[78], pues la cantidad de determinaciones
sometidas a la definición de los congresistas, harían excesivamente complejo y
engorroso mantener la votación pública y nominal en todos los casos. Así, por
ejemplo, este sistema se consagra para la aprobación del orden del día y del
título de los proyectos, la declaratoria de sesión permanente y la
consideración de mociones o expresiones de duelo[79].
6.7.4. La
votación secreta se caracteriza, a su vez, porque no permite identificar la
forma como vota el congresista, por lo que sólo queda constancia de la decisión
colectiva adoptada por una cámara o por el congreso en pleno.
6.7.4.1. De
ordinario, para la votación secreta se utilizan papeletas que los congresistas
depositan en urnas selladas y en ella es posible distinguir, por un lado, el
llamado voto secreto débil, que es el
sistema que permite al votante mantener
en secreto el sentido de su voto, pero que, igualmente, lo habilita para
hacerlo público. En nuestro medio ello ocurre cuando, al llevar a cabo una
votación secreta, se acuerda, también, dejar a los congresistas en libertad
para anunciar el sentido de su decisión. Por otro lado se encuentra el voto secreto fuerte, que se presenta
cuando el congresista se ve obligado a mantener el secreto sobre la
determinación adoptada.
6.7.4.2. En
6.7.4.3. Si bien,
como se ha dicho, la regla general, por disposición constitucional, es el voto
nominal y público, sistema que obedece a objetivos de transparencia, de control
ciudadano y resulta más adecuado al régimen de bancadas, la posibilidad de que,
de manera excepcional, sea dado acudir al voto secreto, también responde a
postulados con valor constitucional.
Así, en términos
generales, puede decirse que el voto secreto, en el ámbito de las decisiones
que deben adoptar las asambleas legislativas, ha sido visto como un medio para
asegurar la libertad del elector, al sustraerlo de las presiones o de la
influencia, lícita o ilícita, de poderes públicos y privados.
De esta manera,
se ha considerado que la aplicación de la votación secreta en la función
electoral, guarda coherencia con
la realización del carácter representativo del mandato popular y con la
naturaleza personal del voto[81]. La aplicación de la teoría de la
representación supone que los electores han depósito su confianza en los
elegidos, de suerte que la opción que ellos elijan, se entiende que no sólo
caracteriza su inclinación política sino que también representa los parámetros
de justicia y de bien común que rigen el actuar de los cuerpos colegiados de
elección popular. Por su parte, la naturaleza personal del voto admite que
–cuando el Congresista ejerce la función electoral– expresa un acto de carácter
eminentemente individual y político al que le son aplicables las mismas
características que identifican al voto ciudadano, esto es, se trata de un voto
igual[82], directo[83] y secreto.
En este preciso
contexto, el carácter secreto del voto constituye una manifestación directa de
la libertad individual[84], ya que le permite elector –en este caso a
los parlamentarios– expresarse voluntaria y autónomamente escogiendo al
candidato de su preferencia, con plena independencia, sin represalias o
consecuencias adversas, y libre de todo tipo de injerencias de los poderes
públicos o privados que participan o tengan interés en los resultados de un
proceso electoral[85].
Existe entonces
un objetivo constitucional que le brinda legitimidad al voto secreto cuando se
trata del ejercicio de la función electoral por parte del Congreso de
En el otro
escenario previsto por el legislador para el voto secreto, en lo referente a
las amnistías o indultos, se ha considerado que el carácter reservado de la
decisión está vinculado con propósitos de seguridad y de orden público, pues su
reconocimiento por lo general recae sobre grupos indeterminados que se han
visto involucrados en movimientos insurgentes o en grupos alzados en armas[86].
6.7.4.4. Para lo que concierne al presente proceso de constitucionalidad,
cabe destacar que el voto
secreto en el ejercicio de la función
electoral por parte de los órganos de representación popular responde a una tradición histórica, que
encuentra expresión en el derecho parlamentario contemporáneo. Así, en varios textos, entre ellos, en un
reciente documento de trabajo del Parlamento Europeo[87], se destaca su consagración en Bélgica[88], República Checa[89], Alemania[90], Estonia[91], Grecia[92], Francia[93], Luxemburgo[94], Italia[95], Lituania[96], Austria[97], Polonia[98], Portugal[99], Eslovenia[100], Eslovaquia[101], Finlandia[102] y Suecia[103]. Excepcionalmente son públicas –con la
posibilidad de convertirlas en secretas– en Dinamarca[104], España[105] y Letonia[106].
Esta
modalidad de votación también ha sido acogida por el Parlamento Europeo, en
cuyo artículo 169 del Reglamento se dispone que: “(…) Para los nombramientos se procederá a
votación secreta, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del
artículo 13[107], el
apartado 1 del artículo 186[108] y el
segundo párrafo del apartado 2 del artículo 191[109]”. En desarrollo de este mandato se llevan a cabo
las votaciones para elegir al presidente (art. 14), los vicepresidentes (art.
15), los cuestores (art. 16), el defensor del pueblo (art. 204), los jueces y
abogados generales del Tribunal de Justicia de
6.7.4.5.
En síntesis puede señalarse que, si bien el constituyente consagró la regla
general de la votación pública y nominal, no proscribió otras modalidades, como
ocurre con la votación secreta, cuyo establecimiento con carácter excepcional
se dejó al margen de configuración normativa del legislador. En todo caso, como
previamente se expuso, toda excepción que se establezca al principio de
publicidad, incluidas aquellas que limiten el alcance de la regla del voto
nominal y público, debe interpretarse y aplicarse de forma restrictiva, y su
consagración debe responder a consideraciones que la justifiquen de manera objetiva
y razonable a la luz de
6.8. Del régimen de bancadas en la jurisprudencia
constitucional
6.8.1. La reforma política introducida al ordenamiento jurídico con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003 incorporó al artículo 108 Constitucional, un nuevo esquema de funcionamiento de la democracia a través de los partidos y movimientos políticos, conocido como el régimen de bancadas[111].
Como lo ha señalado la jurisprudencia, la actuación en
bancada es un mecanismo diseñado para dotar de agilidad y seriedad la dinámica
del debate en las corporaciones públicas, que contribuye al fortalecimiento de
los partidos y movimientos políticos, pues supone un mínimo de coherencia y
solidez al exigirles que el proceso de adopción de decisiones gire en torno a los
criterios previamente adoptados por tales organizaciones. En este sentido, el
funcionamiento del órgano legislativo mediante este nuevo sistema supone una
variación en los protagonistas del juego político. En adelante, serán los
partidos y movimientos políticos los actores principales mediante sus
representantes en el Congreso de
“(…) con la entrada en funcionamiento de un régimen de bancadas, las
clásicas funciones del Congreso se pueden simplificar de manera significativa.
El control político, adelantado mediante los consabidos debates, se realizaría
principalmente como una estrategia partidista y no motivado por actitudes
individuales o egoístas. De esta forma, la opinión pública recibirá un menor
número de opiniones, pero éstas serán, a su vez, más representativas y
profundas. De igual manera, el procedimiento legislativo se verá transformado
puesto que se puede racionalizar la presentación de iniciativas legislativas y
los debates en comisiones y plenarias serán más organizados. Cabe asimismo
señalar que los regímenes de bancadas conducen a fomentar y estimular la
especialización de los congresistas. A su vez, los portavoces de las respetivas
bancadas deberán ser los más preparados para aportar y criticar los proyectos
de ley que se discuten. El trabajo en comisión será el principal, pues allí se
definirán los contenidos, en tanto que las plenarias servirán para hacer
públicas las razones de consenso o disenso entre las diversas bancadas. De allí
que las bancadas son un instrumento para ejercer la participación política
dentro del Congreso, evitando la dispersión y atomización de las opiniones
políticas, y sobre todo, logra una mejor gobernabilidad, coadyuvando a
racionalizar el sistema político colombiano.”[115]
6.8.2. En principio, este nuevo sistema de funcionamiento se
traduce en el deber de “los miembros de las corporaciones públicas elegidos por
un mismo partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos [de
actuar] en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de
conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por éstas”[116].
En todo caso, “[los] estatutos de los partidos y movimientos políticos
determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará
este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus
directrices”[117].
De suerte que, en toda organización política, las minorías deben contribuir con
su voto al sostenimiento de una decisión unificada y establecida como
obligatoria por todos sus integrantes. En criterio de
Desde sus primeros pronunciamientos sobre la materia, este
Tribunal precisó el alcance de los citados preceptos constitucionales en los
siguientes términos: “En primer lugar todas las decisiones deben ser adoptadas
por la respectiva bancada, de manera democrática y según las directrices del
partido. En segundo término, estas cláusulas constitucionales habilitan al
legislador para reformar el reglamento del congreso con la finalidad de
promover la actuación en bancadas, siempre que no vulnere la garantía
institucional de la autonomía de la respectiva organización. En este sentido,
nada obsta para que el legislador otorgue amplias facultades al vocero del
grupo y establezca incentivos especiales para la acción colectiva, pero no
puede sin embargo adoptar las decisiones internas que sólo corresponde adoptar
a la respectiva asociación política. Adicionalmente, la cláusula constitucional
comentada autoriza a los partidos y movimientos políticos para sancionar a
quien no obedezca la disciplina de partido, incluso, con la pérdida del voto.
Finalmente, las bancadas encuentran un límite en el derecho –de configuración
reglamentaria– de sus miembros, de votar individualmente los asuntos de
conciencia definidos por el propio partido o movimiento. En este sentido cabe
indicar que cuando
En este mismo sentido, recientemente se dijo que el régimen de bancadas supone que: “(i) los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo movimiento o partido político deben actuar en ellas como bancadas, en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptada democráticamente por éstas; (ii) la disciplina de bancadas sólo se dispensa cuando se trate de asuntos de conciencia, determinados por los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos; y (iii) esos mismos estatutos podrán establecer sanciones a los miembros de las bancadas por la inobservancia de las directrices fijadas por estas”[120].
6.8.3. Como se observa de lo expuesto,
“(…) cuando
12. Como ya fue explicado, a partir de la reforma política introducida por el
constituyente mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, se consagró la regla
general de funcionamiento de las corporaciones públicas en bancadas políticas
(art.
En la citada
sentencia se declaró la inconstitucionalidad de las excepciones previstas en el
artículo 5º de
Este Tribunal
reiteró esta línea interpretativa en
En lo que respecta a la posibilidad de dejar en
libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual,
conforme se establece en el
artículo 5º de
Como se observa de lo expuesto,
6.8.4. Más allá de lo expuesto, en todo caso, la
práctica parlamentaria y la teoría de la representación (CP art. 3), suponen la
existencia de un espacio para la actividad individual del congresista. En las
democracias modernas, según lo admite la doctrina y lo ha puesto de presente la
jurisprudencia[124], se suelen presentar dos tipos de mandatos: el primero entre el elector y
su representante (mandato electoral) y, el segundo, entre el elegido y su
partido o movimiento político (mandato del partido). “La importancia de cada
uno varía, según el país y los partidos; en conjunto, el mandato del partido
tiende a llevar ventaja sobre el mandato electoral”[125].
El mandato electoral parte de la base de una
actuación del Congresista que se rige por los postulados de justicia y bien
común (CP art. 133), mientras que el mandato del partido responde a la
estructura programática de cada una de las organizaciones políticas cuya
expresión se encuentra en sus estatutos (CP art. 108). En el régimen colombiano
subsisten ambas modalidades de mandato, por ejemplo, en la estructura misma del
sistema electoral cuando se admite que las listas de aspirantes para ocupar
cargos en cuerpos colegiados de representación popular se sometan a votación
cerrada o a voto preferente (CP art. 263A). Este último sugiere que a pesar de
la importancia programática que tenga un partido o movimiento político, sigue
teniendo un rol específico la persona individualmente considerada por parte del
elector, como expresión de la democracia representativa.
Ahora bien, como se explicó en
Por esta razón, este Tribunal entendió que incluso
en la hipótesis del voto preferente, en la que subyace una expresión del
mandato electoral, sigue existiendo la prevalencia del voto programático, como
consecuencia de la obligación constitucional de los partidos y movimientos
políticos de presentar listas únicas (CP art. 263). En este sentido,
Si bien el mandato del partido tiene entonces
ventaja sobre el mandato electoral, como expresión del alcance riguroso y
estricto del régimen de bancadas previsto por
6.8.5. En conclusión, el régimen de bancadas
constituye una regla de procedimiento a la cual se somete la actividad de las
corporaciones públicas, dirigida a fortalecer las decisiones de los partidos y
movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, por encima de las
opciones defendidas individualmente por los miembros que integran dichas
organizaciones políticas, con un alcance estricto y riguroso, en los que
sobresalen como excepción los asuntos de conciencia. Sin embargo, la práctica
parlamentaria y la teoría de la representación, preservan algunas actuaciones
individuales por parte de los Congresista, las cuales siempre se deben ejercer
conforme a los postulados de justicia y bien común (CP art. 133).
6.9. Análisis de la
disposición acusada
6.9.1. En el literal a) del artículo 3 de
Para el accionante, la disposición acusada es contraria al voto nominal y público (CP art. 133) y al régimen de bancadas (CP art. 108.6), en primer lugar, porque impide el control de los electores sobre sus representantes en una materia transcendental para la vida social e institucional del Estado como lo es la elección de funcionarios, en desconocimiento de los principios de publicidad y transparencia propios de la democracia participativa y; en segundo término, porque el carácter secreto de las votaciones en los actos electorales de las corporaciones públicas, se traduce en una barrera injustificada para la actuación en bancadas, pues les impide a los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, identificar si sus miembros cumplieron o no con las directrices, decisiones y determinaciones adoptadas por dichas organizaciones políticas.
En criterio de uno de los intervinientes, además de lo expuesto, las reglas que rigen las elecciones deben garantizar la mayor transparencia posible, con el propósito de asegurar el control programático que debe existir entre los ciudadanos y sus representantes, así como para evitar conductas oportunistas que faciliten tratos clientelistas. En su opinión, estos objetivos no se satisfacen con la disposición acusada, por lo que se trata de un precepto irrazonable.
Para el Ministerio de Justicia y del Derecho y
6.9.2. Con fundamento en las consideraciones expuestas[132],
encuentra
6.9.2.1. En primer lugar, de forma tradicional, los cuerpos colegiados de representación popular cuentan con distintas modalidades de votación para la adopción de sus decisiones. Cada sistema de votación responde a consideraciones de distinto tipo (ver supra 6.7), en algunas ocasiones sobresalen argumentos de celeridad como ocurre con el voto ordinario; en otras se da prioridad al control político y ciudadano y a la realización de la disciplina del voto como expresión del régimen de bancadas, tal y como acontece con el voto nominal y público; y en otras oportunidades –por ejemplo– se busca la obtención de fines de seguridad o de orden público (v.gr. en la votación de amnistías o indultos), como ha ocurrido con el voto secreto. Todas estas modalidades permiten el correcto funcionamiento de una corporación pública y presentan fortalezas y debilidades.
Si bien el Constituyente en el año 2009 privilegió el voto
nominal y público, y ello –como se ha afirmado por la jurisprudencia
constitucional– guarda consonancia con la opción del sistema de bancadas, no
excluyó otras modalidades de voto, sino que, por el contrario, permitió su
realización con carácter exceptivo, dejando al margen de configuración
normativa del legislador el señalamiento de las hipótesis en las que esas otras
modalidades resultarían procedentes. Expresamente, el artículo 133 Superior
dispone que: “El voto de [los miembros de
los cuerpos colegiados de elección directa] será nominal y público, excepto en
las casos que determine la ley”.
De este modo, el Constituyente dejó en cabeza del legislador
la ponderación de las razones que habilitan el uso de alguna de las modalidades
de votación sobre las otras. Sin que, en el ejercicio de esta atribución, el
Congreso puede actuar de forma absolutamente discrecional, pues toda regulación
que expida sobre la materia debe inscribirse en el ámbito de una aplicación
sistemática de
En este orden de ideas, el hecho de que se haya escogido la votación secreta en tratándose del ejercicio de la función electoral, no constituye una opción desprovista de sentido, pues más allá de ser una expresión del margen de configuración normativa que el constituyente delegó en el legislador, encuentra sustento en la necesidad de preservar la independencia del elector (en este caso de los congresistas), frente a cualquier tipo de injerencia o coacción de poderes públicos o privados, a fin de garantizar un proceso electoral verdaderamente libre.
En este sentido, no resulta de recibo la pretensión de que, por la vía del control abstracto de normas, se le imponga al legislador una determinada opción interpretativa en detrimento de otra que también tenga sustento constitucional, así una de ellas pueda considerarse como más deseable o más acorde con el énfasis que se le quiera dar a la labor del legislador, como ocurre con la solicitud del accionante, que busca afianzar la prevalencia del sistema de bancadas y del control ciudadano sobre el voto parlamentario. Lo anterior, por cuanto existen otras finalidades que igualmente tienen respaldo constitucional y que permiten, excepcionalmente, el uso de un mecanismo distinto al voto público y nominal para la toma de decisiones. Así ocurre, como ya se dijo, con la garantía de la independencia y la libertad del congresista en el ejercicio de la función electoral a través del voto secreto.
No basta entonces con oponer a la opción del legislador
otras que se consideren mejores, o más razonables, o más acordes con
En este contexto, en segundo término, la aproximación
interpretativa que propone el actor, no sólo desconocería un claro mandato
constitucional sino que también le restaría coherencia al dejarlo sin efecto
útil. Precisamente, no existe un sistema de votación que per se sea contrario a
El
voto nominal y público, como ya se expuso, se estableció con el propósito de
fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones
de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras de permitir al
elector un conocimiento directo de la forma como actúan sus elegidos y de
recuperar la confianza y credibilidad en dichos cuerpos por parte la
ciudadanía. Sin embargo, más allá de estos importantes objetivos, que también
se satisfacen con el principio general de publicidad de las sesiones del
Congreso de
Negar entonces el
régimen exceptivo creado por el Constituyente, supondría sustraer una
competencia del Congreso de
No sobra recordar que los preceptos constitucionales se someten al principio de armonización, conforme al
cual “
En este sentido, en
acatamiento de los citados principios, es preciso reconocer que el legislador
puede consagrar casos excepcionales en los cuales no es necesaria la votación
pública y nominal, pues es posible que exista una razón constitucional que
justifique de manera objetiva y razonable, la imposición de una reserva
especial frente al principio de publicidad que rige la actividad del Congreso
de
No reconocer la
posibilidad de consagrar excepciones al carácter público del voto, conduciría a
romper la unidad normativa de
Obsérvese como,
si la votación pública y nominal fuese exigible en todos los casos, el citado
artículo 133 sería un precepto constitucional inocuo, pues se le sustraería la
competencia de que fue atribuido el legislador para consagrar excepciones.
Tampoco cabe restringir la posibilidad del voto secreto, únicamente, como
pretende el actor, a los asuntos de conciencia en los que cabe exceptuar el
régimen de bancadas, porque si ese hubiese sido el propósito, el constituyente
no habría dejado un margen de configuración al legislador para establecer las
excepciones, sino que directamente habría previsto las hipótesis en las que
cabe el voto secreto, restringiéndolas a los asuntos de conciencia en los que
no aplique el régimen de bancadas. Pero la solución por la que optó el
constituyente fue distinta y, expresamente, dejó un margen de configuración
para que el legislador, ponderando entre diversos objetivos con valor
constitucional, establezca aquellas hipótesis exceptivas en las que sea posible
apartarse de la regla general del voto nominal y público.
En tercer lugar,
toda excepción que se establezca al principio de publicidad (ver supra 6.6.1 y
6.7.4.5) debe aplicarse de forma restrictiva, sin desconocer puntuales
preceptos constitucionales que prohíban conferir un trato exceptivo y siempre
que su consagración responda a una razón constitucional que la justifique de
manera objetiva y razonable.
En el presente caso,
a la luz de
Por último, como ya
se ha dicho y en aras de reforzar los citados argumentos, la razón que
justifica el carácter secreto del voto, cuando se ejerce la función electoral
por parte de los Congresistas, se encuentra en que se trata de un acto de
carácter eminentemente político, al cual –como expresión de la soberanía
popular prevista en el artículo 3° del Texto Superior– le son aplicables las
mismas características que identifican al voto ciudadano. Precisamente, en
“(…) en ejercicio de la función electoral, como más adelante se
explicará, puede aceptarse que el acto individual pueda ser reservado, con
miras a preservar la autonomía del sufragante, en tratándose de la provisión de
cargos. (…) En el caso del literal a) que reza: ‘cuando se deba hacer una elección’, se justifica plenamente el voto
secreto. En estos casos el acto de elegir es un acto de carácter eminentemente
político, mediante el cual el ciudadano –en este caso el congresista– hace
efectivo el pleno ejercicio de la soberanía de la cual es titular (Art.
Es preciso recordar que el voto constituye la base
de la legitimidad y funcionamiento del sistema democrático y que a través de él
se concretan los procesos electorales[136]. El
ejercicio del voto constituye una manifestación de la libertad individual, pues
comporta la selección de un candidato, entre varios posibles, según las
preferencias del elector[137]. El
hecho de que el voto sea secreto asegura de quien lo ejerce que su actuación
será totalmente autónoma, sin presiones o consecuencias adversas y con la plena
conciencia de que su elección, como ocurre en el caso del Congreso de
Así las cosas, y en
desarrollo de lo expuesto, no admite duda que la reserva del carácter público
del voto congresional en el caso del ejercicio de la función electoral,
reivindica un objetivo constitucional que justifica dicho trato exceptivo, como
lo es asegurar la plena independencia del Congreso de
Por consiguiente, la
norma demandada, al reconocer el carácter exceptivo que tiene la votación
secreta cuando se trata de hacer una elección por parte del Congreso de
6.9.2.2. Por otra
parte, no se desconocen la democracia participativa ni la soberanía popular,
pues como se expuso con anterioridad, los mecanismos de participación ciudadana
en el plano político no tienen carácter absoluto, pues los mismos se encuentran
sometidos a las limitaciones que se establezcan en la ley y que no sean
contrarias al orden constitucional (ver supra
6.4.2.1). En el asunto bajo examen, como se explicó, la razón objetiva que
justifica el trato exceptivo a la votación pública y, por ende, al conocimiento
de los ciudadanos sobre las decisiones que se adoptan por parte de sus
representantes, subyace en la escogencia de una modalidad de votación que
asegura la plena independencia del Congreso, en el ejercicio de una función
significativa para el desenvolvimiento del régimen democrático como lo es la
función electoral, evitando la injerencia y la
coacción de otros poderes públicos o privados, en un acto que expresa una de
las manifestaciones propia de la libertad. No sobra mencionar que esta razón
tiene respaldo constitucional no sólo por el hecho de tratarse de una práctica
corriente en las democracias modernas, sino también porque así lo ha aceptado
este Tribunal en otras oportunidades (v.gr. en la elección de los miembros de
la junta directiva de los sindicatos[139], en la normatividad que rige las elecciones
a cargo de la Corte[140] y en el precedente citado que avaló este
tipo de votación en el Congreso de
Adicionalmente, el
derecho al ejercicio del control sobre el poder político se torna operativo,
conforme se explicó anteriormente (ver supra 6.4.2.2), en algunas ocasiones,
mediante la actuación directa de los ciudadanos, y en otras, a través de la
labor que cumplen sus representantes en los órganos colegiados de elección
popular. Cuando se trata de realizar una elección por parte del Congreso de
6.9.2.3. Además de
lo expuesto, las reglas de procedimiento que permiten el desenvolvimiento de la
función electoral, se encuentran sometidas a un amplio margen de configuración
normativa por parte del legislador (ver supra 6.5.2). Esta regla constitucional
tiene plena aplicación para el diseño de los procesos electorales a cargo del
Congreso de
Con este propósito
se observa que la implementación de la votación secreta, no desconoce ninguna
de las limitaciones que se imponen al ejercicio de dicha potestad de
regulación, previamente señaladas en esta providencia (ver supra 6.5.3). En
efecto, dicho sistema de votación no impide la realización de la democracia, ni
tampoco establece restricciones carentes de fundamento a la consolidación de la
voluntad democrática. Como se ha explicado, se trata de una excepción legítima
a la regla de la votación pública y nominal, que se ampara en el propio Texto
Constitucional (CP art. 133) y que apunta a la protección de un objetivo
superior válido, como lo es la garantía de la independencia congresional, con
unas elecciones libres y sin coacciones, en desarrollo de un acto de contenido eminentemente político. En este
sentido, la excepción prevista en el literal a) del artículo 3º de
6.9.2.4. Finalmente,
en lo que respecta al régimen de bancadas previsto en los incisos 6 y 7 del
artículo 108 Constitucional, como ya se dijo (ver supra 6.8), se trata de una
regla de procedimiento a la cual se somete la actividad de las corporaciones
públicas, dirigida a fortalecer los partidos y movimientos políticos o grupos
significativos de ciudadanos, pues sus miembros quedan sometidos a las
decisiones que democráticamente se adopten por la mayoría, con excepción de
aquellas actuaciones individuales que, en principio, se reservan a los asuntos
de conciencia.
Por su propia
naturaleza, el régimen de bancadas exige la existencia de un mecanismo que le
permita verificar a los partidos y movimientos políticos o grupos
significativos de ciudadanos, si sus miembros se sometieron o no al
cumplimiento de las decisiones, determinaciones o directrices adoptadas
democráticamente conforme con sus estatutos. De la existencia de dicho mecanismo
no sólo depende la coherencia y solidez que el Constituyente le impuso a las
actuaciones de los citados los organismos políticos, sino también la aplicación
del régimen sancionatorio expresamente previsto en el inciso 8 del artículo 108
del Texto Superior[142].
En cuanto a los
sistemas de votación (ordinario, nominal y secreto[143]) no cabe duda que los dos primeros, con sus
respectivos matices, constituyen mecanismos jurídicos que garantizan la
publicidad de las actuaciones de los parlamentarios y, por ende, permiten la
verificación de su sujeción a la disciplina del voto como expresión del régimen
de bancadas[144]. Por el contrario, en cuanto a su alcance y
a la forma como se expresa, es claro que la votación secreta supone una
limitación a dicha disciplina, pues, en principio, no permite contrastar el
sentido de la votación de los congresistas.
Así las cosas, en la
medida en que, por un lado, el constituyente consagró el régimen de bancadas y
estableció el voto nominal y público como regla general, pero, por otro,
habilitó al legislador para introducir excepciones a esa modalidad de votación,
lo cual implica limitar en algún grado la efectividad del sistema de bancadas,
es preciso encontrar un esquema interpretativo que permita armonizar los dos
extremos, sin privar de sentido a ninguna de las previsiones constitucionales.
Es claro que toda
excepción al voto público atenúa la eficacia del régimen de bancadas, porque
impide, o dificulta, a los partidos y movimientos políticos el ejercicio del
control sobre la manera como votan sus miembros. La prevalencia, entonces, del
sistema de bancadas, proscribiría la posibilidad del voto secreto. Sin embargo,
el propio constituyente, en acto legislativo posterior a aquel en el que se
estableció el sistema de bancadas, y en el mismo en el que se dispuso la
votación pública como regla general, determinó la posibilidad de que el
legislador contemple hipótesis excepcionales en las que no se aplique esa
modalidad electoral.
De este modo, es
posible concluir que, de acuerdo con
Sobre el particular
caben las siguientes consideraciones:
1.- Aun cuando el
régimen de bancadas se planteó por el Constituyente con un alcance estricto y
riguroso (ver supra 6.8.3), y con una clara vocación de integrar en su
desarrollo las distintas actuaciones del parlamento[145], como regla constitucional de procedimiento
también es susceptible de excepciones. Una de ellas corresponde a la reserva
que existe frente a los asuntos de conciencia, en los que la propia Constitución les permite a los miembros de la
bancada separarse de las decisiones adoptadas en su seno, conforme a una
potestad de alcance reglamentario que la propia Carta les confiere a las
organizaciones políticas. Expresamente en
“12. Como ya fue explicado, a partir de la reforma política introducida por el constituyente mediante el
Acto Legislativo 01 de 2003, se consagró la regla general de funcionamiento de
las corporaciones públicas en bancadas políticas (art.
13. De acuerdo con lo
prescrito en la norma constitucional citada (art.
En desarrollo de
este marco exceptivo, el propio Constituyente decidió autorizar al legislador
para que éste de forma autónoma amplíe las hipótesis de inaplicación de la
verificación de la disciplina del voto del régimen de bancadas, cuando previó
en el Acto Legislativo 01 de 2009 (art.5), la regla general de que el voto de
los miembros de una corporación de elección popular es nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.
Como se ha explicado
a lo largo de esta providencia, la votación nominal y pública no es un
imperativo constitucional en todos los casos, pues se delegó en el legislador
el señalamiento de los casos exceptivos en los cuales dicha votación no tendría
ocurrencia (ver supra 6.7). Esto significa que al habilitar otras modalidades
de votación distintas, que cumplen con precisos fines constitucionales, como lo
es la votación secreta, el Constituyente admitió que algunas decisiones de los
cuerpos colegiados de elección popular, se sustraigan –en principio– de la
disciplina del voto del régimen de bancadas[146], ya que por lo general no permiten
identificar la forma como votan los congresistas y, por ende, verificar si
éstos cumplen o no con las directrices y determinaciones fijadas por una
organización política.
Así las cosas, se
plantea un escenario en el que es necesario guardar la unidad normativa de
El principio de armonización, previamente expuesto (ver supra 6.9.2.1), conduce –en el presente caso– a entender que siempre que válidamente, esto es, con sujeción a criterios de razonabilidad, se establezcan excepciones al voto nominal y público por la consagración del sistema de votación secreta (CP art. 133), también se prevé indirectamente una excepción, al menos parcial, al régimen de bancadas (CP art. 108), en la medida en que se atenúan las posibilidades de controlar el sentido de la votación.
No de otra forma se logra armonizar estos preceptos constitucionales, pues de exigir el carácter público en todas las actuaciones del Congreso, con el fin de realizar los objetivos del régimen de bancadas, en el fondo se estaría sustrayendo una competencia de la que fue investido el legislador, consistente en señalar los casos exceptivos en los cuales dicha votación no tendría ocurrencia (CP art. 133). Por otra parte, a pesar de que la actuación en bancadas tiene una vocación general, y su interpretación ha sido estricta y rigurosa, no existe impedimento alguno para que el propio Constituyente amplíe las hipótesis exceptivas que permiten la actuación individual de los parlamentarios, más allá de los asuntos de conciencia. Una interpretación sistemática de los cambios constitucionales producidos en los últimos años conduce a esta misma conclusión, pues si el Constituyente hubiese querido preservar al voto en conciencia como única excepción al régimen de bancadas, al momento de expedir el Acto Legislativo 01 de 2009, el cual es posterior al que implementó dicha regla de funcionamiento en los cuerpos colegiados de representación popular (Acto Legislativo 01 de 2003), así lo hubiese establecido. Por el contrario, se habilitó la creación de un régimen exceptivo, que no desconoce la importancia que tiene el carácter público de las actuaciones en el parlamento, sino que –como se ha expuesto– permite, en ciertos casos especiales, darle prevalencia a la independencia que confiere el voto secreto, lo cual –en el asunto bajo examen– se manifiesta en la garantía de una importante función constitucional, como lo es la función electoral, en donde la preservación de dicha independencia adquiere un mayor peso, ya que se busca que la decisión del elector sea adoptada con plena libertad, de manera reflexiva y consciente, sin coacciones externas que nublen su juicio.
Ahora bien, como se trata de una autorización excepcional y
no general, el desenvolvimiento de esta atribución se encuentra sometida a los
mismos límites que salvaguardan al principio de publicidad de las actuaciones
de parlamento (CP arts. 133 y 144), a saber: (i) toda excepción debe
interpretarse y aplicarse de forma restrictiva, (ii) sin desconocer puntuales
preceptos constitucionales que prohíban conferir un trato exceptivo y (iii)
siempre que su consagración responda a una razón constitucional que la
justifique de manera objetiva y razonable, requisitos que, en el caso bajo
examen, ya fueron acreditados (ver supra 6.9.2.1).
2.- Por la forma
como está redactado el literal a) del artículo 3 de
Lo anterior se
consolida con lo previsto en el artículo 4° de
Esto significa que
si el bien la votación secreta limita el principio de verificación del sentido
del voto en el régimen de bancadas, ello no es óbice para que en ciertos casos
–atendiendo a sus estatutos y a los mecanismos internos de coordinación– se
pueda establecer que el ejercicio de la función electoral también dependa de la
decisión mayoritaria acordada democráticamente por los partidos y movimientos
políticos o grupos significativos de ciudadanos. En este caso, como el
parlamentario no está obligado a dar conocer el sentido de su voto (por la
expresa protección legal que se consagra en el literal a) del artículo 3 de
En este sentido, la
aplicación del régimen de bancadas dependerá de lo que se establezca por cada
organización política, bajo un alcance indicativo y sin que, por ello, los
propios parlamentarios pierdan la posibilidad de dar a conocer –autónomamente– el sentido de su voto.
Finalmente, las consecuencias que se derivan de lo expuesto y de la forma como
en la práctica operan los cuerpos colegiados de elección popular, escapan al
control de constitucionalidad por vía de acción, pues, como lo establece el
artículo 241 Superior, este se limita al examen de la compatibilidad abstracta
de una norma jurídica con
3. Ahora bien, esta Corporación
no desconoce que el ejercicio de la función electoral por parte del Congreso de
En segundo término,
se presenta aquella otra modalidad en la que se participa de forma directa en
la conformación del poder político, a través de los partidos y movimientos
políticos o grupos significativos de ciudadanos. Cuando se presenta esta
hipótesis, la opción del voto secreto pierde su razón de ser, ya que la
finalidad de protección del elector frente a la injerencia de otros poderes
públicos o privados no se vislumbra como necesaria. En efecto, en el presente
caso, son las mismas organizaciones políticas y sus miembros, quienes
directamente o a través de coaliciones postulan a sus candidatos, los dan a
conocer y les brindan públicamente su apoyo, con el propósito de buscar la
ampliación de espacios de poder, o de tener una mejor posición desde la cual
puedan cumplir con sus objetivos programáticos. Obsérvese como, si existe la
obligación de los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de
ciudadanos de realizar una postulación (que por su propia naturaleza es
pública)[147], y así se consagra en
En el caso de las
comisiones constitucionales permanentes se permite que su votación se haga
mediante el sistema del cuociente electoral, previa inscripción de listas, o
por los acuerdos a los cuales lleguen los partidos y movimientos políticos
representados en la respectiva Cámara[148]. La elección de las comisiones refleja la
composición partidista de cada corporación pública, de suerte que cada
colectividad busca generar espacios para la realización de su ideario
programático, a través de la participación activa de los parlamentarios según
las competencias que por ley tiene cada comisión (Ley 3ª de 1992). En el caso
del Consejo Nacional Electoral, el artículo 264 del Texto Superior dispone que
éste se
compone “de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de
No cabe en estos
casos la votación secreta ya que, deontológicamente, como lo ha expuesto la
jurisprudencia del Consejo de Estado, existe un deber ser que no permite la
procedencia de esta modalidad de votación, el cual se origina en la necesidad
de salvaguardar el régimen de bancadas ante la participación directa de los
partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos en la
postulación pública de candidatos y en la conformación del poder político, de
acuerdo con la composición partidista de los cuerpos colegiados de
representación popular. No se busca garantizar la independencia y la libertad
del elector, pues ya se ha dado a conocer la opción que se apoya, sino de
asegurar un mínimo de coherencia y solidez en el proceso de adopción de
decisiones por parte de las organizaciones políticas[150].
Finalmente, existe
una tercera modalidad de elección en la que los congresistas, si bien tienen la
posibilidad de postular candidatos, no se presenta una sujeción normativa que
imponga que dicha postulación se encuentra sometida al sistema de bancadas,
incluso se permite la eventual disputa entre los miembros de un mismo partido o
movimiento político, por lo que se parte de la base de un ejercicio de
nominación individual y no necesariamente colectivo. Entre los casos en los que
se presenta esta hipótesis se destacan la elección de las mesas directivas (CP
art. 135.1)[151] y del
secretario general de cada cámara (CP art. 135.2)[152] y de sus comisiones[153], y la designación del Vicepresidente de
6.9.2.5. Por las
razones expuestas, esta Corporación concluye que el literal a) del artículo 3
de
6.10. Necesidad de integración normativa
6.10.1. De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa es
un instituto excepcional, el cual se aplica (i) cuando la
disposición demandada no tiene un contenido jurídico autónomo, de forma tal que
resulta absolutamente imposible lograr su compresión y aplicación sin acudir al
texto de otra norma que no fue inicialmente cuestionada. En este caso es
necesario completar la proposición jurídica para evitar proferir un fallo
inhibitorio[155]; (ii) en
aquellas circunstancias en las cuales el precepto acusado se encuentra
reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; y (iii)
cuando la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a
primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad[156].
6.10.2. En el asunto
bajo examen, esta Corporación encuentra que se cumple el segundo de los
supuestos señalados, pues la votación secreta en el ejercicio de la función
electoral por parte del Congreso de
6.11. Síntesis
Con fundamento en lo
expuesto,
Por otra parte, no
se infringe el régimen de bancadas previsto en el artículo 108 Superior, por
una parte, porque en aplicación del principio de armonización, se debe entender
que la limitación que el voto secreto genera a la verificación de la disciplina
del voto dentro del régimen de bancadas, se supera en el entendido que siempre
que se establezcan excepciones al voto nominal y público por la consagración
del citado sistema de votación (CP art. 133), también se prevé indirectamente
una excepción –al menos parcial– a dicho régimen (CP art. 108); y por el otro,
porque la votación secreta no es un
imperativo legal en todos los casos, sino una posibilidad a la cual pueden
acudir los Congresistas, sin perjuicio de su eventual sometimiento con un
alcance meramente indicativo al régimen de bancadas y sin que los
parlamentarios pierdan la posibilidad de dar a conocer –autónomamente– el
sentido de su decisión.
En todo caso, el ejercicio de la función electoral por parte del Congreso
de
Finalmente, este
Tribunal pudo constatar que no existía cosa juzgada constitucional frente a lo
resuelto en
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos propuestos y analizados, el literal a) del artículo 3º de
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con aclaración de
voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de
voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de
voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
VOTACION SECRETA DE LOS CONGRESISTAS EN LOS EVENTOS DE ELECCION-No se incorpora una “ratio” suficiente
(Aclaración de voto)
La sentencia de
que aquí se trata no incorpora una “ratio” suficientemente enfática en torno a
que el condicionamiento que introduce a las disposiciones acusadas también
cobija, aun cuando tampoco los descarta, los supuestos a los que el máximo
órgano de lo contencioso administrativo aludió en la sentencia citada, la cual
hace gala de un nivel de razonabilidad argumentativa tan sólido que, a no
dudarlo, resulta asaz difícil de rebatir en cuanto se refiere a la necesidad
del voto nominal y público, entre otros, en los casos allí referenciados.
Referencia: expediente D-9102
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del
artículo 3 de
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de Noviembre de dos mil doce (2012)
Respetuoso de las decisiones de la mayoría manifiesto que aclaro voto
en el sentido de señalar que comparto a plenitud lo argumentado y decidido por
el H. Consejo de Estado en providencia de 6 de octubre de 2011 en cuanto
sostuvo que:
“(…)
en criterio de esta Sala de Decisión, los artículos 131, literal a) y 136,
numeral 2, de
(…)
“Todo
lo expuesto, independientemente de las resultas de la elección demandada, la
cual en su mero procedimiento resulta abiertamente contraria al artículo 133
constitucional y al régimen de bancadas y su filosofía. Es por ello que resulta
inocuo cualquier esfuerzo que se haga para tratar de evidenciar la incidencia
del transfuguismo en un resultado de por sí viciado, precisamente por la
imposibilidad virtual de hacerlo, dado que, huelga decirlo, es el voto secreto
adoptado como sistema de elección el que impide eventualmente un análisis sobre
el particular, cuando las corporaciones plurinominales se trata, y el que
permite, de contera, que el parlamentario se esconda para traicionar la
directriz del partido.
En
efecto, si en el caso objeto de estudio el desconocimiento de dicha regla de
procedimiento no generara la nulidad del acto de elección, la trasgresión de la
norma constitucional no conllevaría consecuencia alguna, de forma tal que los
parlamentarios podrían continuar desconociéndola sin que se produzca ningún
efecto jurídico, circunstancia que anularía la eficacia de la referida
disposición por cuanto, so pretexto de no poder comprobar la incidencia del
vicio en el resultado, se pondría en juego el sistema del régimen de bancadas.”
La anterior
precisión claramente se justifica en la medida en que la sentencia de que aquí
se trata no incorpora una “ratio” suficientemente enfática en torno a que el
condicionamiento que introduce a las disposiciones acusadas también cobija, aun
cuando tampoco los descarta, los supuestos a los que el máximo órgano de lo
contencioso administrativo aludió en la sentencia citada, la cual hace gala de
un nivel de razonabilidad argumentativa tan sólido que, a no dudarlo, resulta asaz
difícil de rebatir en cuanto se refiere a la necesidad del voto nominal y
público, entre otros, en los casos allí referenciados.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Excepciones no pueden desvirtuar la regla general en aquellos asuntos en los que miembros de corporaciones de elección popular deben responder por sus determinaciones (Salvamento de voto)
VOTO NOMINAL Y PUBLICO Y REGIMEN DE BANCADAS-Alcance (Salvamento de voto)
El voto nominal y público, como el régimen
de bancadas, son instituciones que comunican transparencia a las actuaciones de
quienes, ungidos por el voto ciudadano, tienen el deber de responder por sus
actos políticos y entre estos resulta difícil encontrar uno de mayor
trascendencia que el relacionado con la elección que al interior de las cámaras
legislativas se lleva a cabo para escoger servidores públicos que asumirán las
más altas responsabilidades dentro del Estado. Las transparencia y publicidad
del acto electoral acometido por un congresista permite a los ciudadanos
ejercer control sobre los elegidos, como corresponde a una democracia
participativa, en la cual se tiene derecho a conocer las acciones de quienes,
según el artículo 3º de
Referencia: Sentencia C-1017/12
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal a) del artículo 3 de
Demandante: Julián Arturo Polo Echeverri
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta
Corporación, a continuación expresaré las razones que me llevaron a disentir de
la decisiónmayoritaria adoptada por
1. Contenido de la
sentencia
1.1. Respecto del deber de votar en forma pública y anunciando el nombre
del respectivo congresista, señaló el demandante que la norma impide el control
de los electores sobre sus representantes en un acto trascendental para la vida
política como es la elección de funcionarios, desconociendo los principios de
publicidad y transparencia propios de la democracia participativa.
1.2. En cuanto al régimen de bancadas, explicó que el carácter secreto
de las votaciones en los actos electorales de las corporaciones públicas, se
erige como una barrera injustificada para la actuación en bancadas, ya que
impide a los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de
ciudadanos, identificar si sus miembros cumplieron o no con las directrices,
decisiones y determinaciones adoptadas por tales organizaciones.
2. Consideraciones
de
Para la mayoría de los integrantes de
3. Motivos del
salvamento de voto
Considero que el texto demandado debió ser declarado inexequible, toda
vez que la excepción allí establecida va en contra del fortalecimiento de los
partidos políticos y de la consolidación del régimen de responsabilidad de los
elegidos, consagrado en el artículo 133 de
3.1. El voto nominal y público, como el régimen de bancadas, son
instituciones que comunican transparencia a las actuaciones de quienes, ungidos
por el voto ciudadano, tienen el deber de responder por sus actos políticos y
entre estos resulta difícil encontrar uno de mayor trascendencia que el
relacionado con la elección que al interior de las cámaras legislativas se
lleva a cabo para escoger servidores públicos que asumirán las más altas
responsabilidades dentro del Estado.
Las transparencia y publicidad del acto electoral acometido por un
congresista permite a los ciudadanos ejercer control sobre los elegidos, como
corresponde a una democracia participativa, en la cual se tiene derecho a
conocer las acciones de quienes, según el artículo 3º de
3.2. Es cierto que el artículo 133 superior permite al legislador
establecer excepciones al voto público y nominal; sin embargo, considero que se
trata de una facultad reducida en la medida que las excepciones no pueden
desvirtuar la regla general en aquellos asuntos en los que los miembros de las
corporaciones de elección popular deben responder por sus determinaciones.
Permitir al congresista sustraerse de la responsabilidad que debe asumir
frente a sus electores y a la sociedad, representa una gracia ajena a los
principios que identifican la democracia participativa y, por tanto, carente de
legitimación desde una perspectiva constitucional. En mi concepto, la norma
examinada contribuye al debilitamiento del régimen de bancadas, ya que autoriza
dar prelación a posiciones individuales de los congresistas en detrimento del
fortalecimiento de la institucionalidad de los partidos y movimiento políticos,
postulado este que ha orientado las reformas constitucionales emprendidas por
el Congreso de
De esta manera dejo expuestos los argumentos que me llevaron a disentir
de la decisión mayoritaria adoptada por
Fecha ut supra.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Informe
de ponencia para primer debate, segunda vuelta, en
[2] El
artículo 131 de
[3] La norma en cita dispone que: “Artículo 144. Las sesiones de las Cámaras y de sus Comisiones Permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento. // El ejercicio del cabildeo será reglamentado mediante ley”.
[4] Dispone
la norma en cita: “Los fallos que
[5] Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-469 de 2008, C-600 de 2010, C-283 de 2011 y C-254A de 2012.
[6] Sentencia C-641 de 2002.
[7] Sentencia C-283 de 2011.
[8] Sentencia C-1024 de 2004.
[9] Sentencia C-055 de 2010.
[10] Sentencia C-061 de 2010.
[11] Sentencia C-931 de 2008.
[12] Sentencia C-331 de 2003.
[13] Sentencia C-1187 de 2005.
[14] Sobre
este punto, en
[15] Dispone
la norma en cita: “En desarrollo del
artículo 241 de
[16] Sentencia C-492 de 2000.
[17] Sentencia C-478 de 1998.
[18] Sentencia C-478 de 1998.
[19] Auto 131 de 2000. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-774 de 2001, C-600 de 2010 y C-254A de 2012.
[20] Sentencia C-489 de 2000.
[21] Sentencia C-565 de 2000.
[22] Sentencia C-427 de 1996.
[23] Sentencia C-700 de 1999. En el mismo sentido C-492 de 2000.
[24] Sentencia C-700 de 1999.
[25] Sentencia C-245 de 2009.
[26] La
norma en cita dispone que: “
[27] En la
práctica se produjo la sustitución de un texto por otro. Expresamente en
[28] Sentencia C-245 de 1996.
[29] Ibíd.
[30] Artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2009.
[31] Ibíd.,
p. 5. Esta misma explicación del alcance de la reforma se observa en la mayoría
de los informes de ponencia subsiguientes los cuales se pueden consultar en las
Gacetas del Congreso 674, 725 y 828 de 2008. En el informe de ponencia para
segundo debate (primera vuelta) en el Senado de
[32] Gaceta del Congreso 227 de 2009, p. 4. Como consecuencia de los argumentos expuestos se aprobó la reincorporación de la expresión “nominal”, como exigencia del voto en las corporaciones públicas. De allí en adelante se preservó dicha categorización hasta la aprobación definitiva de la reforma, como se observa en las Gacetas del Congreso 241, 427 y 533 de 2009.
[33] CP art. 133, inciso 2°.
[34] El
artículo 4 de
[35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla, Sentencia del 23 de marzo de 2007, radicación 2006-00171-01.
[36] Textualmente se dijo que: “En relación con la salvedad anotada, es destacable la sustancial modificación que, en el trámite del proyecto de acto legislativo que finalmente se convirtió en reforma constitucional, se introdujo al texto inicialmente presentado, en cuanto éste pretendía que la obligatoriedad del régimen de bancadas se predicara, únicamente, respecto del ejercicio del control político y de la iniciativa legislativa (Congreso) o de regulación (corporaciones públicas territoriales)”
[37] En esta
oportunidad no se inaplicó el literal a) del artículo 131 de
[38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla, Sentencia del 23 de marzo de 2007, radicación 2006-00171-01.
[39] En los mismos términos se expuso que: “Así pues, si bien pudiera pensarse que las reformas constitucionales mencionadas, específicamente en lo relativo al régimen de bancadas, han hecho perder vigencia en el ordenamiento jurídico colombiano a la regla según la cual la votación de los congresistas, cuando deban hacer una elección, será secreta, dicha afirmación no puede hacerse de manera general y abstracta, entendiendo que ninguna elección adelantada por el Congreso podrá realizarse bajo esta modalidad de votación.”
[40] En relación con este punto se sostuvo lo siguiente: “frente al segundo
requisito referido a la justificación deontológica de la orden de votar en un
determinado sentido, es decir el deber ser de la votación pública, a esta
altura del análisis resulta cumplido de perogrullo. En efecto, el origen
político del CNE, derivado de la evidente representación de las bancadas en la
conformación de dicho órgano autónomo, deviene en el deber ser exigido, es
decir, la votación pública y nominal a efectos de ‘identificar la forma como
vota el congresista’ y garantizar el cumplimiento de la filosofía que orienta
el régimen de bancadas, evitando el transfuguismo, que aupado en el voto
secreto, generaría la trasgresión patente de la finalidad que persiguió la
consolidación del mismo régimen a través de las reformas constitucionales de
2003 y 2009. De lo contrario los acuerdos internos y pactos de coalición pueden
resultar inanes. //En efecto, a pesar de que para la época de la pasada
elección de los magistrados del CNE, ya estaba plenamente vigente el régimen de
bancadas,
[41] Al respecto, se expresa que: “el origen político del CNE, el hecho de que en su seno se representen los diferentes movimientos y partidos políticos con finalidades de inspección y vigilancia electoral y la existencia de un régimen de bancadas que gobierne las actuaciones partidistas, todas éstas, distintas manifestaciones del concepto de democracia participativa, nos llevan a una única conclusión válida para el caso concreto objeto de estudio: resulta inconstitucional aplicar en la elección de los magistrados del CNE el mecanismo de votación secreta.”
[42] El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, establece
los siguientes requisitos que deben contener las demandas en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, a saber: (i) el señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales, bien sea a través de su transcripción
literal o de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la
indicación de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii)
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello
resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por
[43] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997.
[44] Véase, entre otras, las Sentencias C-585 de 1995, T-637 de 2001, C-179 de 2002, T-596 de 2002, C-303 de 2010 y C-490 de 2011.
[45] Véase, entre otras, las Sentencias C-089 de 1994, C-180 de 1994, C-866 de 2001 y C-303 de 2010.
[46] Véase,
entre otras, las Sentencias C-021 de 1996, C-558 de 1994, C-509 de 1994, T-358 de 2002 y
C-652 de 2003. Expresamente en la primera de las citadas providencias se
señaló: “La democracia participativa procura otorgar al ciudadano la
certidumbre de que no será excluido del debate, del análisis ni de la
resolución de los factores que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los
procesos políticos que comprometen el futuro colectivo. Asume
[47] Ibíd.
[48] En este aparte se hace uso de las reglas
fijadas por
[49] Sobre
esta materia se dijo que: “Es claro que la figura de las veedurías ciudadanas
encuentra amplio sustento en
[50] Dispone
la norma en cita: “Todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2.
Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir
sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en
la forma que establecen
[51] Constitución política, artículos 40, 103, 237-2 y 241.
[52]
Constitución política, artículo 114: “Corresponde al Congreso de
[53]
Sentencia T-983A de 2004. La doctrina ha señalado que: “Como el sistema
político no permite la práctica de la democracia directa, ese poder soberano se
delegada en los representantes de la voluntad popular, designados
periódicamente mediante elecciones libre y secretas. De ese proceso, surge el
Parlamento que actúa como nexo mediador entre el titular de la soberanía y los
gobernantes; además lo hace con la obligación de garantizar, política y
constitucionalmente, la obediencia del Gobierno, entendido ampliamente. // Como
resultado de ese mandato popular, se deriva el control parlamentario; es decir,
la capacidad de
[54]
Obsérvese como, por ejemplo, el artículo 40 de
[55] A manera de ejemplo, en
[56] Ley 5ª de 1992, arts. 6.5, 20, 21, 22, 136, 306, 314, 316, 317, 318 y 319.
[57] Véase,
al respecto,
[58]
Sentencia C-490 de 2011.En esta providencia se alude a
[59] Textualmente
se dijo: “Ha querido el
Constituyente que
[60] Sentencia C-053 de 1995.
[61] Véase, entre otras, las Sentencias C-872 de 2002, C-957 de 1999 y C-386 de 1996.
[62] Sentencia C-386 de 1996.
[63] Sobre la materia la doctrina ha dicho: “(…) conviene insistir en que el que la discusión parlamentaria deba ser pública se traduce en que ha de someterse a la observación crítica de los ciudadanos, cuya opinión seguirá siendo la única base reconocida del dominio público. Como sostiene Habermas, la opinión pública encarna en la soberanía popular y ésta, a su vez, presupone un principio de la propia verdad del Estado moderno. Todo ello en el bien entendido de que la opinión pública, mediada por la notoriedad pública crítica en una democracia de masas, debe relacionar los ámbitos comunicativos formados por las opiniones de las personas privadas, no organizadas, sin público, y por las opiniones formadas de las instituciones (asociaciones, administración y sobre todo partidos políticos), públicamente manifestadas”. ABELLÁN, Ángel Manuel, El estatuto de los parlamentarios y los derechos fundamentales, Tecnos, Madrid, 1992, p. 157.
[64] El
artículo 71 de
[65] El artículo 70 del Reglamento señala: “Los periodistas tendrán acceso libremente cuando no se trate de sesiones reservadas. Se dispondrá de un espacio especial y de medios que den las facilidades para la mejor información.”
[66] El
artículo 88 de
[67] El
artículo 36 del Reglamento dispone: “El
Congreso pleno, el Senado y
[68] En Sentencia C-158 de 1997 se explicó que: “Siendo la norma (…) de carácter exceptivo, es de interpretación restrictiva, por lo cual debe enumerar y mencionar en forma muy precisa los eventos que quedan por fuera de la regla general. Así pues, por razones de técnica legislativa, se imponía al legislador ser muy claro, nombrando específicamente los casos exceptuados (…)”.
[69] Por
ejemplo, el artículo 157 de
[70] Sentencia C-245 de 1996.
[71] Dispone la norma en cita: “Son facultades de cada Cámara: (…) 4º.
Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a
las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros y a las
respuestas de estos. El reglamento regulará la materia”. El artículo 86 de
[72] Este sistema se explica en el artículo 129 del Reglamento del Congreso en los términos que a continuación se expone: “Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. // Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. (…)”
[73] Gaceta del Congreso 674 de 2008, p. 5.
[74] CP art. 133, inciso 2°.
[75] Ley 5ª de 1992, art. 124.
[76] Ley 1431 de 2011, artículo 2. De igual
manera se puede consultar
[77] En los distintos informes de ponencia que
se elaboraron para la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009, siempre se
reconoció la atribución del legislador de establecer excepciones a la votación
pública. Por ejemplo, en
evaluación que permitiera a los ciudadanos verificar el cumplimiento, en la toma de decisiones, de los objetivos de igualdad social, política y económica, propios de un Estado Social de Derecho, se solicita a esta Comisión incluir el voto nominal en la redacción del texto, el cual quedaría de la siguiente manera: Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.” (Subrayado por fuera del texto original).
[78] El
artículo 1° de
[79] Los
casos en los que se puede adoptar este sistema de votación se encuentran
previstos en el artículo 1 de
[80] Por
ejemplo, al explicar el procedimiento de la votación secreta en casos de
proposiciones de amnistías o indultos, el literal b) del artículo 3 de
[81] COLOMER VLADEL, Antonio, Estudios constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 219.
[82] Se dice que es igual pues todos los votos tienen el mismo peso, sin importar la distribución de curules.
[83] Se afirma que es directo en la medida en que esta función se ejerce, sin intermediarios y sin injerencias externas que nublen su juicio.
[84] Sentencia C-224 de 2004.
[85] Piénsese, por ejemplo, en las autoridades públicas que postulan, en los gremios económicos, en las organizaciones sociales o en los medios de comunicación. La doctrina ha dicho: “El voto abierto es, a buen seguro, aparentemente más democrático. Pero sólo aparentemente. Permite, es correcto, el control del elector, pero deja el miembro del Congreso Nacional expuesto al control por parte del Poder Ejecutivo, generalmente interesado en las decisiones por motivos ajenos a los intereses del pueblo.
[86] Sentencia C-245 de 1996.
[87] PARLAMENTO EUROPEO, Documento de trabajo, sobre la votación secreta en los parlamentos de los Estados miembros, Comisión de Asuntos Constitucionales, ponente: Marie-Line Reynaud, DT/562487ES.doc.
[88] Al
respecto se dice: “En Bélgica, los nombramientos y presentaciones respecto a
los cuales han de pronunciarse las Cámaras se efectúan por votación secreta.
[89] “En
[90] “La votación secreta existe en el Bundestag únicamente para las elecciones (artículo 49 del Reglamento interno). El reglamento del Bundesrat no prevé el procedimiento de votación secreta”, ibíd.
[91] “La votación secreta se práctica en el Riigikogu únicamente en las elecciones y nombramientos de cargos”, ibíd.
[92] “La votación secreta se práctica en las elecciones y en los procedimientos de autorización de diligencias penales contra diputados”, ibíd.
[93] El Reglamento de
1 El voto se expresará bien a mano alzada, bien
por posición de sentado y levantado, bien por votación pública ordinaria, o
bien finalmente por votación pública en la tribuna. // 2 Sin embargo, será secreta la votación cuando
[94] El artículo 83.1 de su reglamento dispone: “las elecciones o nombramientos y la presentación de candidatos se hace por escrutinio secreto”.
[95] “Los
Reglamentos, tanto de
[96] “Se
práctica la votación abierta sobre los asuntos debatidos en las sesiones de
[97] “El Consejo Nacional puede decidir en votación secreta solamente si la votación nominal no ha sido solicitada por 20 miembros como mínimo. El Consejo Federal puede hacerlo únicamente si no está obligado a recurrir a la votación nominal porque la soliciten cinco miembros como mínimo o por orden del Presidente”.
[98] “De acuerdo con las normas de procedimiento del Sejm, las votaciones en el seno de éste son abiertas. En el Senado, se recurre a la votación secreta en asuntos de carácter personal”, ibíd.
[99] “Se
práctica la votación secreta en las elecciones y en aquellas decisiones
previstas en el Reglamento o el Estatuto de los diputados. Se trata de las
decisiones en el Pleno sobre el mandato de un diputado impugnado o contestado;
por otra parte, en caso de incoación de diligencias penales contra un miembro
del Gobierno,
[100]
“
[101]
“Se recurrirá a la votación secreta en los casos previstos por
[102]
“En
[103] “En el Riksdag se práctica la votación secreta solamente en las elecciones”, ibíd.
[104] “Las sesiones del Folketing son públicas. Sin embargo, el Presidente, un número determinado de diputados previsto por el Reglamento interno y los ministros tienen derecho a solicitar la exclusión de todas las personas no autorizadas. En tal caso, se decide sin debate si el asunto se discute en una sesión pública o secreta. El principio de sesiones públicas implica que las votaciones –incluso aquellas relacionadas con un asunto debatido en una sesión secreta– no pueden efectuarse en secreto”, ibíd.
[105] “Se recurre a la votación secreta si lo solicitan cincuenta miembros en una sesión plenaria o una tercera parte de los miembros de una comisión”, ibíd.
[106] “Las votaciones en las sesiones de
[107] Dispone la norma en cita: “Candidaturas y disposiciones generales. 1. El Presidente, los Vicepresidentes y los Cuestores serán elegidos en votación secreta de conformidad con el artículo 169. Las candidaturas deberán presentarse con el consentimiento de los interesados. Solamente podrán ser presentadas por un grupo político o por cuarenta diputados como mínimo. No obstante, cuando el número de candidaturas no exceda del número de cargos por cubrir, los candidatos podrán ser elegidos por aclamación. // En el caso en que un único Vicepresidente deba ser sustituido y solamente haya un candidato, este último podrá ser elegido por aclamación. La decisión de proceder a la elección por aclamación o mediante votación secreta queda sujeta a la discreción del Presidente. El candidato elegido ocupará en el orden de precedencia el lugar del Vicepresidente al que sustituya.”
[108]
Al respecto, determina que: “Composición de las Comisiones. 1. La
elección de los miembros de las comisiones y de las comisiones de investigación
se realizará previa presentación de candidaturas por parte de los grupos
políticos y los diputados no inscritos.
[109] Esta norma señala que: “Mesa de las Comisiones. (…) 2. Cuando el número de candidatos corresponda al número de puestos por cubrir, la elección podrá producirse por aclamación. // En caso contrario o a solicitud de una sexta parte de los miembros de la comisión, la elección se realizará mediante votación secreta. // Si existe una candidatura única, se requerirá para ser elegido la mayoría absoluta de los votos emitidos, se considerarán tales los votos a favor y en contra.”
[110]
Lo mismo ocurre en Brasil cuyo artículo 52 de
[111] En varias ocasiones esta Corporación ha
dicho que un examen atento de los antecedentes del citado Acto
Legislativo evidencia que con la reforma introducida a
[112] Ley 5ª de 1992, artículo 153: “El ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el Presidente, o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las Comisiones. En caso de incumplirse se procederá a su reemplazo (…)”.
[113] Ley 5ª de 1992, artículo 113: “El Congresista, autor de una proposición de modificación, adición o suspensión, la presentará por escrito y firmada, sin necesidad de incluir razones o argumentos. Puesta en discusión, podrá hacer uso de la palabra para sustentarla”.
[114] Ley 5ª de 1992, artículo 123: “En las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que: (…) 3. El voto es personal, intransferible e indelegable (…)”.
[115] Sentencia C-342 de 2006. En la exposición
de motivos del Acto Legislativo 01 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara se afirmó
que: “Sobre este punto se constata hoy en día el más amplio de los consensos,
no sólo en el Congreso de
[116] Constitución Política, artículo 108, inciso 6.
[117] Constitución Política, artículo 108, inciso 7.
[118] Sentencia C-859 de 2006.
[119] Sentencia C-859 de 2006.
[120] Sentencia C-303 de 2010.
[121] En
[122] El artículo 3º (se resalta la parte objeto de pronunciamiento) disponía que: “Las bancadas tendrán derecho, en la forma prevista en la presente ley, a promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva Corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos. // Lo anterior sin perjuicio, de las facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les confieren de manera individual a los congresistas, para promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración y las demás establecidas en el citado reglamento.”
[123] El artículo 5º de
[124] Ver nota a pie 121.
[125] DUVERGER, Maurice, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, primera reimpresión, Bogotá, 1994, pp. 378.
[126]
La jurisprudencia se ha pronunciado reiteradamente en el siguiente sentido:
“Las finalidades vinculadas con el sistema de partidos que tuvo dicha reforma
fueron: (…) (i) el fortalecimiento
del sistema democrático, mediante la exigencia a partidos y movimientos de
organizarse de modo armónico con dicho principio, en especial para la
escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones
más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual
que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble
militancia; (iii) la previsión de
listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema
electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de
curules; y (v) la racionalización de
la actividad del Congreso de
[127] Sentencia C-303 de 2010.
[128] Dispone la norma en cita: “Pueden presentar proyectos de ley: (…) 1.
Los Senadores y Representantes a
[129] Artículo 150 de
[130] Ley 5ª de 1992, artículo 160: “Todo Congresista puede presentar enmiendas
a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar
las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento: 1a. El
autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en
[131] Dispone el artículo 108 Superior: “Los Estatutos internos de los partidos y movimientos políticos (…) podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido”.
[132] Ver supra, apartado VI.
[133] Dispone la norma en cita: “Las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanente serán públicas, con las limitaciones a que hay lugar conforme a su reglamento (…)”.
[134] Sentencia C-255 de 1997. En el mismo sentido se pueden examinar las Sentencias C-444 de 1995, T-425 de 2995 y T-801 de 1998.
[135] En sentencia T-261 de 1998 se expuso que:
“la existencia del voto secreto es determinante para que las personas
puedan ejercer en completa libertad su derecho de sufragio y, por lo tanto,
puedan cumplir a cabalidad con su papel de electores de sus gobernantes. Si el
voto es obligatoriamente público o si no se garantiza a las personas la reserva
de su voto, el ciudadano puede ser objeto de amenazas o represalias, con lo
cual perderá la libertad de elegir y se atentará contra el principio de que los
gobernantes sean elegidos por el mismo pueblo. // De lo anterior se deduce que
el derecho al voto consignado en el artículo 40 de
[136] Sentencia C-224 de 2004.
[137] Sentencia C-142 de 2001.
[138] Sentencia T-261 de 1998.
[139] Una
posición similar esgrimió este Tribunal cuando justificó el voto secreto en la
elección de los miembros de la junta directiva de los sindicatos. Al respecto,
en la sentencia C-466 de 2008 se expuso que: “En segundo lugar, respecto de la votación secreta como exigencia en la
elección de las directivas sindicales; esta Corte debe afirmar que dicho
requerimiento se ajusta a
[140] El artículo 77 del Acuerdo 05 de 1992 “por el cual se recodifica el Reglamento de
[141] Sentencia C-245 de 1996.
[142] La disposición en cita señala que: “Los Estatutos internos de los partidos y movimientos políticos (…) podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho del voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido”. Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-141 de 2010.
[143]
Artículo 128 de
[144]
No sobra recordar que frente a la votación ordinaria, el parágrafo 1° del
artículo 1° de
[145]
Los antecedentes legislativos que dieron lugar a la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2003, en lo concerniente al régimen de bancadas, fueron
resumidos por el Consejo de Estado en los siguientes términos: “el texto propuesto para primer
debate en
[146]
Recuérdese que el artículo 122 de
[147]
En cuanto al procedimiento en caso de elecciones,
[148]
[149] Sentencia C-230A de 2008.
[150]
No sobra recordar que la actuación en bancada de los grupos significativos
ciudadanos se reconoce expresamente en el inciso 6 del artículo 108 de
[151]
El artículo 40 de La ley 5ª de 1992 dispone: “Artículo 40. Composición,
período y no reelección.
[152]
[153] Ley 3ª de 1992, artículos 10 y 11.
[154]
1. Presentada la
vacancia absoluta del Vicepresidente, el Presidente del Congreso dispondrá de
diez (10) días para convocar al Congreso pleno con el fin de elegir el
reemplazo. // 2. La citación se hará en forma personal y por escrito, con ocho
(8) días de anticipación, a todos los Congresistas. En ella se indicará fecha,
hora y causa que origina la elección. // 3. Abierta la sesión, el Presidente
del Congreso concederá la palabra para postular candidatos, del mismo partido o
movimiento al que pertenecía el Vicepresidente reemplazado. Sometidos a estudio
y consideración los distintos candidatos, se abrirá el proceso de votación y,
finalmente, se declarará electo el Vicepresidente de
[155] Decreto 2067 de 1991, artículo 6, inciso 3.
[156] Sentencias C-539 de 1999, C-055 de 2010 y C-889 de 2012.